時(shí)間：2023-09-04 16:54:47
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理法的作用，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城市規(guī)劃法，土地管理法，兩規(guī)銜接
Abstract: This paper by combing summarized the Town and Country Planning Act, the original "Law on Urban Planning", "Land Management Law," the three laws related to the overall urban planning and land use of the convergence of the overall planning and coordination from several revisions facing thebackground and on behalf of the characteristics of the times, the need for convergence of the two regulations on the legal aspects of and trends; to explore the status quo of the legal aspects of regulatory convergence and the main problems.
Keywords: Town and Country Planning Act, Law on Urban Planning, Land Management Law, the two regulatory convergence.
中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
引言：“兩規(guī)銜接”的趨勢(shì)
近年來(lái)，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接漸成趨勢(shì)。我國(guó)城市規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的編制工作，分別依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》）及其他相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章。其中《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》作為法律層面兩規(guī)的主要依據(jù)，對(duì)兩規(guī)銜接有著重要的影響。
城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法中“兩規(guī)銜接“的發(fā)展歷程
從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
《城市規(guī)劃法》是我國(guó)城市規(guī)劃法系開(kāi)創(chuàng)性的法律，具有城市規(guī)劃宣言法的性質(zhì)[[[] 吳志強(qiáng)，唐子來(lái)．論城市規(guī)劃法系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的演進(jìn)[J]．城市規(guī)劃．1998，（3）：11-19．]]，于1990年4月1日起開(kāi)始施行。《城市規(guī)劃法》第七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。”當(dāng)時(shí)我國(guó)的國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及江河流域規(guī)劃、區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃有一些編制的試點(diǎn)，但還沒(méi)有法定的審批程序和審批成果，而全國(guó)絕大多數(shù)城市總體規(guī)劃已經(jīng)各級(jí)政府按法定程序?qū)徟趯?shí)際工作中存在著相互聯(lián)系和交叉的情況。
2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，將城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃納入一部法律中，打破城鄉(xiāng)“二元”規(guī)劃格局填補(bǔ)了過(guò)去法律、法規(guī)中關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的空白，也成為兩規(guī)銜接的重大趨勢(shì)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”與原《城市規(guī)劃法》相比，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中刪除了原《城市規(guī)劃法》中提及的國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容，并增加了對(duì)規(guī)劃區(qū)的解釋（第二條），被認(rèn)為是兩規(guī)銜接的重要內(nèi)容。
《土地管理法》的三次修訂
1986年6月25日，《土地管理法》通過(guò)并。1988年《土地管理法》隨憲法修訂，從此土地作為重要的生產(chǎn)要素參與到市場(chǎng)中，由經(jīng)濟(jì)體制的改革帶來(lái)了投資和建設(shè)的急速增長(zhǎng)。由于相關(guān)規(guī)劃體系不成熟，1988年版的《土地管理法》中對(duì)土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容涉及不多。
土地作為商品過(guò)快卷入市場(chǎng)造成了土地管理的一系列問(wèn)題，1992年全國(guó)范圍開(kāi)始出現(xiàn)圈地?zé)岢保乇Ｗo(hù)面臨重大轉(zhuǎn)折。1998年版《土地管理法》提高了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，把它作為國(guó)家管理土地、調(diào)控土地利用、保護(hù)耕地的重要基礎(chǔ)[[[] 李元主編．新土地管理法學(xué)習(xí)讀本[M]．北京：中國(guó)大地出版社．1998．]]，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃作為政府實(shí)施土地用途管制重要依據(jù)的作用，擴(kuò)大國(guó)務(wù)院的審批權(quán)限，縮小省、縣級(jí)人民政府的審批權(quán)限[[[] 姜愛(ài)林．新土地管理法對(duì)城市規(guī)劃法的影響[J]．中國(guó)房地產(chǎn)．1999，（2）：13-15．]]，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地總供量控制[[[] 王平，李克堅(jiān)．論修訂土地管理法的價(jià)值取向[J]．中國(guó)房地產(chǎn)．2000，（2）：18-19．]]。
進(jìn)入21世紀(jì)以后，城市的快速發(fā)展，土地資源日益減少，一些地區(qū)的發(fā)展遭遇瓶頸，土地利用規(guī)劃的地位空前提高。在2009年的《土地管理法》（修訂案送審稿）中，土地利用總體規(guī)劃章節(jié)的內(nèi)容由9條擴(kuò)充到18條。其中與兩規(guī)銜接直接相關(guān)的內(nèi)容有所增加，首先是增加了有關(guān)國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容；其次規(guī)定了城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的地位；第三是在原有銜接的規(guī)定上增加了除城市規(guī)劃之外的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃。
《土地管理法》修訂的不同背景展現(xiàn)了兩規(guī)銜接的需求逐步加強(qiáng)，尤其在編制方法內(nèi)容和管理體系上的融合日益深入。
法律層面兩規(guī)銜接的現(xiàn)狀和問(wèn)題
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》的各自側(cè)重
城市規(guī)劃法頒布之前，曾以條例的形式，對(duì)1984-1990年間的城市建設(shè)提供了法律依據(jù)。這也間接使得原《城市規(guī)劃法》包含了大量的編制技術(shù)說(shuō)明，大量篇幅是在規(guī)定規(guī)劃文件的內(nèi)容與編制方法。規(guī)劃工作技術(shù)的色彩很濃厚，模糊了規(guī)劃工作法律管制的政策意義[[[] 仇保興．從法治的原則來(lái)看《城市規(guī)劃法》的缺陷[J]．城市規(guī)劃．2002，26（4）：11-15.]]。在整部《城市規(guī)劃法》中甚至沒(méi)有涉及到監(jiān)督檢查的內(nèi)容。而《土地管理法》從一開(kāi)始就明確了監(jiān)督檢查的章節(jié)內(nèi)容，并且在歷次修訂中一直是重點(diǎn)，可見(jiàn)其管制性更強(qiáng)。這與城市規(guī)劃重編制、土地利用規(guī)劃重管制的特征有著緊密的關(guān)聯(lián)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，在現(xiàn)代社會(huì)，城市規(guī)劃的編制已經(jīng)在很大程度上不是一項(xiàng)單純的工程技術(shù)工作，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中監(jiān)督檢查一章的設(shè)立就是其政策管理性加強(qiáng)的重要表現(xiàn)。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》重點(diǎn)針對(duì)的是各類城鄉(xiāng)規(guī)劃，城市總體規(guī)劃是其規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃中的一個(gè)重要類別；而《土地管理法》涉及的內(nèi)容更為寬泛，土地利用總體規(guī)劃是其關(guān)注的唯一一項(xiàng)土地規(guī)劃。
筆者在2010年5月至9月份,就美國(guó)地方政府對(duì)土地的管理問(wèn)題,先后對(duì)馬薩諸塞州的Cohasset鎮(zhèn)、馬里蘭州的HfJward縣、得克薩斯州的Houston市、伊利諾伊州的carhondale市和紐約州的sullivan縣進(jìn)行了實(shí)地考察。在考察中,筆者與當(dāng)?shù)卣耐恋匾?guī)劃和管理部門(mén)的官員進(jìn)行了交流,收集了大量美國(guó)地方政府土地管理方面的法律法規(guī)和規(guī)劃圖,實(shí)地考察了一些規(guī)劃案例。在這些材料的基礎(chǔ)上,筆者大致勾畫(huà)出美國(guó)地方政府對(duì)土地管理的基本輪廓。
首先需要明確的是,美國(guó)土地管理的責(zé)任,主要由地方政府承擔(dān)。美國(guó)實(shí)行的是土地私有制。但是,在對(duì)土地的規(guī)劃和管理方面,地方政府所擁有的權(quán)力往往大于私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這不是說(shuō),地方政府可以剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)或者像中國(guó)一些地方政府那樣,直接去征用土地,而是說(shuō),美國(guó)地方政府在維護(hù)土地的自然屬性方面,在保護(hù)自然環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)方面,可以通過(guò)地方立法,去限制私人或者公司對(duì)其擁有的土地不當(dāng)開(kāi)發(fā),防止造成對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、文化和歷史傳統(tǒng)的破壞。
“分區(qū)制(Zoning)”是包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府進(jìn)行土地管理的基本方法,是地方政府在土地規(guī)劃和管理的實(shí)踐中,通過(guò)批準(zhǔn)一塊土地具有與另一塊土地不同的用途,并用地圖表示出來(lái)而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途,也可以規(guī)范一個(gè)區(qū)域內(nèi)土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)的性質(zhì)和范圍。由此可以看出,“分區(qū)制”土地管理制度不涉及土地的所有權(quán)性質(zhì),它所規(guī)范的主要是土地的使用權(quán)。
“分區(qū)制”的由來(lái)及其變化
美國(guó)第一個(gè)綜合分區(qū)制土地管理的法律,產(chǎn)生于1916年的紐約市。1916年,紐約市曼哈頓區(qū)的下城建造了一棟“公平大廈”。這棟大廈不僅高度超過(guò)了相鄰的建筑,占據(jù)了自己土地所有權(quán)邊界內(nèi)的所有陸地面積,而且影響了相鄰建筑的采光,由此在紐約市引起了廣泛的討論。這次討論的結(jié)果,在美國(guó)歷史上產(chǎn)生了第一部綜合性的分區(qū)制土地管理法律。這部由愛(ài)德華?巴塞特律師領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)提出的法律,不僅從此規(guī)范了紐約市的土地管理,而且他們制定的《分區(qū)土地管理標(biāo)準(zhǔn)法案》,還在1924年為美國(guó)聯(lián)邦政府商務(wù)部所采納和,成為美國(guó)其他地方政府制定土地管理法的范本,由此巴塞特被尊稱為“分區(qū)制土地管理法的創(chuàng)始人”。
紐約市將城市分為3個(gè)主要功能區(qū):居民區(qū)(R),商業(yè)區(qū)(C),工業(yè)區(qū)(M)。這3個(gè)功能區(qū)內(nèi)部又進(jìn)一步劃分為低密度、中密度和高密度的居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)。任何一個(gè)區(qū)都可以因?yàn)樘貏e的目的來(lái)改變區(qū)劃的某些性質(zhì),以滿足居民生活的需要。例如,規(guī)劃為居民區(qū)的一些街道也可以有為居民日常生活服務(wù)的零售商業(yè)區(qū)。這些調(diào)整是由區(qū)劃內(nèi)的行政組織來(lái)實(shí)施的。
1926年發(fā)生的一起土地使用糾紛案,由于美國(guó)聯(lián)邦最高法院支持了地方政府對(duì)土地的分區(qū)管理,從而在憲法層次上,首次確認(rèn)了分區(qū)制土地管理的合法性。20世紀(jì)20年代,安博勒房產(chǎn)公司在美國(guó)俄亥俄州克利夫蘭市郊區(qū)的歐幾里德鎮(zhèn)擁有68英畝土地,該公司準(zhǔn)備對(duì)這些土地進(jìn)行工業(yè)開(kāi)發(fā)。但是當(dāng)?shù)卣呀?jīng)在幾年前制定并通過(guò)了分區(qū)制土地管理的法律,確定這些土地不能用于工業(yè)目的,當(dāng)?shù)鼐用褚舱J(rèn)為這樣的土地開(kāi)發(fā),將影響歐幾里德鎮(zhèn)原有的自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)和自己的生活。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)分區(qū)制土地管理法否決了安博勒房產(chǎn)公司的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。由此,安博勒房產(chǎn)公司將歐幾里德地方政府告上了法庭,認(rèn)為當(dāng)?shù)卣牟脹Q違反了美國(guó)憲法第五修正案中關(guān)于“不能將私人財(cái)產(chǎn)在沒(méi)有進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下用于公共目的”的條款,使他們擁有的土地價(jià)值降低了,損害了他們的經(jīng)濟(jì)利益,要求得到地方政府的賠償。雖然基層法院支持了安博勒房產(chǎn)公司的訴訟請(qǐng)求,但1926年聯(lián)邦最高法院糾正了基層法院的判決,認(rèn)為地方政府分區(qū)制土地管理法符合美國(guó)憲法第十四修正案中關(guān)于“平等保護(hù)”的條款,而且安博勒房產(chǎn)公司也沒(méi)有明確的證據(jù)來(lái)證明他們擁有的土地價(jià)值貶值了,并遭受了經(jīng)濟(jì)上的損失。
這是美國(guó)歷史上關(guān)于分區(qū)制土地管理的一個(gè)里程碑,也是至今為止提交聯(lián)邦最高法院審理的最后一起重要的分區(qū)制土地管理案例。從此以后,美國(guó)沒(méi)有類似的案例再度發(fā)生。盡管20世紀(jì)60年代末,美國(guó)的民權(quán)倡導(dǎo)者指出,分區(qū)制土地管理法排斥低收入家庭和歧視少數(shù)民族,因而這種制度是違憲的。但是美國(guó)聯(lián)邦最高法院還是既支持分區(qū)制土地管理法,也保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)利。在歷史上,法院一般將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與民權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái),并認(rèn)為前者比后者更為重要。
美國(guó)地方政府制定的分區(qū)制土地管理法律,是政府與社區(qū)合作的結(jié)果。而改變土地的功能也必須與民眾協(xié)商,通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)也叫“規(guī)則的底線”:就是地方政府、居民團(tuán)體、民間組織、開(kāi)發(fā)商共同協(xié)商來(lái)完成。不僅需要符合實(shí)際情況,還要公開(kāi)公正透明。
在俄亥俄州的克利夫蘭市,當(dāng)?shù)刈h會(huì)規(guī)定,改變分區(qū)制土地用途需要土地開(kāi)發(fā)商履行自薦義務(wù),但開(kāi)發(fā)項(xiàng)目能否批準(zhǔn)要由大克利夫蘭地區(qū)的居民實(shí)行全民公決來(lái)決定。在1971～1972年,庫(kù)亞洪嘎(Cuyahoga)縣內(nèi)21個(gè)地方政府通過(guò)了改變土地用途要舉行全民公決的法律。這就使民眾有了直接控制土地使用的權(quán)力,可以拒絕不受歡迎的土地開(kāi)發(fā),從而保護(hù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生活質(zhì)量和保護(hù)環(huán)境不受破壞。例如,在斯?fàn)钏咕S爾市(Strongsvine),
從1971～1977年,居民拒絕了要求將單戶住宅區(qū)改變?yōu)槎鄳糇≌瑓^(qū)11項(xiàng)申請(qǐng)中的10項(xiàng)。在同一時(shí)期,大克利夫蘭地區(qū),要求建設(shè)多戶住宅區(qū)的15項(xiàng)申請(qǐng),只有l(wèi)項(xiàng)獲得了通過(guò)。另外要求改變土地使用性質(zhì)的28項(xiàng)申請(qǐng),只有兩項(xiàng)通過(guò)了全民公決。
以上事實(shí),一方面說(shuō)明社區(qū)居民在土地管理過(guò)程中的地位和作用日益明顯,另一方面也顯示出,在保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)與保護(hù)區(qū)域特色之間,分區(qū)制土地管理將成為地方政治和經(jīng)濟(jì)矛盾和沖突的焦點(diǎn)。事實(shí)上,美國(guó)法院在審理這類案件時(shí),也是在保持一種平衡:法院既要保護(hù)私人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),也要保護(hù)社區(qū)的自然環(huán)境和人文歷史傳統(tǒng),通過(guò)案件的審理使雙方都能在自己的權(quán)力邊界內(nèi)行使權(quán)利,避免超越相互制約的平衡點(diǎn)。
政府作用和民眾參與
可以說(shuō),沒(méi)有民眾的廣泛參與和監(jiān)督,就不會(huì)有地方政府對(duì)土地管理的主導(dǎo)權(quán)。地方政府在土地管理和開(kāi)發(fā)中,充當(dāng)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者、開(kāi)發(fā)商和居民關(guān)系的仲裁者的角色。它是裁判員,不是運(yùn)動(dòng)員。政府是不參與土地買(mǎi)賣和征收活動(dòng)的。即使在地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中,政府也只是規(guī)劃者和引導(dǎo)者,并不是投資者和建設(shè)者。
但是,要想使政府切實(shí)履行好這樣的職責(zé),民眾的參與和監(jiān)督就是必不可少的。這種參與不僅在土地管理法律的制定過(guò)程中存在,在法律的執(zhí)行過(guò)程中存在,也在法律的修改過(guò)程和政府關(guān)于土地的決策過(guò)程中存在。
在馬里蘭州的豪伍德縣,分區(qū)制土地管理法就規(guī)定當(dāng)?shù)赝恋亻_(kāi)發(fā)決策過(guò)程中民眾參與的具體途徑。
首先,當(dāng)土地所有者計(jì)劃對(duì)自己擁有的土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)前,他有法律義務(wù)召開(kāi)有社區(qū)居民參加的會(huì)議,征求社區(qū)居民對(duì)擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的意見(jiàn)。
然后在此基礎(chǔ)上,將土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃提交當(dāng)?shù)刈h會(huì)和政府行政部門(mén)進(jìn)行審查。這個(gè)審查過(guò)程最長(zhǎng)為45天,并根據(jù)居民和議員的意見(jiàn)進(jìn)行修改補(bǔ)充。
修改形成的方案要求公開(kāi)征求公眾意見(jiàn),時(shí)間是3～4個(gè)星期。這期間居民可以通過(guò)書(shū)信、電子郵件和打電話等形式,反映自己的意見(jiàn)。
在此基礎(chǔ)上形成的開(kāi)發(fā)計(jì)劃,由當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃部門(mén)召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。同時(shí),對(duì)擬開(kāi)發(fā)土地進(jìn)行分區(qū)制的土地規(guī)劃調(diào)整,接受與此相關(guān)的道路、防洪管理、給排水等部門(mén)的審查,時(shí)間最長(zhǎng)為60天。
從召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始,在120天內(nèi)形成最終開(kāi)發(fā)計(jì)劃,土地所有者與開(kāi)發(fā)商達(dá)成協(xié)議,簽訂合同。從召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始,在180天內(nèi)完成政府對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批。
美國(guó)中部伊利諾伊州南部的Carbondale市,有居民2.6萬(wàn)多人。這是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)社區(qū),市內(nèi)面積的35.8%為農(nóng)業(yè)用地,自然保護(hù)地也占19.7%,兩者相加達(dá)到了55.5%。其他如城鄉(xiāng)居民區(qū)占地19.6%;城鄉(xiāng)商業(yè)用地3.7%;工業(yè)用地3.6%;公共機(jī)構(gòu)(包括大中小學(xué)校)用地13.6%;公園2.3%;未使用土地1.7%。
該市在制定分區(qū)制土地規(guī)劃時(shí),已經(jīng)明確:在城區(qū),主要搞好城市中心區(qū)的集中開(kāi)發(fā);在公路沿線的城區(qū),主要開(kāi)發(fā)單個(gè)住宅和聯(lián)戶住宅,建好公路沿線的商業(yè)設(shè)施;在郊區(qū),主要發(fā)展圍繞主城區(qū)占地面積大的單戶住宅;在農(nóng)村地區(qū),要保護(hù)好自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)用地,使綠蔭環(huán)繞城市。
同時(shí),該市為市民參與土地管理創(chuàng)造了多種渠道。這主要包括三個(gè)計(jì)劃:一是公眾溝通計(jì)劃;二是內(nèi)部溝通計(jì)劃;三是公眾參與計(jì)劃。這三個(gè)計(jì)劃的內(nèi)容是部分重合的,以保證居民與政府官員之間的溝通。其中,最重要的是5個(gè)會(huì)議。
一是綜合計(jì)劃審查委員會(huì)的會(huì)議。該委員會(huì)由選舉或者任命的政府官員和居民、商家、土地所有者的代表組成,與政府顧問(wèn)定期舉行會(huì)議。這種會(huì)議對(duì)所有市民開(kāi)放,市民可以自由參加,會(huì)議舉行時(shí)間提前在網(wǎng)站上公布,會(huì)議材料也在網(wǎng)站上下載。
二是利益相關(guān)者訪談。政府官員要與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)有關(guān)的居民、商家、土地所有者進(jìn)行有針對(duì)性的訪問(wèn),了解他們對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃和實(shí)施過(guò)程的意見(jiàn)。
三是社區(qū)座談會(huì)。2009年3月26日召開(kāi)的一次社區(qū)座談會(huì),政府官員就與居民集中討論了Carbondale市的綜合發(fā)展計(jì)劃和實(shí)施步驟。這種形式的會(huì)議可以幫助政府官員收集居民的意見(jiàn)和建議,也可以更廣泛地聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)。
四是市議會(huì)中期情況介紹會(huì)。2009年7月21日召開(kāi)的市議會(huì)中期情況介紹會(huì)說(shuō)明,市議會(huì)不僅是項(xiàng)目的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu),而且也是項(xiàng)目實(shí)施的主要參與者。
一、基本情況
近年來(lái)，市政府及土地管理部門(mén)認(rèn)真貫徹執(zhí)行土地管理法，牢固樹(shù)立保護(hù)資源、保障發(fā)展的觀念，以促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，依法行政，開(kāi)拓創(chuàng)新，扎實(shí)工作，保持了全市耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展。
（一）廣泛宣傳，法制觀念和國(guó)策意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。為增強(qiáng)干部群眾的法制觀念和國(guó)策意識(shí)，不斷加大宣傳力度，廣泛開(kāi)展了多樣式、多層面的學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)。市里將新修訂的土地管理法納入領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的重要內(nèi)容，通過(guò)以會(huì)代訓(xùn)和舉辦培訓(xùn)班，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人、村支部書(shū)記進(jìn)行了專題培訓(xùn)。同時(shí)，充分利用廣播、電視、組織講法團(tuán)巡回宣傳、開(kāi)展法律法規(guī)咨詢、土地管理成果展覽等靈活多樣的形式，廣泛深入地宣傳土地管理法以及有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步增強(qiáng)了干部群眾的法制觀念和國(guó)策意識(shí)，為深入貫徹實(shí)施土地管理法創(chuàng)造了良好的輿論氛圍。
（二）嚴(yán)格執(zhí)法，土地管理工作日趨規(guī)范。為嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法，認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院和省政府關(guān)于國(guó)土資源管理方面的有關(guān)規(guī)定，積極推行行政執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任制，采取巡回檢查、電話舉報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)暗訪、專項(xiàng)治理整頓、聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員等措施，切實(shí)加大執(zhí)法監(jiān)察力度，在嚴(yán)格審批手續(xù)，依法審批建設(shè)用地的同時(shí)，不斷加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處各類違法用地行為。去年，在清理整頓土地市場(chǎng)秩序工作中，查處違法用地792宗，面積1888畝，罰款2568萬(wàn)元，處結(jié)率100，保證了目前建設(shè)用地急增的情況下未發(fā)生違法用地問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了土地市場(chǎng)秩序的明顯好轉(zhuǎn)，土地管理工作基本走向了法制化、規(guī)范化軌道。
（三）強(qiáng)化服務(wù)，保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展。圍繞全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)土地的關(guān)系，較好地解決了用地需求與耕地保護(hù)、執(zhí)法管理與熱情服務(wù)的問(wèn)題,為全市經(jīng)濟(jì)超常規(guī)、跨越式發(fā)展，提供了有力的保障。首先，本著嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)的原則，進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事程序、縮短辦事時(shí)限，工作效率和質(zhì)量有了很大提高。去年共辦理建設(shè)用地1316宗，面積9346畝。其次，加大土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾力度。目前，已申報(bào)國(guó)家級(jí)立項(xiàng)的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目一個(gè)，省級(jí)立項(xiàng)土地整理項(xiàng)目5個(gè)，市、縣級(jí)以上項(xiàng)目近30個(gè)，新增耕地面積44萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)了耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。再是，積極做好補(bǔ)償安置工作。認(rèn)真執(zhí)行農(nóng)民補(bǔ)償安置的有關(guān)規(guī)定，依法足額落實(shí)土地補(bǔ)償和人口安置補(bǔ)助費(fèi)，保護(hù)了農(nóng)民利益，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。
（四）深化改革，土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步完善。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，逐步建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的國(guó)土資源市場(chǎng)體系和土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，積極進(jìn)行土地儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)用地招拍賣、土地有償使用等方面的探索和改革，取得了明顯成效。去年，完成土地收益26億元，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備1827畝，對(duì)44979畝土地進(jìn)行公開(kāi)拍賣和掛牌出讓，實(shí)現(xiàn)政府收益9000萬(wàn)元，行政劃撥國(guó)有土地有償使用征收各種費(fèi)用2652萬(wàn)元。
二、存在問(wèn)題
土地管理法頒布實(shí)施以來(lái)，我市的土地管理工作取得了很大的成績(jī)，各項(xiàng)工作走在了濰坊市乃至全省的前列。但從調(diào)查情況看，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)快速發(fā)展，用地需求與保護(hù)耕地的矛盾愈加突出，工作中還存在一些不容忽視的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是宣傳教育不夠深入。少數(shù)干部群眾尤其是基層群眾的土地憂患意識(shí)和法制觀念還不強(qiáng)，對(duì)保護(hù)耕地、依法用地的重要性認(rèn)識(shí)不足，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視耕地保護(hù)的問(wèn)題較為突出。二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地供給的矛盾十分突出。我市到20__的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)已基本用完，但招商引資和項(xiàng)目建設(shè)的勢(shì)頭不減，很多已簽署協(xié)議急等用地的項(xiàng)目至今尚未審批，據(jù)了解，僅開(kāi)發(fā)區(qū)就有22項(xiàng)，涉及土地4000多畝。三是土地執(zhí)法難問(wèn)題依然存在。由于土地違法案件主體多涉及各級(jí)政府，查處和處理的難度較大；管理體制不適應(yīng)，特別是基層土地管理機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。四是部分企業(yè)土地利用率低，建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、密度、容積率達(dá)不到要求，土地資源浪費(fèi)問(wèn)題還沒(méi)從根本上解決。
三、幾點(diǎn)建議
土地是國(guó)家最重要、可調(diào)控的資源，加強(qiáng)土地管理工作，是實(shí)施經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要方面，是功在當(dāng)代，利在千秋的系統(tǒng)工程。為深入貫徹實(shí)施《土地管理法》，依法保護(hù)和合理利用國(guó)土資源，提出以下建議：
（一）繼續(xù)加大宣傳力度。從目前情況看，我市土地后備資源嚴(yán)重不足，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)用地與耕地保護(hù)的矛盾日益突出，土地管理工作形勢(shì)嚴(yán)峻。要充分利用各種新聞媒體和輿論工具，廣泛深入地宣傳《土地管理法》以及國(guó)務(wù)院和省政府的一系列規(guī)定，宣傳我市耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)干部群眾合理利用土地和依法保護(hù)耕地的緊迫感和責(zé)任感。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳，增強(qiáng)其法制觀念、耕地保護(hù)觀念和可持續(xù)發(fā)展觀念，提高其依法行政、依法辦事的自覺(jué)性，樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀，把依法保護(hù)耕地、合理利用土地的基本國(guó)策落到實(shí)處，為土地管理法深入實(shí)施創(chuàng)造良好的輿論氛圍和法制環(huán)境。
（二）多措并舉，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。要牢固樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀，大力實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把嚴(yán)格保護(hù)耕地、促進(jìn)集約用地、建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)擺上重要位置，采取有效措施，千方百計(jì)確保耕 地總量動(dòng)態(tài)平衡。首先，堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)務(wù)院關(guān)于基本農(nóng)田實(shí)行“五個(gè)不準(zhǔn)”的規(guī)定，把基本農(nóng)田保護(hù)作為重中之重，提到重要議事日程，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，負(fù)總責(zé)，確保基本農(nóng)田面積的相對(duì)穩(wěn)定，維護(hù)好人民群眾的根本利益。其次，切實(shí)搞好以土地整理和復(fù)墾為重點(diǎn)的占用耕地補(bǔ)償工作。要從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步完善和落實(shí)土地復(fù)墾方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極進(jìn)行土地復(fù)墾，力求達(dá)到“占多少、墾多少”。三是，加快舊城改造步伐。舊城改造是挖潛盤(pán)活存量土地，合理利用現(xiàn)有土地資源的重要措施，抓好舊城改造，既能為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供寶貴的土地資源，也能極大地提升城市水平。建議把舊城改造工作提到議事日程，積極探索舊城改造的新路子，進(jìn)一步加快舊城改造步伐。四是，規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。按照產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群、管理集約的格局進(jìn)一步規(guī)范園區(qū)建設(shè)。建議對(duì)我市投資過(guò)3000萬(wàn)元項(xiàng)目的用地情況進(jìn)行調(diào)查摸底，對(duì)個(gè)別低效益、重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目以及征而未建的項(xiàng)目，采取果斷措施，促其盡快退出或依法收回占用土地，以整合土地資源，最大限度地發(fā)揮土地資源效益。
關(guān)鍵詞：地籍管理；推動(dòng)實(shí)施；土地管理法
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，土地資源管理已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在土地資源管理中，地籍管理是非常重要的組成部分，是土地管理有效開(kāi)展的基礎(chǔ)，與此同時(shí)，地籍管理更是推動(dòng)《土地管理法》進(jìn)一步實(shí)施的動(dòng)力。因此，加強(qiáng)對(duì)地籍管理的重視程度，提高地籍管理水平，是符合當(dāng)今社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的。
一、增強(qiáng)地籍管理推動(dòng)實(shí)施土地管理法的內(nèi)容
（一）地籍管理登記
地籍管理和土地利用管理都屬于土地管理的工作范疇以內(nèi)，地籍管理是土地管理的前提條件。需要根據(jù)《土地管理法》來(lái)事先安排好地籍管理的工作，結(jié)果證明需要加強(qiáng)地籍管理奶充分了解目前土地的使用情況，掌握好所的有關(guān)地籍管理的用地面積和土地的規(guī)劃以及審批的文案等。
自己主要記載這一些有關(guān)位置，數(shù)量，質(zhì)量和權(quán)屬以及界址等方面的用途，進(jìn)行最基本的土地登記，這些登記和我們的戶籍比較像，所以也可以把這種方式叫做土地的戶籍。對(duì)，第幾進(jìn)行管理記錄好所有的詳細(xì)內(nèi)容，再進(jìn)行登記造冊(cè)的工作。從另一方面的實(shí)踐，理論來(lái)看地籍方面的管理是針對(duì)目前的城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村土地利用的方面的問(wèn)題來(lái)解決的，記錄好每一寸土地的等級(jí)和權(quán)屬再進(jìn)行登記，以及檔案管理。根據(jù)上述所示，地籍管理是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工作。這些年來(lái)，因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及城市化建設(shè)的進(jìn)程較快，使得土地問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜，地籍的內(nèi)涵以及外延面積等方面也發(fā)生了重大改變。你現(xiàn)狀來(lái)看，第幾的含義，不僅僅只是原本的內(nèi)容，同時(shí)她還包括著一些有關(guān)土地本身的贊狀態(tài)和法律狀況，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各方面。[1]如果只是對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)單的登記和調(diào)查其實(shí)不只是登記造冊(cè)那么簡(jiǎn)單，有的時(shí)候還可以延展出很多的問(wèn)題，比如說(shuō)有關(guān)土地的數(shù)據(jù)文件以及物權(quán)屬和利用狀況等。但如果單純某一個(gè)層面來(lái)看地籍賦稅和權(quán)屬都從普通的概念當(dāng)中單獨(dú)形成，有的時(shí)候土地和各方面的要素也有關(guān)系，比如說(shuō)隸屬權(quán)，同時(shí)也會(huì)因?yàn)檫@種關(guān)系形成了統(tǒng)一的結(jié)合體。因?yàn)榈丶墓芾砗屯恋貦n案以及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和相關(guān)部門(mén)人員有關(guān)，所以也可以說(shuō)是一個(gè)法律問(wèn)題。
（二）落實(shí)土地管理策略
到2000年的時(shí)候，我國(guó)一共頒發(fā)了國(guó)有土地證2200萬(wàn)本，占了應(yīng)發(fā)數(shù)量的85%；集體土地使用證總共數(shù)量1.5億本，占了應(yīng)發(fā)數(shù)量的68%；集體土地的所有證總共為180萬(wàn)本，占了應(yīng)發(fā)數(shù)量的28%。1996年起，我國(guó)每年所開(kāi)展的土地變更進(jìn)行了一個(gè)調(diào)查，查清了土地目前的使用情況。一些城鎮(zhèn)的地籍調(diào)查面積達(dá)到了3.4萬(wàn)平方公里，占總共完成面積的74%。我國(guó)大部分的是和縣已經(jīng)逐漸建立起了土地利用現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)庫(kù)，大約400個(gè)市和縣1斤，根據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)進(jìn)行有關(guān)地籍管理工作的轉(zhuǎn)移和開(kāi)發(fā)以及規(guī)劃。土地自然和經(jīng)濟(jì)法律方面提供合法權(quán)益來(lái)保護(hù)土地的使用者。以工作內(nèi)容上展開(kāi)，以及管理工作是針對(duì)土地調(diào)查登記和統(tǒng)計(jì)等進(jìn)行的，確定好有關(guān)土地登記的利用狀況和管理檔案來(lái)解決問(wèn)題矛盾和糾紛，但有時(shí)是人際關(guān)系無(wú)法處理的，仍然需要根據(jù)法律措施來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題，因此，促進(jìn)了我國(guó)的《土地管理法》的實(shí)施。[2]
二、《土地管理法》實(shí)施工作中面臨的主要問(wèn)題
一是土地管理體系不夠完善。在我國(guó)的土地登記，土地調(diào)查等方面的制度和地籍信息化建設(shè)都取得了較大的進(jìn)步，目前，我國(guó)的土地登記制度已經(jīng)基本完善，土地調(diào)查等方面的制度還需要和保護(hù)耕地進(jìn)行結(jié)合。目前我國(guó)土地行政訴訟案件，逐年上漲，尤其是撤銷土地使用的占多數(shù)，撤銷土地使用的官司多于土地行政的處罰，當(dāng)中的根本原因還是因?yàn)橥恋氐怯浶袨椴煌晟埔鸬摹Ｎ覈?guó)的行政政府職能部門(mén)國(guó)土資源管理部門(mén)，需要以此為切入點(diǎn)高度的重視，好有關(guān)的資料的完善以及土地登記的規(guī)范化，不然的會(huì)有更多類似的請(qǐng)求案件產(chǎn)生。有關(guān)地籍管理方面的工作需要展開(kāi)農(nóng)村基層和城鎮(zhèn)的日常地籍管理來(lái)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情來(lái)建立一個(gè)新的地籍管理體系。根據(jù)上述可得，我國(guó)現(xiàn)在的地基管理工作仍然存在一些問(wèn)題。尤其是在體系結(jié)構(gòu)以及制度的完善方面還存在諸多的漏洞。因此，構(gòu)建良好的土地管理體系十分關(guān)鍵。
一、清理的范圍、內(nèi)容。
范圍：全鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)所有村民宅基地、臨時(shí)占地和企業(yè)占地。
內(nèi)容：1、登記、發(fā)證情況。宅基地是否及時(shí)進(jìn)行使用權(quán)登記、變更登記和注銷登記，每處宅基地是否都有宅基證。臨時(shí)占地、企業(yè)占地是否進(jìn)行使用權(quán)登記、發(fā)證，臨時(shí)占地、企業(yè)占地時(shí)效是否過(guò)期。
2、耕地占用稅和契稅征收情況。
二、法律責(zé)任。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《河北省土地管理?xiàng)l例》、《河北省農(nóng)村宅基地管理規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》、《中華人民共和國(guó)契稅暫行條例》和**人民政府20號(hào)文件“關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理若干問(wèn)題的暫行規(guī)定”，要求如下：
1、根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條、《河北省土地管理?xiàng)l例》第十六條，農(nóng)村集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，農(nóng)村村內(nèi)閑置宅基地、空閑地所有權(quán)歸集體所有，確需原有宅基的，按規(guī)定報(bào)批，否則一律收回，歸集體所有，統(tǒng)一安排。
村周邊空閑地、場(chǎng)院、坑塘、廢棄地、林地等屬集體所有，任何人不得私自亂搶、亂占，由村委會(huì)統(tǒng)一安排使用。
2、村民未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地建住宅的（現(xiàn)有房屋沒(méi)有宅基證），按《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六條、第七十七條，《河北省土地管理?xiàng)l例》第五十六條、第六十七條、第六十八條責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，并處罰款，罰款金額為非法占用土地每平方米十元以上三十元以下，確需宅基地的，按規(guī)定報(bào)批，占用村內(nèi)空閑地的，批準(zhǔn)面積為200平方米，每超一平方米收五元復(fù)墾費(fèi)，證款壹佰元。
歷史遺留的老房屋，沒(méi)有辦理宅基證的，按本條辦理。
3、宅基地與宅基證不符的，超出面積每平方米罰款5—10元，限期拆除，確需宅基地的按規(guī)定報(bào)批，換證費(fèi)壹佰元，證大房小的必須核實(shí)準(zhǔn)確面積填表?yè)Q證，換證費(fèi)壹佰元。
4、根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條、《河北省土地管理?xiàng)l例》第五十八條，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，是空心村的村莊，村外宅基地，原則上不予審批，確需辦理的從一平方米起，收取10—15元復(fù)墾費(fèi)，證款壹佰元，按規(guī)定報(bào)批。耕地一律不予報(bào)批。
5、嚴(yán)禁私自買(mǎi)賣宅基地，違者依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定予以嚴(yán)肅處理，沒(méi)收非法所得，并處罰款，對(duì)確需宅基地的按規(guī)定報(bào)批。宅基證換姓名，按新辦證處理。
6、宅基證丟失的，按無(wú)證處理，重新辦證。
7、越權(quán)或化整為零批準(zhǔn)占用土地的批準(zhǔn)文件無(wú)效，其土地按非法占地論處。
8、鼓勵(lì)各村招商引資，興辦企業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)，經(jīng)鎮(zhèn)政府勘察審核后，報(bào)上級(jí)管部門(mén)批準(zhǔn)。沒(méi)有經(jīng)過(guò)上級(jí)土地主管部門(mén)批準(zhǔn)，私自建企業(yè)、廠房的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地法》規(guī)定，限期拆除，并處罰款每平方米10—30元，同時(shí)交納土地占用稅。
9、各村取土用土，必須向鎮(zhèn)土地主管部門(mén)申請(qǐng)辦理取工許可證，取土點(diǎn)設(shè)在坑塘、溝渠，嚴(yán)禁在耕地中亂挖、亂取土，違者恢復(fù)土地原貌，并處罰款每平方米15—30元。
10、根據(jù)《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》（87）國(guó)發(fā)第27號(hào)之規(guī)定，占用耕地建房或從事其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人，都是耕地占用稅的納稅義務(wù)人，農(nóng)村居民所建住宅，稅額為每平方米元，其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人每平方米為元，對(duì)單位或者個(gè)人獲準(zhǔn)征用或者起過(guò)兩年不使用，按規(guī)定加征兩倍以下耕地占用稅。
摘要 集體土地 征收補(bǔ)償土地管理法
一、相關(guān)概念的界定
（一）集體土地
根據(jù)《土地管理法》第8條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”可見(jiàn)我國(guó)的集體土地即是法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及農(nóng)民的宅基地、自留地和自留山。
（二）集體土地的征收補(bǔ)償
我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”2004年3月公布實(shí)施的“憲法修正案”第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償。”由上述法律規(guī)定可見(jiàn)，我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹黧w是國(guó)家，國(guó)家為了公共利益的需要可以依法對(duì)集體土地征收或征用，但應(yīng)予被征收權(quán)利主體以相應(yīng)補(bǔ)償。
二、我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償現(xiàn)存的主要問(wèn)題
（一）征收程序不規(guī)范
首先，代表國(guó)家行使權(quán)力的地方政府在土地征收過(guò)程中，扮演著重要的角色，應(yīng)該起到重要的調(diào)節(jié)作用。但是地方政府在行使權(quán)力的過(guò)程中，既是土地征收的決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，還扮演著正義裁決者的角色。法律法規(guī)的不完善和監(jiān)督機(jī)制缺失導(dǎo)致在土地征收過(guò)程中政府的權(quán)力濫用，滋生腐敗。其次，在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏有效公開(kāi)的聽(tīng)證程序，被征地者只能被動(dòng)的接受，知情權(quán)受到侵害。最后，在確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，被征地農(nóng)民沒(méi)有參與權(quán)。雖然《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。”但在實(shí)際征收操作過(guò)程中大都是主管部門(mén)自己確定，即使實(shí)行征地聽(tīng)證制度的地方，也大多流于形式，參加聽(tīng)證的多是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、村干部，很難真實(shí)的反應(yīng)失地農(nóng)民的利益。
（二）征收補(bǔ)償范圍過(guò)窄
我國(guó)《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征收土地，按照原有用途給予補(bǔ)償”，第3款規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”可見(jiàn)我國(guó)法律規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)闹皇峭恋卦瓉?lái)用途的直接損失，并不包含間接損失。按照原來(lái)的用途補(bǔ)償損失剝奪了土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的收益，土地補(bǔ)償與土地出讓金之間形成的巨額剪刀差使農(nóng)民蒙受了巨大的損失。
（三）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。……每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不可超過(guò)被征前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。……土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不能超過(guò)土地征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”根據(jù)上述規(guī)定，征地的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是該土地平均年產(chǎn)值為計(jì)算單位，即“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)表面看非常合理，實(shí)際是不合理。以某省會(huì)城市為例，政府給出的土地的出讓金金額為每畝500萬(wàn)，假設(shè)該地農(nóng)民每畝的年產(chǎn)值為2000元，按照規(guī)定其三年的平均年產(chǎn)值為2000元，全部按照最高來(lái)算土地補(bǔ)助費(fèi)為2萬(wàn)，每人安置補(bǔ)助費(fèi)為1.2萬(wàn)，假定一個(gè)農(nóng)戶有耕地8畝，人口為5口，其總補(bǔ)償費(fèi)為22萬(wàn)元。補(bǔ)償費(fèi)與土地征收后的收益相比是不值一提的。
（四）補(bǔ)償費(fèi)的分配不合理
我國(guó)《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”由此可見(jiàn)，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組，權(quán)利主體的多元性造成集體土地所有權(quán)權(quán)利享有主體混亂。很難保障失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額到位。
（五）補(bǔ)償安置方式簡(jiǎn)單粗糙
一直以來(lái)，各地都在積極探索和嘗試對(duì)失地農(nóng)民的安置方式，但是據(jù)調(diào)查顯示，80%以上的土地征收采取簡(jiǎn)單的貨幣方式補(bǔ)償安置，金錢(qián)具有很強(qiáng)的融通性，可以靈活的支配和使用，大多數(shù)失地農(nóng)民樂(lè)于接受這種補(bǔ)償方式，所以現(xiàn)金補(bǔ)償一直是補(bǔ)償安置的主要方式。然而坐吃山空的現(xiàn)象普遍存在是這一方式的主要缺陷。一次性支付補(bǔ)償金的方式雖然大多數(shù)的失地農(nóng)民樂(lè)于接受，但補(bǔ)償金用盡后的生活、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題更應(yīng)得到關(guān)注。
（六）缺少專門(mén)的土地征收糾紛處理機(jī)構(gòu)
近年來(lái)，頻見(jiàn)于報(bào)端的征地引起的各種不和諧事件，多是失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害找不到相應(yīng)的糾紛處理機(jī)構(gòu)維護(hù)其權(quán)利造成的，雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了當(dāng)?shù)卣畬?duì)相關(guān)糾紛有協(xié)調(diào)、仲裁的權(quán)力和責(zé)任，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制，失地農(nóng)民的權(quán)益很難得到維護(hù)。
集體土地征收補(bǔ)償是土地征收的關(guān)鍵，本文認(rèn)為合理協(xié)調(diào)相關(guān)各方利益，處理好上述問(wèn)題是征收工作順利進(jìn)行的要求，也符合當(dāng)前城市化進(jìn)程、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代要求。
隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村的房屋流轉(zhuǎn)日益增多，由此而引發(fā)的房屋買(mǎi)賣糾紛逐年增加。由于現(xiàn)有房屋買(mǎi)賣的法律法規(guī)比較雜亂，難以理解和把握。《物權(quán)法》草案中曾對(duì)農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓作出過(guò)詳細(xì)規(guī)定，但正式通過(guò)的法律文本中卻因有爭(zhēng)議刪去了相關(guān)條款，導(dǎo)致目前農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓仍然缺少具有可操作性的法律依據(jù)。為了減少對(duì)涉及農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同效力認(rèn)定問(wèn)題的爭(zhēng)議，更好地維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，本文試從法律應(yīng)用層面上提出解決農(nóng)村房屋買(mǎi)賣法律適用問(wèn)題的個(gè)人見(jiàn)解。
一、房屋買(mǎi)賣中房屋與土地的“主從”關(guān)系
城市房屋買(mǎi)賣中，遵循“地隨房走”原則。這一理念在《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中觀點(diǎn)明確。
在我國(guó)的農(nóng)村，土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所有。根據(jù)我國(guó)土地管理法等相關(guān)規(guī)定，集體土地未經(jīng)征用，不得出讓、轉(zhuǎn)讓。實(shí)踐中，在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用時(shí)，房屋是作為地上附著物予以補(bǔ)償?shù)模扇〉氖恰胺侩S地走”的原則。因此，基于此因素，筆者認(rèn)為，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓也應(yīng)遵循“房隨地走”的原則，以土地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)移作為決定房屋轉(zhuǎn)讓效力的主要因素。
二、現(xiàn)有法律規(guī)范中對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣問(wèn)題的規(guī)定
《物權(quán)法》第152條至155條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建房，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。
《土地管理法》第62條第3款規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”
《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)28號(hào)）規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。
國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（199939號(hào)）規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。
三、最高人民法院對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣效力的意見(jiàn)
最高院于1963年作出的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定：“宅基地上的附著物如房屋、樹(shù)木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買(mǎi)賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。”最高院于1984年作出的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第60條規(guī)定：“村鎮(zhèn)公民之間由于買(mǎi)賣房屋轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)而發(fā)生的糾紛，應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》中規(guī)定的審查、批準(zhǔn)手續(xù)辦理。”可見(jiàn)，《土地管理法》施行前，最高院原則上是承認(rèn)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣效力的。《土地管理法》施行后，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村房屋和宅基地出臺(tái)了嚴(yán)格管理政策，最高院未就此出臺(tái)過(guò)新的規(guī)定，也沒(méi)有典型案例，因此很難判斷最高院對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣的態(tài)度是否發(fā)生改變。
四、農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同的效力認(rèn)定
關(guān)于農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同的效力問(wèn)題，筆者認(rèn)為，判斷合同的效力，應(yīng)當(dāng)以合同法規(guī)定的合同有效要件為標(biāo)準(zhǔn)，符合合同有效要件的合同為有效合同，欠缺任何一個(gè)有效要件的合同均為無(wú)效合同。我國(guó)《合同法》規(guī)定的合同有效要件主要包括四個(gè)方面：一是合同當(dāng)事人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人和法人，具備相應(yīng)的權(quán)限。無(wú)民事行為能力人訂立的合同無(wú)效，限制民事行為能力人訂立的與其年齡、智力狀況不符的合同，其法定人不予追認(rèn)的無(wú)效；無(wú)處分權(quán)的人訂立的合同，權(quán)利人不予追認(rèn)的無(wú)效；無(wú)權(quán)的人訂立的合同，被人不予追認(rèn)的無(wú)效；二是意思表示真實(shí)，因欺詐、脅迫而訂立的合同為可撤銷的合同，法院應(yīng)根據(jù)受欺詐、脅迫方的請(qǐng)求撤銷或者變更該合同；因重大誤解而訂立的合同，法院可根據(jù)任何一方當(dāng)事人的請(qǐng)求撤銷或者變更該合同；惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益的合同無(wú)效；以合法形式掩蓋非法目的的合同無(wú)效；三是內(nèi)容不違背法律強(qiáng)制性規(guī)定和公序良俗。因欺詐、脅迫損害國(guó)家利益的合同無(wú)效；損害社會(huì)公共利益的合同無(wú)效；違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效；顯失公平的合同，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人任何一方的請(qǐng)求予以變更或者撤銷；四是形式上符合法律規(guī)定的要求或者當(dāng)事人的約定，法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定必須采用特定形式的，未采用特定形式的無(wú)效。
目前，對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同的效力認(rèn)定問(wèn)題，在審判實(shí)踐中常見(jiàn)爭(zhēng)議。主要表現(xiàn)在非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員能否購(gòu)買(mǎi)該組織成員的房屋問(wèn)題。
1、農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同無(wú)效的幾種情形
農(nóng)村的村民住宅出售給城市居民的房屋買(mǎi)賣合同，必然涉及到城鎮(zhèn)居民使用農(nóng)村住房和宅基地問(wèn)題，由于其違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。在城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，具有城鎮(zhèn)戶口的人購(gòu)買(mǎi)周邊地區(qū)農(nóng)村住房的現(xiàn)象較為普遍，法律對(duì)能否買(mǎi)賣并未明確禁止，但因涉及到宅基地使用權(quán)的變更，故該買(mǎi)賣合同又具有特殊性。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。農(nóng)村房屋買(mǎi)賣涉及到土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移和變更，故審查買(mǎi)賣是否有效要看其房屋宅其地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移是否經(jīng)過(guò)合法批準(zhǔn)。
法人或其他組織購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房和宅基地的，因不具備宅基地使用權(quán)人主體資格，應(yīng)認(rèn)定無(wú)效；
無(wú)權(quán)處分房屋的人簽訂的房屋買(mǎi)賣合同出售農(nóng)村房屋，如未經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)，則依據(jù)《民法通則》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定買(mǎi)賣無(wú)效。
非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(來(lái)源：文秘站 ）的成員購(gòu)買(mǎi)該組織成員的房屋后，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織明確拒絕該農(nóng)民將戶口遷入該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，因購(gòu)買(mǎi)人不符合申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的條件，故也應(yīng)認(rèn)定房屋買(mǎi)賣合同無(wú)效。
2、農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同有效的幾種情形
農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員，未分配過(guò)宅基地的，其與本農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員簽訂的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。
農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員，其宅基地尚未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，其與本農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員簽訂的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效，但應(yīng)告知其補(bǔ)辦相關(guān)宅基地申請(qǐng)手續(xù)。
已在農(nóng)村集體組織落戶，但尚未申報(bào)宅基地的，其與本農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員簽訂的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。
一、與所有權(quán)有關(guān)的調(diào)控才是最核心的調(diào)控
我國(guó)從2005年開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)了各種調(diào)控政策，從“國(guó)八條”、“新國(guó)八條”，再到“國(guó)六條”、“新國(guó)十條”，不外乎都采用增加供應(yīng)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、限制信貸、稅收杠桿、限制交易、提高購(gòu)房成本以及到目前的房?jī)r(jià)問(wèn)責(zé)等方法。這些調(diào)控措施是屬于宏觀層面的政策性調(diào)控，未涉及到房?jī)r(jià)的根本性問(wèn)題。
我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地屬于全民所有或集體所有。任何單位或者個(gè)人“購(gòu)買(mǎi)”的城市房屋只是部分的所有權(quán)(即對(duì)房屋建筑物部分的所有權(quán))，而不是完全意義上的所有者。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，居住用地使用年限為70年，工業(yè)用地50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年，綜合或其他用地50年。《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回”。《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定了建筑物的無(wú)償收回原則：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記”。因此，土地使用權(quán)結(jié)束以后，國(guó)家完全有權(quán)利把土地連同地上物一并無(wú)償收回。
如果國(guó)家嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定，意味著我們購(gòu)買(mǎi)的商品房只是一個(gè)使用權(quán)，它的價(jià)值量會(huì)隨著時(shí)間的推移而直線下降，直至為零。
在經(jīng)歷了多次調(diào)控之后，房?jī)r(jià)“不降反升”，很重要的一個(gè)原因，是人們對(duì)房?jī)r(jià)會(huì)持續(xù)上漲的強(qiáng)烈預(yù)期。
只要政府明確投資或投機(jī)購(gòu)買(mǎi)的商品房只是一個(gè)使用權(quán)，其價(jià)值會(huì)隨著時(shí)間而逐漸減少，直至清零，便是降低房?jī)r(jià)上漲預(yù)期最有效的途徑。而這不需要大量的修改相關(guān)法規(guī)或者政策，只要把《憲法》中規(guī)定的最根本的關(guān)于土地所有權(quán)問(wèn)題在法規(guī)中體現(xiàn)，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并在實(shí)際中得到真正落實(shí)，即可有效降低投資和投機(jī)購(gòu)買(mǎi)的需求。在具體的操作中，可以在即將修改的《土地管理法》中留下操作空間，可以規(guī)定除居民首套自住房以外的住宅(即二套及以上住宅)，其使用期限屆滿以后，土地使用權(quán)連同地上附著物由國(guó)家無(wú)償收回，或者采用當(dāng)時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格征收土地出讓金，以市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格有償續(xù)期。
二、二套及以上住宅有償續(xù)期對(duì)房?jī)r(jià)調(diào)控的意義
1.符合我國(guó)社會(huì)主義公有制的社會(huì)特征，符合《憲法》精神
根據(jù)《憲法》，城市的土地屬于國(guó)家所有，土地的性質(zhì)決定了所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生了分離。居民在購(gòu)買(mǎi)商品住房時(shí)一次性繳納的土地出讓金，只是買(mǎi)了70年的使用權(quán)，也就是說(shuō)居民購(gòu)買(mǎi)的是土地上的附著物“房產(chǎn)”和有一定期限的“地產(chǎn)”，在合同中有明確的土地使用年限。土地使用權(quán)是有期限的，到期后國(guó)家可以收回。為體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義的優(yōu)越性，應(yīng)允許公民擁有一套可以無(wú)償續(xù)期的自住房產(chǎn)。
2.可以有效降低市場(chǎng)對(duì)房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期，有效調(diào)控目前的高房?jī)r(jià)
如上所述，除了首套自住房產(chǎn)以外，其余投資或者投機(jī)的房產(chǎn)，其土地使用權(quán)以市場(chǎng)價(jià)格有償續(xù)期或者由國(guó)家無(wú)償收回。這意味著個(gè)人持有投資或者投機(jī)的房產(chǎn)到了一定的時(shí)間是不值錢(qián)的，如此可有效降低市場(chǎng)對(duì)房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期，從而達(dá)到調(diào)控房?jī)r(jià)的目的。
3.有利于減少貧富差距，確保人人能夠擁有一套“自有”住房
如果土地是“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”，則和土地私有性質(zhì)差別不大，有錢(qián)人會(huì)大量購(gòu)置房產(chǎn)，成為他們?cè)丛床粩嗟墓潭ㄘ?cái)源。首套自住房可以無(wú)償續(xù)期的政策如果實(shí)施，意味著每戶人家只能擁有一套真正的產(chǎn)權(quán)房，多余的房產(chǎn)要么以合理的價(jià)格拋向市場(chǎng)，要么只能出租收取租金。這樣擁有多套房產(chǎn)的人會(huì)把多余的住房推向市場(chǎng)，增加供應(yīng)量；同時(shí)，沒(méi)有房或者只有一套住房的人也不會(huì)擔(dān)心未來(lái)買(mǎi)不起房，而趕早去“囤房”，有利于實(shí)現(xiàn)每一戶人家的購(gòu)房愿望。而且房?jī)r(jià)下降后，由于每戶只有唯一一套產(chǎn)權(quán)房，貧富差距自然也就縮小。
三、運(yùn)用所有權(quán)調(diào)控的注意事項(xiàng)
二套及以上住宅有償續(xù)期屬于所有權(quán)調(diào)控的范疇，具體操作中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。
1.必須確保居民自住的首套住宅能無(wú)償續(xù)期
2009年3月《土地管理法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》中以提及商品住宅使用70年大限到期后的處理辦法時(shí)用“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”，替換了原來(lái)表述的“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”。這一變化曾引起了巨大的爭(zhēng)論，有人認(rèn)為這是政府開(kāi)啟了土地使用權(quán)續(xù)期收費(fèi)的閘門(mén)，據(jù)調(diào)查，84％的網(wǎng)民反對(duì)“住宅有償續(xù)期”。因此，政府必須慎重處理好這一涉及到廣大人民群眾切身利益的問(wèn)題。具體可以在《土地管理法》修改稿中明確：居民首套自住住宅無(wú)償續(xù)期，二套及以上住宅按照市場(chǎng)價(jià)格有償續(xù)期或者全部由出讓人無(wú)償收回。
2.出臺(tái)相應(yīng)的配套法規(guī)和條例
在《土地管理法》中明確居民二套及以上住宅按照市場(chǎng)價(jià)格有償續(xù)期或者全部由出讓人收回后，要出臺(tái)相應(yīng)科學(xué)合理的實(shí)施細(xì)則，比如界定什么樣的住宅才算是居民的首套住宅。
土地執(zhí)法
2007年,土地管理叫得最響的關(guān)鍵詞當(dāng)屬土地執(zhí)法。土地法律是土地管理秩序的最基本防線。然而,長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)土地管理有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題依然大量存在。為強(qiáng)化土地執(zhí)法,2006年我國(guó)建立了土地督察制度。2007年,是建立土地督察制度后的首個(gè)行動(dòng)年。從清理出的土地違法案件數(shù)量、曝光的土地違法案件數(shù)量以及查處的土地違法案件來(lái)看,土地執(zhí)法可謂有聲有色。當(dāng)然,從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看,建立土地管理法律秩序仍然任重道遠(yuǎn),需要持之以恒的不懈行動(dòng),也需要不斷改革完善土地管理法律法規(guī)。
土地儲(chǔ)備
2007年,《土地儲(chǔ)備管理辦法》正式出臺(tái),這意味著我國(guó)政府土地儲(chǔ)備有了一個(gè)基本的規(guī)范,土地儲(chǔ)備一詞正式成為我國(guó)土地管理中的專門(mén)規(guī)范術(shù)語(yǔ)。數(shù)年前,在土地儲(chǔ)備探索起步的時(shí)候,政府土地儲(chǔ)備的功能并未被許多人理解和接受,爭(zhēng)論很多。
而國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐都說(shuō)明,對(duì)于處于快速城市化階段的國(guó)家和地區(qū),政府土地儲(chǔ)備十分必要。保證政策性保障住房的用地供應(yīng),促進(jìn)土地規(guī)劃有效實(shí)施,盤(pán)活閑置低效利用土地,保證規(guī)劃管制性土地增值歸公,增進(jìn)社會(huì)公平,控制土地投機(jī)等,都需要政府運(yùn)用土地儲(chǔ)備手段。我國(guó)的土地儲(chǔ)備,從一開(kāi)始就在這些方面發(fā)揮了重要作用。《土地儲(chǔ)備管理辦法》在規(guī)范土地儲(chǔ)備行為的同時(shí),也為今后土地儲(chǔ)備的發(fā)展提供了政策支持。
耕地占用稅
2007年末,新修訂的《耕地占用稅暫行條例》出臺(tái),從明年起耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)提高4倍。1987年開(kāi)征的耕地占用稅是一種政策性很強(qiáng)的稅種,其政策目的是約束和控制耕地占用,支持農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)。過(guò)去20年里,經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展,但耕地占用稅一直執(zhí)行當(dāng)初的標(biāo)準(zhǔn)。
這次修訂的耕地占用稅條例,將標(biāo)準(zhǔn)提高4倍,同時(shí)考慮了稅收的公平原則和國(guó)民同等待遇原則,取消了過(guò)去鐵路線路、飛機(jī)場(chǎng)跑道、停機(jī)坪等項(xiàng)目享有的減免特權(quán),將外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)也納入了征收范圍。
對(duì)于劃撥供應(yīng)的土地來(lái)說(shuō),提高耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn),無(wú)疑會(huì)提高用地者取得土地的剛性成本,可通過(guò)增加占用耕地的成本來(lái)控制耕地占用。但是,對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地,和過(guò)去相比,由于土地供應(yīng)制度已經(jīng)發(fā)生了重大變化,提高耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)所起到的控制耕地占用的政策功能有多大,需要重新思量。當(dāng)然,由于耕地占用稅用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā),所以征收耕地占用稅并提高征收標(biāo)準(zhǔn),有利于支持農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公共投資。
地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。
一、土地征用的特征
1.國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。
2.國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體――國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。
3.國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。
4.國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買(mǎi)賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。
5.國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。
二、征地制度存在的問(wèn)題
我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：
1.相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。
2.土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
3.土地征用權(quán)的行使問(wèn)題從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買(mǎi)為主，征用為輔。當(dāng)收買(mǎi)發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
4.土地收益分配和管理問(wèn)題土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。
5.土地征用的救濟(jì)制度問(wèn)題《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭(zhēng)議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。
三、對(duì)征地制度改革的探索和建議
針對(duì)目前征地制度中存在的主要問(wèn)題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對(duì)征地制度的修改和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。
1.嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使在現(xiàn)階段，我國(guó)政府需要對(duì)一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，
2.嚴(yán)格把握征地的補(bǔ)償原則。補(bǔ)償?shù)脑瓌t，既然是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就要探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地征用的影響和作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：（1）考慮到土地的投入；（2）考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來(lái)源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會(huì)保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實(shí)際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價(jià)值規(guī)律的要求，貫徹等價(jià)交換的原則，做到公平、公正、合理；（3）以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償
一、土地糾紛的種類及表現(xiàn)形式
在現(xiàn)實(shí)生活中，因土地使用而引發(fā)的爭(zhēng)議多種多樣，通常表現(xiàn)為土地權(quán)屬爭(zhēng)議（其中又可分為土地所有權(quán)爭(zhēng)議和土地使用權(quán)爭(zhēng)議）、土地侵權(quán)爭(zhēng)議、土地合同爭(zhēng)議和土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議等四種類型。土地權(quán)屬爭(zhēng)議是指當(dāng)事人在土地使用過(guò)程中，就土地的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬所發(fā)生的爭(zhēng)議。在這里有必要將土地所有權(quán)與物權(quán)法中的所有權(quán)有所區(qū)別。根據(jù)相關(guān)物權(quán)法理論，所有權(quán)是所有人對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)力，所有權(quán)是物權(quán)中最完整、最充分的權(quán)力，其上述四種權(quán)能往往作為一個(gè)整體由一個(gè)主體來(lái)行使。而土地所有權(quán)作為一種具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的用益物權(quán)，理論上當(dāng)然包含著土地使用權(quán)，但是由于土地資源的特殊性，實(shí)踐中土地的所有權(quán)和使用權(quán)往往是分離的。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），我國(guó)的土地所有權(quán)分為國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，土地所有權(quán)主體單一、明確，就土地所有權(quán)發(fā)生的爭(zhēng)議極少。實(shí)踐中，大量的土地權(quán)屬爭(zhēng)議主要集中在土地使用權(quán)爭(zhēng)議，所以，實(shí)踐中的土地權(quán)屬爭(zhēng)議主要指土地使用權(quán)爭(zhēng)議，這也是審判工作所關(guān)注的重點(diǎn)。
土地侵權(quán)糾紛是合法土地使用權(quán)人因第三人侵害其土地使用權(quán)而發(fā)生的爭(zhēng)議。實(shí)踐中，容易與土地侵權(quán)糾紛發(fā)生混淆的是土地相鄰關(guān)系糾紛，在此有必要加以厘清。相鄰關(guān)系是兩個(gè)或兩個(gè)以上相鄰不動(dòng)產(chǎn)的所有人或使用人，在行使己方不動(dòng)產(chǎn)占有、使用、收益、處分權(quán)力時(shí)與不動(dòng)產(chǎn)相鄰方發(fā)生的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。相鄰關(guān)系從本質(zhì)上講是一方所有權(quán)人或使用權(quán)人合法權(quán)力的行使，同時(shí)，是對(duì)他人（相鄰方）所有權(quán)或使用權(quán)的限制。土地相鄰關(guān)系作為相鄰關(guān)系中的一種，符合相鄰關(guān)系的所有特征，其與土地侵權(quán)糾紛有著明顯的區(qū)別：（一）土地相鄰關(guān)系糾紛中相鄰權(quán)人在相鄰?fù)恋厣系南嚓P(guān)行為是其合法權(quán)利的行使，而土地侵權(quán)中侵權(quán)人針對(duì)爭(zhēng)議土地的行為是一種違法行為；（二）土地相鄰關(guān)系中相鄰各方對(duì)爭(zhēng)議土地都有合法的土地使用權(quán)，而土地侵權(quán)爭(zhēng)議中必然有一方或雙方都有合法的土地使用權(quán)；（三）在責(zé)任承擔(dān)基礎(chǔ)方面，因土地相鄰各方就相鄰?fù)恋厮M(jìn)行的行為是其合法權(quán)力的行使，不存在過(guò)錯(cuò)，因此而給相鄰方造成的不便或損失應(yīng)予以補(bǔ)償。而土地侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，侵權(quán)人對(duì)其因過(guò)錯(cuò)行為而給合法土地所有權(quán)人或使用權(quán)人造成的損失進(jìn)行賠償。
土地合同主要指土地出讓合同和土地承包合同。土地合同爭(zhēng)議主要是發(fā)生在土地出讓人與土地受讓人或土地發(fā)包人、承包人及轉(zhuǎn)包人在土地出讓合同或土地承包合同的簽訂、履行過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議，其爭(zhēng)議主體是土地出讓合同或土地承包合同的當(dāng)事人。鑒于土地合同糾紛主體、內(nèi)容的特殊性，此類糾紛容易區(qū)分，解決途徑和程序也相對(duì)明確。
以上對(duì)土地爭(zhēng)議的種類從理論上進(jìn)行闡述具有現(xiàn)實(shí)意義。區(qū)分土地爭(zhēng)議的種類是確定土地爭(zhēng)議主管部門(mén)及通過(guò)適當(dāng)訴訟程序解決土地糾紛的前提。實(shí)踐中，當(dāng)事人因?yàn)閷?duì)土地爭(zhēng)議的種類認(rèn)識(shí)不清從而不能正確認(rèn)定土地爭(zhēng)議管理部門(mén)，導(dǎo)致大量的土地糾紛不能及時(shí)有效解決，因此，必須樹(shù)立這樣一種意識(shí)，當(dāng)涉及土地糾紛時(shí)首先要分清土地爭(zhēng)議的類型，然后再確定適當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑。另外，在實(shí)際生活當(dāng)中土地爭(zhēng)議的種類并非涇渭分明，往往混雜交織在一起，同一土地爭(zhēng)議因當(dāng)事人主張不同而異，需要認(rèn)真加以鑒別。
二、土地爭(zhēng)議的解決途徑
土地爭(zhēng)議發(fā)生后，應(yīng)通過(guò)何種途徑有效的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益？從目前相關(guān)的法律規(guī)定分析，有兩種基本的途徑：一是權(quán)利人可以通過(guò)行政程序，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)處理；二是通過(guò)訴訟途徑，請(qǐng)求人民法院給與司法保護(hù)。必須明確的是，對(duì)于土地爭(zhēng)議，權(quán)利人并不能任意選擇行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)給予保護(hù)，因土地爭(zhēng)議種類的不同其爭(zhēng)議解決的途徑有所區(qū)別：
（一）土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決途徑。《土地管理法》第十六條規(guī)定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴“。
1995年12月18日國(guó)家土地管理局的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）第四條明確規(guī)定：“土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，當(dāng)事人向土地管理部門(mén)申請(qǐng)?zhí)幚怼薄?jù)此，行政處理程序是土地權(quán)屬訴訟的前置程序，在當(dāng)事人雙方對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議不能自行協(xié)商解決的情形下，只能首先申請(qǐng)土地管理部門(mén)進(jìn)行處理，對(duì)處理決定不服的，方可向人民法院提起行政訴訟。法律之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)槿嗣裾恋毓芾聿块T(mén)作為土地管理的主管部門(mén)，對(duì)土地權(quán)屬的認(rèn)定是其法定職責(zé)，而且鑒于土地管理的專業(yè)性特點(diǎn)，由相關(guān)人民政府土地管理部門(mén)對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議先行處理確認(rèn)，更利于解決糾紛。
轉(zhuǎn)貼于 （二）土地侵權(quán)爭(zhēng)議、土地合同爭(zhēng)議及土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議的解決途徑。根據(jù)《土地管理法》第六十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”。《暫行辦法》第三十三條規(guī)定：“土地管理部門(mén)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件，屬于土地侵權(quán)或者土地違法案件的應(yīng)當(dāng)依照土地侵權(quán)、土地違法案件的有關(guān)規(guī)定處理”。根據(jù)以上規(guī)定，對(duì)土地侵權(quán)、土地合同爭(zhēng)議及土地相鄰關(guān)系爭(zhēng)議，土地管理部門(mén)可以依職權(quán)或根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行處理。以上三種土地爭(zhēng)議不適用土地管理部門(mén)先行處理程序規(guī)定，當(dāng)事人可以選擇土地管理部門(mén)或人民法院處理。但實(shí)踐中因土地管理部門(mén)和人民法院對(duì)以上三種土地爭(zhēng)議的處理程序認(rèn)識(shí)不一，對(duì)上述三種土地爭(zhēng)議相互推諉，影響了土地糾紛的及時(shí)解決。那么，對(duì)于土地侵權(quán)糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關(guān)系糾紛的正確解決途徑是什么？土地糾紛行政處理與法院訴訟之間是怎樣一種關(guān)系？
首先，通過(guò)分析人民法院關(guān)于土地糾紛案件審理程序可以得出結(jié)論。根據(jù)民法基本原理，土地所有權(quán)和使用權(quán)屬于民法調(diào)整范圍，當(dāng)事人因土地使用而引發(fā)的爭(zhēng)議向法院提起訴訟自無(wú)爭(zhēng)議。但是，在土地訴訟中，原告要使其訴求獲得法院支持，前提是原告必須有證據(jù)證明其是爭(zhēng)議土地的合法所有權(quán)人或使用權(quán)人，否則，必然面臨自行撤訴或被裁定不予受理兩種結(jié)果。此外，人民法院立案階段對(duì)證據(jù)的審查雖然是形式審查，但所有證據(jù)要在法庭上經(jīng)過(guò)庭審質(zhì)證才能予以認(rèn)定，土地糾紛的當(dāng)事人要使其訴求得到法院支持，必須有證據(jù)證明其是爭(zhēng)議土地的所有權(quán)人，否則即便是法院予以立案，其最終也必然面臨敗訴的結(jié)果。由此，可以得出結(jié)論，對(duì)于土地侵權(quán)糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關(guān)系糾紛的解決途徑，雖然當(dāng)事人有選擇權(quán)，既可以要求土地管理部門(mén)處理，也可以請(qǐng)求人民法院予以保護(hù)，但無(wú)論當(dāng)事人以什么理由向法院起訴，最終有關(guān)土地權(quán)屬證據(jù)（證明）必須由土地管理部門(mén)——這一法定主管部門(mén)進(jìn)行認(rèn)定，這是土地糾紛訴當(dāng)事人在證據(jù)取得方面無(wú)法逾越的程序。
其次，從糾紛當(dāng)事人角度分析，由于實(shí)際生產(chǎn)生活中土地糾紛往往是混雜在一起的，土地管理方面的法律規(guī)定繁雜，不具有專門(mén)法律知識(shí)的當(dāng)事人不可能分清土地糾紛的性質(zhì)、種類，也不可能悉知糾紛解決途徑，往往是憑借自己的主觀認(rèn)識(shí)，籠統(tǒng)的以土地侵權(quán)糾紛為由要求土地行政管理部門(mén)或人民法院處理。《暫行辦法》第四條規(guī)定：“土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，當(dāng)事人向土地管理部門(mén)申請(qǐng)?zhí)幚怼薄５谌龡l規(guī)定：“土地管理部門(mén)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件，屬于土地侵權(quán)或者土地違法案件的應(yīng)當(dāng)依照土地侵權(quán)、土地違法案件的有關(guān)規(guī)定處理”。據(jù)此，無(wú)論是依當(dāng)事人申請(qǐng)，還是土地管理部門(mén)依職權(quán)處理，處理土地糾紛是土地管理部門(mén)的法定職責(zé)，對(duì)此訴求，土地管理部門(mén)不能以任何理由拒絕處理。實(shí)踐中，因土地糾紛處理耗時(shí)費(fèi)力，加之土地管理部門(mén)對(duì)土地糾紛訴訟的證據(jù)規(guī)則及相關(guān)程序不了解，對(duì)當(dāng)事人提出的處理土地糾紛要求往往以各種理由拒絕推諉，這種做法是錯(cuò)誤的。作為土地管理的專門(mén)執(zhí)法部門(mén)，土地管理部門(mén)具備查處土地違法案件和糾紛的專業(yè)隊(duì)伍和執(zhí)法條件，凡是因違反國(guó)家土地管理法律法規(guī)的行為或因土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議和糾紛的，應(yīng)當(dāng)履行解決爭(zhēng)議和化解糾紛的職責(zé)，不能因問(wèn)題的復(fù)雜或難以解決而推諉，將矛盾和問(wèn)題推向司法機(jī)關(guān)，否則屬于不履行職責(zé)的行為，既不利于矛盾和問(wèn)題的解決，也影響執(zhí)法部門(mén)的形象，造成矛盾和問(wèn)題不能及時(shí)解決，引發(fā)不利于社會(huì)穩(wěn)定的因素。
【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；土地征收；征收補(bǔ)償
中圖分類號(hào)：D92
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1006-0278（2015）05-056-02
在當(dāng)前城市化進(jìn)程越來(lái)越快的大背景下，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被征用。大量的農(nóng)民失去了土地，也產(chǎn)生了一個(gè)新的社會(huì)群體，即失地農(nóng)民。如果我們從社會(huì)發(fā)展的角度去看這個(gè)問(wèn)題，這種現(xiàn)象是不可避免的。但是在這個(gè)過(guò)程中所造成的對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的問(wèn)題浮出水而，值得我們關(guān)注。
一、土地：農(nóng)民安身立命的根基
（一）農(nóng)民賴以生存的保障
俗話說(shuō)：“土地是農(nóng)民的命根子。”土地之于農(nóng)民來(lái)說(shuō)就像是心臟之于人體，人沒(méi)有了心臟就沒(méi)有辦法生存，農(nóng)民沒(méi)有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無(wú)論是生產(chǎn)力極為低下的遠(yuǎn)古時(shí)代，還是物質(zhì)極為豐富的今天，土地都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家配第曾說(shuō)過(guò)“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”。不僅土地本身是一種財(cái)富，而且很多財(cái)富都是從土地上創(chuàng)造出來(lái)的，對(duì)農(nóng)民而言更是如此。①農(nóng)民一旦失去土地，很快就會(huì)陷入食不果腹的困境。所以，土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)極為重要。土地是其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，肩負(fù)著生存的保障功能。
（二）農(nóng)民收入來(lái)源的保障
農(nóng)民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩(wěn)定的收入，而農(nóng)民是依靠土地就業(yè)的，失去了土地，就意味著失業(yè)。但是當(dāng)農(nóng)民失地后，農(nóng)民的身份并未發(fā)生實(shí)質(zhì)上的變化，也就出現(xiàn)了“農(nóng)村土地城市化，農(nóng)民并未市民化”的尷尬局而。農(nóng)民不僅失去了唯一的收入來(lái)源，而且由于受自身文化技術(shù)水平的限制，在城市中就業(yè)受阻極為常見(jiàn)。即使從理論的角度來(lái)說(shuō)，土地承載不了社會(huì)保障的重要職責(zé)。但是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，土地卻承擔(dān)著這一重要功能。同時(shí)由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行城鄉(xiāng)“二元體制”格局，享受社會(huì)保障權(quán)利的主體基本上是城市居民，農(nóng)民是無(wú)緣享受與城市居民同樣的各種社會(huì)保障權(quán)利的。②所以，當(dāng)農(nóng)民失去土地后，他們會(huì)陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒(méi)有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態(tài)不利于他們的發(fā)展，更不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。
（三）農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)
土地不僅僅是農(nóng)民的生存的保障和收入的主要來(lái)源，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是以土地為基礎(chǔ)的。失地農(nóng)民不單失去了土地，實(shí)際上則是喪失了多種土地附屬權(quán)利，如土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、土地收益權(quán)和土地參與知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權(quán)利便無(wú)從談起。同時(shí)，“城鄉(xiāng)二元體制使得土地對(duì)農(nóng)民除承擔(dān)著生產(chǎn)對(duì)象和生產(chǎn)資料的角色外，還擔(dān)當(dāng)著就業(yè)保障、最低生活保障及社會(huì)保障的功能角色，因此農(nóng)民失地對(duì)于農(nóng)民已經(jīng)不僅是土地這一生產(chǎn)資料的喪失，更嚴(yán)重的是生活保障、社會(huì)保障、就業(yè)保障等公民權(quán)利的喪失。”③此外，我們必須明白，政府對(duì)于農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼或者是良種補(bǔ)貼都是建立在農(nóng)民有土地的基礎(chǔ)之上。所以失地農(nóng)民的這些權(quán)益被無(wú)形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關(guān)的比如發(fā)展權(quán)、選舉權(quán)等。
二、原因：失地農(nóng)民權(quán)益受損
（一）土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷
我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關(guān)法律均對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定。《憲法》第10條第1款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有。”《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”《土地管理法》也有同《憲法》第10條和《民法通則》第74條相近似的條款，規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。表而上看農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，但何為集體經(jīng)濟(jì)組織？農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的法律關(guān)系如何界定？?jī)烧叩臋?quán)利范圍有多大？諸多問(wèn)題，法律都未作明確規(guī)定。由于相關(guān)法律沒(méi)有給出詳細(xì)界定，所以農(nóng)民集體變成了一個(gè)模糊化的概念。從法律上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民集體是土地的所有者，作為其個(gè)體的農(nóng)民享有土地的一切相關(guān)性權(quán)利。可是實(shí)際上農(nóng)民卻少維護(hù)合法權(quán)益的路徑，沒(méi)有辦法明確其所對(duì)應(yīng)的權(quán)利。所以就形成了一種怪異現(xiàn)象：集體與個(gè)體所有權(quán)相分離。
（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷
《土地管理法》第47條對(duì)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。④顯然，現(xiàn)行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產(chǎn)值倍數(shù)作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷顯而易見(jiàn)。其一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且為一次性貨幣補(bǔ)償，難以解決農(nóng)民的長(zhǎng)期生計(jì)問(wèn)題。現(xiàn)行我國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償大多都是采用一次性的貨幣補(bǔ)償方式，一次性的買(mǎi)斷農(nóng)民對(duì)土地的全部權(quán)益，對(duì)于征地部門(mén)來(lái)說(shuō)是一件好事，因?yàn)檫@樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒(méi)有后顧之憂；對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)則是對(duì)他們權(quán)利的剝奪，因?yàn)檗r(nóng)民相較于征地部門(mén)這個(gè)強(qiáng)大的公權(quán)力而言就是弱勢(shì)群體，一次性貨幣補(bǔ)償不能公平準(zhǔn)確的衡量土地的全部權(quán)益。在農(nóng)民把補(bǔ)償款花光的情況下，其生活失去了后續(xù)保障。其二，征地補(bǔ)償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會(huì)帶來(lái)土地的收益層級(jí)差。農(nóng)民對(duì)土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產(chǎn)生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉(zhuǎn)做他用（如工商用途），土地收益就會(huì)大幅度增加。而征地標(biāo)準(zhǔn)僅按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農(nóng)民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過(guò)程中最明顯的非等價(jià)交換，也是對(duì)農(nóng)民利益裸的剝奪。
（三）征地程序的缺陷
從目前的法律法規(guī)來(lái)看，農(nóng)地征收程序主要分為五個(gè)步驟，大致分為申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、公告、頒發(fā)使用證。雖然這規(guī)定有利于規(guī)范政府的征收行為，但是在實(shí)際的運(yùn)用中還存在著很多弊端。其一，農(nóng)民不享有參與權(quán)。《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。”從該條看，農(nóng)地征收的過(guò)程中賦予了農(nóng)民參與的權(quán)利，但是應(yīng)當(dāng)注意到，這種權(quán)利的賦予是在征地補(bǔ)償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經(jīng)確定再給予農(nóng)民表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利是不是太晚了？這種權(quán)利的賦予又有何意義？19世紀(jì)英國(guó)政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權(quán)利便不再是權(quán)利。其二，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，地方政府享有話語(yǔ)權(quán)。農(nóng)地征收程序中最大的問(wèn)題就在于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執(zhí)行者，這種運(yùn)動(dòng)員與裁判員集于一身的特點(diǎn)，顯然容易造成政府角色錯(cuò)位，侵害農(nóng)民利益。例如，《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。”農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準(zhǔn)征收的人民政府裁決。人民政府作為農(nóng)民利益的對(duì)立而，很難想象其會(huì)做出損害自身利益而維護(hù)失地農(nóng)民利益的裁定。
三、路徑：完善相關(guān)路徑
（一）完善產(chǎn)權(quán)制度
《憲法>及其他相關(guān)法律均規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。法律意義上的農(nóng)民集體本應(yīng)是明確而具體的，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體尚不具備相應(yīng)的法律人格。⑤農(nóng)民集體在性質(zhì)上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農(nóng)民集體主體資格，明確界定農(nóng)民集體的范圍。
（二）完善征地補(bǔ)償制度
要維護(hù)土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。毋庸置疑，我們必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)當(dāng)廢除當(dāng)前的產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，這樣才有公平性。土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地作出正確評(píng)估，計(jì)算出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。同時(shí)，我們可以通過(guò)立法確立一套統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民權(quán)益遭到損害時(shí)真正有法可依。此外，貨幣補(bǔ)償方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補(bǔ)償方式，同時(shí)可以采取土地使用權(quán)入股的補(bǔ)償安置方式。最后，我們可以采取就業(yè)安置補(bǔ)償。我們可以對(duì)失地進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，切實(shí)關(guān)懷他們的權(quán)益。
（三）完善征地程序
一直以來(lái)，我國(guó)的法律都有“重實(shí)體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結(jié)果的正義而應(yīng)取決于程序上的公正，農(nóng)地征收亦不例外。土地征收應(yīng)該本著公開(kāi)、參與和監(jiān)督的原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)所為的行政行為侵犯公民的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許公民享有知情權(quán)和參與權(quán)。土地征收權(quán)利人有權(quán)表達(dá)白己的意見(jiàn)，可以白己參與或者是推選代表人。補(bǔ)償方案必須告知土地征收權(quán)利人，并且要經(jīng)過(guò)民主協(xié)商才能確定。同時(shí)，國(guó)家土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督的作用，不單要強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)督，事后監(jiān)督也很重要。國(guó)家土地管理部門(mén)應(yīng)該積極對(duì)征收地塊土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟(jì)程序，司法是維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，那么農(nóng)民是有權(quán)拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。他們可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行法律援助，積極宣傳相應(yīng)的政策法規(guī)。對(duì)公共利益這一標(biāo)準(zhǔn)納入司法審查程序，增加透明性。同時(shí)對(duì)重大土地整理案件進(jìn)行懲處，切實(shí)保障失地農(nóng)民權(quán)益。
注釋：
①曹燁城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保護(hù)研究[D]遼寧大學(xué)，2012
②張建飛城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的法學(xué)思考[J].政治與法律，2006（4）.
③馬曉亮.和諧社會(huì)視閣下的農(nóng)民失地問(wèn)題研究一一以山西省沁水縣S鎮(zhèn)為研究個(gè)案[D].碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2013.
