時間：2023-08-31 16:06:58
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇高標準農田建設面臨的問題，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
近年來，國家農業綜合開發辦公室按照中央指示精神和財政部黨組的要求，緊緊圍繞加強農業基礎設施建設這一主題，著力改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力，在全國大范圍開展改造中低產田、建設高標準農田，并突出對農業大縣特別是產糧大縣進行扶持。到2011年，全國共有2230個國家農業綜合開發縣（市、區、旗、農牧場、團場），《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009～2020年）》（以下簡稱“《新增千億斤規劃》”）確定的800個產糧大縣不但已經全部納入了開發縣的范圍，而且也是農業綜合開發資金和項目安排的重點。
大力支持高標準農田建設，積極推進農業產業化經營，有效促進農業科技進步，切實保護和改善農業生態環境。這幾項任務，是建設現代農業的重點，也是農業綜合開發的重點。農業綜合開發要有所為有所不為，集中資金辦大事，突出重點抓關鍵。其中最重要的是建設高標準農田，這是保持糧食穩定發展和農民持續增收的當務之急，是提高農業綜合生產能力的關鍵措施，也始終是農業綜合開發的基本任務。糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會穩定的全局性重大戰略問題。我國糧食的供需將長期處于緊平衡狀態，保障糧食安全面臨嚴峻挑戰。農業綜合開發二十多年的生動實踐表明，大規模建設旱澇保收高標準農田，提高農業抗御自然災害能力，既為保障國家糧食安全奠定了扎實的基礎，也走出了財政支持農業生產發展的一條新路子。
有人說，農業綜合開發是公共財政照耀農業的一束最燦爛的陽光。二十年來，農業綜合開發通過改造中低產田、建設高標準農田，改善農業生產條件，為糧食增產、農業增效、農民增收，為推動農業發展方式轉變、促進農業可持續發展，作出了突出貢獻。同時，通過采取綜合措施，實行田水路林山綜合治理，提高農業物質技術裝備水平，發展區域主導產業，有力地促進了項目區農業規模化經營，提高了標準化生產、機械化耕作、科學化種田和產業化發展水平，為推進我國現代農業發展發揮了重要的示范引領作用。
改善了農業生產條件，增強農業抗御自然災害能力。1988～2010年農業綜合開發共投入資金4548.0億元，投入資金70%以上用于改善農業生產條件，累計改造中低產田、建設高標準農田6.1億畝，開展中型灌區節水配套改造433處，新增和改善灌溉面積5.6億畝，新增和改善除澇面積2.4億畝，農業抵御自然災害的能力顯著增強。
提高了農業綜合生產能力，保障糧食安全和主要農產品有效供給。1988～2010年，農業綜合開發項目區新增主要農產品生產能力為：糧食1970億斤，棉花37億斤，油料100億斤，糖料560億斤。
農業生產能力的顯著提高，為實現主要農產品由長期短缺到總量平衡、豐年有余歷史性轉變，保障國家糧食安全和主要農產品有效供給作出了重要貢獻，同時也為項目區調整優化農業生產結構，發展優質、高產、高效農業打下了比較好的基礎。
提高了科技含量，有效推動了農業科技進步。在項目區大力推廣優良品種和集成適用的農業技術，尤其是發展節水灌溉和旱作農業。積極開展農民技術培訓，開展農業技術培訓1.6億人次，提高了廣大農民科技種田水平。這些“點面結合”措施，既促進了項目區農業科技進步，又為提高我國農業科技水平起到了示范帶動作用，為改善農業生產條件、增強農業發展后勁奠定了基礎。
“十二五”時期，農業綜合開發要緊緊圍繞提高農業綜合生產能力和促進農民增收，加大資金投入，以糧食主產區為重點，大規模推進中低產田改造，加快建設旱澇保收高標準農田，努力在高標準農田建設中發揮主導作用。
多渠道增加資金投入。爭取中央財政資金投入大幅度增加。地方各級政府要將政策規定的配套資金全額納入年度財政預算，優先安排，足額到位。按照“農民自愿、量力而行、民主決策、數量控制”的原則，鼓勵和引導項目區廣大農民群眾積極籌資投勞，并將項目區農民籌資投勞納入村內“一事一議”范疇，實行專項管理。
認真編制并組織實施高標準農田建設規劃。抓緊編制《全國農業綜合開發高標準農田建設總體規劃（2011～2020年）》。同時，組織各地區按流域或灌區編制本地區改造中低產田、建設高標準農田總體規劃和年度實施計劃，合理確定建設任務。根據不同區域自然條件，因地制宜探索改造中低產田、建設高標準農田的投資和建設標準，明確中低產田改造、高標準農田建設時間表和路線圖。
推進資金整合和統籌。按照“統一標準、分類指導，用途不變、優勢互補，各記其功、形成合力”的原則，加大農業綜合開發資金與其他各類中低產田改造、高標準農田建設資金的統籌整合力度，通過土地整治、農田水利、科技推廣等各項措施的集成投入，實現連片治理、整縣推進、區域銜接，充分發揮資金整合后的集聚作用，提高資金使用效益。
完善資金和項目管理機制。完善和落實各項資金和項目管理制度，建立覆蓋規劃、設計、施工、驗收、運行和管護各個環節的管理制度，加強資金和項目的全過程管理，提高科學化、精細化管理水平。
強化項目實施監督檢查。嚴格按照農業綜合開發招投標管理規定，規范組織工程招投標工作。要由具備資質的監理單位對工程建設的全過程實施全面監理，確保監理職責到位。全面準確地公示項目內容，加大監督檢查力度，確保項目工程建設質量。
加強工程建后管護工作。完善工程建后管護制度，按照誰收益、誰管護的原則，明確產權歸屬、管護主體，落實管護責任和管護經費，提高工程建后管護水平。加強灌區管理體制改革，推行農民用水戶協會參與管理，鼓勵農民用水戶以承包、租賃和股份制等方式經營管理小型水利工程，保證項目監督責任和管護責任一并落實，確保工程長久發揮效益。
農業是發展的主題，農村是農業的短板，解決農村發展的“瓶頸”是全面建成小康社會的迫切需要。長期以來，為保障糧食安全和農產品供應，農業生產主要是以生產保量為導向，發展方式粗放，農產品質量問題日益突出。近年來隨著土地流轉成本上漲，農產品的成本大幅上升，在國際市場農產品價格下跌的情況下，農產品市場價格倒掛影響了農民的收入，造成了市場缺乏活力、收儲和財政負擔加劇。
“我國人均耕地面積少，后備資源潛力不足，尤其是水土資源不匹配，長期以來對農業資源過度開發利用，經濟社會發展對環境影響突出。對土地、水資源的過度開發利用導致水土流失，耕地萎縮，石漠化、荒漠化尚未得到改善，加強生態保護任務十分艱巨。”吳曉指出了當前我國農業發展面臨的嚴峻形勢。
依靠資源和環境增加供給難以為繼，付出的代價越來越大。需要就農業的突出問題，大力實施生態保護修復，實現農業改革。從整體上看，能夠實現穩產的面積尚不全面，不到全國耕地面積的三分之一，農業靠天吃飯的局面亟需改善。農業基礎設施差、落后的局面沒有徹底解決，農田水利設施落后是影響農業穩定發展的重大因素。
地、水、環境需治理多措并舉謀發展
“十三五”提出要提高糧食生產、保障水平，著力構建現代農業產業體系、生產體系，大力發展生態友好型農業，促進農業可持續發展。近期國務院批準的《全國農業現代化規劃（2016―2020年）》提出，要強基礎、推轉型、增效應，推進農業信息化、城鎮化協同發展。吳曉認為，要抓好四個方面的任務：
一是高標準農田建設。推進高標準農田建設是貫徹國家農業方針政策的發展基礎。到2020年建成高標準農田，初步預測需要中央投資約6000億元，建設資金缺口比較大。“十三五”期間要按照集中連片、生態友好的要求，進一步優化布局，整合完善建設資金，統籌各類建設規劃，統一標準、統一監管考核，確保建一片成一片，同時健全管護機制，落實管護責任和經費。
二是健全水利設施。截至目前，在各方面的共同努力下，172項重大水利工程已經開工建設101項，初步形成了大江大河、干流防洪減災體系。未來幾年將逐步進入水利工程建設的高峰期，總投資需求也將明顯增加。初步測算，“十三五”期間，我國水利工程建設的投資需求規模在2.4萬億以上。
三是加強生態建設。加強生態保護與建設是實現人口、經濟、資源、環境協調發展的重要內容，也是轉變農業發展方式、實現農業可持續發展的根本要求。近年來，我國編制了一批重大工程建設，下一步將加強農業環境突出問題治理，擴大農業面源污染綜合治理，退耕還濕，啟動開發治理試點，推進耕地草原休養生息，繼續開展大規模的國土綠化行動，強化山水林綜合治理，推進三大戰略重大區域生態保護與修復，加強保護林體系、濕地生態系統的恢復，全面提升生態保護支撐能力。
四是推進農村產業融合發展。農村產業融合發展是新常態下農村發展的必然趨勢。當前，各地圍繞延伸農業產業鏈，大力發展新興業態，積極推進農村產業融合，電子商務和鄉村旅游開始成為農村新的經濟增長點。農村產業融合潛力大，前景廣闊，發展迅猛，這有可能會催生我國農業農村發展的又一次歷史性變革，成為建設現代農業的助推器、破解農民增收難的金鑰匙。但是當前農村產業融合發展還處于起步階段，產業鏈短、帶動力不強等問題依然存在。
資金投入“老大難”創新思路是關鍵
農業投入缺乏資金支持是發展的短板所在，如何解決？近年來，社會資本投入農業的意愿顯著增強，農業領域固定資產投資仍然保持較高增速，但是融資難、融資貴的問題依然突出。加快補齊農業領域各方面的短板，投資需求和資金缺口都相當大，光靠政府收入顯然是不現實的。資金問題如何解決？吳曉提出三個建議。
一是繼續加大對農業農村的投入。要把農業財政投入作為重大方向，力求總量不減少、繼續有增加。近年來國家發改委在農業領域探索建立投資計劃全過程一條龍，全面加強社會監管，提高中央的投資效果。此外發改委和財政部還共同探索不同產業、整合投融資的有效方式，讓有限的資金真正發揮作用。
二是政府充分發揮引導作用。政府和市場合作的模式，是投融資的重大創新，能夠充分發揮政府資金四兩撥千斤的效用。從政府角度看，有利于提高財政資金使用效率，盤活社會資本，減輕財政支出壓力。從社會角度看，有利于大幅度提高民營資本和社會資本的發展空間。
關鍵詞：糧食生產；政策措施；問題；建議
前言：隨著社會經濟的發展，農業逐漸從傳統的農業向現代農業轉變。如何適應社會轉型，確保糧食安全，針對糧食生產問題，提出相應的建議。
1、糧食生產情況
以某縣糧食生產為例，它是傳統的農業大縣和糧食生產大縣，連續多年被農業部評為“全國糧食生產先進縣”。糧食常年種植面積在6.6萬hm2以上，以小麥堯玉米為大宗，種植面積均在3.3萬hm2以上，總產量50萬t以上，年貢獻商品糧40萬t，在全省位于上等水平。2014年糧食播種面積7.05萬hm2，總產量達到55.59萬t，實現連續10年增產增收。
2、促進糧食生產的政策措施
2.1全面落實惠農政策
2.1.1政策性補貼。按照計稅面積，以每年1 500元/hm2以上的標準落實糧食及農資綜合直補，年落實補助資金逾6 000萬元，自2009年以來，實施農作物良種補貼小麥堯玉米全覆蓋，年落實補貼資金逾1 000萬元。2009年以來，共落實農機具補貼資金2 055萬元，深松耕補貼250萬元。
2.1.2專項補貼。2010年開始實施小麥“一噴三防”物化補助，截至2012年底，共發放“一噴三防”農藥129.3 t，落實追肥堯灌溉補貼資金278萬元。
2.2完善基礎設施建設
2.2.1推進農田基本建設。重點進行地、路、渠建設，通過平整土地、整修機耕路、田間路和鋪設地下管道建設，達到“田成方、地平整、土肥沃、路相通、滲漏少”的高標準農田要求。2008年實施標準糧田建設規模2 000 hm2，總投資900萬元；2011年、2012年實施新增千億斤糧食生產能力規劃田間工程建設項目2 667 hm2，總投資2 000萬元；2010要2012年實施土地治理項目2 867 hm2，總投資5 700萬元，2010要2011年實施大型商品糧基地建設項目1 933 hm2，總投資1 055萬元。
2.2.2開展測土配方施肥。自2006年開始實施測土配方施肥項目以來共落實中央資金180萬元和省級資金140萬元，累計完成測土配方施肥技術覆蓋面積16萬hm2，制定小麥堯玉米配方2個。
2.2.3實施糧食高產創建。重點抓農業部萬畝高產創建示范片建設，通過示范片建設提高示范帶動能力，推進糧食生產。2009年以來，年建設小麥高產示范片2～3個、玉米高產示范片2～3個，起到了有效的示范帶動作用。
2.3提升技術推廣服務水平
2.3.1加強機構建設。健全和完善了縣技術推廣體系建設，加強對縣級技術中心及區域站硬件建設，提高了服務能力。同時，健全了日常管理、技術下鄉等制度袁為做好技術服務提供了保障。
2.3.2推廣關鍵技術。認真落實領導包鄉，技術人員包村、包地塊制度，采取示范展示、召開現場會等展示觀摩形式，著力做好小麥、玉米等作物優新品種和先進技術的展示和推廣工作，抓好關鍵技術落實，提高先進實用技術的推廣和普及力度。
2.3.3抓好示范田建設。自2010年起實行縣、鄉領導示范田建設，縣級每年抓示范田4個（縣委書記、縣長、農工委書記，副縣長各1個），面積不少于200 hm2，鄉級領導干部示范田全縣共32個（每鄉2個袁書記、鄉鎮長各1個冤袁面積不少于67 hm2。在示范田建設上實行領導分包責任制，確保了各項管理、服務到位。
3、糧食生產面臨的主要問題和困難
3.1成本高，效益低
近年來，由于糧食價格增幅低于農資產品價格的增幅，農民收入增長緩慢，糧食效益低下。以2014年為例進行糧食種植效益分析，2014年商品小麥價格在2.3元/kg左右，效益4 500元/hm2左右（不含人工），玉米價格2.2元/kg左右，效益為15 000元/hm2左右（不含人工）。一年2季糧食種植效益約為19 500元/hm2（不含人工），按外出務工每天人均收入100～200元計算，每667 m2糧食年收入僅相當于每人7 d的務工收入，外出務工收入遠高于種糧收入。
3.2種糧風險大
農業的自然風險，如暴風雨、冰雹、干旱、洪澇、低溫凍害、地震、病蟲鼠害等都給農業生產造成損害。市場的供求失衡和價格波動，導致農業生產者和經營者收益受到影響。
3.3規模化水平低
當前農村生產多為一家一戶的分散經營，人均耕地面積0.1 hm2左右，戶均0.4 hm2左右，規模生產較少。上述問題的存在，在一定程度上給糧食生產帶來了不利影響。一是農民不重視，管理粗放，生產效益低。二是農民對種糧的投入偏低，特別是對基本農田建設投入偏低，如基礎設施建設滯后等，農業抵御自然災害能力不強。
4、促進糧食生產的建議
4.1促進適度規模生產，增加效益
制定優惠政策，促進土地適度流轉，培植種糧大戶，發展集約化生產，增加規模效益。
4.2健全農技推廣體系，提高水平
雖然某縣已基本完成了基層農技推廣體系改革，健全了機構，配備了人員和設備，但實現技術入戶面臨經費不足等問題，需要上級部門給予大力支持，調動農技推廣隊伍積極性，發揮更大作用。
4.3整合農業項目建設，強化基礎
整合農業資源，加大農業生產條件建設力度，進一步提高農業綜合生產的能力。
4.4加大政策扶持力度，壓縮成本
一是加大補貼力度。進一步加大支農、惠農、強農政策支持力度，提高補貼標準，擴大補貼范圍，降低種植成本。二是完善政策性補貼方法。探索和完善糧食直補，農資綜合補貼，良種補貼，農機具購置補貼等各項補貼工作。完善其補貼方法，讓補貼與糧食生產掛鉤，切實發揮好補貼在推進糧食生產上的作用。三是加大對縣級財政支持，增加對種糧大縣轉移支付，緩解財力不足問題，調動地方政府積極性，力保面積不少，總產不減，質量不降。
4.5加強農技推廣體系建設，完善種糧直補政策
鄉鎮農技推廣中心業務工作應以縣農業局為主導，搞好業務協調和聯系，加強對鄉鎮技術人員的培訓，下達業務工作任務，嚴格考核和檢查，使他們真正專業起來，獨立實施農業科技推廣工作。調整種糧補貼政策實施辦法，將糧食直補、良種補貼、糧食綜合直補三項補貼合并為糧食直補一項；同時提高糧食補貼標準；另外，要把落實補貼的登記、核實、張榜公示、撥付作為鄉鎮工作的重要內容，真正讓種糧的人得到補貼，而不要以土地承包人為補貼對象。
4.6完善支持保護政策監管評
價機制。近年來，糧食生產扶持政策逐年增多，如何確保政策執行不走樣、政策扶持出效果，必須要建立一套完備的監管和評價機制。政策監管上，要制定一套政策陽光操作程序，實行政策扶持全程透明化，便于接受社會各方監督，規范政策實施過程，減少人為因素干擾，最大限度發揮項目實施效果。在政策執行過程中，要加大工作和資金使用督查力度，及時發現執行過程中出現的各種問題，對不規范、不到位的情況予以糾正。政策評價上，要建立一套科學的評價體系，根據不同的政策類型、項目種類，選擇科學合理、可操作的評價指標，通過委托第三方開展評價等形式開展政策實施評價。對形成的評價結果，建立應用機制，為進一步調整完善政策、安排產業項目等提供重要參考依據，促進糧食生產支持保護的良性循環。
結束語
綜上所述，在農業生產過程中，健全農技推廣體系，提高水平，整合農業項目建設，強化基礎；加大政策扶持力度，壓縮成本等方面的發展建議，以確保糧食生產安全，增加農民收入。
參考文獻
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縣委于2014年7月29日下發了《關于全面深化改革的決定》，我局高度重視，為了推進本局全面深化改革工作的順利進行，成立了農業局全面深化改革工作領導小組，由局長、書記任組長，副局長、和總農藝師任副組長，相關業務站股負責人為成員，具體負責全局深化改革工作的組織和實施。
二、進展情況
（一）積極培育新型農業經營主體，探索開展托管式等社會化服務。大力推進農業標準化建設，今年，新增有機轉換食品1個，綠色食品2個，無公害食品6個，新發展農民專合組織50個。同時，積極探索托管式社會化服務，今年在珠嘉現代糧食生產基地，我局積極引導高創種植專業合作社和大地農機專業合作社，在糧食生產基地內，對5000畝小麥、1200畝水稻、3000畝大豆、2000畝玉米實行統一機耕，統一育秧（苗），統一機插（播），統一機收，實現了全程一條龍服務。
（二）積極推進農村土地確權試點工作。目前，已完成全縣全域航飛，已出DEM和DOM圖。河口和珠嘉的田間外業調查作業工作已結束，其余58個鄉鎮外業調查單位已結束，已與中標單位簽到了合同，中標單位已全部進場，促進、青崗、方家和鴨池已開展確權登記調查。
（三）大力推進土地流轉工作。全縣承包耕地面積119.2萬畝，承包農戶40.96萬戶。截止目前，土地流轉面積32.1萬畝，其中規模流轉17.57萬畝，占全縣耕地面積的22%，涉及農戶9萬戶。
（四）開展了土地流轉經營權抵押貸款試點工作。今年5月，實現全市首家土地流轉經營權抵押貸款，貸款金額5萬元。
三、取得的成效
（一）糧食持續十一年增產，糧食總產排名居全省第一。
通過強化科技支撐、轉變發展方式、提高單產水平為主攻方向，著力提升糧食綜合生產能力，實現糧食穩定增產。全年糧食播種面積244.51萬畝，糧食總產達到了80.12萬噸，糧食產量實現了連續十一年持續增長，排名居全省第一。
（二）積極培育新型農業經營主體。
一是加快推進土地流轉。目前我縣正在有序推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。二是積極培育新型農業經營主體。積極培育和發展專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體。截止目前，全縣注冊登記的農民專業合作社536個、家庭農場75個。部級示范社1個，省級示范社14個、市級示范社13個。通過“三品一標”認證的專業合作社40個，其中通過地標認證的2個、農產品質量認證38個（無公害認證21個、綠色食品認證13個、有機認證4個）。
四、面臨的困難和問題
一是農業基礎設施仍然薄弱。農村道路通達通暢率不夠，糧食收購和儲存設施不足，農產品批發市場、農產品冷凍和保鮮設備比較缺乏。二是特色農業效益不高。現有農業產業成片規模不夠大，枇杷、梨子等傳統產業品質退化，知名品牌少，毗鄰成都的區位優勢沒有得到充分發揮和彰顯。農產品深加工水平低，銷售的絕大部分都是初級農產品。
五、明年計劃和工作舉措
（一）明年工作重點
1.糧食播種面積穩定在245萬畝，總產穩定在80萬噸以上；
2.繼續抓好現代糧食產業示范基地建設工作；
3.建設高標準農田2.5萬畝；
4.農村土地確權登記20個鄉鎮;
5.新增有機轉換食品1個，無公害農產品3個。
（二）主要舉措
1.繼續抓好高標準農田建設、高產創建、產糧大縣獎勵資金項目、基本口糧田等項目實施，抓好現代糧食產業示范基地建設，確保糧食播種面積，穩定糧食總產。
2.扎實抓好優勢產業發展。按照“政府引導，基地示范，協會帶動，群眾自愿”的思路，鞏固擴大12個萬畝示范基地建設成果，引導規范農民專業合作社生產經營管理，充分發揮示范帶頭作用，大力發展優質“糧、果、蔬、花”等優勢產業。
3.加強農業基礎設施建設。積極向上爭取項目，充分調動群眾積極性，大力加強農田水利基礎設施建設，不斷改善農業生產條件。
省政府決定在嘉興市召開全省土地執法監察暨土地整理開發工作會議，主要有兩個目的：一是總結全省土地執法監察工作情況，進一步加大全省土地執法監察工作力度，鞏固土地市場治理整頓成果；二是總結表彰全省耕地保護目標責任制考核先進單位，進一步推進土地整理和圍墾造地工作，確保完成省政府下達的標準農田建設任務，為我省經濟社會全面協調可持續發展服務。
昨天，大家參觀了海寧市的海涂圍墾、秀洲區的土地整理和嘉善縣的村莊整治項目現場，會議還印發了海寧、嘉善、安吉、溫嶺、嵊州等5個書面典型材料，這些現場和典型材料都很好，希望大家認真學習借鑒。剛才對**年度全省耕地保護目標責任制考核先進單位進行了表彰，等一下，省檢察院、省監察廳的領導還要發言，省委常委、常務副省長章猛進同志要作重要講話，我們一定要認真貫徹落實。
下面，我講三個問題，供同志們參考。
一、通報近二年來查處的典型土地違法案件（材料另發）
二、認清形勢,依法履職,進一步加強土地執法監察工作
（一）近年來我省土地執法監察工作的主要成效。
土地市場秩序治理整頓以來，全省各級國土資源部門按照中央和省委、省政府的統一部署和要求，在相關部門的大力支持配合下，嚴格執行土地管理法律、法規，深入治理整頓土地市場，取得了明顯的成效。
一是嚴肅查處了一批土地違法案件，土地市場秩序明顯改觀。據統計，**年至今年上半年，全省國土資源部門共查處土地違法案件2.5萬件，面積13.82萬畝，其中耕地8.96萬畝，沒收建筑物2600萬平方米，拆除建筑物750萬平方米，罰沒款8.32億元，收回土地3.9萬畝。對181名違法案件的責任人員給予黨紀政紀處分，有46人受到刑事處罰。
二是認真抓好執法巡查工作，防范了一些土地違法行為的發生。據統計，**年和**年，全省巡查發現土地違法行為3.54萬起，涉及土地面積14.04萬畝，其中耕地7.16萬畝。及時制止了3.31萬起違法用地，挽回經濟損失8.02億元。
三是努力做好土地工作，維護人民群眾切身利益，維護社會穩定。嚴格按照國務院新《條例》的要求，進一步暢通渠道，規范工作行為，努力把群眾土地化解在基層，解決在當地。通過扎實工作，我省土地量已開始下降。今年上半年，全省國土資源系統共受理土地12576件，比去年同期增幅下降了30%，到國土資源部的量下降了41%，重復信、重復訪、集體訪均有不同程度下降。對征用農民集體土地補償與安置專項清理中發現拖欠的4.53億元征地補償費，已于**年底全部歸還到位。
四是開展了非法買賣農村集體土地專項整治，有力地打擊了土地違法行為。全省共查處非法買賣農村集體土地3011件，拆除違法建筑57萬平方米，沒收違法建筑108萬平方米，罰沒款7120萬元，維護了人民群眾的合法權益。今年，我廳會同省紀委、監察廳、農業廳在全省范圍內繼續開展了村官非法買賣農村集體土地的專項執法檢查。
五是鍛煉了執法監察隊伍，維護了土地法律法規的尊嚴。近幾年來，我省執法監察隊伍承擔了土地市場治理整頓的大量工作，不辭辛苦，任勞任怨，頂住壓力，勇挑重擔，較好地完成了各項任務。隊伍素質在工作磨煉中得到提高，執法工作制度、工作程序也在實踐中不斷完善。同時，通過積極參與市場治理整頓和宏觀調控，查處違法案件的力度明顯加大，查處的效果逐步提高，少數違法違紀的黨員干部受到黨紀政紀處分，甚至被追究刑事責任，以案件查處樹立了國土資源部門的執法權威，維護了土地法律法規的尊嚴。
（二）當前土地執法監察工作面臨的形勢和存在的主要問題。
雖然我省土地執法監察工作取得了一定的成績，但是形勢不容樂觀，土地違法案件依然居高不下，土地增量雖有下降，但總量依然很大，甚至出現一些。土地執法監察工作確實還面臨著比較嚴峻的形勢和問題。
1、地方政府成為違法用地和違法征收征用土地的主體。從近幾年土地執法情況來看，土地違法的突出問題是地方政府違法，多數性質嚴重的違法行為，幾乎都直接或間接與地方政府有一定關系。據我廳最近調查，全省**年至今年6月底1428個國家、省、市重點項目中，有違法用地的項目202個，占重點項目總數的14.15%，違法用地面積10.97萬畝，其中耕地6.79萬畝（基本農田2.85萬畝）。1999年新《土地管理法》實施以來，國土資源部門查處的土地違法案件中，屬政府和法人違法用地的面積占查處總面積的70%以上。土地管理法律法規對征收征用土地有嚴格的規定，但有的地方政府違反規定，擅自大量“協議征收”農村集體土地。據統計，**年以來，全省市、縣、鄉鎮政府和各類開發區擅自“協議征收”土地63.5萬畝，已占用20萬畝，已支付征地款251億元，嚴重違反土地管理法律法規，損害了農民的利益，同時，政府自身也背上了沉重的債務。政府土地違法往往冠以“發展經濟”的帽子，即所謂的因公違法，而且違法用地面積大，有的甚至大量占用基本農田，造成土地違法案件處理難到位、執行難到位。從省國土資源廳等六部門近期組織的土地出讓金收繳使用情況檢查看，**年—**年，全省拖欠減免土地出讓金128.42億元，違規使用土地出讓金22.73億元。
2、因違法用地和違法征收征用土地引發的成為影響當前社會穩定的突出問題。我省土地量在國土資源部的排名長期名列前茅。最近，國家局又專門通報了我省43件土地問題，這些問題大部分是因征收征用土地引起的。今年上半年，全省各級國土資源部門共受理群眾來信9501件，來訪3418批次、8323人次，總量仍然在高位上運行，尤其是重復率較高，結案率較低。今年5月1日國務院新的《條例》實施以來，復議訴訟案件大量增加，赴省、進京上訪事件和自殺、自焚、攔截車輛等惡性事件時有發生，影響了社會穩定。
3、一些地方土地違法現象有所抬頭，甚至出現反彈趨勢。經過兩年多的治理整頓，空前的案件查處力度和強有力的社會輿論監督有效抑制了土地的無序需求。但用地“饑渴”依然存在，一些地方以土地換發展的沖動并未消除，一旦管理出現松懈，反彈就會成為必然。這是當前我們面臨的最嚴峻考驗。據省國土資源廳統計，今年1-8月全省各級國土資源部門共發現土地違法案件9547件，立案查處8986件，涉及土地面積6.45萬畝，其中耕地4.6萬畝。近段時間以來，一些地方村官賣地、企業違法占地、城鎮居民非法買賣農村集體土地建房問題仍然時有發生。今年國土資源部對我省杭州市和寧波市主城區進行了衛星遙感土地執法檢查，從檢查情況看，**年2月至**年7月期間，杭州市建設用地宗數為404宗，用地面積2.4萬畝，其中，違法用地宗數達到117宗，面積4900畝，分別占29%和20%。寧波市建設用地宗數1718宗，用地面積5.0萬畝，其中，違法用地宗數達到729宗，面積2.2萬畝，分別占42%和44%。這些情況說明，違法用地已經出現反彈趨勢，有可能再度蔓延，形成新的違法用地風潮，執法監察的形勢依然嚴峻，絕不可掉以輕心。
4、土地執法工作自身還存在著許多問題和困難。一是執法難問題尚未從根本上得到解決。對發現的土地違法行為，國土資源部門下達停工通知書后，違法者反而加快了施工進度，國土資源部門缺少進一步的制止措施。對國土資源部門作出的行政處罰決定，當事人不自覺履行，申請法院強制執行的，由于多種原因，往往難以得到落實。對應依法追究土地違法行為責任人行政或刑事責任的，國土資源部門提出的處分建議或土地犯罪移送書，不少案件石沉大海。二是案件查處工作反應機制不夠靈敏，抓典型違法案件的準確性不高。對已經發生的違法行為，有的甚至是比較嚴重的違法行為，國土資源部門不能及時掌握情況，不能作出快速反應，不能盡快查處。很多情況是在領導批示、媒體報道或群眾舉報后國土資源部門才發現，案件查處工作常常處于被動應付的局面。對于已經發現的一些違法案件線索，國土資源部門投入了相當多的精力進行排查，但又往往抓不到具有典型性的案件，準確度不高。三是執法不嚴的現象普遍存在。嚴格執法是土地管理的最后一道防線，而查處違法案件是土地執法工作的核心。從目前國土資源部門查處案件的情況看，失之于寬、失之于軟的現象較為普遍，尚未形成國土資源部門的“拳頭”和“利劍”。
（三）進一步加大土地執法監察工作力度的主要措施。
1、深入學習貫徹國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，嚴格依法行政。各級政府和國土資源部門要牢固樹立遵守土地法律法規的意識，本著對人民、對歷史高度負責的精神，嚴格依法管理土地，在法律法規允許的范圍內合理利用土地，對違法批地、占地的，必須承擔法律責任。要貫徹落實國務院《決定》中關于要加強土地執法監察工作，建立公開的立案標準、查事與查人相結合、加強與監察等部門聯合辦案、加大執法力度等一系列具體要求，嚴肅查處違法案件，維護和鞏固土地市場治理整頓成果。對法律規定的土地征收征用、具體建設項目供地審批、國有土地使用權出讓、土地登記發證等規定，各級政府和國土資源部門必須嚴格依法辦事，不得違法違規。這里，還要特別強調一下，各級政府和國土資源部門必須依法加強對土地出讓金的收繳管理。要禁止非法壓低地價招商，不得擅自減免和返還土地出讓金。要按土地使用權出讓合同的約定，收繳土地出讓金。凡土地出讓金沒有交清的，不得發放土地使用證。對在這次審計和土地出讓金收繳、使用檢查發現的違規行為，各地要積極主動、認真糾正。要按照國土資源部《查處土地違法行為立案標準》和省國土資源廳《土地違法案件立案標準和管轄的規定》，依法查處土地違法案件。當前，各地檢察機關正在集中開展查辦破壞社會主義市場經濟秩序瀆職犯罪專項工作，其重點之一是負有市場監管職責的國家機關工作人員瀆職失職、案件。各級政府和國土資源部門必須引起高度重視，堅決克服麻痹思想，不要認為自己是因公違法，或者是只要不貪污受賄就事不關己。按照這次最高人民檢察院部署的集中查辦瀆職犯罪專項工作，對非法批準征用、占用土地的，低價出讓國有土地使用權的7種情形，即使不落個人腰包，也要追究有關人員的法律責任。對此，我們必須保持清醒頭腦，一定要依法行使職權，嚴格依法辦事。
2、嚴格依法征地，切實維護被征地農民合法權益。要進一步落實省政府27號文件精神，嚴格實行征地區片綜合價，安置補償要到位；擴大被征地農民基本生活保障面，實行即征即保，政府出資的30%的保障金要及時到位；多渠道、多形式安置被征地農民就業。要嚴格執行土地征收程序。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當組織聽證，做到程序依法，群眾信服。對未經依法報批擅自“協議征收”農村集體土地的問題，省廳通過調查研究，提出了處理意見，省政府主要領導已原則同意，請各地在處理此類問題時把握好以下三條：⑴凡符合土地利用總體規劃和城市規劃、已落實農用地轉用指標及符合其他用地條件且尚未填土動工的，可按照法律規定的程序予以報批。用地指標除了可使用國家下達的計劃指標和省土地整理折抵指標外（額度之內），也可以使用盤活的1999年以來轉而未供的農用地指標。⑵對未批先建或已填土破壞耕作層致使土地難以復耕的，依法查處到位后，對符合土地利用總體規劃和城市規劃的，可按我廳《關于印發違法用地補辦審批手續意見的通知》（浙土資發〔**〕16號）文件的規定，補辦用地手續。對未動工建設或未填土破壞耕作層的土地，應由當地政府組織農民耕種。⑶對已支付的部分征地補償費用，對符合報批條件的土地，征地依法批準后，可在支付給村集體經濟組織征地補償費中予以相應抵沖，但征地的補償安置費標準，應按照現行規定執行。
3、嚴格依法履行職責，狠抓查處到位。查處案件是執法監察工作的“殺手锏”，必須堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的原則。一定要查清事實，分清是非，跟蹤處理。我要特別強調一下查清事實和分清是非問題。查不清事實，就抓不住違法者的要害，人們就不會敬畏法律；分清是非，才能樹立正氣，打擊邪氣，才能樹立執法的權威。通過近幾年的執法實踐，大家都有一個共同認識，違法者主要有“兩怕”：一怕丟官背處分，二怕建筑物真的被拆除。針對這一心理，只有強化處罰到位，才能真正起到殺一儆百的效果。土地違法行為一經立案，必須有處理結果，對人、對事都要依法處理。堅決糾正違法用地只通過罰款就補辦合法手續的行為，要警惕通過查處“洗地”。對商品住宅、商業、旅游、娛樂等經營性項目違法用地，依法查處后，必須收回土地使用權，重新實行招標、拍賣、掛牌出讓。對國務院《決定》后的頂風違法行為，要有案必查，堅決從重從嚴進行處罰和處理。違法用地及其建筑物，法律規定應當拆除或沒收的，必須做出相應的處罰決定，不得以罰款、補辦手續取代。該申請法院強制執行的，要堅決申請；對違法責任人，該政紀處分的，要堅決提出處分建議，涉嫌犯罪的，要堅決移送司法機關處理。案件查處不能隔靴搔癢、敷衍了事，必須讓違法者付出沉重的代價，承擔始料不及的風險和責任。還要強調的是，下級國土資源部門查處有困難的案件，必須及時報請上級部門查處，否則就是失職。對有案不查、執法不嚴、避重就輕、處罰不到位的，上級國土資源部門要依據《土地管理法》第72條的規定責令其做出行政處罰決定或直接給予行政處罰，并追究有關人員的責任。要按照國發[**]10號文件的規定，對市、縣政府及國土資源部門的違法案件，由省國土資源廳直接查處。要抓好典型案件的公開調查、公開處罰、公開追究和公開曝光。違法者最怕公開曝光。這是很好的查案方式，對其他想違法的單位和個人有震懾作用。這次會議以后，全省國土資源系統要組織開展一次全面的土地執法檢查，對省國土資源廳交辦的土地違法案件和國土資源部衛星遙感發現的土地違法案件，要一一查清，依法處理，并于今年底向省國土資源廳寫出報告。要從群眾舉報中，發現土地違法案件，并嚴肅查處，取信于民。要切實做好國慶和黨的十六屆五中全會期間的工作，確保節會期間無人進京上訪，不發生重大。
4、加強動態巡查和衛片執法檢查，防范違法案件的發生。查案不是目的，我們的最終目標是建立良好的土地市場秩序，保障資源的可持續利用。通過積極有效的預防，及時發現并制止違法行為，是解決執法難、降低執法成本和減少損失的根本途徑。針對出現的違法用地反彈趨勢，當前及今后相當長的一段時期內，必須強化動態巡查，落實動態巡查責任制，加強考核、兌現獎懲。各市、縣（市、區）都要劃分責任區，落實責任人，進行多點多面、循環往復的檢查和排查，形成“全場緊逼、盯人防守”的態勢。要把違法行為高發區作為巡查、檢查的重點區域，加大巡查力度，盡最大努力降低發案率。要進一步發揮衛星這一“天眼”的作用，科學地運用衛星遙感監測成果，了解土地利用的基本態勢，發現和查處違法用地。省國土資源廳決定，從明年開始，實施全省土地利用動態監測制度，每2-3年對全省所有縣級以上城鎮建成區建設用地規模進行衛星監測，除了國土資源部確定的監測杭、寧、溫重點縣（市、區）外，省里每年再確定5—10個縣（市）進行監測，及時發現和查處土地違法案件。
5、積極爭取有關部門的支持與配合，建立橫向聯動辦案機制。國土資源違法案件的查處及執行，離不開紀檢監察及公安、司法等部門的支持和配合。各級國土資源部門在查處土地違法案件中，要建立工作制度，積極爭取紀檢、監察、公安、檢察、法院等部門的大力配合。對拆除違法占地上的建筑物和處理違法責任人，要依法移交、移送有關部門，跟蹤到底，保證案件查處一起，處理到位一起。各級國土資源部門要經常向當地黨委、政府匯報土地執法監察工作，爭取領導的重視與支持。
6、加強執法監察制度和隊伍建設，提高素質和執法水平。一是要建立、完善和落實違法案件查處會審制度、報告備案制度、督辦制度、案件移送制度、責任追究等執法監察工作制度。二是要加強執法監察機構和隊伍建設，把政治上強、業務上精、作風上實的優秀干部選拔到執法監察崗位上來。三是要結合當前國土資源系統正在開展的“完善體制、提高素質”活動，加強教育、培訓、考核工作，不失時機地加強執法監察隊伍的自身建設，不斷提高執法監察人員的思想政治素質和執法工作水平，提高隊伍的戰斗力。
三、統一思想認識，加大扶持力度，保質保量完成土地整理開發任務
（一）充分肯定我省土地整理開發工作取得的成效。
在各級黨委、政府的正確領導下，在省耕地保護和造地改田領導小組成員單位的大力配合支持下，我省土地整理和標準農田建設取得了顯著成績。至**年底，全省通過土地整理等方式建成標準農田1194.38萬畝，新增耕地達182.07萬畝，為我省連續9年實現耕地占補平衡提供了重要保障。核撥土地整理折抵指標131.09萬畝，使用折抵指標批準的耕地104.26萬畝，占全部批準建設占用耕地179.27萬畝的58%，大大緩解了我省建設用地計劃指標嚴重不足的矛盾。同時，通過土地整理和標準農田建設，提高了耕地質量，改善了農業生產條件。通過農村居民點綜合整治，改善了農村的交通環境、生態環境、生活居住環境，開辟了村級集體經濟收入財源，壯大了村級經濟，為村民辦了一些實事、好事，既調動了基層干部的工作積極性，又增強了村級班子的凝聚力，促進了農村基層建設。
但是，我們也要清醒地看到工作中存在的一些問題，主要是：有的地方土地整理、標準農田建設的質量達不到省政府規定的要求；個別地方弄虛作假，虛報面積；有的地方開展這項工作征求農民意見的工作做得不細不實，引發農民上訪；有的地方工程項目沒有實行招投標，在土地整理和標準農田建設資金、指標管理上存在漏洞，引發違法違紀甚至犯罪行為。這些問題已經引起了我們的高度重視，已經或者正在進一步采取措施，加以糾正和防范。對我省前一階段土地整理和標準農田建設工作，一定要有一個正確的認識。我們要充分肯定成績，理直氣壯地加以宣傳。
（二）進一步提高對土地整理開發工作重要性和必要性的認識。
1、土地整理開發是保護耕地、保證我省糧食生產安全的必然要求。在當前的科學技術水平條件下，糧食安全是以一定數量的耕地為前提、為基礎的，沒有耕地這個基礎，沒有足夠數量的標準農田，糧食安全就是一句空話。我們國土資源部門的同志要保持清醒頭腦，不能只考慮如何解決建設用地，而忽視保障糧食生產能力。我省提出建設標準農田，正是基于這種考慮。建設1500萬畝標準農田，按照“噸糧田”標準，就可以保證相當于300億斤的糧食生產能力，如果將1500萬畝標準農田真正建成了，保護好了，那么浙江的糧食安全就有了保障。
2、土地整理開發是保障經濟社會發展用地的必然要求。有的領導同志認為，只要有建設用地指標就可以批準農用地轉用了。其實，這只是批準農用地轉用的一個條件。要批準農用地轉用，除了有用地指標以外，還必須符合土地利用總體規劃和城市規劃，占用耕地的，必須實現占補平衡，依法可以占用基本農田的，還必須補劃等面積的基本農田，同時還必須依法給被征地的集體經濟組織和農民予以補償和安置。這是批準農用地轉用最基本的條件。當前，有些地方雖有用地指標，但農用地轉用報批報不上來，一個重要原因是補充耕地方案和補劃基本農田方案不能落實。同時，國務院領導同志已明確表示，“十一五”期間，耕地占補平衡只能在本省范圍內進行，不能跨省補充平衡。因此，各地必須把土地整理開發，增加耕地面積，作為保障經濟社會發展用地的重中之重來抓。否則，光有建設用地指標，也是無劑于事的。換句話說，就是要用地,就得造地;不造地，就不能用地。
3、土地整理開發是改善農村生態環境，推進城鄉統籌發展的必然要求。十六大報告提出，要統籌城鄉經濟社會發展。國務院在《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。我省正在開展的“千村示范、萬村整治”活動，就包括了村莊整治、宅基地復墾的工作，而且是一項重要內容。宅基地整理是土地整理的重要內容，也是我省建設用地整理的潛力所在，搞好這項工作，不僅有利于改善農村生態環境，而且有利于調整和優化我省城鄉土地利用結構，為統籌城鄉發展創造有利條件。
（三）明確目標，完善政策，確保完成土地整理開發任務。
在本屆政府任期內建成1500萬畝標準農田，是省政府確定的一項重要工作目標。預計到今年底，全省將建成標準農田1300萬畝。明后兩年還需要再建設標準農田200萬畝。明年是“十一五”計劃的開局之年。在“十一五”期末，即到2010年，按照我省人均GDP接近達到5000美元測算，每年需新增建設用地30萬畝左右，其中占用耕地20萬畝左右。這意味著，全省每年要墾造20萬畝耕地才能實現占補平衡。因此，土地整理開發的任務十分繁重，我們一定要進一步統一思想，完善政策，加大力度，采取切實有力的措施，確保完成省政府下達的土地整理開發任務。
1、提前謀劃，強化規劃管理。在新一輪土地利用總體規劃修編中，各地、各部門要按照省政府確定的總體工作目標，落實土地整理標準農田建設、灘涂圍墾、黃土丘陵開發等專項規劃，開發項目要落實到具體區域和地塊。要提高規劃的科學性和可操作性。標準農田建設的區塊，必須在城鎮規劃區范圍之外，避免城鎮建設發展占用標準農田。對城鎮規劃區之外已明確建設的交通、能源、水利等基礎設施項目用地范圍，也不能安排標準農田建設和墾造耕地項目。
2、制定激勵政策，調動方方面面開展土地整理開發的積極性。針對當前土地整理開發難度加大、投資增加的實際，省里正在研究制定更加優惠的政策措施。一是適當放寬土地整理和標準農田項目立項的連片面積標準。二是實行超額完成標準農田建設計劃任務與獎勵使用土地整理折抵指標使用額度掛鉤制度。對超額完成上級下達標準農田建設年度計劃任務的地區，按超額完成面積的一定比例獎勵土地整理折抵指標使用額度。同時，提高標準農田建設的獎勵標準。三是適當提高開荒墾造耕地項目的資金補助標準，提高農村宅基地復墾補助資金標準。降低向省申請資金補助的開荒墾造耕地集中連片面積標準。四是鼓勵向省統籌土地整理折抵指標和補充耕地指標。凡向省統籌專戶調劑土地整理折抵指標的，省里原則上參照市場調劑價支付統籌款，并按統籌折抵指標數量的一定比例獎勵相應市、縣（市、區）土地整理折抵指標年度使用額度。凡**年及以后動工建設的灘涂圍墾項目，必須按實際圍墾面積的20%由省里統籌用于國家和省重大建設項目補充耕地指標，并按省委托墾造耕地項目補償標準給予資金補助。五是補充耕地易地委托墾造的資金補償標準按雙方當地耕地開墾費就高標準確定。標準農田易地代建的，由雙方國土資源部門商定資金補償標準。這些政策措施，將同省財政廳進一步協商溝通后，報省造地改田領導小組討論，省政府同意后實施。各地也要根據實際情況，制定出臺進一步鼓勵土地整理開發的政策性措施。
3、加強項目管理，確保土地整理開發的數量和質量。國土資源部已經發出通知，今后耕地占補平衡要按等級折算，既要保證新開發耕地的數量，又要保證質量，真正實現糧食生產能力不降低。一是要加強立項管理。補充耕地項目實施前必須嚴格履行審查報批手續，經有權批準的人民政府批準后方可立項、實施。補充耕地易地委托墾造和標準農田跨縣（市、區）代建的，由雙方國土資源部門商定，并經縣（市、區）人民政府同意（跨市的還須由雙方市國土資源部門和市人民政府鑒證），報省國土資源廳同意后實施。二是要保證土地整理開發的面積和質量。這么多年來，地表比較平坦、土層較厚的農地多數已被整理，土地整理和標準農田建設逐步向偏遠的土層較薄的地方轉移。在這些地方建設標準農田，除了做好溝渠道路配套外，更要注意耕作層土壤的厚度。鼓勵占用耕地單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地的土壤改良。三是堅持省、市、縣三級驗收制度，國土資源、農業、財政、水利等部門同時參與驗收，經驗收合格的土地整理標準農田建設項目，由國土資源部門交由農業部門管理，繼續培肥地力。對弄虛作假、虛報面積的土地整理標準農田建設項目，一經查實，除了扣回已核發的折抵指標以外，還要嚴肅追究相關人員的責任。
【關鍵詞】農田保護；農村經濟；健康發展
一、科學編制基本農田保護專項規劃
為切實保護好耕地尤其是基本農田，自2009年開始，我縣在新一輪土地利用總體規劃修編過程中，以第一輪土地利用總體規劃為基礎，以第二次全國土地調查數據庫成果為依托，把嚴格保護耕地和基本農田作為規劃修編的基本原則，全縣基期耕地面積53411公頃，重新規劃和補充劃定基本農田共計39001公頃，并將基本農田定位到更新后的土地利用現狀電子圖上，從每個圖斑生成各類基本農田數據，實現了圖、數、地塊的統一。將每一塊基本農田的位置、界線、地類、面積、權屬、地塊編號、保護責任人等進行重新登記，更新基本農田保護登記臺賬，重新繪制基本農田保護地塊分布圖，并及時將相關信息錄入計算機，建立了基本農田數據庫和管理信息系統，使信息系統具有豐富的查詢、統計、更新、監測功能，實現了基本農田數字化動態管理和動態監測，形成“一鄉一圖、一村一檔、一戶一書、一地一牌”的管理模式。全縣共劃定保護區塊938塊，設置保護標識129個，其中擎天柱1個，橫碑21個，雙立柱107個，實現了永久性保護和以圖管地。基本農田檔案管理規范有序，我縣基本農田保護“墻上有圖、地上有碑、柜中有檔”并走出了一條有自身特色的“工業項目上山、設施農業靠邊、整合分散莊點、盤活存量資源”的新路子。
二、層層落實基本農田保護目標責任
為將耕地保護和基本農田保護的責任落到實處，市政府與縣政府簽訂了耕地保護目標責任書，明確落實耕地保護和基本農田保護責任，同時縣政府與鄉政府、鄉政府與村委會、村委會與農田承包戶層層簽訂了基本農田保護責任書，全縣共簽訂50000余份，把基本農田保護和建設責任落實到各級政府、村干部和每一個農戶，形成了一級抓一級，層層抓緊落實的耕地保護責任體系。
三、健全完善基本農田保護制度
在基本農田保護中，我縣堅持抓制度建設和抓落實并重，把基本農田保護作為保證國家糧食安全、促進經濟社會可持續發展的一項重中之重的工作抓實抓好。結合我縣實際，建立起了《基本農田用途管制制度》、《基本農田保護責任制度》、《基本農田審批和占補平衡制度》、《基本農田質量保護制度》、《基本農田動態巡查制度》以及基本農田保護“五不準”等十余項制度和措施，以確保我縣基本農田保護面積。通過狠抓相關制度的建設和落實，從而確保了全縣基本農田“總量不減少，用途不改變，質量不降低”。
四、嚴格執行土地利用總體規劃和年度計劃
全縣按照“控制、開發、挖潛、保護”的方針，在“控制總量、盤活存量、保護耕地、優化結構”上下功夫。各項建設項目用地能利用荒地、未利用地的不用耕地；能利用劣地的，不用好地；能用閑置、存量土地的，不批準新增建設用地。通過這些手段，減少了對耕地的占用，有效地保護了耕地。依照國家法律規定，除國家重點交通、水利工程、能源外，其他新增建設用地項目一律不得占用基本農田。確需占用基本農田的，切實做到了補劃同等數量和質量的基本農田，并通過檢查驗收。杜絕了占多補少，占優補劣，確保基本農田數量不減少，質量不降低，布局更優化。
五、不斷加大基本農田建設力度，積極推進基本農田保護示范區建設
我縣石空鎮基本農田保護區被批準為自治區級基本農田保護示范區，示范區面積1.43萬畝。示范區建設共投入資金700多萬元，投入勞動力5萬人次，建設時間為1年，通過對示范區基本農田進行標準化建設，并把土地整理與農業綜合開發有機結合、與農田水利建設有機結合，與發展現代農業有機結合，與新農村建設有機結合，不斷拓展保護的內涵，以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，通過田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效的耕地面積，提高耕地的質量，建成大面積、連片的高標準基本農田，優化區域土地利用布局，從而實現“田成方、林成網、路相通、渠相連、土肥沃、水暢流、旱能灌、澇能排”的高產農田，改善了農村生產條件，提高了土地產出率和勞動生產率，增加了農民收入，改善了村容村貌。
六、加大基本農田動態巡查力度
[關鍵詞]耕地保護;問題;對策
中圖分類號：G26 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）28-0072-01
1 我國耕地保護面臨的問題
1.1 人口增長過快
我國是一個人口大國，計劃生育政策雖然減緩了人口增長的速度。但是由于我國本身人口眾多，人口基數大，對糧食的需求量也大。人口不斷增長的問題將在今后很長一段時間內仍然影響著我國對糧食的需求。由于耕地的不斷減少，嚴重影響到了我國的糧食產量。要用較少的耕地面積來養活較大的人口數量，這就需要我們加大對耕地的保護力度。而且，糧食產量不是固定不變的，它受氣候環境的影響較大。因此要對現有的耕地進行保護，采取有效的措施來保證糧食產量能滿足人口日益增長的需要，從而保證人們生活水平質量的提高，保證國家健康穩定的發展。
1.2 城市化發展進程加快
隨著我國經濟的飛速發展，加快城鎮化發展進程是適應經濟發展的要求，同時也是提高人們生活水平的前提。在城鎮化進程不斷加快的過程中，也導致了與耕地面積之間矛盾的出現。由于土地面積是有限的，隨著城市面積的不斷擴大，必然致使耕地面積的不斷減少，兩者是一種此消彼長的關系。許多地方都存在占用耕地來建造工廠、住房的現象。犧牲了人們賴以生存的耕地來發展經濟，最終的結果會是不但失去了人們生存的基礎，也沒有使經濟得到進一步發展，這是得不償失的。因此要采取科學有效的措施來維持城鎮化發展水平和耕地面積之間的平衡，保證城市經濟在發展的同時，耕地面積也能滿足人們的生產生活需要。
1.3 耕地占用和補償不平衡
為了保證耕地面積能夠滿足人們的日常生活需求，我國實行了耕地占補平衡的政策。生產企業在經過批準之后可以占用耕地，在耕地上進行滿足自身生產需要的活動。同時也要開墾同等面積、同等質量的耕地來保證耕地總面積維持在固定的一個水平。如果本企業沒有條件和能力開墾同等面積的耕地，或者開墾的耕地質量不能滿足農作物生長的要求，就要按照相關部門的規定繳納一定金額的耕地開墾費。但是，實際上大部分生產條件較好耕地都位于城市邊緣，這些耕地都被為了滿足城市發展而用來修建道路和工廠。新的耕地只能選擇在遠離城鎮的地區進行開墾，這些新開墾的耕地在面積和生產能力上遠不及被占用的那部分耕地。這就造成了耕地的占用和補償的不平衡的情況，導致耕地面積越來越小。
2 耕地保護對策分析
2.1 嚴格的耕地保護制度
要切實構建起科學有效的耕地保護制度，各級更要依法依規不折不扣地落實好最嚴格的耕地保護制度。嚴格落實耕地保護監督職責，用嚴謹的態度和嚴苛的標準要求各級，從健全制度、完善機制、有效執行、強化監管等方面綜合施策，在制度框架內循序漸進、順勢而下，鋪開耕地保護這張“防護網”，讓這張網能網絡一切待保護的耕地，守住這18億畝耕地的紅線也就保住了13億人口的糧倉，甚至是祖祖輩輩、子子孫孫的飯碗。
2.2 增強拼地保護憊識
思想上認識深刻，行為上就會更多自覺。我們要進一步提高對耕地保護重要性和緊迫性的認識，增強國人耕地危機意識，進一步提高全民保護耕地的意識。一是充分運用各種媒體，多渠道、多形式廣泛宣傳，讓廣大干部群眾全面了解土地管理法律法規政策，遵法守法，切實增強全社會依法保護耕地意識。二是加大培訓力度，進一步提高依法管地水平。三是廣泛深入宣傳，進一步深入宣傳增強全民保護耕地的意識。利用報刊、電視、網絡等各種媒體面向社會廣泛宣傳土地管理法律法規政策，不斷提高廣大群眾的法制觀念。四是針對土地執法監管遇到的新情況新問題，從完善體制機制入手，重點解決主體不明、職責不清、監管薄弱等問題。通過堅持不懈的宣傳，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，的國策觀念更加深入人心，執法、守法和護法意識進一步提高。
2.3 強化違法查處，落實責任迫究
加強對違反規劃計劃擴大建設用地規模、農村土地流轉和農業結構調整中大量損壞耕地和基本農田等違法行為的執法檢查。堅持重大典型違法違規案件掛牌督辦制度，對重大典型案件及時進行公開查處、公開曝光。建立國土資源部門與法院、檢察、公安、監察等多部門的聯動協同機制，形成查處合力。嚴格責任追究制度，對耕地保護責任目標考核不合格、土地管理秩序混亂、年度管轄范圍違法占用耕地嚴重或造成惡劣社會影響的，依據有關規定，啟動黨政領導問制，對黨政主要負責人和其他責任人實行問責追究，嚴肅處理。
2.4 加大建設用地審查力度
嚴格執行以補定占、先補后占規定，引導建設不占或少占耕地，確需占用耕地的應避開質量等級較高的耕地。強化建設用地預審，嚴格項目把關。預審時需提出補充數量質量相當的耕地的安排，并作為通過預審的必備條件。對占用耕地100公頃以上的線性工程或占用耕地70公頃以上的塊狀工程，用地預審時需提交節地評價報告，并由省國土資源廳組織實地踏勘論證。建設用地審查報批時，對建設項目占補平衡進行嚴格審查把關，堅決糾正占優補劣問題，補充耕地達不到規定要求的，不得通過審查。要正確處理好簡政放權、改革審批與保護耕地、嚴格監管的關系，提高土地審批效率，搞好供地服務。要嚴控城市向外延擴張，鄉鎮集鎮各類用地要要依托小城鎮發展，村莊建設要結合社會主義新農村建設的要求進行。積極研究土地利用總體規劃，增強其的科學性和可操作性，向舊城區要地，向空閑地、廢棄地要地，向空心村要地，在土地利用中引人‘循環經濟即理念，想方設法不占、少占耕地指標，加快改造步伐，提升城市、集鎮、村莊的形象和品位。
2.5 強化補充耕地質量管理
各地要將高標準基本農田建設列為政府年度工作任務，探索建立“以補、以補促建”等投入機制，引導和鼓勵農村集體經濟組織和農民共同參與高標準基本農田建設。健全耕地質量評價制度和監測體系，開展耕地質量等別年度更新評價和補充耕地質量等級評定工作。土地整治補充耕地要先評定質量等級再驗收，沒有達到要求的，不得通過驗收。加強補充耕地項目后期管護，制訂管護方案，明確管護責任，落實管護資金。強化后續培肥，切實提高補充耕地質量。補充耕地項目竣工后，跟蹤管理年限原則上不少于5年。探索實施耕作層剝離再利用，加大損毀土地復墾實施力度。
3 結語
我國目前對耕地的保護仍然面臨著巨大的挑戰，需要對耕地采取科學合理的保護措施。保護耕地能夠有效緩解耕地逐年減少造成的人口壓力和經濟壓力，有利于保障國家的糧食安全，推動城市化發展進程的加快，促進人民生活水平的提高。
參考文獻：
[1] 梁艷.關于耕地保護問題的研究[D].華中農業大學，2003.
1.1近10年來糧食播種面積變化情況
2003—2013年，寧夏中部干旱帶和南部山區糧食播種面積一直在50萬hm2上下波動，從2007年開始基本穩定在50萬hm2左右。近10年來，該區域糧食播種面積的最大值出現在2011年，為537133.3hm2。
1.2近10年來糧食總產量變化情況
2003—2013年，寧夏中部干旱帶和南部山區糧食總產總體呈上升趨勢，其中：2007年突破100萬t，達到119.2萬t，2013年達到152.2萬t。
1.3近10年來糧食單產變化情況
寧夏中部干旱帶和南部山區干旱少雨，自然條件差，生產水平較低，2003—2013年該區域糧食平均單產僅為2653.5kg/hm2，與引黃灌區相差4497.0kg/hm2，但糧食單產水平總體呈上升趨勢。
2寧夏中部干旱帶和南部山區糧食增產原因分析
2.1糧食增產因素分析
近10年來，寧夏中部干旱帶和南部山區糧食生產在播種面積基本穩定的基礎上，糧食總產總體呈上升趨勢，2013年該區域糧食總產152.2萬t，比2003年增加60.7萬t，增加66.3%。從糧食增產因素分析看，寧夏中部干旱帶和南部山區實現糧食增產，主要是作物單產的增加和玉米播種面積的增加所致。2013年該區域糧食平均單產3004.5kg/hm2，比2003年增加1155.0kg/hm2，增加62.5%，因單產提高增加的糧食達到58.5萬t，對糧食增產的貢獻率達到96.4%；2013年該區域玉米播種面積109230.7hm2，玉米總產量79.2萬t，面積、總產分別比2003年增加65711.7hm2和51.9萬t，因玉米面積增加增產的糧食達到51.7萬t，對糧食增產的貢獻率達到85.2%。
2.2糧食增產的主要措施
寧夏中部干旱帶和南部山區糧食生產的良好發展態勢得益于主要糧食生產措施的落實。
2.2.1落實惠農政策在認真落實好中央扶持政策的基礎上，加大地方配套投入力度，建立健全農業投入穩定增長的長效機制。2013年共安排中央和自治區各類強農惠農政策資金及糧食生產資金20.3億元，并重點加大對中部干旱帶和南部山區覆膜保墑旱作節水農業、馬鈴薯三級繁育體系建設及一級種薯推廣等項目的扶持力度。有力的政策推動，調動了各級農業部門和廣大農民抓糧食生產的積極性。
2.2.2堅持種植業結構調整在穩定引黃灌區糧食生產的基礎上，加大對中部干旱帶和南部山區種植結構的調整力度，壓減旱作區小麥種植面積，大力發展覆膜保墑旱作節水高效農業，擴大玉米、馬鈴薯等高產秋糧的種植面積。中部干旱帶和南部山區糧食內部夏秋比例由2003年的61∶39調整為23∶77，為中南部山區糧食連續增產奠定了基礎。
2.2.3加強基礎設施建設加大南部山區小流域綜合治理、中部干旱帶鹽環定揚黃續建、高效節水灌溉工程和沃土工程實施力度，堅持開展以水利設施改造、中低產田改造等為主要內容的基本農田建設，啟動實施了新增千億斤糧食產能工程、農業綜合開發等一系列重大項目。到2013年，寧夏引（揚）黃灌溉面積達到521333.3hm2，山區高標準旱作基本農田達到306666.7hm2，改造中低產田超過133333.3hm2，耕地質量明顯提高，大大提高了糧食綜合生產能力。
2.2.4推廣糧食生產優新技術深入開展糧油高產創建活動，以高產創建為平臺，不斷加快糧食優良品種選育推廣，集成組裝配套推廣全膜覆蓋旱作節水、玉米“一增四改”、馬鈴薯一級種薯推廣、測土配方施肥、病蟲害專業化統防統治、全程機械化生產等高產栽培技術，促進良種良法到田、入戶。特別是覆膜保墑旱作節水技術，抗旱增收效果明顯，據測算，秋季覆膜平均增產30%，增收2250～4500元/hm2，馬鈴薯一級種薯推廣應用平均增產30%左右。
2.2.5堅持科學防災減災針對中部干旱帶和南部山區春夏連旱的自然規律，變被動抗旱為主動調整，推廣覆膜保墑、集雨節灌、坐水點播、保護性耕作等抗旱栽培技術，加強救災備荒種子貯備，抓住降雨有利時機，加大搶墑播種力度，確保了糧食生產的穩定。積極開展農作物病蟲害專業化統防統治，帶動群防群治。
3發展糧食生產面臨的問題和下一步發展對策
3.1面臨的困難和問題
①寧夏中部干旱帶和南部山區干旱缺水，“十年九旱”的局面沒有根本改變，農業生產的基礎條件依然薄弱，投入不足，抵御自然災害和抗御市場風險的能力不強；②從2008年以來寧夏中部干旱帶和南部山區糧食生產實現連續6年增產，但隨著人口增加、種植業結構調整，該區域的基本口糧始終處于緊平衡狀態；③糧食持續增產難度加大，隨著種植業結構調整和特色優勢產業發展，單純依靠增加面積來持續增產的空間極其有限，依靠單項技術大幅度提高單產更加困難。
3.2下一步發展對策
寧夏中部干旱帶和南部山區生產條件相對落后，開發治理較晚，但光熱資源較好，有大量的后備耕地資源。當前，雖受水資源、基礎設施等條件制約，是糧食增產的難點地區，但將來通過改善基礎條件，發展現代節水農業，又是糧食增產的重點地區。近年來，寧夏糧食生產的成功經驗表明，糧食生產實現快速增長必須依靠強農惠農政策的落實，依靠基礎設施的改善，依靠適應氣候并主動調整種植結構，依靠科學技術的大力推廣。
（1）加大農業基礎設施建設。通過開展農田水利建設和土地平整，加快田間排灌設施、蓄水設施、節水灌溉設施的建設，大力實施土地開發整理、沃土工程等一系列重大項目，加大對中低產田的改造力度，提高耕地質量，改善生產條件，提升糧食生產能力。
（2）大力發展節水高效農業。在揚黃灌區大力推廣膜下滴灌、噴灌、溝灌等為主的節水技術，發展高效節水補灌農業；在中南部旱作區大力發展覆膜保墑集雨補灌旱作節水農業，千方百計提高水分利用率和生產率。
（3）進一步加大結構調整力度。針對干旱和灌溉水資源的變化，及時調整夏秋糧作物的種植結構，并做好不同生態區域的糧食生產布局。針對干旱局勢，因勢利導，大力發展馬鈴薯、玉米、小雜糧等耐旱糧食作物生產，大力推廣旱作節水農業技術，充分挖掘旱作區的糧食生產潛力。
（4）大力推廣糧食生產的優新技術。加快小麥、玉米、馬鈴薯優新品種的選育推廣，發揮良種的增產作用；落實糧食高產創建活動各項措施，集成推廣測土配方施肥、旱作節水、馬鈴薯脫毒種薯繁育、全程機械化生產、病蟲害專業化統防統治等糧食生產技術，促進良種良法配套、農業機械和農藝措施結合，帶動大面積平衡增產。
（5）積極培育糧食生產經營主體。針對農村青壯勞動力大量轉移，從事農業生產的勞動力素質下降的突出問題，著力培育發展種糧大戶、農民專業合作社和農業產業化龍頭企業，按照“依法、有償、自愿”的原則，流轉集中土地，發展適度規模經營，提高糧食生產的效率和效益。
關鍵詞：萬昌先導區；農業結構；創新
隨著我國經濟迅速發展，人們生活水平逐漸提高，對糧食作物質量的要求也越來越高。每年我國除了“三大糧倉”為全國各地人民提供糧食之外，還需從國外購進大量的糧食。農業產業結構的調整關乎著縮小城鄉經濟收入差距的重大問題。近年來，為了縮小城鄉之間的經濟收入差距，同時增加糧食生產的質量和效益，許多地區嘗試著進行農業結構的調整。
1吉林萬昌先導區簡介
萬昌先導區的總面積達150平方公里，覆蓋18個村，48249人，其中農業人口占48000人，是一個典型的以農業為主的地區。吉林萬昌先導區近年來的發展，既源于當地得天獨厚的自然環境，更源于先導區政府產業科學有效的政策。一是良好的地理位置和自然條件。吉林萬昌先導區位于長春與吉林兩市交接地區，是吉林省內區域經濟發展的重要腹地和關鍵環節。該地區處于北溫帶大陸性氣候的覆蓋范圍內，無霜期時間較長，降水量相對較多，土層深厚、酸度適宜、保蓄水肥能力強，各種營養元素齊全且均衡。萬昌先導區良好的地理位置和自然條件為農作物生長、加工、儲運、銷售提供了保證。二是產業基礎雄厚。萬昌先導區的大米深受人們的喜愛。該區域已成為“全國綠色食品原料（水稻）標準化生產基地”。“萬昌大米”已獲得國家三重保護（國家原產地標識認證、地理標志證明商標和地理標志產品保護）。擁有各類農產品加工企業近60戶，基本形成了永吉縣獨具特色的農產品加工產業群。三是農業生產要素靈活。萬昌先導區作為現代農業的示范區，土地是當地最重要的生產要素。該地區土地成片分布，農業合作社已具備規模化和專業化生產實力。科學的土地流轉管理是合作社發展規模化、專業化、現代化農業的關鍵要素。在當地，土地流轉成為農業結構的重要形式之一，在促進當地農業經濟發展中扮演重要角色，具有舉足輕重的地位。
2萬昌先導區農業取得的成果
萬昌先導區作為現代農業示范區，近年來在當地政府的領導下取得了重大成果。2016年，萬昌先導區先后投入大量人力、物力以及財力用于建設高標準農田。通過平整土地，把每個池子統一建成2000平方米的方條田，解決了田埂過多浪費土地的問題，更加便于機械化作業，同時通過建設組合式軌道渠埂，實現每萬畝改造后可增加生產面積400余畝，可增收120萬元。吉林萬昌先導區高標準農田建設主要由三個項目共同組成，分別是農發項目、千億斤糧食工程項目、澆灌區節水配套改造項目。這三個項目的完成將促進萬昌先導區農業經濟的快速發展。萬昌先導區除了改進當地農業施工的設施，還提高了當地的農業科技化水平。當地通過信息化技術推進農業物聯網檢測系統的建設與升級，來實現“互聯網+精準農業”管理。另外，萬昌先導區積極打造田間信息采集系統，實現了真正意義上的農產品質量可追溯系統“來源可追溯，去向可追蹤，責任可追究”的建設宗旨，促進了農民增收、企業增效、品牌做響、產業做大、使消費者滿意。萬昌先導區不僅在農業施工與技術方面取得了重大成果，在農村環境整治方面也取得了喜人的成績。例如，新農村建設項目的完成，重點鎮的建設，美麗移民村的修建以及“綠美示范村屯”項目的創建。這些項目的完成為萬昌先導區在農業結構調整、農村經濟建設等方面營造了良好的社會環境。作為農業結構改革的重點示范區，萬昌先導區在推動農業結構創新方面取得重大的成果。這些成果體現在各個方面，每個方面都對萬昌先導區農業建設具有重大作用。
3農業調整面臨的問題
目前，萬昌先導區經過一系列農業結構的調整使當地農業發展取得重大成就，但值得注意的是，新常態背景下第一產業轉型，面臨農業增產目標與農民增收目標呈現出不一致性，收入對產出的彈性持續下降，農業創造收入的能力日益減弱。如何處理這一矛盾，是強化當地農業可持續發展和提高當地農民收入的關鍵，因此萬昌先導區未來的發展是機遇與挑戰并存。筆者認為，針對當前農業調整面臨的問題，立足萬昌先導區發展實際，認真研究當地農業產業結構優化升級的關鍵要素，探索新常態背景下加快轉變萬昌先導區農業轉型發展的路徑與方法，是解決問題的關鍵。
4萬昌先導區建設對推動我國農業結構創新的參考意義
萬昌先導區作為現代示范區的重要典范之一，對我國農業結構的轉型具有一定的參考意義。萬昌先導區遇到的發展問題及解決方案，可以為我國其他地區農業產業化發展提供一定經驗。如何進行改革才能更好地推動農業結構的調整，筆者總結了以下四點：
4.1加大科學技術的投入
對于農業結構的調整，應該加大引進科學技術水平高的設備，提高糧食的收割效率，同時也能提高農產品的質量。例如，吉林萬昌先導區具有成片分布的土壤，為全流程機械化操作提供良好的條件，萬昌先導區在農產品耕作或者收割時采用先進的機械化設備進行收割，大大提高了農作物的生產效率，解放了大量的勞動力，從而帶動區域內其他產業的發展。
4.2延長產業鏈，打造知名品牌
不能將農產品僅局限于第一產業的初級產品，而應將其作為“接二連三”的基礎性產品，即農產品是和第二、三產業接連在一起的。中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊曾指出：“日韓兩國將農業理解為6次產業，1＋2＋3＝6，1×2×3=6。”由此可見，農業產業鏈的延長就是要促進一、二、三產業的融合發展。農產品是人們生活必備的食品，任何食品的產出都需要農產品作為保證。政府應根據當地的環境，因地制宜，引導發展當地特色的農產品。針對特色農產品加大商品化的開發與創新，延長產業鏈，打造知名品牌。例如，萬昌先導區打造的蘆筍生產園區，蘆筍被直接挖出來進行銷售，初加工產品的售價和利潤存在“天花板”。如果將蘆筍進行深加工，比如制作成蘆筍罐頭、蘆筍液體飲料、蘆筍保健藥等蘆筍制品，則提升了農產品的附加值和品牌效應。
4.3政府要及時提供幫助與支持
在農業結構創新改革中，政府的支持對推動農業進一步發展起到舉足輕重的作用。任何事物的創新都離不開資金的投入與設備的投入，當地政府應該為人民提供資金的援助以及技術的指導，幫助農戶在進行農業結構調整過程中規避風險、實現增收。比如，萬昌先導區在項目進行時，將項目中所花銷的每一筆資金都記錄得相當詳細，這樣有助于農業結構創新有計劃的調整，另一方面方便了政府工作人員記錄資金的走向。在萬昌先導區中，政府的支持使當地農業進行創新結構的調整得以順利進行，資金與技術人員及時到位，更進一步推動當地農業結構的調整。
4.4提高農業從業人員自身素質
農業結構調整不僅與當地的地理環境和產業政策有關，同時離不開農業從業人員整體素質的提升。萬昌先導區作為現代示范區，在各個方面都需要具備較好的條件。隨著萬昌先導區農業科技水平的提高，越來越多先進的設備投入使用，自然會形成農業人員科學素養和人文素質以及管理素質的提升，長遠來講，這對當地科教文衛事業的進步有著基礎性的作用。
5結語
我國全面建成小康社會，必須夯實農業的基礎性地位，農業結構創新調整必將成為我國發展的重要方向。加大資金的投入、打造知名品牌，延長產業鏈，增加經濟的收入等一系列措施，將會成為21世紀農業競爭的核心路徑。加快當地特色農業發展，努力推進以農業現代化，實現城鄉協調發展，共同繁榮。
參考文獻
[1]張志揚.農業產業結構調整與農民增收研究[D].長江大學,2015,(04).
任何事情在行動之前，都要有一個基本的規劃。有了規劃，才能帶著明確的目標去行動，才能更快、更有效地完成任務。政府應該統籌兼顧，充分勘察和利用農村資源，建設具有本地特色的農田水利工程。突出重點，合理配置農村水資源，水資源作為農田產業最根源的保障，優化農村蓄水和灌溉渠道將最大程度的推動農村農業水平的發展。而這項措施可以由當地的水務部門進行整體規劃，聯合其他政府部門如聯合國土規劃等，高規格高起點高標準綜合農田的周邊資源，把資源價值最大化，進而保證了農田水利建設和管理規劃的科學性、合理性。其次，政府部門要和當地群眾進行必要的協商，達到建民所需、得國之益，在不與農村群眾沖突的前提下，發揮群眾智慧，結合當地的地形地貌進行資源整合。各縣級政府要確定指標、制定并向群眾貫徹水利建設的總體規劃，圍繞農業建設項目，整合各項財政資金，讓惠民惠眾的設施都能恰當落到實處，把水利、農業以及交通等部門的資源進行有機的整合，有秩序的進行水資源的工程建設、排灌工程建設、土地整平工作以及交通道路建設等工程的建設。綜合農田的周邊資源，并最終達到資源互惠。
2廣開投資渠道，推動農田水利配套工程建設
當地政府由于限于本地資源及先天條件，沒有充裕的資金推動當地農田水利配套的工程建設，這就需要借助外部資源來提高當地的基礎建設，而國家的政策性資金就是很好的外部推動手段，國家承擔著本國經濟建設，對農村農田起著義不容辭的責任，而當地政府就要積極配合和爭取得到國家的支持。設立農田水利配套工程項目專項負責小組，對當地灌溉基建及周邊配套設施等農田的綜合開發進行合理評測，把資金合理運用，改造中低產田、調和鹽堿地，進行保護性耕地，對灌溉區的基礎建設進行完善，堅持發展好每一寸農田。設立小型農田水利基礎建設補助資金，巧妙分發各地農田建設資金，特別關注旱澇堿沙荒等地農田，做好田間的水利工程配建工作。政府可以對部分水利工程進行外包，對于重難艱工程政府可以對外進行招標建設，政府掌握較大話語權利用融資手段實現最大的惠農惠民，促使農田水利基礎建設朝著更高層次的方向發展。政府通過引進社會公益，尋求社會關注利用社會集體力量從而推動當地的農田水利配套工程建設。在公平決策的前提下，施行實行政府補助，吸引農民資金投入勞動投入。對于農村小型農田水利設施項目建設，政府可以通過政策性鼓勵，必要時對農村水利設施項目落實好的農戶進行獎勵，帶動周邊農戶為當地的農田水利基建做出貢獻。
3打造一支高素質的農田水利建設團隊
做任何事情，都需要一定的智慧，農田水利建設也是如此。農民作為一個受教育程度普遍低下的群體，他們的知識水平不高，又因為農民本身的魯莽性格，在一個不受束縛、沒有領導的境況下，很容易惹生事端。如果農田水利建設的隊伍僅僅在技術方面有所成就，而缺乏優良的素質，不能很好地帶動農民理性進行農田水利建設，那么我們就可能會看到類似這樣的現象:素質低下的建設團隊與莽撞的農民意見不一，兩人引起口頭爭議，逐漸演變為肢體沖突，然后就極可能引起農民群體和建設隊伍兩大陣營的對立，引發更復雜的關系糾紛。這種情況一旦真實的存在，那么，農田水利建設的進程肯定受到影響，難以保證農田水利建設的效率和質量。如此，現代農業建設受阻、農業發展進程停滯，這對農業和國家來說，都是極其不利的。所以，在發展現代化農業的過程中，要考慮各個方面的問題，看清每一種事物可能存在的漏洞，對建設的整體工程進行全方面的統籌。所以說，打造一支高素質的農田水利建設團隊，就能盡可能的把這種問題發生的可能性降到最低，這對農業發展具有極大的意義。
4將水最大化地利用，以保證農業的供水
我國水資源分配不均，所以在某些季節，甚至可以看到地區兩極分化的情況，即某些地區遭遇強大旱災，尤其是西北地區，更有甚者，這樣的干旱會直接讓當地百姓顆粒無收，而在這時，與子相反的南方，尤其是一些沿海城市，極有可能會出現洪澇災害。這種兩極化的情況大都出現在每年的夏季，南方多雨而北方干旱，所以我們國家才會有了“南水北調”的措施，這樣可以盡可能地降低因水而帶來的農業虧損。將水資源最大化的利用以保證農業用水，主要有下列3個措施:
1)興建蓄水工程。興建蓄水工程，這種做法在我國古代已經實行，我國古代就已經采取運河等措施了。當然在現代，隨著高科技的發展，我們可以興建起更多更好的水利工程，政府部門應該實地考察自己當地的情況，結合當地的環境、地勢等等進行合理的策劃，然后興建起適合當地的水利工程。比如在平原區可以建設平原水庫，這樣可以達到蓄水的目的，使得農業發展的同時自身有一定的供水量;如果某些地區有較大的河道，也可以直接在河道上建水庫、塘壩、攔河閘，這樣可以增加地表水資源的利用率。
2)除了政府部門興修水利這樣的比較大型的硬件措施外，還要加強農民的節水意識，讓農民在農業生產時可以充分認識到水的利用性，這樣的意識無疑是很重要的，當然除了意識，還要有行動，在農民自身有了一定的節水意識后，政府應當配以一定的節水改造設備，大力推進田間工程的節水改造，積極引導農民把農業生產與水利工程結合，將整體效益充分發揮出來。農民在農業生產時也可以采取滴灌等方式進行農業勞作，此外政府在對當地農民做好了宣傳時，還要培養有著高素質的農民隊伍，因為在農業這一生產中，本身工作的辛苦，使得較少的高學歷、高素質的知識人才不愿前往農作物的前方，這時候當地政府應該采取一定的措施，吸引一些高科技人員，尤其是水利和農業著兩方面的人才。在人才過來后，應對其進行一定的培訓，讓他們了解當地的實際情況，做出實地考察，這樣才能將他們的才能最大化地發揮出來。
3)改革稅費制度，其實這一措施與第二個措施還有一定的重復性，因為改革稅費制度的目的其實就是要提高農民的節水意識，在將農民自身作為考慮重點，以其為中心去思考問題，去改革時，可以提高農民的積極性，這樣的好處是可以讓農民更容易地區接受政府宣傳的節水意識，從而不會產生抵觸心理。
5利用現代硬件科技設備，促進農業現代化發展
科技在不斷發展，科技的成果也在不斷升級更新，在越來越現代化的科技發展中，科技的研究成果也要靈活應用于社會生產事業。在農田水利建設的項目工程中，引進現代科學技術成果，利用現代化設備設施，來達到農作物豐收，農業發展良好的效果，是正確利用科學資源的做法。將科學發展的成果在農田水利建設得到應用，需要做到:
1)要大力推廣新科技對農業發展生產的作用。在整個農田水利建設的過程中，建立一個完善的信息網絡系統，由信息網絡對每個部分的建設進行統一分工和統一調配，對農田資源的合理利用，統一各資源進行排灌設施的調配以及水的合理利用。
2)對農田區域開展節水措施。用先進的節水技術對農作物實施管理，最大化發揮資源的效益，發揮農田水利工程的作用，幫助現代化農業發展。對現代農業技術的正確利用，是對科技成果的尊重，也是對科學技術和農業生產的負責。
6結語
要不要堅持？
很多人提出，占補平衡制度已經明顯難以為繼，應予以廢除。歸結起來，其理由主要有三個：一是耕地后備資源越來越少。很多省份都難以在本行政區內完成耕地補充任務。上海等地已多年“打白條掛賬”。二是新增耕地質量越來越低。各地新開墾的耕地質量普遍不高，占優補劣現象非常嚴重。三是對生態環境的影響越來越大。一些地方采取“上山”、“下海”、“墾草”、“植沙”、“移林”、“圍湖”等非常規手段補充耕地，引發了水土流失、地質災害等生態隱患。
應該說，這些問題都不同程度存在，在一些地方還比較尖銳。但從經濟社會發展全局看，在當前乃至今后很長一段時期內，耕地占補平衡制度都具有不可替代的重要意義，決不能輕言放棄。第一，糧食安全這根弦不容松懈。我國人多地少，保障糧食安全始終是治國理政的頭等大事。近年來，盡管糧食連年增產，但糧食進口也在同比例增長。有數據顯示，將我國進口的糧、油等農產品綜合起來算，相當于每年在海外占用了7億畝左右的播種面積。民以食為天，食以地為本。在農業技術沒有取得新的革命性突破前，牢牢守住18億畝耕地紅線仍然是確保糧食安全的首先前提，不應有任何質疑，也不容有絲毫松懈。第二，耕地后備資源的真實潛力不容小覷。從狹義的耕地后備資源看，經過最近10多年的大規模開發，區位條件好、開發成本低、生態影響小的后備資源確已基本開發殆盡。但是，從優化土地利用布局與結構的角度看，新增耕地仍然大有潛力。第三，占補平衡制度的硬性約束能力不容忽視。過去15年的實踐表明，耕地占補平衡制度有力遏制了耕地面積急劇減少態勢，優化了土地利用布局與結構，強化了全社會耕地保護意識。在耕地保護方面，目前還沒有比占補平衡更好的替代方案和制度設計。
要不要改革？
答案是肯定的，原因主要有四個：一是發展階段出現了新變化。近年來，我國已經進入“四化”同步發展的新階段。一方面，城鎮和重大基礎設施建設提速，而粗放發展模式難以迅速改變，建設占用耕地難以避免；另一方面，農村人口大量外流，邊遠地區耕地拋荒趨勢難以逆轉。據民政部統計，2002-2012年間，全國已減少90萬個自然村，與此相應的則是大量熟地的自然荒蕪。而按照現行耕地開發模式，新增耕地大多規模小、區位差、后期管護難，既造成了“一邊開耕地、一邊荒耕地”的怪現象，更難以適應現代農業規模化、機械化、集約化的發展要求。二是科技進步帶來了新影響。一方面，農業技術的進步有助于提高耕地單產，既使得更少耕地能承載更多人口，也對耕地布局、結構和質量提出了新的更高要求；另一方面，遙感、航測、計算機信息系統等技術手段的廣泛應用，極大提高了耕地調查、監測、統計等管理工作效率，使得新的耕地占補平衡管理模式成為可能。三是生態建設提出了新課題。生態文明建設是我國現代化建設“五位一體”整體布局的重要組成部分。前不久，黨的十八屆三中全會又進一步強調，要守住“生態紅線”。生態平衡是一個整體的、動態的概念，地球生態系統既涵蓋森林、水體、濕地等天然生態系統，也包括耕地這種人工生態系統。如何統籌好“耕地紅線”和“生態紅線”的關系，既不因耕地開發而影響或破壞現有生態系統，又通過保護耕地來提升現有生態系統建設水平，是耕地占補平衡制度面臨的新的重大課題。四是工作實踐產生了新經驗。各地在實際工作中，因地制宜、因時制宜地創造了很多好的辦法和經驗。如補充耕地的途徑已從單純依靠耕地開發轉變為開發、整理、復墾等多種方式相互補充。
怎么樣改革？
改革完善耕地占補平衡制度必須順應新形勢新變化，著眼于解決突出問題，構建切合實際、控制嚴格、方式靈活的制度體系。
一是建立耕地補償金制度。將現有的耕地開墾費、耕地占用稅等整合為耕地補償金，大幅調高征繳標準，提高耕地占用經濟成本。對無法實現占補平衡、耕地保有面積比例低的地區，實行翻倍收取。對建設單位占用耕地的，要根據所占耕地的數量、質量實行階梯費率，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼機制。
二是取消耕地占一補一制度，變項目平衡為總量平衡，變局部平衡為全域平衡，變數量平衡為數量、質量雙平衡。在不突破土地利用總體規劃明確的耕地保有量以及年度耕地占用計劃的前提下，取消占一補一和項目對應制度。建設項目確需占用耕地的，足額繳納耕地補償金即可申請用地。補充任務由各級政府在本行政區內進行年度統籌。對確已無法在本行政區內實現占補平衡的省市，允許其通過耕地補償金轉移支付的方式，向補充耕地指標富余的地區轉嫁耕地保有和補充責任。同時，允許各地將二調新增的耕地納入補充耕地儲備庫。建立完善耕地質量評價體系，對建設占用的耕地以及新補充的耕地，要進行數量和質量雙重評價，確保耕地“數量不減少、質量有提高”。
三是完善土地綜合整治制度，將土地整治作為新增耕地的主要途徑。取消補充耕地項目的資金來源限制和地類來源限制，探索完善“以補”、“以獎”等新型耕地補充模式，發揮新增費、其他涉農資金以及社會資金的綜合效益。科學制定、嚴格實施國土空間開發規劃和主體功能區建設規劃，集中連片推進土地綜合整治和高標準農田建設，變零星開發為規模整治，變局部整治為全域推進，大力優化和調整耕地、建設用地以及林地、水域等生態用地的空間布局與結構，著力增加耕地數量，提升耕地質量。
四是建立生態用地“退補平衡”制度，科學統籌幾條“紅線”的關系。科學制定土地利用總體規劃、林地保護利用規劃等相關規劃，按照宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的原則，合理劃定耕地、林地以及其他生態用地保護紅線。對實行了退耕還林、退耕還草、退耕還湖的地區，允許其占用同等面積的宜耕林地、草地或灘涂等用于耕地開發。建立耕地開發項目生態影響評價制度，對可能的生態影響，提前落實保護方案和應對措施。
1.1自然災害的發生造成全縣受災嚴重
云陽縣受自然災害危害的影響較大,經常會發生各種自然災害,根據當地氣象部門的資料,該縣的山地災害、寒災、冰雹、洪澇等自然災害的發生率很高,達到80%以上。據有關資料顯示,1952—2012年,該縣共發生干旱36次,平均每年發生0.62次,發生的頻率較大且持續時間較長,其中干旱持續30d以上的稱為大旱,占65%;干旱持續20~29d的稱為一般大旱,占35%。該縣曾在1987年10月至1988年4月和2006年,發生持續205d的特大旱災和百年不遇的罕見旱情,對全縣的糧食生產造成了很大的影響,使當地糧食大面積減產,對當地農民造成了不可挽回的經濟損失。1957—2010年,該縣發生洪澇災害的年份有23年,發生率為44.25%。1953—2010年,該縣的冰雹災害共發生85次,發生率為146.55%[1]。
1.2農業基礎設施落后,抗災能力減弱
全縣現有水利工程9348處,蓄引提水能力13.82萬m3,有效灌溉面積1.81萬hm2,占全縣耕地的36.1%,保證灌溉面積6633.33hm2,占全縣耕地的18.7%。由于生態環境較差,農業基礎條件雖然得到了一定改善,農業抗災能力仍然較弱,造成云陽縣糧食生產沒有走出“多災農業”和“被動救災”的困境,對該縣糧食生產水平的提高有很大影響。2.3從事糧食生產的勞動力的素質普遍不高隨著城市的不斷發展,對勞動力的需求量也越來越大,加上在家務農獲得的收入較低,越來越多的農民選擇外出務工。據統計,該縣長期外出務工人數約達到39萬人,造成該縣的農田有很多甚至出現了撂荒現象,留守農村的主要是老人、小孩和婦女,這些人的素質普遍不高,限制了該縣糧食生產水平的提高。2.4戶均種糧規模小,規模經營檔次低農村土地實行聯產承包、責任到人后,實現了耕者有其田,極大地調動了農民的生產積極性,糧食生產發展也實現了一次大飛躍。但隨著時間的推移,農戶的生產積極性逐漸低落。現有的6.55萬hm2耕地,由38萬農戶耕種,戶均耕地僅1723.68m2,且零星分散。
2糧食生產發展思路及目標
“十二五”期間,云陽縣糧食生產將圍繞市場需求,以穩定糧食播種面積為基礎,以穩定種糧扶持政策為動力,加大種糧扶持力度,達到穩定云陽縣糧食總量的目標;以提高組織化程度為突破口,培養培植種糧大戶業主和新型職業農民,擴大種糧規模,提高土地產出率;以科技為支撐,標準化生產為手段,提高糧食品質,提高種糧效益。依托資源優勢,做大做強水稻、馬鈴薯、雜糧(高粱、豆類)產業,穩定小麥、玉米面積。至2013年和2015年,全縣糧食產量分別穩定在44.5萬t和45.0萬t左右,分別比2011年增加1.06萬t和2.06萬t,增幅2.4%和4.7%。糧食產品優質率達到85%以上,實現穩定增長,以求平衡的目標,確保有效供給與社會和諧[1]。
3云陽縣糧食生產的發展對策
3.1保持清醒認識,高度重視糧食生產
云陽縣立體氣候明顯,自然災害頻繁,常年數災并發
隨著人口增加、耕地減少、城鎮化加快及城鄉居民生活水平提高,糧食需求將呈剛性增長,云陽縣的糧食安全仍潛藏著隱患。表面看來,農民手中有存糧,但真正遇上大的自然災害,糧食安全問題就會顯現。因此,各級黨委和政府必須保持清醒的頭腦,高度重視糧食生產,必須確保云陽縣糧食總量穩定保持在45萬t以上,牢固樹立并長期立足縣內糧食基本自給的指導思想,任何時候都要做到手中有糧。
3.2增加農業投入,完善基礎設施建設
提升糧食生產發展后勁自2008年以來,云陽縣實施的鞏固退耕還林成果基本口糧田建設項目和2010年實施的中央農資綜合補貼糧食基礎能力項目建設,有效改善了項目區的生產條件,極大地提升了項目區糧食生產水平,僅基本口糧田建設項目,每年可新增糧食1800t,為確保項目區糧食安全打下了堅實的基礎。為此,建議整合項目資源,特別是提高農資綜合直補資金糧食基地能力建設資金的比例,完善基礎設施建設,建設高標準農田,打造現代糧食示范基地,并不斷培肥地力,提高農田質量,增強耕地綜合生產能力,提高耕地的產出率,提升糧食產業的發展后勁[1]。
3.3加強良種工程建設
推進種業發展2009年,重慶幫豪種業有限責任公司在云陽縣注冊后,推動了云陽縣糧食生產的發展。2011年,該公司建立水稻制種基地133.2hm2,玉米制種891.4hm2,收購雜交水稻種子250t,雜交玉米種子2005t,制種基地農戶增收25500元/hm2以上,戶均增收56250元/hm2以上,對農村的穩定和發展做出了貢獻。因此,要加大對種子產業的扶持,改善制種基地的基礎設施條件,在優勢適宜區域建設一批帶動作用強、科技含量高、規模成片、專業化程度高的商品種子生產基地,扶持一批良種培育、生產、銷售一體化的龍頭企業,逐步建成以科研、技術推廣單位和企業為主體的品種培育和科技創新體系[1]。
3.4講求實效,改進惠農政策的扶持方式
近年來,為了進一步發展糧食生產,國家針對農資漲價出臺了很多種糧直補政策,這些政策都明確規定,要求直接補貼到種糧農戶。但由于沒有與種植糧食的良種、化肥、農藥等實物掛鉤,村社干部在落實到農戶時,無法按實際種植糧食面積計算補貼資金,一是怕造成農村社會不穩定,二是對實際種植面積也無法核實,只有圖簡單以承包面積為依據,與糧食種植面積脫了鉤,平均分攤到農戶,自然形成未種糧的農戶也享受了直補政策,成為對農民“撒胡椒面”式的全員補助,直接拉動糧食生產的作用越來越不明顯,未能起到調動種糧農民種糧積極性的作用。為了充分發揮種糧直補資金的最大效益,首先必須切實加 強對種糧直補工作的領導。明確每個領導的工作任務,并督促其加強管理,將其工作成果直接納入年終考核的審核內容,使其能夠更好地為農民謀福利。其次是改進種糧直補政策的補貼方式:一是以農民購買的實物為依據進行補貼。農民申報補貼時,以購買農資的專用發票進行申報,真正把補貼資金補貼到種糧農民手中。二是加大生產優質專用糧油產品的補貼力度,調動農民大力發展優質高檔專用糧油產品的積極性。三是進一步加大對種糧大戶和職業農民規模種糧的扶持力度,讓種糧大戶和職業農民感到種糧的益處,心甘情愿承擔起國家糧食安全的重擔。
3.5創新思路,大力培養培植新型農民
農業勞動力素質決定糧食生產的發展。目前,云陽縣農村是身強力壯去打工,精兵能人去創業,務農勞動力嚴重老化,文化素質嚴重低下。從調查的169戶來看,407個勞動力中,從事種糧的121個勞動力,多數年齡都在50歲以上,其中50歲以下的34人,50~60歲的42人,60歲以上的45人,分別占種糧勞動力的28.1%,34.7%,37.2%。種糧勞動力的文化素質低下,小學包括不認字的87人,具有初中文化的34人,分別占72%和28%。目前剩下的這些“老弱病殘”,再過10年,即使還在世也無能力再種田。“十年之后誰種田”是我們當代面臨的重大難題。因此,必須實施土地大流轉、技能大培訓、技術大對接、政策大扶持、農業大投入,盡快大力培養培植新型農民。
3.5.1加大土地流轉,發展種植大戶。讓農村勞動力走出土地,促進土地流轉,整合農業資源,促進土地規模經營。對喪失勞動能力的農戶,采取以土地換社保的辦法,先讓喪失勞動能力的人進入社會保險,老有所養,把土地發包給種田能手。在現有政策環境下,一對夫婦2個勞動力加上機械耕作,完全有能力規模耕種土地3.33hm2以上,其種糧的效益絕對高于外出務工的收入,種田同樣能夠致富。按照每年培植1000戶,每戶種田3.33hm2,經過10年的培植和培養,種植大戶就可達到1萬戶,規模種糧可以達到3.33萬hm2,10年后誰種糧的問題就可以基本解決。
3.5.2加大技能培訓,提高農民素質。大戶培植出來后,必須對他們進行技能培訓,培訓的內容要滿足職業農民需要,包括先進的農業科技、農機使用、經營管理等,讓新型農民有文化、善經營、懂管理;培訓的時間最少半年,采取把陽光培訓、扶貧開發培訓、移民開發培訓、職業培訓等培訓經費等打捆使用。包吃、包住還發給適當誤工補助,免費對他們培訓6個月,把他們真正培養成新型的職業農民。培訓費用按每人2萬元計算,每年培訓100人,只需劃出200萬元,10年花費2000萬元,可達到較好的效果。
3.5.3加大技術對接,幫扶種植大戶。農業技術部門可以創新服務機制,減少服務對象,擴大服務面積,大力推行農技人員與種植大戶對接、對口幫扶指導的辦法。明顯提高科技普及率,增產效果十分顯著。
3.5.4加大政策扶持。各級政府要出臺優惠扶持政策,加大對種植大戶的扶持力度,要把種糧直補、良種補貼重點向職業農民傾斜,讓他們充分享受國家的扶持政策,要把先進的農業科技、新農機具、新肥料、新農藥、新品種等,優先在職業農民中示范,既起到扶持作用,又起到示范作用。
