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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇高標準農田建設參考標準，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）13-0212-03
Scientific Definition of High-standard Farmland
HAO Zhe TIAN Ya-guang
（Liaoning Nonferrous Geological Exploration and Research Institute，Shenyang Liaoning 110013）
Abstract Construction of high-standard farmland is the artificial measures of using and transforming nature，is the inevitable choice for solving the land use problems while social and economic development reaches a certain stage.As the current hot topics and new things，some basic concepts and principles of high-standard farmland were fuzzy and indistinct definition.In this paper，the related concepts of high-standard farmland and its construction were defined.The scientific connotation and extension of high-standard farmland construction were analyzed.It can provide reference for relevant designers and researchers.
Key words high-standard farmland；concept definition；connotation；extension
“三農”（農業、農村、農民）問題是決定社會和諧發展的關鍵，高標準農田建設作為“三農”工作的重要戰略舉措，是穩步提高農業綜合生產能力、保障國家糧食長久安全的物質基礎，是發展現代農業、建設社會主義新農村的現實要求。
按照國務院批準頒布的《全國土地整治規劃2011―2015年》[1]，2015年我國將建成2 666.67萬hm2高標準基本農田，進而2020年擬建成5 333.33萬hm2高標準基本農田。當前農村土地整治工作以大規模旱澇保收高標準農田建設為工作重點，增強土地資源對社會全面協調可持續發展的支撐能力，并提出在資金分配和項目安排時重點向高標準農田建設示范縣傾斜[2]。高標準農田建設已成為各級政府、國土資源部及國務院相關部門的重要職責，也是各級國土資源管理部門的首要任務[3]。
2012年6月20日《高標準基本農田建設標準（TD/T 1033-2012）》[4]，并于2012年7月1日正式實施，該標準對高標準基本農田建設的相關技術問題進行了闡述。但高標準農田作為新名詞新事物，一些基本概念和原則還存在模糊、界定不清的問題。諸如：高標準農田的基本內涵是什么，高標準基本農田的要求，高標準農田的建設標準等，這些問題均亟待作以深入探討和澄清。為此，筆者在查閱相關文獻的基礎上，對高標準農田基本概念進行界定和剖析，供相關設計與研究人員參考。
1 高標準農田概念的科學界定
對基本概念的嚴密定義是任何學科發展到成熟階段的標志之一。因此，有必要首先澄清有關高標準農田的最基本概念，給予其科學界定。
1.1 高標準農田
1.1.1 農用地、耕地和農田。
（1）農用地。農用地是直接用于農業生產的土地。按照《中華人民共和國土地管理法》[5]，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中農用地包括耕地、園地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。可見，農用地的范圍大于耕地。
（2）耕地。耕地是種植農作物的土地，按照《土地利用現狀分類（GB/T21010-2007）》[6]，它包括水田、水澆地和旱地3個二級地類。耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。進入21世紀，人口不斷增多，耕地逐漸減少，保持農業可持續發展首先就要確保耕地的數量和質量。據聯合國教科文組織（UNESCO）和糧農組織（FAO）不完全統計，全世界土地面積為18.29億hm2左右，人均耕地0.37 hm2；而我國現有耕地總面積為1.21億hm2，人均耕地0.08 hm2，只占世界人均耕地水平的1/4。
（3）農田。目前，對于農田尚未給出準確的定義。就查閱資料來看，農田的定義可分為狹義和廣義2種。狹義的農田就是指耕地[7]，中國古代有“已耕者為田”之說，因此農田應為經開墾耕種的土地；廣義的農田包括各類農耕生產用地，其范疇應介于耕地和農用地之間。農田分布受水分、溫度、土壤、地形等因素制約，尤以水分的影響最大，因此農田多分布在降水量比較充沛或水源比較豐富的地區，年降水量低于250 mm地區農田較少。我國的農田大部分集中在東南部濕潤及半濕潤地區，即從大興安嶺起，經張家口、榆林、蘭州、昌都，自東北斜貫西南一線的東南部。這些地區受季風影響，雨量充沛，是我國主要農作區。隨著農業的發展，農田分布范圍也在不斷擴大，農田可分為梯田、壩地、平壩田、沖田、圩田、條田、水田、水澆地、旱地和臺地等多種類型。
1.1.2 基本農田與一般農田。
（1）基本農田。是指根據一定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及對建設用地的預測而確定的，在土地利用總體規劃期內未經國務院批準不得占用的耕地。這是從戰略高度出發必須確保的耕地最低需求量，老百姓稱之為“吃飯田”、“保命田”。基本農田是耕地的精華，是最高產優質的那一部分耕地。《土地管理法》和《基本農田保護條例》明確規定，基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用[8]。
（2）一般農田。是指基本農田以外的耕地，可以用作建設和其他用地，被確定為農業使用的耕地后備資源。主要類型包括：坡度大于25°但未列入生態退耕范圍的耕地、泄洪區內的耕地和其他劣質耕地等。目前我國耕地面積大約為1.2億hm2，基本農田約為1.13億hm2左右，其他逾666.67萬hm2為一般耕地；而我國糧食主產區劃定的基本農田保護區面積大約占其耕地的95%左右。
1.1.3 高標準基本農田。高標準基本農田是指一定時期內，通過土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。包括經過整治后達到標準的原有基本農田和新劃定的基本農田。高標準農田除了與各省市地區的耕地質量等別情況有關外，還與其城市化進程等因素有關。鑒于高標準農田旱澇保收的高產性要求，高標準農田均屬于基本農田的范疇。
1.2 高標準農田建設
1.2.1 中低產田改造。我國耕地中有78.5%的中低產田，其中中產田面積占37.3%，低產田面積占41.2%。在我國傳統的土地建設項目中，針對不同土壤的障礙因素進行中低產田改造，是提高土地生產力的重要途徑。改造中低產田比墾荒投入省、用工省、見效快，改造好了能長期見效益。改造中低產田的手段主要為增加養地作物，增施有機肥，并進行生態農業建設，提高土地生產能力。
1.2.2 土地整治。土地整治是對田、水、路、林、村進行的綜合整治，整治后田塊更加平整，灌排設施更加完善，路網林網更加科學便利，田塊集中連片程度提高，生產能力增強，耕地質量有所提高[9]。
土地整治歷經10余年的發展，其內涵和外延不斷拓展。在目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變，土地整治的目標更加多元化；在內容上，已包括農用地整治、建設用地整治、未利用地開發和土地復墾等內容；在內涵上，已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態環境并重轉變，區域綜合型特點更加鮮明；在外延上，已由分散的土地開發整理向集中連片的綜合整治轉變，逐步演變為全域規劃、全域設計、全域整治；在手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策的運用轉變[2]。
1.2.3 高標準農田建設。
（1）歷史沿革。20世紀80年代前，限制我國耕地土壤質量的主要問題是氮磷肥力不足，隨著多年來化肥投入量和作物產量的持續增長，土壤氮磷養分供應狀況已有較大改進，中低產田改造工作取得了較大成效。但目前靠增加化肥投入量的產量增長已近極限，隨之產生的“低、費、污”負面效應也日益凸顯，已逐步成為我國耕地土壤質量的新一輪核心問題。可見，為繼續提高我國糧食生產能力，僅靠增加農用化學品和能源投入量的模式是死路一條，只有提高耕地基礎地力、藏糧于土，才是建立我國未來糧食安全長效機制，實現糧食安全保障的必然選擇[2]。為解決這種現實困境與潛在隱憂，我國適時提出加快建設旱澇保收高標準基本農田，保障國家糧食安全，保證經濟社會全面協調可持續發展。
（2）提出原因。“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。但是近年來的總趨勢是：建設用地的擴張一浪高過一浪，耕地、基本農田保護面臨嚴峻挑戰；地方政府過度追求經濟發展，盲目攀比，置資源環境問題于不顧；土地產權機制和土地收益分配機制不完善，導致土地資源合理利用的產權經濟機制缺失。更為嚴重的是，一些地方政府參與違法供地，引起部分行業和地區發展失控。另外，隨著城鎮化的快速推進，農村建設用地也呈現“人減地增”的逆向發展趨勢，從而對耕地保護造成了一種“雙擠”局面。從國內外實踐來看，解決土地利用問題，緩解人地矛盾的最合理途徑就是大力推進高標準土地整治，從而增加建設用地的流量，緩解城市建設用地的壓力，支持城鎮化進程。因此國家適時提出要加強高標準農田建設具有重要的戰略意義。
（3）高標準農田建設。高標準農田建設屬于土地整治的一種。是以建設高標準基本農田為目標，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，通過土地整理等方法，對農田進行土地平整和田間水利設施、田間道路、田間防護林等建設，達到田成方、林成網、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排的要求，使農田生產條件得到明顯改善。如前所述，高標準農田建設是建立在以往中低產田改造工作的基礎上，為了應對當前建設用地過度擴張的嚴峻挑戰，提出的高標準土地整治工程。前期中低產田改造和傳統土地整治工作的經驗和教訓對高標準農田建設有重要借鑒意義，高標準農田建設是其升華和提升，是土地整治工程發展的高級階段，是新時期著力打造的亮點。
2 高標準農田建設的科學界定
隨著新時期下高標準農田建設的深入開展，需要給“高標準農田建設”界定合乎規律的內涵和外延，一是要求能客觀地反映新時期下高標準農田實踐，二是要求能準確地指出新時期下土地整治的發展方向。
2.1 高標準農田建設的內涵
目前對“高標準農田”內涵的理解不一，不少實際建設內容僅顯露于表象，有的項目其實就是土地平整也被冠之以“高標準農田建設”，而實際土地質量根本未得到改觀。因此，高標準農田的科學內涵必須予以明確。現從以下5個方面界定高標準農田建設的內涵。
2.1.1 動態發展過程與系統工程。高標準農田建設應是與一定自然條件及社會經濟發展階段相聯系的動態發展過程，是一項復雜的系統工程。現階段的高標準農田可以這樣理解：結合當地自然條件，與當地經濟社會發展水平相適應，經過科學規劃所建設的能滿足現代農業發展需要，高產高效，并保持農業可持續發展的優良農田。高標準農田是科學完備的農田基礎設施加先進的管理機制，綜合應用農業先進技術為依托的復雜系統工程[10]。
2.1.2 核心目標。高標準農田建設的核心在于耕地地力提高和土壤綜合質量提升，有別于以往單純以增加耕地數量為目標的土地整理模式。目前我國耕地質量問題嚴重：一是土壤營養元素含量不均，全國有95%的耕地缺磷，23%的耕地缺鉀，14%的耕地磷鉀俱缺；二是土壤沙化、鹽堿化程度逐年加重，全國土壤沙化面積已達15 330萬hm2，占國土面積的15%，鹽堿化耕地面積為763萬hm2，占總耕地面積的8%；三是耕地退化加劇，干旱、半干旱地區有40%耕地嚴重退化。因此，提升耕地綜合質量，提高農用地等別是高標準農田建設的核心目標。
2.1.3 高標準基本農田的建設要點。主要體現在以下幾方面：一是優化土地利用結構與布局，實現集中連片，發揮規模效益；二是增加有效耕地面積，提高高標準基本農田比重；三是提高基本農田質量，完善田間基礎設施，穩步提高糧食綜合生產能力；四是加強生態環境建設，發揮生產、生態、景觀的綜合功能；五是建立保護和補償機制，促進高標準基本農田的持續利用。
2.1.4 創新是高標準農田建設的推動力。高標準農田建設的特點在于高標準，為此必須始終堅持技術創新，保證其科技領先，這是高標準農田建設的推動力。高標準農田建設必須始終堅持以創新為引領，不斷提升高標準農田建設水平，為農業增效、農民增收打造一流平臺。這種創新體現在多方面：以理念的創新，為高標準農田建設增彩色；以管理的創新，為高標準農田建設提質量；以技術的創新，為高標準農田建設強效益；以主體的創新，為高標準農田建設添活力；以考評的創新，為高標準農田建設加保險。
2.1.5 高標準農田的建設特征。主要體現在以下幾方面：一是農田水利、機耕道路、綠化防護、土壤監測等設施完善，使用效率高，適宜機械耕作，便于集約經營，可有效抗御旱澇災害，確保旱澇保收；二是農田土壤的肥力狀況符合農業高產穩產的要求，支持有機肥積造，鼓勵農民發展綠肥、秸稈還田和施用農家肥，保證土質肥沃，避免土壤沙化、土地鹽堿化和耕地退化；三是具備節能高效特征，生產成本和灌溉水用量等明顯下降，不因提高復種指數而降低土地產出率，不因常年連續耕種而出現年度間的產量大幅波動；四是要能夠防御風、沙等各種自然災害和防止水土流失，實現田園風光秀美，與自然和諧；五是對農田廢棄物、排放物和土壤肥力狀況等實現跟蹤監測，監控治理效果，提高耕地及水資源使用效率。
2.2 高標準農田建設標準的界定思想
科學的建設標準，是保證高標準農田質量、提高建設成效的關鍵。在制定標準過程中，應對不同類型區的高標準農田工程，深入調查研究、總結經驗、廣泛聽取意見，使“標準”具有較高的科學性、較強的針對性和可操作性。
2.2.1 高標準農田界定標準的復雜性。從概念上講，全國的高標準基本農田應該是高等級、集中連片的農田。但這種高等級究竟是幾等地，由于耕地質量等別區域間的不平衡，在保證一定面積的基礎上，各地區的高標準基本農田質量等級也不完全相同，這導致了高標準農田建設標準界定的復雜性和多樣性。耕地質量分等定級成果讓耕地有了全國統一、可比的標準。但國家高標準基本農田建設標準是針對全國范圍制訂的，而各地區的自然條件與社會經濟發展水平千差萬別，統一用這個標準來建設高標準農田并不完全適合，必須針對各省的具體情況進行修訂和補充，以反映出我國耕地質量區域分布不均衡、決定因素復雜等特征。例如，目前優等地僅占全國耕地總面積的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%；等別最高的1～3等地主要分布在湖北等7個省份，等別最低的13～15等地主要分布在內蒙古等22個省區。在這種耕地質量國情下，很難一刀切出一個全國通用、對應某個等級的“高標準”。另外，由于我國自然條件南北、東西差異較大，區域、局部性的耕地資源匹配情況不同，導致耕地質量等級建設難度不同，也會影響各省劃分高標準基本農田的結果。
2.2.2 高標準農田建設標準界定的指導思想。建成的高標準農田的總體指導思想是：具有完善的排灌系統、肥沃的土壤條件、優良的生態環境、便捷的田間道路、適度的農田規模、較高的生產能力。高標準農田建設，應堅持科學布局、典型示范的原則，因地制宜采取不同的界定原則，推動高標準農田建設示范工程協調發展。
高標準農田建設標準主要體現在：經過土地整治后的高標準農田至少應比整治前至少提升1個質量等別（等別劃分據《TD/T1004-2003 農用地分等規程》）。一般來講，農田每提升1個等級，平均增產糧食1 500～2 250 kg/hm2，生產水平低的農田，增產潛力更大。另外，建成后的耕地質量等級應達到所在縣的較高等級，高標準農田的農產品產出率和效益率必須高與當地平均水平的40%～50%才屬合理。
可通過土地質量地球化學評估成果等基礎數據，對高標準基本農田里的元素進行檢測和評定，查明建設區土地利用現狀、土地權屬狀況、耕地質量等級和生態地球化學背景等。將“提高1個等級”作為可測定、可考核、可檢驗的平均標準提出來，體現了實事求是、因地制宜的科學精神。該界定標準雖具可操作性，但過于籠統，具體的質量等級界定應依據《高標準基本農田建設標準（TD/T1033-2012）》，根據不同省、市、地區土壤特征、農用地類型等分別制定細則，并出臺相應的地方行業標準。
2.3 高標準農田建設的外延
高標準農田建設的目的就是保證土地建設可持續發展，其外延寬泛，應從人與自然和諧共生、與科學發展觀相適應等層面上，論述高標準農田的可持續發展戰略與建設生態文明的必要性和重要性。現從以下幾方面闡述高標準農田概念的科學外延。
2.3.1 高標準農田建設充分體現了人與自然的和諧關系。高標準農田建設，無論在全球、地區，還是局部區域，形成的是由水利、土壤、作物、耕作、田間道路、農田林網以及小氣候等多種因素組成的有綜合功能的生態復合系統。該系統以其自身的運行規律、動力特性，影響著整個自然界的演進和變化，充分體現著人與自然的和諧，這是可持續生存和發展的重要標志。
2.3.2 高標準農田建設是充分落實科學發展觀的客觀要求。推進高標準農田建設，順應經濟發展的客觀趨勢，符合當今世界農業發展的一般規律，是促進農民增加收入的基本途徑，是提高農業綜合生產能力的重要舉措。用高標準物質條件裝備農業，用高標準科學技術改造農業，用高標準產業體系提升農業，用高標準經營形式推進農業，用高標準發展理念引領農業。建設高標準農業的過程，就是改造傳統農業、不斷發展農村生產力的過程，就是轉變農業增長方式、促進農業又好又快發展的過程。高標準農田建設是以科學發展觀統領農村工作的必然要求。
2.3.3 高標準農田建設是一項跨行業、跨部門、多學科的系統工程。這需要強有力的政府行為來保證宏觀上的有效調控、微觀上的協調運作；并需要調動各部門積極性，集聚各方力量、形成建設合力。與高標準基本農田建設有關的國家標準、行業標準和地方標準很多，相應的科研和設計部門要全面理解國土、農業、水利、林業、環保等相關部門制定的行業內外相關標準；施工人員也必須不斷“充電”、更新知識，才能擔負起高標準農田的建設開發任務；同時，高標準農田建設應充分尊重農民群眾意愿，積極促進土地流轉和適度規模經營，讓項目建設得到廣大農民群眾的參與和支持。
2.3.4 高標準農田建設應因地制宜開展有差別化的整治活動。我國首個高標準基本農田建設標準出臺，從國家層面對各環節以及田間基礎設施占地率、耕作層厚度等諸多要素提出了量化要求。然而，正如“高標準”并非全國通用的絕對標準一樣，高標準農田建設應是一種統籌區域特征的差別化土地整治活動。比如，東北平原區應大規模建設旱澇保收高標準基本農田，積極推行規模化、機械化糧食生產基地建設；長江中下游平原區和華南丘陵平原區應注重改善基本農田生態；云貴高原區應將農田整治與陡坡退耕還林政策有效結合，加強坡耕地整治；黃土高原區應結合小流域綜合治理和風沙防治綜合治理，重點加強農田水利建設。可見，“高標準”在一定程度上說更是對農田建設過程的高要求，需要各地從資源稟賦和發展實際出發，探索實施符合當地特征的高標準基本農田建設模式。
2.3.5 高標準農田是需要切實加強后期管護，保證工程效益持續有效發揮作用的建設項目。以前的土地整治工程普遍存在“重建輕管”的現象，項目實施后將土地和固定資產移交給項目區鄉鎮人民政府或村民委員會等管護主體后，整個工程就基本結束了，之后少有問津，這無疑使發揮資金投放效益和工程效益大打折扣。高標準基本農田建設，必須要全面加強工程后期管護：嚴格界定不同工程的管護主體，做到責任明晰；明確工程產權歸屬，使受益人、所有人、管護人合一，充分調動群眾對于管護工作的積極性；重新審視當前管護經費全部由鄉鎮、村來承擔的局面，考慮將部分費用納入財政預算；及時跟蹤工程管護實效，加強工程管護監管。
3 結語
高標準農田是當前的熱點話題和新生事物，高標準農田建設已成為地方各級政府、國土資源部及國務院相關部門的重要職責，也是各級國土資源管理部門的首要任務，它是人類社會經濟發展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。本文針對高標準農田及其建設問題的相關概念進行了界定和深入剖析，供相關設計與研究人員參考。
4 參考文獻
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關鍵詞：高標準基本農田；農用地；土地利用；潛力分析
中圖分類號： S969 文獻標識碼： A
引言
高標準基本農田是指通過農村土地整治形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。新一輪土地整治規劃是開展土地整治和建設高標準基本農田工作的基本依據，是保障土地整治活動科學、有序開展的重要前提。
1、高標準基本農田建設的內涵
國土資源部印發的《高標準基本農田建設規范（試行）》指出，高標準基本農田建設是以建設高標準基本農田為目標，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，在農村土地整治重點區域及重大工程、基本農田保護區、基本農田整備區等開展的土地整治活動。
建設內容包括土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持以及其他等五項工程。主要是通過提升耕地質量和提高農田基本設施建設水平，達到以下五個目標：一是優化土地利用結構與布局，實現集中連片，發揮規模效益；二是增加有效耕地面積，提高高標準基本農田比重；三是提高基本農田質量，完善田間基礎設施，穩步提高糧食綜合生產能力；四是加強生態環境建設，發揮生產、生態、景觀的綜合功能；五是建立保護和補償機制，促進高標準基本農田的持續利用。
2、研究區概況及數據來源
2.1、研究區概況
此次我們研究的對象是某省的省會城市中部，其由于特殊的地域特征也就形成了典型的“三山兩壩”的隔檔式地貌特征，“三山”從東向西依次為黃草山、西山、銅鑼山三山，三背斜之間的長墊、湖洪兩向斜形成兩壩。2010年全區戶籍總人口90.21萬人，常住人口77.00萬人，根據2010年長壽區土地利用現狀變更調查成果數據，全區土地總面積14.21萬hm2。
2.2、數據來源與說明
該區域土地利用空間數據的獲取主要通過長壽區2009年第二次土地調查數據及長壽區街鎮土地利用總體規劃（2006－2020年）和長壽區高標準基本農田建設規劃（2011－2015年）等規劃資料，部分數據的獲取通過實地調研獲取。以長壽區2010年土地利用現狀變更調查數據為基礎，對照長壽區第二次土地調查成果，將非高標準基本農田建設區域坡度分級歸并為3類，其中，將長壽區第二次土地調查中0~2°、＞2°~6°2個坡度級別合并成I坡度級。
3、農用地整治潛力測算
3.1、高標準基本農田建設區域劃定總體思路
首先，根據高標準基本農田的概念和內涵的要求，構建高標準基本農田建設區劃定評價模型，采用多因素綜合評價法對基本農田自然質量進行評價，逐級修正后得到基本農田的綜合質量。質量較高者即為現狀可認定高標準基本農田建設區。進而分析剩余基本農田質量限制性，篩選規劃期內土地整治可改造主要指標，分析其可改造程度，確定整治后可建成的高標準基本農田建設區。
3.2、農用地整治潛力調查分區
長壽區高標準基本農田適宜田塊主要集中在長壽湖、大洪湖西部地帶。基于高標準基本農田建設模式的農用地整治潛力調查采取以行政村為調查單元、鄉鎮為匯總單元的分區域差異化調查評價分區方法，將高標準基本農田建設區域定義為A類型調查評價區（簡稱A類型區）；非高標準基本農田建設區域定義為B類型調查評價區（簡稱B類型區）。
B類型區采取按坡度級抽樣調查法，根據坡度級定義3個樣本分區類型，即依據第二次土地調查中對耕地的坡度分級0°~6°、＞6°~15°、＞15°~25°定義為I坡度級、II坡度級和III坡度級，分別對應BI類型調查區、BII類型調查區、BIII類型調查區，每種類型選取4個共12個B型樣本調查區，樣區的選擇需考慮空間分布的均勻性，A類型區質量潛力采取全面調查法，數量潛力以B類型區潛力調查結果的低水平值作為參考。
3.3、農用地整治潛力調查方法
3.3.1、數量潛力調查評價方法
影響一般農用地整治潛力因素主要包括坡度、溝路渠分布格局紊亂程度、零星地類、耕作田塊規模等，坡度是影響一般農田整治的主導因素，大于25°的區域不納入潛力測算范圍，并扣除新一輪土地利用總體規劃確定的新增建設用地和有條件建設區。
3.3.2、質量潛力調查評價方法
現在我們就針對A類型區質量潛力來進行調查評價方法，高標準基本農田區農用地整治潛力調查評價以質量潛力為主，結合農用地分等定級成果，以行政村為統計單元，以農用地等別、坡度級別和行政區為控制單元，根據不同單元的耕地質量等級、梯地狀況、田面坡度等13種質量潛力影響因素的現狀情況和理想值情況綜合確定，并計算質量潛力提升度。見表1。
耕地質量潛力綜合指數計算過程如下：
①數據標準化
為消除量綱影響，需對統計各項質量評價指標現實數值和標準化數值分別進行標準化處理，本研究采用歸一化方法進行數據標準化處理；
②確定評價指標權重
對同層的指標進行兩兩比較，構造判斷矩陣并計算指標權重值。相對重要性指數一般采用薩迪教授提出的1～9標度法，數值越大越重要，1表示同等重要；5表示比較重要；9表示極端重要。需對判斷矩陣進行一致性檢驗，并采用方根法進行各評價因子權重的計算（見表2）。
③計算第i項指數現狀值和潛力值。
(1)
(2)
式中，Pi為第i項的只是指數值；f和g分別代表的是所涉及指標的起止序號；Wi代表的是第i項指標所對應的權重；Xi代表的是i項評價指標的數值。
④計算A類型區現狀質量綜合指數和質量潛力綜合指數。
(3)
(4)
式中，Hj表示第j個評價單元的質量綜合指數；Wj代表該指標對應權重。質量潛力綜合指數越大，說明該區域耕地質量潛力越大、耕地的質量現狀越差。質量潛力評價指標的理想值。
4、結果與分析
4.1、數量潛力結果
4.1.1、B類型區數量潛力調查結果
根據長壽區已實施農用地整治項目情況，確定長壽區農用地整治耕地標準系數。耕地標準系數是反映在當前社會經濟、生產條件情況下，可實現的整個耕地類型區的耕地面積占耕地、農村道路、溝渠和田坎等面積的比例。
I坡度級95%置信度下的抽樣平均誤差是0.0167，置信區間為（87.33%，97.96%）；II坡度級95%置信度下的誤差是0.0049，置信區間為（80.56%，83.71%）；III坡度級95%置信度下的誤差是0.0032，置信區間為（75.53%，80.53%）。
4.1.2、A類型區數量潛力調查結果
調查顯示，A類型區各評價單元不同坡度新增耕地潛力有限，主要原因是高標準基本農田建設區域需新增大量農田水利工程，且田塊集中連片程度相對較高，田坎比重較小，標準凈耕地系數相對較大，因此A類型區12個調查單元中各坡度級采用B類型區凈耕地系數統計結果的置信區間最高值，即I、II、III坡度級理想凈耕地系數分別為97.96%、83.71%和80.53%。
4.1.3、研究區數量潛力匯總結果
根據研究區土地利用現狀變更數據，扣除新一輪鄉鎮土地利用總體規劃中涉及的新增建設用地、有條件建設區、禁止建設區內耕地后，按鄉鎮匯總3種坡度級下A類型區和B類型區可整治耕地面積，根據樣區測算出同一坡度級下的高、中、低3種整治潛力（即分別按B類型區調查統計結果置信區間的最低值、平均值和最高值匯總高、中、低3種整治潛力），計算出各鄉鎮3種整治水平下的新增耕地值。匯總結果顯示，A類型區數量潛力551.78hm2，占數量潛力總量的26.49%；B類型區數量潛力1531.32hm2，占數量潛力總量的73.51%(見表2)。
結束語
高標準基本農田建設是一件“功在當代利在千秋”的事業，對于我國這樣一個人多地少的國家，在確保國家糧食安全、實現人類經濟社會可持續發展方面，具有非常重要的戰略意義。我們根據對基于高標準基本農田建設的農村土地整治模式主客觀依據分析，設計了基于高標準基本農田建設模式的農用地整治潛力評價模式，其特點是：根據行政區范圍劃定高標準基本農田建設區域（A類型區）與非高標準基本農田建設區域（B類型區），對于劃定區域采取不同方法進行農用地整治潛力調查、評價和結果選擇。
參考文獻
[1]王新盼,姜廣輝,張瑞娟,趙婷婷,曲衍波.高標準基本農田建設區域劃定方法[J].農業工程學報,2013,10:241-250.
關鍵詞：赫章縣；高標準基本農田建設；可行性
中圖分類號： ：S27 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-02-13-2
1 高標準基本農田建設的重要意義
“十二五”時期我國將在已有基礎上再建成4億畝旱澇保收高標準基本農田，此舉對于增強我國糧食安全保障能力，加快我國農業現代化發展，以及深化和擴展耕地數量質量和生態全面管護內涵等具有重要意義[1]。我們應抓住機遇，迎難而上，把建成4億畝旱澇保收高標準基本農田作為“十二五”時期農村土地整治的核心任務[2]。通過對項目區“山、水、田、林、路、村、人”綜合整治，提高土地質量等級，達到旱能灌、澇能排，對確保農民收入穩定增長和農業可持續發展具有重要意義。按照貴州省對高標準基本農田建設任務及《貴州省土地整治規劃（2011-2015年）》、《貴州省百萬畝土地整治工程規劃》和《貴州省2013年高標準基本農田建設實施方案》的要求，選擇貴州省赫章縣德卓、河鎮鄉為高標準基本農田建設申報項目區。本文立足于高標準基本農田建設的實際情況，以期對該項目的可行性研究提出參考意見。
2 項目區基本概況
赫章縣位于貴州省西北部烏江北源六沖河和南源三岔河上游的滇東高原向黔中山地丘陵過渡的烏蒙山區傾斜地帶，是畢節試驗區“三大主題”發祥地之一。項目區所在赫章縣德卓、河鎮鄉屬于黔西北中山高原區，被列入國家西部生態建設地區農田整治工程備選區域。項目區地處東經104度15分22秒～104度20分39秒，北緯27度18分31秒～27度21分38秒之間，地貌類型屬于高原丘陵地貌，處在山川之間的緩坡壩地上，平緩地向周圍沖溝處延伸，具有明顯的起伏變化界線，壩地方向受地質地形地貌河流構造的影響，受地形地貌構造控制，展布方向不一，地形相對起伏較大，項目區海拔在1995～2289.6米之間，平均海拔2142.3米，根據赫章縣水資源調查和實地勘查分析，項目區水資源豐富。項目區農業總人口有9961人，但貧困人口就有1949人，其中少數民族貧困人口有718人。
項目區土地利用現狀：根據赫章縣提供的二調土地利用現狀圖進行分類統計，項目區土地總面積1372.68公頃。其中：水澆地78.92公頃，旱地704.19公頃，果園0.66公頃，茶園11.59公頃，其他園地0.14公頃，有林地202.28公頃，灌木林地39.77公頃，其他林地18.15公頃，其他草地17.86公頃，公路用地12.00公頃，農村道路11.20公頃，河流水面47.41公頃，內陸灘涂0.12公頃，田土坎175.98公頃，裸地6.33公頃，村莊39.75公頃，采礦用地6.32公頃。
3 項目可行性分析
3.1 項目區基礎設施與需要解決的問題
3.1.1 主要道路 從東至西北橫貫項目區的“赫章縣至威寧市”縣道，從南至北的“河――奎”縣道，全長為13.33公里，為項目區主要交通路線。項目區內的田間道路設施建設標準低，多為土質路面，遇雨天，路面積水，行走困難，影響農民田間耕作。田間生產主要靠村民行走自然形成的小路，不能用于農機的使用，農業生產不方便，增加了農業耕作成本。村莊公共道路寬度不夠，多為斷頭盡端路，道路等級低、局部道路斷面過窄，不足2米，道路系統不完善，給村民出行和田間耕作帶來很大困難。
3.1.2 灌排設施 德卓河由東向西流經整個項目區，項目區灌排溝渠多為土質溝渠，多為農民自發挖掘形成，田間灌排設施嚴重不足，項目區灌溉與排水系統不完善。
3.1.3 解決措施 在田間道路工程上，改善項目區交通條件，完善項目區田間道路系統；在灌溉與排水工程上，增設斗渠、農渠和排水溝，對灌排工程進行統一的全面規劃，灌溉與排水相結合，完善項目區的灌排系統。使項目區道路與灌排系統更加完善，建成旱澇保收地高標準基本農田。
3.2 項目區資金整合功能組裝計劃（多部門資金整合）
在保持現有資金渠道和用途不變的前提下，以新增建設用地土地有償使用費為主體[3]，更好發揮其引導和示范作用，聚合農村公路修建、農業綜合開發、農田水利建設、農村危房改造，以及以工代賑、扶貧開發、電力通訊等涉農資金，發揮資金整合的規模效應[1]。經過對項目區的實際調查和基礎資料的收集整理，得出相關部門配套資金情況有：項目區內縣財政部門的《赫章縣2013年度德卓鄉中低產田改造項目》投資521萬元，規劃修建防洪渠6條，總長3300米，簡易便道橋10座，機耕橋5座，排澇溝2800米，修建機耕道2條，總長2900米，修建生產便道4條，總長4300米。縣水利部門的《赫章縣2011年度鞏固退耕還林成果專項資金建設項目水利工程德卓鄉德卓河防洪工程》已投資330.01萬元對德卓村老街溝約1.2千米河段進行了整治。煙草部門的《赫章縣德卓鄉壩塘、水爐等村煙田土地整理項目》投資2139.95萬元，進行田土坎歸并，歸并區域為67.01公頃，整修排水溝6436.3米，新建田間道3.5米寬5460.70米，新修2.5米防洪堤長18928.8米；新修河道攔坎36座。多部門資金的整合投入，為項目區的高標準基本農田建設提供了資金和技術的保障。
3.3 項目區工程規劃布局
項目區符合省、市、縣的相關規劃，并且與相關部門的投資建設不重復，在它們的基礎上進行規劃布局，最終形成通過田、水、路、林、村綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農村生產生活條件和生態環境的土地利用活動。使項目區形成路成網，田成方，田間道路與灌排設施齊全的高標準基本農田。
3.4 社會經濟生態效益
3.4.1 社會效益分析 通過對田、林、路、村的綜合建設整治，增加了有效耕地面積。建成的農田旱澇保收， 改善了項目區農業生產條件和生態環境。項目實施過程中能夠吸納當地剩余勞動力， 防止農村人口的外流。能夠減輕當地的就業壓力，維護了當地的社會穩定，增強了當地少數民族的團結。
3.4.2 經濟效益分析 本項目總投資預算為4265.96萬元，按整理面積1008.82公頃計算每公頃投入4.23 萬元。項目實施后將實現在整理耕地面積種植玉米和烤煙，一年一熟。通過經濟效益分析計算，實施前項目區每年經濟純收入為854.90萬元，實施后項目區每年經濟純收入為1210.7萬元，每年凈增產值355.80 萬元。按還本年限法進行靜態分析，預計投資回收期為12年。
3.4.3 生態效益分析 通過項目建設，修建防洪堤、排洪溝、蓄水池和溝堤等水利設施，可改善農業生產條件，增強抗御自然災害的能力。土地資源得到優化配置和合理利用，有效地減少了水土流失，減輕了土壤侵蝕動力。促進了生態環境平衡、提高土地的再生產能力、加快項目區人民的脫貧致富起到很好的推動作用。
3.5 項目實施措施的保障性
赫章縣德卓、河鎮土地綜合整治片區建設實施有保障。為了保障項目實施，赫章縣人民政府成立了相應的組織機構，形成了縣政府主導、國土部門搭臺、多個部門聯動、公眾參與、共同推進的責任機制，通過規劃統籌，推動、引導項目科學有序進行。且赫章縣國土資源局對該項目的現場進行了多次調研，并對本項目予以高度重視和支持。經前期調研，項目區農民渴望參與該項目，并希望盡早實施。
4 結論
研究表明，該項目有充分的建設技術保障，在貴州省重點投資的扶持下，同時通過多部門資金的整合，地方政府和有關部門的密切合作，通過政府主導、國土搭臺、部門聯動、公眾參與、共同推進的責任機制，項目的實施能得到充分的保證，因此赫章縣德卓、河鎮鄉2013年高標準基本農田建設項目是可行的。
參考文獻
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[2] 吳海洋.高要求與硬任務迸發新動力――談如何推進農村土地整治和建設4億畝高標準基本農田[J].中國土地，2011，10：16-
18.
1.1存在的問題
(1)各地區社會、經濟和氣候條件及灌溉排水現狀不同,對高標準農田水利工程的詮釋也不同。灌重于排和排重于灌的地區、經濟發達和經濟欠發達的地區,對高標準農田水利工程的預期和內涵理解就存在明顯差異。比如,有的地方提出應是“高產穩產、旱澇保收”;有的認為是“灌溉有保障、排水有出路、旱澇保收、節水高效”;也有的把高標準農田水利歸納為三部分組成,即“高標準的水源工程、完整的灌排體系、高標準的管理體制與機制”等等。正是由于這些認識上的差異和地區實際條件的差別,使各地區高標準農田水利工程評價指標的建設標準存在較大差異,導致執行部門和監管部門在對高標準農田水利工程建設項目進行驗收評定時,沒有統一的評價指標可依。
(2)高標準農田水利工程建設缺乏統一標準。文獻查閱發現,各地對高標準農田建設積極性很高,但由于缺乏統一的建設標準,各地在規劃設計、投資強度上,標準不一,參差不齊;上級組織和監管部門在驗收和評定工程建設是否達到高標準時,評價指標選什么,各地區的指標值該如何取,沒有統一的依據可參考;地方建設管理部門在對農田水利工程進行高標準設計時,不知道哪些指標該高,該高多少。因此,高標準農田水利工程規劃、設計不規范,影響后續工程建設進度和質量。
(3)高標準農田水利工程建設缺乏統一規劃多數地區高標準農田水利工程建設缺乏統一規劃,主要表現在兩方面:一是建設資金缺乏統籌協調,二是建設區域缺乏整體布局。當前,農田水利工程建設資金渠道較多,各部門對農田水利工程建設的專項資金大多是分別規劃、分別招標,部門間缺乏有效協調,不少項目盲目規劃、盲目實施,造成資金實際使用效果較差,難以形成合力。
1.2成功做法
寧夏回族自治區的成功做法是在農田水利建設過程中對規劃區域基本采用先丈量收回土地,然后重新規劃布局,施工完成后再丈量有效耕地面積并分配到相關用戶,使得工程所占土地做到了共同分擔,避免因局部利益受損而造成建設工作受阻的問題。針對施工質量監管難的問題,河北等省大力推行農民義務監督員制度,通過農民義務監督員參與工程質量監督,加大受益群眾的監督力度。
2高標準農田水利工程建設的對策
2.1進一步明確高標準農田水利工程的內涵及建設標準
水利部作為農田水利工程的直接對口和主管部門,對全國各地的農田水利基本情況掌握最全,為了促進高標準農田水利工程又好又快發展,有必要在廣泛聽取地方管理者和水利專家意見的基礎上,結合其他部門和各地有關高標準農田水利工程的建設標準,制定相應的高標準農田水利工程技術規范或建設指南,對高標準農田水利工程的概念和內涵進行統一規定。同時,基于大家認同的高標準農田水利工程的定性目標,提出一套統一的量化指標,并依據各地區實際情況確定相應指標的建設標準值。
2.2進一步建立農田水利工程建設項目與資金的整合機制
建議縣級政府組織相關部門編制各方認可的縣級農田水利建設總體規劃,制定縣級農田水利建設項目與資金整合辦法,建立部門協商機制,按照“統一規劃、各司其職、渠道不亂、用途不變、各記其功、形成合力”的原則,統籌安排建設項目,切實推進各部門的水利建設資金整合,解決臨時性拼盤式整合的問題。
2.3進一步建立農田水利工程建設質量保障機制
關鍵詞 土地整治 規劃 山東
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A
當前，我國土地供需矛盾問題日益趨緊，國家亦把土地管理問題作為重點工作。如何增加高標準基本農田數量提升現有耕地質量，合理利用現有土地，提高土地的利用效率成為主要任務，并相應頒布實施了一系列保障性文件和措施。
2012年3月，國務院正式批準《全國土地整治規劃（2011～2015年）》頒布實施。《規劃》明確了未來五年土地整治的指導原則和目標任務，到2015年，新建4億畝旱澇保收高標準基本農田，經整治后耕地質量平均提高1個等級，糧食畝產增加100公斤以上，這表明新一輪土地整治工作的開始。
一、土地整治規劃概述
土地整治規劃從政策延伸的意義上說是第二輪土地開發整理專項規劃，但是在規劃的內涵、范圍和意義上說，較之以往又有很大的不同。
因此要在合理、客觀和認真總結和評價上一輪開展的土地開發整理規劃的基礎上，總結問題和教訓，借鑒合理經驗和有效做法，認真開展、實施。
（一）土地整治的含義。
土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設破壞、自然災害損毀的土地整治進行整治，提高土地利用效率的活動。關鍵在于兩個字“利用”。綜上可簡化的分為三類，即沒有利用的土地、正在利用的土地和毀壞棄而不用的土地。
（二）土地規劃的目的。
規劃的目的就在充分挖掘這三類的土地潛力：
（1）沒有利用的土地對照宜農未利用地開發的潛力；
（2）正在利用的土地對照農用地整治潛力、農村建設用地整治潛力和城鎮工礦建設用地整治潛力；
（3）毀壞棄而不用土地對照土地復墾潛力；
要充分摸清掌握地方土地的類型和潛力，對土地利用情況“辨癥施治”，才能夠依照處方（政策），抓好藥材（項目），從而在土地的層面破解地方的“雙保”難題，實現結構合理、生產高效、生活便利、生態改善的目的。
二、山東省土地整治規劃工作的現行政策及配套項目進行分析
（一）農用地整治。
本輪規劃的核心是高標準基本農田建設，十二五期間全國要實現4億畝的指標，任務艱巨。2012年6月26-27日，在全國土地整治規劃加快建設高標準基本農田現場會上，國土資源部黨組成員、副部長王世元強調：“要進一步提高認識，抓住'劃得準、調得開、建得好、保得住'四大關鍵環節，深入推進土地整治工作。”為此，一方面國土資源部出臺《高標準準基本農田建設標準》，制定了標準；另一方面項目立項不再要求3%的耕地新增率，放寬了條件，目的就是打造高標準基本農田。另外應同時適度開發宜農未利用土地，推進其他農用地的整治治理。
2010年山東省開始第一批農村土地綜合整治項目，參照天津市、成都市的模式，將土地整治與城鄉增減掛鉤結合，共設66個項目，單個項目規模達到約5萬畝，總投資100億元。2012年國家分派給山東省的高標準基本農田建設任務是981萬畝，逐級下派到各市各縣。
基于以上要點在調查當地潛力的過程中，第一要參照2011年高標準基本農田指標，推算十二五期間指標總量，第二劃為高標準基本農田的區域禁止占用搞項目開發和建設，這是很重要的一點，要求確定項目范圍的時候重點考慮。第三，做好“四個一”文章，即“認一批、建一批、驗一批、安排一批”。尤其是對于老項目本著“缺什么、補什么”的原則，采用項目集中歸并，成片大規模補建的方式，滿足高標準基本農田標準，達到指標總量，這是必須完成的任務。
（二）農村建設用地整治。
農村建設用地整治要統籌規劃城鄉土地利用，優化土地利用格局，提高建設用地利用率。當前，農村建設用地整治主要基于兩個政策層面，一個是城鄉建設用地增減掛鉤，一個是建設用地置換。現在具體到實踐中做的最多的是還是建設用地的增減掛鉤，因為當前建設用地置換從政策的層面上來說還有瓶頸，未開展實施。但是從山東省內東部、中部、西部農村建設用地潛力存量與經濟發展呈現倒掛的態勢來看，這一政策的啟動指日可待。
在調查當地潛力的過程中，第一要依托當地鄉鎮政府，摸清可開展掛鉤的村，實地調查樣點村，切實尊重群眾意愿；第二參照以往掛鉤項目，掌握當地可實施的財力和完成力度，2011年山東省第一批次每縣區限批700畝周轉指標，沒有歸還上年度50%指標的不予立項，要適度把握規模；第三要結合地方小城鎮規劃，舊村改造、遷村并點等項目要納入到本規劃中。
（三）城鎮工礦建設用地整治。
土地整治規劃的范圍是行政區域內全覆蓋，包括城鎮和鄉村。對于城鎮工礦建設用地而言，主要是對舊城鎮、舊村居（包括城中村）、舊工礦等進行“三舊改造”，在實施中可結合開發區集約利用評價、城區規劃、十二五發展規劃等，實現產業結構調整、城市轉型、環境再造，促進節約集約用地。
在調查當地潛力的過程中，第一要摸清楚“三舊”分布情況以及土地使用權人的改造意愿；第二要領會城市發展規劃的思路，確定城市發展的方向和格局，預見哪些城區會因為城市發展重心的轉移而成為老城區；第三依托當地產業結構引導土地利用方式的改變，因勢利導。重點在于地方政策配套和支持。
（四）土地復墾。
土地復墾是對毀壞（自然災害損毀和生產建設破壞兩類）棄而不用土地整治，使其達到可利用土地的目的。山東省內主要開展工礦廢棄地復墾，以全省內的磚瓦窯廠復墾和局部地區濟寧、棗莊塌陷地的復墾為主。上一輪土地整理工作中已經開展實施了一部分，本輪要加大遺留損毀土地復墾力度，同時加大質量控制。提高復墾后土地生產力和環境改善。另外需要注意一點，國土資源部自2007年81號文（關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知），生產建設項目涉及采礦、交通、能源等已經或可能對土地產生破壞的項目立項發證均需要編制土地復墾方案，因此在具體實施工程中，兩者可以結合。
（五）宜農未利用地開發。
山東省內，東營、濱州等黃河入海口區域每年因黃河泥沙沉淀淤積自然形成大規模灘涂和鹽堿地，這部分土地大部分尚未利用，下一步可以根據實際情況，進行詳細的可行性分析，合理規劃，進行開發利用，當前黃河三角洲的開發隨著黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃的頒布實施，已經開啟。另外，山東低丘緩坡未利用土地資源較多，易開發的主要在濟南、淄博、棗莊、濰坊、泰安、臨沂等地，十二五期間，可利用的低丘緩坡、廢棄礦坑及未利用地可達一萬兩千多公頃，潛力較大。可根據開發項目的難以程度及當地的財力情況，本著“先易后難”的原則，逐步實施。
三、總結
土地整治規劃是落實土地利用總體規劃的專項規劃，是“保紅線”項目實施的依據，是“保發展”項目成立的前提。國家層面的國土戰略已經由先前的增加耕地數量轉變為耕地質量為先的數量責任制，因此完成高標準基本農田建設是必須完成的首要任務。農村建設用地整治、土地復墾和宜農未利用地開發三類項目是增加建設用地指標、確保耕地占補平衡的重要抓手。城鎮工礦建設用地整治在行政職能劃分上歸屬城建部門，改善的重任還在于地方政府的城市經營理念和發展思路。因次，本論規劃的編制要突出重點問題、解決難點問題和指出要點問題，同時一面要與全國性規劃基期2011年到2015年同步，一面要兼顧土地利用總體規劃基期2006年至2020年，為2016年至2020年的土地整治規劃預留發展空間。
參考文獻：
[1]孟艷麗等.縣級土地整治規劃編制思路研究.山東國土資源；2012.3（28）：49-52.
關鍵詞：土地整治規劃；統籌城鄉；內涵挖潛；保護耕地
土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續利用為目的，對未合理利用的土地進行整理，對因生產建設破壞和自然災害損毀的土地進行修復，以及未利用土地的開發等活動，包括農用地整理、農村建設用地整理、城鎮工礦建設用地整理、土地復墾和宜耕后備土地資源開發等。在新形勢下，土地整治不僅是落實最嚴格的土地管理制度、大力推進耕地保護和節約集約用地的重大舉措，也是推動破除城鄉二元結構、加快推進新農村建設和城鄉統籌發展的重要途徑。
土地整治規劃作為土地利用總體規劃的專項規劃，是落實土地利用總體規劃目標的重要手段。隨著陜西省西安市新一輪土地整治規劃的啟動，筆者全程參與了前期調研工作。在實地調研中發現，各區縣可補充為耕地的后備資源越發稀少，新一輪土地整治的目標任務需向多個視角轉變。源于此，結合各區縣對土地整治規劃實施現狀，對新一輪土地整治規劃中的幾個新熱點問題談些個人想法，以期拋磚引玉，為新一輪土地整治規劃編制提供有意義的參考。
一、新形勢下的西安市土地整治規劃
隨著“國家鼓勵土地整理”、“大規模實施土地整治”政策的明確，土地整治的范疇已由分散的土地開發整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變，內涵也已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態環境并重轉變。但是，目前西安市土地利用存在著農村土地資源浪費現象突出，近郊建設用地與農業用地矛盾顯著，城鎮土地無序擴張、低效利用等問題。
西安市新一輪土地整治規劃承擔著實現全市耕地動態平衡、保障糧食產量等戰略落地的重任。經調研，一方面各區縣耕地后備資源匱乏，為完成建設用地審批，近年來各區縣陸續委托陜西省國土資源廳在省內其他市縣補充耕地，實現耕地占補平衡；另一方面，各區縣土地批而未征和征而未供的面積較大，土地節約集約利用程度不高。《全國土地整治規劃（2011—2015年）》確定“十二五”期間建設4億畝旱澇保收高標準基本農田的目標。西安市如何在資源、人口、空間、經濟發展、環境保護等復雜因素的約束下，堅守耕地紅線，穩定糧食播種面積，實現國家和區域糧食安全戰略的重大目標，這對土地綜合整治提出了更高的要求。
二、以推進新農村建設為亮點，統籌城鄉，深化土地整治內涵
目前，西安市的城鄉發展已經進入了“以工促農、以城帶鄉”的發展階段。推進城鄉統籌工作不僅僅是中央作出的重大戰略部署，也是經濟社會發展的必然要求。新形勢下，統籌城鄉工作在實踐過程中面臨著諸多新的問題和挑戰：一是單純加大政府財政投入力度，不足以從根本上扭轉城鄉發展失衡問題；二是擁有較多土地的農民卻只有較低的收入；三是城市對農業產出的需求缺乏有效地傳導機制，農業土地的比較經濟效益仍然較低，影響農民在進城后將土地向規模經營轉變的積極性。
造成以上諸多問題的主要原因是城鄉要素雙向流動的機制沒有建立起來，這導致西安市在落實統籌城鄉的政策中缺乏必要的載體和抓手。事實上，改革開放以來的我國經濟能夠得以快速發展，很大程度上就是得益于城市對農村要素的吸納，突出表現在大量農村勞動力由農村流轉至城市從事非農產業。農民工已經成為城市勞動力的重要組成部分，通過農村勞動力與城市資本的分工合作，極大地增加了城市的社會財富、促進了工業化進程。相反，城市資源要素流向農村的機制卻嚴重滯后，盡管政府對農村的支持力度不斷加大，但市場化的、利益導向的城鄉要素雙向流動機制還遠未建立起來。新形勢下統籌城鄉發展戰略的實現對當前的土地整治工作也提出了新的要求和挑戰：要通過土地整治，進一步打破城鄉隔閡，擴展城市資本與農村土地資源自由交換和流轉的渠道，要讓更多的農村資源得以進入市場，通過城鄉之間各種資源的自由交換與合作，提高農民的收入。
隨著城鄉建設用地增減掛鉤試點在西安市的推進，高陵縣借助城鄉建設用地增減掛鉤試點政策開展的統籌城鄉發展在東樊村取得成功，“東樊模式”已成遠近聞名的統籌城鄉發展示范典型。在新一輪規劃中，如何深化“東樊模式”內涵，在推動“農民趕超城里人”的基礎上引導產業落地，引導轉換身份后農民的主要生產內容從農業生產轉為非農產業將是新一輪規劃的重要內容。
三、以強化市地整治為特色，內涵挖潛，提高土地集約利用水平
西安市主城區建成區面積2000年為187km2，至2010年已增長為395km2，增加了2.11倍。預計到2020年，西安市主城區面積將達到574km2，這種需求給土地征收帶來巨大的壓力。隨著經濟的起飛，西安建設國際大都市和西咸一體化發展的需求，工業化和城鎮化進入加速發展階段，對土地資源的消耗也進入快速發展期。這意味著不僅建設占用土地的速度會加快，而且建設占用土地的規模也會不斷增大。《西安市土地利用總體規劃（2006—2020年）》確定西安未來將實施一系列重大工程項目，新增建設用地總量達423km2，新增建設用地占用耕地的面積為364km2。要實現364km2“占補平衡”目標，壓力非常大，也對新一輪規劃提出了極高的要求。在思考如何實現“占補平衡”的同時，通過內涵挖潛，提高現有建設用地的節約集約水平，將是另一條重要的途徑。
在西安市新一輪土地整治規劃中，應強化市地整治并以此為特色、亮點。要規劃好西安市城市土地整治工作，需要做好以下幾點。（1）構建合理的制度框架。首先要明晰城市土地產權主體，構建土地產權市場并完善與土地儲備制度相配套的機制體制，適當提高增量土地取得成本。（2）創新城市土地整治的主體組織制度，運作模式，結合產業結構調整和環境整治工作，形成立體多維空間開發的市地整治模式。（3）注重5個互動：市地整治與“退二進三”（傳統工業結構調整）互動、市地整治與城市商圈改造互動、市地整治與城市交通（快速通道、地鐵等）整治互動、市地整治與城市產業集群培育互動、市地整治與副中心建設互動。（4）引進社會資本，設立土地基金，完善和優化市地整治中土地收益分配制度。
四、以高標準基本農田建設為重點，保護耕地，實現總體動態平衡
根據《西安市土地利用總體規劃（2006-2020年）》和《陜西省土地整治規劃（2011-2020年）》的任務要求，西安市新一輪規劃需要落實補充7.2萬畝耕地的目標。由于西安市地形地貌特點，市域南部的秦嶺山區約占全市土地總面積的55%，耕地主要分布在北部平原和東部臺塬丘陵區，此區域同時也是各類建設用地的集中區。
在新一輪規劃中，不應再以補充耕地數量為主，而是更加突出了耕地質量建設和產能提升，讓耕地提質“看得見”。規劃圍繞著提高農業綜合生產能力，著力于加強農業基礎設施建設，改善農業生產條件和生態環境，以農田平整工程和水利設施配套為重點，進行田水路林村綜合整治。按照節約用地、設施配套、路網通達、突出特色的原則，結合城鄉統籌規劃、新農村建設規劃，安排一批旱澇保收、高產穩產的高標準基本農田建設項目，采用暗灌、微噴灌、滴灌等節水技術和田間生物工程措施，提高農田空間利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化農區景觀的效果和能力。形成3—4個“相對集中、集中連片”的千億斤糧食主產區。規劃的高標準基本農田區域在建成后要實行統一命名、統一設立永久性標示和統一集中監管，充分發揮高標準基本農田建設的示范作用。
五、以一張圖工程為契機，創新舉措，保障規劃切實實施
按照國家統一的土地分類標準，認真做好全市土地利用現狀調查、統計和變更調查。加強耕地后備資源的調查、評價和檢測，加強土地整治實用技術的開發和推廣，在三維空間內對土地資源信息進行定性、定量和定時分析，做到“一張圖”的管理模式，向相關職能部門及時提供土地資源的基礎信息和規劃服務并對土地整治規劃的執行情況進行系統監測、追蹤與反饋。依托土地利用“一張圖”工程建立了土地整治監管平臺，全面加強耕地數量、質量、權屬管理和動態監管。
引進現代土地整治的創新方法和先進的技術手段，及時引進和采用相關領域的創新方法和先進的技術手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不斷增加土地整治的綜合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有機肥，種植綠肥，合理輪作，永續利用。在規劃實施過程中，本著由點及面、由易入難的原則，逐步開展土地整治，做到規劃一片，整理一片，成功一片，示范一片。
強化規劃實施經濟調節機制。一是要建立激勵機制，遵照“誰投資、誰受益”的原則，引導社會資本和個人資本進入土地整治領域；二是要有效聚合相關涉農資金，充分發揮政府的協調作用和杠桿作用，達到“各做一道菜，共辦一桌席”的效果。
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關鍵詞 耕地；地力評價；標準糧田建設；江蘇淮安；淮陰區
中圖分類號 S158；S157.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）13-0256-03
1 淮陰區耕地地力現狀
土壤是自然和人為因素綜合作用下所形成的歷史自然客體，既是自然歷史客體，也是人類勞動的產物。因此，耕地地力主要由3個方面的因素決定：一是理化性狀等土壤自然特征，二是成土母質、地形地貌等立地條件，三是施肥水平與農田基礎設施建設情況。建立淮陰區耕地地力評價的指標體系（表1）。
1.1 高產穩產農田數量與現狀分析
淮陰區一級地占耕地總面積的11.83%，面積為7 654 hm2，該土壤土壤質量高，土層深厚，屬高肥型土壤，保水保肥能力強，土體結構良好，適種范圍廣，基本無限制因素，在1 m深土體內無障礙層次，主要分布在丁集、三樹、漁溝、王興、凌橋等鄉鎮。全區二級地占耕地總面積的59.4%，面積為38 411.67 hm2，該類耕地土壤一般較平整，屬于中肥型土壤，對作物也有一定選擇性，存在部分限制因素，保水保肥能力一般，土體內一般無障礙層次，基本配套齊全，主要分布在陳集、碼頭、五里等鄉鎮。
1.2 中低產田土壤的基本情況
三級地占耕地總面積的22.1%，面積為14 302.8 hm2，全區大部分地區有分布。該地土地基本平整，障礙層次一般出現在50 cm以下，能灌能排，基礎設施較為完善，以稻麥二熟為主，地下水位常年在80 cm以下，保水保肥性尚可，耕性稍差。四級地占耕地總面積的6.7%，面積為4 304.68 hm2。該類土地不夠平整，農田基礎設施一般，障礙層次一般出現在30 cm以下，易板結，耕性差，保水保肥性差，農業利用方式為稻麥二熟，地下水位約為60 cm，趙集、韓橋、劉老莊、西宋集古寨等鄉鎮。
2 標準糧田建設目的與任務
2.1 建設目的
近年來，我國耕地特別是糧食播種面積逐步減少，土壤地力日趨下降，科技投入明顯不足，加之受自然災害影響，糧食單產水平降低，總量下降，供需矛盾日益突出。因此，保障糧食安全始終是國計民生的戰略問題[1-2] 。隨著社會和經濟的發展，我國人增地減和人民生活水平不斷提高的趨勢不可改變，這就要求糧食產量和質量不斷提高。切實保護耕地，實行量質并舉，在有限的耕地資源上，通過政策引導、科技進步和增加投入，不斷提高耕地的綜合生產能力，才能發展糧食生產。2007年，江蘇省委、省政府對農業和糧食工作提出“以市場為導向，以保障全省糧食安全為目標，以恢復水稻生產確保口糧自給為重點，嚴格保護和建設基本農田，優化生產布局，加大科技創新，加快推進產業化經營，提高糧食單產，提高糧食品質，提高糧食綜合競爭力，努力增加農民收入”的總體要求，并提出從由過去的“藏糧于庫”向“藏糧于地”、“藏糧于市”與“藏糧于庫”有機結合轉變，把保護耕地、培肥地力、依靠科技、提高單產作為保護和提高糧食綜合生產能力的重點。根據這一糧食生產發展思路，建設標準糧田不僅非常必要，而且十分迫切。
水稻、小麥都是淮陰區大宗產品和優勢產品。通過標準糧田建設，可以提高耕地質量，增強防災抗災能力，通過與測土配方項目相結合，可不斷提高稻麥生產能力，促進全區水稻、小麥生產區域布局的形成，使水稻、小麥生產優勢更優，促進優質水稻、專用小麥產業化經營，增強優質稻米和面粉的市場競爭力。同時，也能促進農業整體效益的提高和收入的增加。
2.2 建設任務
淮陰區系徐淮平原稻麥兩熟地區，在農業部所列的優質強筋、中強筋小麥產業帶內，又屬糧食主產省的糧食生產大區，符合標準糧田建設是“農業科技創新與應用”和“農業社會化服務與管理”的要求。標準糧田建設與改善農業生產條件、推進農業科技進步、恢復發展糧食生產、增加農民收入關系緊密，項目實施的意義重大，非常必要。標準糧田建設的核心是改善耕地質量，提高基礎地力，增強抗災能力等。淮陰區標準糧田建設主要是農田基礎設施建設、地力建設、地力與墑情監測體系建設。
3 標準糧田建設規劃與措施
3.1 總體目標
總體目標：提高農田基礎設施水平，提高土水肥資源利用率，提高良種和農業先進適用技術增產潛力，提高農作物抗災減災能力，確保耕地糧食綜合生產能力的穩步提高。
3.2 總體規劃布局
總體規劃布局是首批在老張集、古寨、劉老莊等鄉鎮，建設3 333.33 hm2標準糧田，做好田間工程配套，做到路、橋、涵、閘、站、渠建設配套。全面應用各種建設措施。加強配肥站建設和地力墑情監測，在淮陰區土肥站化驗室的基礎上建立地力和墑情監測站，做到綜合建站，承擔項目區土壤和墑情的監測。按 133.33 hm2為1個單位，建立25個監測點，每年取樣測試土壤常規農化性狀，指導平衡施肥。以后根據項目要求，逐步在全區建立標準糧田。
3.3 農田基礎設施建設
3.3.1 地力建設。其主要措施：一是增施腐熟有機肥。推廣高溫堆制快速腐熟技術，每年施用腐熟有機肥37.5 t/hm2以上。二是實行機械化秸稈還田。采用機械深耕翻埋，綜合利用秸稈[5-6]，每年還田量達到6.75 t/hm2以上。三是深耕深松土壤。打破犁底層，結合有機肥施用等措施，加厚耕層至20 cm。四是普及配方施肥技術。做到平衡施肥，合理施用商品有機肥、中微量元素肥料、生物肥料等新型肥料。
3.3.2 監測體系建設。地力與墑情監測點，長期定位綜合試驗區，土肥實驗室配備完善。
3.4 產業帶規劃與標準糧田建設
在保護和提高糧食綜合生產能力的前提下，立足資源特點，瞄準市場熱點，因地制宜地發展特色農業。一是切實加大規劃力度。認真抓好《淮陰區優勢農產品產業發展規劃》，提高各級的規劃落實水平，盡快形成有利于優質產業向優勢區域集聚的政策體系，充分發揮規劃的導向作用。二是明確各大產業的主攻方向。優質糧油重點突破加工增值，設施農業重點突破集約化，生態觀光農業重點突破基礎設施建設。三是加強基地建設。以項目為載體，集聚資金、技術、人才優勢，選擇重點產業、重點區域，辦好一批農業科技示范園區，建好一批核心示范基地。
3.5 節水灌溉與標準糧田建設
節水灌溉，準確地說應該是農業高效用水。農業用水中能被作物真正利用形成產量的水量是很少的，它的絕大部分都損失在從水源到田間入口輸送過程的滲漏和蒸發中、進入田間后的深層滲漏和田間蒸發中以及從作物根系到形成產量的過程中。前2項損失直接影響水的利用率，后1項損失影響到水的利用效率。農業高效用水，就是要盡可能地提高水的利用率和利用效率，把有限的水用到點子上，從而獲得最大增產效益和經濟效益。即做到節水、增產、高效。
由于粗放灌溉傳統習慣的影響，再加上宣傳力度、投資力度不夠，節水措施、設備、工程的科技含量不高，生產、建設的標準偏低，管理滯后，技術培訓和技術服務體系不健全等種種原因，淮陰區現階段節水灌溉總體上技術水平不高，單項措施多，重硬件，輕軟件。因此，應該有的放矢地與標準糧田建設相結合，建設不同類型的高標準示范區，通過示范區建設來總結經驗，發揮樣板作用和引導作用，從而帶動標準糧田建設與節水灌溉逐步走上可持續發展的正確軌道。
建設標準糧田，切實發揮示范區的示范作用，為當地大面積推廣應用節水灌溉技術樹立樣板工程，使大家學有榜樣、追有目標；為合理選擇當地最適宜的節水技術模式提供科學依據；為能獲得農業節水、增產，農民增收的顯著效益，提出農民群眾易掌握、可操作的具體辦法。因此，在規劃確定高標準節水灌溉示范區的具體內容時，一定要充分考慮示范區本身的示范性、導向性和實用性。高標準節水灌溉示范區的主要任務就是給廣大農民群眾的節水行為作示范。而農民最認可的東西是能看得見的諸如增產、增收、省地、省工等直觀效益，只有讓農民群眾看到實效，才能把節水灌溉事業當作自己的事情來辦。很顯然，示范區的效益越顯著，農民投入節水灌溉的熱情就越高，示范區的示范作用就會發揮得越充分，就越能夠有效地指導和帶動周圍地區節水灌溉的發展。
3.6 測土配方施肥與標準糧田建設
2005年以來，國家高度重視測土配方施肥工作，淮陰區是2006年農業部測土配方施肥項目區之一。這項工作的社會影響廣，社會、經濟、生態效益顯著，受到了社會各界和農民的廣泛稱贊。一是促進了糧食增產和農業節本增效。據統計，小麥平均增產300 kg/hm2，增幅為8%；水稻平均增產630 kg/hm2，增幅為10%以上；平均節約用肥30 kg/hm2；累計實施測土配方施肥面積13.33萬hm2，為農民節本增效6 000萬元以上。二是促進了施肥結構的優化，化肥利用率得到提高。2006―2009年統計數據表明，淮陰區化學氮肥應用量逐年減少，養分比例進一步調優，肥料利用率提高3～5個百分點。三是促進了技術成果積累，科學施肥指標體系基本建立。通過測試土壤樣品逾 6 000個，開展肥效試驗逾400個，調查農戶近1萬戶，基本確立了主要農作物施肥指標體系，為全面實施科學施肥打下了堅實基礎。四是促進了技術推廣模式創新，一體化服務進一步完善。“五個一”模式得到推廣應用，實現了“測、配、產、供、施”一體化服務。
3.6.1 地力建設縱深發展。隨著農產品供求矛盾逐步加劇，國家高度重視糧食等主要農產品生產，耕地生產能力問題日益受到重視，地力建設提到了議事日程，地力建設步入一個新的發展階段。一是開展耕地地力評價。根據農業部的部署，進行了耕地質量綜合評價，建立了區域耕地資源管理信息系統，為農業結構調整、無害化生產和地力建設提供了科學決策依據。二是土壤有機質不斷提升。應用秸稈腐熟還田技術，提高秸稈還田的質量和效益，累計示范面積達1萬hm2，平均節約人工和機耕費825元/hm2左右，水稻增產5%～10%，土壤有機質平均提升約0.03個百分點。三是標準糧田建設積極推進。通過修建田間溝渠，平整土地，增施有機肥等措施，積極改良土壤，耕地地力提高了1個等級，平均增產糧食750 kg/hm2以上。
3.6.2 肥料管理不斷規范。根據《農業法》、農業部《肥料登記管理辦法》等法律法規的規定，嚴格實行了肥料市場準入制度，把肥料登記管理納入法制化、規范化的軌道。區農業執法大隊堅持以打假保春耕、打假保秋播為重點，開展了肥料質量大檢查和執法打假活動，打擊坑農害農行為，保護農民利益。堅持開展肥料主推產品公告活動，引導農民選購放心肥和安全肥。加強肥料市場監管，肥料質量明顯提高。測土配方專用肥得到大面積應用。
3.6.3 促進了農業可持續發展。近幾十年來，盡管化肥用量不斷增加，但投入產出率逐年下降。據專家測算，20世紀50年代，農民每投入1 kg化肥，可增產糧食15 kg，70年代下降到9 kg，而90年代只有7 kg。出現這種狀況，主要原因在于：一是有機肥投入數量減少。據調查，全區平均施用有機肥15.98 t/hm2，只有施用標準的1/2，土壤有機質明顯下降。二是有些地方的化肥施用量已達到或超過邊際效應，造成成本增大，效益減少。三是施肥結構不合理，長期大量偏施氮肥，土壤養分失衡的現象更加嚴重。這種狀況，如果繼續下去，必然導致土壤板結、地力下降和水體污染，土壤生態破壞，最終危及社會和經濟發展，危害人們身心健康，與農業科學發展的目標背道而馳。
3.6.4 促進了農業“三增”。農業增產、農民增效、農產品增值，是“三農”工作的重要抓手。實現“三增”，肥料的貢獻率達40%以上。據測算，地力提高1個等級，平均增加糧食產量750 kg/hm2。化肥利用率的提高，也是大有潛力。實踐證明，科學合理施肥不僅能夠增加產量、節約成本，還能改善農產品品質、提高附加值，是生產無公害農產品、保障農產品質量安全的有效措施，尤其對瓜果菜等經濟作物更為明顯。
3.6.5 工作目標。到2020年，全區測土配方施肥與標準糧田建設工作實現“四優化、四提高”：一是優化農田土壤生態系統，提高耕地質量。耕地地力提高1個等級，全區高產田比重提高12個百分點。二是優化施肥結構，提高化肥利用率。調優有機肥與化肥、氮肥與磷鉀肥施用比例，使化肥利用率提高5～10個百分點。三是優化農田節水模式，提高農田水利用率。以推廣農田節水技術為重點，使田間水分利用率提高9個百分點，達到45%。四是優化土肥公益職能，提高體系服務和管理能力。加強肥料管理，使市場肥料合格率達到90%；加強體系建設，使土肥隊伍得到穩定，工作條件得到保障。
3.6.6 工作任務。
（1）推進測土配方施肥。從構建測土配方施肥技術體系、農化服務體系和生態體系著眼，整體推進測土配方施肥工作。進一步擴大規模，2009年在配方肥應用占測土配方施肥面積的份額達到60%。強化推廣技術創新，由目前粗放式服務向精細化服務轉變，滿足農戶個性化需求，發展專家、廠家、商家、農家“四結合”的技術推廣和服務模式，提升技術服務水平。抓好項目建設，組織實施測土配方施肥項目，爭取其他項目，積極爭取中央和省政府的支持，增加投資規模，要積極爭取政策扶持，加大投入力度。
（2）努力加強耕地質量建設。大力實施標準糧田建設。這是淮陰區繼測土配方施肥之后的又一個大項目，要精心組織，科學規劃，扎實實施。實施耕地質量監測項目，共同構成耕地質量監測網絡體系。堅持做好耕地地理監測網點建設，加強預測預報和質量監管工作。繼續實施好商品有機肥項目，不斷提高耕地質量。
（3）不斷擴大土壤有機質提升行動。因地制宜，積極探索和推廣有機肥資源綜合利用技術模式。要大力推廣秸稈腐熟還田技術，扎實辦好示范樣板，擴大秸稈直接還田，減少秸稈焚燒，積極推廣糧肥、菜肥、飼肥兼用的經濟綠肥種植技術，爭取始實施綠肥種植補貼試點項目，積極引導農民廣辟肥源，增施有機肥，達到增加土壤有機質、減少化肥投入的目的。
（4）切實加強肥料管理。強化區內肥料生產企業的登記工作，重點把好實地考察關、資料審查關和評審核定關，嚴格肥料市場準入。加強市場監管，堅持開展以打假保春耕、打假保秋播為重點的肥料執法檢查活動，加強證后質量跟蹤監管，打擊制售假劣肥料、坑農害農的違法違規行為。繼續做好春秋兩季專用肥料配方的研制，推介一批質量優、信譽好的生產企業和肥料產品，引導農民科學、合理地選購施用優質肥。
（5）加強科技創新，促進科學發展。發展現代農業，首先要發展現代農業科技。要不斷創新測土配方施肥的推廣模式，加強科技培訓，加強試驗示范和調查研究。搞好現有技術的集成組裝配套，增強實用性。積極引進高新技術在農業生產中應用，緊跟科技發展前沿，提高技術水平。擴大科技服務領域，由常規作物擴大到各種名、特、優作物，為農業結構調整提供技術支撐。
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【關鍵詞】規劃；耕地；農田保護
前言
隨著重慶市對耕地農田保護的越發重視，近些年，全新規劃思路的耕地農田保護之路也在探索之中。如何創新舉措，進一步提高耕地保護能力和工作成效，是探索中需要注意的問題。因而，需要依照“保護資源、保障發展”的要求，強化耕地保護目標責任，不斷深化土地使用制度改革，全面推進基本農田建設和基礎業務建設。從土地農田整治人員的角度出發，需要從規劃和土地整治等方面提出更多的建設性舉措。
1 落實土地規劃
1.1 有計劃有步驟地推進生態退耕
從區域經濟社會發展水平、糧食生產能力以及耕地資源的特點出發，綜合評價并合理確定不同區域的生態退耕標準、規模和速度。在生態退耕的重點地區、老少邊窮地區、尚未解決溫飽問題的地區等，實施人均1畝基本農田建設工程，一方面保證生態退耕地區“退得下，穩得住”，另一方面保證這些地區的農民有基本的口糧來源，使得退耕還林工程等在實施補貼完成后，有穩定的糧食來源。除此之外，在繼續做好后備土地資源開發的基礎上，要進一步加大土地整理和復墾力度，特別是加強重慶市重點地區基本農田整理和農村建設用地整理，提高土地質量，改善土地生態環境，提高耕地的農業綜合生產能力。
1.2 建立永久性基本農田劃定數據庫
為了配合好這一措施的順利進行，重慶市建立了永久性基本農田劃定數據庫，給基本農田建立了檔案并落實到地塊，共設立基本農田保護標識，埋設基本農田保護界樁。通過一系列工作，所劃定的基本農田質量等級不降反升，還提高了耕地集中連片程度，對于促進耕地農田保護起到了積極明顯的作用。與此同時，還可以在基本農田保護區掛設一幅幅耕地保護宣傳標語，以警示人們進行耕地農田保護的重要性，引導農戶樹立耕地農田保護觀，積極配合政府的政策和工作。
1.3 穩定基本農田數量和質量
根據重慶市耕地農田的總量和質量，規劃一定的任務量，即期內重慶市基本耕地農田保護任務須達到一定的公頃量。根據基本農田劃定的相關規定要求，保證數量、提高質量，按照總體穩定的布局原則，與城鄉建設用地擴展邊界相結合，以農用地分等成果為參照，規劃好基本農田的布局。新劃定的基本農田原則上必須是耕地，并且有利于基本農田的集中連片。
1.4 嚴格控制非農建設占用基本農田
重慶市各類城鄉建設不能夠非法占用基本農田。例如，占用基本農田挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕地農田的生產經營活動。有些占用基本農田進行綠色通道、綠化隔離帶和防護林建設，對于這些行為也應當禁止。能源、交通、水利等基礎設施項目由于選址特殊無法避讓時候，基本農田的必須按照“先補后占”的原則，補劃數量質量相當的基本農田。
1.5 加強基本農田建設與管護
對于基本耕地農田的保護，還可以堅持在保護中建設、在建設之中保護。重慶市在加大對基本農田的建設和管護時，逐步推進農田保護示范區建設，綜合性提高耕地農田的質量。還可以建立基本耕地農田保護區，以財政補貼的制度形式鼓勵耕地農田的保護行為，綜合通過多方途徑籌集基本農田建設資金，以重點投入的方式擴大耕地保護規模效益。
2 加強土地整治管理
2.1 落實農田保護工作
要想做好耕地農田保護工作，建立耕地保護制度是根本，然而，抓好落實是任務之關鍵。對于每一次耕地保護目標責任制落實情況都要經過嚴格的考核，對于考核通過且表現優秀的要給予相關獎勵，獎勵落到每一戶農戶，以激勵農戶們的積極性。對于考核不通過的，在繼續給予引導，引導其調整工作進度、方法和目標。在壓力考核制度下，農戶大大提高了保護耕地農田的意識，各負責人紛紛表示要依照法律、依照規定合理使用耕地。
2.2 強化監督工作
強化監督，是促進重慶市耕地農田保護責任社會化的有效手段。加強監督可以有效遏制違法違規占用耕地的行為。多名村級協管員，就像設立在耕地上的遠程監控探頭，時刻盯著耕地上的細微變化，分管土地執法工作者要監督每一塊耕地的使用。除此以外，重慶市通過拆除違法違規占用耕地建筑，大大震懾了違法違規占用耕地行為。對于占有耕地農田的違法建筑強行拆除，并給與一定數額的懲罰，提高復耕土地面積。建立健全對違反國土資源管理行為巡查、制止、查處、報告、備案、責任追究等專項制度，有效防范和遏制違法行為。要把耕地和基本農田保護動態巡查作為國土管理主要日常工作，及時發現、制止濫占耕地和基本農田行為，對違法情況嚴重或難以及時制止的，須及時報告區綜合行政執法部門依法查處。
2.3 土地綜合整治管理
在重慶市個地方土地整治項目工地上，地方土地整治中心工作人員和工程監理人員需要認真細致地檢查著每一道工序。在地方政府引導下，將土地整治與推進新農村建設、高標準基本農田建設相結合，有效將農業綜合開發、水利、林業、國土、交通等各種涉農政策、資金、項目向土地整治項目區傾斜。加大耕地農田保護投資使用資金，落實土地整理項目，擴大實施規模和計劃新增耕地面積。增設實施農村建設用地復墾項目，確認新增建設用地指標。除此以外，還可以改造中低產田，以改建成高標準蔬菜生產基地，或者建成“三高”農業基地。重慶市還可以通過“聯戶并地、改土興業”的方法促進重慶市各地方流轉的土地面積，整合社會資金，以吸引和培育多家大型農業產業化龍頭企業來項目區發展無公害蔬菜。放開土地流轉使用制度，規定農戶可將土地進行有償流轉，這樣又可以使得農戶就近到蔬菜基地打工，增加人均年收入，真正讓群眾在土地整治中得到了最大的實惠。嚴格執行建設占用耕地“先補后占”和“占一補一”制度，保質保量完成補充耕地任務。積極推進整鎮、整村國土整治工作，保質保量完成政府下達的重點蔬菜基地、標準果園、基本農田示范區、采煤沉陷區土地整治等建設任務，用好用活涉地政策，聚合涉地、涉農資金，促進新農村建設和統籌城鄉發展。
2.4 依靠科技進步提升耕地保護管理水平
加強耕地保護的科學研究和技術創新。重點開發保護性耕作、地力培肥、中低產田改良、退化耕地修復等技術。深入研究、建立耕地保護的預警、預報、評估技術體系，使國家糧食安全和耕地保擴成為可動態監測、及時預警、相機調控和科學評估的政策體系，提高耕地保擴的中長期規劃水平和科學決策能力。
3 結束語
總而言之，耕地農田保護對于重慶市農戶的生存和發展具有重要意義，也是對于全國糧食總產量的保證和農田使用的保證。為了確保耕地農田保護工作的順利開展，需要在全新規劃思路下進一步探索出更加有效的方式，以促進耕地農田保護工作的展開和落實。與此同時，也希望重慶市各級政府能夠給予農田耕地保護更多的重視和政策導向。
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【關鍵詞】永久基本農田劃定;布局調整;工作建議
1.前言
基本農田是耕地中的精華，是農業發展的命脈，基本農田質量的好壞、數量的多少，不僅僅關系到農業生產以及以農產品為原料的工業和輕工業生產發展的好壞，與此同時還影響著經濟的發展。對于永久基本農田并沒有準確定義，結合基本農田的基本特性，可將永久基本農田定義為在基本農田范圍內劃定出農業配套設施完善、土壤肥沃、地力上等、抗災能力強的一部分作為永久性基本農田，用于保障一定時期商品糧供應和轄區內人口對糧食的需求。對永久性基本農田實施最嚴格的保護措施，實行農田用途管制，加強農田基礎設施建設，對土壤地力實施綜合保護。一經劃定，長期不變[1]。
2014年10月18日，國土資源部、農業部了《國土資源部農業部關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》（國土資發〔2014〕128號），并下發了《永久基本農田劃定工作方案》，對永久基本農田劃定工作提出了新的要求，對106個重點城市的永久基本農田劃定工作做了詳細說明。2015年3月30日，國土資源部辦公廳、農業部辦公廳聯合下發《關于切實做好106個重點城市周邊永久基本農田劃定工作有關事項的通知》，下發了106個重點城市的永久基本農田劃定初步任務，并細化、明確了推進劃定工作的具體要求。據此，永久基本農田劃定工作正式啟動。
2.存在問題
從1988年湖北荊州最早劃定基本農田保護區，1994年基本農田保護制度正式建立以來，我國基本農田保護經歷了保護區全面劃定、調整劃定到全面建設的不同發展階段，保護的內涵也從數量保護為主逐步向數量質量并重保護轉變[2]。
在基本農田保護和管理實際工作中，基本農田保護剛性不足是首要問題，城市規劃建設用地與優質耕地的重疊度較高，城市發展占用優質耕地的現象仍比較突出，對基本農田保護力度不夠;其次，基本農田的質量逐漸下降，對基本農田的補充過程中“劃劣不劃優”的做法還依然存在，城市周邊還大量優質耕地未劃為永久基本農田;再次，地方的政府對基本農田保護的態度不堅決、不積極，往往一味的追求經濟的迅猛發展，而忽略了對農田的保護;最后，也是較為重要的是，農民對基本農田和基本農田保護的意識比較單薄，并沒有意識到基本農田的重要性同時也缺乏對基本農田管理的專業知識和素質等等。以上問題的存在使得劃定永久基本農田，對基本農田實行最嚴格的用途管制勢在必行。
3.布局調整
本次永久基本農田劃定工作要與城市開發邊界劃定及生態保護紅線劃定工作充分結合，依據《基本農田劃定技術規程》和《永久基本農田劃定工作方案》，基本農田布局的劃出劃入調整應遵循以下思路：
1） 坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地、易受自然災害損毀的耕地;因生產建設或自然災害嚴重損毀且不能恢復耕種的耕地;經合法認定程序確認的嚴重污染的基本農田以及零星分散、規模過小、質量較差的低等別耕地均應劃出基本農田。
2） 國務院批準的新一輪退耕還林還草總體方案中計劃退耕還林、還牧、還湖的耕地應劃出基本農田。
3） 現狀基本農田中，不符合劃定要求的建設用地、未利用地，以及質量不符合要求的其他農用地，應該劃出基本農田。
4） 城鎮周邊及交通沿線尚未劃為永久基本農田的質量等別和地力等級達到本市（縣）平均水平以上的現有耕地應優先劃為永久基本農田。
5） 結合高標準基本農田建設，尚未劃為永久基本農田的新建成的高標準農田應優先劃為永久基本農田。
6） 基本農田布局調整時不允許把大面積集中連片的基本農田拆分成零散的小塊基本農田。
4.永久基本農田劃定工作建議
國土資源部辦公廳、農業部辦公廳下發《關于切實做好106個重點城市周邊永久基本農田劃定工作有關事項的通知》的同時，國土資源部下發了城市周邊未劃入永久基本農田的耕地圖斑，采取自上而下的方式，先行開展城鎮周邊永久基本農田劃定工作，隨著工作的局部開展，對永久基本農田劃定工作有幾點建議。
1）優先考慮生態安全
永久基本農田劃定工作要求結合生態保護紅線劃定工作協同開展，考慮生態保護紅線劃定工作的同時，應該重點考慮耕地的生態功能，耕地生態系統是一類特殊的生態系統類型，耕地生態系統服務功能包括其存在生產力價值、維持區域生態環境及自然美學等。在進行永久基本農田劃定時，建議以生態安全為基本出發點，在保持耕地的基本生態功能的基礎上，優先考慮耕地的生態安全，確保水系、生物廊道的完整性，構建生態屏障網絡，全面保證區域生態安全。基本農田劃定后，要充分發揮耕地的生態功能在各類用地的空間布局中的重要作用。
2）優化布局建設用地
永久基本農田劃定要求結合城市開發邊界劃定工作協同開展，劃定永久基本農田對城市建設用地空間布局的無序擴張具有剛性約束作用，對城市串聯式、組團式、衛星城式發展起到了積極的引導作用。永久基本農田邊界確定后，優化城鎮建設用地布局是保障城鎮化、工業化的必然要求。優化城鎮建設用地布局，一方面要保障重大基礎設施建設用地需求，此類建設用地與永久基本農田沖突無法避免的，要以基本農田數量不減少，質量不降低為原則對基本農田布局進行調整;另一方面，提高建設用地利用集約水平，基本農田保護區內不安排新增建設用地;另外，帶有污染物排放的產業用地，應遠離基本農田保護區，以保障農產品安全。
3）認真研究界定標準
在永久基本農田劃定的過程中，對有關標準如何界定，應結合區域實際情況進行研究制定。按照永久基本農田劃定的有關要求，對城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃定基本農田，城鎮周邊范圍如何確定，交通沿線以兩側多遠距離為標準，以及集中連片如何界定，均需要以各地區實際情況出發，研究界定相關標準，確保永久基本農田劃定科學合理。
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［關鍵詞］糧食安全；生態環境；耕地可持續利用
［中圖分類號］F323［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2014）06－0051－04隨著工業化、城鎮化進程的加快，以及人口增加和人民生活水平的提高，糧食消費需求將呈剛性增長，而耕地減少、水資源短缺、氣候變化等生態因素對糧食生產的約束作用日益突出，保障糧食安全面臨嚴峻挑戰。國家的糧食安全不但要關注數量安全，更要關注質量安全。中國糧食安全不僅僅是本國的事情，也關系到國際糧食市場價格的波動，因此，中國的糧食安全引起了全球的廣泛關注。
耕地作為糧食生產的最重要的生態因素之一，對保證糧食安全具有極其重要的意義。學界普遍認為，改革開放以來，中國經濟高速發展，城鎮規模迅速擴大，伴隨而來的是耕地資源的大幅度減少。耕地非農化現象的日趨加劇一方面促進了經濟的發展，一方面又可能對糧食安全、社會安定、生態環境等產生一定的負面效應（曲福田等，2004；談明洪等，2005）。為了保護有限的耕地資源，國家作出了加強土地管理、切實保護耕地等一系列重大決策，并將其作為基本國策之一，實施了世界上最嚴格的耕地保護制度。然而，現行的耕地保護制度與政策卻并未發揮其作用。研究表明，現階段協調經濟增長與耕地保護的公共政策調整方向是提高土地資源市場化配置程度、將土地利用的外部性內部化、進一步明晰產權、改革征地制度（曲福田等（2004）。要保持耕地總量動態平衡，應重點保護基本農田，執行分級農田的保護及總體規劃和分區控制使用的原則，加強土地管理、土地整理及土地復墾等工作，改善和提高耕地的質量及生態環境，從根本上改善農業生產條件，確保國家的糧食安全（林培等，2001）。機制建設是耕地保護的治本之策。但目前有關耕地保護方面的研究集中在經濟補償模式與整體框架設計、經濟補償標準厘定、經濟補償資金管理與運作、中央政府－地方政府耕地保護關系、耕地保護多主體共同責任關系等方面。從實際運作來看，需要進一步研究耕地保護中的農戶行為與意愿、中央政府激勵機制設計等方面（李廣東等，2011）。
當前，中國耕地保護政策中缺乏有效的經濟補償機制，急需建立耕地保護的經濟補償機制，形成完備的耕地保護激勵約束機制，增強耕地保護的微觀動力，以平衡各相關經濟主體間的利益配置關系（姜廣輝等，2009）。一般而言，耕地投入糧食生產的邊際利潤明顯低于其他農地利用方式的利潤，為了提高農戶耕地保護與糧食生產動力，需要設置耕地保護經濟補償資金（陳秧分等，2010）。糧食主產區應作為主要的補償對象，在耕地保護過程中應該打破傳統農業自給自足的封閉循環，遵循耕地保護機會成本的區域差異和區域土地利用的比較優勢，統籌區域土地利用，使耕地保護成為實現農業區域專門化的手段（吳澤斌等，2009）。從保護耕地補償的標準來看，耕地保護機會成本損失應作為補償的最低價值標準（雍新琴等，2012）。
從農民對待耕地保護的角度看，農戶對耕地保護補償標準的意愿相對較低，其中經濟發達地區的農戶對補償標準的要求要明顯高于經濟欠發達地區，而在影響農戶耕地保護補償意愿的諸因素中，地區差異、農戶受教育水平及農戶對征地的意愿發揮著比較顯著的作用（陳志剛等，2009）。
基于糧食安全，本文重點分析我國耕地可持續利用的相關問題，并提出實現耕地可持續利用的政策性建議。
一、實現糧食安全所面臨的耕地資源形勢
（一）耕地資源形勢分析
《全國土地利用總體規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）提出：要堅守18億畝耕地紅線，到2010年和2020年，全國耕地應分別保持在18．18億畝和18．05億畝。18億畝耕地紅線是中國糧食安全的警戒線，是鋪設糧食安全之路的第一塊基石，但我國耕地資源面臨的形勢仍然不容樂觀。
1．耕地資源日趨減少的趨勢不可逆轉。2012年3月9日人民網報道，1998至2010年，全國耕地面積從19．45億畝減少到18．26億畝，勉強達到《綱要》提出的目標。《2013中國國土資源公報》中的數據表明，2012年，全國因建設占用、災毀、生態退耕等原因減少耕地面積40．20萬公頃，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積32．18萬公頃，年內凈減少耕地面積8．02萬公頃。隨著工業化、城鎮化進程的推進，耕地資源占用將呈現不可逆轉的態勢。
2．耕地質量總體不高，劣質耕地比例將進一步增加。《中國耕地質量等級調查與評定》結果顯示：全國耕地質量平均等別為9．8等，其中，低于平均質量等別的10－15等地占57％以上，而高于平均質量等別的1－9等地僅占43％，特別是生產能力大于15000公斤／公頃的耕地僅占6．09％。將全國耕地劃分為優等地、高等地、中等地和低等地，其所占比例分別為2．67％、29．98％、50．64％、16．71％，即優等地和高等地合計不足全國耕地總面積的1／3，而中等地和低等地合計占到耕地總面積的2／3以上。
正如上面所述，耕地占用的同時，通過土地整治可以增加部分耕地面積，但從質量上來說，所占用的耕地都是土地生產率很高，而增加的耕地卻是土地生產率很低，甚至在短期內沒有產出的低等土地，只能算理論上的耕地，因此，劣質耕地在耕地中的比例將會進一步增加。
3．耕地資源污染日益嚴重，從局部向區域蔓延。我國重金屬污染正由大氣、水體向土壤污染轉移，土壤重金屬污染已進入一個“集中多發期”。由于污水灌溉、大氣沉降物、施肥等原因，工業城市和冶煉企業周邊，通過大氣干濕沉降和灌溉水因素帶入土壤中重金屬量可以達到施肥帶入量的幾十至幾百倍。此外，畜禽飼養飼料中添加的銅、鋅、砷等元素絕大部分隨廢棄物進入周邊水體和農田中，成為土壤中銅、鋅、砷污染重要來源之一。
環境保護部和國土資源部聯合的《全國土壤污染狀況調查公報》指出，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。工礦業、農業等人為活動以及土壤環境背景值高是造成土壤污染或超標的主要原因。具體數據來看，全國土壤總的超標率為16．1％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。污染類型以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小，無機污染物超標點位數占全部超標點位的82．8％。從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方；長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大；鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。對耕地而言，土壤點位超標率為19．4％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13．7％、2．8％、1．8％和1．1％，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。
根據國土資源部公布的數據，全國每年因被重金屬污染的糧食高達1200萬噸，近30％的蔬菜和水果重金屬含量超過農產品質量限值。
（二）實現糧食安全中存在的兩對矛盾
2013年，全國糧食總產量達到60194萬噸，比上年增加1236萬噸，增長2．1％。其中，夏糧產量13189萬噸，增長1．5％；早稻產量3407萬噸，增長2．4％；秋糧產量43597萬噸，增長2．3％。實現了糧食生產的“十一連增”。這種“十一連增”僅僅關注了糧食數量，而沒有關注糧食質量，從生產角度來看，這是一種不完全的糧食安全概念。盡管如此，必須清楚地認識到未來糧食安全所面臨的“兩大”矛盾。
1．糧食數量安全要求與優質耕地資源日益減少之間的矛盾。隨著工業化、城鎮化進程的日益加快，耕地占用是呈現不可扭轉的趨勢。2011年國土資源部下達全國城市新增建設用地指標只有600萬畝，而各地上報國務院的計劃高達1500萬畝，來自地方的用地沖動非常強勁，未來確保18億畝耕地紅線，為糧食數量安全提供生態資源基礎困難重重。
同時，我國耕地生產率普遍偏低。《中國耕地質量等級調查與評定》結果顯示：優等和高等地合計不足全國耕地總面積的1／3，而中等和低等地合計占到耕地總面積的2／3以上。
2．糧食質量安全要求與耕地資源污染日益嚴重之間的矛盾。前面已經提到，全國每年因被重金屬污染的糧食高達1200萬噸。同時，由于污水灌溉、大氣沉降物和施肥等原因，以及畜禽飼料中添加的銅、鋅、砷等元素絕大部分隨廢棄物進入周邊水體和農田中，成為土壤中銅、鋅、砷污染重要來源之一，我國土壤重金屬污染已進入一個“集中多發期”。由此可見，要實現糧食質量安全也面臨著巨大的挑戰。
二、實現耕地資源安全存在的問題及矛盾
《2012中國國土資源公報》中的數據表明，2012年，全國共驗收土地整治項目2．05萬個，總規模達250．41萬公頃，新增農用地54．45萬公頃，新增耕地46．56萬公頃。全年批準建設用地61．52萬公頃，其中轉為建設用地的農用地42．91萬公頃，耕地25．94萬公頃，同比分別增長0．6％、4．5％、2．5％。表面上來看，通過土地整理項目補充的耕地面積高于建設占用的耕地面積。但是，補充耕地的質量遠遠低于轉用耕地的質量。從土地生產率來講，可能十倍、二十倍，甚至更多的補充耕地面積都難以彌補所占用的耕地面積的產出，因此，不能簡單地將18億畝耕地紅線作為一個靜態的數據來看，必須從土地生產率的視角重新審視。
（一）占補平衡制度難以取得預期效果
耕地占補平衡作為耕地保護的一項基本制度，明確規定建設占用多少耕地，各地人民政府就應補充劃入多少數量和質量相當的耕地。這項制度對耕地保護發揮了一定的作用。可是實施過程中，只能從數量上對耕地進行補充，而要同時保證補充耕地的質量則只能是美好的愿望。2014年國土資源部提出要進一步完善耕地占補平衡制度和保護補償機制，以提高耕地生產能力為目標，把提升耕地質量放在首位，堅持統籌規劃、先建備補、占優補優、占水田補水田。這些措施對保護耕地無疑具有重要的作用，但這僅僅是理論上可行、現實不可能實現的措施。
（二）土地整理復墾工程只重視結果不重視實效
土地整理復墾工程是落實占補平衡制度的一個重要方面，但存在著嚴重的“重開發、輕整理和復墾”、“重數量、輕質量和生態”、“占多補少、占優補劣”、“重農用地，輕建設用地”問題；有些忽視了土地整理中的生態建設，部分項目盲目的高標準、高投入，不重視規劃中對景觀和生態環境的保護。盡管在數量上得到有效補充，但整理出的土地生產率較低，要培肥地力，提高土地生產率需要一定的時間。在調研過程中發現，一些地方存在如下現象：復墾整理出的耕地所在地點比較偏遠，無人進行耕作，沒有形成絲毫的土地生產能力，只是名義上的耕地。
（三）耕地補充的潛力越來越小
隨著工業化、城鎮化進程的加快，耕地面積會持續減少的趨勢是難以遏制的。落實占補平衡制度，補充耕地的壓力將會進一步加大。易開發整理的土地后備資源逐步減少，補充耕地的成本提高，難度逐步加大。即使通過土地整理復墾項目的實施，在一定程度上補充了耕地，但耕地質量構成中，土地生產率低下的耕地面積所占比例將會進一步增加，其對國家糧食安全的影響將會逐漸顯現。
（四）土壤污染沒有得到足夠的重視
土壤污染異常嚴重，呈現日益加重的趨勢，這是不爭的事實，但國家有關部門遲遲不公開土壤污染信息。這里存在兩種可能，一是土壤污染狀況超乎人們的想象，不敢公開；二是對土壤污染治理沒有給予足夠重視，不愿公開。值得慶幸的是，廣東省相關部門將已調查清楚的珠三角土壤污染結果并如實公布，結果表明，珠三角28％土壤被重金屬污染。這些信息公開之后，可以促使政府將土壤污染治理問題列入議事日程，通過相應的技術措施進行土壤的修復，以改善土壤的質量。
此外，盡管我國曾在1995年頒布過《土壤質量環境標準》，但該標準過分強調統一，并不能滿足我國土壤多樣化特點，該標準也未對污染等級劃分提出量化指標。同時，對土壤質量狀況的監測也不到位，一旦出現嚴重的污染事件時才會引起重視。
三、實現耕地資源可持續利用的政策建議
要切實保護耕地，實現國家糧食安全，必須要處理好上述“兩大”矛盾，為此，提出如下政策建議。
（一）以土地生產率為準則，確保18億畝耕地紅線
“十二五”規劃綱要提出：“嚴格保護耕地，加快農村土地整理復墾”。通過土地整理復墾補充的耕地面積，不能簡單地以數量來衡量，需要根據土地生產率為準則進行衡量。具體來說，所占據的耕地中大部分是基本農田，其土地生產率較高，那么就以區域土地生產率的平均水平作為標準，對補充的耕地進行折算；其后隨著對地力的培育，逐漸進行折算。這樣才能確保我國的糧食安全。
（二）以提高土地生產率為目標，改善耕地質量
糧食安全的保障，切實可行而且有效的途徑是依靠單位面積產量的提高。為此，需要大力推進高標準基本農田建設，改善耕地質量，提高土地生產率。根據國土資源部、財政部下發的《關于加快編制和實施土地整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》精神，對不同區域耕地逐步實施高標準基本農田建設工程，同時，采取測土配方施肥，提高耕地質量。特別是應注重我國糧食主產省、重點縣的基本農田建設，為確保我國糧食安全打下堅實的基礎。同時，建議盡快從國家層面，把有關涉農資金整合起來，以便提供農田建設的標準。
（三）以提高糧食質量安全為目標，加強土壤污染的生態修復
土壤污染治理是未來耕地質量安全的重要領域。其主要技術措施包括：通過創新水質監測技術，減少污水灌溉造成的土壤污染；通過創新測土配方技術，提高化肥使用率，減少化肥施用對土壤造成的污染；通過創新土壤污染治理技術，包括作物的替代技術，對于小規模的污染農田，可以采用換土辦法，把城鎮化過程、道路建設以及其他占用的基本農田的表層土，轉移到污染農田，以提高土地的生產能力。
（四）集成土地整理技術，縮短培育地力的周期
對整理區水土重構、生態防護、景觀改造、高效施工和生物－理化聯合改良等技術的集成，革新土地整理高效施工工藝，改造整理區生物－理化聯合改良技術，實現整理區水土系統的有效調控，縮短土地地力培育的周期，迅速提高土地生產率，為項目施工提供技術指導，為項目設計、工程招標和工程監理提供技術依據，為行業管理部門對項目質量監督檢查提供標準規范，從而為土地整理提高土地質量、改善生態環境提供技術支撐。
（五）建立耕地保護的經濟補償機制
為了更好地保護耕地資源，確保國家糧食安全，應盡早建立耕地保護的經濟補償機制，制定耕地保護經濟補償的標準、具體的實施辦法，以合理協調不同耕地保護主體間的收益關系，改變耕地利用與保護中成本收益承擔主體的不一致現象，形成有效的激勵約束機制，有利于耕地的高效利用和保護。具體包括基于耕地利用多功能外溢效應補貼的農戶補償機制、基于發展機會成本補償的耕地保護區域平衡機制。這樣才能有效調動農戶、區域保護耕地的積極性。
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Abstract： Due to low vegetation coverage， there is serious water erosion in Langcha Project area， not only restricting the development of local agricultural economy， but also seriously affecting the ecological environment in the project area. Through comprehensive treatment including terrace construction the regional ecological environment can be effectively improved.
關鍵詞： 特色產業；高效；節水灌溉
Key words： special industry；high efficiency；water-saving irrigation
中圖分類號：S343.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）27-0100-02
0 引言
為了全面貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，促進人與自然和諧相處，從根本上改善生態環境，合理開發利用水土資源，加快山區生態建設步伐，促進貧困地區經濟發展，水利部、國家農業綜合開發辦公室決定自2010年開始，啟動實施國家農業綜合開發陜甘寧坡改梯建設項目。西吉縣也在對縣情進行認真分析研究的基礎上，堅持因地制宜、統籌兼顧、集中連片、規模治理的原則，確定上報《國家農業綜合開發陜甘寧梯田建設項目寧夏西吉縣郎岔項目》。
1 基本情況及現狀
郎岔項目區位于渭河流域上游葫蘆河支流，西吉縣東部，距縣城約23公里處，總面積83.2km2，其中水土流失面積70.9km2，涉及硝河鄉的郎岔、紅泉、隆堡、范家灣等8個行政村，農業人口12847人，根據地理位置和坡耕地面積情況，可將項目區劃分為三個項目片。該項目區屬黃土丘陵溝壑區第Ⅲ副區。流域溝壑發育，地形破碎，水土流失嚴重，土壤侵蝕模數4800t/km2·a，年產沙量約39.94萬t，長期以來受惡劣的生態環境和嚴重的水土流失限制，農作物產量低下，經濟發展緩慢，項目區群眾對興修基本農田要求迫切，具有極高的熱情和積極性。
1.1 水土流失狀況 項目區水土流失特點為：一是水土流失面積大。項目區水土流失面積為70.9km2，占總面積的85.22%；其中強度以上侵蝕面積占35.9%。二是產沙時間集中。項目區產沙主要集中在汛期，來沙往往集中于幾場大暴雨所產生的洪水中，且以推移質泥沙為主，汛期產沙量占年產沙量的91.4%以上，造成下游河道和水庫淤積十分嚴重。三是復合型侵蝕嚴重。項目區內一年中幾乎每一季節都有較強的侵蝕存在。冬春季項目區內地表干燥、植被稀疏，風力侵蝕最為嚴重，而且冬春季日溫差很大，凍融風化作用也很強，斜坡、谷坡瀉溜侵蝕嚴重；夏、秋季水蝕、重力復合侵蝕最為嚴重。四是人為水土流失嚴重。項目區內人口居住密集，耕墾指數過大，對地表植被破壞造成的水土流失十分嚴重。
1.2 坡耕地現狀 項目區總土地面積124800畝（83.2km2），耕地總面積89438畝，其中5°以下的耕地28901畝（基本農田18825畝，坡地10076畝），占耕地面積的32.31%；5-15°的坡耕地32066畝，占耕地面積的35.85%；15-25°的坡耕地11279畝，占耕地面積的12.61%；
25-35°的坡耕地17192畝，占坡耕地面的19.22%。
1.3 梯田建設現狀 到2008年底，項目區現有基本農田面積18825畝，其中機修梯田面積6360畝，占基本農田面積的33.78%，占耕地總面積的7.1%；水地8865畝，占基本農田面積的47.09%，占耕地總面積的9.9%；臺地3600畝，占基本農田面積的19.12%，占耕地總面積的4.0%。人均基本農田1.5畝。
2 項目建設的緊迫性
①實施基本農田建設項目，是改善當地群眾生產生活條件的迫切需要。由于項目區內降水比較集中，植被覆蓋率低，水力侵蝕比較嚴重，多年平均侵蝕模數為4800t/km2，年輸沙量為39.94萬t，且輸沙量的91.4%主要集中在6～9月份，使項目區內有限的水土資源大量集中流失，造成土壤肥力下降，農作物產量低而不穩，嚴重影響著當地群眾的生活。②實施基本農田建設，是夯實農業基礎，提高農業生產抵御自然災害能力的迫切需要。項目區多年平均降水量430mm，且降水主要集中在6-9月份，約占全年降水量的71.2%，并多以暴雨形式出現，而主要作物春小麥生育期3-6月份的降水不足全年的32.9%，供需矛盾極為突出，干旱是制約當地農業生產及農村經濟發展的最大障礙，當地政府及群眾強烈要求建設基本農田，以有效改善當地農業生產條件，提高農業生產防御自然災害的能力。③梯田建設是有效防治水土流失、改善生態環境的迫切需要。由于項目區植被覆蓋率低，水力侵蝕比較嚴重，多年平均侵蝕模數為4800t/km2。年輸沙量為39.94萬t。每到汛期造成流域內水分和土壤肥力大量流失，不僅制約著當地農業經濟的發展，而且還嚴重影響著項目區內的生態環境。
3 梯田建設潛力分析
①土地資源方面：項目區農耕地總面積89438畝，土層厚度在15-150m，其中5-25°范圍內適宜修建基本農田的坡耕地面積43345畝，對發展機修農田具有很好的發展潛力。②技術力量方面：西吉縣在多年的基本農田建設過程中積累了豐富的經驗，總結出了一整套切實可行的做法與措施，培養了一大批懂經營、善管理、高技術的專業隊伍，擁有數量充足、性能優良的施工機械，目前，農田施工企業擁有推土機210臺，每臺年平均修建旱作基本農田按450畝計算，一年可修建旱作基本農田9.45萬畝，完全可以高標準如期完成項目建設任務。③制度保障方面：西吉縣在多年的水土保持綜合治理中，逐步建立和完善了項目建設和運行管理制度，在建設過程中，能積極采取政府推動、政策調動、適當扶持、各部門協作、地方群眾積極參與等綜合措施，確保項目的順利實施；在項目的運行管理中，建立了一套科學有效的管理體制和運行機制，能保障梯田建設順利開展。
4 建設規模與目標
4.1 建設規模 本次規劃將30550畝機修農田全部布設于項目區內5-15°的坡耕地上，占5-15°坡耕地面積的95.3%，占5-25°坡耕地面積的70.48%，使人均累計基本農田達到3.6畝；為了充分利用項目區的水資源條件發展節水灌溉，規劃在郎岔村配套建設小高抽3處，發展水澆地面積1220畝；根據項目區群眾意愿，為發展畜牧業和便于收割管理，在項目實施期內為使期末戶均牧草達到3.0畝，本次規劃在新修梯田地埂上種植牧草660畝，占坡改梯面積的2.2%；按產業結構調整和經濟發展方向以及生態建設的需要，將5-25°的12795畝坡耕地和25°以上
17192畝坡耕地全部規劃到今后的退耕范圍內，退耕措施主要采取種植有后續發展和保障力的喬、灌、經果林及多年生牧草。在25°以上的退耕坡面上宜種植成活率較高的沙棘、檸條等生態灌木林，在15-25°的退耕坡地宜種植杏樹、桃樹等經濟林和紫花苜蓿。根據以上規劃，建議政府盡快采取措施、落實任務，對項目區實施退耕還林草。
4.2 建設目標 根據西吉縣土地利用總體規劃和“十一·五”國民經濟發展規劃，在對項目區自然條件、社會經濟發展狀況及生產發展方向，綜合考慮分析的基礎上，結合項目區水土流失面積大的特點，優化配置治理措施，促使項目區逐步建成農、林、牧、副各業長期持續穩定、協調發展的生態經濟體系。使項目區嚴重的水土流失基本得到控制，確定項目區建設目標如下：①水土流失治理目標。根據項目區內自然條件、水土資源、土地利用現狀等綜合分析，應積極開展水土保持為中心的綜合治理，期末新增治理水土流失面積30550畝，使水土流失治理程度由現狀21.88%提高到51.23%，各項水保措施綜合產生作用年可新增攔泥9.63萬t，蓄水855.3萬m3。水土流失防御體系初步建立，水土流失得到初步控制。②發展農村經濟目標。通過梯田建設工作，到治理期末，農村各業總產值由3839.17萬元達到4745.73萬元，人均年產值由2988元達到3502元，人均年收入由初期的1836元達到2152元，可使項目區經濟較快發展，經濟結構更趨于合理。交通道路、供水、供電和文化教育事業進一步得到發展，農業生產和群眾生活條件有較大改善，實現群眾脫貧致富，安居樂業。
參考文獻：
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關鍵詞 耕地；問題；開發利用；改良措施；寧夏固原；原州區
中圖分類號 S157.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）15-0258-02
原州區現有耕地10.36萬hm2，均為中低產田。干旱缺水，耕作粗放，土壤瘠薄，水土流失嚴重，是制約耕地綜合生產能力提高和社會發展的主要因素。
1 耕地存在的問題
1.1 土壤干旱缺水
原州區屬于溫帶半干旱氣候區，年降水量為350～650 mm，種植業以旱作物為主，作物生長發育需求的水分主要依賴于天然降水。由于受六盤山脈的抬高影響，降水由南向北遞減，且年際變率較大，季節分配不均。4―6月降雨占全年降水量的25%，7―9月降水占全年降水量的62%，年蒸發量為1 753.2 mm，是降水量的3.7倍，對作物的生長發育極為不利。原州區水資源極為貧乏，水量受雨量制約。地下水資源也不豐富，加之埋藏較深，水質較差，給開采利用帶來困難。在作物生長發育的關鍵時期，常因水分不足，土壤干旱，使作物生長發育受到不利影響，這是造成作物產量低而不穩的首要原因。
1.2 土壤瘠薄，肥力不足
肥力是土地生產能力的主要體現，與作物的生長發育和產量密切相關。據調查，原州區耕地土壤有機質平均含量為12.1 g/kg，全氮平均含量為0.80 g/kg，堿解氮平均含量為60.8 mg/kg，有效磷平均含量12.6 mg/kg，速效鉀平均含量為187 mg/kg。特點為“一高”（鉀素含量較高）、“一中”（有機質含量處于中等偏低）、“三低”（全氮、堿解氮、速效磷含量均低）、“一個不協調”（堿解氮與有效磷比值較大），土壤含量低。大面積的丘陵坡地雖黃土層深厚，但養分含量低，結構疏松，易受水蝕，致使水土流失嚴重，抗旱能力弱，生產能力低下。部分川地重用輕養，犁底層明顯、堅實，作物根系下扎困難。部分土壤供肥能力差，如陰黑土有機質和養分總量貯量雖高，但低溫多雨，濕度大，水、肥、氣、熱不協調，礦質化弱，土壤養分有效性較低。土壤瘠薄，肥力不足，限制了自然水的利用，土壤干旱，水分不足，又降低了有效供肥能力。
1.3 廣種薄收，耕作粗放
原州區農業生產以旱作為主，農業經營結構單一，種植業常因降水影響，產量低而不穩。加之隨著農村勞動力的轉動和老齡化，形成了廣種薄收，只種不養，耕作粗放的惡性循環。
1.4 水土流失嚴重，部分耕地存在次生鹽漬化
隨著農業人口的不斷增加，毀林毀草開荒時有發生，生態環境平衡遭到破壞，水土流失依然嚴重，從而引起了表土侵蝕，耕地肥力降低，蓄水保墑能力減弱。在清水河谷的部分灌溉農田上，因長期灌溉含鹽量較高的庫、井水，從而使土壤發生不同程度的次生鹽漬化，全鹽含量達2.5～7.9 g/kg，對作物生長發育影響極大。
2 耕地開發利用措施
2.1 調整農田種植結構，提高耕地利用效益
根據原州區耕地類型，氣候特點及種植業生產現狀，結合耕地地力評價等級，對耕地資源合理配置與種植結構調整提出如下設想，以便分區經營，綜合發展。
2.1.1 清水河河谷平原川道區。原州區包括三營鎮、頭營鎮、彭堡鎮及清河鎮的部分村隊，可充分利用楊黃灌溉、庫井灌溉的有利條件，大力發展設施農業，積極推廣蔬菜種植，擴大玉米種植面積，穩定向日葵種植面積，逐步建成農業高效示范園區。
2.1.2 黃土丘陵區。原州區包括河川鄉、炭山鄉、官廳鄉、寨科鄉、清河鎮以東村隊以及中河鄉的部分村隊，該區以旱作雨養為主，應繼續推廣玉米地膜覆蓋種植，擴大馬鈴薯種植面積，發展以蕎麥、莜麥、碗（扁）豆為主的小雜糧生產，提高耕地生產力和經濟效益。
2.1.3 南部土石山區及土石丘陵區。原州區主要分布于張易鎮、開城鎮及中河鄉的部分區域。在鞏固提升馬鈴薯三級種薯繁育體系的同時，穩步擴大馬鈴薯種植面積。要選育良種，提高品質和單產。同時，要擴大豆類面積，在海拔≤2 000 m的區域發展地膜玉米種植，確保農田增產，農業增效，農民增收。
2.2 構建耕地生態保障體系
2.2.1 建設高產穩定基本農田，提高提高土地生產潛力。原州區一、二等耕地主要分布于清水河河谷平原川道，地勢低平、積溫較高、光照充足、有灌溉條件，有利于多種作物的生長發育，是原州區發展高效農業的精華之地。林茂則糧豐，林業是農業的生態屏障。高標準的農田林網可有效減輕旱、澇、霜凍、干熱風對農業的危害。應采取措施加快農田林網建設，實現田、林、路綜合治理，首先將河谷道的一、二等地建成高標準高產高效基本農田。分布在三、四等耕地和6～15°修成的梯田上，五等地58%分布在6～15°坡度上修成的梯田和6～15°坡度上。地形復雜，大部分耕地所處的地形部位溝深坡陡，切割強烈，植被稀少，水土流失嚴重。農田建設與草灌植被建設相結合，構建旱作基本農田的生態保障體系。在農田基本建設的基礎上，要通過增施有機肥料、糧草輪作、秸稈還田等措施培肥地力，提高土壤保水能力，保證作物穩定增產。≥25°所處地形部位修成梯田，坡耕地要全部退耕還林還草，增加植被，控制水土流失。
2.2.2 進行小流域綜合治理，保證耕地安全生產。對小流域區內山、水、田、林、路實行統一規劃，實施小流域水土保持綜合治理，對農林牧用地實行優化配置。堅持工程措施與生物措施結合，采用庫、壩、池窯協調利用，控制水土流失，改善生態環境，保護耕地安全生產。
2.2.3 建設水資源利用工程。水資源是原州區農業發展的“瓶頸”。要遵循開源和節流并重，高效用水的原則。一是加強水資源利用工程的建設，重點修復加固已建成的“庫、壩、井”及蓄水、輸水工程和集雨工程，排除病險，提高標準；二是開發新的水源，擴大灌溉面積；三是大力示范推廣小畦灌溉、低壓管道灌溉、滴灌、噴灌、膜下灌溉等高效節水灌溉技術，節水用水，擴大灌溉面積；四是加速楊黃補灌區配套工程建設和楊黃灌區灌水設施的修復更新，充分發揮水資源的生產效率。
2.2.4 鞏固封山禁牧成果，搞好生態建設。針對原州區生態環境脆弱，植被稀少，水土流失嚴重等特點，2003年以來實行退耕還林還草，封山禁牧，植被覆蓋得到恢復，水土流失明顯降低。今年要完善措施，建立健全草原保護制度，草畜平衡制度，實行禁牧、休牧和劃區輪作制度，鞏固封山禁牧成果，實現農、林、牧相互促進，協調發展。
2.3 加強耕地質量監測與依法保護力度
耕地質量是糧食安全和農產品質量安全的保證，與人民生活水平的提高、質量的改善密切相關[1-3]。要根據《農業法》和《基本農田保護條例》等法律法規進行保護。要建立健全耕地質量檢測體系，開展耕地地力檢測，跟蹤耕地質量的動態變化，建立耕地質量數據庫，為科學管理耕地，保護耕地質量可持續發展服務；要建立健全耕地信息網絡體系，優化充實耕地資源管理信息功能，提高耕地地力信息系統的開發利用，為調整優化農業產業結構，發展區域性特色農業，建立無公害農產品生產基地提高科學依據和信息平臺；要建立耕地土壤質量預測、預報系統，分析土壤理化性狀和環境變化趨勢，預測、預報土壤障礙因子和土壤環境污染的變化情況，及時準確地為農業生產提供預防措施及治理辦法，為改良土壤、培肥地力提供指導性意見。
3 改良利用措施
3.1 多措并舉，培肥地力
土壤瘠薄、肥力不足是制約本區農業生產的主要障礙因子。培肥土壤、提高地力是種植業發展的主要途徑，根據多年生產實踐，應抓好3個方面的工作。一是廣開肥源，增施有機肥。有機肥料不足是當前農業生產中一個首要的問題，特別是農家肥的數量和質量都不能滿足農作物生產的需要，是當前農業生產中一個突出問題。為此要堅持草畜主導，興牧促農的方針，大力發展畜牧業，畜多才能肥多。二是大種綠肥，實施秸稈還田。原州區農家肥數量有限，不能滿足大面積地力提高的要求，必須以大力發展綠肥，特別是豆科綠肥作為補充。種植綠肥不僅能改良土壤，提高土壤肥力，還可為發展畜牧業提高飼草，并能延長耕地的季節性覆蓋，控制水土流失，是一舉多得的有效措施，原州區種植綠肥方面已有一些成功經驗。實踐證明，種植綠肥省工、節本，提高肥力的效果明顯，經濟效益顯著，要因地制宜大力提倡，積極推廣。同時實施秸稈還田，重點擴大留高茬還田，運用氮肥調整碳氮比，加速秸稈腐化，增加土壤有機質。三是改進施肥方法，大力推廣化肥秋施、深施、種施，以無機促有機，從而達到提高農作物的生物學產量和經濟產量的目的[4-5]。
3.2 挖掘水源，發展灌溉，推廣節水灌溉技術
發展灌溉是提高單產的重要措施，增產效益極為突出。由于原州區北部河谷川道區溝階地多處于河道或沖溝邊，分布零散，修建長距離的輸水渠道困難較大，但河溝內有豐富的地下水源，因此打井提灌效果明顯。對已建立的楊黃灌區、井灌區要完善配套輸水工程，大力推廣小畦灌溉、膜下灌溉、滴灌等技術。同時，加強水利工程設施的管理和維護，提高工程的使用效益，提升原州區灌溉水的利用效率；對次生鹽漬化土壤采用完善灌溉體系，提高灌溉質量；增施有機肥料、種植綠肥、秸稈還田，提高土壤肥力；調整種植結構，擴大耐鹽作物面積，推廣地膜種植[6]。
3.3 擴大旱作節水技術，充分利用天然降水
一是加強改土治水，發展集雨補灌。根據原州區春季少雨，十年久旱，降雨主要集中在7―9月的特點，要實施降水的時空調控，繼續大力推廣打窯集雨節水補灌措施，提高農業綜合生產能力和抗御干旱的能力。二是大力推廣以地膜栽培為主的旱作技術，最大限度地減少土壤水分無效蒸發，提高降水利用率，提高農業的科技含量。地膜覆蓋特別是秋季和早春全膜覆蓋栽培技術，有顯著的土壤增溫保墑和增墑作用。近年來在玉米種植中推廣地膜馬鈴薯、地膜瓜菜、膜測小麥等種植技術。三是推廣“以肥調水”為中心的土壤培肥技術，以“五墑耕作”即旱耕深耕多畜墑，過伏合口保底墑，雨后耙耱少耗墑，冬春打碾防跑墑，適時早播用凍墑為核心內容的適墑耕作技術，以達到保住秋墑、秋雨春用的目的。
3.4 建設高產、穩產農田，改善農業生產條件
強化農田基本建設，建設高產穩產農田，改變農業生產的基本條件，既能提高土壤肥力，又能增強抗災能力，遏制水土流失，保住作物高產。建設高產、穩產農田，主要有2個方面：一是農田基本建設，二是農田水利建設。具體講，在山區農田基本建設要加強水土保持工程建設，開展小流域治理，實行坡地梯田化，溝壑川臺化，壕地建設壩地及洪漫地，積極推行隔坡梯田。在楊黃、庫、壩、井灌區要健全渠系配套工程，平田整地，實行園田化，為高產穩產創造條件。
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