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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇非營利組織法律法規(guī)，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
【關(guān)鍵詞】非營利組織 管理體制 法律體制 監(jiān)督機(jī)制
非營利組織作為一種重要的社會力量，自20世紀(jì)70年代以來在全球范圍內(nèi)得到了迅猛發(fā)展。發(fā)達(dá)國家的非營利組織已經(jīng)成為社會不可或缺的建設(shè)主體，無論是在參與社區(qū)建設(shè)、地方治理、公共政策制定和執(zhí)行等區(qū)域公共事務(wù)方面還是在參與國際決策，解決各種全球性問題方面都發(fā)揮著重要的作用。德國、日本、英國、美國都屬于當(dāng)今世界的發(fā)達(dá)國家，這四個國家的非營利組織發(fā)展至今不論是從非營利組織自身的發(fā)展還是政府對其建立的各項(xiàng)制度，都已形成一定的規(guī)模體系，相對比較完善。對四國非營利組織的發(fā)展情況及其法律體制、與政府之間的關(guān)系、和監(jiān)督體制方面進(jìn)行總結(jié)分析，從它們的管理經(jīng)驗(yàn)中探尋規(guī)律。
一、德國、日本、英國、美國非營利組織發(fā)展概況
德國有著悠久的結(jié)社傳統(tǒng)，是當(dāng)今世界上非營利組織最為發(fā)達(dá)的國家之一，德國發(fā)達(dá)的非營利組織成為今天德國社會不可缺少的一部分。目前在德國各級司法部門登記注冊的各種類型的社團(tuán)共有55萬家，財團(tuán)共有10000家，大約另有50余萬家沒有在司法部門進(jìn)行登記注冊。德國非營利組織數(shù)量和國家人口比值為1：75，不僅高于英國（1：250）和日本（1：260），更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國（1：5400）[1]（p28-29）。
在英國非營利組織常常被稱為“志愿部門”或是“慈善組織”。它的形態(tài)框架兼具歐洲和美國的特征，活動的范圍非常的廣泛，主要集中在醫(yī)療保健、社會服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、教育研究等領(lǐng)域，其組織的形式和規(guī)模可謂是“五花八門”，有大型機(jī)構(gòu)也有“迷你”的小型草根組織。根據(jù)英國全國志愿聯(lián)合（NCVO）出版的《2008公民社會年鑒》對其“公民社會”的整體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005/06年度的公民社會團(tuán)體的總數(shù)為86.5萬家。[2]（p47）
美國是世界上最大的移民國家，其人民的結(jié)社精神是根深蒂固的，并有著深厚的慈善傳統(tǒng)和龐大的捐贈資源，在這樣一個肥沃的“土壤”里培育發(fā)展了目前世界上最發(fā)達(dá)的非營利部門。根據(jù)美國國內(nèi)稅務(wù)局公布的數(shù)據(jù)，截至2012年3月，在國內(nèi)稅務(wù)局登記的非營利組織總計(jì)156萬家，其中包括了近100萬家慈善組織和近10萬家私人基金會，即每1萬名美國人就擁有34.2家501（c）（3）非營利組織，以及近50萬家其他類型的非營利組織。[3]美國非營利組織數(shù)量龐大，專業(yè)化分工高，擁有眾多的就業(yè)人數(shù)，使得其對美國的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)也不容忽視。
而作為亞洲代表的日本，其關(guān)于非營利組織的研究始于20世紀(jì)80～90年代，早期日本非營利組織的發(fā)展受到國家政府嚴(yán)格的限制，發(fā)展緩慢。1995年1月的阪神地震成為日本非營利組織的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這次地震受災(zāi)嚴(yán)重，但政府救援行動緩慢，而全國各地方的非營利組織中數(shù)以百萬計(jì)的志愿者卻迅速前往災(zāi)難現(xiàn)場展開救援工作，這引起了全國公眾的極大關(guān)注。繼阪神地震之后，1997年俄羅斯油輪在日本海域擱淺，大量原油泄漏，日本國內(nèi)25萬非營利組織志愿者對海面原油進(jìn)行清理再次發(fā)揮在社會突發(fā)事件中的重要作用。此后，整個社會對非營利組織的關(guān)注度不斷飆升，要求放松對非營利組織的管制，最終于1998年3月19日通過了《特定非營利活動促進(jìn)法》，于同年12月1日實(shí)施，日本的非營利組織進(jìn)入了繁盛發(fā)展時期。
二、管理體制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)分析
（一）法律體制
美國的非營利組織的法律制度是一個極為龐大和精細(xì)完整的體系，包括聯(lián)邦非營利組織法律、州非營利組織法律、與法院的判例三大塊。每個法律板塊都根據(jù)不同的情況對非營利組織的各種行為進(jìn)行規(guī)定，如聯(lián)邦稅法第501（c）（3）條對美國的25種具有免稅資格的非營利組織以列表的形式進(jìn)行了細(xì)致的分類和規(guī)定。世界上較早專門規(guī)范非營利組織和非營利行為法規(guī)的法律是1601年英國出臺的《慈善法》和《救濟(jì)法》。經(jīng)過幾個世紀(jì)的傳承和十多年的修改，在《慈善法》統(tǒng)一的法律框架下對非營利組織的各項(xiàng)活動進(jìn)行規(guī)定和協(xié)調(diào)。并通過已有80年歷史的《理事會管理法》對非營利組織進(jìn)行制度約束。在德國，從憲法、民法和社團(tuán)法等多個層面對不同類型的非營利組織進(jìn)行法律制度區(qū)分并配以相應(yīng)的法律框架。而日本的非營利組織雖是一個“舶來品”，相對發(fā)達(dá)國家起步較晚，但是日本的非營利組織在吸收和借鑒了國外非營利組織先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)的同時也保留著亞洲文化的特點(diǎn)，使得日本非營利組織也得到很好的發(fā)展，它的法律制度內(nèi)容豐富、分類細(xì)致嚴(yán)密，與德國非營利組織法結(jié)構(gòu)相似。盡管各國根據(jù)本國的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力對非營利組織建立不同的法律框架，但是其作用都是要明確非營利組織的法律地位，將其納入國家的法律體系當(dāng)中，以確保它們的合法性、自主性和自治性，給予更好的法律環(huán)境和更大的法律發(fā)展空間。
（二）非營利組織與政府之間的伙伴關(guān)系
在傳統(tǒng)理念上，政府對國家事務(wù)、公共福利的提供具有“統(tǒng)治”地位，是唯一的提供者。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化時代的到來，公眾對政府提出了更多新的要求，摒棄官僚制，呼吁新的管理模式。在這樣的形勢下，“治理”理論應(yīng)運(yùn)而生。“治理”理論認(rèn)為，治理主體應(yīng)該是多元化的，不僅包括政府、私營部門，非營利組織也是重要的治理主體。在治理方式中善治是最佳的一種治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[4]（p8）而英國政府部門與非營利組織代表共同簽署的COMPACT協(xié)議趨向于最佳的治理方式。在COMPACT協(xié)議中英國政府始終堅(jiān)持視非營利組織為伙伴，給予其強(qiáng)力的政策支持。
政府扶持和資助是政府對非營利組織發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在美國，政府將大量的社會服務(wù)外包給非營利組織，有20%的非營利組織，其主要收入來源于政府，甚至有些非營利組織的收入90%都來自政府。[5]（p25）日本非營利組織大多數(shù)的資金來源于政府補(bǔ)貼，其主要運(yùn)用于衛(wèi)生保健和社會服務(wù)領(lǐng)域的資金有45.2%來自公共部門的財力支持。英國政府每年向民間組織提供33億英鎊，德國民間組織64%的收入都來自政府資助。對于政府的資助是否會削弱非營利組織的獨(dú)立性主要取決提供資助的方式，而目前以政府采購方式對非營利組織提供資助的方式是比較理想的，既向非營利組織提供了資金支持，又避免了對非營利組織內(nèi)部事務(wù)的干涉，保障非營利組織的獨(dú)立性。
（三）非營利組織內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制
美國的政府監(jiān)管模式是比較經(jīng)典的過程控制，對非營利組織的組建與退出給予很大的自由，但從非營利組織組建之后它的行為就要遵守美國各項(xiàng)相關(guān)法律。統(tǒng)一的管理主要是靠聯(lián)邦稅法，非營利組織需要向聯(lián)邦稅務(wù)局報告其財政情況，聯(lián)邦稅務(wù)局通過年度報稅監(jiān)管。如果組織申請獲得了聯(lián)邦稅法501（C）（3）條款的免稅資格，那么會有聯(lián)邦稅務(wù)局對其進(jìn)行嚴(yán)格的審核，再通過公開透明的機(jī)制對其開展的活動、運(yùn)行方式等的整個過程進(jìn)行社會監(jiān)督。英國的監(jiān)督管理相對統(tǒng)一，通過慈善管理委員會對非營利組織進(jìn)行綜合的管理。而日本對非營利組織的管理職責(zé)比較分散，對不同類型的非營利組織依據(jù)各自的法規(guī)進(jìn)行管理監(jiān)督。在德國除了對免稅團(tuán)體的稅務(wù)管理之外，政府及其他公共職能部門并沒有對民間公益機(jī)構(gòu)形成一個復(fù)雜的監(jiān)督制度，對民間組織的監(jiān)督主要是將交與一些社會機(jī)構(gòu)，如捐贈任理事會、社會事務(wù)研究所。
社會監(jiān)督機(jī)制和組織內(nèi)部監(jiān)督是非營利組織監(jiān)督機(jī)制中是不可替代的。非營利組織因其非營利性特征，接受社會的捐贈和享受稅收優(yōu)惠政策等形式獲取營運(yùn)資金，因而其有責(zé)任向社會公眾公開其組織財務(wù)、開展的活動和管理等方面的信息，使每一個對該組織關(guān)心或做出貢獻(xiàn)或有任何疑問的人對其進(jìn)行檢查、監(jiān)督。而非營利組織內(nèi)部的自律更是組織健康持續(xù)發(fā)展的根本保障。
三、對我國非營利組織建設(shè)的啟示和借鑒意義
（一）制度環(huán)境是非營利組織發(fā)展的關(guān)鍵
美國、英國、德國都是有著很強(qiáng)的民主意識、民主傳統(tǒng)濃厚的國家，它們在政治法律制度建設(shè)方面就給予公民自治組織較大的生存空間，并逐漸完善非營利組織的法律體制，將其納入國家的法律體系當(dāng)中，確保非營利組織發(fā)展的自治性和獨(dú)立性。日本的非營利組織起步時間與我國的大致相同，但與我國的非營利組織發(fā)展相比現(xiàn)在日本非營利組織的發(fā)展較為成熟，這得益于日本完整細(xì)致的各項(xiàng)非營利組織法律法規(guī)。可見，影響非營利組織發(fā)展的重要因素之一就是擁有良好的政治法律制度環(huán)境，正如美國約翰·霍普金斯大學(xué)的萊斯特·薩拉蒙所說“對于大多數(shù)國家而言，非營利法是決定非營利活動及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我國非營利組織的政治法律制度環(huán)境建設(shè)也已取得一定的成績，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國在非營利制度建設(shè)方面仍然有很大的差距，在實(shí)際的管理中，地方民政部門在處理一些事務(wù)中還會出現(xiàn)無法可依的窘?jīng)r。所以，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，立足我國實(shí)際逐步為非營利組織制定系統(tǒng)配套的不同層次法律法規(guī)體系，使非營利組織的各項(xiàng)活動有法可依，有法必衣，違法必究。中央政府部門應(yīng)加快制定和完善我國非營利組織相關(guān)基本法制，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)我國非營利組織的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，進(jìn)而加快我國社會主義和諧社會的建設(shè)。
（二）明確政府與非營利組織的關(guān)系
英國政府與非營利組織共同簽訂的COMCAPT協(xié)議是一種良性互動的合作關(guān)系，兩者之間處在一個平等的地位互作協(xié)作，權(quán)責(zé)分明，為努力構(gòu)建公平和包容性的社會而共同努力。而我國非營利組織與政府的關(guān)系正從管理和被管理向彼此合作的關(guān)系發(fā)展。非營利組織要明確自立、自治、自強(qiáng)的獨(dú)立意識，明確其產(chǎn)生的根源是社會公眾的需求，而不是隸屬于政府。非營利組織作為社會治理主體之一與政府部門是平等的。與此同時，政府部門也應(yīng)該改變原來的“統(tǒng)治”觀念，由“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向治理，優(yōu)化管理，明確分工，努力和非營利組織合作，共同治理國家公共事務(wù)。
從美國、英國、德國、日本四個國家非營利組織的發(fā)展來看，盡管各國非營利組織的資金來源各不相同，但它們都或多或少的依賴政府的扶持和資助。對于政府的扶持和資助從積極的方面來看，是一種互益的合作關(guān)系。在英國，政府每年向民間組織提供33億英鎊的資金，民間組織每年通過募捐活動也募集到33億英鎊。另外，慈善組織在開展活動過程中通過市場運(yùn)作又可獲得33億。這樣，政府的33億財政投入，實(shí)際上就獲得了將近100億的公共服務(wù)，大大提高了財政資金的使用效率。[7]（p24）因此，我國政府應(yīng)加大非營利組織扶持和資助方面，可以通過政府提供資金、購買服務(wù)和減免稅等不涉及干涉非營利組織內(nèi)部事務(wù)管理上的方式。這樣既保證了非營利組織的獨(dú)立性，政府也通過對非營利組織的扶持間接的實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效處理。
（三）完善非營利組織內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制
近年來，我國一些非營利組織不法經(jīng)營，的事件頻頻出現(xiàn)在公眾面前，致使廣大的社會公眾對非營利組織持懷疑、不信任的態(tài)度。這些事件的發(fā)生究其原因，一方面是政府監(jiān)管控制不到位；另一方面是非營利組織內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理制度、財務(wù)制度不健全，缺乏自律機(jī)制。借鑒美國對非營利組織的監(jiān)督機(jī)制，在加強(qiáng)政府監(jiān)管控制力度的同時還要借助媒體和公眾輿論的力量，實(shí)現(xiàn)非營利組織外部監(jiān)管主體的多樣性。非營利組織內(nèi)部應(yīng)該進(jìn)行公開透明化的運(yùn)行，形成組織的自律機(jī)制。將非營利組織開展的活動、財務(wù)狀況、組織內(nèi)成員的行為準(zhǔn)則向公眾公開，建立于公眾溝通交流的平臺，讓社會公眾可以隨時監(jiān)督非營利組織，以取得公眾的信任和支持。在美國的監(jiān)督機(jī)制中，為彌補(bǔ)政府監(jiān)督機(jī)制的不足，還引入了第三方評估機(jī)制。常見的是同類組織一起評估，定期或不定期地由外部專業(yè)人員對非營利組織內(nèi)部工作進(jìn)行評估。這樣的一種評估機(jī)制，不但能促進(jìn)非營利組織自律機(jī)制的建立，還有利于非營利組織健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：非營利組織；財政政策；稅收政策
中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
原標(biāo)題：促進(jìn)我國非營利組織發(fā)展的財稅政策文獻(xiàn)綜述
收錄日期：2012年7月16日
一、國外研究現(xiàn)狀
國外對非營利組織的研究比較早，很多西方國家的理論研究已經(jīng)很成熟。如美國的研究中心就有30多個。其中，紐約城市大學(xué)的公益事業(yè)研究中心、印第安納大學(xué)公益事業(yè)研究中心、霍布金斯大學(xué)的約翰·霍普金斯公民社會研究中心、杜克公益事業(yè)與志愿活動研究中心比較著名。由于一些西方國家市場經(jīng)濟(jì)和法律體系比較完善，其中關(guān)于非營利組織的財稅政策法律法規(guī)也相當(dāng)成熟，因此，關(guān)于非營利組織稅收優(yōu)惠政策的研究不多。
（一）在非營利組織與政府關(guān)系方面的研究。美國的吉德倫、克萊默和薩拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府與非營利部門之間的關(guān)系模式。圍繞對福利服務(wù)中服務(wù)的資金籌集和授權(quán)、服務(wù)的實(shí)際配送兩個關(guān)鍵要素為核心，他們提出了政府與非營利部門關(guān)系的四種基本模式：政府支配模式；第三部門支配模式；雙重模式；合作模式。
美國的薩拉蒙教授（Salamon，1994）認(rèn)為，政府和非營利組織的合作契機(jī)是各自組織特征上的互補(bǔ)性。政府在提供公共服務(wù)方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非營利組織提供的公共服務(wù)是基于利他動機(jī)，能夠有效地彌補(bǔ)政府的不足，滿足需求的多樣化。薩拉蒙教授還認(rèn)為，非營利組織在提供公共物品方面能夠有效地節(jié)約成本，因此在支出一定時能使更多的人受益，較好地完成提供公共福利的責(zé)任。
（二）關(guān)于非營利組織起源的研究。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德（Weisbrod，1974）持政府失靈觀點(diǎn)。他認(rèn)為社會再分配能夠有效解決社會不公平問題，非營利組織可以被看作是彌補(bǔ)政治失靈或政策失靈的表。作為一種組織形式，非營利組織能夠?yàn)槿鮿萑后w和邊緣人群爭取利益。
美國的亨利·漢斯曼（Hansmann，1980）的合約失靈理論則更多地是在解釋非營利組織和營利組織的區(qū)別是什么，是什么因素使得某些活動只能由非營利組織而不是營利組織來提供。他首先分析了營利組織的局限性，認(rèn)為在大多數(shù)情況下，消費(fèi)者由于存在信息不對稱，對廠商提供的商品或服務(wù)無法準(zhǔn)確判斷，由此契約很難達(dá)成，同時難以防止生產(chǎn)者坑害消費(fèi)者的機(jī)會主義行為，這就出現(xiàn)了漢斯曼所說的“合約失靈”。
（三）關(guān)于非營利組織與政府、企業(yè)關(guān)系的研究。羅伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市場、非營利部門相互依賴?yán)碚摗＿@一理論認(rèn)為國家是“由形式化的、強(qiáng)制性的權(quán)力組織起來并合法化的活動范圍”。國家的主要特點(diǎn)是強(qiáng)制性的權(quán)力。市場是“涉及營利性的商品和服務(wù)的交換關(guān)系的活動范圍”，市場主要以非強(qiáng)制的原則來運(yùn)作。非營利部門“既不是正式的強(qiáng)制，也不是利潤取向的商品和服務(wù)的交換的剩余的活動范圍”，它主要以志愿主義的原則來運(yùn)作。
美國詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）認(rèn)為社會再分配過程應(yīng)側(cè)重解決公平問題，非營利組織可以被看作是對政治失靈或政策失靈做出反應(yīng)的一種組織形式。作為一種媒介，非營利組織可以代表弱勢群體和邊緣人群的利益，幫助他們從政府機(jī)構(gòu)爭取更多的公益權(quán)力。
二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀
我國的非營利組織在近幾年來迅速成長，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。目前，對我國非營利組織進(jìn)行研究的有兩個較為權(quán)威的機(jī)構(gòu)：一個是1998年10月成立的清華大學(xué)NGO研究所，所長王名；另一個是1998年初，中國青基會第三屆理事會成立的以康曉光為主任的“青基會發(fā)展研究委員會”。另外，國家財政部、國家稅務(wù)總局也組成專門的研究機(jī)構(gòu)和課題組對非營利組織的財務(wù)、稅收等問題進(jìn)行研究。國內(nèi)學(xué)者對我國非營利組織財稅政策存在的問題主要進(jìn)行了以下探討：
（一）非營利組織的財政激勵制度研究。財政部石英華（2003）認(rèn)為，非營利組織能夠向社會提供公共物品或準(zhǔn)公共物品，為政府減輕了負(fù)擔(dān)，有效地彌補(bǔ)了政府失靈和市場失靈，這是政府支持非營利組織的理論依據(jù)。非營利組織在政府資助下，為社會提供充足的公共物品，保障特殊群體利益。政府對非營利組織的補(bǔ)助要做到：一是采用靈活多樣的項(xiàng)目支出方式。政府對非營利組織的撥款補(bǔ)助方式靈活，除一部分補(bǔ)助按單位、按人頭確定外，相當(dāng)一部分補(bǔ)助可以按項(xiàng)目撥款；二是建立完善的會計(jì)制度和嚴(yán)格的審計(jì)制度，保證非營利組織資源使用的透明。
中國人民大學(xué)劉鵬等（2010）認(rèn)為，非營利組織的資金來源過度依靠財政會產(chǎn)生很多問題。在國外，許多非營利性組織的大部分資金都來源于會費(fèi)、各種志愿募捐以及服務(wù)收費(fèi)。當(dāng)然，政府會給予資金支持，但其資金來源多樣化，不主要依靠政府，這樣就使得非營利組織能夠減少與政府部門的牽扯，增強(qiáng)其獨(dú)立性，有效開展活動，做好它該做的工作。
（二）非營利組織的稅收激勵制度研究
【關(guān)鍵詞】非營利組織；社會治理
我國非政府組織是在社會轉(zhuǎn)型過程中剛剛發(fā)育起來的，在單位社會時期被總體性社會構(gòu)造所覆蓋的社會力量目前尚處于弱勢狀態(tài)，政府和社會大眾都未能對非政府組織的發(fā)展給予足夠的重視，沒有在制度安排和社會道義上給以充分的支持和幫助，使非政府組織在社會治理中的積極作用被嚴(yán)重抑制。
一、非政府組織參與社會治理的困境
一是法律地位不明確。20世紀(jì)80年代末以來，我國相繼出臺了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理?xiàng)l例》等一系列非政府組織法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國非政府組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境，但是目前這些法規(guī)都只是就某類非政府組織單獨(dú)進(jìn)行規(guī)范，對非政府組織的界定、合法地位、基本權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立和管理、法律責(zé)任等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對象的發(fā)展速度，立法具有滯后性；另一方面，現(xiàn)有的立法層次較低，沒有一部系統(tǒng)的非政府組織基本法。法制建設(shè)的滯后是制約我國非政府組織參與社會治理的瓶頸，勢必影響到其參與社會治理的效力。二是管理制度不規(guī)范。改革開放以來，我國各類非政府組織發(fā)展迅速，數(shù)量和質(zhì)量都有很大提高，但現(xiàn)有非政府組織的形成主要是靠政府扶持發(fā)展起來的，大部分非政府組織行政色彩較濃，依賴心理較強(qiáng)，人治意識較重。內(nèi)部缺乏規(guī)范，工作缺乏創(chuàng)新，社會公信力嚴(yán)重不足，參與社會治理的各項(xiàng)表現(xiàn)與社會發(fā)展要求不相適應(yīng)。有些非政府組織甚至游離國家法律，成為滋生犯罪的溫床。如一些社區(qū)老年協(xié)會負(fù)責(zé)人，為了一私之利，把老年協(xié)會當(dāng)作自己營利工具，公開招攬賭博，只要向其交納一定費(fèi)用，三五成群就可以放心開賭。三是與政府職能分工不銜接。社會治理中主體之間的銜接包括政府與非營利組織在社會治理全過程中的權(quán)責(zé)分配、職能分工、任務(wù)承接、治理協(xié)作、資源互補(bǔ)、信息傳遞等方面的無縫對接。我國正處在社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，非營利組織正努力嘗試承接政府逐步退出并轉(zhuǎn)交給社會的部分職能，這個過程反映了社會治理結(jié)構(gòu)、方法和觀念的改變。但目前一些政府部門和公務(wù)人員沒有充分認(rèn)識到這一點(diǎn)，不能明確政府的范疇和角色；對政府公共管理的服務(wù)性、公益性和非營利性認(rèn)識不足，并最終在思想上將非營利組織置于可有可無的地位。這就使得政府在制定公共危機(jī)管理相關(guān)決策時容易出現(xiàn)兩種趨勢：或者政府部門之間互相扯皮和推諉；或者對非營利組織主觀上嚴(yán)格管制并導(dǎo)致了在客觀上影響其發(fā)展。政府對非營利組織管理職能的轉(zhuǎn)變不到位，在登記注冊、監(jiān)督管理等諸多環(huán)節(jié)過分強(qiáng)調(diào)管制，指導(dǎo)和服務(wù)意識不足，制度和政策往往不配套、不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了非營利組織的自身發(fā)展及在社會治理中的能量發(fā)揮。四是組織基礎(chǔ)不牢固。我國非政府組織規(guī)模小，動員社會資源的能力較弱，這導(dǎo)致許多非政府組織資金來源渠道單一且發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足。由于非政府組織沒有形成吸納人才的固定渠道，再加上社會待遇、經(jīng)濟(jì)收入等問題的存在，志愿者成為活動主體，造成人力資源開發(fā)能力和專業(yè)化服務(wù)水平較低。非政府組織的自律機(jī)制也不健全：一方面，有的非政府組織未經(jīng)批準(zhǔn)擅自成立并開展活動，引發(fā)許多隱患；另一方面，有的非政府組織內(nèi)部管理混亂，一些非政府組織內(nèi)部議事制度、財務(wù)管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎懲制度無章可循、有章不循的問題同時存在。非政府組織自身存在的問題損害了其公眾形象，降低了其社會公信力，嚴(yán)重阻礙了其參與社會治理的步伐。
二、非政府組織參與社會治理的路徑選擇
一要鼓勵扶持非營利組織發(fā)展。政府必須轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識到非政府組織“不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門，不是與政府爭權(quán)，而是在幫助政府治理社會”。非政府組織的產(chǎn)生和興起可以彌補(bǔ)政府能力不足，非政府組織以其貼近社會大眾和發(fā)動社會力量的優(yōu)勢，對政府的公共服務(wù)形成了重要補(bǔ)充，能夠起到政府所起不到的作用，讓政府從繁雜的社會事務(wù)中解脫出來。盡管非政府組織的運(yùn)作離不開政府的扶植和支持，但非政府組織絕不是政府的附屬機(jī)構(gòu)和創(chuàng)收實(shí)體，而是平等參與社會公共治理的合作伙伴，共同致力于促進(jìn)社會的文明和進(jìn)步。政府當(dāng)應(yīng)為非政府組織參與社會治理創(chuàng)造更好的條件，為非政府組織的生存發(fā)展提供更大的空間。二要科學(xué)合理分類。要在加大立法進(jìn)程、完善法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，由政府有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和非政府組織的現(xiàn)狀，從科學(xué)管理和方便服務(wù)的原則出發(fā)，依法對非政府組織進(jìn)行科學(xué)合理分類。根據(jù)法律地位，可將非政府組織區(qū)分為法人社團(tuán)和非法人社團(tuán)。根據(jù)利益導(dǎo)向，可將非政府組織劃分為公益性組織和互益性組織。法人社團(tuán)、公益性組織，其在社會治理中的責(zé)任更大，對法人社團(tuán)，對公益性組織，政府在審批、監(jiān)管方面要從嚴(yán)把關(guān)，但在政策支持和資金扶助上要給予更大的優(yōu)惠，確保其在社會治理中能夠發(fā)揮更大的作用。三要依法進(jìn)行監(jiān)督。要明確政府監(jiān)管職能。政府職能部門應(yīng)當(dāng)依法對非政府組織的日常活動進(jìn)行監(jiān)管，督促非政府組織依法、規(guī)范、有序地承接和履行政府轉(zhuǎn)移的職能，避免和防止非政府組織違背社會公益，促進(jìn)非政府組織健康發(fā)展。要加大日常監(jiān)管力度。一方面，要健全信息公開制度。明確非政府組織信息公開的時間、地點(diǎn)、方式和內(nèi)容，特別是對社會捐助、政府捐助資金使用，對涉及與公眾切身利益密切相關(guān)的大事，必須按規(guī)定程序和要求向社會公開；另一方面，要建立獎勵懲戒機(jī)制。對誠信守法、公益突出、作用明顯、社會認(rèn)可的非政府組織及其工作人員，給予一定形式的獎勵。對在運(yùn)作過程中出現(xiàn)問題的非政府組織，視情節(jié)給予警告、限期改正或撤銷等處理。四要提高自身能力。非政府組織要強(qiáng)化服務(wù)觀念，樹立自律管理意識和風(fēng)險責(zé)任意識，還要建立一系列內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，如建立健全決策機(jī)構(gòu)和民主決策機(jī)制，建立財務(wù)監(jiān)督制度和績效評估制度等。在加強(qiáng)自律的基礎(chǔ)上，非政府組織必須拓展自我發(fā)展的能力：一要解決資金缺乏障礙。在積極爭取政府財政資助的同時加強(qiáng)公關(guān)工作，提高自身的知名度和公信力，建立專門勸募機(jī)構(gòu)，提高民間捐贈收入的比重。非政府組織也可以發(fā)展一些收費(fèi)服務(wù)，包括技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、信息技術(shù)咨詢等。二要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)從業(yè)人員（包括志愿者）的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，并建立起激勵機(jī)制、競爭機(jī)制及有利于人才開發(fā)和使用的管理機(jī)制。三要重視并處理好與政府的關(guān)系。一方面，要防止成為政府的附庸；另一方面，要防止與政府產(chǎn)生不必要的對立。非政府組織要積極配合政府的工作，并在與政府的合作中不斷增強(qiáng)自己的活動能力，要充分利用政府和市場提供的機(jī)會，更好地執(zhí)行自己的職能，履行自己的使命。
參 考 文 獻(xiàn)
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一、發(fā)展現(xiàn)狀
（一）社會團(tuán)體登記情況。我市共登記社會組織223個，其中：社會團(tuán)體166個，行業(yè)性社團(tuán)129個，專業(yè)性社團(tuán)29個，聯(lián)合性社團(tuán)3個，學(xué)術(shù)性社團(tuán)5個；民辦非企業(yè)單位57家，其中：民政類5家，教育類17家，勞動類10家，衛(wèi)生類12家，科技類6家，文化類4家，體育類3家。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，我市社會組織從業(yè)人員現(xiàn)有38，500人左右，約占全市總?cè)丝诘?.5%，各類社會組織去年總收入5億多元，提供就業(yè)崗位15000余個。
（二）規(guī)章制度建設(shè)情況
1、健全規(guī)章制度。為使社會組織規(guī)范發(fā)展，市民政部門指導(dǎo)督促各類社會組織建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)定各類社會組織必須將登記證書、資格證書、服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章制度上墻公布，增強(qiáng)工作公開的透明度，按照章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍開展活動，依法規(guī)范自身的行為，更好地為社會服務(wù)。2、規(guī)范財務(wù)管理。為貫徹中央精神，提高我市民間組織會計(jì)人員素質(zhì)，民政部門下發(fā)了通知，要求各民間組織進(jìn)行《民間非營利組織會計(jì)制度》培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的會計(jì)人員都已熟練掌握了新的會計(jì)制度，并已能在財務(wù)操作中實(shí)際應(yīng)用，從而規(guī)范了民間組織的會計(jì)制度。3、落實(shí)四項(xiàng)制度。為規(guī)范管理，制定了社區(qū)民間組織的普查登記、注冊登記、備案登記、社區(qū)民間組織負(fù)責(zé)人例會四項(xiàng)制度，由街道辦事處負(fù)責(zé)指導(dǎo)，并及時掌握社區(qū)民間組織的發(fā)展變化，確保社區(qū)民間組織的健康發(fā)展。各社區(qū)所轄民間組織每月將活動開展情況，向居委會通報備案，居委會將社區(qū)民間組織開展活動的時間、地點(diǎn)、內(nèi)容及照片資料登記造冊，重大活動報登記機(jī)關(guān)備案。確保社區(qū)民間組織依法開展活動。
二、工作現(xiàn)狀
（一）提高了民間組織的登記質(zhì)量。我們以“依法行政、規(guī)范行為、提高服務(wù)”為登記工作理念，嚴(yán)格按照《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》等法律法規(guī)規(guī)定，認(rèn)真細(xì)致地對民間組織地成立、變更和注銷進(jìn)行審批登記；對符合登記條件的民間組織發(fā)放“明白紙”，公開登記事項(xiàng)、申報程序及材料、行政許可時限和操作規(guī)程，讓他們能夠及時了解登記程序；我們在規(guī)定的時限內(nèi)盡量提前完成審批登記手續(xù)，為登記對象節(jié)約辦事時間，減少上門次數(shù)，提供熱情服務(wù)。
（二）健全了民間組織的監(jiān)督機(jī)制。我們把加大執(zhí)法力度作為規(guī)范民間組織社會活動、促進(jìn)社會穩(wěn)定的重要舉措，建立了“市、辦、居”三級監(jiān)督體系，形成“橫向分類負(fù)責(zé)、縱向按級負(fù)責(zé)”的民間組織服務(wù)與監(jiān)督一體化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，做到及時發(fā)現(xiàn)和查處非法民間組織的違法活動，從而遏制不良組織的滋生和蔓延，扶持和保護(hù)合法的民間組織。近年來，我們多次與社團(tuán)主管單位聯(lián)合開展治理檢查，注銷不合格協(xié)會，規(guī)范了對民間組織的管理。
（三）加強(qiáng)了民間組織的年檢工作。這幾年，我們根據(jù)上級部門的要求和部署，結(jié)合自身情況，密切聯(lián)系業(yè)務(wù)主管單位，本著規(guī)范管理、簡化手續(xù)的原則，與業(yè)務(wù)主管單位一起對社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位開展了年檢、換證工作，讓參加年檢的單位填寫了《年度檢查報告書》，委托市“恒正會計(jì)事務(wù)所”出具《民間組織年度財務(wù)審計(jì)報告》。對未開展活動和變更業(yè)務(wù)主管單位的民間組織依法予以了注銷。
（四）深入開展了民辦非企業(yè)單位的誠信建設(shè)。我們對新成立的民辦非企業(yè)單位嚴(yán)格要求，規(guī)范各項(xiàng)規(guī)章制度，建立誠信檔案，接受公眾監(jiān)督；對已登記的民辦非企業(yè)單位，把誠信建設(shè)作為年度檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，進(jìn)一步完善信息披露制度，督促其按照章程開展活動；不斷完善服務(wù)承諾制，制訂長遠(yuǎn)規(guī)劃和有效措施，通過在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)責(zé)任等方面做出的公開承諾，增強(qiáng)透明度，提高服務(wù)質(zhì)量。
三、存在問題
1、整體質(zhì)量不高，作用發(fā)揮不到位。從質(zhì)量上看，目前我市民間組織發(fā)展整體結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，尤其是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)類協(xié)會、公益慈善和基層服務(wù)性民間組織發(fā)展不足，自主創(chuàng)新和社會服務(wù)能力較弱；少數(shù)民間組織法制觀念淡薄，內(nèi)部管理制度不完善，自律機(jī)制不健全，社會公共責(zé)任缺失，社會公信力不高。從作用發(fā)揮上看，大多數(shù)民間組織尚未充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。如行業(yè)協(xié)會，由于受多種因素的影響，在行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)管理、行業(yè)維權(quán)、行業(yè)服務(wù)等方面還存在著許多不足和問題。
2、政策法規(guī)不完善。民間組織法律法規(guī)還不健全，使得民辦非企業(yè)單位的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及職能等沒有進(jìn)一步明確和規(guī)范。我國雖然制定了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，且是暫行性行政法規(guī)，在很多具體問題上缺乏明晰的界定和具體可操作性的規(guī)定，并與業(yè)務(wù)主管部門中的法律法規(guī)在許多問題上不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一。有的業(yè)務(wù)主管單位對社團(tuán)的申請成立熱情高，而對社團(tuán)的年檢，變更，注銷，和對社團(tuán)依據(jù)其章程開展活動情況的監(jiān)督重視程度不夠，應(yīng)付差事。
3、執(zhí)法力度較薄弱。對民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理和開展執(zhí)法活動是登記管理機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能。《行政許可法》實(shí)施后，雖然是登記管理機(jī)關(guān)但卻沒有執(zhí)法權(quán)，缺乏行政執(zhí)法的基本職能，管理力量非常薄弱，總體情況為“力不從心，監(jiān)管難以到位”。具體地講：一是機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)不到位。不同民間組織都是以民政部門名義進(jìn)行登記管理，但實(shí)際上，民間組織登記管理人員編制只有1人，與實(shí)際工作量不對稱，工作中常疲于應(yīng)付，監(jiān)管過程中也無專項(xiàng)業(yè)務(wù)活動經(jīng)費(fèi)。二是全市有200多個社團(tuán)，其業(yè)務(wù)分屬不同業(yè)務(wù)主管單位，協(xié)調(diào)工作、爭取配合工作量大。三是《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》專門設(shè)置了“處罰”一章，對社團(tuán)的一些違規(guī)行為的處罰作了規(guī)定，但由于缺少執(zhí)法督查隊(duì)伍，處罰很難落實(shí)。尤其是取締非法民間組織缺少法制手段，造成一些未登記的民間組織取締困難。
4、發(fā)展存在不平衡。民間組織的發(fā)展與各項(xiàng)社會事業(yè)的總體要求不相適應(yīng)，主要有：營利傾向較明顯，服務(wù)功能卻欠缺；規(guī)模偏小，在專職人員、辦公設(shè)施、專業(yè)水平等方面還有差距；分布的社會領(lǐng)域不均勻，在教育、衛(wèi)生、民政領(lǐng)域較多，在科技、勞動、體育領(lǐng)域相對較少，與實(shí)際的社會需求還有一定距離。
四、解決對策
（一）建立健全民間組織法律法規(guī)體系。根據(jù)我國目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，應(yīng)適時出臺與民間組織有關(guān)的法律及配套的政策法規(guī)，應(yīng)盡快出臺新的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，加快修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，對民辦非企業(yè)單位的界定要具體、明確；民辦非企業(yè)單位的名稱應(yīng)區(qū)別于有關(guān)社會組織的名稱，即民辦非企業(yè)單位的名稱中應(yīng)體現(xiàn)民辦，方便于對民辦非企業(yè)單位的管理；改革民間組織的管理體制，建立和完善民間組織管理的政策制訂、執(zhí)行、評價和監(jiān)督之間相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，以及行之有效的管理辦法。
（二）加快民間組織執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)步伐。民間組織執(zhí)法工作是登記管理機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，但是現(xiàn)在登記管理機(jī)關(guān)還沒有執(zhí)法隊(duì)伍，也沒有必要的督查經(jīng)費(fèi)。希望上級有關(guān)部門切實(shí)落實(shí)民間組織管理機(jī)構(gòu)和人員編制，充實(shí)民間組織管理力量，盡快組建高質(zhì)量的民間組織執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法的權(quán)威性。要確保民間組織管理者具有行政執(zhí)法資格；配備必要的執(zhí)法工具，確保執(zhí)法的質(zhì)量和效果；定期對執(zhí)法人員進(jìn)行有關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和執(zhí)法程序、執(zhí)法手段的培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)法人員依法行政的能力。
（三）加大民間組織的扶持力度。希望政府在購買服務(wù)、項(xiàng)目扶持等方面對民間組織予以支持，同時支持民間組織獲得合法的服務(wù)性收入，實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化；應(yīng)盡快完善民間組織的各種優(yōu)惠政策，為民間組織發(fā)展創(chuàng)造寬松環(huán)境，形成一套系統(tǒng)、可行的民間組織稅收激勵機(jī)制；在政府資助和社會捐贈的基礎(chǔ)上，能夠建立民間組織發(fā)展專項(xiàng)基金，為民間組織發(fā)展提供長遠(yuǎn)的資金來源。采取有力措施，在房屋租賃、場地使用、設(shè)施配備等方面給予扶持，推進(jìn)民間組織的健康快速發(fā)展。
關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型期公共事業(yè)組織監(jiān)督機(jī)制
當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型是指“中國社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷”，是在社會主義制度下社會的結(jié)構(gòu)性變遷。在社會轉(zhuǎn)型期的背景下，預(yù)防腐敗、完善公共事業(yè)組織的監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。
公共事業(yè)組織監(jiān)督機(jī)制存在的問題分析
（一）雙重俘獲
行政主管部門對公共事業(yè)組織的“俘獲”主要表現(xiàn)為行政主管部門將公共事業(yè)組織作為其鞏固和擴(kuò)大既得利益的工具。從我國公共事業(yè)組織的負(fù)責(zé)人與政府財務(wù)監(jiān)督主體的關(guān)系來看，公共事業(yè)組織的大部分負(fù)責(zé)人都來自政府機(jī)關(guān)，具有官員身份。他們受政府委派，在公共事業(yè)組織中開展工作，與政府組織有著千絲萬縷的聯(lián)系。有的公共事業(yè)組織的負(fù)責(zé)人甚至與政府財務(wù)監(jiān)督主體存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但是，主管部門的“俘獲”往往是以自身“被俘獲”為代價的。在主管部門和社團(tuán)相互“博弈”的過程中，在社團(tuán)的公關(guān)攻勢下，主管部門被“俘獲”了。這種“俘獲”的結(jié)果必然是監(jiān)督的疲軟。
（二）組織缺位
在我國，公共事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)是業(yè)務(wù)主管單位、財政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、人民銀行等。這些政府監(jiān)督部門主體多元并存，形成了一個看似嚴(yán)密的財務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。但從總的監(jiān)督效果來看，缺位、錯位、越位現(xiàn)象均在不同程度上存在。從理論上講，財務(wù)監(jiān)督主體的多元化很可能會使政府對公共事業(yè)組織的監(jiān)督陷入不同主體之間相互扯皮、互相推諉的尷尬狀況。
（三）社會監(jiān)督體系薄弱
在我國，對公共事業(yè)組織的社會監(jiān)督主要是公眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督。而這兩種監(jiān)督都沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。新聞輿論報喜不報憂的狀況雖有改善，但是新聞視角更多放在了政府和社會上，對公共事業(yè)組織這個第三部門并沒有投入應(yīng)有的注意。雖然改革開放以來，我國民主氛圍得到了極大的加強(qiáng)，但是公眾監(jiān)督的渠道和力度都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。
（四）監(jiān)督法規(guī)缺乏
相對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)，我國目前頒布和實(shí)施的有關(guān)公共事業(yè)組織監(jiān)督法規(guī)滯后，缺少專門的公共事業(yè)組織監(jiān)督法律或法規(guī)。公共事業(yè)組織會計(jì)規(guī)范體系也存在問題。只有事業(yè)單位有會計(jì)準(zhǔn)則和會計(jì)制度，而社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)沒有自己的會計(jì)準(zhǔn)則與會計(jì)制度。
（五）政府財務(wù)監(jiān)督與規(guī)范管理工作存在脫節(jié)
政府監(jiān)管部門財務(wù)監(jiān)督工作的目標(biāo)過多地集中在單純查處公共事業(yè)組織違法違規(guī)的財務(wù)收支行為上，在改進(jìn)公共事業(yè)組織的財務(wù)管理工作、完善財務(wù)管理工作制度以及防止公共事業(yè)組織非營利性質(zhì)異化上缺乏足夠地重視，使得公共事業(yè)組織的政府財務(wù)監(jiān)督運(yùn)行系統(tǒng)不完備，不僅弱化了政府對公共事業(yè)組織公共資金運(yùn)行全過程實(shí)施有效財務(wù)監(jiān)督的效能，而且在一定程度上削弱了政府監(jiān)管部門在公共事業(yè)組織財務(wù)監(jiān)督中的作用。
國外監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐及對我國的啟示
國外對公共事業(yè)組織的監(jiān)督主要采取兩種模式，即英國“行政監(jiān)督模式”和美國的“非管制模式”。以監(jiān)督專員或慈善委員會為主的監(jiān)督機(jī)制是英國的特點(diǎn)，對公共事業(yè)組織的監(jiān)督控制具有主動性特點(diǎn)和行政規(guī)制的特征。美國對慈善機(jī)構(gòu)的政府管理實(shí)施的是“胡蘿卜加大棒”的政策。“胡蘿卜政策”是主要手段，其主要形式是稅收優(yōu)惠、賦予其他特權(quán)以及各級政府對慈善機(jī)構(gòu)的直接和間接支持。“大棒政策”主要有兩部分構(gòu)成：特權(quán)特別是稅收優(yōu)惠的剝奪；司法調(diào)查及相應(yīng)的處罰。國外監(jiān)督機(jī)制措施對我國有以下借鑒：
加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)管。對公共事業(yè)組織進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督和管理是保證公共事業(yè)組織公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要手段。我國對公共事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)督應(yīng)該著重以下幾個方面：對非營利性的約束。強(qiáng)化財務(wù)公開制度。加強(qiáng)對受贈財產(chǎn)支出比例約束。
加強(qiáng)立法約束。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)看，普遍重視法律與法規(guī)建設(shè)。必須在充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、充分結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，盡快建立并逐步完善各種法律法規(guī)體系，提前構(gòu)筑適應(yīng)未來不同類型機(jī)構(gòu)運(yùn)行所必須的制度平臺，為分類改革奠定法制基礎(chǔ)。
引進(jìn)競爭機(jī)制。競爭機(jī)制的引入與完善是提高公共事業(yè)組織服務(wù)水平和質(zhì)量的根本之道。必須打破壟斷格局，建立競爭機(jī)制，激勵公共事業(yè)組織不斷改善業(yè)績，由社會來評價各個組織的業(yè)績，由業(yè)績來決定其發(fā)展，在競爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。完善公共事業(yè)組織監(jiān)督機(jī)制的對策
（一）完善公共事業(yè)組織立法
要抓緊制定專門的公共事業(yè)組織法，針對公共事業(yè)組織行為的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，增強(qiáng)法律規(guī)范的操作行和針對性，搞好法律體系的銜接和法律規(guī)范的配套，以使監(jiān)督懲戒有法可依，確實(shí)起到警示、教育的作用。對現(xiàn)有有關(guān)的法律法規(guī)要清理，凡過時的法律條款要予以修訂或廢止，不合理的和重復(fù)的要取代，沖突的要予以理順，徹底改變把公共事業(yè)組織當(dāng)作行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位來管理的傳統(tǒng)做法，使對公共事業(yè)組織的監(jiān)督真正有法可依。
（二）加強(qiáng)公共事業(yè)倫理道德建設(shè)
加強(qiáng)公共事業(yè)倫理道德建設(shè)的途徑就是從道德驅(qū)動的自律到制度化的自律。制度化自律不僅意味著自律成為少數(shù)高尚者的自覺行動，更重要的是使自律成為多數(shù)“理性經(jīng)濟(jì)人”在外部約束下唯一理性的選擇。從人性和自律的形成過程看，當(dāng)經(jīng)常化、嚴(yán)密化的外力約束下的行為產(chǎn)生慣性并最終成為行為主體的“下意識”或“自然反應(yīng)”時，他律就轉(zhuǎn)化為自律，達(dá)到自律與他律的有機(jī)統(tǒng)一。公共事業(yè)倫理道德建設(shè)的核心是擺脫對道德驅(qū)動的自律的過分依賴，實(shí)現(xiàn)制度化的自律。
（三）完善并強(qiáng)化多元化的監(jiān)督體系
在強(qiáng)化輿論監(jiān)督的同時，要加強(qiáng)市場監(jiān)督機(jī)制和客戶監(jiān)督機(jī)制。在公益服務(wù)的新模式中，服務(wù)對象要從單純的受惠者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的協(xié)作生產(chǎn)者（co-producer）。公眾可以通過政府部門、評估機(jī)構(gòu)和非營利組織自身設(shè)有的投訴熱線和網(wǎng)站對非營利組織進(jìn)行監(jiān)督。完善客戶需求的評估機(jī)制、服務(wù)提供方式設(shè)計(jì)中客戶參與、客戶滿意成為組織追求的最終目標(biāo)等，都意味著客戶監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)化。
（四）加強(qiáng)日常監(jiān)督
在適當(dāng)放寬對公共事業(yè)組織的登記控制后，同時應(yīng)加強(qiáng)對公共事業(yè)組織運(yùn)作期間的監(jiān)督，以保證其公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，尤其要注意以下方面：增強(qiáng)年檢的可操作性。加強(qiáng)公共事業(yè)組織的財務(wù)監(jiān)督。對公共事業(yè)組織財政優(yōu)惠的制度化。
（五）加強(qiáng)市場約束
我國公共事業(yè)組織監(jiān)督的外部制度中一個重要特點(diǎn)是國家人為的限制公共事業(yè)組織之間的競爭。這種限制主要體現(xiàn)為兩個方面：分級管理所帶來的地域上限制競爭。在同一行政區(qū)域內(nèi)，不允許設(shè)立相同或相似的社團(tuán)。這種市場約束的軟化造成了社團(tuán)的壟斷地位，客觀上削弱了公共事業(yè)組織實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的外部約束。所以，適當(dāng)?shù)囊胧袌龈偁帣C(jī)制，既可以從外部加強(qiáng)對公共事業(yè)組織的監(jiān)督，又能激發(fā)公共事業(yè)組織活力，在市場經(jīng)濟(jì)的宏觀環(huán)境中提高競爭力，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
參考文獻(xiàn)：
1.吳秋蘭.社會轉(zhuǎn)型視域下的行政道德約束機(jī)制[J].蘭州學(xué)刊，2005
一、合肥市慈善組織發(fā)展中存在的問題
合肥市的慈善組織在政府的扶持以及民間力量的自發(fā)組織下，在短時間內(nèi)取得了長足的進(jìn)步，在合肥市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了很大貢獻(xiàn)。但是也存在一些應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題：
慈善組織行政色彩濃厚，缺乏獨(dú)立性。當(dāng)前，合肥市的慈善組織采取的發(fā)展模式以政府主導(dǎo)模式為主，在這種模式下，合肥市絕大部分的慈善組織都依托于政府部門建立，也有部分是從政府部門分離出來的事業(yè)單位，它們的人事權(quán)基本集中于政府部門，并不是由慈善組織自身掌握，導(dǎo)致慈善組織受到政府的牽制和約束。而且，我國慈善組織實(shí)行分級登記雙重管理的體制即慈善組織既要接受登記注冊部門的管理又要接受業(yè)務(wù)主管部門的管理也讓慈善組織的獨(dú)立性受損。在這種情況下，政府就通過自身的強(qiáng)制性權(quán)利，憑借對各種社會資源的壟斷，完全介入到慈善組織的發(fā)展中，迫使慈善組織處于從屬依附的地位，影響了慈善組織的正常發(fā)展，改變了慈善組織的性質(zhì)，二者之間事實(shí)上就演變成了管理與被管理的關(guān)系。另外，我們也注意到合肥市慈善組織的負(fù)責(zé)人和工作人員大部分由曾經(jīng)在政府部門工作過的人員組成，他們按照政府的工作方式和思維方式運(yùn)作慈善組織，難以擺脫政府部門的工作作風(fēng)，缺乏相應(yīng)的服務(wù)意識和社會組織管理理念，加重了慈善組織的行政色彩。這些因素導(dǎo)致合肥市的慈善組織即便由公民自發(fā)組織，也很難擺脫行政力量的干預(yù)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。
慈善組織募捐困難。目前，合肥市大多數(shù)慈善組織都面臨著募捐困境，慈善組織難以從社會中募集到充足的資金，以應(yīng)付組織的日常開支和支付慈善活動的費(fèi)用。充足的經(jīng)費(fèi)是慈善組織得以良好運(yùn)行的前提，但是由于合肥市大部分的慈善組織都陷于籌資無力、經(jīng)費(fèi)不足的困境之中，也就無力發(fā)揮組織的作用，促進(jìn)整個社會福利的改善。經(jīng)濟(jì)條件的限制造成募捐困境的原因之一，由于我國處于社會主義初級階段，屬于發(fā)展中國家之列，而且合肥市地處中部地區(qū)，相對沿海地區(qū)來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)水平不高，人民的經(jīng)濟(jì)生活水平距離發(fā)達(dá)地區(qū)還有一定距離。該文原載于中國社會科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//總第528期2013年第47期-----轉(zhuǎn)載須注名來源而且，現(xiàn)代社會競爭激烈，城市生存壓力增大，生存成本增高，導(dǎo)致城市居民沒有多余的經(jīng)濟(jì)收入用于慈善事業(yè)。另一方面就合肥市慈善組織自身來說，由于慈善組織起步晚，發(fā)展時間不長，規(guī)模較小，知名度不夠，只能在小范圍內(nèi)進(jìn)行募捐，在大范圍內(nèi)難以收到很好的效果。而且，慈善組織由于自身建設(shè)和監(jiān)督方面不夠完善，缺乏足夠的公信力。
慈善組織法律法規(guī)不健全。我國關(guān)于慈善組織的法律法規(guī)還不健全，相關(guān)制度和法律法規(guī)有待完善，而且現(xiàn)有的很多法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于當(dāng)前的社會發(fā)展情況。目前國家頒布的有《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《公益事業(yè)捐贈法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》等涉及慈善組織的法律法規(guī)。這些現(xiàn)行的法律法規(guī)對慈善組織的規(guī)范化具有一定的作用，但是隨著我國社會的發(fā)展變化，其中的一些規(guī)定卻阻礙了慈善組織的發(fā)展，比如慈善組織登記注冊的掛靠制度就導(dǎo)致目前大量的民間的慈善組織難以獲得合法資格進(jìn)行慈善活動。在立法方面，迄今為止，我國仍舊沒有關(guān)于慈善組織管理的專項(xiàng)法律法規(guī)，致使慈善組織的設(shè)立、性質(zhì)、組織制度、以及組織的活動領(lǐng)域和開展形式、資金募集和管理等完全無章可循。
二、合肥市慈善組織健康發(fā)展的對策
近年來，合肥市在社會經(jīng)濟(jì)方面快速發(fā)展，對慈善組織的需求也越來越大，為了讓慈善組織得到更好地發(fā)展，針對合肥市慈善組織存在的問題，筆者提出以下對策：
規(guī)范政府與慈善組織的關(guān)系。在慈善組織的發(fā)展過程中，政府要明確自己的定位，轉(zhuǎn)變職能，淡化自身對慈善組織的干預(yù)，減少對慈善組織的控制，提高它們的自主性和靈活性。在社會救助和社會保障的領(lǐng)域中，政府應(yīng)該主動的將部分職能轉(zhuǎn)移到慈善組織中，與它們進(jìn)行合作，讓慈善組織彌補(bǔ)政府職能的不足。同時，政府要在宏觀上通過指導(dǎo)和監(jiān)督，為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供政策和資金的支持，減少慈善組織活動的盲目性， 提高其服務(wù)社會的效率。就慈善組織自身來說，合肥市慈善組織則不能過分依賴政府的扶植，以獨(dú)立、平等、積極地態(tài)度開展與政府的聯(lián)系與合作，不斷增強(qiáng)自身建設(shè)和組織實(shí)力，以逐漸擺脫行政束縛，獨(dú)立自主的發(fā)展。
增強(qiáng)慈善組織的募捐能力。提升慈善組織自身的公信力，不僅對于合肥市慈善組織來說，甚至對于中國的慈善組織來說，都是解決募捐困境的根本的途徑。當(dāng)然，中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家有一定距離以及中國民眾慈善意識的欠缺都是限制慈善組織獲得募捐資金的因素。但是，如果缺乏了公信力的支撐，那么，即便我們具備了發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)水平，民眾也有意愿為慈善事業(yè)盡力，慈善組織恐怕仍舊難以擺脫募捐困境。所以，當(dāng)前對于慈善組織來說最重要的任務(wù)就是通過建立起有效的監(jiān)督機(jī)制和自律機(jī)制，實(shí)行信息公開制度，完善失信懲罰機(jī)制等措施來推進(jìn)慈善組織的社會公信力的建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，積極開展各類慈善活動，增加在社會上的影響力，建立良好的聲譽(yù)，爭取社會各界的支持。
關(guān)鍵詞：合作社；合作社法；法律屬性
中圖分類號：DF413.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1001-6260（2008）06-0133-07
法律屬性是法律自身所固有的，是法律作為社會規(guī)范的法律區(qū)別于其他社會規(guī)范的內(nèi)在規(guī)定性，是深藏于法律現(xiàn)象背后深刻而穩(wěn)定的內(nèi)部聯(lián)系。法律部門是人們?yōu)榱松婧桶l(fā)展，根據(jù)自己的需要，對法律帶有目的傾向性的認(rèn)知。在多維的社會中，視角不同，就會有不同的話語系統(tǒng)，法律就會折射出不同的屬性。與這些需要相對應(yīng)的，結(jié)合法律的本質(zhì)屬性和功能，反映特定領(lǐng)域范圍調(diào)整需要的,是法律的不同部門屬性。合作社法的法律屬性就是探討該法的本質(zhì)屬性和功能，以及該法應(yīng)歸屬于何種部門法的問題。
一、合作社的法律性質(zhì)與合作社法的法律屬性
合作社是否具有營利性，主要源自對羅虛代爾原則的不同理解。合作社的確不同于以資本為制度設(shè)計(jì)基本邏輯的公司，而且人們往往強(qiáng)調(diào)合作社是以增進(jìn)社員利益為主要目的而不以營利為直接目的。合作經(jīng)濟(jì)組織首要、基本的特征是一個民眾結(jié)社組織，這體現(xiàn)了對每位社員公平的一面，有別于公司類營利性企業(yè)。另一方面，合作經(jīng)濟(jì)組織還是一個企業(yè)，其結(jié)社的目的并非要把商品經(jīng)濟(jì)制度所造成的現(xiàn)象全部，而是社員共同的需要，這體現(xiàn)了合作經(jīng)濟(jì)組織追求經(jīng)濟(jì)效率的一面。實(shí)際上，非營利組織更為貼切的解釋應(yīng)是“不以營利分配為目的的組織”，也就是說，非營利組織也可以有營利行為甚至可以有盈余，只是盈余并不分配到個人或相關(guān)人員的私人口袋之中，而將盈余繼續(xù)投入到組織的公益性使命上（陸道生 等，2004）。盡管合作社與典型的營利公司相比有許多不同，但這種差異并非是本質(zhì)性的。或許借用經(jīng)濟(jì)學(xué)家的視野有助于我們理解公司和合作社之間的某種聯(lián)系，按照漢斯曼（2001）的觀點(diǎn)，合作社是一種由客戶掌握所有權(quán)的企業(yè)，而公司是一種“債權(quán)人合作社（lenders′ cooperatives）或資本合作社（capital cooperatives）”，二者的主要區(qū)別在于前者將企業(yè)所有權(quán)配置給了資本投入者（投資者），是投資者所有的企業(yè)（此處所謂企業(yè)的所有權(quán)指企業(yè)的控制權(quán)和剩余索取權(quán)），而后者將企業(yè)所有權(quán)配置給顧客或者生產(chǎn)者。
實(shí)際上，羅虛代爾原則仍然體現(xiàn)了營利性，因?yàn)楹献魃缰挥型ㄟ^市場營利行為取得利潤，才能抵御市場風(fēng)險和對社員進(jìn)行利潤返還。馬克思在分析合作社的二重性質(zhì)時早就指出，在資本主義所有制下，合作社是集體的資本主義企業(yè)，在合作社與其他企業(yè)的交換中，同樣要使贏利極大化，并參與資本主義企業(yè)平均利潤率的形成。而且羅虛代爾原則自身也在發(fā)生變化，如德國的“紅利合作社”，尤其是20世紀(jì)90年代在美國出現(xiàn)的新一代合作社具有明顯的營利傾向。因此，從立法的角度而言，確認(rèn)合作社的營利性法人地位，就是賦予了合作社商事能力，這是符合現(xiàn)代合作社的功能的。并且將合作社定位為營利性法人，還可節(jié)約立法成本。許多國家的合作社立法實(shí)踐也是將合作社按照營利性法人對待的，允許合作社適用公司法的若干規(guī)定，在破產(chǎn)事宜上，還可直接適用破產(chǎn)法。人類活動的本質(zhì)特征之一是目的與手段的統(tǒng)一。按照人類活動的目的性，人類活動可分為公益性活動和私益性活動；按照手段或組織方式，人類活動可分為志愿或自由的活動和強(qiáng)制或民主的活動。依據(jù)目的和手段相統(tǒng)一的原則，兩向度的排列組合出現(xiàn)四種排列矩陣：強(qiáng)制性公益、強(qiáng)制性私益、志愿性公益和志愿性私益。公益、私益與志愿、強(qiáng)制所組成的排列組合可用圖1直觀表示。
以“強(qiáng)制謀公益”作為政府領(lǐng)域的規(guī)則有賴于現(xiàn)代民主制度形成的國家對公民負(fù)責(zé)的機(jī)制；以“志愿謀私益”作為市場領(lǐng)域的規(guī)則有賴于現(xiàn)代法治維系的自由交易、公平競爭機(jī)制。而在這些機(jī)制未形成之前，無論政府領(lǐng)域還是市場領(lǐng)域都會存在大量的以“強(qiáng)制謀私益”的成份（秦暉，1999）。強(qiáng)制性公益就是通過權(quán)力運(yùn)作、政策法律和制度規(guī)范等手段，強(qiáng)制性要求其成員為公共利益服務(wù)的一種機(jī)制。志愿性私益是通過市場的自由交易為私人利益服務(wù)的一種機(jī)制。強(qiáng)制性私益是通過強(qiáng)權(quán)手段，強(qiáng)制性要求其成員為私人利益服務(wù)的一種機(jī)制。志愿性公益是通過成員的志愿行為，自主為公共利益服務(wù)的一種機(jī)制。實(shí)際上，在純粹的公益與私益之間還存在一種“互益”形態(tài)，因?yàn)椤八健钡恼鎸?shí)內(nèi)涵僅僅是指以個人生活為中心取向的占有形態(tài)和活動內(nèi)容，而“公”則是以集體生活為中心取向的占有形態(tài)和活動內(nèi)容，私相對于公，只是人群集合規(guī)模的大小。所以，公私的概念只是人的集合狀態(tài)或規(guī)模的狀況，在這之外就沒有什么差別了，所指的只是一種個人與集體的相對性。而對于合作社來說，是合作社的“私”與社員的“公”的統(tǒng)一體。因此，本文認(rèn)為合作社是互益性營利社團(tuán)法人。會員互益性社團(tuán)具有如下特點(diǎn)：第一，互益性是這類組織與其他組織的最大區(qū)別，促進(jìn)會員的共同利益是這類組織的最高目標(biāo)，組織受益者限于會員。第二，互益性組織既要維護(hù)成員共同利益，同時又要代表政府扮演會員協(xié)調(diào)和聯(lián)系人的角色，甚至有較強(qiáng)的行政管理色彩。在計(jì)劃體制或轉(zhuǎn)型體制的早期，會員互益性組織主要是承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的部分政府不適合或政府承擔(dān)不了的職能；在市場體制下，會員互益性組織是通過促進(jìn)共同利益的協(xié)調(diào)、服務(wù)以及利益表達(dá)來贏得會員參與，從而得到其發(fā)展所需的資源。
在揭示合作社的法律屬性方面，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》比以往任何一部法律都更接近于正確，該法第2條和第3條指出了農(nóng)民專業(yè)合作社的社員資格、服務(wù)社員、入社退社自由、民主管理、盈余返還等屬性，但仍然沒有全面、準(zhǔn)確地揭示合作社的法律屬性。第一，它沒有準(zhǔn)確揭示合作社是利用者(利用合作社業(yè)務(wù)之人)擁有和控制的企業(yè)，相反，它把“生產(chǎn)經(jīng)營者”和“生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者”與利用者并列作為合作社的社員；而實(shí)際上，對合作社的業(yè)務(wù)沒有利用的需要的人是不會加人合作社成為社員的。第二，它沒有指出作為利用者擁有和控制的合作社，根本宗旨是滿足利用者的經(jīng)濟(jì)和社會需要，是非營利性組織。第三，它沒有明確合作社實(shí)行一人一票的民主管理，只是含混地說民主管理。第四，它沒有指出合作社是自治性企業(yè)。第五，它是對農(nóng)業(yè)合作社的界定，勢必偏重對合作社的農(nóng)業(yè)性質(zhì)的揭示，而不會對一般合作社的法律屬性進(jìn)行界定（馬躍進(jìn)，2007）。
合作社的法律屬性問題是正確進(jìn)行合作社立法和實(shí)施合作社法的關(guān)鍵問題。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的出臺，僅僅是合作社立法的開始。因?yàn)楹献魃绯宿r(nóng)業(yè)合作社以外，還存在許多其他類型的合作社，并且隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，特別是和諧社會的構(gòu)建，也需要其他類型的合作社。為了統(tǒng)一規(guī)范各種類型的合作社，需要制定合作社基本法，而制定合作社基本法的前提是在理論上闡明合作社的法律屬性，從而明確合作社法的調(diào)整對象和調(diào)整范圍。因?yàn)橹挥星宄亟缍ê献魃绲姆蓪傩裕拍芸茖W(xué)地界定合作社法的基本屬性，也才能科學(xué)地進(jìn)行合作社立法。
二、合作社法法律屬性的界定依據(jù)
合作社法的法律屬性主要由合作社社會關(guān)系、合作社法的調(diào)整對象、合作社法的法益目標(biāo)和合作社法責(zé)任等四方面決定。
1.合作社與合作社社會關(guān)系
“合作社是一種使用者擁有和控制，并根據(jù)使用進(jìn)行分配的企業(yè)形式”（徐旭初，2005）186。合作社作為獨(dú)立的市場主體，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)，是市場經(jīng)濟(jì)中處于競爭劣勢的弱者的自愿聯(lián)合。合作社法對調(diào)整對象的選擇一定是圍繞著與合作社有關(guān)的社會關(guān)系來進(jìn)行。與合作社有關(guān)的社會關(guān)系從性質(zhì)上可以區(qū)分為兩大類：
一是與合作社有關(guān)的平等主體之間發(fā)生的平權(quán)關(guān)系，包括：平等主體的社員之間為設(shè)立、變更、終止（解散）合作社而發(fā)生的社會關(guān)系；為實(shí)現(xiàn)對合作社的民主控制而在社員之間及社員與合作社之間發(fā)生的社會關(guān)系，這類關(guān)系的內(nèi)容很多，凡是涉及民主控制的關(guān)系都應(yīng)包括在內(nèi)，比如機(jī)構(gòu)設(shè)置、投票機(jī)制、入社退社等；合作社與平等主體的其他市場主體之間發(fā)生的交易關(guān)系。
二是與合作社有關(guān)的不平等主體之間發(fā)生的隸屬關(guān)系。隸屬關(guān)系不僅包括行政管理關(guān)系、市場規(guī)制與宏觀調(diào)控關(guān)系，還包括對與合作社有關(guān)的犯罪行為的處罰而產(chǎn)生的刑事法律關(guān)系。具體包括：因合作社的設(shè)立、變更而在合作社與有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政許可關(guān)系、登記關(guān)系；因合作社經(jīng)營管理行為違反行政法規(guī)而在合作社與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政處罰關(guān)系；合作社及其社員因投資經(jīng)營合作社而實(shí)施犯罪行為的刑罰關(guān)系。
當(dāng)然，合作社作為市場主體之一，必然要受到政府的指導(dǎo)、監(jiān)管，所以應(yīng)當(dāng)將政府在調(diào)控合作社經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理合作社經(jīng)濟(jì)活動的過程中，與合作社之間所發(fā)生的合作經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系也納入合作社法的調(diào)整范圍。
2.合作社法的調(diào)整對象
（1）合作社法調(diào)整對象選擇的影響因素
第一，立法者的意志影響合作社法的調(diào)整對象。法律由人來創(chuàng)制，它不能不體現(xiàn)人的意志，法律意志性表現(xiàn)在法律對社會關(guān)系有一定的需要、理想和價值。立法者的意圖對合作社法調(diào)整對象的影響主要反映在對合作社法法律部門屬性的認(rèn)識上。如果立法者是以民商法的原則做為立法的指導(dǎo)思想的話，將合作社法納入民商法法律部門進(jìn)行立法，那么合作社法只調(diào)整平等主體之間的平權(quán)關(guān)系；如果立法者以經(jīng)濟(jì)法作為立法的指導(dǎo)思想，要將合作社法納入經(jīng)濟(jì)法法律部門進(jìn)行立法的話，那么合作社法的調(diào)整對象應(yīng)當(dāng)為政府在調(diào)控合作社經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理合作社經(jīng)濟(jì)活動中所發(fā)生的合作經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系。立法者的意志對合作社法調(diào)整對象的影響還反映在對合作社法的預(yù)期上。如果立法者僅將合作社法作為合作社登記注冊或監(jiān)管的依據(jù)，合作社法就有可能成為行政法的部分；如果立法者將合作社法作為合作社――市場主體的組織法，合作社法就可能成為商主體法，而成為民商法的部分；如果立法者將合作社法作為保護(hù)弱勢主體的促進(jìn)法與監(jiān)管法，則合作社法就成為經(jīng)濟(jì)法的部分。
第二，合作社法對調(diào)整對象的確定必須考慮合作社社會關(guān)系的本質(zhì)規(guī)定性。法律的意志性是不可否定的事實(shí)，但是法律的這種意志性絕不是任意性。法學(xué)認(rèn)為，法律的內(nèi)容是由物質(zhì)生活條件決定的，是受客觀規(guī)律制約的。“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”(注：引自：《馬克思恩格斯全集》（第4卷），人民出版社1972年版，第121-122頁。)基于合作社所發(fā)生的社會關(guān)系錯綜復(fù)雜，合作社法作為基本的法律規(guī)范，其必須以合作社社會關(guān)系的最主要、最本質(zhì)的部分作為調(diào)整對象。“合作經(jīng)濟(jì)是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，較高的農(nóng)產(chǎn)品商品率和市場化程度是農(nóng)民合作組織產(chǎn)生的重要條件”（傅晨，2006）。合作社是“以自助、自律、民主、平等、公平和團(tuán)結(jié)為價值基礎(chǔ)”的民間自治組織。合作社的自助、自治決定了合作社的市民社會屬性，合作社是市民社會勃興的表征，合作社法應(yīng)當(dāng)是市民社會的法。合作社社會關(guān)系的本質(zhì)屬性是民間的、私人的、平權(quán)的。“自由支配財產(chǎn)和勞動力，以及較高的生活水平，是農(nóng)村民間組織生長的兩大必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”（俞可平，2002）。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得社會日益多元和世俗，“不斷增長、活躍的民間社會組織，是市民社會興起的另一個表現(xiàn)”（馬長山，2006）4。市民社會開始成長并壯大，高度集權(quán)的社會控制模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會進(jìn)步的需要。合作社法所應(yīng)當(dāng)調(diào)整的自然是合作社社會關(guān)系中最本質(zhì)的部分――合作社會關(guān)系。
第三，合作社法調(diào)整對象的確定是否科學(xué)必須由該法的調(diào)整效果來檢驗(yàn)。在法的調(diào)整對象及調(diào)整方法的確定上，立法者盡管享有充分的自由，但這種自由并不一定能夠帶來理想的法的調(diào)整效果。因?yàn)榉煽赡芊从骋?guī)律也可能違背規(guī)律，即使尊重規(guī)律和反映規(guī)律，也不等于把客觀規(guī)律完全照搬到法律里面。法的調(diào)整效果可以用來檢驗(yàn)立法者對于法的調(diào)整對象的確定是否科學(xué)，使之成為良法和惡法的判斷標(biāo)準(zhǔn)。法律效果是由蘊(yùn)涵著目的、手段與結(jié)果的立法、司法和執(zhí)法三種互相聯(lián)系的分效果所構(gòu)成的。立法是影響法律效果的首要因素。對合作社法調(diào)整效果的影響，集中反映在合作社會關(guān)系和政府在管理、調(diào)控合作社經(jīng)濟(jì)活動中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的確定是否科學(xué)上。
第四，合作社立法的發(fā)展歷史也給我們提供了科學(xué)界定合作社法調(diào)整對象的借鑒。合作社法的發(fā)展歷史，也是合作社法不斷走向進(jìn)步和成熟的歷史。在合作社法調(diào)整之下的合作社社會關(guān)系越來越貼近合作社的本質(zhì)。因此，合作社法的發(fā)展史所呈現(xiàn)出來的規(guī)律性，可作為我們分析和確定合作社法調(diào)整對象的重要參照。
（2）合作社法的調(diào)整對象
確定合作社法調(diào)整對象的方法主要是排除法，即從已經(jīng)明確圈定的合作社社會關(guān)系中剔除。已經(jīng)由其他法律明文調(diào)整的社會關(guān)系，合作社法不應(yīng)再重復(fù)調(diào)整。具體包括：合作社及其社員因投資經(jīng)營合作社而實(shí)施犯罪行為的刑罰關(guān)系，已由刑法調(diào)整；因合作社的設(shè)立、變更而在合作社與有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政許可關(guān)系、行政登記關(guān)系等，已由相應(yīng)的行政法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整；因合作社經(jīng)營管理活動違反行政法規(guī)而在合作社與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政處罰關(guān)系，已由《行政處罰法》調(diào)整；合作社為實(shí)現(xiàn)合作社目的而與平等主體的其他市場主體之間發(fā)生的交易關(guān)系，已由有關(guān)市場交易的法律，如《合同法》來調(diào)整。
也就是說，合作社法應(yīng)當(dāng)有其自身獨(dú)特的調(diào)整對象，包括：平等主體的社員之間為設(shè)立、變更、終止（解散）合作社而發(fā)生的社會關(guān)系；為實(shí)現(xiàn)對合作社的民主控制而在社員之間及社員與合作社之間發(fā)生的社會關(guān)系；政府在調(diào)控合作社經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理合作社經(jīng)濟(jì)活動的過程中所發(fā)生的合作經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，特別是政府對在市場競爭中處于弱勢地位的合作社進(jìn)行扶持和促進(jìn)其發(fā)展過程中所產(chǎn)生的社會關(guān)系。我們將合作社法獨(dú)特的調(diào)整對象中三類社會關(guān)系的前兩種稱為合作經(jīng)濟(jì)關(guān)系，體現(xiàn)了合作社法組織法的特征，也是符合合作社本質(zhì)要求的，而第三種社會關(guān)系，即政府在調(diào)控合作社經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理合作社經(jīng)濟(jì)活動的過程中所發(fā)生的合作經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，特別是政府對在市場競爭中處于弱勢地位的合作社進(jìn)行扶持和促進(jìn)其發(fā)展過程中所產(chǎn)生的社會關(guān)系，直接決定合作社法的本質(zhì)屬性。
3.合作社法的法益目標(biāo)
法律是社會經(jīng)濟(jì)生活的反映，應(yīng)該確立一種能夠刺激人的利益動機(jī)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。任何國家的法律都將保護(hù)一定的利益作為自己的任務(wù)，或者說，將追逐和實(shí)現(xiàn)一定的利益作為自己的目標(biāo)。也就是法律必須以保護(hù)和促進(jìn)有效益的行為為目標(biāo)，必須確保這種行為發(fā)生所需要的一切條件。從我國的法律體系中諸多法律來看，它們共同地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)著個人利益、集體利益、國家利益和社會公共利益。但就每一個法律部門而言，它不可能毫無主次地平行地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)上述每一種利益，合作社法也不可能不加區(qū)別地將上述各種利益作為自己的保護(hù)目標(biāo)。
合作制是經(jīng)濟(jì)上的弱者以入社股金形式建立的自有、自營和自享的經(jīng)濟(jì)組織，以為社員提供消費(fèi)、供銷、信用等服務(wù)和提供就業(yè)崗位為目標(biāo)而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的一種企業(yè)形態(tài)（康德 等，2002）。實(shí)現(xiàn)合作必須解決兩個前提：一是合作的需求；二是合作者之間的平等。合作社是一種民間組織，它所蘊(yùn)含的民主精神，使它能夠承載人們對于治理和善治的強(qiáng)烈需求。自愿合作組織是一種會員互益性組織。會員互益性組織建立在自愿參與和相互信任基礎(chǔ)上，因此組織對會員的協(xié)調(diào)成本要低于政府使用動員參與或者強(qiáng)制手段的治理成本，同時還能促進(jìn)成員的社會資本積累。一般而言，自律性懲罰措施由協(xié)會的成員協(xié)商確定，其適用對象是該組織的內(nèi)部成員。自律性懲罰措施產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)在于：自治團(tuán)體對成員間或涉及成員的爭議具有較深入的了解，而且，自治性組織掌握充分的專業(yè)信息，對爭端的解決具有專業(yè)性和針對性，再有，由于上述懲罰措施為成員依其意思自治而制定，因此，具有較強(qiáng)的執(zhí)行力（張雪，2005）。所以，Posner（1996）指出，當(dāng)爭端源于一個高度團(tuán)結(jié)的團(tuán)體成員之間，團(tuán)體執(zhí)行機(jī)制會比法院更好。以私法理念構(gòu)建合作社法的調(diào)整對象并不否定政府在合作社經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。政府管理市場的職能不會因?yàn)榉ㄖ味魅酰诤献魃缃?jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位是不可更改的，只不過作用的方式會有所不同而已。
由此可以看出，合作社法不僅強(qiáng)調(diào)合作社成員之間的平等關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)合作社企業(yè)與其他企業(yè)的平等關(guān)系，即要有平等的競爭機(jī)會。同時，合作社法也必然存在政府管理、扶持合作社的內(nèi)容。也就是說，合作社法所追求的不僅是合作社企業(yè)的利益最大化，而且追求社會利益最大化。這種法益目標(biāo)決定了合作社法的法律屬性。
4.合作社法的法律責(zé)任
“立法是緊緊圍繞著法律責(zé)任的依據(jù)、范圍、承擔(dān)者，以及法律責(zé)任的認(rèn)定和執(zhí)行（制裁）等問題展開的。至于司法，更是以對法律責(zé)任的認(rèn)定、歸結(jié)和執(zhí)行為其全部職能。”（張文顯，1996）466
在現(xiàn)代漢語中，責(zé)任的含義有二：一為分內(nèi)應(yīng)做的事；二為做不好分內(nèi)應(yīng)做的事應(yīng)該承擔(dān)的過失。責(zé)任在不同場合有著不同的含義：第一，責(zé)任等同于“義務(wù)”，說承擔(dān)某項(xiàng)責(zé)任就等同于說負(fù)有某項(xiàng)義務(wù)，通常是指一種地位、職務(wù)所要求的應(yīng)做的事（或行為），或者在一種特殊情勢、特定情況下的使命或應(yīng)做的事（或行為）；第二，責(zé)任是指包括懲罰和賠償?shù)鹊牟焕蠊坏谌?zé)任是指因違反義務(wù)的行為和意圖是導(dǎo)致他人損害的原因所引起的承擔(dān)不利后果（受到懲罰或賠償損害）的應(yīng)當(dāng)性（張恒山，2002）。對于什么是法律責(zé)任，學(xué)者眾說紛紜，擇其要者有義務(wù)說、處罰說、后果說、責(zé)任能力說及法律地位說、含義組合說（即把法律責(zé)任概括為兩個或三個含義或組成要件）（劉作翔 等，1997）。雖然法學(xué)界對法律責(zé)任的界定存在爭議，“以至迄今為止，在中國法學(xué)界乃至世界法學(xué)界尚沒有一個能被所有人接受并能適用于一切場合的法律責(zé)任的定義”（張文顯，2002）120，但是在現(xiàn)代社會，承擔(dān)法律責(zé)任必須具備三層含義：（1）法律責(zé)任必須有法律規(guī)范的事先規(guī)定；（2）法律責(zé)任必須以存在違法行為為前提；（3）法律責(zé)任由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，對非人身性責(zé)任還能夠采取強(qiáng)制執(zhí)行（張文顯，2002）120。法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式包括懲罰、補(bǔ)償、強(qiáng)制等三種（張文顯，2002）127根據(jù)合作社法的原理以及《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，違反合作社法的法律責(zé)任可以分為行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任三種。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任具有鮮明的經(jīng)濟(jì)性和社會性，經(jīng)濟(jì)性是指它是國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)過程中發(fā)生的法律責(zé)任；社會性是指這種法律責(zé)任直接同社會利益相關(guān)。因此，在認(rèn)定經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的構(gòu)成要件、界定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、掌握歸責(zé)原則方面,最重要的是要考慮社會整體利益。這是民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任無法替代的（王利軍 等，2004）。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對法律責(zé)任體系的確立也決定了合作社法的法律屬性不是民商法的私法范疇，也不屬于行政法的公法范疇。
三、合作社法的法律屬性定位
合作社法涉及的主要制度包括合作社的設(shè)立、合作社的性質(zhì)、合作社社員的權(quán)利與義務(wù)、合作社的治理結(jié)構(gòu)、合作社的財務(wù)管理與盈余分配、合作社的合并分立與終止、政府對合作社的扶持與監(jiān)管等。
根據(jù)合作社法所調(diào)整的對象、合作社法的法益目標(biāo)和法律責(zé)任體系，合作社法的法律屬性應(yīng)定位為經(jīng)濟(jì)法。
合作社法調(diào)整對象是在國家協(xié)調(diào)合作經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中所發(fā)生的合作經(jīng)濟(jì)關(guān)系，一般不調(diào)整合作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行中涉及到的人身關(guān)系，符合經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對象的特征。合作社法所涉及的主體包括國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、農(nóng)戶、合作組織內(nèi)部組織及有關(guān)人員、個體工商戶和公民（其成員由以勞動者為主體的弱勢群體社員構(gòu)成，他們?yōu)榱斯餐慕?jīng)濟(jì)利益聯(lián)合在一起）。各個部門法的區(qū)別不僅僅在于調(diào)整對象的不同，根本是在于對其調(diào)整對象作用機(jī)制的不同，即調(diào)整方法的差異。民法以個人為本位，以意思自治為基本原則，采用平等協(xié)商、等價有償、誠實(shí)信用等個別調(diào)整方式。行政法以國家為本位，以行政優(yōu)先為原則，以命令與服從、管理與被管理、公權(quán)強(qiáng)制等方式來保障行政權(quán)力的正當(dāng)行使。而經(jīng)濟(jì)法作為民法與行政法的補(bǔ)充，以社會為本位，以社會利益為價值追求，通過社會自治、政府對市場競爭和宏觀調(diào)控的適當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)個人利益和社會利益的協(xié)調(diào)，保障真正的自由競爭。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)法的這種干預(yù)，其目的不過是為了消除市場活動中的障礙和向消費(fèi)者提供便利。故此種國家干預(yù)不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家干預(yù)市場行為的自由，而是為了市場行為的自由進(jìn)行干預(yù)。這種干預(yù)是為了保護(hù)創(chuàng)造最有效率的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式并使之容納更多的生產(chǎn)力，使市場把生產(chǎn)者和經(jīng)營者置于自由競爭的境地，使資源能夠從低效益利用向高效益利用轉(zhuǎn)化，減少資源浪費(fèi)現(xiàn)象。
基于合作社企業(yè)在市場競爭中所處的不利地位和社會現(xiàn)實(shí)，為實(shí)現(xiàn)“改善合作社企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，保障合作社企業(yè)健康發(fā)展，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，發(fā)揮合作社企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要作用”的宗旨，以及“國家對合作社企業(yè)實(shí)行積極扶持，加強(qiáng)引導(dǎo)，完善服務(wù)，依法規(guī)范，保障權(quán)益的方針，為合作社企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境”的規(guī)定為基本要求，規(guī)定了在資金支持、創(chuàng)業(yè)支持、技術(shù)支持、市場開拓、社會服務(wù)等發(fā)面的法律保障措施，這些措施作用的基點(diǎn)是市場行為的自由，都是在尊重企業(yè)自身經(jīng)營自由的前提下所實(shí)施的，其目的是通過對市場競爭和宏觀調(diào)控的規(guī)制，為合作社企業(yè)參與市場競爭創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)合作社法立法的法益目標(biāo)。這些措施通過合作社企業(yè)自身經(jīng)營行為得以實(shí)施，與經(jīng)濟(jì)法作為國家對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)的調(diào)整機(jī)制具有本質(zhì)上的同一性。故合作社法在調(diào)整機(jī)制上也具有經(jīng)濟(jì)法性。
合作社的本質(zhì)特征，以及合作社與其他市場主體的根本區(qū)別，在于合作社具有經(jīng)濟(jì)的以及社會的雙重屬性。在經(jīng)濟(jì)層面上，合作社是由社員聯(lián)合所有與民主控制的企業(yè)（jointly owned and democratically controlled enterprise），其功能是組織社員聯(lián)合進(jìn)入市場，通過為社員提供運(yùn)輸、供銷、加工、生產(chǎn)等服務(wù)從而形成聚合的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，以節(jié)省交易費(fèi)用、增強(qiáng)市場競爭力、提高經(jīng)營效率、增加社員收入。合作社的社會性則主要體現(xiàn)在合作社為其社員謀福祉的同時，也為其所在社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，如技術(shù)的傳播、信息的共享、社員的自我教育與素質(zhì)提高，等等（牛若峰，2005）。
合作社法在內(nèi)容上是國家對合作社企業(yè)的資金支持、創(chuàng)業(yè)支持、技術(shù)創(chuàng)新、市場開拓、社會服務(wù)等方面的法律保障，體現(xiàn)了國家對市場主體的市場行為和市場秩序的干預(yù)。從其價值追求、調(diào)整方法來看，合作社法具有扶持法或促進(jìn)法的特征。合作社法體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的價值取向，即以社會整體利益為本位，著重社會整體利益為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)個體利益的矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)利益均衡，促進(jìn)社會共同價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。合作社法的產(chǎn)生正是基于合作社企業(yè)在市場競爭中的不利地位，表現(xiàn)在與大企業(yè)的對比中其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資金籌集、市場信息等方面處于弱者地位。基于適當(dāng)差別對待的考慮，在賦予合作社企業(yè)平等的法律地位和均等的市場機(jī)會之外，又給予合作社企業(yè)更多的政策支持，以幫助合作社企業(yè)在市場中公平競爭，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。同時，通過這些政策措施的實(shí)施，提高了合作社企業(yè)的市場競爭力。通過產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)、市場行為的規(guī)制、參與市場競爭的鼓勵，發(fā)揮其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、活躍市場、增加就業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新等方面的功能，實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)效率的提高。而且，這些措施的實(shí)施，保障了合作社企業(yè)的有序競爭，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展；合作社企業(yè)的活躍一定會吸納大量勞動力，減輕就業(yè)壓力，進(jìn)一步增強(qiáng)社會的穩(wěn)定性。可見，《合作社法》也同樣以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平、社會整體的效率提高和社會整體的經(jīng)濟(jì)安全、社會安全為價值追求,與經(jīng)濟(jì)法保持了一致。
總之，從《合作社法》的立法需求、調(diào)整對象、法益目標(biāo)和法律責(zé)任等方面可以看出，合作社法在法律屬性上不應(yīng)歸屬于民商法部門，也不應(yīng)歸屬于行政法部門，而應(yīng)屬于經(jīng)濟(jì)法部門，是經(jīng)濟(jì)法體系的一分子。這樣，就應(yīng)該
遵循經(jīng)濟(jì)法的根本理念，以社會本位為根本，進(jìn)行立法、執(zhí)法、司法和法律研究，更好地實(shí)現(xiàn)其法律價值。
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關(guān)鍵詞：三社聯(lián)動；社區(qū)管理；功能；問題
伴隨我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活質(zhì)量日益提高，中國城市社區(qū)管理出現(xiàn)新的問題，為更好地管理社區(qū)，新的管理模式誕生了，即“三社聯(lián)動”的管理模式。“三社聯(lián)動”是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，整體建設(shè)社區(qū)、社會組織和社工人才隊(duì)伍，使之融合滲透，充分發(fā)揮社會組織的活動，有效發(fā)展和開展社會工作，滿足社區(qū)居民需求，解決社區(qū)的問題，不斷完善社區(qū)管理的過程。為了使“三社聯(lián)動”的社區(qū)管理模式更好地發(fā)揮效用，需要結(jié)合實(shí)踐活動，對其功能進(jìn)行定位，并深入剖析其在應(yīng)用中存在的問題，以促使其更好地服務(wù)于社區(qū)管理。
一、“三社聯(lián)動”模式在社區(qū)管理實(shí)踐中的功能定位
“三社聯(lián)動”中的“三社”指的就是社區(qū)、社會組織和社會工作者，這三者需要扮演好各自角色，明晰自己的職責(zé)，發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，形成資源共享和互補(bǔ)，達(dá)到互相促進(jìn)的良好局面。在“三社聯(lián)動”模式的實(shí)際操作前，需要對“三社”的角色進(jìn)行細(xì)致分析。一般而言有三種情況：第一種是不存在“三社”當(dāng)中的一種，在這種情況下就需要根據(jù)實(shí)際情況引入缺少的角色；第二種是存在“三社”，但是，“三社”之間形成了強(qiáng)弱關(guān)系不對等的情況，導(dǎo)致其中一方未能發(fā)揮其應(yīng)有的效果；第三種是存在“三社”，但是，三者未能充分發(fā)揮各自的功效，三者之間也未能形成強(qiáng)有力的聯(lián)系[1]。
（一）社區(qū)在社區(qū)管理中的功能分析
社區(qū)主要是指生活在一定的地理區(qū)域，有一個共同的關(guān)系，相互作用，也有一個服務(wù)體系的人群。從這個界定可以看出社區(qū)是相對獨(dú)立的生活共同體，社區(qū)內(nèi)的社會組織、社會群體、機(jī)關(guān)團(tuán)體之間相互影響、相互制約。在社區(qū)管理過程中，社區(qū)是最為主要的資源提供者，社區(qū)資源是社區(qū)管理體制建設(shè)與發(fā)展的重要依托，部分社區(qū)資源也是城市社區(qū)管理體制發(fā)展的重要成果。社區(qū)有著各種各樣的資源，有政府資源，例如政府對社區(qū)的政策支持。
（二）社會組織在社區(qū)管理中的功能分析
社會組織也稱非營利組織、非政府組織、民間組織，是指以服務(wù)大眾為宗旨，不以營利為目的，具有志愿性、公益性和自治性的正式組織。在社區(qū)管理過程中，政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移，通過購買社會組織的服務(wù)，讓社會力量參與社區(qū)建設(shè)，把部分社區(qū)事務(wù)轉(zhuǎn)交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估并支付服務(wù)費(fèi)用，從而發(fā)展壯大社會組織，滿足社區(qū)居民多樣化的需求，公益創(chuàng)投不失為一種有效的方式。
（三）社會工作者在社區(qū)管理中的功能分析
社會工作者是社區(qū)服務(wù)的直接提供者，通過專業(yè)的社會工作方法介入幫助有需要的服務(wù)對象，為其提供專業(yè)的服務(wù)。社工提供的服務(wù)是直接面對面地與居民交流和接觸，通過第一手資料的收集和分析，采用個案、小組、社區(qū)等社會工作方法提供必要的服務(wù)。這些是社工直接參與提供服務(wù)，而這些服務(wù)正是服務(wù)對象所需求的。
總而言之，正確地把握社區(qū)、社會組織和社會工作者在社區(qū)管理中的功能將有助于促進(jìn)“三社”的聯(lián)動，有助于社區(qū)管理中“三社聯(lián)動”模式的運(yùn)行[2]。社區(qū)、社工與社會組織之間的聯(lián)動關(guān)系，是一個系統(tǒng)，三者之間都應(yīng)該是一個平衡狀態(tài)，不管是日常的運(yùn)作還是針對具體問題的時候，都應(yīng)該在職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，資源共享，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展和建設(shè)。
二、“三社聯(lián)動”模式在社區(qū)管理實(shí)踐中的問題反思
“三社聯(lián)動”模式在社會管理雖取得了不錯的效果，但仍有一些問題存在，值得人們深入思考，尋求更好地解決方法，其問題主要體現(xiàn)在角色不清、功能障礙和環(huán)境不良三個方面。
（一）角色不清
多方參與社區(qū)管理是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的趨勢，是政府職權(quán)轉(zhuǎn)移的趨勢，是回歸社區(qū)居民自治的良好信號。但是前提條件是參與社區(qū)自治的各方需要認(rèn)清角色，各司其職，互相配合，避免角色職能交叉，才能讓社區(qū)管理往利好方向l展[3]。
1.政府及其各部門角色不清。政府及其各部門對社區(qū)管理的認(rèn)知不到位，尤其是街道作為第三級行政部門，街道理應(yīng)也是中國的最后一級行政部門。由于體制原因，以行政為主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)的烙印一直存在，街道一直把社區(qū)作為自己的下屬機(jī)構(gòu)，也就是“第四級行政部門”，街道及其部門領(lǐng)導(dǎo)一直沒有拋棄這個觀念，隨著政府職能轉(zhuǎn)型，街道名正言順地把更多的事務(wù)下放到社區(qū)，社區(qū)不但沒有獲得更多自治的權(quán)利，反而加重了社區(qū)居委會的工作任務(wù)，使得社區(qū)居委會在很大程度上忙于應(yīng)對街道交予的任務(wù)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)居委會工作人員大部分是在做街道的事務(wù)。不轉(zhuǎn)變街道政府及相關(guān)部門的觀念，不厘清他們的角色，社區(qū)管理的道路始終將隔著一層面紗，前進(jìn)的步伐也會受限。
2.社區(qū)居委會角色不清。居委會作為居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其性質(zhì)和法律地位在我國《憲法》和《居民委員會組織法》中已經(jīng)有了明確的規(guī)定。但是，在現(xiàn)實(shí)中，居委會扮演的角色最基層政府的派出機(jī)構(gòu)。因?yàn)槿藛T經(jīng)費(fèi)和工作任務(wù)主要來源于政府部門，作為自治組織的居委會的角色扮演存在角色不清問題。
（二）功能障礙
合理地界定社區(qū)居委會的功能，理順社區(qū)居委會與政府、社區(qū)居委會與其他各類社會組織的關(guān)系，賦予它與其自治性質(zhì)相吻合的職責(zé)權(quán)限，才能使社區(qū)、居委會的功能既不萎縮，又不膨脹；使社會組織得以有發(fā)展的空間；使社會工作人才隊(duì)伍能茁壯成長，既避免以政代社現(xiàn)象的產(chǎn)生，又防止以社代政傾向的出現(xiàn)，社區(qū)發(fā)展才能在確保自治這一基本方向的前提下健康、有序地推進(jìn)。
1.社區(qū)居委會過于全能。“全能”對于社區(qū)居委會而言，并不是一件好事，功能的發(fā)揮需要建立在明確分工且專一的基礎(chǔ)之上。通過實(shí)踐活動探索“三社聯(lián)動”社區(qū)管理模式的過程中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)居委會在面對居民提出的建議和問題時會力不從心，久而久之，居民會降低對居委會的信任。
2.社區(qū)組織自治不足。社區(qū)組織是多元社區(qū)管理主體之一，在社區(qū)建設(shè)中充當(dāng)著及其重要的作用，它帶動社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)，與之所形成的市民社會是政府和市場的緩沖地帶，能有效彌補(bǔ)政府和市場出現(xiàn)失靈的狀況，尤其是社區(qū)組織作為社會力量參與到社區(qū)建設(shè)中，能有效整合社會資源，發(fā)揮社區(qū)組織應(yīng)特有的作用[4]。但實(shí)際情況是社區(qū)社會組織自治能力不足，未能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功效，阻礙了“三社聯(lián)動”的發(fā)展。在現(xiàn)在的社區(qū)中，文體類社區(qū)組織相對較多，其它類似維權(quán)類的社區(qū)組織明顯不足，而且文體類社區(qū)組織大多只是以興趣小組的形式存在，并沒有真正發(fā)展壯大成為有一定影響力的社區(qū)組織。
（三）環(huán)境不良
良好的環(huán)境是社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的保障，在實(shí)踐活動中，發(fā)現(xiàn)“三社聯(lián)動”社區(qū)管理模式中存在著兩個方面的環(huán)境不良因素，主要包括政策法規(guī)滯后和社區(qū)居民意識淡薄。
1.政策法規(guī)滯后，國家及政府制定政策及法律法規(guī)，其實(shí)施路徑是自上而下的，效果也是很顯著的。第一，目前社區(qū)管理缺乏法律依據(jù)，對于新的社區(qū)管理理念，在缺乏政策指引的前提下，不會得到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，自然也就不會將社區(qū)管理的理念付諸實(shí)踐。第二，社區(qū)居委會的工作職能及工作內(nèi)容需要法律、法規(guī)做出明確規(guī)定，需要不斷進(jìn)行細(xì)化，現(xiàn)在的社區(qū)居委會所做的工作內(nèi)容和承擔(dān)的職責(zé)過于繁重和雜亂，致使社區(qū)居委會的工作沒有重心，甚至已經(jīng)偏離了重心，需要用政策法規(guī)等形式重新界定社區(qū)居委會的職能及工作。第三，缺乏社會組織發(fā)展的政策法規(guī)，隨著政府職能轉(zhuǎn)移、權(quán)力下放、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)等原則的出臺，過多地把行政性事務(wù)下放給社區(qū)，而不是把部分社區(qū)事務(wù)交給社會組織，特別是社區(qū)社會組織，社區(qū)成為了實(shí)際意義上街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)，事務(wù)繁多，卻未能給予社會組織更大的發(fā)展空間，致使很多社會組織有心而無力。第四，社區(qū)建設(shè)、社會組織發(fā)展和社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)分別由上級三個不同的管理部門管理，雖然三方各有分工，但是沒有形成有效的聯(lián)動，應(yīng)出臺政策或者制度助推“三社聯(lián)動”職能管理部門之間的聯(lián)動。
2.社區(qū)居民參與意識淡薄，保持社區(qū)發(fā)展的活力，主要在于社區(qū)居民的參與。社區(qū)居民自治是社區(qū)居民依法對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行決策、管理和運(yùn)作的過程，這就要求社區(qū)居民積極主動地參與社區(qū)事務(wù)，而不是消極被動接受他人的相關(guān)指令[5]。激活社區(qū)居民的自主性和主動性，在于充分調(diào)動社會力量，利用社會資源。只有在積極主動的參與中才能使社區(qū)居民的力量和資源真正地發(fā)揮出來，通過居民積極主動地參與，每個居民在享受著社區(qū)建設(shè)共同成果的同時，分擔(dān)著社區(qū)的責(zé)任，從而最大限度地滿足自己的物質(zhì)、精神和政治生活等方面的需求，使自身的素質(zhì)不斷提高。但是在項(xiàng)目運(yùn)行過程中明顯發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民的參與意識不強(qiáng)，主要體現(xiàn)在社區(qū)居民參與率比較低、居民參與的方式比較被動、社區(qū)居民參與的強(qiáng)度比較小、居民參與的層次比較低這四個方面。譬如社區(qū)居民參與率較低，在社工進(jìn)入社區(qū)傾聽居民心聲，收集民情信息的時候，部分居民即使有問題也不反映，因樵謁們的印象中，即使反映問題也不會得到解決。
三、結(jié)語
“三社聯(lián)動”的社區(qū)管理模式，是順應(yīng)時代潮流應(yīng)運(yùn)而生的，自有其不可取代的地位和作用，但是“三社聯(lián)動”剛剛出現(xiàn)不久，必然存在較多問題。因此，要以辯證的方法看待“三社聯(lián)動”模式，要明確其對社區(qū)管理帶來的巨大益處，對其存在的問題，要采取有效地措施進(jìn)行解決，這也是社會管理者接下來的工作重點(diǎn)，也是本文的探究重點(diǎn)。
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一、政社分開
政社分開是社會組織管理體制改革的根本前提，也是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的題中之義。新公共管理理論認(rèn)為，社會組織與政府、市場三足鼎立，能夠有效彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈帶來的治理缺失，促進(jìn)政府和社會的協(xié)作共治。這就必然要求厘清政府和社會的職責(zé)邊界，強(qiáng)化社會組織的主體地位，改變當(dāng)前政社不分的現(xiàn)狀。2011年，省人大頒布了《江蘇省行業(yè)協(xié)會條例》，界定了行業(yè)協(xié)會的職責(zé)；各地也陸續(xù)出臺了行業(yè)協(xié)會改革、發(fā)展、管理等方面的法規(guī)政策，“四脫鉤”改革取得了一定成效。但從總體上看，全省范圍內(nèi)仍然有大量社會組織尤其是行業(yè)協(xié)會“官辦”、“半官辦”色彩濃厚，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在行業(yè)協(xié)會兼職情況普遍存在。因此，加快社會組織改革發(fā)展，必須以政社分開、管辦分離為前提，從根源入手，使社會組織真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體：一是轉(zhuǎn)變發(fā)展管理理念。認(rèn)清社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的重要作用，樹立“有限政府”意識，積極轉(zhuǎn)變政府職能，把屬于社會的職責(zé)交給社會組織等主體承擔(dān)，厘清政府與社會組織的邊界，實(shí)現(xiàn)職能歸位，政府與社會組織不錯位、不缺位、不越位。二是改革登記管理制度。建立社會組織直接登記管理制度，明確登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門職責(zé)，完善管理服務(wù)方式。三是制定政社脫鉤制度。制定社會組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革方案，明確脫鉤主體、范圍、程序等內(nèi)容，分類推進(jìn)各類社會組織重點(diǎn)是行業(yè)協(xié)會在職能、機(jī)構(gòu)、人員、財務(wù)等方面與行政機(jī)關(guān)脫鉤，嚴(yán)格限制現(xiàn)職公務(wù)員在社會組織中兼任負(fù)責(zé)人。四是建立政社合作機(jī)制。在政社分開的基礎(chǔ)上，完善政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的機(jī)制，一方面，增強(qiáng)社會組織“造血”功能，另一方面，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效能，形成政府和社會組織既相互獨(dú)立又合作共贏的良好局面。
二、依法自治
社會組織一旦成為獨(dú)立的社會主體，必然要求遵循法律法規(guī)和自身發(fā)展規(guī)律，形成自我發(fā)展、自我管理、自我教育、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。目前，省民政廳每年依托中央財政專項(xiàng)資金舉辦社會組織負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班，開展政策法規(guī)、業(yè)務(wù)技能、專業(yè)知識等相關(guān)培訓(xùn)，引導(dǎo)社會組織深化服務(wù)宗旨，提升服務(wù)能力和水平。全省各級大力推進(jìn)社會組織等級評估工作。下一步，要從政府推動引導(dǎo)的角度出發(fā)，進(jìn)一步采取有效措施引導(dǎo)社會組織增強(qiáng)依法白治能力：一是完善法人治理。分類制定社會組織法人治理規(guī)范，指導(dǎo)社會組織實(shí)行民主選舉、民主決策和民主管理，引導(dǎo)社會組織成為權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體。二是規(guī)范財務(wù)行為。指導(dǎo)社會組織健全財務(wù)管理制度，在社會組織年檢、換屆時督促其嚴(yán)格執(zhí)行民間非營利組織會計(jì)制度。定期開展財務(wù)檢查、抽查，健全法定代表人過錯責(zé)任追究制度。三是加強(qiáng)誠信建設(shè)。建立社會組織及其負(fù)責(zé)人的誠信檔案，構(gòu)建社會組織信用管理體系，建立失信懲戒制度。
三、分類發(fā)展
新形勢下的社會組織改革發(fā)展工作，要求登記管理機(jī)關(guān)和各相關(guān)部門轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，突出發(fā)展重點(diǎn)，根據(jù)社會組織發(fā)展程度和作用發(fā)揮情況的不同，科學(xué)調(diào)整管理手段，以“分類發(fā)展、分類監(jiān)管”為原則，實(shí)現(xiàn)對社會組織的精細(xì)化管理。近年來，我省已出臺了關(guān)于加大公益慈善類社會組織培育力度、降低農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織登記門檻等一系列政策文件，直接推動了基金會和城鄉(xiāng)基層社會組織的蓬勃發(fā)展。2013年，省民政廳又下發(fā)了對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織試行直接登記的通知，積極推動重點(diǎn)領(lǐng)域社會組織發(fā)展。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于改革社會組織管理體制的新要求，下一步，還將進(jìn)一步突出重點(diǎn)，從改革登記管理制度著手，加快重點(diǎn)領(lǐng)域社會組織發(fā)展步伐：一是大力發(fā)展公益慈善類社會組織，進(jìn)一步優(yōu)化公益慈善、志愿服務(wù)類社會組織發(fā)展環(huán)境，下放登記審批權(quán)限，鼓勵其開展特色性、專業(yè)化服務(wù)，主動引導(dǎo)其披露財務(wù)和活動信息。二是探索一業(yè)多會，放寬行業(yè)協(xié)會商會準(zhǔn)入條件，探索一業(yè)多會，實(shí)現(xiàn)適度競爭，優(yōu)勝劣汰。三是積極培育基層社會組織，繼續(xù)實(shí)行登記備案雙軌制，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序，健全社區(qū)、社會組織、社會工作人才“三社聯(lián)動”機(jī)制。四是大力培育科技類、支持性社會組織，推動科技類社會組織在民政部門直接登記，鼓勵支持性社會組織為其他社會組織提供資金、人才、信息等多方面服務(wù)。
四、政策扶持
社會組織的健康有序發(fā)展既要求破除體制機(jī)制障礙，同時也要求完善各類扶持保障政策，創(chuàng)造良好的培育發(fā)展環(huán)境，為社會組織發(fā)揮積極作用注入持久動力。近年來，我省在創(chuàng)新社會組織培育扶持措施方面取得了顯著成效：一是大力推進(jìn)社會組織孵化基地建設(shè)。目前，全省已建、在建各類社會組織孵化基地133個，已培育各類社會組織1573個，共投入資金8086萬元。“江蘇省在全省普遍建立社會組織培育扶持基地”被評為2011年度全國社會組織十件大事之一。二是廣泛開展公益創(chuàng)投活動。2012年，省民政廳落實(shí)500萬元福彩公益金，開展了首屆全省社區(qū)公益服務(wù)創(chuàng)投試驗(yàn)，扶持社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目94個，帶動地方財政和社區(qū)投入配套資金2102.965萬元，項(xiàng)目直接受益人達(dá)16.4萬余人，2013年省級公益金數(shù)額提升至1000萬元。南京、無錫、蘇州、南通等多個地區(qū)也積極開展公益創(chuàng)投活動，打造社會組織服務(wù)社會項(xiàng)目品牌，取得了良好的社會效果。三是積極爭取政府資金扶持。各級財政對社會組織扶持力度不斷加大，全省有8個設(shè)區(qū)市設(shè)立了社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金，11個地區(qū)的縣（市、區(qū)）設(shè)立了專項(xiàng)資金或配套資金，其中蘇州市各級投入資金7653萬元、南京市投入3610萬元、南通市投入1728萬元，扶持事項(xiàng)覆蓋孵化基地建設(shè)、政府購買服務(wù)、公益項(xiàng)目創(chuàng)投、民辦居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、示范性社區(qū)社會組織“以獎代補(bǔ)”等多方面。下一步，還要進(jìn)一步加大培育扶持力度。一是制訂政府職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄。把適合由社會組織承擔(dān)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)。二是加強(qiáng)財政資金保障力度。推動各級設(shè)立社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金，主要用于社會組織服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助、等級評估、孵化基地建設(shè)、信息化管理平臺建設(shè)、從業(yè)人員培訓(xùn)等。推動各級財政將政府購買服務(wù)納入預(yù)算體系和政府采購體系，健全政府購買社會組織服務(wù)制度。三是健全稅收優(yōu)惠政策。四是完善從業(yè)人員人事保障政策。造就一支高素質(zhì)、專業(yè)化、職業(yè)化的社會組織人才隊(duì)伍。
五、有效監(jiān)管
隨著社會組織直接登記制度的建立和扶持保障政策的不斷完善，社會組織將進(jìn)入快速發(fā)展階段。各級登記管理機(jī)關(guān)亟須加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)，健全社會組織監(jiān)督體系，以適應(yīng)社會組織發(fā)展和管理需要：一是充實(shí)管理力量。登記管理機(jī)關(guān)配備與社會組織數(shù)量、工作任務(wù)相匹配的專職工作人員，建立社會組織執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍。民政部門會同公安、安全、監(jiān)察、工商、審計(jì)、稅務(wù)等部門建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高依法行政水平。二是嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督。制定社會組織行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則，完善社會組織年度檢查制度。對自律機(jī)制不健全、作用發(fā)揮不明顯的社會組織及時進(jìn)行整改，對整改不到位的依法予以處理。依法查處社會組織的違法違規(guī)行為和非法社會組織。三是強(qiáng)化社會監(jiān)督。暢通社會監(jiān)督渠道，完善社會公眾投訴舉報機(jī)制，建立第三方對社會組織的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對社會組織的透明有效監(jiān)督。四是推進(jìn)等級評估。以評估為抓手，推進(jìn)社會組織規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展。
