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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇關于醫療的法律法規，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1從高等醫學教育現狀分析
縱觀高等醫學教育體系，臨床教學階段是最容易產生沖突和矛盾的教學環節。在此教學階段，醫學生需要逐步開始進行直接專門針對患者的臨床醫療工作。關于醫學生在臨床實踐操作過程中的具體的工作范疇是哪些，沒有明確的規定在我國當前法律中有所體現。當前的臨床教學要求都是根據醫學教育培養方案和臨床教學大綱制定的。如進行規范教學查房、疑難病例討論、練習書寫規范大病歷、基礎臨床實踐操作、標準醫療文書的書寫等。醫療工作以及何種程度的醫療操作是醫學生可以承擔的，我國目前的醫療法律法規中沒有做出具體規定。當前臨床醫學生醫療工作范疇上有許多不完善的地方，例如，醫學生在緊急醫療出現的情況下能否擁有處置權；法律是否認可醫學生書寫的醫療文書的效力；一些應由執業醫師進行的醫療診療操作如由醫學生承擔是否得到法律的允許。目前的法律法規中關于以上問題還沒有非常明確的規定。能否在法律的保護下進行合理合法的臨床教學對于醫療效果與教學質量有很大的影。這樣的問題不能得到合理的解決也會為醫患糾紛的產生埋下禍根。
2相關醫療法律法規現狀分析
分析相關的法律法規,臨床教學過程中面對的對象有主體有不同。這樣的情況決定了不同主體在醫療活動中醫療責任的承擔是有著顯著的差別的?！吨腥A人民共和國執業醫師法》等法律法規都明確了何種類型何種級別的醫療工作者應該承擔的法律責任以及需要遵守的行為規范。臨床帶教教師在醫療過程中的權利以及義務都是有詳細全面的法律法規作為標準的。但是，醫學生在臨床學習期間進行的醫療活動是沒有完善的法律法規進行規范和保護的，只有通過對學生的醫德醫風、醫學倫理都方面的教育來規范醫學生的行為，這樣的約束力度和保護力度顯然是不夠的。技術含量高、風險大是臨床醫療工作的一大特點，風險因素存在在醫療診療活動的各個方面。衛生部、教育部聯合頒發的《醫學教育臨床實踐管理暫行規定》第十六條規定：“在醫學教育臨床實踐過程中發生的醫療事故或醫療糾紛，經鑒定，屬于醫方原因造成的，由臨床教學基地和相關醫療機構承擔責任。因臨床帶教教師和指導醫師指導不當而導致的醫療事故或醫療糾紛，臨床帶教教師或指導醫師承擔相應責任。”在臨床教學過程中出現違反醫療規章制度的行為，其臨床教育基地和臨床帶教教師要承擔一定的責任，因此也給臨床教師與臨床教育醫療機構帶來了巨大的壓力。
3臨床教學管理針對現狀的對策
3.1加強醫德醫風
教育當前，在醫院實習的學生為獨生子女的居多，不善于與人溝通、不會主動關心旁人、缺少人文關懷、以自我為中心成為了他們的通病。在對醫學生的培養過程中，與臨床能力培養同樣重要的是醫德醫風的教育?！氨ＷC患者利益的最大化，全心全意服務于患者”是醫務工作者在臨床工作過程中最為基本的職責。臨床醫學教育要將對學生進行醫德醫風教育貫穿始終，不斷強化意識,不斷規范行為。臨床帶教教師在教學過程中要言傳身教，要在進行實踐操作教學過程中同時進行醫德醫風教育。選擇臨床帶教教師就要求教師本身具有過硬的思想素質，強烈的使命感與責任感，高尚的道德品質和職業情操，使醫學教育盡可能的與德育教育有機的結合起來。在講課過程中將正確的人生觀價值潛移默化的融入日常教學過程中。臨床帶教教師要以身作則展現嚴謹的工作作風，充分利用臨床教學過程中的示教機會以身作則，保持和諧的醫患關系，提倡學生設身處地的為患者著想，樹立良好醫德醫風觀念。要讓學生理解作為醫生所必須具備的社會責任感，救死扶傷、解決患者的病痛是醫生的天職。在醫學生準備進入臨床實踐學習階段之前，首先要讓其樹立感恩之心，要感謝為我們提供學習平臺的患者，患者不是臨床醫學教育過程中的道具而且臨床學習過程中的特別教師，我們能夠從中學習到知識與技能。尊重患者才能獲得患者的信任、理解與支持，才能有機會成長為優秀的醫療工作者。
3.2強化法制觀念
目前高等醫學教育臨床教學所面臨的問題，要求臨床帶教教師在教育教學方面要與時俱進。臨床帶教教師要強化法制觀念，將必要的法律法規知識貫穿于整個臨床教學過程中。臨床帶教教師應當定期接受醫療法律法規以及醫院規章制度的相關培訓及檢測，使臨床帶教教師的法律意識不斷提高。使各位帶教教師都能充分了解臨床教學過程中的相關法律問題，能夠做到知法懂法。臨床帶教教師要從始至終的將法制意識貫穿于整個臨床教學過程中，著重落實臨床工作規范，例如：醫療文書書寫必須及時而且準確，以下行為是需要負法律責任的：未經允許私自篡改病理、隱藏病理內容、偽造檢查結果、未經允許銷毀醫療文書材料、出具與本人執業范疇無關的醫學證明文件。對患者進行醫療診療活動時，要詳細告知利弊，尊重患者的知情權，并嚴格按照流程要求患者以及其監護人確認簽字，醫療文書的法律效力應當反復與學生強調。
醫療文書的書寫需要臨床帶教教師嚴格把關，及時糾正發現的錯誤并加以改正。帶教教師的以身作則，使醫學生在實踐過程中逐漸了解到自己在不同的診療工作中所能參與的范疇，在實踐過程中，能夠逐步摸索出與患者接觸的分寸，逐步掌握解決問題的方式方法，對問題進行全方面考慮，不擅作主張，不擅自行動，養成嚴謹的工作作風?？傊谂R床醫學教育階段不斷強化學生對醫療法律法規和醫德醫風的認識，強化其能夠從法律角度嚴格約束自己的醫療行為，能夠從道德倫理角度嚴格約束自己的言談舉止，這些舉措在如今醫患關系緊張的醫療環境下有著重要的意義。同時應該看到，眾多新出臺的醫療法律法規使醫療工作者的工作行為提供了準則和保障依據，但同時也針對目前醫療環境下的臨床教學工作，提出了制定新的法律法規需求。維護在臨床教學中，臨床教師從事臨床工作和教學、醫學生學習臨床知識和技能、患者接受臨床診斷和治療的多元權益，尋求臨床教學的法律保障機制和建立有法可依的臨床教學模式已成為當務之急。
作者：董君單位：天津醫科大學總醫院
為深入貫徹落實《安徽省衛生計生委開展<執業醫師法>等法律法規落實情況監督檢查工作實施方案》（衛監督秘〔2014〕88號）精神，我市高度重視，積極落實，現將檢查情況總結如下：
一、工作開展情況
（一）規范管理，做好鄉村醫生執業注冊工作
按照《鄉村醫生從業管理條例》等法律法規的規定，我市于2004年成立領導組，召開專門會議，明確責任，制定具體方案。各縣區根據鄉村醫生的基本情況，對符合免試條件及考試條件的逐一對號入座，嚴把準入關，統一規范發證。截至2013年底我市有3885人申請鄉村醫生執業注冊，3885人完成注冊并取得鄉村醫生執業證書。2014年根據省衛計委《關于做好鄉村醫生執業再注冊工作的通知》（衛農秘[2014]149號）文件要求，在全市開展鄉村醫生執業再注冊，各級部門高度重視，積極落實，目前這項工作正在順利開展中。
（二）開展鄉村醫生培訓和考核工作
近幾年，我市不斷加強對鄉村醫生的培訓工作，市及縣利用每年的中央財政支持農村衛生人員培訓項目，對村醫進行輪訓或集中連片學習或下鄉分批指導，近年由于推行網絡教育，一部分鄉村醫生開始進行網絡在線學習。條例實施以來至2013年底約有13238人次接受培訓或繼續教育。鄉村醫生的考核工作由各鄉鎮衛生院統一組織實施，對不依法執業、不服從工作安排和管理者，考核不予通過，并依此核發公衛等經費。
（三）加強督查力度，規范執業行為
《鄉村醫生從業管理條例》實施以來我市認真貫徹執行，加強對村衛生室監督執法，對違法違規人員主要采取吊銷、暫扣鄉村醫師執業證書、暫停執業活動、罰款等。截止2013年底我市對鄉村醫生實施行政處罰案件共計3件，2011-2013年3年間共計2件。
二、主要做法和成效
（一）強化組織領導，高度重視
針對此次監督檢查工作，我市高度重視，制定了《關于貫徹落實省衛生計生委開展<執業醫師法>等法律法規落實情況監督檢查工作實施方案的通知》，同時成立了“***市衛生局綜合監督工作協調小組”，制定了《***市衛生局綜合監督工作協調制度》，明確各部門的職責、分工與任務，扎實開展《執業醫師法》等法律法規的監督檢查工作。
（二）加大宣傳培訓力度，提高從業人員的法律意識
我市在日常監管中注重加強對《鄉村醫生管理條例》等法律法規的宣傳力度，強化村衛生室人員的法律意識，每年定期召開培訓會，發放法律法規資料，進行法律、法規宣傳，衛生知識培訓，增強從業人員的守法意識。同時建立健全舉報，投訴制度，引導社會廣泛參與衛生行政執法的監督，確保各項衛生法律法規的執行陽光、透明。
（三）積極開展專項整治，嚴厲打擊衛生違法行為
為規范村衛生室管理，保持農村醫療市場的相對穩定，各縣（市）衛生監督所結合年度校驗每年初下鄉督導，縣農合中心結合農合報銷亦定期下鄉督查，縣（市）衛生局每月工作檢查也對村衛生室進行檢查（特別是藥品零差價），如此多的“跟進”，大多數村衛生室都能遵紀守法，依規執業。今年，根據省衛計委要求，以縣為單位，開展村衛生室有關工作地毯式檢查與鄉村醫生“再注冊”工作相結合，進一步清理整頓鄉村醫生隊伍。
三、存在的問題
（一）鄉村醫生隊伍逐年減小、年齡結構偏大
由于目前村醫政策待遇、社會地位、收入等原因，致使許多醫學院校的大中專畢業生不愿從事村級醫療衛生工作。還有些年齡較輕，具有一定醫療技術的村醫生，也棄醫從商或棄醫務工，不安心農村醫療衛生工作。據統計，我市鄉村醫生60歲以上就有1110人，30歲以下僅69人。村醫生隊伍出現明顯青黃不接、后繼乏人現象，嚴重影響到了農村醫療衛生事業的發展。
（二）鄉村醫生素質較低，服務能力有限
據統計，我市3000多村衛生室人員中，有執業（助理）醫師以上資格的村醫不足500人，知識的老化，學歷和醫療技術水平較低，已不能滿足農民對醫療衛生服務的需求
（三）鄉村醫生待遇較低，缺乏社會保障機制
目前，由于在崗鄉村醫生的醫療和養老保障機制缺失，其性質定位處于半農半醫。很多人上世紀六七十年代就投身村衛生室，在鄉村醫生崗位上工作了幾十年。當他們從這個崗位“退休”后，將面臨沒有工資，沒有養老保險和醫療保險，又無力從事其他勞動，基本生活難以維持的困境。
四、工作建議和意見
（一）完善保障制度，解決鄉村醫生后顧之憂
積極建立村醫養老補償機制，醫療風險保障機制，提高鄉村醫生工作待遇，解決后顧之憂，增加工作積極性和職業吸引力。
（二）強化在職培訓，提高鄉醫從業素質
進一步加強村醫培訓工作，培訓的內容要有針對性、實用性，培訓的方法要多樣性、靈活性，使鄉村醫生學得進，用得上。通過函授學習、臨床進修、參加專題講座等多種培訓方式，不斷更新醫學知識，提高鄉村醫生的專業素質水平和法律法規意識。同時建立健全培訓管理制度，用政策和制度進行激勵和制約，促進鄉村醫生培訓。
【摘要】針對醫療損害監管法律依據不健全、缺乏有效工作機制等現實問題，分析醫療損害行政監管的重要性和必要性，剖析目前行政監管工作中存在的主要問題，提出健全相關法律法規、建立行政責任追究工作機制、規范醫療損害鑒定模式等對策。
關鍵詞 醫療損害；行政監管；問題；對策
Problems and Countermeasures in Administrative Supervision on Medical Malpractice/CONG Jing，WANG Yihong，LIANG Qingyu，et al.//Chinese Health Quality Management，2015，22(1)：103-105
AbstractBased on the problems， such as defective laws and regulations on supervision of medical malpractice and lacking of effective working mechanism， the meaning of administrative supervision on medical malpractice and current problems in practice were analyzed， and countermeasures were put forward including formulating relevant laws and regulations， establishing work mechanism of administrative responsibility investigation， and standardizing authentication mode of medical malpractice， etc.
Key wordsMedical Malpractice； Administrative Supervision； Problem； Countermeasure
First?author’s addressHealth Supervision Institute of Shanghai Municipal Health Bureau， Shanghai， 200031， China
自2010年7月1日《侵權責任法》實施以來，上海市各級人民法院委托醫學會開展醫療損害鑒定的案件數量日益增多，鑒定意見認定為“構成醫療事故”的數量有所減少。據上海市醫學會統計顯示，2013年全市申請醫療損害鑒定607起，鑒定結果陽性（結論為醫療損害）率為47.7%，同期醫療事故鑒定168起，鑒定結果陽性（結論為醫療事故）率為46.1%。醫療損害與醫療事故均對醫療質量與安全造成了極大威脅。如何對醫療損害中違法行為進行有效的行政監管，對保障醫療安全與提高醫療質量意義重大，同時對衛生行政監管工作也提出了新要求。
1概念
1.1概念界定
《侵權責任法》第七章規定的“醫療損害責任”，從民法角度明確提出“醫療損害”概念。其第54條規定：患者在診療活動中受到損害，醫療機構及醫務人員有過錯的，由醫療機構承擔賠償責任。造成醫療損害的行為主要包括醫療機構或醫務人員侵犯患者知情同意權或隱私權、未提供與當時醫療水平相應的診療服務、診療活動違反相關法律法規或規范的規定、未妥善處置病歷資料、使用有缺陷的醫療相關用品等。從概念界定范圍看，醫療損害范疇大于醫療事故范疇。
1.2內涵
《侵權責任法》作為民事法律規范，從民事法律關系角度對醫療損害作出界定，明確了醫療損害的歸責原則，即過錯責任原則。構成過錯責任需具備4個條件：（1）法定醫療機構及醫務人員的診療行為；（2）患者診療活動中受到損害，有損害結果，該損害結果必須具備客觀性、真實性及確定性；（3）醫療機構及醫務人員的診療行為與患者的損害結果之間有因果關系；（4）醫療機構及醫務人員有過錯［1］。 《侵權責任法》對行為人應當盡到的義務、發生損害之后如何救濟，滿足哪些要件主張損害賠償及賠償范圍等內容作出規定，而對有過錯的行為人如何實行行政管理并未涉及。
2醫療損害行政監管的重要性和必要性
2.1重要性
行政責任是指行政法律關系主體因違反行政法的規定而應承擔的法律后果，其實現方式主要是對違法行為人施加行政處罰及行政處分［2］。對醫療損害的行政監管屬于行政法范疇，主要是指衛生行政部門對違法行為人和相關組織機構進行行政責任追究的制度，監管對象及內容包括醫療機構或醫務人員的行為、醫療損害的預防和救濟制度等。
《侵權責任法》實施后，醫患糾紛發生時，患方更傾向于通過醫療損害鑒定途徑獲得經濟賠償，而不再進行醫療事故鑒定。醫療侵權案件的法律責任追究，應既有民事責任又有行政責任，甚至是承擔刑事責任。各種法律責任的承擔在法律依據、制度價值、責任確定方式、責任承擔方式和責任大小等方面都存在不同程度的差別。就行政責任承擔而言，其法律依據是行政法律法規，制度價值主要是保護公共利益和懲戒加害人，行政責任的確定與否不允許和受害當事人協商。責任承擔方式包括警告、罰款、暫扣或者吊銷執照等，責任大小主要取決于主要加害人所犯過錯的嚴重程度［3］。在醫療損害發生后，不能因為醫療機構或醫務人員承擔了賠償的民事責任，就免去對其行政責任或刑事責任的追究。衛生行政部門通過對醫療損害中違法行為實施者的有效行政處罰，可以對醫療不良安全事件的發生起到積極的警示、預防和教育作用。
2.2必要性
醫療損害中違法行為行政責任追究缺位的現狀已影響到了醫療質量安全的有效監管。醫療損害同醫療事故一樣，存在造成人身損害的過錯或過失診療行為，這些行為若違反了衛生法律法規，行為人不僅要承擔民事賠償責任，也會受到行政責任追究，即行政處罰。法律上的行政責任既不同于補償受害人物質和精神損失為主的民事責任，也不同于以懲罰為主的刑事責任，而是著眼于整肅公共秩序、補救公共利益和損失，兼有補償性和懲罰性，重點在于預防新的醫療損害或醫療事故發生［3］。
對醫療損害中違法行為的行政責任追究，一方面通過對違法行為的實施者進行有效的行政處理，以達到警示與教育目的；另一方面可杜絕和防范衛生行政監管的缺位和不當，更好地發揮醫療安全監管效能，并減少醫療過失行為的發生，同時有提高醫療質量、控制醫療風險、緩解醫患糾紛、維護社會穩定等作用。
3存在問題
3.1醫療損害的發現渠道不暢
當前，醫療監管制度中缺乏明確的醫療損害報告制度，致使衛生監管部門無法在第一時間掌握醫療損害發生情況。根據原國家《衛生部關于做好<侵權責任法>貫徹實施工作的通知》（衛醫管發［2010］61號）的相關規定：各級醫學會繼續依法履行醫療事故鑒定等法定鑒定職責；對于司法機關或醫患雙方共同委托的醫療損害責任技術鑒定，醫學會應當受理，并可參照《醫療事故技術鑒定暫行辦法》等有關規定，依法組織鑒定［4］。各級醫學會承擔了全部的醫療事故技術鑒定和絕大部分醫療損害技術鑒定工作。因此，與各級醫學會建立長效信息溝通制度有益于衛生行政監管部門全面、及時掌握醫療損害情況?！夺t療事故處理條例》規定了醫療機構在發生醫療事故后，應按照規定向所在地衛生行政部門報告；而對醫療損害是否須向衛生行政部門報告則無法律法規規定。
近年來，上海市的醫療損害鑒定主要以患方起訴，由法院委托醫學會鑒定為主，醫療機構沒有向所在地衛生行政部門上報醫療損害的法定義務。衛生行政部門獲取醫療損害案件資料的途徑有投訴舉報、日常監督檢查、醫學會報送、上級衛生行政機關交辦和下級衛生行政機關報請等。衛生行政部門正因無法及時、全面掌握醫療損害發生情況而陷入對違法行為不作為或作為不及時的尷尬境況。
3.2醫療損害的行政處罰依據不足
我國現有衛生法律法規中，包括《執業醫師法》、《醫療機構管理條例》、《醫療事故處理條例》等，均無明確對醫療損害案件是否應予以立案處罰、如何啟動行政處罰程序、如何認定醫療損害后果和情節等進行規定。
實際工作中，醫療損害的違法行為人主要涉及醫療機構和醫務人員。以醫務人員作為行政相對人，可以適用《執業醫師法》第37條的規定。以醫療機構作為行政相對人時，則無法律法規作為適用依據。衛生監管部門在醫療損害違法行為情節認定時，主要以法院審查確認或生效判決的醫療損害鑒定書作為行政處罰依據之一。醫療損害鑒定書則是參照《醫療事故分級標準》確定，即出現了醫療損害技術鑒定參照醫療事故技術鑒定分級標準定級定責，而對醫療損害卻無法按照醫療事故的法律法規依據進行行政處理。
2013年，為探索創新醫療安全監管工作制度，上海市衛生行政部門在部分區縣開展醫療損害中違法行為的行政查處試點工作，對25起醫療損害案件進行了行政處理，案源主要是投訴舉報和日常監督檢查等。衛生監管部門對23起醫療損害案件進行立案調查，其中對16起醫療損害違法行為的涉事醫務人員作出“警告”行政處罰。該16起案件均因違反衛生行政規章制度或技術操作規范造成患者人身損害，包括漏診誤診、治療與搶救不及時、病情觀察不仔細等。對8家涉事醫療機構發出《衛生監督意見書》?，F有法律適用條款無法全面涵蓋醫療損害鑒定書中涉及的違法行為處理。
3.3醫療損害違法行為的判定依據不完整
行政違法行為是指公民、法人或其它組織實施的違反行政法律規范，依法應當受到行政處罰的行為或不作為行為，主要構成要件有：（1）行為人具有行政責任能力；（2）實施了法律規定的應受到行政處罰的違法行為；（3）有法律規定的行政責任形式；（4）嚴格遵守法定程序等。實施行政違法行為是行政相對人承擔行政責任的基礎。行政處罰中的過錯推定原則與民法有所不同，可以理解為行政相對人一旦實施了行政違法行為，只要不能證明自己主觀上無故意或者過失，則推定其有故意或過失并依法承擔行政責任［5］。
在醫療損害違法行為的認定過程中，衛生行政監管部門以醫療損害鑒定結論中的分析說明和鑒定意見為主，輔以當事人陳述、證人證言等證據為判定依據。鑒定書主要以過失責任認定為主，往往沒有指出具體過失環節。由于衛生監督工作人員并不一定具備醫學專業背景，對于難以確定醫療損害具體過失環節、具體違法行為實施人的情況，一般需通過專家咨詢程序。咨詢專家的專業類別、資質要求，以及咨詢程序是否合理，法律法規尚未作出具體規定。
4建議
4.1制訂醫療損害行政監管法律法規
《侵權責任法》實施以來，醫療損害的民事責任承擔已經自成體系［3］，醫療事故概念的生存空間逐漸減小。醫療損害的民事責任被高度重視，而行政責任被迫“擱置”，出現對醫療損害的處理“一賠了之”的趨勢［4］?，F有衛生法律法規已經不能滿足當前衛生監管中出現的新問題。面對日益增多的醫療損害案件，衛生行政部門應該如何作為，成為當前亟待解決的問題。
通過制訂或完善現有法律法規，一方面要規定醫療機構對醫療損害事件的上報要求及懲戒機制，建立與各級醫學會的信息溝通報送制度，使衛生監管部門及時全面掌握醫療損害信息；另一方面，要明確醫療損害中違法行為的認定程序和方法、處罰依據與標準、裁量標準等，明確醫療機構和醫務人員在醫療損害事件中應承擔的行政責任和義務，以及衛生監管部門的職責和任務，使行政監管發揮最大效能，杜絕行政職能的缺位或作為不當，更好地貫徹和落實依法行政理念。
4.2建立行政責任追究機制
通過建立并不斷完善衛生監管部門內部工作制度和機制，明確市、區（縣）各級衛生監管部門的工作職責和權限。對醫療損害案件中違法行為的行政處罰啟動程序、行政責任認定方式方法、行政處罰裁量、處罰后續監管等給予保障。可以對醫療損害在防范、處置和行政責任追究方面實現全面的行政管理，既要確保違法行為受到懲戒，又要使違法行為人合法權益得到保障。同時加強衛生監管部門行政執法的內部監督管理，使衛生行政監管發揮作用。
只有完善現有醫療安全監管工作機制，規范醫療損害行政處理環節，并不斷加以實踐和完善，增強行政執行效率，解決實際工作中遇到的難題，才能順應現狀。
4.3規范醫療損害鑒定模式
實踐中，曾有投訴舉報人提供非醫學會出具的醫療損害鑒定書，要求行政部門對其違法行為進行行政處罰。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國侵權責任法>若干問題的通知》（法發〔2010〕23號）相關意見，具備醫療損害鑒定資質的鑒定機構均可以接受法院、醫患雙方的委托出具醫療損害鑒定書。格式規范、內容全面的鑒定書是行政處罰證據的重要內容，其對診療過失環節的描述和確認直接影響到行政監管部門對違法行為過失環節、違法嫌疑人的確定。因此，有必要協調多方出臺相關法規或政策，不僅要規范醫療損害鑒定書的格式和內容，而且要明確醫療損害鑒定機構的設置條件、資質要求、鑒定程序等，并明確其在衛生行政處罰中的法律地位。
參考文獻
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通信作者：
楊波：上海市衛生局衛生監督所科長
E-mail：acumen09@sina.com
收稿日期：2014-08-22
[文獻標識碼]B
[文章編號]1005-0019(2009)7-0219-02
作者簡介:王道才,男,漢族,法學碩士,主要從事衛生監督法制稽查工作。
[摘要]醫療廣告的有關單位應該遵守相關法律的規定。但目前的醫療廣告市場存在著非法醫療廣告較多、整治較難等問題,造成這種現狀的主要原因有:有關單位與人員的法律意識差;監管部門查處非法醫療廣告的效果不夠理想;醫療廣告有關法律還有不健全之處。作者建議應進一步完善有關法律法規;查處非法醫療廣告的手段要更新、力度都要更強;進一步改革和創新監管體制;加大宣傳教育力度,提高市民辨別非法醫療廣告的能力。
[關鍵詞]醫療廣告;監督;管理;探討
廣告廣告,廣而告之。上海辭書出版社的《辭海(縮印版)》對廣告是這樣界定的:“通過媒體向公眾介紹商品、勞務和企業信息等的一種宣傳方式。一般指商業廣告。從廣義來說,凡是向公眾傳播社會人事動態、文化娛樂、宣傳觀念的都屬于廣告范疇。”隨著時代的發展,當今社會廣告的傳播媒介和形式早已突破了傳統的方式顯得更為廣泛,像互聯網、手機等都成為了廣告載體。
當然,廣告的法律概念與前述概念是不同的。自1995年2月1日起施行的《中華人民共和國廣告法》第二條規定:“本法所稱廣告,是指商品經營者或者服務提供者承擔費用,通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者所提供的服務的商業廣告?！弊?007年1月1日起施行的《醫療廣告管理辦法》第二條規定:“本辦法所稱醫療廣告,是指利用各種媒介或者形式直接或間接介紹醫療機構或醫療服務的廣告?！?/p>
1醫療廣告市場現狀及原因分析
1.1非法醫療廣告屢見不鮮。虛假違法醫療廣告問題直接關系人民群眾的生命健康,是人民群眾十分關心關注的熱點問題。雖大力整治,醫藥廣告違法率仍居高不下。不少醫療機構未嚴格按照《中華人民共和國廣告法》、《醫療廣告管理辦法》等法律法規的規定和要求醫療廣告,有些未經許可擅自醫療廣告,有些私自更改批準的廣告樣本內容,有的保證治愈或者隱含保證治愈,有的宣傳治愈率、有效率等診療效果等。非法醫療廣告的渠道主要有:非法印發醫療廣告刊物(大多數是免費贈送或者請專人派發)、在報紙、雜志、電視臺、電臺、網絡、公共交通等媒介或者形式作非法宣傳等。如有些醫療廣告充分利用了漢語言文字含義豐富的特點,明含或者隱含非法內容,如“除皺,祛斑,祛暗瘡,祛胎記,告別白癜風,還你健康,專業白癜風、牛皮癬診療科;讓怕痛的你不再痛――在安靜的睡眠中輕松完成全過程。一覺醒來,一切如故。”等等,讓有些患者容易產生相信該醫療機構的技術力量和治療效果。
有人指出醫療廣告存在“五大陷阱”:夸大治療效果,誤導或欺騙消費者;利用名人的社會效應做廣告誘導消費者;宣稱“專治疑難雜癥效果顯著”欺騙消費者;隱瞞診療實情,開據大額藥方;不明示處方的真實內容和藥品的真實成分。不法醫療廣告泛濫成災,這與我國廣告市場缺乏健全的法制環境、行業體制等多種原因是分不開的。
1.2有關單位與人員的法律意識較差。一些廣告主、廣告經營者、廣告者的法律意識比較差。非法醫療廣告,一些廣告主、廣告經營者、廣告者(如廣播、電視、網絡等媒體)受經濟利益的驅使,特別是廣告者對非法醫療廣告有推波助瀾的作用,負有不可推卸的責任。一些廣告主取得《醫療廣告審查證明》后,私自更改或者授意廣告經營者更改經過批準的廣告樣件;一些廣告經營者向廣告者隨意提供未獲得廣告批準文書的廣告樣本、雖經批準但廣告主私自更改的廣告樣本、或者根據廣告主的授意或者默許更改的廣告樣本;不少廣告者對廣告主或者廣告者提供的廣告樣本,未按照法律規定進行審查或者未進行嚴格審查就予以,依法辦事觀念淡薄。
1.3查處效果不夠理想。違法醫藥廣告猖獗,利益驅動、監管難、處罰輕是重要原因。目前,全國各種報紙數以千計,省、市、縣電視臺擁有數千個頻道,監管部門對如此數量龐大的媒體及其他各種媒介進行全面和有效監管的難度是可想而知的。加上衛生監督部門到媒體等單位取證較為困難,衛生監督部門個別工作人員存在畏難心理,去媒體等單位調查取證的主動性、積極性不高,未主動與工商行政管理等職能部門進行充分有效的協調、要求其他職能部門配合查處的情況不太多。另外即使查到了違法刊發醫療廣告的事實,在現行的法律法規框架下處罰也較輕微,如衛生部門在此違法案件中用得最多的是給予醫療機構處以警告,醫療機構因非法醫療廣告被責令停業整頓、吊銷有關診療科目或者吊銷《醫療機構執業許可證》的處罰案例在實踐中尚不多見。而且衛生行政部門只能處罰醫療機構而不能處罰廣告經營者和廣告者,衛生部門處罰醫療機構后也未將案件的相關材料及時移交工商行政管理等部門,使本應承擔相應責任的廣告經營者、廣告者常常沒有受到相應的處罰,勢必導致廣告主、廣告經營者、廣告者為了經濟利益而少有顧忌。
1.4醫療廣告有關法律還有不健全之處。我國現有的關于醫療廣告方面的法律規定也存在不合理之處。比較明顯的如《醫療廣告管理辦法》第二十條的規定:“醫療機構違反本辦法規定醫療廣告,縣級以上地方衛生行政部門、中醫藥管理部門應責令其限期改正,給予警告;情節嚴重的,核發《醫療機構執業許可證》的衛生行政部門、中醫藥管理部門可以責令其停業整頓、吊銷有關診療科目,直至吊銷《醫療機構執業許可證》?！痹摬块T規章第一條中說明該規章的立法依據是《廣告法》、《醫療機構管理條例》、《中醫藥條例》等法律法規,但這些法律法規都沒有規定對非法醫療廣告的醫療機構實行吊銷有關診療科目、吊銷《醫療機構執業許可證》的行政處罰種類,此規定由于涉嫌違反《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規的規定導致實際操作性不強。另外,《廣告法》自1995年2月1日起施行后,并未明確廢止自1987年12月1日起施行的國務院行政法規《廣告管理條例》,而該條例又授權國家工商行政管理局進行解釋并制定實施細則,國家工商行政管理總局于1988年、2004年先后根據此授權制定了《廣告管理條例施行細則》,2004年制訂的《廣告管理條例施行細則》自2005年1月1日起施行。造成同一個行為多個法律規范進行調整的現狀,既不利于執法部門操作,也不利于行為規范通過法律來調整的統一性、有效性。
2對策與措施
國家有關部門針對有些泛濫的醫療廣告,也先后制定了各種措施來加以預防和治理。新聞出版總署和國家工商總局曾經對報刊廣告下發緊急通知,要求自2006年11月1日起,全國所有報刊暫停治療尖銳濕疣、梅毒、淋病、軟下疳等性病及牛皮癬(銀屑病)、艾滋病、癌癥(惡性腫瘤)、癲癇、乙型肝炎、白癲風、紅斑狼瘡等疾病和無痛人工流產內容的醫療廣告。二八年七月十七日衛生部下發了《衛生部關于進一步加強醫療廣告管理的通知》(衛醫發[2008]38號),通知中要求各級衛生行政部門切實提高對醫療廣告監管工作的認識;加強宣傳和教育工作;繼續做好醫療廣告審查出證工作;積極開展醫療廣告監測;加大對違法醫療廣告的處罰力度;加強部門合作,形成監管合力。2008年12月23日召開的全國工商行政管理工作會議確定今年各級工商機關將以直接關系人民群眾健康安全的食品、藥品、醫療等廣告為重點,深入開展虛假違法廣告專項整治,切實維護文明誠信的廣告市場秩序。2009年2月13日,國家廣播電影電視總局、中華人民共和國衛生部、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監督管理局、國家中醫藥管理局等五部委聯合發出《關于進一步加強廣播電視醫療和藥品廣告監管工作的通知》(廣發[2009]8號),包括禁止聘請不具備執業資質的人士擔當醫療、健康類節目的嘉賓,嚴禁演員和社會名人主持醫療、健康類節目。重申了廣播電視媒體醫療、藥品廣告的四個不準,即:凡審批證明不符合要求,或擅自篡改審批內容的一律不得播放;凡以專家、患者形象作療效證明的一律不得播放;凡含有宣傳治愈率、有效率及醫生與患者進行現場或熱線溝通交流內容的一律不得播放;凡由藥品生產、經銷企業或醫療機構制作的醫療、健康類資訊服務節目一律不得播放。還要求廣電、工商、衛生、藥監、中醫藥等行政管理部門應根據“整治虛假違法廣告專項行動部際聯席會議制度”的要求,加強溝通協調,通力配合,加大對虛假違法醫療、藥品廣告的整治力度。狠抓典型,嚴肅處理重大違法違規問題。各監管部門對制作、虛假違法的醫療、藥品廣告構成犯罪的,應及時移交公安、司法等部門,依法追究其法律責任。對監管過程中發現的典型違法違規問題,應向社會公開曝光等內容。
筆者認為,要建立健全好醫療廣告市場監督管理的長期有效機制,還應從以下幾方面加以改進和努力:
2.1進一步完善有關法律法規?！稄V告法》自1995年2月1日起施行后,該法第六章附則第四十九條只規定“本法施行前制定的其他有關廣告的法律、法規的內容與本法不符的,以本法為準?！逼渌嘘P法律法規包括《廣告管理條例》并沒有被廢止,不能不說是種遺憾,國家工商總局又根據該條例的授權先后制定了部門規章。法律規定不健全是無法可依,規范同一事件的法律規范太多會造成執法與守法方面的沖突,不利于法律的實施。建議借鑒國外醫藥廣告管理經驗以及相關的法律法規,重新修訂我國的《廣告法》并廢止某些有關廣告的法規、規章,隨后有權部門可以根據新的《廣告法》制定具體的實施細則、辦法等。另外像《醫療廣告管理辦法》第二十條對醫療機構違法醫療廣告的行政處罰種類設置不科學,可操作性不強,效果有限,建議予以修訂。
2.2查處非法醫療廣告的手段要更新、力度要更強。非法醫療廣告用信手拈來形容也許并不過分。這就要求我們有關監督管理部門要不斷改進工作方法,提高查處此類違法行為的能力,加大查處的力度。像有些在廣播電臺、電視臺播放的非法醫療廣告,由于具有稍縱即逝的特點,監督管理部門收集此類證據就有一定的難度,必要時衛生行政部門應聯合工商行政管理等部門收集有關證據。就同一起非法醫療廣告事件,衛生行政調查處理完畢后,應及時將有關材料移送工商行政管理部門,請求其對違法廣告經營者、廣告者依法進行處理。若有印刷非法醫療廣告等其他違法行為的,還要對違法印刷非法醫療廣告等的有關責任單位和個人依法進行處理。同樣,工商行政管理部門如果調查到廣告經營者、廣告者違法醫療廣告的行為,也應及時將有關材料移送衛生行政管理部門,請求對有關醫療機構依法進行處理。相關職能部門應加大對非法醫療廣告責任單位的處罰和打擊力度,尤其要重點監督和懲治有關責任媒體,改進執法效果。還要繼續加強醫療廣告的監測預警,及時把違法醫療廣告的影響和危害消滅在萌芽狀態。
2.3進一步改革和創新監管體制。當前醫療廣告監督管理體制也有不適應工作需要之處。在目前的體制下,若要更有效地治理非法醫療廣告,必須整合工商、衛生、新聞出版、廣電、監察、公安等部門的力量進行綜合治理,在一定程度上阻礙了對醫療廣告的依法管理。整治違法醫療廣告的工作涉及多個部門,考慮部門之間的關系和利益,監管中“高高舉起、輕輕落下”的現象也時有出現。筆者認為,倒不如把多個職能部門對醫療廣告進行監督管理的職能劃劃歸一個部門,相對來說工商行政管理部門是比較可行的。自2007年1月1日起施行的《醫療廣告管理辦法》第四條規定:“工商行政管理機關負責醫療廣告的監督管理。衛生行政部門、中醫藥管理部門負責醫療廣告的審查,并對醫療機構進行監督管理?！比舾臑槿杂尚l生行政部門、中醫藥管理部門負責醫療廣告的審查,但對醫療廣告的監督管理包括對醫療機構醫療廣告的監督管理都劃歸由工商行政管理部門負責,如果調查發現有非法醫療廣告的違法事實,工商行政管理部門可以依法對廣告主、廣告經營者、廣告者等違法行為人分別依法實施行政處罰,能有效避免因同一非法醫療廣告的違法行為,衛生行政部門處罰了醫療機構,而廣告經營者、廣告者等未受到相應處理的情形。
1概述
衛生監督是指依據國家衛生方面的法律、法規，衛生行政機構對公共衛生事業及醫療機構正常秩序的維護，為人民群眾的生命安全提供保障，是對相應公民、法人或組織所能直接實行的具有法律效應的衛生事業的執法行為。其職能主要是根據相關衛生事業的法律法規，對傳染性疾病、食物及用品、公共衛生場所、職業病的防治、醫療部門等依法進行監督，負責檢查衛生違法物品的應用，以及負責與衛生監督事業有關的許可及執業許可項目所申請的受理、審查、初審、審批、發證等相關工作。
2衛生監督所存在的不足與分析
在體制、機制、人事及財政等原因的制約下，衛生監督部門的人員配置、資金提供、硬件設置等條件已經跟不上現代科技的發展水平，擔任不了現在繁重的任務，因此也就會影響衛生監督事業執法質量與工作的順利進行。經過考察，筆者就目前衛生監督的實施情況總結出以下幾個問題。
2.1衛生法律制度建設欠缺目前我國衛生監督所依據的法律法規大多都是依據80與90年代之間所制定的法律法規，而現今社會所出現的問題與現象，所依據的法律法規已經不能勝任當今衛生監督的工作。
2.2地方保護與政府干預也不同程度的影響了現今法律的公正性由于每個地方都需要經濟的發展，一些地方政府可能會引進一些商業投資與增加一些區域的經濟建設。與此同時，就會有一些商業投資企業在觸犯法律后，就會向政府反映事情的經過，向政府申請從輕處罰甚或免除處罰，政府與行政部門則考慮經濟的建設及政府形象的樹立，就會采取相應的措施進行干預，在職業衛生監管及政府招商引資方面更為突出。
2.3衛生監督的執法人員素質差異較大當前衛生監督工作者的法律意識及業務能力有待于提高，而現今我國所需衛生執法人才的素質要求較高，因此有些工作人員的衛生執法建設及依法行政的業務水平就相對較低。
2.3.1較多的衛生監督部門的工作者畢業于醫學院校，大多數醫學院校沒有開展法制課程，因此這些工作者的法律意識較差，管理及執法能力較差。
2.3.2衛生監督的工作人員編制情況相對欠缺。據調查我國的衛生監督執法工作者人數在十萬人左右。而我縣的衛生監督工作者總共才46人，但還未有行政事業編制，財政的預算經費就無人管理。因此我們不僅負起法律、法規給予我們的執法任務工作，還必須做到各種臨時性的工作。
2.3.3衛生監督執法人員老化與文化素質較低。工作人員的年齡較大，文化水平相對較低，同時就會有“以權代法、以言代法”的情況出現，過分夸大執法的權威性，有時不按法律法規進行執法，隨意、粗暴的進行業務處理，而且推諉扯皮的現象也時有發生，導致工作效率嚴重降低，也降低了政府部門的執法能力。
2.3.4考核指標及評價體系不夠完善。關于衛生監督工作人員完成任務的情況與質量的考核體系不夠完善，對執法人員執法行為的評價體系也相對欠缺。
3解決衛生監督執法不足的對策
3.1完善衛生監督事業的法律法規完善的衛生監督事業的法律、法規是完成衛生監督執法工作的前提。而現在針對于衛生監督事業的法律法規相對有些漏洞，因此應不斷完善現有的法律法規，以達到有法可依，違法必究的工作目標，提高執法行為的威懾力與可操作性，完善的解決工作中所出現的各種問題。
3.2規范衛生執法行為
3.2.1改善衛生監督行政部門的工作風氣。加強工作人員的行政觀念、職能觀念、服務理念及政風觀念。進行服務方式、方法及內容的培訓，不斷地進行服務的創新。
3.2.2不斷加強衛生執法部門與其他部門的溝通，形成綜合執法形式進行行政管理。一是加強衛生行政部門與衛生監督部門的溝通；二是加強市、縣級的衛生監督部門的溝通；三是加強衛生監督部門與醫療衛生部門的溝通。
4要求工作人員不斷學習，提高衛生監督執法素質
4.1提高工作人員的職業道德水平，轉變原來的舊念，形成一個服務為民的理念及執法為民的意識。
4.2提高業務水平，加強執法服務意識。制定工作人員的培訓計劃、開展衛生監督執法方面的講座、共同探討執法方案、積極爭取更多的進修學習機會、開展衛生監督執法的知識競賽，不斷地提高工作人員的業務水平及執法服務意識。
4.3增加被監管部門工作人員的培訓，提高他們的法律意識。讓被監管人員懂得怎樣做才是不違法，怎樣做才是按法律進行管理經營，提高他們的法律意識，增強他們的的自律性。
【關鍵詞】自然災害，醫療救援，法律制度
黨的十八四中全會提出了依法治國的決定，憲法規定國家對于人民負有基本保護的義務，即法治政府，法治社會應要求用嚴格的法律制度維護社會生態環境，保護老百姓的國計民生安全。而目前全人類正處于隨時可能因為氣候極端異常而爆發大災難的風險社會當中，氣候極端已經不再只是自然科學研究的范疇，已經成為人民日常性及公共性議題。浙江省地處我國東南沿海，江南山地與長江三角洲大平原的接壤處，山地眾多的地理位置、亞熱帶季風氣候和全球環境異常等原因的綜合作用導致自然災害活動日益頻繁，一年四季均有發生，其風、暴雨、洪澇干旱、山體崩塌滑坡和地面沉降等是浙江抗災的重點。面對災害，拯救生命是第一位，浙江省政府本著一貫的以人為本的人文關懷，建設平安浙江、和諧浙江為目標，高度重視浙江的救災工作，制定了一系列相關的地方性法規與規章，如《全省救災防病預案》、《浙江省衛生系統防臺風專項應急預案》、《浙江省地震應急預案》等，對災害醫療救援給予全面性的法律規范的指導，以實現最大程度地減少災害造成的人員傷亡，保障公眾健康和生命安全。
一、自然災害醫療救援域外法律制度介紹
抗擊災害，拯救生命，不僅是浙江省、甚至是中國政府需要研究的重要課題，就全球范圍而言，也是每個國家需要解決的主要任務.其中美國、日本為代表的發達國家設置了比較先進的災害醫療救援法律制度，建立一套系統的災害醫療救援體系，其中的經驗可以為我們所了解及借鑒。
（一）美國
1.法律法規。美國《國家應急預案》是有關處置災害的綜合性法法律，將國土安全、緊急事件管理、法律實施、消防、公共工程、公共衛生、應急救助人員的健康和安全、應急醫療服務以及私人部門等統一為一個整體結構，對聯邦政府、州長、地方行政首腦和民族行政首腦在應急事件時期的職責作了詳細的規定，成為聯邦政府與州政府、地方政府和民族政府在緊急事件期間互相協調的基礎。《美國突發公共衛生實際應急反應指南―針對州、地方及民族自治地區的公共衛生管理者》旨在幫助州、地方及民族自治地區的公共衛生專業人員，在突發事件或災難發生后24小時內，迅速有效地采取公共衛生應急反應行動。這是針對災害醫療應急救援的專項立法。此外，還有《減災和緊急救助法》、《聯邦緊急相應計劃》、《聯邦緊急事態應對預案》、《國家地震災害減輕地震災害法》等。
2.確立包括災害醫療救援在內的應對突發公共衛生事件的應對體系。美國突發公共衛生事件為三級應對體系，自上而下包括：CDC（聯邦疾病控制與預防系統）一HRSA（地區/州醫院應急準備系統）一MMRS（地方城市醫療應急系統）二個子系統胡。當出現突發公共衛生事件時，指揮系統由CDC提升到聯邦應急計劃，總統有權根據危機事態的嚴重程度決定是否需要宣布國家進入“緊急狀態”，并啟動聯邦應急計劃；HRSA主要通過提高醫院、門診中心和其它衛生保健合作部門的應急能力，來發展區域應對突發公共衛生事件的能力。主要負責藥物獲得、急救、運輸、信息傳遞、隔離檢疫、醫務人員培訓以及醫院系統協調；MMRS通過地方的各個執行部門，如：消防、自然災害處理部門、醫院等部門，現場救援人員協作，確保城市在一起公共衛生危機中最初48小時的有效應對。
3.非政府機構依法成為災害醫療救援的法律主體。美國十分重視自愿者和自愿組織在災害醫療救援的作用。1970年成立全國抗災志愿者組織，該組織的主席是聯邦緊急事態管理局顧問委員會的委員，在《聯邦緊急事態應對預案》中被要求固定承擔緊急救援和為災民提供后勤服務方面，被公認為是第一應對者和有效救援者。此外，還有1881年成立的美國紅十字會，履行包括國內和國際災難救援在內的某些美國政府的責任，具有“聯邦工具”的合法地位，今天，美國紅十字會的日常工作，幾乎完全納入了美國緊急事態管理的工作體系，承擔著美國聯邦緊急事態管理局的部分工作。
4.設立專門的災害信息管理系統。美國在聯邦 C D C 中專門設有負責與媒體溝通的通訊辦公室，負責向公眾和醫療救援人員及時告之災害事態信息，幫助相關人員正確判斷災害發展狀態。此外，美國聯邦應急管理署主持全球應急管理系統，以災害信息服務、災害應急事務處理為目標，主要業務包括同國際系統連接，進行災害管理、減災、風險管理、救助搜索、災害科研等。
美國對災害醫療救援制度有相關的法律進行規范，體現在基本行政法律、各項專門的減災法之中，并且還有針對災害醫療應急救援的專項立法；依法分配了各行政職能部門在災害醫療救援中的職責，并且該職責是其日常工作的一部分，而非災害發生后的“臨危受命”；把衛生系統與其他系統串聯起來，使得公共衛生、災害事件管理、執法、醫療服務等領域內的人員可以綜合有效的協作；重視非政府組織的災害醫療救援力量，并將其納入政府的管理體系，發揮其優勢作用；依法確立了災害醫療救援的日常應對體系及具體程序和專門的服務與災害醫療救援信息管理系統。
（二）日本
1.法律法規。 1 9 6 1 年頒布實施的《災害對策基本法》是日本預防災害、對應災害和災后重建等事業方面的根本大法，對其他相關法律起著指導性的作用，也是其他相關法律的立法依據。該法就防災救災中政府的責任、地方團體的責任以及市町村的責任等作了明確的規定。公布于1 9 4 7 年的《災害救助法》是關于災害應急救助問題的最早的法律。其宗旨是：在發生災害時，國家要在地方公共團體、日本紅十字會、其他團體及國民的協助下，進行應急的必要的救助，以此來保護受災者和維護社會秩序。此外，針對多發行地震災害，還制定了詳盡的地震災害對策性法律，如《地震防災對策特別措施法》等。
2. 確立包括災害醫療救援在內的三級政府負責管理的突發公共衛生事件應急體系，即中央一都（ 道、府、縣） 一市（ 町、村 ）三級，由主管衛生和福利的厚生勞動省負責建立，并以之為中心，納入整個國家危機管理體系。面對突發公共衛生事件的危險，日本政府會向國民及有關機構發出緊急通報，通告突發公共衛生事件的信息，同召開了干事會，研討對策。中央主管機構對于突發公共衛生事件應急管理的最主要職責是收集信息并制定和實施應急對策。在日本突發公共衛生應急處理系統中，消防（急救）：警察、醫師會、醫療機構協會、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門，也按照各自的危機管理實施要領和平時的約定相互配合。平時，在災害疾病的預防工作中起主導作用的是全國各都道府縣的地方保健所和市盯村的保健中心。
3.非政府機構依法成為災害醫療救援的法律主體。2007年修訂的《災害基本對策法》把紅十字會在內的61個非政府機構制定為全國性公共事業，要求其無條件配合災害救援工作。
4.快速反應的災害救援機制。建立災害發生后24小時內的醫療救援程序，并根據不同時間段設立了應急措施：災后6小時內，主要救援工作是派遣醫療隊救助傷病；災后12-24小時內，主要救援工作是轉移傷病。
5.建立應急信息管理網絡，可服務與災害醫療救援工作。日本建立了完善的災害通訊網絡體系，包括：以政府各職能部門為主的“中央防災無線網”；以全國消防機構為主的“消防防災無線網”；以自治體防災機構和當地居民為主的都道縣府、市町村的“防災行政無線網”；以及在應急過程中實現互聯互通的防災相互通訊用無線網等。此外，還建立了包括緊急聯絡通訊網在內的各種專業類型的通訊網。另外，還正式設立內閣信息中心，以24小時全天候編制，負責迅速搜集與傳達災害相關的信息，并把有關災害通訊網絡的建設作為一項重要任務。
日本同樣也制定了詳盡的災害應對法律法規，使災害醫療救援工作可以有法可依；依法分配了各行政職能部門在災害醫療救援中的職責，同樣的該各行政部門是承擔該職責的常設機構；把非政府部門規定為災害醫療救援的法定主體，調動了政府和民間的各方面積極力量，并要求其互相協作；依法確立了災害醫療救援的政府負責日常應急體系及具體24小時應急救援程序，并重視對災害醫療救援的日常預防工作；將來完善的專門的服務與災害醫療救援信息管理系統。
綜上所述，一項切實有效地災害醫療救援法律制度會包括但不限于以下幾方面：
1.災害醫療救援法律淵源多元。災害醫療救援屬于突發公共事件，在突發公共事件、災害防治等領域的行政法律法規、衛生法規等不同的部門法中都應重視設置災害醫療救援的內容，也可制定單項災害醫療救援法律，使其有法可依；
2.依法建立災害醫療救援日常應急體系，有備無患。在該系統中，應依法確立非衛生行政機構與公共衛生部門的各自職責和工作程序，部門之間要做好有效的配合，使災害醫療救援體系成為一個和諧統一的整體；
3.依法確認非政府組織的災害醫療救援主體地位，將其工作與政府相關部門工作給予有效地配合和協調，發揮非政府組織分布廣泛，在后反應快速，醫療救援力量專業化的優勢；
4. 設立專門的災害信息管理系統，服務與災害醫療救援工作，同時也是政府部門對公眾知情權的尊重。
二、浙江省自然災害醫療救援法律制度現狀介紹
自然災害具有的突發性及危害性特點，使其被定義為突發事件的范疇[ 《突發事件應對法》第三條：本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。]，因此相關的突發事件處置的法律及應對突發事件的衛生法規都包括對災害醫療救援的適用，主要的法律性文件如下：⑴國家性的法律法規以及衛生部門繼而制定的預案與辦法等主要是，《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家突發公共衛生事件應急預案》、《國家突發公共事件衛生援助應急預案》、《國家自然災害救助應急預案》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《執業醫師法》、《護士條例》、《傳染病疫情監測信息報告管理辦法》，《傳染病病人或疑似傳染病人尸體解剖檢查規定》、《國家地震應急預案》、《抗震救災衛生防疫工作方案》、《地震災區重點傳染病疫情霍亂等應急預案》、《抗震救災衛生防疫工作職責》、《全國衛生部門衛生應急管理工作規范（試行）》衛生部《2006-2010年全國衛生應急工作培訓規劃》、《全國衛生部門衛生應急管理工作規范（試行）》、《醫療衛生機構災害事故防范和應急處置指導意見》、《災害事故醫療救援工作管理辦法》等。⑵浙江省法律性質的規范文件主要是，《浙江省突發公共事件總體應急預案》、《浙江省突發公共衛生事件總體應急預案》、《浙江省突發公共衛生事件預防與應急辦法》、《浙江省突發公共事件醫療衛生應急救援行動方案》、《浙江省重特大突發事件醫療衛生應急處理預案》、《浙江省自然災害救助應急預案》、《浙江省救災防病預案》、《浙江省干旱衛生應急專項預案》、《浙江省防臺風應急預案》、《浙江省衛生系統防臺風專項應急預案》、《浙江省防汛防旱應急預案》、《浙江省氣象災害應急預案》、《浙江省突發地質災害應急預案》、《浙江省地震應急預案》、《浙江省重大森林火災事故應急預案》和《浙江省農作物生物災害應急預案》等。
雖然浙江的災害救援已經具備了預防和抵抗災害的法律制度上的保障，并在以往的抗災救援中取得了一定的成績，但有關災害醫療救援法律制度還需進一步研究和完善，其緣由如下：
（1）完善社會立法，構建成熟的災害醫療救援制度，為浙江省抗災救險工作貢獻微薄之力，促建和諧社會。國內外的經驗表明，凡是法律制度較為發達的國家和地區，對如地震、風災等災害事件的防治和應對就較為得力。如美國的加利福尼亞州的《應急法服務法》，它規定州長可以根據《健康和安全法》對災害事故中的救助問題給予豁免；日本有比較完善的國民健康計劃。與之對比的是，《浙江省突發公共事件醫療衛生應急救援行動方案》除對突發公共衛生事件的醫療救助有明確的規定之外，有關自然災害的醫療救援是零散的分布在其他地方性法規之中，且對于醫療救援方面的規定也是簡單的一筆帶過，即人民政府應當組織衛生、醫藥和其他有關部門和單位做好相應的醫療救助和衛生防疫工作，缺乏針對災害醫療救援的系統性的完善立法，這會導致災害醫療救援不利，損害社會公共利益和公民具體權利，導致社會矛盾出現，不利社會的和諧與發展；
（2）居安思危，有備無患。汶川地震不僅給我國造成了重大的人員傷亡，而且對中國現有的災害醫療救援法律制度進行了有力的沖擊。在抗險救災中出現了許多有關災害醫療救援方面新的法律問題需去研究，如在災害救援中的醫生為拯救生命對遇險者進行截肢的緊急處置的權利與遇險者知情同意權的對抗；災害國際救援隊伍和民間救援組織的法律地位問題；在災害醫療救援中遇害者的尸體應急處置的法與情的沖突；災害醫療救援中出現的專業救援人員缺乏和藥物等重要救援物資調配等救援中的依法管理等問題。汶川地震出現的這些問題不會是偶然現象，今后也必然會不同程度的在其他省市的災害醫療救援中有所表現?！蹲髠鳌酚醒裕骸熬影菜嘉?，思則有備，備則無患。”我們應以汶川地震的災害醫療救援行動為研究的對象，結合浙江省的現狀，對浙江省的災害醫療救援給予深層次、防范性法律研究和完善，使我省的災害醫療救援制度更加的法治化，將災害造成的人員傷害降到最少程度。
（3）填補浙江省災害醫療救援制度法學研究的空白領域。如前所述，災害醫療救援制度涉及到諸多的法律問題特別是醫事法律問題，法學界對醫事法律研究的相對陌生和不重視，導致該研究領域出現研究的空白點，而本課題組成員立足于溫州醫學院，具有法學研究背景，長期從事醫事法學的教學和研究工作，取得了一定的研究成果，相信可以從法學特別是醫事法學的角度，對我省災害醫療救援制度的完善有所建樹。
三、浙江災害醫療救援法律制度缺陷分析
（一）災害醫療救援有法可依，但是法律效力不一。
調整災害醫療救援的法律規范主要有兩大類，一是法律法規和部門規章，如《突發事件應對法》，《突發公共衛生事件應急條例》等，二是根據法律法規和規章制定的相關國家和省級的預案或者辦法等，如《國家突發公共衛生事件應急預案》、《浙江省突發公共事件總體應急預案》、《浙江省突發公共衛生事件總體應急預案》等，前者是實施災害醫療救援的工作所依據的強制性法律法規，并有追究違法行為的法律責任的相關規定，而后者是落實災害醫療救援工作所依據的具體操作性政府規范性文件，是行政機關內部指導性文件，違法行為的法律責任追究要參考其他法律法規規定，因此其法律效力明顯低于前者法律法規，導致其執行力度和效果因此受到的一定限制。
（二）綜合性規范或者專類性規范有關災害醫療救援的內容過于簡單，缺乏針對自然災害醫療救援的單獨規范。
綜合性規范主要指的是針對所有的突發事件的預防、應急處置與救援、事后恢復的等的一部綜合性法律規范，如《突發事件應對法》等專類性規范是對具體某一類型的突發事件的預防、應急處置與救援、事后恢復的等的一部單獨性法律規范，如《防震減災法》、《浙江省衛生系統防臺風專項應急預案》等。在綜合性和專類性規范中，災害醫療救援只是其中的一項內容而已，相關法律規定內容簡單和過于原則性，不利于實際的操作執行。雖然后面制定的醫療應急救援預案有具體救援措施的落實，但是也是針對整體突發事件的衛生應急救援預案，如《國家突發公共事件衛生援助應急預案》和《浙江省突發公共事件醫療衛生應急救援行動方案》，所有的突發事件的醫療救援規定簡單統一，對自然災害的醫療救援實施缺乏針對性，對于自然災害而言，拯救生命和控制疫情是首要任務，但如果是突發社會安全事件，現場事態控制比醫療救援而言更為重要，因此雖二者同屬突發事件，對醫療救援的要求也是各有不同的。此外，當今社會地球環境惡化，自然災害頻頻發生，人身安全受到威脅，特別重視自然災害的醫療救援的法律規范也是形勢所逼。
（三）災害醫療救援中的衛生防疫環節的法律建設優于災害疾病急救環節的法律建設，立法層次上存在漏洞環節。
國家經過非典事件以后，衛生防疫方面的法律法律已經比較完善，主要有《傳染病防治法》、《傳染病疫情監測信息報告管理辦法》、《傳染病病人或疑似傳染病人尸體解剖檢查規定》，其中《突發公共衛生事件應急條例》和《突發事件應對法》對疫情的預防、應急處理和法律責任等方面就政府和社會該如何行動都有明確的規定，但對災害疾病急救僅是簡單片語而已，如《突發事件應對法》對于疾病急救方面的規定簡單的一筆帶過，即人民政府可以實施醫療救助、衛生防疫以及其他的法律措施，《防震減災法》里面也只有一條，地震災區縣級以上地方人民政府應當組織衛生、醫藥和其他有關部門和單位做好相應的醫療救助和衛生防疫工作。災害醫療救援立法體系中上位法的“厚此薄彼”規定必然影響浙江省在制定災害醫療救援的下位法法律法規時，重疾病防疫，輕疾病急救。
（四）忽略非政府醫療救援組織的法律地位。
在相關的法律法規中，災害醫療救援的主體主要是政府機構、衛生行政部門及醫療機構。對于上述主體的工作職責和具體任務都在法律法規中有詳盡的規定。但對于非政府的醫療救援組織，如紅十字會組織、自愿者等僅是簡單規定了其可以負責組織群眾開展現場自救和互救，協助做好相關工作，進行人道主義援助。但對其開展醫療救援工作的職責、權利范圍及政府醫療救援機構的配合和沖突協調等實際會發生的問題都沒有涉及。事實上汶川地震的救援經驗告訴我們的，非政府的醫療救援力量對實施災害醫療救援的積極性是非常高的，而且在醫療救援工作上的專業性也是得到認同的。隨著非政府的醫療救援力量日益參加到各類災害醫療的救援工作中，重視其醫療救援法律主體地位，依法規范其醫療救援工作是勢在必行的工作。
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[6]《突發事件應對法》第三條：本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。
[7]《突發事件應對法》第二條規定，突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動，適用本法。
[8]《突發公共衛生事件應急條例》第一條規定，為了有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序，制定本條例。
第二條互聯網醫療衛生信息服務是指通過開辦醫療衛生網站或登載醫療衛生信息向上網用戶提供醫療衛生信息的服務活動。
第三條醫療衛生信息服務內容包括醫療、預防、保健、康復、健康教育等方面的信息。信息服務分為經營性和非經營性兩類。經營是指向上網用戶有償提供信息或網頁制作等服務活動；非經營是指向上網用戶無償提供具有公開性、共享性醫療衛生信息。
第四條醫療衛生信息服務只能提供醫療衛生信息咨詢服務，不得從事網上診斷和治療活動。
利用互聯網開展遠程醫療會診服務，屬于醫療行為，必須遵守衛生部《關于加強遠程醫療會診管理的通知》等有關規定，只能在具有《醫療機構執業許可證》的醫療機構之間進行。
第五條醫療衛生網站或登載醫療衛生信息的網站所提供的醫療衛生信息必須科學、準確，注明信息來源。登載或轉載衛生政策、疫情、重大衛生事件等有關衛生信息時必須遵守有關法律、法規和規定。
醫療衛生及健康相關產品的廣告信息，要按照國家有關法律法規和有關部門審批的內容進行登載，不得擴大功效或宣傳治療作用。
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第六條任何經營性或非經營性醫療衛生網站以及登載醫療衛生信息的網站在向國務院信息產業主管部門或省、自治區、直轄市電信管理機構申請辦理經營許可證或辦理備案手續之前，應當經同級衛生行政部門審核同意。
第七條申請衛生行政部門審批的醫療衛生網站或登載醫療衛生服務信息的網站，應向衛生行政部門提交下列材料：
1、申請書。內容包括：網站類別、內容、服務性質（經營性或非經營性）、網站設置地點、預定開始提供服務日期、申辦機構性質、通信地址、郵政編碼、負責人及其身份證號碼、聯系人、聯系電話等。
2、申辦機構資質證明。
3、信息安全保障措施等。
第八條申請材料不符合要求的，衛生行政部門在收到申請材料lO個工作日內通知申辦機構在規定期限內補齊，逾期不補齊或者所補材料仍不符合要求者，視為放棄申請。
第九條初步審查合格后，正式受理申請。衛生行政部門必須在正式受理之日起40個工作日內，將審核意見書面通知網站。獲準同意的網站，應在其網站主頁上同時標明信息產業主管部門批準的經營許可證（或備案）編號以及衛生行政部門審核文號。
第十條已獲準開辦的醫療衛生網站或登載醫療衛生信息的網站，開辦者主體或者域名、地點、內容等需要變更的，應向原審核同意的衛生行政部門辦理變更手續。
第十一條未經衛生部批準，任何醫療衛生網站，均不得冠以\中國\、\中華\、\全國\等名稱。
第十二條衛生部將依據國務院《互聯網信息服務管理辦法》和相關的衛生行政法律法規對互聯網醫療衛生信息服務實施監督管理；指派專門機構和人員定期對開展醫療衛生信息服務的網站及其內容進行監督檢查。
第十三條在互聯網醫療衛生信息服務中，如違反本辦法的規定，衛生行政部門責令限期改正；如不改正，按照國務院《互聯網信息服務管理辦法》的有關條款和衛生行政有關法律法規進行處罰；情節嚴重的，衛生行政部門建議信息產業主管部門關閉網站。
第十四條本辦法公布前，已開辦醫療衛生網站或登載醫療衛生信息的網站，自本辦法公布之日起30日內依照本辦法的有關規定補辦手續。
【關鍵詞】法律關系 醫患矛盾 本質 策略
【中圖分類號】DF529 【文獻標識碼】A
隨著市場經濟的發展和我國醫療體制改革的推進，醫患關系作為社會總關系的一種特殊形式日漸凸顯出來。特別是20世紀90年代中期以后，關于醫患糾紛的報道日益增多，醫患矛盾越來越受到社會各界關注，并成為影響社會穩定的重要因素。盡管社會各界已認識到“醫患矛盾是在全球化、多元化、民主化時代出現的道德悖論和倫理沖突”①，并試圖從社會倫理、職業道德等多個角度探索預防和處理醫患矛盾的途徑，但效果并不理想?，F實中如出現醫療事故，或者病人拖欠、拒交治病費用等無理行為而發生醫患矛盾，沖突的雙方也往往是醫生和病人。尤其在病人家屬糾結社會上一些閑散人員組成的專業“醫鬧”參與的情況下，直接加劇了矛盾的升級，擴大了沖突的程度，給醫患矛盾處理部門制造了很大壓力。“可以想象，對于醫患矛盾，醫患暴力，如果沒有很好的解決辦法和機制，醫患矛盾將日積月累，甚至會爆發出來。”②雖然，2002年9月1日起公布施行《醫療事故處理條例》，但由于該條例還存在法律位階不高、操作性和系統性不強等諸多問題，以及相關涉及醫患關系鄰近或配套的法律制度不夠完善，其在指導處理現實中復雜、多樣的醫患矛盾時還有些力不從心。
其實，之所以缺乏認知，很大程度上是因為我們對醫患關系的本質定位出現了問題。在現實矛盾的解決中，我們很多人都認為，所謂醫患矛盾的處理，其實也不過是賠償金額的談判問題。這樣，使得醫患矛盾糾紛中涉及的法律問題完全淪為爭取賠償多少的籌碼。由此，法律的權威在醫患矛盾的處理中被極大削弱。因此，從法律角度探索解決醫患矛盾的有效策略之前必須明確醫患之間的法律關系，這就解決了一個立足點的問題。否則，妄談解決策略，猶如空中樓閣。現階段，鑒于我國現實的醫療體制的特殊性和現行相關醫療法律政策的復雜性，并沒有從法律上明確地規定醫患之間的法律關系。但從諸多的法律和政策中，依然可見一斑。
醫患關系是一種行政關系
醫患關系是一種行政法律關系。行政法是公法，其執行的過程帶有強制性，醫院作為國家衛生事業單位，肩負著防治、救助人民群眾、為人民群眾提供基礎醫療服務的社會責任，這就決定了醫院在必要的時候可以根據相關法律規定和相關衛生行政部門的要求，對患者實行強制治療或者隔離。
現行關于調整醫療行為的相關法律法規，很多都具有公法的性質，如，根據《傳染病防治法》，醫生對已確定的甲類傳染病患者可以執行強制治療，對疑似傳染病患者，可以根據衛生行政部門的批示實行強制隔離。《執業醫師法》則強制性規定了醫生的職業道德，我們甚至可以將其看作執業醫生的行業準則和必備素質。通過上述法律法規的相關規定，我們不難發現醫院在依法履行上述法律法規規定的行為時，完全具備了行政行為的權利義務統一性、執法性以及單一性的特征。經由法律授權，醫院可在特定時期對特定人員實施強制隔離治療，對無力交付醫療費用的患者不能停止治療，此時，醫患之間的權利義務關系并不是建立在平等互利基礎之上的，醫院行使上述行為與患者之間就形成一種行政法律關系。強調醫患關系中的行政關系，目的在于調和醫患關系，保障患者權利，維護醫療秩序，從而進一步推進醫療行政法治進程。
醫患之間還存在法律層面的合同關系
“患者前往醫院就醫，不管是出于保健、預防或是治療何種目的，與醫院所形成的醫患關系，是一種法律層面的合同關系?！雹垭m然仍有學者對醫患之間的關系是一種合同關系持不同意見，但也僅限于醫患合同是醫療服務合同還是普通合同的爭論，這并不能否定醫患關系的合同性質。
我國現行的醫療體制決定了醫院既是服務群眾的衛生事業單位，又是可以在制度許可的范圍內合理提高藥價的機構。在我國社會主義市場經濟和依法治國方略的背景下，醫患關系已不純粹是政治話語下的服務與被服務的關系，而是權利和義務平等的契約關系。醫患關系應當是建立在醫療合同基礎之上，從患者到醫院掛號，醫院接受患者的掛號開始，醫方和患方就實際形成了法律層面的合同關系，依照《合同法》及相關法律規定，此時合同關系的構成三要素都已具備，表現為：主體醫院和患者，客體是自然人的健康權、生命權以及為此所必須付出的對價，內容是患者治愈疾病的權利和支付醫療費用的義務以及醫院治病救人的權利和收取報酬的義務，這時合同關系是特殊的醫療法律關系，也是患方依托這種合同關系產生對醫方的信托關系。在整個治療的過程中，雙方在法律上也應該具有明確的權利和義務。但現實是，醫院和醫院的管理機構單位屬性，導致其在法律規定的與患者平等權利與義務層面做的明顯不足，在信息方面有時顯得較為不對等，診治過程還存在信息不公開等一些弊端。
醫患關系是生產與消費的關系
目前，關于醫患關系是否屬于生產與消費關系，存在不同看法。持否定意見者認為，患者不是消費者，醫院也不是經營者，二者不適用《消費者權益保護法》。但筆者認為，根據《消費者權益保護法》的相關條文解釋，消費者為自身的生活消費所需，而購買、使用商品或接受服務，受法律保護。而這里的“生活消費”，則是指消費者為了滿足自身生存、發展的需要而消耗或接受，衣、食、住、行或醫療等方面的商品或服務。在醫患關系中，患者出于自身健康或維持生命的考慮，而自愿購買醫療機構的醫療服務以期獲得健康或者減少病痛，當然屬于消費者的“生活消費”范疇。而醫院在為患者提供醫療服務和出售藥品的同時獲得相應報酬，也完全符合經營者的特點。
有學者認為，我國醫療機構設立宗旨明確的規定，醫院是為人民群眾提供基本醫療的服務單位，并非是追求利潤的營利企業。因為醫院屬非營利性機構，所以不符合經營者特點。但需要指出的是，醫療機構這種非營利的含義是指不以追求商業利潤為目的，但這種“非營利”并不代表沒有營利或不能營利，不能以醫療機構的公益性而掩蓋其營利的事實，所以并不能以是否營利作為判斷醫療機構是否符合經營者的標準。就實際情況看，完全依靠財政撥款支撐醫院日常工作運行明顯不切實際，為提高醫療水平，更新醫療設備，改善就醫環境等，醫院與患者之間建立一種生產與消費的關系更符合醫患雙方利益與社會發展需要，這就在事實上確定了醫患之間的生產與消費關系。在醫院對患者履行治病救人義務的同時，病人因被救治而支付合理醫療費用義務，是醫院與患者之間的一種平衡，雙方這種等價有償的平衡，其實也是生產與消費關系的具體體現。在醫患之間的權利和義務上還應該具有生產與消費之間的平等性，既要醫方堅決采用規范的治療過程，消除賣方市場的優勢，堅決維護患方的利益，尤其要做到患方知情權和自主選擇權的實現，又要采取多種措施保護醫方一線醫生的生命財產安全，堅決打擊患者及其家屬的違法行為。
醫患矛盾法律系關系主體認識
從字面上講，“醫”指的是醫務人員，即施診的人；“患”指的是患者，即求診的人。但是，在醫患法律關系中，在法律責任主體意義層面上，所謂醫，并不指醫務人員，而應是醫院。醫務人員只是受聘于醫院，他們在為患者提供醫療服務的過程中，與患者僅形成一種社會關系，在履行職責過程中，依照《執業醫師法》以及醫院的規章制度與醫院形成的是一種法律關系，其從業過程中的履職行為理所應當理解為醫院的行為。一旦兩者之間出現糾紛，醫院應該作為當事人去接受法律調查和處理。但現實是，很多患者及患者家屬并不能深刻認識這一點，一旦出現問題，直接將矛頭對準醫生甚至是護士，增加了醫患矛盾的復雜性。
對患方的界定，也存在法律上的模糊現象，患者家屬、單位等是否屬于患方的范疇？從嚴格意義來講，患方僅指正接受治療的患者本人，在處理過程中也應有患者本人作為當事人接受詢問和調查，除非患者本人所患疾病涉及精神等領域，使其失去獨立行為能力，才可由其家屬或單位作為人。而現實是，患者家屬甚至是專業“醫鬧”的聲音往往高過患者本人，完全替代患者本人參與矛盾的處理，這明顯就是參與處理主體不適格。我國現行法律規定醫療事故由衛生行政主管部門處理，這就出現了“自己管自己”的“怪象”，其公正性令人質疑。特別是在醫療事故的鑒定上，根本無法擺脫“醫療團隊親友團的魔咒”，其客觀性、公正性很難取得患者的信任。
醫患矛盾法治化解決策略
不同性質的醫患矛盾，所體現出來的法律關系側重點是有所區別的。因此，在立法上應該充分考慮醫患矛盾的性質及法律關系的側重，這個立足點為選擇正確的解決策略提供了依據，也為執法和守法提供了前提。
立法。立法是法制建設的起點，依據法律正確處理醫患關系的前提是必須有法可依。當前，我國涉及醫患關系的法律確實存在較多，但涉及醫患關系的法條比較分散，且各法律法規之間對其定性并不統一，相互間缺少整體性、系統性，這對預防和解決醫患矛盾是十分不利的?，F實中，負責處理醫患矛盾的有關部門面對紛繁復雜的醫患矛盾和各說各言的法條也常常無所適從。且這些法律法規行政法性質明顯，大多從公法的角度規定醫院及醫生的職責和權利，對醫患雙方的權利與義務的平等性內容涉及不足，而現代醫患關系在市場經濟的背景下越來越明顯的生產與消費法律關系事實，卻迫切需要私法性質的法律法規來定位和協調醫患矛盾。這就是現在很多醫患矛盾發生后，有關部門在處理時發現很多實際問題無法可依的尷尬現狀的根源。因此，必須加強立法力度，從法律角度厘清醫患之間的法律關系，制定相應的體現私法性質的公平正義的、能徹底維護醫患和諧局面的全面的、系統的法律法規。并制定相關的完善機制，隨著經濟的發展和醫學的進步定期修改，務必做到有法可依。
執法。嚴格、公正的執法是解決醫患矛盾的關鍵，再好的法律法規得不到很好的執行最后也只是一紙空文，特別是執法不嚴導致了醫方或者患方的合法權益受到損害時無法得到及時合理的法律救助，違法者得不到法律的嚴懲。如此，惡者更強、善者愈弱，國家法律的公信力必然下降。于是，醫患雙方必然選擇其他的途徑來解決問題，這也是“醫鬧”能趁虛而入、大行其道的主要原因。而這樣的惡性發展的結果必然使醫患矛盾愈演愈烈，后果也更加嚴重，處理也更加復雜和困難?？梢?，處理醫患矛盾必須嚴格執法，維護法律的權威，利用法律規范醫患之間的平等權利，逐步緩解醫患矛盾。
首先，要設立專門醫患調解機構，組織專業的人員。由于醫患矛盾的特殊性，要求調解人員既要有扎實的法律素養，也要具備一定的醫學基礎，因此，在人員組成上一定要全面，這是嚴格執法的關鍵。同時，這種醫患調解機構，一定是獨立于醫療行政管理部門獨立于醫患關系之外的第三方管理機構。這就避免了傳統由衛生主管部門處理醫患矛盾產生的“既是裁判又是運動員”的純粹從政治角度考慮的不合理局面，在醫療鑒定上，也避免了“醫療親友團”的令患者不信任的鑒定結果的尷尬。
其次，專業的調解機構在處理醫患矛盾時，要堅決從事實出發、從法律出發，公平處理。決不能縱容某一方的違法行為或者是打球的行為，也不能被輿論牽著鼻子走，去寬容或者同情某一方。
最后，執法部門的嚴格執法不能總等到矛盾發生后在去“救火”，而是要在矛盾發生前就嚴格“防火”。這主要表現在加強對醫院日常規范治療程序的監督；嚴肅醫院各項費用的審批制度，堅決杜絕亂收費給患者帶來過重的經濟負擔；加大藥價的查處力度，徹底理清醫院與藥廠之間的經濟亂象；規范醫生的操作規范，依法嚴肅處理吃回扣等不法現象；規范醫患之間溝通，加強對患者及家屬的心理輔導，從根源上杜絕因信息不對稱導致的醫患矛盾，尤其是患者過激行為的發生。如此，嚴格執法，必將逐步遏制醫患矛盾的惡性循環。
守法。無論執法多么公正嚴明，其實都是一種“馬后炮”的行為，客觀上，對醫患雙方的傷害都已無法挽回，特別是生命的逝去，更是無可復制。所以，真正解決醫患矛盾的良方是不發生醫患矛盾，而不發生醫患矛盾的唯一措施就是醫患雙方都能做到依法做事。醫院能嚴格按照相關要求進行規范治病，堅決杜絕不負責任、亂開藥方、過度治療等違法違規行為發生，并堅決做到整個治療的過程能公開透明，及時與患者及家屬溝通。不能在治療的過程中采用夸大病情等手段引導患者及其家屬使用進口昂貴藥品以求高提成，或者使用大處方對患者進行過度治療對其身體造成潛在的傷害。從法律上講，這實際上對患者產生的危害不亞于商業欺詐和人身傷害，必須堅決遏制，特別是要從醫學生抓起，深刻認識到“醫學生是未來的醫務工作者，提高醫學生的法律素質，對于緩解醫患矛盾，減少醫患糾紛，構建和諧醫患關系具有重要意義?！雹?/p>
從患者方面來講，患者能做到知法守法，那么在具體的治療過程中，就會比較理性和克制，能及時與醫方溝通，合理合法獲得醫生的治療方案和治療進展，既能有效避免醫方的過度治療和大處方，又能避免因誤會而產生的糾紛和矛盾。即使遇到不測，也能正確區分是治療的失誤還是真的無力回天，假如是醫院的失誤，也能依法爭取賠償而不會采取過激的行為和不法的方式；假如是無力回天，也能保持理性，明白醫生不是萬能的這一最簡單的道理?？梢?，只有守法，醫患之間才能在矛盾發生前就理性處理。因此，醫患雙方的守法是解決醫患矛盾的最根本的策略。
（作者為新疆警官學院法律系副教授）
【注釋】
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③馬麗玫：“解決醫患矛盾還需法律之劍”，《中國中醫藥報》，2005年10月14日。
論文關鍵詞：新型合作醫療 醫保制度 問題 對策
論文摘要：文章主要以當前農村醫療的發展狀況為出發點，提出新型合作醫療背景下農村醫保制度存在的缺陷，并對建立健全農村醫保制度的有效對策進行分析與闡述。
自我國2003年提出新型農村合作醫療制度以來，在政府部門的領導與作用下，加大建設試點力度。經過新農合制度的運轉，緩解了農村的就醫壓力，但是農村醫保制度仍存在缺陷亟待解決。
一、農村醫保制度存在的缺陷
（一）農村參保意識差
在新型合作醫療體系下，政府發揮組織、支持、引導作用，提倡農民自愿參加與集體籌資相結合的方式，主要以“大病統籌”為主，構建農村醫療的互助共濟體系。但是農村醫保并不像社會保險一樣明確規定投保時間，對農民的連續投保沒有限制，農民沒有參保意識。雖然以自愿參加為原則，但是政府卻每年下發參合任務，鄉干部以行政手段干預農戶參加，但是由于大多數農民的參保意識差，為了完成任務，只好由鄉村墊付參保費用，而農民也只有在生病時才會核報，否則只好由鄉村承擔全部費用。另外，由于農村醫保的限制條件較多，看病時需指定醫院，對農民十分不便，弱化了農民的投保動機。
（二）醫療保障模式過于單一
近年來，隨著農村經濟收入與生活水平的提高，很多農民已不再滿足于過去“掏小錢、保小病”的簡單合作醫療模式，這種“溫飽式”的合作醫療已經失去了對農民的吸引力。而對于由于突發、大額的患病風險而給家庭帶來的經濟損失，又很難得到醫療保障與醫療救治。這種情況與農民的看病需要嚴重不符，弱化了農村醫保制度對農民的保障力度，并在一定程度上制約了農村醫療保障事業的發展。另外，隨著人們對健康需求及醫療水平要求的不斷提高，合作醫療提供的低水平服務也不再受用。
（三）缺乏法律法規的有效保障
在市場經濟條件下，我國新型合作醫療保障制度尚處于初級探索階段，保障制度仍有待進一步完善，而由于理論欠缺和實踐經驗的不足，因此國家保障法律尚未形成，造成農村醫保制度的建設與落實不能得到法律后盾的有力保障。而由于法律配合的欠缺，造成一些農民不認可醫保制度，由于怕承擔經濟風險，因此不愿意加入到醫保中，增加了農村社會保障普及工作的難度。
二、建立健全農村醫保制度
（一）充分發揮政府職能
以當前新型合作醫療的發展來看，需要我國政府建立長期、穩定的農村醫保政策，以法律法規形式明確提出各級財政部門應負擔的比例，落實政府責任，并將農村醫保的覆蓋率情況，納入地方政府考核指標中，加大政府對農村醫保的支持力度。一是各級政府將新型合作醫療的資金與社會醫療救助資金整合，共同設立“農村醫療保險基金”，并結合上半年農民的人均純收入狀況，制定負擔比例，實現長效性增長機制，減少農民的繳費負擔。二是促進醫保制度的嚴格落實，惠及當地所有農民，以政府監督職能，督促當地的個體雇主或者企業繳納職工醫保，并將勞務輸出人員納入當地醫保制度中，確保所有企業盡到社會責任。三是加大新型合作醫療的宣傳力度，只有讓農民群眾認識到醫保的重要性、優惠性，才能真正得到他們的支持與擁護，促進農民積極參與。因此，各級政府可通過下發文件、廣播、報紙、電視、宣傳欄等多種方式向農民介紹參加醫保的好處，讓農民認識到自己的權利和義務，了解相關醫保費用籌集、醫藥費使用和報銷等內容，提高健康風險防范意識，提高參保自覺性。
（二）實現多元化醫療保障體系
由于我國農村地區的經濟發展不平衡，而統一的合作醫療保障模式無法滿足不同群體的需要。因此，農村醫保制度的建立與完善，必須加快構建政府、農民共同參與的多元化農村醫療保障體系，以滿足不同農村發展情況對農村醫療服務的不同需要：在經濟欠發達地區，加快推廣并宣傳新型合作醫療保險制度，這主要由于在落后的農村地區，人均收入與治療支出能力普遍偏低，而實現“廣覆蓋、低水平”的初級合作醫療，是滿足農民就醫的根本保障；在中等發達農村地區，重點推廣“大病醫療保險”制度，因為在中等發達地區的農民，具備少量的醫療支付能力，但是“大病致貧”現象仍存在，這將是醫療改革的重點；在東部沿海等發達農村地區，基本建立完備的農村社會保障體系。因此，接下來應全力構建新型合作醫療的各項制度與服務網絡，由于經濟條件良好，當地農民提高了對商業保險的認識與需求，通過制度的完善，可滿足不同層次的醫保需要。
（三）建立健全農村醫保的法律法規體系
社會保障制度是我國通過立法實現的一項強制性制度，其具體落實必須有完備的法律法規保駕護航。近年來，雖然我國新型合作醫療取得了一定進步，但是農村醫保中尚缺乏有效的法律體系保障。因此，加快法律法規建設勢在必行：一是建立與農村社?；鹣嚓P的監督法律。社會保障資金作為農民看病的根本保障，任何單位及個人不得私自挪用，做到?？顚Ｓ?。二是由國家統一制定《農村合作醫療法》，提出農村醫保制度的具體落實方法。另外，應該認識到，除了提出基本的立法之外，強化執法力度才是實現農村醫保法制建設的根本，否則有章不循、有法不依，將失去立法的真正意義。因此，只有加大法律的落實力度，才能讓法律成為保證農民合法權益的有力武器。
參考文獻：
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3、顧昕.當代中國農村醫療體制的改革與發展趨向[J].河北學刊，2009(3).
2015年青島市65歲及以上人口已達到10971萬人，其中80歲及以上高齡人口為2479萬人，人口老齡化持續提高，人口結構呈現高齡化特征。隨著社會經濟的不斷發展，由人口老齡化引起的醫院不能養老、養老院不能就醫的社會化醫療照護問題日漸凸顯。因此，2012年7月青島市出臺《關于建立長期醫療護理保險制度的意見（試行）》，旨在應對老齡化帶來的一系列問題。
1青島市長期護理保險的實施現狀
11參保對象
青島長期醫療護理保險在參保對象方面借鑒德國經驗，長期醫療保險的參保人與醫療保險的參保人采取一致原則。青島市長期護理保險實施初期在設定參保人范圍時僅將城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險的參保人納入了參保范圍。2015年1月1日青島市將覆蓋范圍擴大到農村地區，至此，青島成為全國范圍內第一個在醫療護理保障制度方面包含所有城鄉參保人的城市，總人數達810萬人，打破了原來的城鄉界限。
12承辦機構
青島委托固定的機構實施長期醫療服務，進行定點服務管理，在對定點機構的選擇時只有具備醫療資質的護理機構才能進入，以保證醫療護理服務的質量和效果。在實踐中，只有兩類機構可以進入：一是相關的醫療服務機構，這種必須經過衛生部門批準而成立；二是養老服務機構和殘疾人托養機構，這些機構必須經衛生、民政部門批準成立且具備醫療資質。目前，青島市內六區的社區護理機構共有554家，醫院專護資質的定點醫院16家。
13基金籌集方式
長期護理保險基金的籌集分為城鎮職工護理保險基金和城鎮居民護理保險基金兩部分。職工長護資金的安排有兩個來源，一部分是歷年基本醫療保險結余基金的20%，另一部分是每月按照個人賬戶月人均總額05%標準，從職工基本醫療保險基金中劃撥。而城鎮居民護理保險基金，以上年度城鎮居民人均可支配收入為基數，按02%比例從居民社會醫療保險統籌基金劃轉。
14服務形式
青島市根據參保人醫療護理需求的不同，分別確定醫療專護、護理院醫療護理（以下稱“院護”）、居家醫療護理（以下稱“家護”）等不同的服務形式。在目前的實施情況中（見表1、表2），在相對經濟欠發達以及醫療資源配置相對缺乏地區，服務機構數量相對較少，表現為獲得服務的可能性較低、獲得服務的質量較差。
2青島市長期護理保險實施中存在的問題
21醫療護理資源配置不均
青島市內6個市轄區的定點服務機構分布不均（見表2），導致各區人均可利用的定點醫療護理服務機構數量不同，呈現出區域內醫療護理資源配置不均的情況。[1]居民分屬于青島六個不同的市轄區，繳納的醫療護理費用相同，但每個區的醫療護理的定點服務機構的數量卻不相同，在某種意義上來說，居民享受的醫療服務的質量也有所差別，這種醫療護理資源配置不均的情況有悖于醫療護理服務供給的公平性原則。
22缺少立法的支撐和保障
德國、韓國和日本等長期護理保險實施成熟的國家在實施的初期就對長期護理保險制定了相關的法律法規進行嚴格的規范實施。[2]相較于這些國家，我國缺乏對長期護理保險的規范性的法律文件的支撐，沒有對其進行規范性的表述。同時青島長期護理保險整體上符合社會保險相關的法律法規，但在立法上缺少與長期護理保險直接關聯的法律法規，所以在某種程度上來說，長期護理保險的實施缺少一種法律的約束也沒有其制度剛性，這就不僅僅影響長期護理保險制度在青島實施，更有可能影響其在全國的推廣。
23專業的護理機構和護理人員少
就青島的長期護理保險實施的情況來看，相較于韓國、日本等實施長期護理保險成熟的國家，實施的時間晚。首先，專業護理人員不足。很多護理人員基本沒有經過系統的培訓和學習，此外國內護理專業的教育層次不高，在專業的培訓上沒有得到足夠的重視，專業的培訓機構數量也比較少，這就導致專業護理人才缺乏，尤其是缺少專業的高端護理人才。其次，愿意從事護理行業的傾向性不高，主要是因為護理工作的過度繁重、工作環境冗雜，福利待遇低等。同時，專業的護理機構數量也不多，不能為老人提供專業的護理。截至2015年，青島市養老床位達到5萬多張，千名老人擁有養老床位30張，暫且達不到發達國家50～70張的水平。[3]
3完善青島長期護理保險制度的政策建議
31優化區域醫療護理資源結構，形成相對均衡的資源配置格局
青島6個市轄區的定點服務機構分布不均從根本上折射出的是社會保障的公平程度問題，在目前青島長期護理保險的實施過程中應當兼顧資源配置的相對平衡性。區域醫療護理資源配置不僅僅是資源結構的分布問題，更深層次來說是經濟社會發展的“共享”理念是否得到了實現。從另一個角度來說，區域資源配置的平衡、協調，也是長期醫療護理制度亟待完善和解決的內容。
32建立、健全相關法規，為長期醫療護理保險提供支撐和保障
基于我國現在的基本國情以及青島近年來長期護理保險的實施情況來看，就長期護理保險制度建立相關的法律法規，還需要一個較長的過程。譬如在“日常生活能力鑒定、長期護理保險需求認定、長期護理保險待遇及支出、監督與管理”等方面，仍然存在較明顯的欠缺。[4]在這些欠缺的方面用法律法規進行嚴格的規范，我國長期醫療護理制度才能更好地推廣和發展。
一、依法行政情況
我局始終堅持把依法行政、執法為民，規范執法行為，建設一支高素質的藥監執法隊伍作為中心工作來抓，認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》，不斷加強行政執法內部監督，深入開展法制宣傳，建立健全了各項工作制度，完善了監督制約機制，執法人員依法行政意識逐步加強，依法行政工作取得了一定成效。
（一）加強法制宣傳，增強法律意識，營造法治氛圍
結合法制宣傳日、科普宣傳月、消費者權益保護日宣傳活動、“中醫中藥中國行”大型宣傳活動、安全生產宣傳月、產品質量安全月等宣傳活動，扎實開展食品藥品法律法規、合理膳食和用藥、假劣藥品鑒別常識、藥品不良反應以及用藥安全等食品藥品知識宣傳活動，提高群眾依法維權的意識和對藥品、醫療器械等法律法規知識的了解，增強藥品經營、使用單位的守法意識。
（二）堅持依法行政，規范執法行為，提高辦案質量
一是注重制度建設。分解細化并制訂了《法制人員崗位職責》、《稽查大隊長崗位職責》、《稽查大隊工作人員崗位職責》等各崗位職責，建立健全了《稽查工作制度》、《行政處罰案件管理標準及重大復雜行政執法案件的有關規定》、《行政執法過錯責任追究制度》、《行政處罰查處分離辦法》、《行政案件復核辦法》等10余個相關制度。積極推行案件主辦人員負責制、集體合議制，做到執法權限法定、內容標準、程序合法、制度規范，使行政執法行為有章可循。二是堅持查處相對分離。在我局人手明顯不足的情況下，在行政處罰案件辦理過程中，我們堅持查處相對分離，明確查、審、處各環節的責任和時限，保證所辦案件在處罰過程中的公正、公平。三是嚴格執法程序。在行政執法中，堅持亮證執法和2人以上共同執法，避免執法隨意性。在行政處罰告知和聽取當事人意見的環節，履行告知義務，聽取當事人的意見，保護當事人的合法權益。在所有案件的合議過程中，合議人員均形成一致的決議，并由法制人員審核把關，充分發揮法制人員的把關作用。幾年來，我局沒有出現單獨執法、私自執法或不亮證執法的行為。四是規范行政處罰自由裁量權。自4月下發《四川省藥品監管行政處罰自由裁量實施標準》（以下簡稱《標準》）以來，我局嚴格按照《標準》規定，扎實推進依法辦案、秉公執法，不斷規范藥品行政處罰案件自由裁量行為，防止濫用行政處罰權，避免行政處罰的隨意性，確保行政處罰的合法性與合理性，保障行政相對人的合法權益。《標準》下發至目前，我局共辦結藥械違法違規案件13件，罰沒款入庫2.1萬元，無一起行政案件復議被撤銷或行政訴訟敗訴案件。
（三）強化責任，實行政務公開，加大行政執法監督力度。
一是加強組織領導，強化內部執法監督。根據人員變動情況，及時對依法行政領導小組成員進行調整，保證工作延續性，形成了從局長到一般工作人員各負其責的行政執法責任體系，確保行政執法有序、高效運行。確定了1名人員作為法制工作人員，定期對局所有行政處罰案件從事實、證據、程序、法律適用等各方面進行檢查，嚴格對執法案件的調查、審理、處罰等程序進行把關，確保執法案件的內部審查落實到位，扎扎實實地提高辦案水平、增強辦案能力。明確了行政執法工作目標和法律責任，制定了行政執法工作紀律。二是強化責任意識。組織全局干部職工認真學習《中華人民共和國政府信息公開條例》的基礎上，成立了信息公開領導小組，制定了信息公開指南，嚴格按照《攀枝花市政務公開審核辦法》、《攀枝花市政務公開目標管理考評辦法》(試行)的要求和程序全面推行政務公開，在西區公眾信息網、黨政網上及時上掛了我局的主要職責、內設股室、領導分工、年初計劃、階段性工作總結、工作動態、食品藥品監管法律法規以及日常監管工作的最新信息等內容，確保我局政務信息得及時準確向廣大群眾公開。堅持新進人員領取行政執法證時簽定行政執法廉政承諾書，進行莊嚴承諾，積極引導執法人員自覺筑牢思想、行為防線，不斷強化責任意識、法制意識、廉潔意識。三是加強執法外部監督。通過公開舉報投訴電話，聽取和征詢管理相對人的意見和見議等多種途徑，形成全方位的監督態勢，增強行政執法的透明度，改善機關的工作作風，樹立了良好的執法隊伍形象。
（四）加強學習教育，提升隊伍素質，確保依法行政。
為進一步加強全體執法人員的
思想政治教育，規范行政執法行為，提高執法監管水平，結合“五五普法”的工作要求，我們“以學法促執法，用執法帶學法”觀念貫穿到執法日常工作中，及時制訂出臺了法制教育五年規劃和年度普法依法治理工作意見，并通過組織法律法規和依法行政知識測試，將普法工作納入年度目標管理考核體系，實行目標化管理，增強了普法工作的針對性和實效性。一是堅持集中學習制度，及時組織全體執法人員學習國家局頒布的行政法規和上級部門下發的各種規范性文件。先后學習了《憲法》、《公務員法》、《行政許可法》、《公民道德建設實施綱要》等公共法和《藥品管理法》、《食品安全法》、《藥品管理法實施條例》、《醫療器械監督管理條例》等部門法律法規。并定期召開案件分析討論會，圍繞案情找問題，依據法律作定論。二是積極選派執法人員參加了國家、省、市組織的《食品安全法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《食品安全法》、《藥品經營質量管理規范》、藥品稽查、藥品不良反應、藥品快檢、化妝品、保健品監管等法律法規及業務知識的培訓，不斷提高整體業務水平和能力。（五）建立行政調解工作機制，有效化解矛盾
成立了以局長為組長，分管局長為副組長的“大調解”工作領導小組，明確了相關人員職責，將調解工作范圍延伸至藥品案件和群眾工作中，注重利用調解方式化解群眾矛盾，發揮行政調解在食品藥品監管工作中的重要作用，有效預防、減少和化解社會矛盾糾紛，確保矛盾糾紛不激化、不擴散、不升級。
二、依法履職盡責情況
(一)專項監督檢查、專項清查情況
，西區共有醫療機構134家（牙科診所12家、鄉鎮衛生院1家、社區衛生站或村衛生室36家、其他醫療機構85家）；疫苗接種單位21家（包括在醫療機構總數中）；藥品零售企業55家；醫療器械經營企業12家。上半年，我局共出動執法人員466人次，車輛128臺次，監督檢查藥品經營企業710家次，醫療機構1089家次.先后組織開展了春節、清明、五一等節假日藥品安全大檢查；開展了中藥材、中藥飲片、疫苗、藥械購進渠道、非藥品冒充藥品、醫用氧、含麻黃堿類復方制劑等的專項檢查，平均覆蓋率約為76%；開展了對通報的江西青峰藥業有限公司生產的喜炎平注射液、貴州乾元制藥有限公司生產的一清顆粒山西銀湖制藥有限公司和太原華衛藥業有限公司生產的舒血寧注射液、北京康輝制藥有限公司生產的“消渴平”、浙江南洋藥業有限公司生產的“蟲草芷叁膠囊”、吉林通化博祥藥業股份有限公司生產的壯陽春膠囊、吉林省華僑聯合企業制藥廠生產的蟲草腎陽丸等100余個品種假藥的專項清查，平均覆蓋率約為44%。
（二）、投訴舉報的接收、處理情況
對于群眾舉報電話和來信來訪，我局實行首問首接責任制，并由專人負責舉報受理，詳細記錄案情，在第一時間派執法人員到現場進行檢查，對每起案件辦結后，都將辦理情況向舉報者進行了回復。堅持做到“有訪必接，有接必辦，有辦必果”的原則。以前我局共接到投訴舉報9件，辦結9件；我局共接到投訴舉報8件，辦結8件；我局共接到投訴舉報10件，辦結10件；1-7月我局共接到投訴舉報6件，辦結6件。投訴舉報處理率100%，辦結事件無違法違規操作，沒有引起行政訴訟、行政復議、行政賠償、行政追究的情況。
（三）立案查處情況
以前我局對違法行為立案38起，辦結22起；我局對違法行為立案13起，辦結28起；我局對違法行為立案13起，辦結8起；1-6月立案5起，辦結7起(包括未結的5起)，其余4起正在辦理中。所有案件均依法立案，無有案不查、查而不辦或違法辦案的情況，每一起調查終結的案件均及時依法作出了處理決定。
（四）案件查處機制的基本運行情況
為保證藥械稽查人員正確行使行政處罰權，做到合法、公正、及時，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國藥品管理法》、《藥品監督行政處罰程序》及有關法律法規，我局制定了專門的案件查處工作制度。稽查人員外出辦案，均嚴格執行兩人以上、亮證執法。對于群眾舉報電話和來信來訪，符合立案條件的在7個工作日內予以了立案。稽查人員查處藥械違法案件，做到了事實認定清楚，證據確鑿，定性準確，程序合法，處罰得當，適用法律法規準確。一般程序案件查處嚴格執行立案—調查—合議—告知—決定的處理程序。對于較大、較復雜的行政處罰案件，均通過局領導集體討論決定。同時，行政執法案件實行了審查立案、調查取證、核審決定、執行結案相對分離的制度。案件查處機制基本運行良好，無亂立案、違法辦案的情況。
（五）稽查監管職責履行中存在的主要問題
一是在機構改革的特殊時期，執法力量嚴重不足，人員少，而且均是身兼多職，加之涉藥單位點多、面廣、分散不集中，執法力量明顯不足，監管覆蓋率還有一定的差距。
二是稽查隊伍人員不穩定，現在的執法人員均是從非執法崗位轉崗而來，而且適用性培訓較少，導致執法人員自身法律、法規和專業知識掌握欠缺，業務能力有待進一步加強。
三是從法律法規方面看，在藥品監管上主要依據《藥品管
理法》及其實施條例，在醫療器械監管上主要依據《醫療器械監督管理條例》，而且上述法律、法規立法時間已久，操作性不強，難以適應日益變化的市場監管形勢，在具體執法中，有時令執法人員無所適從。五是對各涉藥單位從業人員的法律、法規培訓還不夠充分，容易出現由于不懂法而違法的情況，另外個別涉藥單位的守法意識不強千方百計逃避檢查，也給執法帶來一定難度。
三、執法隊伍建設情況
目前，我局在編人員6人，在崗5人，從事藥品稽查工作的僅有2人，在機構改革過渡時期從事食品綜合協調僅有1人，尚無餐飲服務監管，保健食品、化妝品監管執法人員的劃轉和配備。
四、新形勢、新職能、新體制下行政執法工作存在的困難與問題、以及建議
（一）在機構改革的特殊時期，人員極度缺乏。目前我局在崗人員僅有5人，從事稽查工作2人，從事食品綜合協調1人，人員的極度缺乏，制約了各項工作的開展。
【關鍵詞】 醫院圖書館 醫療事故處理 必要 途徑
1 問題的提出
自2002年9月1日《醫療事故處理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施以來，醫療事故處理已納入法制化軌道?！稐l例》將行政處理與專業技術鑒定分開進行，擴大了醫療事故的內涵（將醫療差錯納入四級醫療事故范疇），賦予了患者更多的權利，并變補償為賠償。同時，《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》作為司法解釋，從保護受害方（患者）角度，規定了醫療侵權舉證責任倒置。如何采取行之有效的措施，做好醫療事故的防范與處理工作，已成為醫院管理者的當務之急。在具體對策上，醫院管理者基本上是從提高醫療質量、完善監管措施、提高醫技人員素質等思路上考慮的，醫學圖書信息工作常常被忽略。筆者認為，處理爭議的基本依據是證據符合法律根據，而醫院圖書館恰恰能提供醫學文獻資料和法律性文件資料。醫院圖書館的這種重要地位和作用應該得到充分重視。
2 醫院圖書館介入醫療事故處理的必要性
2.1醫院圖書館的權威性醫學文獻資料，為醫療活動是否規范提供了對照和佐證
醫療活動是直接保護人群健康、維護勞動者生存和發展的一項復雜的醫學科學活動。但由于目前人類對醫學科學認識上的局限性、醫療機構自身的管理不善以及醫療活動主體的主觀過失等因素，醫療事故時有發生。在醫療機構承擔舉證責任的形勢下，醫療機構需要依據病案、運用醫學文獻資料證明其醫療活動的合法性、規范性。醫學文獻資料能否充分及時提供在很大程度上依賴于醫院圖書館的信息服務。
2.2圖書館儲備收集的法律性文件資料，為醫院依據法律法規處理醫療事故可以提供有力的幫助
由于我國法制建設正在逐步完善之中，新《條例》實施兩年來，對醫療事故處理的司法解釋和司法實踐仍有不斷的爭議和質疑。為處理醫療事故，醫院方需要儲備收集大量、系列的法律性文件和有關資料。圖書館的館藏建設為此提供極大的可能性。
2.3醫院圖書館的介入，有利于醫患關系的調整與溝通
醫患關系是患者在醫療過程中與醫療機構及其醫護人員之間產生的特定的醫治關系，它主要表現為服務與被服務的平等民事主體之間的權利、義務關系。目前，醫患關系有日趨緊張的跡象，直接表現就是醫患間的互相不信任以及醫療糾紛的增多。產生的原因既有醫源性因素，又有非醫源性因素。
醫源性糾紛主要是指醫療責任主體的態度、過失所致，醫學科技的發展水平限制等；非醫源性糾紛主要表現在病員缺乏醫學知識或對醫療知識不理解、病員或家屬不良動機、某些媒體不當的推波助瀾、工傷事故及傷害責任的轉移、社會變革時期某些制度的不適應以及經濟觀念的轉變等引起。醫院圖書館的主動服務，不僅有助于醫療機構及其服務人員了解規范，按章操作，更有助于患方了解醫療流程、規范、增強配合意識，即使產生糾紛或事故，也能按法律法規辦事，減少不必要的摩擦。
2.4介入醫療事故處理活動有助于醫院圖書館轉變服務模式，提高服務功能
長期以來，多數醫院圖書館仍在進行著借借還還的單一型被動服務，信息資源利用效率不高。而介入醫療事故處理需要醫院圖書館從館藏到服務都要改革，體現其主動性。這種主動性不僅適應了現代醫院圖書館信息服務的發展方向，也有助于醫院領導和各級各類醫技人員對醫院圖書館的重視、關注，為醫院圖書館在有為中實現有位提供了一個有利的契機。
3 醫院圖書館介入醫療事故處理的有效實現途徑
醫院圖書館獨特的功能和地位，只為其介入醫療事故處理提供可能和便利，要想更好地發揮作用，強化館藏建設、轉變管理模式、優化服務手段顯得十分重要。
一要注重文獻信息資料的完備性、合理性。隨著科技進步，文獻信息資料正以幾何級數日益增長，并從傳統印刷型發展為現代印刷型、光盤型和網絡型等多種并存的格局。文獻資料種類也明顯增加，有圖書、期刊、報告、檔案及多種非書籍資料等。基于這種情況，醫院圖書館在館藏上，應建成與專業相適應的符合醫院發展的資源保障體系。根據醫療、教學、科研的需要組織藏書，既注意文獻的思想性，又注重文獻的學術性，使館藏文獻資源的質量不斷提高。同時，要依學科之間的親疏關系將眾多文獻形成層次分明的有機系統，在適應醫療事故需要的前提下，按系統分門別類編目，使之成為以疾病為主題詞，以癥狀為關鍵詞的查詢體系。必要時，可請有關學科的專家幫助，做好信息選擇取舍和學術評價工作，為醫療事故的證據篩選做好先期準備工作。
二要注重有關信息資源的開發利用工作。將服務重心由局限于對書刊外部信息的揭示和報道，向深層次發展推進，對現有醫學文獻和法律法規資料進行二、三次加工和開發利用，為醫院進行醫療事故處理的有關工作提供必要的保障。
三要注重資源共享建設。任何一個圖書館都不可能完整地收藏各種信息，在網絡條件下，應通過資源共享來更好地滿足服務需要。要充分利用信息網絡技術，將網上各種檢索數據庫和自建數據庫提供網上，使之成為一定區域內的共享信息資源，形成集各種商業數據庫及自建數據庫于一體的相對完整的醫療事故處理數據保障體系。
四要注重提高圖書信息服務人員素質。醫院圖書館工作人員要根據醫院圖書館改革和發展的需要，加強學習，更新知識，提高素質，既能熟練地掌握本專業的服務技能，又能較好地開展醫療事故有關服務，積極拓展醫學信息服務領域，不斷提高服務水平。要打破傳統觀念，變封閉服務為開放服務，將館藏以各種形式最大限度地、最直接地與讀者見面。要變被動服務為主動服務，采取多種形式，主動深入醫療第一線，針對不同層次讀者提供相應的服務，在確保為本院職工服務的同時，積極將信息工作向外輻射，在社會上尋求更為廣泛的信息用戶，諸如兄弟醫院、司法機關以及社會廣大群眾。通過提供醫療事故處理的相關信息服務，從而尋求與整個社會信息資源共享而又循環交流的新型服務模式。
參 考 文 獻
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