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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇財政和稅收的區別，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：稅收優惠政策；高校收入；納稅籌劃
中圖分類號：G475 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2012)05-0163-05
隨著高等教育改革的深入，高校擴招及其社會環境的變化，高校收入來源多樣化，經營性收入比重增加，高校由過去不納稅、少環節納稅，發展到現在成為納稅人中的一個重要群體，依法納稅成了高校管理中的重要環節之一。但長久以來因為受“稅收不進學校”觀念的影響，高校的財務人員未完全樹立依法納稅意識，也缺乏對稅收法規的學習和了解，發生納稅義務后不及時辦理稅務登記，各種形式偷漏稅行為時有發生。有鑒于此，如何有效地進行納稅籌劃，嚴格涉稅業務的管理，已成為高校財務管理工作的重要內容。此外，高校在進行科教活動及創造社會效益的同時，可以通過納稅籌劃在法律、政策許可的范圍內降低高校整體稅負，提高辦學的經濟效益。
納稅籌劃進入中國市場雖然只有短短幾年時間，卻給人們帶來了全新的納稅理念，展現了迅猛發展的勢頭，對企業理財和經濟發展產生了重要影響。而高校作為事業單位，無論是會計制度還是核算方式均與企業有所不同，如何進行納稅籌劃更是相對陌生的事務。而且在稅收政策方面，高校除享有一般的優惠待遇以外，國家為鼓勵高等教育發展，于2004年出臺了《財政部、國家稅務總局關于教育稅收政策的通知》、2006年出臺了《財政部、國家稅務總局關于加強教育勞務營業稅征收管理有關問題的通知》、《關于經營高校學生公寓及高校后勤社會化改革有關稅收政策的通知》等，這些教育稅收優惠政策涉及營業稅、企業所得稅、增值稅等10多個稅種，高校稅收籌劃存在很大的空間。
但同時，人們也逐漸發現高校在涉稅業務管理方面存在較多問題，包括納稅
意識差、
管理層認知程度較低、稅收知識缺乏、稅負計算未進行相應籌劃等［1-2］。針對這些問題，學者們指出高校應用好用足稅收優惠政策，并進行稅收籌劃［3-4］，并從不同角度提出了高校收入納稅籌劃的思路，如葉欣等從高校技術創新的營業稅角度闡述了科研經費收入的有關稅收問題［5］；馮萍針對高校個人所得稅的特點，闡述了高校個人所得稅籌劃方法及其制約性，提出了高校個人所得稅籌劃方法的相關對策［6］。龔敏希等對高校資產經營公司的稅收籌劃進行了分析［7］；龍凌云從高校后勤企業的組織形式、營業收入、稅前扣除項目三方面探討了納稅籌劃，以降低后勤企業稅負或延緩納稅［8］。但以上文獻主要是從單一稅種角度提出了納稅籌劃的具體方法，由于高校收入類型龐雜，尚鮮見從高校多收入稅種角度考慮如何系統籌劃收入納稅。
隨著高等教育的迅速發展，稅收籌劃工作將越來越為高校所關注并重視。2010 年“兩會”期間，據調查資料顯示，截止2009 年，中國高校貸款規模已超過2 500 億元，其中地方高校貸款近2 000億，部分高校甚至出現資不抵債的情況。因此，高校納稅籌劃應區別于企業［9］，通過科學的方法安排自身的籌資、投資、生產經營以及利潤分配等經濟活動，從而實現總體利益的最大化。本文根據國家和地方教育稅收優惠政策，在劃分高校實際收入類型及納稅分析的基礎上，指出高校涉稅業務方面存在的問題，系統總結和提出不同收入類型的納稅籌劃目標、制約因素與方法，并通過列舉高校納稅籌劃的具體案例，對高校收入納稅籌劃提出意見和建議。
一、高校收入分類及納稅分析
按照國家相關規定，高校收入大致分六大類，包括財政和上級補助收入、科研收入、行政事業性收費收入、代收費項目收入、附屬單位繳款和其他收入。其中財政和上級補助收入主要是指教育事業費、科學事業費、科技三項經費、基建經費以及其他各項撥款。科研收入包括通過承接科技項目、開展科技協作、轉讓科技成果、進行科技咨詢所取得的收入和其他科研收入。行政事業性收費收入包括學費、住宿費、考試費三大類，具體收費項目詳見教育部、國家發展改革委、財政部等部委的相關文件。代收費是高校為方便學生學習和生活，在自愿前提下，替提供服務的單位代收代付的相關費用。附屬單位繳款是高校附屬單位按照有關規定上繳給學校的收入。其他收入包括投資收益、捐贈收入、利息收入、房租收入以及宣傳費、罰款、賠款等服務性收費項目。
根據財政部、國家稅務總局和重慶地稅局相關稅收優惠政策的文件精神，高校實際收入類別及納稅情況主要有四種情況。
（一）撥款、上級補助收入
高校取得的財政撥款以及從主管部門和上級單位取得的用于事業發展的專項補助收入不征收營業稅、企業所得稅。
（二）教育事業收入
1．行政事業性收費項目收入
高校為列入規定招生計劃的在籍學生提供學歷教育勞務取得的學費、住宿費、考試報名費收入，其收費項目標準經由市財政、市物價局審批，屬于市政府規定的行政事業性收費項目收入，免征收營業稅、企業所得稅。
2．服務性收費
高校為在校學生提供由學生自愿選擇的服務而取得合理補償的收費自2006年1月1日起按屬于應稅行為的教育勞務收入征收營業稅。
3．代收費
高校收取的各種代收費，以學校支付給相關單位后的余額征收營業稅。
稅收是國家為實現其職能，憑借政治權力，依法無償取得財政收入的基本形式。稅收具有強制性、無償性、固定性的基本特征。稅收的強制性。稅收的強制性是指國家憑借其公共權力以法律、法令形式對稅收征納雙方的權利(權力)與義務進行制約，既不是由納稅主體按照個人意志自愿繳納，也不是按照征稅主體隨意征稅，而是依據法律進行征稅。我國憲法明確規定我國公民有依照法律納稅的義務，納稅人必須依法納稅，否則就要受到法律的制裁。稅收的強制性主要體現在征稅過程中。
稅收的無償性。稅收的無償性是指國家征稅后，稅款一律納入國家財政預算，由財政統一分配，而不直接向具體納稅人返還或支付報酬。稅收的無償性是對個體納稅人而言的，其享有的公共利益與其繳納的稅款并非一對一的對等，但就納稅人的整體而言則是對等的，政府使用稅款目的是向社會全體成員包括具體納稅人提供社會需要的公共產品和公共服務。因此，稅收的無償性表現為個體的無償性、整體的有償性。
稅收的固定性。稅收的固定性是指國家征稅預先規定了統一的征稅標準，包括納稅人、課稅對象、稅率、納稅期限、納稅地點等。這些標準一經確定，在一定時間內是相對穩定的。稅收的固定性包括兩層涵義:第一，稅收征收總量的有限性。由于預先規定了征稅的標準，政府在一定時期內的征稅數量就要以此為限，從而保證稅收在國民經濟總量中的適當比例。第二，稅收征收具體操作的確定性。即稅法確定了課稅對象及征收比例或數額，具有相對穩定、連續的特點。既要求納稅人必須按稅法規定的標準繳納稅額，也要求稅務機關只能按稅法規定的標準對納稅人征稅，不能任意降低或提高。當然，稅收的固定性是相對于某一個時期而言的。國家可以根據經濟和社會發展需要適時地修訂稅法，但這與稅收整體的相對固定性并不矛盾。
二、財政收入
財政收入是國民收入的一部分。稅收是財政收入中最基本、最穩定可靠的形式，稅收過程就是國家組織籌集財政收入的過程，也是國民收入的分配過程。充分發揮稅收的作用對于保證國家財政收入的穩定增長，調節國民收入的分配有重要作用。在財政收支和稅收征管中都要處理好積累和消費的關系。財政和稅收都是國家實現宏觀調控目標的重要調節手段。稅收的作用與財政的作用既有聯系又有區別:二者的聯系表現在:它們都是國家對經濟進行宏觀調控所運用的重要的經濟杠桿．都可以調節并促進經濟的發展，財政的作用中包含著稅收的作用，稅收是財政發揮作用的一種重要形式或重要工具。二者的區別在于:財政的作用包含財政收入和支出兩個方面的作用。
三、稅收的財政收入職能
稅收具有組織收入的重要職能。稅收收入是財政收入的重要部分。從早期的奴隸社會起，稅收就是國家取得財政收入的基本手段。如我國夏、商、周三代的“貢”、“助”、“徹”，相傳羅馬的土地稅、古埃及向農村公社強制進行的農產品攤派等，都是當時的主要財政收入來源。在中國，素有“皇糧國稅，自古有之”之說，就是例證。稅收財政職能發揮，要處理好有以下幾個方面的問題:
1．稅收在財政收入中的地位。稅收組織財政收入職能的發揮程度，首先取決于稅收在財政收入中的地位。如果稅收比重過低，意味著人們把較多的財政收入任務放在其他收入形式上，稅收籌集資金功能的發揮不可能充分;而當稅收成為最主要財政收入形式后，意味著稅收受到人們的普遍重視，其組織財政收入職能才會有較大程度的發揮。
2．稅收(財政收入)總量。當稅收確立其最主要財政收入形式的地位后，稅收總量的確定，實際上就是財政收入總量的確定。這個總量的確定，應堅持滿足國家履行職能的需要，又不能超過社會經濟負擔能力的原則。
3．稅收籌集資金的形式結構。稅收組織財政收入職能的發揮，總要借助若干個具體的稅種，這就牽涉稅種形式結構的問題。稅種形式結構問題包括稅種數量和各稅種在稅收總額中所占的地位等問題，科學合理的稅種結構有利于發揮稅收組織財政收入的職能，關于這方面的問題我們將在以后的章節中作進一步的討論。
四、稅收在財政收入中的作用
在社會主義市場經濟條件下，稅收成為我國財政收入的主要形式，稅收收入逐年大幅度上升，我國的稅收收入已占到財政收入的95%左右，是財政收入最主要的來源。國家運用稅收籌集財政收入，通過預算安排，支持農村發展，用于環境保護和生態建設，促進教育、科學、文化、衛生等社會事業的發展，用于社會保障和社會福利，進行交通、水利等基礎設施和城市的公共建設以及國防建設，維護社會治安，用于政府的行政管理，開展外交活動，保證國家安全，滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。稅收組織財政收入的作用，主要體現在以下兩個方面:一是稅收來源的廣泛性。稅收不僅可以對流轉額征稅，還可以對各種收益、資源、財產、行為征稅;不僅可以對國有企業、集體企業征稅，還可以對外資企業、私營企業、個體工商戶征稅;等等。稅收保證財政收入來源的廣泛性，是其他任何一種財政收入形式不能比擬的。二是稅收收入的及時性、穩定性和可靠性。由于稅收具有強制性、無償性、固定性的特征，因此稅收就把財政收入建立在及時、穩定、可靠的基礎之上，成為國家滿足公共需要的主要財力保障。
五、加強稅收管理創新
伴隨著新稅制的實施和稅收征管改革的不斷深人，我國稅收管理取得了歷史性的進步。國家財政收入呈現大幅度穩定增長的態勢。1994年到2001年，財政收入增加了2．14倍，年均增加1593億元，增長17．7%，是歷史上財政收入增長最快的時期，也是增長最穩定的時期。全國財政收入占國內生產總值的比重由1994年的11．2%提高到2001年的17．1%，由不斷下降的趨勢轉變為穩步上升的趨勢。地方財政收入也實現了持續、快速、穩定增長，從1994年到2001年，地方財力年均遞增19%，增幅高于中央財政收入16．7%的增長幅度。但是。稅收管理中一些深層次的問題和矛盾，還沒有得到根本解決，特別是加人WTO后，傳統的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰，迫切要求加快稅收管理的改革創新，實現傳統型管理向現代型管理轉變，應加強稅收管理理論創新、技術創新、組織創新和制度創新的基本思路及對策措施，以實現傳統稅收管理向現代稅收管理轉變。
1．稅收管理的技術創新。科學技術是稅收管理發展的重要推動力量。創新稅收管理離不開現代科技手段的支撐。信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢。信息技術的迅猛發展，對稅收管理正產生著革命性的影響，為創新稅收管理開拓了廣闊的發展空間。創新稅收管理技術，以信息技術和通迅技術為基礎，實現稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質量和效率，實現稅收管理現代化的必由之路。
一、財務制度與會計制度變遷
1992年之前，我國企業財務包含會計、稅收、資產管理等諸多內容。隨著改革開放和建立企業制度的需要，財政部出臺，《企業財務通則》、《企業會計準則》和十大行業財務制度、十三大行業會計制度，并推動了分稅制改革。此后財務、會計、稅收這三項與企業關系最密切的管理職能逐步分離，形成各自相對獨立的制度體系。特別是2006年財政部修訂《企業財務通則》和《企業會計準則》后，財務制度原有的核算職能完全回歸會計制度，以《企業財務通則》為代表的公共財務制度重在調整財政和企業以及企業內部投資者和經營者的財務關系。與財務制度相比，會計制度走的是“國際化趨同”路線，適用范圍不限于國有企業，市場化色彩更為強烈，制度體系更為完善，職能定位不斷擴充，延伸至內部控制、管理會計等核算以外的管理領域。
二、財務制度、會計制度及區別、聯系
財務制度：在于價值管理，規范企業投融資、生產經營和利潤分配等全過程涉及的財務主體及財務行為。
會計制度：在于核算管理，規范會計信息的確認、計量、記錄和報告，解決“如何反映”和“怎么理解”企業財務行為的問題。
隨著我國經濟體制改革的不斷深化，國家與企業之間的利益分配從財務制度主要還原為稅收制度，同時，單一的公有制變成以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟制度。在這樣的背景下，財務制度和會計制度不同的定位和作用，決定政府出臺的財務制度要在“必要的規范”和“不必要的干預”之間尋找合理的平衡，經歷更多的公眾論證和質疑。因此，財務制度無論是在供給數量還是質量上都遜于會計制度。
財務制度和會計制度的法律依據及制度體系不同.制定財務制度和會計制度的法律依據主要是《公司法》和《會計法》，這兩部法律在法律門類和具體內容上存在很大的差異。《會計法》屬于經濟法范疇，對會計核算、會計監督、會計機構和會計人員、法律責任等專門作了規定，明確“國家機關、社會團體、公司、企業事業單位和其他組織必須依照本法辦理會計事務”、“國家實行統一的會計制度。這制度由國務院財政部門根據本法制定并公布”。《公司法》屬于民商法范疇，要求“公司依照法律、行政法規和國務院財政主管部門的規定建立本公司的財務、會計制度”，法律雖然支持公司執行國務院財政主管部門的規定，但是并未明確通用財務制度由國務院財政主管部門制定。
以《會計法》為基本依據和核心，會計逐步發展成一套適用于各類型企業的制度體系，包括：行政法規、部門規章、規范性文件、指南和解釋。而財務制度由國務院財政主管部門主要依據“三定方案”規定的職責制定，存在法律依據相對薄弱這一“硬傷”和“軟肋”，《企業財務通則》原本屬于行政法規，2006年修訂時降為部門規章，其強制適用范圍從原來的各類企業縮小至國有及國有控股企業，制度體系上缺少行政法規。財務職能變弱、導致財務制度體系不夠完善。
財務制度和會計制度的管理方式和體制不同。我國企業會計制度采取高度集中管理方式，從制度的研究、、解釋、執行、監督等管理職能均集中在國務院財政主管部門，實踐由其他部門及地方財政部門解釋制度或制定具體實施細則的情況極為罕見。而企業財務制度的管理集中度相對較低，《企業財務通則》等通用的財務制度由國務院財政主管部頒發。這些規定相對原則化，為提高制度的操作性，常需授權地方財政部門和監管部門結合實際情況予以細化。通用的財務制度不被重視的結局也在所難免。
財務制度和會計制度兩者均有很強的外部性，屬于規范經濟秩序、保障各方權益的基礎性公共制度。會計制度的外部性體現在企業所披露的會計信息直接影響股東、債權人、潛在投資者、政府等利益相關方的決策使其獲得額外收益或遭受額外損失。財務制度的外部性體現在企業的財務管理直接影響利益相關方的可得利益或承擔風險。
財務制度和會計制度兩者都具有中國特色，在我國的基本經濟制度中扮演著重要角色。盡管我國會計準則已與國際會計準則實現趨同，但與國際上普遍由民間團體或專業組織制定準則的做法相比，我國由國務院財政主管部門制定并組織實施企業會計制度的機制非常獨特。而與國際上財務制度安排主要包含公司法、證券法和平等民事主體自行簽訂的契約相比我國企業財務制度自成體系，作為一項獨立的制度安排由國務院財政主管部門制定組織實施。
財務制度和會計制度既有區別，又有聯系。應當協調推進相關制度建設工作。雖然在企業實務工作中，財、會基本不分家，但財務和會計的功能定位有顯著區別。財務主要解決財權及其對應的利益和責任在企業股東和管理層、企業和國家、企業和職工之間的分配，以及企業經濟行為是否合法合規，以實現企業價值最大化；會計主要是準確客觀地反映企業經濟行為的結果。財務管理內容是會計核算和監督的對象，會計信息為財務管理提供基礎依據。
三、協調推進財務制度和會計制度建設工作的建議
要協調推進財務制度和會計制度建設工作首先摒氣“大財務觀”或“大會計觀”。國務院財政主管部門應抓緊修訂《企業財務通則》，明確財務制度定位，明晰財務管理內涵和邊界，創新財政財務管理方式和手段，提升財政治理能力。
加快健全新時期企業財務制度體系。借鑒會計準則體系，按照“《企業財務通則》―專項?務制度―財務管理指南或指引―案例庫”的層次，建立健全企業財務制度體系。
一、財政收入風險主要特點分析
（一）財政收入風險的認知評價
財政收入是政府為履行公共職能、滿足公共支出的需要，以稅收和非稅收入等形式籌集、占有的一部分社會產品或社會產品價值。為了保證各級政府職能的行使就必須集中必要規模的財政收入，但是由于受各種因素的影響，能否實現預期的財政收入目標是不確定的，這便是財政收入風險。因此，財政收入風險是指財政收入的未來不確定性。比如，如果稅收制度不健全，可能導致稅收收入的大量流失，預期的稅收收入目標能否實現是不確定的。
財政收入風險具體體現在收入規模、收入真實性、收入穩定性問題以及收入結構和質量問題等方面。
（二）財政收入風險的界定
一般而言，地方財政收入風險是指地方政府在組織收入的過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷和多種經濟因素的不確定性而造成的困難和損失的不確定性。地方財政收入風險是地方財政矛盾激化的反映，風險的大小是隨著經濟不確定因素的變動而上下波動。這些不確定因素既可能是財政內部的機制不完善或錯誤行為所致，也可能是外部經濟環境的改變，使財政政策和相關措施在實施過程中發生預期效果與實際效果的偏差甚至背離，由此產生了財政收入風險。
（三）財政收入風險的特點
1．財政收入風險的擴散性和傳導性
財政收入風險擴散比其他任何風險都更加明顯。它不僅體現在一定財政體制下的財政系統內部的各級財政之間，即國家財政作為一個整體系統，任何二級財政產生風險，都會迅速在上級財政和下級財政之間迅速傳播，并很快擴散到整個財政系統，從而呈現為風險共擔的局面，而且由于財政系統的開放性和與整個社會經濟的緊密關聯與互為依存性，使得整個社會的公共風險迅速轉化為財政收入風險，如自然災害必然導致財政減收增支，社會失業會使財政支出迅速增加等。
2．財政收入風險的隱蔽性
從財政收入風險產生和存在的形態來看，既有顯性風險，又有隱性風險，而且以隱性風險居多，具有很強的隱蔽性。一是由于財政收入風險來源廣、領域寬，往往不容易被及時察覺。二是財政顯性風險更易于利用技術手段被處理成隱性風險。正是由于上述原因，使得財政收入風險具有很強的隱蔽性，大部分財政收入風險通常都處于潛伏蔽狀態，表面上財政運行良好，但實際上風險因素已經存在，并對財政經濟發展產生了不良影響。當矛盾和問題積累到一定程度由隱性轉變為顯性，直接影響財政的穩定與平衡，則可破壞財政經濟的可持續發展。
3．財政收入風險的危害性大
財政是一種宏觀經濟活動，所產生風險的危害是全方位的。財政收入風險的出現會導致政府宏觀調控能力下降，經濟增長減緩，嚴重的還會引發局部財政危機，直接影響政治及社會的穩定。同時，財政收入風險的危害具有時效性，對財政經濟發展的負面影響會在很長一段時間內逐漸發生作用，進而阻礙財政經濟可持續發展。風險總是和一定的損失聯系在一起的，風險越高，損失也越大。
二、財政收入風險的表現和危害
（一）財政收入風險的表現
1．稅收虛增，影響收入真實性
現階段，為了完成目標任務或“政績”的需要，稅收收入中含有一定的“水分”，特別是縣（區）、鄉虛增現象比較嚴重，部分地區采取違規技術手段，人為地擴大收入規模，搞“數字稅收”。
2．公有資源的廉價出讓
在各級政府日趨激烈的招商引資大戰中，地方政府紛紛采用行政手段引資，層層下達招商指標，為了完成招商引資任務，各級政府互相攀比出臺優惠政策，開展“讓利競賽”，地價越來越優惠，稅收減免越來越大膽，各種政策底線不斷被突破。導致的后果是既犧牲了眼前財政收入，未來的長遠利益也難于保證，甚至給未來的經濟和社會發展留下隱患。
3．稅收政策的漏洞
稅收管理中，由于制定的部分稅收政策不嚴密、不科學，產生政策漏洞。如：現行民政福利企業、再就業稅收優惠政策執行效果差，成為一些企業避稅“漏洞”，導致社會的不公平競爭；廢品回收行業與房地產行業稅收政策漏洞大，稅收流失嚴重。
4．稅收征管的漏洞
在實際的稅收管理中，征管體制不完善，執法的統一性和規范性仍待進一步加強，主要反映在：一是征管基礎工作薄弱，征管質量不高；二是管理脫節，崗位間、部門間的協調配合不到位；三是發票管理不嚴格，造成發票管理和稅收征管的混亂；四是根據利益調整稅收行為，破壞財政秩序，影響法律尊嚴。
5．財政轉移支付制度的不規范
財政轉移支付制度作為協調政府間財政分配關系的基本手段，其目標是實現各地區間基本公共服務水平的一致性，由于現行的財政轉移支付制度的不規范，影響地方各級政府體制性財政收入的穩定，對促進地區間基本公共服務水平的均等化和調整各地區的財政能力和財政需要之間的差距作用非常有限。
（二）財政收入風險帶來的危害
1．破壞稅負公平的市場競爭環境
市場經濟要求政府提供統一的市場競爭條件，市場經濟的靈魂之一是公平競爭，稅收政策對社會每個成員都應該是公平的。稅收管理中的征“探頭稅”、收過頭稅等行為侵犯了納稅人權益，增加納稅人負擔，虛增當年稅收，同時，形成年度間組織收入的“惡性循環”，影響了我國市場經濟的健康發展。
2．造成稅收大量流失
財政收入風險的存在造成財政收入中的稅收大量流失，如：稅收政策的漏洞，使企業和個人加以利用；“引稅”無論采取何種形式，最終都是以低稅率吸引納稅人，以回扣方式獎勵中介人；收“人情稅”、“關系稅”、“變相包稅”等不正常現象，其結果造成稅收的流失。
3．誤導財政轉移支付
現行的上對下的財政轉移支付制度基本上與地方財力水平掛鉤，地方財力不實，直接影響上對下轉移支付規模，對各級財政影響很大，應引起各級政府的重視。
4．降低稅法尊嚴
稅收區別于其他收入的特征是其強制性、無償性和固定性。不依法治稅現象，使稅收的“三性”大打折扣。如：打著“扶持企業發展，涵養稅源”的旗號，違背“應收盡收”原則，有稅不收或少收；違反規定減稅、免稅、退稅。這些現象嚴重干擾了國家統一稅收政策的實施，破壞了稅收的嚴肅性，損害了稅法的尊嚴，降低了稅法的地位。
5．降低政府財政資金調控效率
由于財政收入的真實性、穩定性以及收入質量問題，嚴重地影響了政府對財政形勢、財政增收能力的判斷，使得財政調控效率明顯降低。
三、財政收入風險的成因
一是“風險大鍋飯”的存在，各級政府避險動機和風險意識不強；二是民眾改變現狀的外在壓力和領導干部謀求政績的內在沖動導致地方政府短期行為；三是未樹立科學發展觀，對
領導干部政績考核不科學；四是財政體制不完善，財權和事權不對稱；五是制度缺欠與管理約束弱化，監督制約不力；六是地方稅收征管體系與分稅制財政體制相脫節；七是各級政府收入權利不平等，財力向上層層集中，基層財政實惠越來越少，風險越來越大；八是網絡經濟加劇稅收征管困難。
四、控制財政收入風險的有效對策
通過財政風險表現及成因分析，我認為，財政風險貫穿于財政活動全過程，是當前地方財政亟待關注和解決的重要課題。防范與控制財政風險，涉及面廣，解決難度大，是一項長期、艱巨、復雜的系統工程，要結合其成因，采取切實有效措施，對癥下藥，標本兼治，綜合治理。
（一）強化風險意識，規范決策機制，提高抗風險能力
財政是國民經濟的綜合部門，地方財政風險不僅僅是財政系統內部的風險，它實質上是一種政府的經濟風險，如果不認真對待，風險的積聚沒能得到及時有效的控制和化解，最終將會引發財政危機，導致地方經濟萎縮，引發社會動蕩。因此，各級政府和財政部門特別是各級領導，必須轉變觀念，充分認識財政風險的危害性和防范化解財政風險的重要性，強化風險意識和憂患意識，通過建立科學規范的政府決策機制，不斷完善和認真執行制度化的決策程序，使財政政策的制定和重大收支項目的安排都要經過科學的論證和規范的決策，要針對本地實際，加緊研究制定和組織實施防范化解財政風險的有效措施，堅決消除風險隱患，不斷提高抗風險能力。
（二）壯大地方經濟，實現經濟與財政收入協調發展
經濟是財政的基礎，加快經濟發展，壯大地方財力，實現經濟與財政收入協調發展，是防范和化解財政風險的基礎，也是建立穩固、平衡、強大的地方財政的前提。要按照經濟發展規律，通過產業結構調整和產業升級，創造良好的經濟發展環境，增強企業自身活力，壯大骨干財源，培育經濟增長點，不斷提高經濟總量和質量，實現財政收入的穩定增長。
（三）樹立科學發展觀和政績觀，完善領導干部政績考核體系
要樹立和堅持科學的發展觀和政績觀，正確處理發展和政績的辨證關系，通過實行科學的領導干部政績考核，不斷提高各級干部在實踐中謀正確的政績、正確地謀政績的自覺性。一是政績評價的主體要由少數人或上級領導為主，向以人民大眾為主轉變；二是評價的方法要由注重開小型座談會、作定性評語，向注重公開的、多種形式的、量化的評價轉變；三是評價的內容或指標體系，要由較單一、較短期向綜合性、長期性轉變；四是干部的提拔任用，必須以德、能、勤、績的綜合狀況為依據，不能以“績”代替其他方面。
（四）打破“風險大鍋飯”
一是在明確政府間事權和財權基礎上，清晰界定各級政府的風險責任，本級政府責任內的風險要由本級政府承擔，上級政府沒有承擔的責任和義務，防止下級政府隨意向上級政府傳導自身應當承擔的財政風險；二是建立風險責任追究制度，對產生后果的風險追究責任，具體到那一屆政府、那個部門、那個人應承擔多大責任，并給予相應的黨紀政紀處分，以制約上下屆政府風險轉移以及無具體風險責任人等行為；三是對于引發財政危機必須上級政府救助的，應建立一種制度安排，讓下級政府清楚地了解何種情況下上級政府才會救助，以強化各級政府防范風險的動機，提高其防范風險的努力程度。
（五）合理劃分各級政府的事權與財權，規范各級政府的分配關系，構筑防范財政風險的“防火墻”
規范、合理劃分各級政府間的事權和財權，既能從體制上有效地控制財政風險，又能明晰地界定政府間風險責任。先確定事權，按照提供公共產品的受益范圍，確定哪些事權劃歸中央政府，哪些事權劃歸地方政府，對中央政府與地方政府之間發生事權交叉的領域，應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協調，以實現有效管理。在明晰事權的基礎上劃分財權，按照財權與事權相對稱、效率和公平相結合、中央利益與地方利益統籌兼顧原則，合理劃分政府間財權，主要是合理劃分中央與地方間的稅收分配，重構中央稅與地方稅體系，適當擴大地方稅規模，增強地方以自我財力來防范財政風險的能力。
（六）進一步深化財稅改革
建立規范的財政收入機制。按照公共財政的要求，將全部財政收入納入財政預算管理；穩步推進稅制改革。按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，統一稅法；完善轉移支付制度，以因素法取代基數法，摒棄原有的利益分配格局，統一和規范財政轉移支付的標準，提高轉移支付的規范化、均等化水平，解決歷史遺留下來的基數不平等問題；建立財政轉移支付評價、監督和考核機制；開展收費管理制度改革，規范非稅收入資金管理，實行收繳分離；規范非稅收入票據管理，實行源頭控收。
（七）建立地方財政風險預警機制
一是要建立信息充分披露制度，提高政府運作的透明度和財政風險的透明度。二是要設計一套符合地方實際的財政風險預警指標體系。以準確地反映地方財政風險程度和未來發展變化趨勢，對地方財政風險狀況做出及時的預測。三是對重大政府收支行為決策，要加入財政風險評估環節，將財政風險作為約束條件，對重大招商引資項目，要先進行財政成本評估。
（八）建立地方財政風險應急反映與管理機制
面對永遠存在且日益頻繁的公共風險和公共危機，迫切需要在公共財政框架中建立應急反應與管理機制，提供制度化的財政資源保障，這也是公共財政框架不可或缺的重要組成部分。
（九）完善稅收征管體制，建立行之有效稅收征管制度，推進稅收征管信息化建設
建立規范有效的納稅申報制度；規范稅源監控，加強稅源管理；建立高效的征管機構，進一步明確崗責，優化整合各種資源，實現稅收征管各環節的協調統一，提高稅收征管的質量；改進征管方式，加強信息化建設，推進征管電子化，用先進的手段進行征前、征中、征后的管理。
關鍵詞:區域;經濟一體化;國際財政
區域經濟一體化作為二戰以來世界經濟發展進程中一個十分突出的現象和趨勢,對世界經濟產生著極其廣泛而深遠的影響,也成為一個倍受關注的熱門話題。而伴隨著區域經濟一體化的發展,區域經濟一體化中的財政問題也不斷地凸顯出來,并在一定程度上影響著區域經濟一體化的進程。同時,由于區域經濟一體化的不斷擴展,傳統的國家財政理論分析框架已經無法對區域經濟一體化中的政府經濟活動和經濟行為作出合理的詮釋,這需要我們從一個新的視野和分析框架———國際財政的角度去展開研究。因此,探討區域經濟一體化中的國際財政問題,不僅是區域經濟一體化發展的客觀需要,也是財政理論研究和分析方法的深入和拓展。
一、區域經濟一體化的財政問題
區域經濟一體化是兩個或兩個以上的經濟體,為了達到最佳配置生產要素的目的,以政府的名義通過談判協商實現成員之間互利互惠及經濟整合的制度性安排。區域經濟一體化的不斷興起,其背后隱含著多種因素,有著眾多的目標,既有促進貿易、收入和投資的需要,又有實現增長和發展的要求;既有獲取市場準入適應區域與全球化的意圖,也有出于安全和民主的考慮。這種以政府為主體的經濟活動和經濟行為,同時也是我們所討論的財政問題。可見,區域經濟一體化的財政問題,是和區域經濟一體化相伴而生并由區域經濟一體化的主體———政府的經濟活動和經濟行為決定的。
遺憾的是,區域經濟一體化的理論模型中卻很少直接關注財政問題。以被視為區域經濟一體化的理論核心的關稅同盟理論及其發展為例,維納(Viner1Jacob)及其后繼者們從貿易創造效應、貿易轉移效應、規模經濟效應、競爭效應、技術創新效應和投資效應等不同層面和角度,分析了區域經濟一體化對成員體、非成員體乃至整個世界的生產、消費、資源配置、收入分配、國際貿易、經濟增長等國民經濟的各個方面的利益或損害。雖然該理論是從關稅及其效應分析這一財政問題出發,而且后來約翰遜、庫珀和馬塞爾等人在1965年也直接將“公共產品”引入關稅同盟的福利效應分析,并得出了關稅同盟更能滿足成員體政府對各種保護主義傾向的商業政策以及對工業化目標的偏好的結論(田青,2005),但總體看來,區域經濟一體化的理論模型基本上是在國際貿易和國際經濟學的理論分析框架下的闡述,很少直接關注到區域經濟一體化中的政府經濟活動及其對區域經濟一體化的影響,也沒有對區域經濟一體化這一政府主導的利益追求和制度保障機制作出全面的闡述,并在一定程度上成為了區域經濟一體化發展的制約。
總之,區域經濟一體化的財政問題,是由區域經濟一體化本身所具有的政府主導性和政府經濟活動和經濟行為性這一特征決定的,是區域經濟一體化產生和發展過程中的客觀存在,但卻不被區域經濟一體化理論所關注的重要現實問題。它不僅涉及到區域經濟一體化的財政效應這一基本問題的分析,更重要的是對區域經濟一體化中的政府經濟活動和經濟行為的系統闡述,是對區域經濟一體化的各國財稅制度協調及發展的研究。也就是說,區域經濟一體化的財政問題的提出和解決,不僅直接影響著參與區域經濟一體化的各國政府的經濟活動和經濟行為本身,而且還關系著區域經濟體各成員國之間乃至非成員國之間的財政利益和財政關系的協調;同時,將財政問題作為重要的變量引入區域經濟一體化的理論和實踐,還可以更好地從政府經濟活動的角度闡明區域經濟一體化的政府主導性及其機制,不僅有助于豐富和發展區域經濟一體化的理論,而且將直接推動區域經濟一體化的持續協調發展。
二、國際財政的理論體系和分析框架
一般而言,國際財政是伴隨著國際經濟活動的擴展和國家間經濟依賴的日益加強而在財政關系領域形成的一種國際經濟現象,是財政和國際經濟相結合的產物。關于國際財政的定義(董勤發,1997),理論界至少有兩種不同的觀點:一種觀點是從世界或全球角度來看的財政,即世界財政或全球財政,是以世界性的公共權力機構或世界政府為后盾的;另一種觀點是把國際財政看成是國際經濟中的財政,是國家財政在國際經濟中的延伸或變種,是國際經濟中的國家財政活動,是不同國家的財政通過國際經濟交往而相互聯系在一起所形成的國與國之間的財政關系。與國家財政相比,國際財政具有一般財政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即國際性、整體性、復雜性和協調性等特點(林品章,1995)。雖然在歐盟的財源籌集方式、國際稅收合作組織研究以及聯合國發展計劃署于1999年提出的對電子郵件開征“比特稅”等中,我們可以看到一些世界財政或全球財政的影子,但在現代國家占據主導地位的時代,不存在也不可能存在一個超國家的全球權力機構或世界政府,國際財政就只能是國際環境下財政的作用問題。它主要表現為對國際經濟活動中的國家財稅制度協調和財政利益分配,是國家參與國際經濟活動的一種資源配置方式,其本質是國家間的財政關系。
在現代市場經濟中,國家財政存在的客觀前提在于國民經濟中的市場失靈。同樣,國際財政的產生和存在,也有其深刻的理論和現實基礎。首先,國際財政作為國際經濟活動中財政問題的國際化,其基礎是市場經濟;而由市場經濟的市場性和開放性決定的國際市場失靈,就直接成為了國際財政存在的理論基礎(董勤發,1997)。其次,基于不同的經濟社會條件和利益目標追求,各國政府財稅制度和政策安排往往存在著巨大的差異,并直接構成為各國政府參與國際經濟活動的嚴重阻礙,因此,尋求和實現各國政府間的財政協調和合作,是國際財政存在的現實基礎。
從國際財政產生和存在的理論和現實基礎的角度出發,國際財政存在的意義就是矯正國際市場的失靈和實現各國財政的協調和合作。同時,又由于當前并沒有一個真正有效的世界權力機構,也就不可能有一個制定、頒布和執行國際課稅和支出方案的“國際財政當局”,更不可能形成一個有效的世界范圍內的全球財政制度。因此,國際財政只能采取多國財政合作的存在形式。根據合作的程度,國際上多國財政的合作方式大致分為財政協調(FiscalCoordina2tion)、財政同盟(FiscalUnion)和財政一體化(FiscalIntegration)。這三種基本合作方式既有聯系又有區別。其中,財政協調是以既有國家為基礎的國際財政合作形式,是國際財政合作最初也是最重要的形式,它強調財政合作的自愿性和協商性,如現有的各種國際稅收協定等;財政同盟更多地以部分國家的讓渡為前提,它強調財政合作的一致性和強制性,往往是區域經濟共同體中較高級的合作形式,如歐盟內部廢除關稅、統一增值稅等;財政一體化則以國家財政的完全讓渡或消失為條件,實行超國家財政干預,它是最高級的財政合作形式,但由于其缺乏現實性,所以更多地成為了一種理想化的財政合作形式。而根據不同的國際經濟發展水平和程度,國際財政研究在存在形式上又有著不同的側重點。一般而言,國際財政協調是當前國際財政最重要的存在形式也是研究的核心內容,國際財政研究的理論體系也主要是圍繞著國際財政協調來展開。①
三、國際區域財政研究的基本框架
伴隨著區域經濟一體化而產生的財政問題,是國際經濟活動中政府經濟活動和經濟行為研究的范疇。而通過對國際財政的理論體系和框架的分析,我們找到了研究區域經濟一體化的財政問題的理論基礎和分析框架。也就是說,區域經濟一體化的財政問題實質上就成了區域經濟一體化的國際財政問題。因此,從區域經濟一體化的財政問題和國際財政的理論體系相結合的角度,我們可以構建區域經濟一體化的國際財政研究框架。
區域經濟一體化的國際財政研究框架,本質上就是要詮釋區域經濟一體化中的政府主導性和政府經濟活動性的運行機制及意義,通過推進和實現區域內外各經濟體的財政協調和財政合作,促進區域經濟一體化的發展和福利水平的提高。因此,循著從國家財政到國際財政的思路,借鑒馬斯格雷夫等人對國際財政的理論體系的闡述,通過在傳統區域經濟一體化的理論中引入政府及其經濟活動———財政這一變量,一種解決區域經濟一體化的國際財政研究的新視角和分析方法———國際區域財政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由國際區域財政導論、國際區域財政支出、國際區域財政收入和國際區域財政政策等四部分構成。
國際區域財政導論主要闡述國際區域財政的含義、產生、研究范圍及方法等內容。借鑒國際財政的定義,我們可以給國際區域財政做出這樣的界定:它是指區域經濟一體化過程中的財政問題,是國家財政在區域經濟一體化中的延伸和發展。換言之,國際區域財政就是國際財政在區域經濟一體化中的具體存在和表現形式,是區域經濟一體化中的國家和國家間的財政關系,是我們從區域經濟一體化的主體———政府經濟活動和經濟行為層面的一種視角和分析框架。國際區域財政的存在,也有著其深刻的理論和現實基礎。區域經濟一體化,本質上是建立在市場經濟基礎上的一種資源配置方式和制度安排,而由市場經濟的市場性和開放性導致的市場失靈即國際區域市場失靈,就成為了國際區域財政產生的理論基礎。由于各國政府財稅制度和政策安排的巨大差異而形成的參與區域經濟一體化的各經濟體不斷尋求財政協調與合作的努力,現實地演繹了國際區域財政的存在。總體看來,國際區域財政研究的性質依然是財政學和國際經濟學的有機結合,研究范圍也包含著財政協調、財政同盟和財政一體化三種形式,且它們不同程度地在區域經濟一體化中存在。在研究方法上,國際區域財政也應遵循國際財政學的研究方法(董勤發,1997),即國家主義分析方法與世界主義分析方法的有機結合。
國際區域財政支出主要探討國際區域財政支出的形式及其效應。具體而言,國際投資和國際援助是其存在的基本表現,前者類似于國家財政中的政府投資,后者則更多地具有政府轉移支出的性質或類似于政府間轉移支付制度的意義。國際投資的基本理論和效應分析,是國際經濟學的重要研究內容之一。綜合國際經濟學領域的國際投資和國家財政中的政府投資,我們可以得到一個基本的分析區域財政支出中國際投資的框架。從現實來看,國際投資制度主要由各國家的投資制度、雙邊層次投資制度、區域層次的和多邊層次的投資制度構成,且它們都不同程度地存在著缺陷并成為國際投資的阻礙,因此,要從制定更權威的、高度自由化的投資制度和高標準的國際投資保護制度及公正高效的爭端解決制度等幾個方面來進行創新(柳劍平等,2005)。作為國際經濟合作的一種重要方式,國際援助在傳統的國家財政和國際經濟活動中的基本作用(鄖文聚,2000),主要是緩和國際政治經濟矛盾和促進國際經濟關系的協調,更多地是作為一種短期性、政治性和經濟戰略性的支出形式而存在。目前,除歐盟法中的國家援助為區域經濟一體化的國家援助制度提供了基本法律框架外,國際援助特有的規律和運行規則總體上與作為國際區域財政支出形式的內容和要求是不相適應的。因此,要實現區域經濟一體化中各經濟體之間收入的公平分配和促進區域經濟的均衡發展,必須著力構建一個能有效協調區域財政關系的經常化、制度化的國際援助制度。
國際區域財政收入主要研究國際稅收、國際債務和區域國際組織的會費籌集等問題及其經濟影響。國際稅收是國際財政大廈相對獨立的體系和重要支撐,同樣也是國際區域財政收入中最主要的內容。國際稅收的研究,不僅表現在早期對國際稅收學科理論體系的建立和完善,而且反映在當前對國際稅收競爭、國際稅收協調、國際稅收合作與國際稅收組織、貿易與稅收摩擦、反吸收調查等領域的深入研究和擴展。由于受區域經濟一體化不同發展水平和存在形式的制約,國際區域財政中的國際稅收除國際稅收協調這個核心以外,還涉及到國際稅收同盟和一體化等表現形式,這在歐盟的統一關稅、統一增值稅和“自有財源”中可以得到初步的例證。也就是說,國際區域財政研究的國際稅收,必須密切關注和分析研究區域經濟一體化下國際稅收的各種具體形式和效應。關于國際債務的理論研究,我們可以在國際金融研究和國家財政的債務分析中找到較為完整的內容和體系。如何從現有的理論體系和框架出發,立足于促進區域經濟穩定與發展,探討區域國際債務的規模及效應和債務監控體系,構建一個與之相適應的高效的國際債務運行機制和風險防范體系,就成為了國際區域財政框架中的國際債務研究的主要內容。此外,為了避免如聯合國財政危機中的會費問題的尷尬,還應該積極研究關于區域國際組織的會費籌集方式,使區域國際組織能夠高效正常運轉,確保其對區域社會經濟發展的組織作用的發揮。
國際區域財政政策主要研究區域內外財政政策協調機制及其實現。在區域經濟一體化過程中,經濟政策的國際協調是十分必要的,它可以避免各國獨立分散決策的低效率,在不同程度上減低各國政策之間的相互沖突,共同應對突發事件的不良影響,穩定各國和區域經濟的穩定運行,獲得經濟開放帶來的多方面利益,只是這種協調要求在不同程度上限制各國政策的自主性。區域財政協調的理論分析指出,協調政策會減小針對繁榮或蕭條的財政擴張或收縮的溢出效應;在協調計劃中,任何國家的財政擴張或收縮都應該考慮伙伴國的財政政策所導致的溢出效應,它要求伙伴國的財政政策取向相同。國際區域財政政策的協調,又有廣義和狹義之分。廣義指的是既包括區域內財政政策的協調,又包括區域內外財稅政策之間的協調;而狹義主要是指區域內財政政策的協調,即各國在制定國內政策的過程中,通過各國間的磋商等機制和方式來實現財政政策的協調。從政策協調的程度來看,又可以分為信息交換、危機管理、政策目標和行動的一致性協調、全面協調及聯合行動等層次;從協調方式的角度,可以分為相機性協調和規則性協調兩種。還需指出的是,國際區域財政政策協調還涉及到區域財政政策與貨幣政策、匯率政策等的協調,它們共同構成區域宏觀政策協調的主要內容。
總之,國際區域財政作為一種重要的區域性制度安排,對區域經濟一體化的發展有著直接而深遠的影響。而國際區域財政研究基本框架的構建,不僅是這種區域性制度安排的重要內容和表現,而且還為區域經濟一體化中政府經濟行為及其效應分析提供了較為完整的思路和方法。
注釋:
①馬斯格雷夫教授從財政的國際協調和發展財政兩個方面概括和總結了國際財政的基本內容;而董勤發則是結合財政的經濟職能從國際財政合作形式的角度來構建國際財政的理論體系。
②區域有不同的層次劃分,區域財政也多以行政區劃確立的社會、政治、經濟區域為研究對象,但本文所論之區域指的是國際區域,國際區域財政指區域經濟一體化的國際財政。
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1.1營改增稅制改革的內容
為了進一步優化我國國稅結構，促進各產業協調發展，往往需要根據市場經濟的發展要求進行稅制改革，營改增稅制改革就是其中一種。在營改增稅制改革過程中，通常會現在部分地區、部分企業進行試點，比如某地在開展營改增試點時就涉及到了交通行業和服務業。營改增稅制改革的具體內容有：一是可以適當減免營改增給部分企業帶來的稅收負擔，避免其經濟壓力加重。二是營改增改革后，原來享受營業稅免征的企業現在仍然免征。三是把原來營業稅中的減免稅優惠轉變為即征即退的方式。
1.2營改增稅制改革產生的效應
近年來，我國商品與服務之間的區別越來越模糊，給我國現行的稅制帶來了嚴峻的考驗，增值稅和營業稅在稅制征管方面的矛盾越來越突出，迫使我國進行營改增稅制改革。營改增稅制改革對我國市場經濟和企業健康發展具有不可或缺的作用。從我國整體財稅而言，營改增稅制改革完善了增值稅鏈條，提高了地區競爭力，能消除重復征稅，從而降低了企業的生產成本，是降低物價的一個重要手段。對地方財政來說，營改增稅制的實施縮減了營業稅的范圍，但是地方財政主要就是營業稅，這樣勢必會使得地方政府的財政收入較少。下文主要對營改增稅制改革產生的效應進行分析。
1.2.1對稅費的影響
營改增稅制改革后，企業只需要進行一次繳稅，避免了營業稅反復征收的難題。在營改增稅制改革中，除了標準稅率17%和低稅率13%外，還增加了兩個低稅率11%和6%，這樣企業就可以根據自身實際的需求進行稅費的繳納，明顯減輕了企業的稅費壓力。同時，在營改增稅制改革中，企業還可以將進項稅收抵扣需要繳納的增值稅費用，減輕企業的稅費壓力。但是營改增稅制改革并不是對所有的企業稅費都有減輕的作用，對于事業單位來講，營改增實施之前需要繳納的營業稅是5%，實施營改增后需要繳納的增值稅是6%。由于服務性收入主要是人力資本，只有小部分進項稅可以相互抵扣，使得營業稅稅率明顯小于增值稅稅率，增加了稅費繳納的負擔。
1.2.2對財務管理的影響
在企業進行營業稅核算過程中，事業單位營業性收入和事業性收入都需要進行繳稅，但是在性質上卻難以準確的區分稅收收入和非稅收收入。比如在醫院實行營改增稅制改革，那么醫院就存在技術和服務收入是否開票的情況，如果技術開發與服務業務取得的收入需要免征增值稅，這樣的核算方法雖然與醫院會計制度以及國家預算管理一致，但是卻不符合稅法中稅收收入和非稅收收入的核算要求。在營改增稅制改革實施后，不能根據票據管理區分醫院的稅收和非稅收收入，需要按照實際情況進行征稅，那么就需要醫院相關部門對自身的會計核算方式進行改變，徹底清理稅收收入與非稅收收入，以順應營改增稅制改革的實施。另外一方面，醫院大部分資金來自于技術服務活動，其中又包括了工資支付、印刷費、檢測材料費用等，那么醫院財務管理就會對就技術收入進行再次細分。
1.2.3對宏觀財稅經濟的影響
營改增稅制改革對我國宏觀財稅經濟來講，有利于完善增值稅鏈條，使試點地區、試點企業獲得較大的收益，提升其市場競爭力，同時營改增稅制改革還能使房地產行業進一步發展，促進房價回歸理性。對于金融保險行業而言，營業稅改增值稅有助于金融保險業的分工協作，確保金融行業的創新。
2營改增稅制改革相對應措施
面對日漸激烈的市場競爭力，市場中利益主體的最終目的就是最大程度降低自身的成本，營改增稅制的實施在一定程度上優化了當前的稅收環境。為了確保實現經濟效益和社會效益最大化，在營改增稅制改革過程中必須根據企業的實際發展特點和方向，并結合營改增稅制改革產生的營銷，采取相對應的措施，促進我國稅制的進一步完善。
2.1增強對營改增稅制改革的認識
為確保營改增稅制改革能順利實施，并產生較大的積極效應，就必須全方位的提高對營改增稅制改革的認識。首先國家、地方稅機關部門應該增強對營改增稅制的認識，意識到營改增的重要性，嚴格準確的統計營業稅納稅人的信息，并科學合理的建立檔案，保證堅決不出現征管“真空”。其次應該做好政策落地和政策效應分析工作，稅收部門相關人員必須認真仔細的學習營改增文件，能準確的預估營改增開展給地方財政收入和企業的健康發展帶來的沖擊與挑戰，并及時向上級機關進行反饋，確保營改增稅制改革順利實施，為地方財政和企業的發展帶來最大的經濟效益。
2.2完善會計核算體系
從去年開始，事業單位都執行了新的會計制度，這勢必給傳統的會計核算體系造成了較大的沖擊，使得傳統的會計核算體系無法滿足當前經濟形勢發展的需求。因此事業單位必須建立完善的會計核算體系，以便更好的滿足事業單位的預算管理和新會計制度的要求。在營改增實施之后，事業單位會計核算制度中往往把稅收收入與非稅收收入分開，建立了“服務性收入—免稅”和“服務性收入—應稅”等模式，使應稅技術、咨詢以及出版等服務性收入與免稅的服務性收入分別對應進行核算。在事業單位支出項目中，可以增加“服務支出”這一科目，使單位員工的差旅費、人力資本等納入到該科目中進行計算。當然事業單位開具的應稅發票必須是有償服務，并納入應稅計算中。只有進一步完善會計核算體系，才能更好的滿足營改增的需求，進一步優化稅務管理制度，確保事業單位獲得最大的經濟效益和社會效益。
2.3提高財務管理者綜合素質
在營改增稅制改革后，事業單位的財務管理也出現了相應的變化，主要表現在稅費類別和稅率方面。對于醫院來講，財務管理應該納入到企業財務管理體系中。財務管理人員作為財務統籌規劃的管理者和執行者，其綜合素質與提高企業競爭力、確保自身最大利益有著直接的聯系。因此必須加強財務管理人員的專業素質和職業道德素質培養，定期或者不定期組織他們進行業務培訓，選擇業務能力較強的人員進行稅收管理，提高他們對營改增稅制改革的認識，使其明白營改增實施的重要性。企業應該建立一個高水平、高技能、高素質的財務管理人才隊伍，并使其能長期為企業服務，確保營改增稅制實施能創造出更大的價值。
3總結
一、會計集中核算模式的主要問題
第一，預算單位作為獨立的法人，其會計主體地位不明確、職責不清晰。實行會計集中核算后，各單位不再設有會計機構及人員，只有報賬會計負責會計單據收集及出納工作。單據錄入、制單、記賬及生成報表均由會計核算中心完成。預算單位完全脫離會計核算工作，一些單位產生錯誤認識，認為預算單位的財務核算工作均在核算中心，賬戶上只要有資金便隨意使用。
第二，缺乏統一規范的經費開支標準，在中心核算的各單位間分配不均。由于歷史原因，各單位的資金來源渠道、財務管理制度各不相同。實行會計集中核算后，會計，核算中心本可在資金支付環節，對經費支出統一監督管理，但由于缺乏統一的標準和依據，執行起來較困難，一些權力部門及單位巧立名目發放獎金及補貼時有發生，這也造成了各單位間新的不平衡等諸多問題，制約該模式的進一步發展，成為亟需解決的問題。
第三，會計核算與實物資產管理脫節。會計集中核算模式下，核算中心根據單位的單據及財產物資驗收單人賬核算，但實物資產仍由原單位人員管理，原有資產管理模式下，財務人員參與的賬實符合性驗證環節缺失，造成實物資產管理相對簿弱。
第四，各單位報賬員業務水平參差不齊，制約會計集中核算工作效率的提高。由于各單位取消了原銀行開戶與會計出納崗位，原有財務人員部分轉崗，加上部分單位領導對報賬工作重視不夠，報賬員無會計從業資格，對本單位支出項目填列不清，會計基礎工作受影響，從而對進一步提高會計集中核算造成了困難。
第五，憑證賬簿等會計資料在核算中心保管，規模龐大。一方面中心不堪重負；另一方面單位如需查詢資料，事無巨細都要到中心檔案室查閱，極為不便。
第六，核算中心人手少與集中核算工作任務繁重的矛盾尤其突出。由于長期處于超負荷狀態，提高了錯賬的概率，也造成報賬會計長時間等候，不方便日常事務的處理。中心人員忙于制單、記賬、報表打印等日常財務核算工作，無法幫助單位進行深入財務分析，為領導決策提供參考。
二、會計集中核算向國庫集中支付制度轉型的可行性分析
實行國庫集中收付制度是一個龐大而復雜的系統工程，目前的財政體制不能保證所有的財政性資金都能通過國庫進行收付，我國公共財政體制改革處起步階段，部門預算不夠細化，預算追加調整較多，預算剛性不夠，尤其是縣鄉財力還相當薄弱。因此。要全面實現國庫集中收付制還較為困難。但根據我國的國情，在構建公共財政框架時按照“總體規劃，分步實施”的原則，可以分階段來實現國庫集中收付制度，在條件不成熟的部分單位實行遠程報賬下的會計集中核算。
會計集中核算模式與國庫集中支付制度有許多共同之處。清理統一各類賬戶，實行工資統發，在政府采購業務中財政性資金直達供貨商。核算中心以往對經費支出的有效監督，為轉型提供了堅實的技術保障與經驗參考。利用會計核算中心現有人力物力等條件，在保留原有機構編制的基礎上，增設國庫支付管理職能崗位。新的核算中心將實現一科室多職能，機構設置更加精干高效，基層單位辦事更加集中便捷。
三、會計集中核算模式向國庫集中支付制度轉型的實施
首先，建立國庫單一賬戶體系。國庫單一賬戶體系是實行國庫集中支付后，財政性資金存儲、支付及清算的一套獨立賬戶體系。主要由以下賬戶構成：國庫單一賬戶，財政部門在中國人民銀行開設，用于核算和反映納入預算管理的財政收支活動。財政零余額賬戶，財政部門在商業銀行開設，核算和反映實行財政直接支付方式的財政性資金活動。單位零余額賬戶，財政部門為預算單位在銀行開設，核算和反映預算單位在財政授權用款額度內實行授權支付方式的財政性資金活動。預算外資金財政專戶，財政部門按規定在銀行開設，核算和反映預算外資金的收支活動。特設專戶，經上級部門批準，財政部門在政策性銀行或商業銀行開設，記錄、核算和反映納入預算單位的特殊專項收支活動。
其次，規范財政收入收繳程序。財政性收入分為稅收收入和非稅收收入，其繳納分為直接繳庫和集中匯繳方式。一是對縣級各項稅收收入，除法律法規另有規定外，均采用直接繳庫方式。經征收機關審核無誤后，區別收入性質，由交納義務人將應繳收入直接繳入國庫存款賬戶。二是法律另有規定的應繳收入，采用集中匯繳方式。由征收機關在規定的時間內，區別收入類別，匯總繳入國庫存款賬戶。三是實行非稅收入“銀行代收”管理辦法后，對繳入“銀行代收”管理并繳入財政非稅收收入銀行歸集專戶的應繳收入，由財政部門區別收入性質，分別劃歸國庫存款賬戶和非稅收入匯繳專戶。
再次，規范國庫集中支付程序。國庫集中支付包括財政直接支付和財政授權支付兩種類型。財政直接支付程序包括：(1)基層單位申請時，應填制財政直接支付用款申請書，加蓋預留在國庫支付管理中心的印鑒，報一級預算單位審核簽署意見后，附上財政局需要的有關資料，向國庫支付管理中心提出用款申請；(2)國庫支付管理中心根據預算單位的申請，對預算單位用款申請的印鑒、額度及有關資料進行審核后，簽發財政資金支付憑證送銀行；(3)銀行審核確認財政資金支付憑證后，通過財政零余額賬戶將資金支付給收款人，并將付款憑證回單送國庫支付管理中心；(4)支付完成后，國庫支付管理中心開具財政資金直接支付入賬通知書給一級預算單位；一級預算單位負責向所屬基層預算單位提供記賬依據；(5)預算單位根據支付情況，向收款人索取發票并據此入賬。財政授權支付程序包括：(1)預算單位根據國庫支付管理中心下達的授權支付用款額度，簽發財政資金支付憑證送銀行；(2)銀行審核確認財政資金支付憑證后，在授權支付額度內通過單位零余額賬戶辦理資金支付手續；預算單位需要提取現金，應按照《現金管理暫行條例》等有關規定辦理提取現金的手續；(3)銀行向收款人付款后，將付款憑證回單送預算單位，同時向國庫支付管理中心反饋授權支付執行情況。
最后，會計集中核算采用遠程報賬模式。對條件不成熟未實行國庫集中支付制度的單位仍沿用會計集中核算制度，并采用遠程報賬模式。遠程報賬是通過租用電信寬帶線路，組建VPN虛擬通道，中心增
設防火墻及入侵檢測系統，預算單位由報賬員通過LAN或ADSL登陸中心服務器，進行遠程錄入、記賬、結賬、生成報表、打印賬簿等操作，會計核算中心工作人員只負責審核及對賬工作。每月初，財政部門按年初預算安排向各單位下撥經費，預算單位根據收到的銀行到賬通知，將匯入款項入賬。報賬員在本單位完成經費支出的日常報銷單據錄入，送中心審核并由中心開具現金及轉賬支票，支票由報賬員送銀行辦理現金及轉賬業務，取得付款通知后，完成生成憑證、記賬、月結、生成會計報表、打印賬簿等工作，財務資料全部在各預算單位保存。
四、國庫集中支付制度較遠程報賬會計集中核算模式的優越性
會計集中核算模式向國庫集中支付制度轉型存在較好的工作基礎，對單位資金支出監督管理及會計核算積累了許多經驗，對單位各方面資金性質有更加深入的了解，實現轉型后，國庫集中支付制度的優越性更加突出。
第一，實行國庫集中支付制度，促進各級財政部門加強預算工作，提高預算剛性，杜絕了預算執行的隨意調整。促進有關部門統一津貼、補貼發放標準，利于各行政、事業單位財力協調平衡。防止各單位間的收入差距懸殊和不均現象。
第二，有利于政務公開，加強預算執行的透明度。預算單位的經濟業務以部門預算為支出依據，經嚴格的審批程序，使單位資金支出管理更合理，從而加強預算約束。
第三，有利于盤活資金，提高了財政資金使用效率。在國庫集中支付制度下，財政集中支付和財政授權支付兩種方式均使財政資金直達供貨商和勞務提供者手中，改變以往資金層層劃轉，減少了財政性資金的國庫外滯留，最大限度地挖掘出財政資金高效運轉的潛力。
涉老地產的分類和屬性
在中國城市化發展的過程中，房屋市場化過程中，房地產商起到了非常重要的作用，但是今天房地產商似乎成了中國房價高的替罪羊。而這或許與在房地產的過程中，沒有區分公共福利保障和市場商品的界限，沒有區分老百姓剛需自住型的保障性住房和應該市場化運作的商品住房的區別，混淆了這些概念。
好在涉老地產處在孕育期，因此要切記重蹈覆轍，從源頭理清養老的保障性需求和市場化需求的區別，政府和開發商各負其責，開發商在涉老地產開發中也應照顧政府公共福利的方面，整個中國的養老問題絕不是靠政府可以獨自解決的。開發商市場化運作的過程中如果能夠幫助政府部分地解決行業問題，同時還能部分地解決現階段地方政府的某些困境，那就會形成一個多贏的局面。
從這個角度講，涉老項目可分成福利型和商業型兩類，政府應更多地關注福利型的，開發商則更多地應該關注商業型的；如果從服務的對象來劃分，又可分成涉老住宅，老年公寓和長期照護機構三類。
涉老地產和常規的住宅地產之間有何區別？常規住宅屬于消費產品，是銷售型的地產，具有拿地快，投資快，產品快，資金回籠快等特點，而涉老地產屬于持有型的地產，策劃慢，規劃慢，設計慢，施工慢，銷售慢，資金回籠也慢。涉老地產屬于商業地產的類型，占用資金巨大，投資回收期長，由于目前國內的資本瓶頸，直接融資的機會少，因此，筆者建議，涉老地產項目應該參照目前商業地產的操作模式，在項目中加入住宅類物業作為快速回收資金的產品，或可考慮安排普通商品住宅、適老住宅、銷售型老年公寓和出租老年公寓和長期照護機構，前三類是銷售型的物業，后兩類型是持有型的。
復合性商業養老項目
以一個清城華筑在地級市做的案例為參照，該市距離省會城市兩百公里，兩小時車程，目前還沒有通航，自然環境優良，宜居，旅游資源并不是太多，不是常規的旅游目的地。開發商拿到的土地在新城比較核心的地帶，距離新的行政中心兩三公里，周圍以居住區為主，總計500畝的土地，按城市規劃的要求，容積率1.5，大概要建50萬平米。這個地塊北側是規劃的一個三甲醫院，因此該項目在醫療上沒有做任何安排，安排了三種功能，一個是從幼兒園到高中的國際雙語學校，一個包含養老功能的涉老社區，還有相關的配套功能建筑。在這50萬平米的體量中，國際學校6萬平米，占了12%，居住類9萬平米，公共配套5萬平米。按照銷售和持有劃分是三七開。
策劃之初，首先需要分析我國家庭結構對養老和子女教育的需求關系，在既存在養老的需求，也存在教育的需求的家庭中，真正有話語權購房的人是中間一代；同時，如果當以養老為訴求的購房需求碰到以教育為訴求的購房需求的時候，一定是養老讓位于教育。因此在涉老社區里加入教育功能是非常有必要的。
在39萬平米的居住類建筑里，我們有60%提供給了普通的家庭，40%提供給不同級別需求的老年人。從而使在這個小區內既有居家養老的解決方案，又有商業化運作，針對失能老人的老年機構，這五類建筑前三類屬于銷售型的公寓，后兩種屬于持有型公寓。
而下一步，也可以沿著這樣的思路做更多的嘗試，例如，在老年的居家和床位的公寓里，可以各拿出一萬平米做50%產權銷售的模式。對于某一套老年公寓來講，是開發商和實際購房人各擁有50%的房屋產權。這個是對以往有一些老年項目中對持有型物業用發售會員卡方式的一種反思和折衷。首先會員卡收入能不能作為企業當期的營業收入，能不能作為銷售業績？將來國家對這類押金性的會員卡收入是否有資金監管的要求？是否必須專款專用？會員卡收費是不是今后國家會有限制，如額度會不會受到限制？這些問題是需要進一步思考的。
通過擁有50%的房屋產權的方式，一方面可以規避部分對會員卡的擔心，另一方面可以部分解決開發商的資金回籠問題。對于購房者而言，他拿到的不僅僅是一張會員卡，而是一張房產證，雖然只有50%的產權，滿足一些人對擁有房產的心理訴求。同時在房價升值的過程中，購房人未來可以部分地享受房產升值帶來的收益。
在該涉老住宅案例中，持有型物業一共是15萬平米，將來是為整個小區服務的，規劃預計小區將容納約4000普通的居民，3700位老人，1600學生，大概是八九千人作為整個持有物業的一個服務對象。
大概的成本構成的測算，靜態總投資約為18億，其中17%的土地成本，62%的建設成本，10%的管理成本，11%的財務成本，預計三期建設，動態的投資峰值在5個億左右。對于銷售情況，清城華筑也進行了預估：總面積50萬平米，其中的一次銷售面積占34萬平米，這這部分的預期銷售收入約18.7億，50%產權的二次銷售面積有兩萬平米，預期有6000萬，最后投資人會留下15萬平米的持有的建筑，大概的資產價值是5.5億。值得注意的是，其中銷售和出租型物業的比例主要是考慮初投資規模，希望一次性的收入能夠覆蓋靜態的投資總額。
地方政府的視角
了解了開發商對一個項目的判斷后，需要關注地方政府如何看待養老項目，地方政府在中國城市化進程中，遇到的困境是什么。
首先，分稅制致使中央和地方的財稅的這種博弈將長期存在，地方政府的稅收收入很難快速增長。進一步促使地方政府依賴于土地財政，雖然一直頗受指責，但是隨著宏觀調控的深入，以及事實上土地作為稀缺資源，土地財政將無法成為長久之計。與此同時，在財權上手的背景下，事權又在不斷下放，地方政府不僅要考慮城市化發展，要考慮城市長效經濟增長，還要兼顧民生、就業、醫療、養老等等，處處需要花錢。其中三四線城市的形勢格外嚴重，在招商、賣地過程中三四線城市賣地是比較困難的，地域性差距越來越小，地方性特色越來越難挖掘，同質化競爭越來越激烈，土地財政也越來越難。當地方政府面對財政、稅收、民生這三個問題時很現實會有一個次序問題。
目前我國可能用于涉老地產的土地有出讓用地、劃撥用地和集體建設用地，筆者認為未來更多的行業機會是在集體建設用地上，但是目前受限于國家的法律政策體系，在國有出讓用地上進行涉老地產開發是最為現實的。無論居住用地、醫療用地還是商業用地，都可以作為涉老地產項目用地，僅項目門類投資回報會不同而已。
但對地方政府而言，選擇國有出讓用地來供地支持養老地產項目，實際上是占用了城市建設用地指標，是以損失其土地財政收入為代價的，因此，出于政績考慮選擇一兩個試點是可能的，大規模的讓政府支持養老地產項目是不現實的。從城市規劃的角度出發，有一種解決方式，即如果能夠在城市做總規、詳規的時候，在控規指標體系內加入養老指標體系，政府除了容積率、限高、建筑密度以外，再增加必須做多少涉老住宅、多少機構的指標，使得投資商、開發商拿地的時候，按照規劃要求去做，打包供地。或將成為一種解決方式，另外也可以在有養老內容的項目上，可以給予一定的容積率補貼。
在中國城市化進程中有一個現象就是資金、人才、資源的流向通常是由低到高的，鄉鎮一級的人一定有了一定的經濟能力會去城里買房定居，三四線的城市會涌向一二線城市，這個主要也是朝著醫療教育這種公共資源去的。但是當我們一個項目整合了養老、教育、醫療這樣一個資源以后，可能就會影響上述中國城市化常規的人才流向進程，他有可能提供了一個逆流向，周圍同樣是地級市的人口可能吸引過來，甚至上一級城市的異地養老人群有可能也會選擇到這個城市來。
各方利益主體的關系
對于一個項目而言如果能理清地方政府、開發商、消費者、運營商、投資人的關系，尊重每一方的利益訴求，這個項目才有可能成功。對于地方政府而言，要符合“十二五”規劃方向，在解決城市化發展的同時，要解決民生問題，要轉變養老、教育等單項性投入的思路，把社會公共服務市場化運營。就單個項目而言，完全與城市分開的養老設施不符合民政部的居家養老的政策，可能也不符合中國的孝道文化傳統，這樣對于地方政府而言，不能簡單地靠賣地財政和賣房財政，通過保有型的養老機構一方面產生稅收，一方面提供就業，通過完善的設施可以提高周邊的土地價值。
對于投資人而言，當前國有壟斷占絕大多數市場，投資渠道狹小的現狀下，這個項目是可持續投資，持續收益的項目，在當前宏觀調控的形勢下更符合政策導向，更容易獲得各級政府的政策金融稅收的支持。作為保有型物業，還是后期持續融資的一個有效工具。同時，又是一個長期穩定的收益型產品。
對于開發商而言，當前房地產市場持續打壓的形勢，涉老地產或者養老地產項目可以有效地回避調控風險，參與民生建設，獲得各級政府的支持，同時保有型的物業也是開發商后期持續融資的一個有效工具。同時，對于日益提高的土地增值稅，也有利于稅務籌劃，獲得最大的收益。
對于運營商而言，通過這種結合，可以真正意義上介入城市發展進程，通過和各方的緊密合作，更容易獲得市場準入的機會，在專業化分工的基礎上可以實現規模化的運營。
持續多年的中國的財政困難，是同國民經濟的高速增長相伴而生的。它既然不是國民經濟運行狀況的反映，答案就得從財政運行機制本身去尋找。也就是說，從改革前后財政運行機制所經歷的變化中去尋找。
傳統的財收運行機制的最顯著特征，可以概括為如下兩點：
1．財政收入以低價統購農副產品和低工資制為條件，得以“超常”擴大。
50年代，國家先后頒布的《關于實行糧食的計劃統購和計劃供應的命令》和《國營企業、事業機關工資等級制度》，奠定了我國實行農副產品統購統銷和城鎮職工低工資制度的基礎。然而，正是這兩個制度，為國家財政集中起“超常”水平的財政收入提供了可能。在農副產品統購統銷制度下農民要按國家規定的價格標準將剩余農副產品統一賣給國家，由國家按計劃統一供應給城鎮工業部門和城鎮居民消費。它使得政府可以通過農副產品的低價統購和低價統銷從農業中聚集起一大批資源，并轉移給城鎮工業部門和城鎮居民。低價的農副產品不僅降低了工業的原材料投入成本，也使城鎮居民獲得實物福利，并降低了工業的勞務投入成本。在低成本的基礎上，工業部門獲得了高的利潤；由國家統一掌握國有企業、事業和機關單位的工資標準，統一組織這些單位職工的升級，使得政府可以通過壓低工資標準，減少升級頻率來直接或間接地降低工業的勞務投入成本。在低成本的基礎上，工業部門又獲得了高的利潤；在自建國初期就已實施下來，且幾十年基本未變的財政統收統支管理體制下，國有企業（其中主要是工業企業）創造的純收入，基本上都交財政集中支配，企業能夠自主支配的財力極其有限。這又使得政府可以通過財政上的統收，將工業部門的高利潤集中到國家手中；在工業部門歷來是我國財政收入的主要來源的格局下，國家財政便取得了“超常”水平的財政收入。
正是憑借著這樣一種特殊的財政收入機制，財政收入占國民收入的比重，才得以在相當長的時期保持30％以上（1978年為37．2％）的高水平。
2．財政支出在大而寬的財政職能范圍格局下，規模“超常”，負擔沉重。
“超常”水平的財政收入是與財政支出的規模長期處于“超常”狀態直接相關的，而財政支出規模的“超常”，又是傳統經濟體制下所形成的大而寬的財政職能范圍格局的必然結果。眾所周知，在傳統的計劃經濟模式下，作為社會資源配置主體的政府要包辦一切的思想，一直處于主導地位。按照以國家為主體的分配概念構建起來的國家財政，也就順理成章地在社會資源的配置中扮演主要角色。全社會宛如一個大工廠，國家財政便是大工廠的財務部。社會再生產過程的各個環節都由統一的綜合財政計劃加以控制，企業部門財務和家庭部門財務均在一定程度上失去了獨立性。企業財務成為國家財政的基層環節，家庭財務更是財力有限，功能微弱。財政職能延伸到社會各類財務職能之中，包攬生產、投資、乃至消費，覆蓋了包括政府、企業、家庭在內的幾乎所有部門的職能。在這種大而寬的財政職能范圍格局下，國家財政不僅負責滿足從國防安全、行政管理、公安司法，到環境保護、文化教育、基礎科研、健康保健等方面的社會公共需要，要負責進行能源、交通、通訊以及江河治理等一系列社會公共需要，要負責進行能源、交通、通訊以及江河治理等一系列社會公共基礎設施和非競爭性基礎產業項目的投資，而且，它還要承擔起為國有企業供應經營性資金、擴大生產資金以及彌補虧損的責任，甚至要為國有企業所擔負的諸如職工住房、醫療服務、子弟學校、幼兒園和其他屬于集體福利設施的投資提供補貼，等等。國家財政既要包辦社會各項事業，并有“超常”水平的財政收入給予支持，其結果，以規模“超常”和負擔沉重為主要特征的財政支出機制的形成，便成為一件不言而喻的事情了。
把高度集中的計劃經濟體制引向市場化取向的市場經濟新體制，必然帶來財政運行機制的相應變化。盡管有些變化是財政運行機制為配合市場化的改革進程而進行的“主動”調整，有些變化則系市場化的改革進程對傳統的財政運行機制構成沖擊的結果，因而“被動”的成分多一些。但不管怎樣，發生在傳統的財政運行機制上的變化確實出現了：
一是提高農副產品收購價格，放寬城鎮職工的工資管理，并擴大企業財權，打破了原有的財政收入機制。
中國的經濟體制改革是從分配領域入手的。改革之初的思路是由減少國民收入分配格局中的財政份額起步，以財政“還帳”來激發各方面的積極性，從而提高被傳統的計劃經濟體制幾乎窒息掉了的國民經濟活力。財政“還賬”的具體體現就是“減稅讓利”。
減稅讓利首先是在農村開始的。從1979年以來，我國先后幾次較大幅度提高了農副產品收購價格。農副產品收購價格在1978—1993年間上漲了2．14倍。農副產品收購價格的提高，一方面增加了工業產品的原材料投入成本，另一方面，城鎮居民也因此加大了生活費用開支，從而增加了工業產品的勞務投入成本。于是，隨著工業部門利潤向農業部門的轉移，來源于低價統購農副產品這一渠道的財政收入便減少了。減稅讓利隨即又擴展到城市。伴隨著企業基金制度、利潤留成制度、第一步利改稅、第二步利改稅、企業承包經營責任制、稅利分流等一系列改革舉措的陸續出臺，企業留利額和留利率均出現了較大幅度的增加，前者由1978年的27．5億元增加到1991年的555．4億元，后者由1978年的3．7％增加到1991年的65．3％。與此同時，國家對城鎮職工的工資管理相對放松，包括國有企事業單位和其他所有制成分在內的職工工資收入有了較大的提高，并恢復了中止多年的獎金制度。企業留利的增加，使得政府不再能通過財政上的統收將工業部門的利潤全部集中到國家手中。農副產品收購價格的提高和相對放松城鎮職工的工資管理，又通過增加工業產品的原材料投入成本和勞務投入成本這一渠道，壓低了工業部門的利潤水平。于是，來源于城鎮工業部門的財政收入也相應減少了。傳統的財政收入機制既已被各種減稅讓利的改革舉措所打破，而不復存在，與新型體制相適應的新型的財政收入機制又未及建立，財政收入（不含債務收入）占國民收入比重的一降再降，由1978年的37．2％降至1993年的17．5％，也就有其必然性了。
二是在財政收入不斷受到沖擊的同時，財政支出不但未能相應削減，反而承受著越來越大的上升壓力。
財政收入的下降，客觀上要求財政支出隨之削減。這要以相應壓縮國家財政擔負的職能為條件。然而，在改革初期人們普遍把注意力集中于“分利”的大環境中，壓縮財政職能范圍的問題還提不上議事日程。即使后來隨著改革的深入和財政困難的加劇，人們已經意識到應當在壓縮大而寬的財政職能范圍方面有所作為的時候，又由于財政支出所牽涉到的既得利益格局難以觸動和財政支出本身的“剛性”，而大大增加了推出這一舉措的困難。問題還不止于此。以“放權讓利”為主調的經濟體制改革，所要求于財政的不僅僅是“減稅讓利”，而且，還要以增加支出為條件為各項改革舉措的出臺鋪平道路。比如，1979年國家大幅度提高糧食等農副產品的收購價格后，為減少提高收購價格帶來的社會震動，對其銷價采取了基本維持不變的辦法。由此而形成的購銷價差以及增加的經營費用，均由財政給予補貼。當年的價格補貼支出達到79．2億元，比上年增加6．1倍。到1993年，價格補貼支出占整個財政支出的比重提高至5．7％（1986—1990年間，這一比重數字還曾超過了10％）。又如，城鎮職工工資獎金收入的增加，就企業而言，是以增加產品勞務投入成本從而沖減企業利潤和財政收入的途徑消化的，但對行政事業單位來說，職工工資獎金收入的來源幾乎全部依賴財政撥款。所以為增加行政事業單位職工的工資獎金收入，財政也要增撥專款。國家財政的職能范圍難以相應壓縮，經濟體制改革的各項舉措又需要財政增加支出給予支持。其結果，便是國家財政支出規模的急劇擴大。從1978年到1993年，國家財政支出由1110．95億元增長到5287．42億元，平均每年增長11％。增長速度之快，為歷史罕見。
一方面是以低價統購農副產品和低工資為條件、可使財政收入“超常”擴大的傳統的財政收入機制被打破了，財政收入占國民收入的比重已經大幅度下降；另一方面是大而寬的財政職能范圍未能相應壓縮，以規模“超常”和負擔沉重為主要特征的傳統的財政支出機制反而呈現了強化的勢頭。其結果，必然導致財政運行機制調整與整體經濟體制變革之間的不協調，形成“特殊”的財政困難。也許正是出于對中國財政困難的“特殊”性判斷，繼1991年前任財政部長王丙乾提出“振興財政”的口號后，現任財政部長劉仲藜又向全社會發出了“重建財政”的呼吁。
二、財政狀況的好轉須從重構財政運行機制入手
癥結既已查明，藥方就不難找到。既然造成中國財政困難的根本原因在于財政運行機制調整與整個經濟體制變革之間的不協調，從重構社會主義市場經濟條件下的財政運行機制入手，為國家財政狀況的根本好轉打下基礎，便成了1994年財稅改革的重心所在。
現在看來，1994年財稅改革的目標已經初步實現了：
1．內資企業所得稅的統一和統一的、以增值稅為主體的流轉稅制的建立，既可為各類企業創造一個公平競爭、同等納稅的外部環境，又為財政收入機制的規范化奠定了基礎條件。這次的財稅改革，一方面統一了內資企業所得稅，初步解決了原企業所得稅制所造成的不同內資經濟成分之間的稅負不公平問題。另一方面，建立了以增值稅為主體的流轉稅制，并且，統一適用于內外資企業，改變了原對內資企業分別實行兩套流轉稅制的做法。盡管出于種種考慮，統一內外資企業所得稅的工作沒有同時到位，但畢竟向稅制統一、稅政統一、稅負統一的方向，邁進了一大步。
2．與社會主義市場經濟體制相適應的基本稅收規范的確立，并推出較為規范化的幾種新稅制，有助于增強稅收和聚財功能，確保財政收入的穩定增長。建立與社會主義市場經濟體制相適應的基本稅收規范方面所做出的種種努力（比如，嚴格控制減免稅、不淮“包稅”或任意改變稅率、推行納稅申報制度和稅務制，等等），其目的正在于“堵漏增收”，把由于稅制不合理、稅政不統一、稅權劃分不清和缺乏嚴密的控制機制而流失的稅源，轉變為國家有效控制的財源。如果把同時推出的較為規范化的流轉稅制、企業所得稅制、個人所得稅制、資源稅制和土地增值稅制的因素亦考慮在內，這次的財稅改革，對于減少稅收流失，緩解國家財政特別是中央財政所面臨的困難，有著不可低估的積極作用。
3．改地方財政包干制為分稅制，在規范中央與地方政府間的財政分配關系的同時，全面克服或弱化了包干體制所帶來的、表現在財政運行機制上的許多紊亂現象。這次財稅改革所推出的分稅制方案，盡管并不是一個完全意義上的分稅制方案，但分稅制改革終究是對包干制的徹底否定。以明確劃分中央和地方的利益邊界、規范政府間的財政分配關系為主旨的分稅制，在克服或弱化包干體制的種種弊端上取得了實質性進展。例如，按稅種劃分中央和地方的收入范圍，并分設中央、地方兩套稅務機構，分別征稅，有助于控制稅收減免，減少財政收入流失，形成保證中央財政收入正常增長的良性機制，進而逐步提高中央財政的宏觀調控能力；原有的按行政隸屬關系劃分收入的格局初步打破（在企業所得稅上尚保留著某些按隸屬關系劃分收入的痕跡）后，地方面對企業，無論是否隸屬于自己，都可以從中取得應有收入，從而搞重復建設、搞旨在維護屬于地方企業利益的地區性經濟封鎖，相應失去了實際意義；還有，改按企業隸屬關系劃分收入為按稅種劃分收入的辦法，企業收入與地方財政收入拴得過死的局面得到極大弱化，從而有利于減少地方政府對企業經營的干預，把企業推向市場。
4．在“兩則”的基礎上規范國家與國有企業的利潤分配關系，既符合國際通行做法，又為政企徹底分開的國有企業經營機制的轉換提供了分配上的條件。這次的財稅改革，在《企業財務通則》和《企業會計準則》基礎上所推出的新型國有企業利潤分配制度，按照國際通行做法，對國有企業實行了稅利分流，即國家分別作為社會管理者和資產所有者向國有企業征收所得稅和收取投資收益，并且，合理規范稅基（如取消稅前還貸、加速折舊、固定資產投資借款利息進成本等），免除原對國有企業征收的利潤調節和能源交通重點建設基金、預算調節基金，在一定程度上改變了國有企業利潤分配不規范的狀況，克服了各種“包稅”制所造成的扼殺稅收調節作用的弊端。而且，可能為企業創造公平競爭的外部環境，實現政企分開和轉換國有企業經營機制，打開一條可行的通道。
5．禁止財政向中央銀行透支或借款，財政赤字只以發行國債的辦法加以彌補，有利于徹底斬斷財政赤字與通貨膨脹的必然聯系，規范財政同銀行之間的關系。這次的財稅改革，明確提出徹底取消財政向中央銀行的透支或借款，財政上發生的赤字全部以舉借國債的方式彌補，表明政府下定了斬斷財政赤字與通貨膨脹之間關系的決心。在中國的經濟體制改革已經進入決戰階段的歷史條件下，這一舉措的推出，不僅是規范財政同銀行之間關系的明智之舉，而且，從規范社會主義市場經濟體制下的財政運行機制的角度來講，更具有特別重要的意義。
三、94財稅改革并不徹底，問題還未得到根本解決
應當看到，1994年的財稅改革，只是為我們搭起了重構財政運行機制的基本框架。這個框架還很粗獷，理論和操作的難題亦不少，許多改革內容也沒有一次到位，而且采取了帶過渡或變通性色彩的辦法。財稅改革的不徹底性，制約著國家財政狀況的根本好轉。
1．對既得利益的照顧，在某種程度上使改革流于形式。
財稅改革牽涉到方方面面利益格局的調整，必然要遇到各種阻力。為了順利地推行改革，就需要以盡可能照顧各方面的既得利益為代價，來化解阻力，換取支持。這次的財稅改革亦是如此：
——在稅制改革方面，采取了諸種旨在減輕企業稅負的措施。例如，在簡并企業所得稅、降低名義稅率的同時，取消了國有企業利潤調節稅，免除了能源交通重點建設基金和預算調節基金：對盈利水平低的企業，在所得稅稅率上設置了過渡性稅率加以照顧，兩年內可按27％和18％兩檔臨時稅率繳納所得稅。
——在分稅制改革方面，基數的核定、稅種的劃分和收入分配比例等，幾乎均以保證地方既得利益為前提。例如，計算中央與地方之間收入的上劃和下劃方案都以1993年度財政決算為基礎，既可保地方1993年的既得財力，與此同時，由于分稅制方案明確之際，1993年度尚未終結，也可使地方盡其所能增加收入，加大既得財力基數；不僅在存量分配上未做調整，在增量分配上也保證中央對地方的稅收返還數額可逐年遞增；原體制所規定的中央對地方補助繼續給予，中央對地方的專項撥款繼續保留；經省以上批準的稅收減免政策可執行到1995年度。
——在國有企業利潤分配制度方面，實行稅利分流、改稅前還貸為稅后還貸以及“兩則”的同時，亦采取了一些變通性辦法照顧國有企業現狀。例如，實行新老貸款區別對待政策，老貸款老辦法，新貸款新辦法；職工福利基金赤字允許依次按獎勵基金、大修理基金、后備基金、生產發展基金、新產品試制基金以及稅后留利中提取的承包風險基金結余抵補；更新改造基金赤字以及后備基金、生產發展基金、新產品試制基金和從稅后留利提取的承包風險基金赤字，可在轉帳前沖減固定基金和流動基金；已列入待處理的固定資產盤虧、毀損、報廢、盤盈，在執行新制度前可按老辦法處理完畢，并調整有關資金。
可以看出，這次財稅改革對各方面既得利益的照顧，已到了相當充分的地步。問題在于，照顧既得利益實質就是讓政府（特別是中央政府）繼續在改革中充當“讓利者”的角色。只要財稅改革不能完全跳出以往“花錢買改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如在實踐中把握不好照顧既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考慮而人為地加以擴大，便會在某種程度上使改革流于形式。
2．改革內容不能一次到位，短期內效果不明顯，有引發某些舊體制弊端復歸的可能。
財稅改革所牽涉的各方面內容是一個有機的整體，缺少任何一個方面或任何一個方面不按規范化的要求去操作，都會降低改革的整體效果。只要改革的效果不明顯，新體制運行中所出現的困難，便可能誘使人們習慣性地操用舊辦法來處理新問題。
以分稅制的改革為例。完整、規范化的分稅制模式，至少要包括五個方面的內容：科學地界定中央財政和地方財政的職能分工范圍；按稅種劃分中央財政和地方財政的收入范圍；以規范化的方法核定地方財政支出需要量和應取得的財政收入量；中央財政集中大部分財力，實施對地方的轉移支付；中央預算和地方預算分立，稅收征管機構分設。如前所述，出于順利推行改革的考慮。這次的分稅制改革不得不采用了諸種變通性辦法，甚至延用了一些舊辦法。新體制的運行既難免帶有非規范因素，分稅制的改革效果也就難以充分表現出來。特別是在我國的行政體制改革尚在進行，中央政府和地方政府之間的事權范圍還未得到科學界定的條件下，適用于核定地方財政收支數量的因素法和標準法尚待研究，分稅制方案自然不能建立在合理劃分中央財政和地方財政事權范圍的基礎上。所以分稅制形式下出現權責不清，分配關系不穩定等某些舊體制弊端的復歸，幾乎是一件必然事情。
3．對財政需求問題的考慮，在一定程度上牽制了對重構財政運行機制的注意力。
1994年的財稅改革，既是在國家財政持續困難，并且，陷入異常窘迫境地的背景下推出的。這就使得它在許多問題的處理上，不能不把財政的需求放在重要位置來考慮，以不減少財政收入或使財政收入略有增長為前提。例如，在稅制改革上，政府反復強調的一個原則就是所謂“稅負不變”。整個新稅制的設計都是圍繞著保持原有的稅負水平這一原則要求來進行的。之所以要保持原有的稅負水平，而不是根據重構財政運行機制的要求相應調整原有的稅負水平，其根本的原因就在于，政府要確保財政收入的盤子不致因財稅改革而受到沖擊，從而加重已有的財政困難。更何況，增加財政收入，特別是增加中央一級財政的收入，本來就是政府推出這次財稅改革的動因之一。也正因為如此，這次財稅改革的回旋余地較小。受回旋余地狹小的牽制，著眼于重構財政運行機制的改革方案在一定程度上打了折扣，從而降低了這次財稅改革的效果。
四、希望仍在于重構財政運行機制
近期的國家財政形勢依然嚴峻，容不得樂觀。緩解財政困難并最終使財政走上良性循環之路的希望，又在于重構財政運行機制。看來重構財政運行機制的工作，既不可操之過急，又必須繼續采取實質性措施，積極推進。
1．從規范市場經濟條件下的政府職能出發，科學地界定財政支出和財政收入適度規模。
財政收入機制和財政支出機制是財政運行機制的兩翼，但這兩翼的地位并不是平行的。歷史和現實的經驗均已說明，財政支出具有相當的“剛性”，無論是行政管理費支出、國家投資支出，一般都必需給予十足的保證，容不得隨意地調整或減少（當然，這并不排除在一定的條件下，可以做某種小幅度或小范圍的調整，但它就財政支出的“剛性”特征來說，則顯得很微弱）。至于財政收入，雖然同樣具有“規范性”，但它只是財政支出的約束條件，在很大程度上是為財政支出所左右的。借用傳統政治經濟學的術語，可以叫做，財政支出的規模決定財政收入的規模，財政收入的狀況反作用于財政支出的狀況。這就是說，重構財政運行機制的工作，應當由財政支出適度規模的界定開始。財政支出的適度規模界定好了，財政收入的規模便可隨之界定。財政支出和財政收入兩個方面的適度規模都界定清楚了，財政運行機制的重構也就有了相應的基礎。
現在的問題是，財政支出的適度規模的界定有賴于社會主義市場經濟條件下的政府職能的規范。只有政府的職能得以規范化了，作為政府活動的成本的財政支出規模，才可望找到一個清晰的界定標準。我國傳統經濟體制下所形成的“大而寬”的政府職能范圍格局，顯然已經不適應于改革后的經濟環境。若能按照“讓市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”的要求，以“市場失靈”為標準，從糾正和克服“市場失靈”現象出發，對現存的政府職能事項逐一鑒別、篩選，在此基礎上，重新加以嚴格的界定，則一方面可使現存的政府職能范圍得到相當的壓縮，實現向市場經濟所要求的“小而窄”的政府職能范圍格局的轉變，從而削減財政支出規模，緩和財政資金的緊張狀況。另一方面，也是更為重要的，可通過由此實現的政府職能范圍的規范化，達到科學地界定社會主義市場經濟條件下的財政支出和財政收入的適度規模之目的。
2．清楚地認識諸種財政收入形式在財政收入體系中的角色，界定國債的“配角”作用。
一旦財政收入的適度規模得以科學界定，接下來的任務，便是通過諸種財政收入形式的協調配合，把應當取提的財政收入集中上來。為此，清楚地界定諸種財政收入形式在財政收入體系中所應扮演的角色，是十分必要的。政府活動的性質，決定了以稅收為代表的無償性財政收入形式是取得財政收入最佳形式，應當在財政收入體系中居于主導地位。至于國債，它既是一種以償還和付息為條件的有償性財政收入形式，只應在無償性財政收入發生問題、不足以抵補財政支出需要的條件下才可登臺，扮演“配角”。
之所以要提出這樣的問題，是因為，中國目前的財政困難，在很大程度上是由于傳統財政收入機制被破，國債被用于填補其留下的“空缺”后，又引致了“以新債還舊債”的惡性循環所造成的。這種關系鏈條若不能斬斷，國家財政走出困境的希望就很可能是渺茫的。所以，在當前的形勢下，重新認識并界定諸種財政收入形式的各自角色，特別重要。這實際上是說，建立在適度財政支出規模基礎之上的財政收入任務的完成，決不能寄希望于發行國債，而應交由以稅收為代表的無償性財政收入形式去承擔。從這個意義上講，1993年，舉債收入占中央一級財政支出的比重達47．9％，占整個國家財政支出的比重達17．7％之多的局面，不能再繼續下去了。這就意味著，在目前的中國，創造一切可能創造的條件，盡快實現以稅收為代表的無償性財政收入與國民經濟的同步增長，是扭轉國債發行規模膨脹勢頭，從而使中國財政走出“惡性循環”困境的根本出路所要在。
3．進一步完善稅制，堵住稅收流失的漏洞。
國家稅收大面積流失，以至名義稅負和實際稅負之間形成相當大的差距，這些年來一直在困擾著我們。1994年的財稅改革，盡管在完善稅制、堵塞國家稅收流失的漏洞方面下了一番功夫，亦取得了一定的成效，但還未從根本上解決問題。顯而易見，如果我們能夠采取實質性措施，使得每年數額近千億元的國家稅收的流失減少到最低限度，當前的財政困難，將會有相當程度的緩解。
一、市場調控與住房保障兩手抓
與以往簡單穩定房價調控政策有所不同，此次“國八條”的政策取向是商品房市場調控與保障性住房建設兩手抓。且兩手都要硬，這是我國住房政策的一個重大轉變，也是對住房保障豐富內涵的再認識和落實的具體體現。許多人認為住房“雙軌制”就是保障歸保障，市場歸市場，兩者可以分道揚鑣。其實，保障性住房和商品住房雖服務的對象不同、供給方式不同，在住房市場中各有其位，各有其功能，但也不是涇渭分明，互不關聯。保障性住房與商品住房兩者是對立統一、相互轉化或互為補充的。兩者表面上矛盾對立、分享資源與市場份額，實則相輔相成。首先，兩者的目的一致，都是為了解決國民的“住有所居”問題。其次，兩者互為因果、互為補充。住宅市場的商品房價格越高，居民可支付的商品住房越少，對政府直接供給的保障性住房的需求越大，政府的負擔越重；土地市場和住宅市場越規范，商品房價格越合理，可支付性越高，保障性住房的需求越小，政府負擔越輕。因此，中國在推進住房保障中，抑制高房價、低密度的別墅和一戶多套住房是中國現階段或城市化完結前的現實選擇。再次，兩者的對立表現為資源的分離與分配上。在土地有限和供給既定的情況下，高檔房、別墅開發建設越多，中低價位的商品住房和保障性住房可占用的土地相對越少，因此，保障性住房與商品房兩者不可顧此失彼。
各國的住房政策理論和實踐表明：住房保障就是住房領域的社會保障，是政府為彌補市場“失靈”，運用經濟、行政和法律手段，為保障滿足全體國民的基本住房需求所做出的多種制度安排。為國民提供基本的住房保障是政府不可推卸的責任，其道理很簡單，一是因為住房是公民的基本權利，二是住房保障對經濟發展、社會和諧有著不可低估的促進作用，三是政府擁有人民賦予的公共權力，掌控著大量的社會資源。但這并不意味著政府可以“大包大攬”，針對不同的收入群體，政府履行責任的方式應有所不同。針對高收入群體，其住房問題完全可以由市場解決，無須政府參與；對于廣大中低收入群體來說，政府可以利用信貸、稅收優惠政策從供給或需求兩方面入手為滿足其住房需求提供支持，也可以通過直接參與保障性住房建設，提供特殊的保障和救助，即住房保障的政策目標為“高端有市場、中端有扶持、低端有救助”。需要指出的是，政府住房保障責任應止于基本住房需求，改善性住房需求則主要靠市場。只有商品住房市場與保障性住房“雙軌”并行才能保障一國的住房生產與消費、社會與經濟發展的兩個輪子安全、高效運行。
二、政策效應的不確定性
進一步分析“國八條”具體調控措施，其大體可分為兩大部分：一是遏制投資投機性購房和房價上漲過快，如限購令、限外令、差別化利率和首付比率和5年以上全額征收營業稅等。二是加大保障性住房建設和供給。在問責制的高壓下，20多個城市先后出臺了落實“國八條”的實施細則，但其政策效應仍存在諸多不確定性。
1.保障性住房建設難點多多
2010年國家推出新建590萬套保障性住房計劃，竣工370萬套。2011年計劃興建1000萬套保障性住房，并計劃在未來五年興建3600萬套保障性住房。但從我們對部分城市的實地調研發現：保障性住房建設和實施中存在諸多問題：(1)土地供給不足。我國自1998年實施土地儲備和2002年實施招拍掛制度以來，土地儲備己成為地方政府儲備“資源、資產、資本”、以地生財的重要手段。各城市土地儲備熱情高、規模大，卻沒有為保障性住房提留充足的土地，一邊是違法批地、囤地和閑置土地，另一邊為保障性住房建設提供的多是破產企業用地和城市拆遷用地，土地用途、產權不清延遲了保障性住房開發建設。(2)城市拆遷補償制度不健全，公益性拆遷與商業性拆遷不分，城市土地名義上的國家所有，但“事實上的所有權”是使用者、占有者所有，使用者漫天要價，無形中加大了城市棚戶區改造和舊城改造的難度。(3)融資渠道不暢，資金供給不足。目前保障性住房建設的資金來源主要有：中央地方政府財政資金、地方城司、土地出讓收入、住房公積金增值收益和商業銀行貸款。住房保障是政府的責任，但許多欠發達地區是“吃飯財政”，政府財力十分有限，且去年8萬億元的地方投融資貸款最終都成為地方政府債務。用住房公積金的增值收益建保障性住房面臨障礙：一是與現行法規“只能用于個人貸款”相違；二是公積金是私人住房儲蓄資金，其產生的增值收益是私人儲蓄的孽息，其資金性質在法理上沒有界定清晰。而商業銀行為保障性住房提供的銀團貸款多集中在經濟發達的城市，且資金借短貸長的特點也制約了銀行大規模介入的可能。(4)出售型保障性住房分配機制混亂。收入不透明使一些城市的經濟適用房、兩限房成了“特權房”、公務員住房，而一次性買賣和五年后上市交易導致“尋租、創租”行為泛濫，加劇了收入分配不公，也浪費了公共資源，更弱化了政府住房保障能力。(5)保障性住房主要面向城市中低收入家庭，排斥進城農民工，阻礙了中國城市化的進程。(6)各城市住房市場差異大，保障性住房需求千差萬別。在住房市場的基礎數據(存量房的套數、結構、使用年限等)不清的情況下，盲目大建大拆會帶來社會資源的錯配。保障性住房建設實施中的上述問題，都在一定程度上增加了保障性住房建設的不確定性，也表明住房保障任重而道遠，更需要長遠發展的大思路和有效的制度安排。
2.遏制投機和高房價難點多多
近年來房價的飆升有城鎮化、居民收入增長的合理因素，也有許多非市場、不合理的因素。“國八條”實施的不確定性主要來自于以下原因。
首當其沖是地方政府執行力度。在現行投資拉動為主的經濟增長方式、6DP為重的政績觀、土地財政和分稅制不健全的體制下，房地產業對地方經濟至關重要。這突出表現為：(1)房地產投資占比高。全國房地產投資占固定資產投資20％左右，北京和上海等一線城市這一比重分別在50％和30％左右，蘇州、杭州等富裕地區占比也在30％左右。(2)土地出讓收入高。在我國土地制度從“向農民廉價征地――土地儲備――招拍掛”全程政府壟斷的格局下，地方政府是土地市場最大的“做市商”，通過掌控土地供給規模、用途、結構、節奏、時機，營造市場氛圍，人為制造土地短缺，推高地價。2010年全國土地出讓成交價款達到2.7萬億元，土地出讓收入成為地方政府最重要的收入來源。可以說，沒有政府利益偏好，不可能出現“地
王”，過剩與保障房無地的尷尬。沒有地方政府發放的土地使用證，囤地、土地閑置等違規行為也不可能如此猖獗。(3)房地產相關稅收高。除土地收入外，相關稅費也是一筆不小的收入，其中房地產企業所得稅和房地產營業稅占地方稅收比重較大，這些都依賴于房地產市場的火爆。制度設討的缺陷導致地方政府對房地產的過度依賴是中央政府始料不及的，也是短期內無法改變的。
其次是來自房地產企業的阻力。過去10來年，在政策扶持和重金追捧下，中國的房地產市場呈現出了房價只漲不跌、企業個個盈利的局面，房地產業的暴利也吸引更多的社會資本進入，這種“吸虹現象”減少了實體經濟生產性資本的供給，對中國產業結構調整、升級和創新均產生了不可低估的負效應。一國的財富積累在于生產和創造，而囤地炒地只能產生虛假的繁榮，且會提升企業和國民的生產與消費成本。面對限購、限外和貨幣流動性趨緊的調控，房地產企業因其實力和競爭力的差異，其經營策略會出現分化：大而強的房企會借市場調整之機，拿地拓展市場份額，或拖延建設工期和銷售期，等待市場回暖；小而弱的房企迫于資金可得性和融資成本上升可以通過股權轉讓或參與政府的保障房建設以度過“嚴冬”。此外，當土地將地方政府與房企捆綁在一起時，房企可以通過各種方式左右政府決策，甚至改變決策，這都會影響“國八條”的政策效果。
投資投機者會規避風險，尋找市場管理的漏洞。如，通過補交社保基金或開具虛假就業證明，讓限購限外令失靈；以自有資金一次性付款，或合伙投資讓銀行差異化信貸政策無效；特別是目前許多城市的住房交易產權登記和信息網絡并不健全，城市的公安、民政、社保和房地產信息體系沒有協調一致的行動，都會使得限購令“禁二禁三”、“認房又認貸”形同虛設。
銀行可以說是房價上漲的受益者，最不愿意看到房價下跌，這將危及銀行的貸款質量。但加息、上調存款準備金率趨緊的調控政策迫使銀行謹慎放貸的同時，也提升了銀行自主定價和議價的能力，不少銀行采取“以價補量”，提高首付比率，取消房貸利率優惠的政策，不僅上浮新增的貸款利率，到期的存量貸款在展期或用于新貸款的發放時，利率也會“水漲船高”，以彌補增量下降對盈利的影響。銀行“嫌貧愛富”偏好可能會增加“剛需族”的購房負擔。
在多種利益的博弈中，原本就暫時實施的限購、限外令到底能走多遠充滿不確定性。
三、政策治標，制度建設治本
面對高企的房價，我們需要短期的調控政策，更需要長遠的制度建設，具體政策建設包括以下5項。
1.從產權、交易、管理多個環節入手深化土地制度改革
土地資源、資產和資本三位一體的特殊性，使其成為房價上漲過快和保障性住房土地供給不足的重要因素。以城市化、城鄉統籌的大思路，構建城鄉土地市場，允許農村集體建設用地以有償出讓、作價出資(入股)、租賃、聯營、抵押等方式出讓，改變現行“一口進一口出”行政壟斷造成人為的土地短缺、腐敗和價格扭曲。應按土地用途，構建多種土地交易市場，將商品住宅用地市場與非居住類商業用地市場(寫字樓、商廈、文化娛樂等)、工業用地和公益性用地市場區別開來，以保障各類土地的供給規模、價格和買方賣方供求信息公開透明，避免信息不對稱影響市場預期。在市場不健全的情況下，嚴格土地出讓收益的管理，讓國有土地為民謀福利，投向與民生相關的領域，以促進政府職能從“投資型”向“服務型”政府的轉化。
2.完善住房保障體系建設
面對城市化巨大的住房需求，我們需要構建符合中國國情的住房保障體系，中低收入家庭的基本住房保障靠政府，改善性住房需求靠市場；保障性住房的供給應以公共租賃房為主，以避免分配不公引致收入差距的擴大；商品房供給以可支付住房為主，以吸引更多的人通過市場解決住房問題。保障性住房建設應在各地對住房存量、結構普查的基礎上制定長遠的發展規劃，不能只要數量不要質量；只建房子，不建配套設施；只重前期開發建設，無視后期的管理服務。
3.深化財稅體制改革，強化住房保障功能
在政府財力不斷增強的情況下，政府應優化財政支出結構，提高住房保障等公共服務支出比重；增加稅收的市場調節功能，對一次購房和二次購房者實施差別的營業稅；增強稅收的收入分配調節功能，積極推進對低密度高價住房、第二套住房開征房產稅，將政府公共投資產生的外部效應，即私人房產增值收回來。
4.引導民間資本進入租賃房領域
在住房市場結構調整中，政府除直接提供公共租賃房外，還應運用財政、金融、土地和稅收政策鼓勵和動員更多的社會資金進入與民生相關的領域，特別是要細化公共租賃房“誰投資、誰受益”的政策，如對從事公共租賃或普通租賃住房的房地產開發企業能否在土地的取得上、土地價格上給予一定優惠，或在企業提供20～30年租賃房期滿后可以將現有的土地改建為普通住宅；在金融方面能否給予長期的低息信貸支持；政府財稅政策可否給予貼息和稅收減免，這樣政府可以較小的投入來撬動更多的民間資本介入，形成政府與企業的“雙贏”。
【關鍵詞】財稅法 權利義務 實證分析
【正文】
一、財稅法學課程開設的必要性
伴隨著我國市場經濟的迅猛發展，財政稅收在經濟中的作用日益為人們所關注，計劃經濟體制下諸如行政命令等等直接干預經濟的行政性手段逐漸為政府所摒棄，取而代之的是運用財稅、金融等間接性手段對國家宏觀經濟加以調控。因此，不僅僅得到政府官方的重視，我國的國民也對其傾注了前所未有的熱情，而這一熱情一方面是來源于財稅在國民經濟中的作用，另一方面是源于財稅與國民生活緊密程度的增強，加之人們逐漸對于稅收本質認識的加深，更是給了財稅法的發展以強大的動力。
在國外，稅法對于國民的影響是我們所不可想象的，正如西方的那句諺語所講：人的一生有兩件事是不可避免的，死亡和稅收。因此，各個國家對于稅法的教學和研究也是頗為重視，不論從開設該課程的學校數量還是開設的學時，以及所講的內容方面等等，都是我們所不及的。諸如美國的德克薩斯州大學法學院的稅法的設置位居國家眾多項目之首；俄亥俄州大學要求申請法律碩士課程（master of laws programs）的申請者，必須是已經修讀了聯邦個人所得稅等課程。歐洲的很多國家都將稅法作為一門強制性的課程來設置，只是在本科生階段和研究生階段的側重會有所不同。與之相比，我們財稅法課程的開設在全國高等院校中（包括綜合性大學和財經類、稅務類院校）都是極為有限的，稅法課的學時絕大多數是36學時，個別的是54學時，且講授的內容很多的涉及到財經類等經濟方面的內容，對于財稅法學的研究和法學所特有的權利義務并為被其所重視。
自由、民主和法治已經理直氣壯地成為當今政治生活的主題和時代的主旋律。它不僅成為社會民眾的最強音，而且也成為當權者致力實現的根本愿望；它不僅以顯赫的文字載入國家的根本大法，而且以崇高的精神追求占據著人們的心靈。它將不再是中國人的夢，也不再是西方人的專利品和中國人的奢侈品，而是中國政府和民眾的共同理想，以及正將這一理想付諸實施的行動。[1] 隨著“依法治國”思想的樹立以及該思想在我國經濟發展中逐漸在各個領域中不同程度的貫徹，相應的財稅法治也被提上日程。因此，財稅法治建設成為我國財稅法發展的必然趨勢，上層建筑決定于經濟基礎，但是并不是一一對應的關系。法律法規是法治建設的最基本要件，是硬性的指標，無法可依只會導致法治建設成為空中樓閣，無法從何而談法治！我們不得不承認，法律法規的制定是人們尊中規律的基礎之上，發揮主觀能動性的結果，因此，立法者的素質勢必影響到整個法治的進程。這種影響是最基礎的，沒有權威的、有預見性、前瞻性的法律文本，法治對于經濟的促進作用是不現實的。
伴隨著經濟法作為一門獨立的法學部門為越來越多的人所接受，財稅法在整個經濟法中的地位逐漸凸現，并成為一門顯學為法學家和法學研究所關注。財稅法人才的培養是財稅法治進程中的必備環節。而作為我們這些法學的學生而言，在本科階段僅僅對財稅法有一個比較粗淺的、單一的學習，對于今后的研究僅僅是一個薄弱的基礎，因此，在研究生階段極有必要在深度和廣度方面加以拓展，才能保證今后在該領域的研究，并可能有所建樹，否則都是紙上談兵。
二、財稅法學教學應以法學特有的“權利義務”角度為根本研究路徑
現今全國開設稅法或者財稅法的課程的高等院校雖然在數量上有一比較大的提高，但是設置的課時卻是極為有限的，絕大多數是36學時，個別的學校是54學時，如北京大學、中國政法大學、長春稅務學院等等。但是，我們還應該注意到，現今對于財稅法或者是稅法的講授很多的時候是以財政、稅務、稅收以及會計知識為主的，對于法學知識的講授卻是非常有限，從財稅法或者稅法基礎理論的探討更是如數家珍，對于權利義務線索的把握和灌輸確實不足的。財稅法和財政稅收等經濟學等之后雖然會有交叉，但是我們不能否認這兩門學科還是有本質的不同，這正是法學學生和財政、稅收學學生所存在的差異，權利義務是我們學習應該遵循的最基本路徑。而從筆者自身學習的過程來看，我們在本科階段對于財稅法知識的了解和接受不僅有限，而且偏離了法學特有的研究路徑的把握，所以在理論根基上并不是扎實的；同時，對于一些財政、稅收、會計方面知識的缺乏又使得我們在實務中不能運用自如，出現了一種極為尷尬的局面。因此，筆者以為，我們財稅法課程應該遵循“權利義務”基本路徑進行研究，運用法學的理論和方法對其深入探究；其次，財稅法學相對于法學的其他部門法應用方面更為頻繁、綜合性更強，因此，研究財稅法的學生勢必要輔之以一定的財務會計和稅收學知識，這也是專業型人才培養。
“依法治國”首先要“依憲治國”，憲法是我國的根本大法，具有最高的權威性，其他任何法律法規都不得同它相抵觸，財稅法治也必須遵循這一原則。公共財政、稅收法定主義是我們所極力倡導的，隨著對財政和稅收研究的深入，不少學者對于財政、稅收有一個全新的認識：公共財政這一服務于市場的財政，是將財政活動限定于服務市場的范圍內，避免財政供給的不足或是過量，防止財政資金的浪費，財政活動的適度適時是我們財政活動的目標的；而稅收作為一種侵犯國民財產的手段，更是將其定位于“債”的屬性，是國民為享有國家提供的公共物品而支付的對價。納稅不是義務性的進貢，而是獲得相應服務的方式，納稅人權利的意識不斷浮出水面。一方面是人權在各個領域中的落實和實現，另一方面也是保護財產權的理論支持。2004年憲法修正案中明確提出：第十三條規定，公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。這種種情況無不表明，對于財稅的研究從法學角度進行探究，對于權力的監督，權利意識的樹立意義頗為重大。因此，作為一名法學學生，在研究生階段更是要把握這一根本的線索，這也是區別于其他稅收學等方面研究的顯著方面。因此，從法理學和憲法學、行政法學的角度切入，從更為廣泛的背景下研究財稅內容，勢必會有一種全新的認識，這也是研究范式的一種轉化。正如，日本學者北野弘久教授所闡述的稅法并非是“征稅之法”，更是納稅人據以對抗、制衡國家課稅權的“權利之法”，這對于學生的學習則是另一全新的視角，權力和權利的研究也是我們在以后學習中所應重點關注的線索。
此外，要密切加強對法律關系、法律行為以及基本價值和基本原則等基礎性知識在財稅法中的具體的研究，尤其是該學科所特有的內容的研究。
同時，在自己的一些實習或者是實務操作中，筆者發現，我們現有的法學知識對于研究財稅法是遠遠不夠的，財稅法學這一學科本身的特點表明：必要的經濟學、稅收學以及會計學知識的積累，是深入研究財稅法的理論問題以及實務操作中所不可或缺的。沒有調查就沒有發言權，理論認識的研究最終勢必要運用于實踐中，這是一個不爭的事實。正確的理論對于實踐的指導作用是積極促進的，而沒有任何指導意義的認識從成本收益角度看是無效的，結論正確與否要得到檢驗唯一的途徑就是回到實踐中去，特別是像財稅法這樣一門應用性較強的學科，更是如此。
我們不少研究財稅法理論的學者或者以稅收學位基礎簡單的附加法學方法對此進行研究，或者是從法學理論對此進行探究卻忽視了財稅法本身固有的財稅經濟方面的知識，總是給人以各行的感覺，因此，作為法學專業的學生，要想從專業的角度對此深入研究，勢必要輔之財政、稅收以及會計方面的知識，真正挖掘學科自身的特點，從一個獨特的角度詮釋該學科。
財稅法學專業人才的培養是一個綜合素質的積累過程，是多領域知識兼備的人才。當然，財稅法的講授必須堅持“權利義務”、“權力權利”等法學特有的研究路徑這一根本要求，相關知識的具備是該學科發展的要求，也是該專業人才培養所必備的素質，兩者兼而有之，但是應該有所側重。
三、財稅法將案例教學與實務實踐操作相結合
傳統的教育模式，財稅法課堂的教學重視基本知識的講授，更多的是知識的介紹，尤其是在總論部分許多理論的介紹這是必要的，然而，在具體到之后許多具體內容的講授，仍然不能脫離這樣的模式，使得學生只有一種抽象、宏觀的概念，對于數字、公式的機械的接受，對于以后的實踐并無多大的意義，許多學生在學習過財稅法課程之后，仍然對一些基本稅種的征收是不知所云的，從教學方面是失誤的，而就學生個人而言也是沒有絲毫獲益的，只是機械的或者迫于考試等壓力記憶，過后就沒有絲毫的印象，這是許多學生學習過后的真實體會。因此，有不少教師講案例教學的方法引入，通過一個個切實具體的案例對具體稅種進行講授，不僅形象具體，同時真正使學生有一種學有所用的感覺，促使學生萌發了學習的興趣，主動接受且保持持久的記憶效果。
財稅法案例教學法最早起源于美國，以案例作為教材，在教師的引導下，學生通過運用掌握的理論知識，分析、討論案例的疑難細節，從中形成各自的解決方案，培養了學生的思考問題、分析問題的能力，真正將法學這一應用性學科體現的真真切切。財稅法學當然具備這一特點，并且具有更為頻繁的實踐性。但是，在我們現在財稅法學教學中還沒有充足的案例，雖然不少的學者為搜集財稅法的案例作了很大的努力，并且也是卓有成效的，使得我們案例教學成為可能。然而，筆者以為社會生活是紛繁復雜的，豐富各異的，我們面對的現實并不是完全符合法律規定的情況，更多的時候是出現多種沖突，和法律規定情形相差很大，教師教學過程中更多的時候是先講述一個結論，再為此尋求一個典型的案例，當然這一案例可以很好的印證該結論，但是這并不利于法學的研究，也不利于學生提出問題、思考問題和解決問題能力的培養，所以，教師在教學過程中更應該注意現實中非典型案例的討論，以激發學生的思考。
筆者以為，通過引入案例教學的方法使學生對理論知識點的認識具體化，對實務性的操作能有一個漸進的過程，同時運用實證分析的方法對于案例所要證明的理論加以檢驗，這也是對知識再認識的過程，一方面加深對知識的全面深入地掌握，另一方面也是豐富案例、拓展視眼的過程，對于教師和學生都是極為有意義的。
鑒于法學是一門實踐性較強的學科，許多學校都栽在法學專業的課程中開設律師實務、畢業實習等，很多學校的法學院系還聘請資深法官、檢察官、律師等實務部門的人作為兼職教授，講授他們在司法實踐中的經驗，這無疑是一種值得采納的教學方式。財稅法教學也同樣，可以聘請會計師事務所、稅務師事務所等實踐部門人員。 筆者以為，我們更重要的是給學生提供現實的實踐機會，真正給學生以接觸社會的機會，以保證在畢業之時能更快的融入社會當中。
一、新形勢下鄉鎮財政面臨的困難和問題
一財源建設慢，收入增長難。筆者走訪全縣鄉鎮，從各鎮財政所綜合上來的情況看，搞財源建設，，抓財政收入已成為鄉鎮財政工作迫在眉睫的頭等大事。財源建設搞不好，財稅收入上不來，過半或年終任務完不成，鄉鎮干部便得墊稅預交，這是所有鄉鎮干部不能接受而又不得不接受的事實。而且，要搞好財源建設，不僅要政策、科技和信息投入，更需要資金投入，而目前的鄉鎮財政基本上是一個“吃飯”財政，對財源建設根本無力投入資金，財源建設成了紙上談兵，收入增長乏力。
（二）鄉鎮責大權小，正常運轉難。鄉鎮政府是責大權小的政府，卻承擔了太多的工作任務。“上面千條線，下面一根針”許多事情都最終要落實到鄉鎮上。縣鄉財政是最苦的財政，縣鄉沒有自己穩定的收入來源，特別鄉鎮財政更是難上加難。但群眾對社會事業發展的要求與鄉鎮財政收入的來源形成鮮明對比，常常是沒有這方面的收入，卻有這方面的支出。比如道路、橋梁建設，鄉鎮根本沒有這方面的收入，卻要承擔這方面的義務，于是只能拆東墻補西墻。從農村“普九”教育的責任來看，鄉鎮財政也很難以勝任。早幾年前的教育投入，已使不少鄉鎮背上了沉重的負擔，為鄉鎮債務的主要來源。
三可用財力少，公共服務難。深化農村稅費改革后，鄉鎮財政收入“蛋糕”越做越小，據統計，今年免征農業稅后，鄉鎮財政收入將因此減少萬元，可支配財力更少了。但在減少鄉鎮財權的同時，鄉鎮事權卻比以前有所增加，農村公益事業建設、社會保障支出、農村衛生、義務教育“兩免一補”政策，等等。支出的壓力又日益加重，在財政保支出、保運轉的壓力困難的情況下，根本無力提供農村公共服務和公共產品。
（四）干部苦且累，待遇落實難。農村稅費改革以后，鄉鎮的其他收費渠道已經堵死，鄉鎮政府的正常運轉完全依賴的也只是地方一般預算收入，難以保證鄉鎮政府的正常運轉。在鎮村運轉困難，債務持續增加、財政危機不斷加劇的情況下，祁陽縣縣鄉干部拿的都是工資，更別說其他政策性補貼了。由于鄉鎮干部要拿工資來墊付稅款，干部情緒較大。
（五）財政負債重，消赤減債難。我縣的鄉鎮財政赤字負債額大、面廣、償還難，并呈增長趨勢。據統計，目前我縣個鄉鎮赤字總額達萬元，平均每個鄉鎮萬元，負債總額達萬元，平均每個鄉鎮萬元，不少鄉鎮已到“工資停發、發票停報、車子停開、電話停打”的地步。我縣有一個年撤并建時成立的新鎮，短短的幾年時間里，已累計赤字和負債萬元，掛賬的還有萬元，沉重的財政包袱象“滾雪球”一樣越滾越大，即便從現在起只收不用，也要年才能消化完。鄉鎮負債是一個亟需解決而又一時無法解決的難題，基層政府對此也無能為力。
二、擺脫鄉鎮財政困境的幾點建議
鄉鎮財政目前所面臨的困難和問題，是在鄉鎮改革與發展過程中出現的必然現象，是體制不完善的具體表現。要逐步擺脫鄉鎮財政困境，必須在深化改革、加快發展上著力，突出抓好以下幾方面的工作。
（一）積極培植鄉鎮財源，進一步增強鄉鎮財政實力。發展農村經濟，培植鄉鎮財源是鄉鎮各項工作的“牛鼻子”，是鄉鎮財政擺脫困境的根本出路。一是要加快推進農業產業化，夯實基礎財源。按照有所為、有所不為的原則，充分發揮當地資源優勢和區域優勢，發展地方特色名優農產品，并通過政策引導、生產扶持、系列服務等措施，引導農民由零星分散的小規模經營向集中連片的大規模經營轉變。在此基礎上，培育壯大加工型、流通型的龍頭企業，提高農產品的商品轉化增值率，提高農業對財政收入的貢獻率。二是要加快發展民營經濟，建設新興財源。要全力優化經濟發展環境，結合現有鄉鎮企業的轉制，大力開展招商引資活動，加快發展個體私營經濟，盡快建立多種經濟成分、多種經營形式競爭發展的經濟格局，不斷提高來自民營經濟的財政收入份額，形成多層次、多主體的鄉鎮財源結構。三是要穩步推進農村城鎮化，開辟亮點財源。按照“因地制宜、突出重點、梯次推進、穩步發展”的原則，規劃建設出既能帶動經濟發展，又能突出區位、資源、產業優勢的小城鎮。應用市場化運作手段，吸引外來資本、當地民間資本參與小城鎮開發，通過引商入市、以市活商、以商促貿、以貿活財，不斷提高工商稅收比重，涵養并壯大新的后續財源。同時，各地要抓好土地出讓轉讓收益、基礎設施建設收益以及各種罰沒、收費的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。
（二）完善財政管理體制，進一步調動鄉鎮聚財理財積極性。一是上級財政在與縣鄉財政分割財力時要堅持“財力向下傾斜、缺口上移”的要求，以事權劃分財權，以財權決定事權，最大限度地照顧鄉鎮財政的利益，確保鄉鎮政權的正常運轉和各項事業的健康發展。要對現行農村義務教育投資體制進行改革，變九年義務教育由縣、鄉二級財政承擔為中央、省、市、縣鄉五級財政共同承擔，對農村“兩會一部”要按“誰決策，誰負擔”的原則予以化解，不能將包袱摔給鄉鎮不管。二是全面實行綜合預算管理。要從加強鄉鎮預算外資金管理、緩解財政困難狀況、集中財力辦大事的目的出發，對預算內外資金實行統一管理、統一核算、統籌安排、綜合平衡。三是逐步規范轉移支付辦法。縣級政府要在上級財政轉移支付的基礎上，通過建立規范的轉移支付辦法，對各鄉鎮財政收入進行必要的調節，逐步縮小鄉鎮之間的財力需求差異，均衡各鄉鎮公共服務水平，確保每個鄉鎮都有履行職能所需的基本財力。四是按照市場經濟發展的要求，著眼構建鄉鎮公共財政支出模式，建立有效的鄉鎮財政支出約束機制。
（三）調整理順鄉鎮財稅征管體制，進一步提高鄉鎮組織收入水平。一是要理順財稅征管體系。要從有利征收、有利管理、有利調動各級政府發展經濟和組織收入的積極性出發，在財政、稅務部門之間建立一種結構合理、配置適當、程序嚴密、制約有效的財稅運行機制。二是明確工作主體，將國、地稅任務落實到職能部門，減輕征官成本。根據鄉鎮實際情況將稅源核查清楚，重新下達任務。稅務部門應是完成國稅、地稅的主體職能部門，應將此項任務從鄉鎮卸下來落實到稅務部門，鄉鎮只是協助稅務部門完成國、地稅收繳工作，這樣既可極大地緩解鄉鎮財政壓力，又可杜絕稅務部門個別工作人員利用職務之便謀取非法收入。
