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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有企業投資項目管理辦法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
2012年審計工作總的思路：突出“五個重點”、抓好“四個延伸”、促進“三個提升”，突出預算執行、政府投資、經濟責任、資產運營和專項資金5個審計重點，抓好專項資金、二級部門、社區居委會和農工商公司延伸審計，進一步擴展審計范圍，將重點部門、重點資金和重要項目全部納入審計范圍，全面引入效益審計評價理念，進一步提升依法審計能力，提升審計項目質量，提升審計監督服務效能，依法履行好審計監督職責，為打造“新區、創新”作出新的更大貢獻。
突出抓好以下5個審計重點：
一是預算執行審計。圍繞關注預算執行的真實性、合法性，預算分配的公平性、合理性，以及財政資金管理使用的規范性、效益性，加強對重點部門、重點資金、重點項目的審計。重點對區財政局具體組織2011年區本級預算執行、國庫和部分一級預算部門單位的預算執行情況進行審計，并對部分二級單位、使用財政資金的企事業單位實施延伸審計。在工作安排上，把財政預算執行審計和專項資金審計、經濟責任審計、效益審計相結合，注重審計成果共享。
二是政府投資審計。圍繞推進項目建設、加強項目管理、嚴格預算控制和提高項目投資效益為目標，加大政府投資審計力度。一是堅持結算必審制，將財政資金投資項目全部納入審計范圍；二是堅持“關口前移”，對重大政府投資項目實施全過程跟蹤審計；三是進一步健全制度，制定出臺《區土地開發整理資金審計管理辦法》、《區土地開發整理資金審計管理辦法》、《區政府投資項目跟蹤審計實施辦法》和《區審計局中介服務機構考核暫行辦法》等管理辦法，為全面提升項目審計質量提供制度依據。
三是經濟責任審計。圍繞健全領導干部監督管理體制、加強黨風廉政建設、服務領導決策、促進依法行政，充分利用審計獨有的手段和條件，發揮好經濟責任審計作用。一是注重發揮經濟責任審計聯席會作用，提高審計成果的利用效果；二是堅持逢離必審，加強任中審計，實現監督關口前移；三是提高審計透明度，推行審計公示、審計結果公告和審計結果通報制度；四是堅持和發展效益審計與經濟責任審計相結合的模式，探討建立科學規范的評價標準。
四是資產運營審計。圍繞確保國有資產運營安全，提高資產運營效益，進一步強化對重點單位的審計監督。一是以保障財政資金安全、規范財務管理、提高資金使用效益為目標，對城市開發建設局、房產管理處、市場建設服務中心進行審計。二是以摸清國有企業運營狀況，總結探索適合我區國有資產管理運營模式，防范國有資產經營風險，確保國有資產保值增值為目標，對區城市發展有限公司、房地產開發公司、房地產開發公司、市政總公司、綠化總公司、環衛總公司進行審計。三是以摸清家底，防范企業改制風險為目標，加快推進企業改制審計工作。
五是專項資金審計。圍繞規范專項資金的使用行為，提高資金使用效益，對社會和政府關注度較高專項資金開展專項審計。重點對教育、科技、建管、民政及部分政府實事等專項資金進行審計，并對政府融資資金的管理使用情況、政府投資項目的運行情況、社區財務管理情況和部分農工商公司財務管理情況組織實施審計調查，以摸清情況，揭示風險，有針對性地提出規范和解決問題的意見和建議。
改革開放以來，國家對原有的投資體制進行了一系列改革，打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但是，現行的投資體制還存在不少問題，特別是企業的投資決策權沒有完全落實，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮，政府投資決策的科學化、民主化水平需要進一步提高，投資宏觀調控和監管的有效性需要增強。為此，國務院決定進一步深化投資體制改革。
一、深化投資體制改革的指導思想和目標
（一）深化投資體制改革的指導思想是：按照完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立企業在投資活動中的主體地位，規范政府投資行為，保護投資者的合法權益，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環境，促進生產要素的合理流動和有效配置，優化投資結構，提高投資效益，推動經濟協調發展和社會全面進步。
（二）深化投資體制改革的目標是：改革政府對企業投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究制度；進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式；培育規范的投資中介服務組織，加強行業自律，促進公平競爭；健全投資宏觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段；加快投資領域的立法進程；加強投資監管，維護規范的投資和建設市場秩序。通過深化改革和擴大開放，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。
二、轉變政府管理職能，確立企業的投資主體地位
（一）改革項目審批制度，落實企業投資自。徹底改革現行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批的企業投資管理辦法。對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險，并依法辦理環境保護、土地使用、資源利用、安全生產、城市規劃等許可手續和減免稅確認手續。對于企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目，政府只審批資金申請報告。各地區、各部門要相應改進管理辦法，規范管理行為，不得以任何名義截留下放給企業的投資決策權利。
（二）規范政府核準制。要嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。
企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。對于外商投資項目，政府還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。
（三）健全備案制。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。
（四）擴大大型企業集團的投資決策權。基本建立現代企業制度的特大型企業集團，投資建設《目錄》內的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編制中長期發展建設規劃，規劃經國務院或國務院投資主管部門批準后，規劃中屬于《目錄》內的項目不再另行申報核準，只須辦理備案手續。企業集團要及時向國務院有關部門報告規劃執行和項目建設情況。
（五）鼓勵社會投資。放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。逐步理順公共產品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。對于涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，政府在確定建設規劃后，可向社會公開招標選定項目業主。鼓勵和支持有條件的各種所有制企業進行境外投資。
（六）進一步拓寬企業投資項目的融資渠道。允許各類企業以股權融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場。經國務院投資主管部門和證券監管機構批準，選擇一些收益穩定的基礎設施項目進行試點，通過公開發行股票、可轉換債券等方式籌集建設資金。在嚴格防范風險的前提下，改革企業債券發行管理制度，擴大企業債券發行規模，增加企業債券品種。按照市場化原則改進和完善銀行的固定資產貸款審批和相應的風險管理制度，運用銀團貸款、融資租賃、項目融資、財務顧問等多種業務方式，支持項目建設。允許各種所有制企業按照有關規定申請使用國外貸款。制定相關法規，組織建立中小企業融資和信用擔保體系，鼓勵銀行和各類合格擔保機構對項目融資的擔保方式進行研究創新，采取多種形式增強擔保機構資本實力，推動設立中小企業投資公司，建立和完善創業投資機制。規范發展各類投資基金。鼓勵和促進保險資金間接投資基礎設施和重點建設工程項目。
（七）規范企業投資行為。各類企業都應嚴格遵守國土資源、環境保護、安全生產、城市規劃等法律法規，嚴格執行產業政策和行業準入標準，不得投資建設國家禁止發展的項目；應誠信守法，維護公共利益，確保工程質量，提高投資效益。國有和國有控股企業應按照國有資產管理體制改革和現代企業制度的要求，建立和完善國有資產出資人制度、投資風險約束機制、科學民主的投資決策制度和重大投資責任追究制度。嚴格執行投資項目的法人責任制、資本金制、招標投標制、工程監理制和合同管理制。
三、完善政府投資體制，規范政府投資行為
（一）合理界定政府投資范圍。政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權。中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。
（二）健全政府投資項目決策機制。進一步完善和堅持科學的決策規則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平；政府投資項目一般都要經過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證，咨詢評估要引入競爭機制，并制定合理的競爭規則；特別重大的項目還應實行專家評議制度；逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。
（三）規范政府投資資金管理。編制政府投資的中長期規劃和年度計劃，統籌安排、合理使用各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等。政府投資資金按項目安排，根據資金來源、項目性質和調控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應的管理辦法，逐步實現政府投資的決策程序和資金管理的科學化、制度化和規范化。
（四）簡化和規范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限。按照項目性質、資金來源和事權劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與有關部門之間的項目審批權限。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。具體的權限劃分和審批程序由國務院投資主管部門會同有關方面研究制定，報國務院批準后頒布實施。
（五）加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。規范政府投資項目的建設標準，并根據情況變化及時修訂完善。按項目建設進度下達投資資金計劃。加強政府投資項目的中介服務管理，對咨詢評估、招標等中介機構實行資質管理，提高中介服務質量。對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制。
（六）引入市場機制，充分發揮政府投資的效益。各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。對于具有壟斷性的項目，試行特許經營，通過業主招標制度，開展公平競爭，保護公眾利益。已經建成的政府投資項目，具備條件的經過批準可以依法轉讓產權或經營權，以回收的資金滾動投資于社會公益等各類基礎設施建設。
四、加強和改善投資的宏觀調控
（一）完善投資宏觀調控體系。國家發展和改革委員會要在國務院領導下會同有關部門，按照職責分工，密切配合、相互協作、有效運轉、依法監督，調控全社會的投資活動，保持合理投資規模，優化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。
（二）改進投資宏觀調控方式。綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。國務院有關部門要依據國民經濟和社會發展中長期規劃，編制教育、科技、衛生、交通、能源、農業、林業、水利、生態建設、環境保護、戰略資源開發等重要領域的發展建設規劃，包括必要的專項發展建設規劃，明確發展的指導思想、戰略目標、總體布局和主要建設項目等。按照規定程序批準的發展建設規劃是投資決策的重要依據。各級政府及其有關部門要努力提高政府投資效益，引導社會投資。制定并適時調整國家固定資產投資指導目錄、外商投資產業指導目錄，明確國家鼓勵、限制和禁止投資的項目。建立投資信息制度，及時政府對投資的調控目標、主要調控政策、重點行業投資狀況和發展趨勢等信息，引導全社會投資活動。建立科學的行業準入制度，規范重點行業的環保標準、安全標準、能耗水耗標準和產品技術、質量標準，防止低水平重復建設。
（三）協調投資宏觀調控手段。根據國民經濟和社會發展要求以及宏觀調控需要，合理確定政府投資規模，保持國家對全社會投資的積極引導和有效調控。靈活運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導社會投資，優化投資的產業結構和地區結構。適時制定和調整信貸政策，引導中長期貸款的總量和投向。嚴格和規范土地使用制度，充分發揮土地供應對社會投資的調控和引導作用。
（四）加強和改進投資信息、統計工作。加強投資統計工作，改革和完善投資統計制度，進一步及時、準確、全面地反映全社會固定資產存量和投資的運行態勢，并建立各類信息共享機制，為投資宏觀調控提供科學依據。建立投資風險預警和防范體系，加強對宏觀經濟和投資運行的監測分析。
五、加強和改進投資的監督管理
（一）建立和完善政府投資監管體系。建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督。審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監管。建立政府投資項目的社會監督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監督。
（二）建立健全協同配合的企業投資監管體系。國土資源、環境保護、城市規劃、質量監督、銀行監管、證券監管、外匯管理、工商管理、安全生產監管等部門，要依法加強對企業投資活動的監管，凡不符合法律法規和國家政策規定的，不得辦理相關許可手續。在建設過程中不遵守有關法律法規的，有關部門要責令其及時改正，并依法嚴肅處理。各級政府投資主管部門要加強對企業投資項目的事中和事后監督檢查，對于不符合產業政策和行業準入標準的項目，以及不按規定履行相應核準或許可手續而擅自開工建設的項目，要責令其停止建設，并依法追究有關企業和人員的責任。審計機關依法對國有企業的投資進行審計監督，促進國有資產保值增值。建立企業投資誠信制度，對于在項目申報和建設過程中提供虛假信息、違反法律法規的，要予以懲處，并公開披露，在一定時間內限制其投資建設活動。
Abstract: This paper discusses that the project development is the prerequisite and basis for enterprise development,summarizes the development procedures for construction projects,according to the management status quo of Kailuan construction project,analyses enterprise construction project management problems and proposes targeted measures for improvement of development and management of enterprise construction project.
關鍵詞:企業;項目;開發;管理
Key words: enterprise;project;development;management
中圖分類號:F270.7 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)05-0227-02
0引言
進入21世紀,隨著世界經濟一體化進程的加快,我國經濟體制改革的逐步深入,企業在努力提高自身的綜合實力,以求在激烈的全球競爭中獲勝。項目開發的成敗決定了一個企業的發展速度和綜合實力,并影響企業的整體發展。隨著企業建設項目規模的擴大,投資的增加,項目技術工藝復雜,影響因素的增加,企業在項目質量、工期、投資、效益等方面要求越來越高。因此,加強項目管理,使投資項目效益最大化是所有企業面臨的共同問題。項目管理是一種現代化管理方式,項目管理就是把各種系統、方法和人員結合在一起,在規定的時間、預算和質量目標范圍內完成項目的各項工作。加強項目管理工作,可保證企業投資保值增值,促進企業的快速發展,如果不重視項目管理工作,就有可能會造成在重大項目決策中失誤,盲目上馬項目,可能使企業造成重大的經濟損失,或者背上沉重的債務包袱。
在開灤“十一五”發展戰略規劃中,提出到2010年實現“雙五”目標,即煤炭產量達到5000萬噸,營業收入達到500億元。這些宏偉目標的實現,都需要通過選擇合理的項目,加強項目管理,提高投資效益去實現。開灤作為一個特大型煤炭企業,每年項目開發投資額度很大,每年投資總額達到幾十億元。因此,加強項目開發與項目管理,提高投資效益,對開灤今后的發展具有重要的現實意義。
1項目開發程序
任何一個建設項目都是一項系統工程,大體包括前期準備工作、項目建設實施以及項目投入生產后進行的后評價三個階段。
1.1 前期準備階段主要包括規劃立項、可行性研究、初步設計、施工圖設計以及設計委托、項目評估和項目決策。根據項目的投資及預期投資效益結合現狀情況決策項目是否可行,并確定項目技術方案和投資規模。該階段中項目立項、可研論證和初步設計是三個關鍵點。由于項目投資規模越來越大,復雜程度也越來越高,使項目前期論證工作難度加大。
1.1.1 項目開發在項目啟動的初期,選擇合適的項目進行投資以最大效用利用資源的論證過程,其目的是確定項目的可行性和有效性,通常需要考慮以下問題:①項目首先要符合企業的發展戰略,并能夠充分滿足客戶的需求,能為企業帶來合理的投資回報,能夠建立企業的競爭優勢。可行性研究是確定項目成功的第一步。②開灤在選擇項目中,應根據開灤為煤炭企業的特點,優先考慮煤炭生產、洗選、加工運輸,延伸煤炭產業鏈項目:如焦化項目、電力項目。充分利用開灤煤炭資源進行深加工,以提高經濟效益,并可減少投資失誤。在發展非煤大型項目時,應充分進行可研論證,結合國家產業發展政策及企業發展戰略,優先發展國家鼓勵支持的高科技項目,選用先進的技術工藝,避免項目在低水平上重復建設。項目的選擇應從集團公司整體角度進行分析,對開灤長遠發展有利的項目,即使目前投資回報率較低也應開發建設,以增強開灤的發展后勁。
1.1.2 項目資源配置開灤集團公司每年要開發大量項目,屬于多項目管理。應該根據投資總量不突破預算的原則對各項目進行評價分析,從企業發展戰略、投資回報率等方面采用ABC管理法、價值分析方法等工具來評價這些項目,對企業發展戰略影響大、效益好的項目,應優先給予資金安排;對企業影響不大,效益一般的項目,可納入企業項目庫,暫緩實施。這樣把有限的資金投入到最重要、最有價值的項目中去,進一步提高投資回報率。
1.2 項目建設實施階段包括籌措項目資金,落實項目建設的外部條件,通過招投標確定施工單位,并開工進行項目建設,完成后進行竣工驗收和項目移交。在項目施工中,應加強現場管理,重點在投資、工期、工程質量和安全生產等方面進行控制、監理、監督。在確定項目后,要嚴格按照項目管理的方法實施項目并對其考核。包括采用項目管理的常用技術,例如:甘特圖、凈值分析等方法對項目各個方面進行管理。一般實施階段項目管理分為8個方面:項目范圍、質量管理、時間管理、溝通管理、人力資源管理、采購管理、費用管理和綜合管理。
1.3 項目后評價階段項目后評價是指項目竣工經過驗收投入生產一段時間后,對工程項目的立項決策、設計、施工、竣工驗收、生產運行全過程進行系統評價的一個過程,是項目管理的最后一道工序。通過對建設項目全過程進行系統分析,評價項目建設的成果與不足,總結項目管理經驗,探索項目管理規律,吸取失誤的教訓,以便在未來的項目管理中進一步理順關系,提高決策水平和投資效益。項目后評價主要包括兩方面內容:一是項目過程的后評價。根據項目建設程序,對立項決策、設計、施工、竣工驗收和設計方案技術進步、生產情況等過程進行評價;二是項目效益后評價。對可行性研究深度、總投資、財務效益、實際效益、達產規模效益等經濟指標根據生產和項目經濟效益情況,預期技術經濟指標進行分析總結,為今后項目管理和決策提供經驗。建立項目后評價制度,是完善項目管理的重要基礎工作。
2項目管理存在的問題
開灤集團公司經過長期的項目管理,建立了一整套完整的投資決策和項目管理辦法,項目管理規范化、科學化,項目管理取得了許多經驗。先后制訂了開灤集團公司《內部投資管理辦法》、《建設工程項目管理辦法》、《建設工程項目前期工作管理實施細則》等管理制度,按照項目管理辦法的要求,對項目實行分段管理的辦法,項目管理部門主要有規劃發展部、經濟運行部、建設管理辦公室、監理部、質量監督站等部門。但開灤作為一個特大型的國有企業,由于歷史和體制上的原因,項目管理還不能完全適應市場經濟的要求,主要存在以下問題:
2.1 項目管理部門多,決策程序復雜,項目管理周期長建設項目由多部門分階段管理,由于管理部門多,易造成扯皮現象。企業投資決策和項目管理有一系列嚴格的程序,基本包括:規劃立項、可行性研究、初步設計、施工圖設計、項目建設、竣工驗收等管理階段。一個項目從規劃立項到竣工驗收,需要層層報批,反復論證,至少需要一年時間,甚至幾年的時間,特別是項目前期論證階段,周期顯得特別長。由于項目決策程序多,周期長。在這期間,可能項目建設內、外部環境已發生了重大變化,使得新建項目虧損甚至無法實施,項目投資往往達不到預期效果。造成項目投資效率較低。
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2.2 項目超概算問題普遍開灤集團公司專業化重組以后,為了加快發展,每年需要上許多新的項目,項目中90%以上的普遍存在著“投資概算超估算、預算超概算、決算超預算”的問題。這不僅使建設工程項目投資效益下降,而且導致企業建設投資嚴重失控。不同的建設項目,造成概算調增的原因不同,分析主要有以下原因:初步設計深度不夠,設計階段外部條件不落實,缺項漏項,設計變更引起超支;建設單位不經批準自行增加工程內容、擴大設計規模、提高設計標準引起超支;主要設備、建筑材料價格變動引起超支;管理不嚴格、質量問題返工的損失、浪費引起超支;設計變更、施工簽證缺乏有效的約束,特別是重大設計變更和現場簽證,普遍存在著手續不完備和“先斬后奏”的問題;概算中沒有考慮難度施工系數,對前期拆遷、地下隱蔽工程等因素估計不足引起超支;項目審批和設計之間,設計與施工時間時間間隔過長,加重了材料、設備價格的變化對概算準確性的影響;有的項目開工后,因缺乏資金而停建、緩建,長期閑置,造成了大幅度超概算;概算編制質量不夠高,部分設計人員遷就各方面不合理的要求,人為壓低或抬高概算;概算定額修訂滯后,難以滿足施工項目的要求,給準確合理的計價帶來一定的困難。煤炭企業一般改造項目比較多,既要考慮充分利用原有設施,又要增加新的設施,考慮因數多,項目管理復雜,也給準確估計造成困難。因此,如何采取措施控制總投資不突破概算是項目管理中的一項重要任務。
2.3 對項目前期論證工作重視不夠在項目管理過程中,普遍存在著重視項目建設輕項目前期工作的看法。項目前期管理中,對市場調研預測、技術工藝方案、投資規模缺乏認真的調查研究和仔細推敲。造成項目開工后更改、返工、甚至停工的情況,有的項目不經過批準立項,擅自開工建設,造成了巨大的經濟損失。據有關專家通過資料測算分析,建設項目在初步設計階段,影響建設項目造價的程度為35%~75%,施工圖設計階段為5%~10%。由此看來,在初步設計階段的設計概算是編制建設計劃和控制施工圖預算的依據,是考核設計的經濟合理性建設成本的依據,也是限制"三超"的關鍵。因此加強項目前期論證工作對項目的成敗起至關重要的重用。
2.4 項目決策和管理失誤追究責任制度不完善國有企業投資一般采取領導集體決策,多個部門審查會簽,有一套固定的業務流程,項目管理一般按照項目進度分階段由多個部門分別管理,這樣做目的是為了發揮了集體智慧,減少了投資失誤。但是一旦投資失誤,責任分別相應分攤,很難追究具體的責任。目前項目中延期、超支以及關、停、并、轉的項目仍占一定比例,項目的經濟效益急待提高。隨著企業產權制度的改革不斷深入,投資決策和管理失誤追究責任機制有待于進一步完善。
2.5 項目管理人員素質有待提高每個項目都是一項系統工程,要求項目管理人員必須具備多門類的專業知識和相關知識,能夠熟練運用項目管理知識,并經常對具體項目,深入實際,調查研究,這樣才能保證設計方案符合實際,并有效控制概算。目前存在項目管理人員配備不齊全,水平較低,不能滿足項目管理實際的需要,有待于調整充實。
3提高項目管理水平的措施和對策
3.1 完善項目管理和投資決策機制在企業產權制度改革的新形勢下,按照現代項目管理的要求,建立統一的項目開發與項目管理部門,以便對建設工程項目集中進行管理。進一步完善項目管理和投資決策制度。依據企業的發展戰略和發展目標,建立企業項目庫,大力開發企業支柱產業項目,避免項目在低水平上重復建設。擴大項目融資渠道,實行多元化項目投資。對重點項目實行追蹤管理,提高項目管理效率,縮短項目周期,提高項目投資效益。
3.2 加強項目前期管理工作對于擬建設的工程項目,按照項目的歸屬性質,確定具體的建設投資主體,并組建項目團隊,實行項目管理法人責任制,認真進行項目前期管理工作。在可研論證階段,加強市場調研和預測,充分論證項目建設的必要性和發展前景;對工藝方案進行多方案比選、優化,對項目的經濟效益進行全面分析和論證,保證擬上項目不僅要在技術上可行,而且經濟上合理,回避項目投資風險,為投資決策提供科學的依據。在初步設計中,要逐項落實項目建設的內、外部條件,使項目內容完整,并符合實際情況;按市場詢價審核設計概算,保證概算的準確性。
3.3 嚴格控制項目投資規模,建立責任追求制度嚴格執行項目管理基本建設程序,實行項目法人管理責任制,推行項目全過程的投資控制機制。對參與項目審查、決策的有關人員實行項目風險抵押金制度,既享受投資效益又承擔投資風險。加強概算的審查力度,對設計變更、調概算等必須堅持“先報批后實施”的原則。加強項目建設期間的規范管理,確定施工單位、采購設備一律實行招投標,以節省投資。對違反項目基本建設程序的單位和人員要按責任追究制度進行處罰。
3.4 根據項目生命周期性,實現全過程管理每個項目都是有機的整體,如果一個環節出現問題和失誤,勢必會影響整個項目的進程和經濟效益。對具體項目實施全過程項目管理,從規劃立項開始直至項目結束,進行全過程參與。針對項目后評價工作開展的較少的情況,完善項目后評價管理辦法。
3.5 提高工程經濟項目管理人員的素質是搞好項目管理的基礎
項目管理人員的素質高低,直接關系到建設項目的設計方案是否符合實際,以及投資規模的合理控制,應通過培訓,提高工程技術人員和概、預算人員的素質,使項目管理人員具備相關資質,實行持證上崗制度。滿足從建設項目立項、可行性研究、初步設計、施工圖設計的工程審查、概預算造價分析及項目建設的全過程的控制管理。
4結束語
國務院下發了《國務院關于加強投資體制改革的決定》,今后企業不使用政府投資建設的項目,由原來的審批制改為核準制和備案制。對于項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案均由企業自行決策、自擔風險。進一步落實了企業的投資自。這個規定對企業項目開發和項目管理提出了更高的要求。因此,企業需要在項目管理中,嚴格按照現代項目管理規定,不斷提高水平,科學決策。為企業的發展增強后勁。
參考文獻:
【關鍵詞】 BT 內涵 定義 探討
一、引言
隨著我國工程建設領域投融資體制的改革，一種新型的、利用非政府資本進行公共基礎設施和公用事業項目投資與建設的方式，BT模式在我國獲得較快發展，一些省市政府也有越來越多的政府投資的工程項目采用BT方式進行融資建設。比如：重慶市朝天門長江大橋、上海軌道交通13號線世博過江段、上海鐵路客運站、深圳地鐵5號線等重大市政基礎設施建設項目均因采用BT融資方式成功建設。作為一種新型的投融資建設方式，BT模式一方面使得公共基礎設施和公用事業建設資金來源多元化的要求得到了進一步滿足，有效緩解了政府重大公共基礎設施和公用事業建設投資需求緊張與政府資金短缺之間的矛盾，對我國改善公共基礎設施和公用事業起到了重要的推進作用。另一方面，由于BT模式在我國應用的時間比較短，在操作上還處于探索階段，對其相關理論和應用研究也不充分，整個行業對BT模式的認識以及相關立法工作還處在探索階段，沒有專門的法律對BT模式的相關行為進行規范和調整，對BT模式的具體實踐造成了困惑。本文擬從BT模式的具體內涵入手，探索BT模式的定義，以期為廣大業內人士正確認識BT模式提供一些有益的幫助，進而共同促進我國BT模式的規范化發展。
二、國外BT立法現狀
1、菲律賓BOT法及其基于安全和戰略的BT方式
1990年，菲律賓國會頒布了亞洲第一個BOT法，即共和國法律，當時只定義了BOT、BT兩種方式。1994年菲律賓國會重新頒布了BOT法，定義了BOT、BT、BOO、BLT、BTO、CAO、DOT、ROT、ROO共9種方式。該法第1條[c]款定義：“建設―轉讓――一種契約性安排，項目建議人據此承擔授予的基礎設施或發展設施的融資和建設，并在建成后將它轉讓給政府機關或地方政府有關單位，后者按商定的分期付款時間表，支付建議人在項目上花費的總投資，加上合理比例的利潤。這種安排可應用于建設任何基礎設施或發展項目，包括關鍵設施，由于安全或戰略的原因，這些設施必須由政府直接經營。”
這是世界上第一個BT的法律定義。菲律賓BOT法規定，采用民間主動建議、公開招標、直接談判三種方式選擇建議人。BT合同授予報價現值最低且合乎設計指標和規范的投標人。公開招標的各個階段，如果只剩下一個投標人，例如只有一個人報名投標、只有一份投標書合格等，則改用直接談判方式。
2、韓國PPI法及其基于租賃的BTL方式
1994年8月，韓國國會頒布了《促進民間資本參與社會間接資本設施投資法》。該法定義了BTO、BOT、BOO三種方式，并將基礎設施分為兩類：第一類為公路、鐵路、地鐵、港口、機場、供水、通訊等重要設施，規定必須采用BTO方式；第二類為發電、煤氣、汽車站、旅游區、綜合體育場等比較不重要和比較商業化的設施，可采用BOT或BOO方式。1998年12月韓國國會全面修訂了上述法律，更名為《基礎設施民間投資法》，2005年1月，韓國修訂了上述法律，更名為《民間參與基礎設施法》，俗稱“PPI法”。該法增加了BTL（建設―轉讓―租賃）方式：項目建成后所有權無償轉讓給政府，在特許期內，特許權人將項目出租給政府使用，租期滿后政府完全取得項目。韓國正大力推廣這種BTL方式，并用于興建學校、醫院等公益設施，租期為10―30年，視項目壽命期而定，以減輕政府財政赤字。
韓國的BTL與菲律賓的BT性質雷同，兩者都是“公有公營”，“建設―轉讓”后由政府使用和經營并承擔經營風險。
3、越南的無償性BT方式
1996年，越南國會重新頒布了《越南外國投資法》，除了“三資企業”方式外，增加了BOT、BTO、BT三種方式。2000年，越南國會修訂了該法律。該法第1章第2條第13款定義：“建設―轉讓合同是指獲得授權的越南國家機關與外國投資者為建設基礎設施而簽署的書面文件；建設完成后，外國投資者將該設施轉讓給越南當局，而越南政府創造條件給該外國投資者去實施其它投資項目，以償還投資和獲得合理利潤。”可見，越南的BT項目是無償性的，投資人只能以其他項目的收益來抵償BT項目的投資。
4、“交鑰匙”（Turnkey）承包方式
美國的“建設―轉讓”稱為“交鑰匙”，政府通過招標，“訂購”（Ordering）一項工程，采用固定總價、固定工期的總承包合同，承包商負責設計、融資、建造，竣工驗收合格后，政府一次性支付合同價款。
綜上所述，國外“建設―轉讓”（BT）有如下類型：一是政策性BT。基于國家安全或戰略，有些基礎設施必須由政府直接經營，因而將BOT變換為BT。二是租賃性BT。項目建成后所有權和使用權轉讓給政府，政府在很長一段時期內以租金形式還款。三是無償性BT。政府提供優惠條件給投資人實施其商業項目，并要求其無償建設一些公共基礎設施。四是采購性BT。“建設―轉讓”后，政府以財政預算資金一次性支付或分期支付承包商的合同價款。
基于管理戰略的原因，有些公共基礎設施的發展項目只能采用BT或BTL方式。例如，地鐵系統必須統一運營，因此，新發展一條地鐵支線應采用BT方式，而不能采用BOT方式，單獨創立一家地鐵支線公司。如政府的地鐵公司以股權方式收購該地鐵支線，則屬于PPP（公私合作伙伴關系）方式。此外，由于BT、BTL是BOT的變換形式，有關項目必須合乎BOT項目的特征。例如，BT項目可以是一個水廠，但不能是水廠的一個水池，后者只是一個施工項目，而不是一個投資項目。
三、國內BT立法現狀
1、國內BT立法現狀
建設部2003年2月建市〔2003〕30號文《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）第四條第（七）款提出：“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業，對具備條件的工程項目，根據業主的要求，按照建設―轉讓（BT）、建設―經營―轉讓（BOT）、建設―擁有―經營（BOO）、建設―擁有――經營――轉讓（BOOT）等方式組織實施。”首次在國家正式公布的政策性文件中引入了BT方式，但未闡述其定義。此后，BT方式如火如荼地在全國蔓延。
一般來說，國內目前大家都認同“BT”（Build―Transfer的簡稱，即建設―轉讓）是由項目融資BOT模式（建設―經營―轉讓）發展而來，是BOT模式的一種衍生形式。但由于迄今為止我國還缺乏專門法規或權威性的解釋，對BT模式的具體含義和運作方式加以規定，因而人們對于BT模式的內涵界定難免見仁見智，至今尚未統一。在各地方政府制定的地方規章中，由于各地實際情況的不同，對于BT投資人的確定方式及其資質要求以及BT適用范圍缺乏一致性。有代表性的如：《中山市政府投資項目BT融資管理暫行辦法》（中府〔2010〕23號）規定：BT投資人的確定方式公開招標方式；BT投資人必須具備良好的財務投資實力及銀行資信能力和國家核定的同類工程施工承包資質；BT適用范圍為城市基礎設施和市政公用設施。《福州市政府投資項目BT融資管理暫行辦法》（榕政辦〔2010〕235號）規定：BT投資人的確定方式為招標或競爭性談判；BT投資人必須具備良好的財務狀況、銀行資信和相應的融資能力，可以是企業法人或聯合體（優先鼓勵央企、大型國有企業或上市公司獨立承擔項目融資建設。根據項目實際情況，亦可接受具有投融資優勢和相應資質、工程建設管理優勢的不同獨立法人組成聯合體承擔項目融資建設）；BT適用范圍為基礎設施、公用事業項目以及市政府確定的其他項目。
2、國內BT立法現狀總結
從國內BT立法現狀可以看出，我國現行有關BT的立法體系與保障BT模式順利實施還有一些缺陷，與實踐要求相比還有較大差距，難以指導項目的順利實施。首先，國家雖然出臺了一些相關的政策性文件，明確了BT的合法地位，但沒有更加具體和明確的規定，無法正確指導BT模式的實施。其次，個別省市雖然率先出臺了專門的BT地方性規范文件，但具有地方特點受區域局限，只能參考執行而不能在全國范圍內推廣適用。再次，與之相關的特許權法律制度，沒有明確對BT模式進行針對性的規定，除具有參考價值外不具有適用性。
同時，BT模式涉及的現有法律管制文件中，有些規定與BT模式的特點發生沖突，給項目的實施造成法律障礙。主要體現在：BT模式中項目法人身份與責任的轉移的特點與目前的項目法人責任制和工程建設責任制在管理上有沖突；BT模式合同中項目發起人對項目回購的保證或承諾與《擔保法》中關于“國家機關不得為保證人”的規定產生沖突；項目投資人在實踐中法律身份多為施工企業的特點與建設部等四部委的《關于政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》中關于“政府投資項目一律不得以建設企業帶資承包的方式進行建設”之規定在政策理解上誤認為BT模式被禁產生障礙；關于BT特許權項目的“資產所有權”在特許期間的歸屬問題現有立法對此規定互相矛盾；《中華人民共和國招標投標法》關于“國家特許的項目”屬于強制招標范圍之規定，以及《市政公用事業特許經營管理辦法》關于“以招標的競爭方式選擇投資者和經營者等”的規定與1995年原對外經濟貿易合作部《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》中關于招商引資的方式存在沖突。
因此，為更好地引導BT投融資建設模式在我國的有效實施，有必要先對BT的具體內涵，如BT的適用范圍、BT投資人的選擇對象、BT投資人的確定方式等做統一的界定。
四、BT內涵及定義的界定
1、BT的適用范圍
從BT在國內外的實踐來看，BT適用范圍一般為必須由政府直接投資建設的公共基礎設施和公用事業等非經營性建設項目。雖然國務院〔2004〕20號文《國務院關于投資體制改革的決定》提出：鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設，但由于目前各級地方政府仍然承擔了大量經營性公益事業和基礎設施項目的建設投資，故BT適用范圍既要包括非經營性的公益事業和基礎設施項目，也應涵蓋經營性的公益事業和基礎設施項目的建設，直至政府從經營性的公益事業和基礎設施項目的建設中完全退出。
2、BT投資人的選擇對象
一般來說，BT投資人的選擇對象主要為五類：一是大型施工總承包企業。優勢：施工階段管理與服務能力強，資金實力雄厚；劣勢：設計階段技術和管理能力不強。二是項目管理公司。優勢：專業化的項目管理、可以承接監理業務；劣勢：沒有建設能力，需要二次招標選擇施工承包商。三是投資公司。優勢：融資能力較強、資金運作管理較強；劣勢：可能沒有建設管理經驗，需要二次招標選擇施工承包商。四是大型工程設計企業。優勢：綜合技術和管理能力強、有資金實力、有的還可以承接監理業務；劣勢：施工階段工程管理能力較弱。五是房地產企業。優勢：有一定的資金實力和豐富的項目管理經驗；劣勢：沒有建設能力，需要二次招標選擇施工承包商。鑒于單一的項目管理公司、投資公司、大型工程設計企業、房地產企業及投融資能力不強的工程總承包企業均難以獨自承擔BT項目的融資及建設任務，需要進行二次招標選擇工程施工單位，必然加大BT項目的投資。因此，各地一般都規定BT投資人必須具備良好的財務投資實力及銀行資信能力和國家核定的同類工程施工承包資質，可以是企業法人或企業聯合體。
3、BT投資人的確定方式
從各地實踐來看，BT投資人的確定方式主要為招標或競爭性談判。由于我國目前對于是否必須通過招標方式選擇BT投資人并無強制性規定。因此，有人認為，BT項目可以不適用招投標法，或變公開招標為邀請招標，以BT的名義來達到規避招標的目的。按照我國《招標投標法》的規定，大型基礎設施項目屬于必須招標的范疇。而根據《招標投標法》第四條的規定：“任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標。”BT項目都是基礎設施項目，政府是項目的真正業主，項目建成后，政府最終要用國有資金將其購回，因此，必須按照規定的范圍和規模標準進行招標發包。其次，BT是由BOT演變而來，而BOT通常采用國際招標的方式確定投資商，BT也應該采用這種國際慣例。因此，借BT之名規避招標的行為既不符合國際慣例，也從根本上違反了《招標投標法》的強制性規定，應屬無效。
4、BT定義
綜上所述，筆者認為對于BT應這樣定義：“BT”是Build Transfer（建設―轉讓）的英文縮寫即建設―轉讓模式，指政府或其授權的單位（一般為BT建設模式項目發起人），按照《招標投標法》的法定程序選擇擬建的基礎設施、公用事業項目以及需政府投資建設的其他項目的投資人（BT投資人），并由投資人在工程建設期內組建BT建設模式項目公司進行投資、融資和建設，在工程竣工后按約定進行工程移交并從政府或其授權的單位收回投資。BT投資人必須具備良好的財務投資實力及銀行資信能力和國家核定的同類工程施工承包資質等條件，可以是企業法人或企業聯合體。設計、監理由BT項目發起人委托。
【參考文獻】
[1] 王雄信：基礎設施項目BT模式招標管理探討[J].科技信息，2010（20）.
關鍵詞：重大項目；財政投資；管理機制
為全力推進重大項目建設，進一步加快項目建設進度，充分發揮重大建設項目對“經濟升級，城市轉型”的拉動和支撐作用，確保重大項目建設任務和固定資產投資預期目標任務的順利完成，促進經濟又好又快發展，及時解決重大建設項目建設過程中遇到的問題，提高行政管理效率，本文結合廣西柳州市重大項目建設實際存在問題，對重大協調管理制度進行探討。
重大項目協調管理機制管理的對象著重圍繞財政投資國有企業代建的項目進行。2004年7月公布的《國務院關于投資體制改革的決定》中，再一次把政府投資改革作為投資體制改革的重點之一。《決定》的第三部分以“完善政府投資體制，規范政府投資行為”為目的，針對政府投資管理的問題，通過合理界定投資范圍，健全投資項目決策機制，規范投資資金管理，簡化和規范投資項目的審批程序，加強投資項目管理，引入市場機制等方面對政府投資加以規范。在政府投資項目建設實施管理方面，第一次提出對非經營性政府投資項目加快推行代建制，通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。
積極推進政府投資項目管理體制改革是當前各地政府和相關職能部門的一項重要工作。總體來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進專業化的項目管理公司，對政府投資項目從工期、質量和投資等方面進行全方位的專業化管理，切實消除過去政府投資項目建設管理過程中的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設工程質量。
柳州市實行代建制比中央推行代建制決定早一年多。在實施過程中，政府投資項目仍然存在工程質量缺陷、超投資以及項目決策隨意性等問題。因此，有必要結合代建制管理辦法制定重大項目協調管理機制。財政投資重大項目協調管理機制，一是根據基本建設程序和決策、執行、監督相協調的要求，對項目的立項、可行性研究、初步設計、施工圖設計、施工、竣工驗收及交付使用直至項目后評價全過程進行監督，健全投資項目決策機制，規范投資項目的工作程序，完善資金管理；二是根據精簡、統一和效能的原則，明確相關部門工作內容，解決部門之間職能交叉、權責不清的狀況，提高工作效率；三是完善約束和激勵機制，對代建工作實行合同化管理，將代建單位收入模式從按項目總投資比例提取逐漸轉變為從投資節約比例提取。
一、工作機構
由政府成立重大建設項目協調小組，由市長、發改委主任分別擔任正、副組長，成員由市監察局、審計局、發改委、土地儲備中心、規劃局、國土局、建委、財政局、經委、環保局、水利局、旅游局、招商局及各政府代建公司等單位分管領導組成。協調小組辦公室設在發改委重點辦，并指定專人負責日常聯系工作。
二、協調對象范圍
協調對象范圍為財政投資重大項目。2008年柳州市要突出發展和民生兩大主題，緊緊圍繞投資項目建設促進年、文化社會建設促進年、宜居城市建設促進年，大力實施百億投資工業強市工程、百億投資城建美市工程、10億投資農業穩市工程，50億投資商貿旺市工程，20億投資社會建設安市工程，10億投資文化盛市工程，確保今年有更好、更快、更大的發展。財政投資的重大項目支撐和推動著城市快速發展，為進一步強化責任意識和增強主動性，推進項目建設。
三、工作職責
(一)建立高效的協調管理機制，協調重大項目從前期工作到竣工驗收全過程遇到的問題；協調處理在重大項目建設的各個環節上可能出現的各種問題，以免造成項目建設進度受堵。
(二)對重大建設項目進行全程督辦；對項目的進度及投資進行監控。
(三)協調各成員單位，落實推進重大建設項目進程的各項措施。
四、工作程序
(一)在項目的前期階段，應充實工作內容，發揮規劃指導作用。各部門應各負其責，超前研究項目工作相關內容，與國土局、財政局、土地儲備中心做好協調工作，力爭做到經濟發展規劃、城市規劃、土地規劃的無縫對接，盡量減少問題的出現。
(二)在項目立項、可行性研究、初步設計階段出現問題時，由發改委牽頭協調，市政重點辦、建委、國土部門、項目業主等單位做好配合工作。
(三)在項目的設計及施工招投標階段出現需要協調的問題時，建委負責組織監察、審計、發改委稽察辦等相關部門進行協調解決。
(四)在項目的開工準備階段，協調小組要主動了解重大項目推進過程中涉及的重要情況、關鍵問題，與土地部門及項目業主做好溝通工作，要及時了解并積極協調，確保項目落實、按時開工和建設。
(五)在項目實施階段，發改委、建委及各代建公司等有關單位對重大建設項目進行職能管理中遇到的問題，在本單位職能范圍內難以解決的，應在問題產生之日起10日內向重大建設項目協調小組書面報告。書面報告中應詳細說明問題產生的原因，本部門為解決此問題所做的工作，存在問題對重大建設項目已經或可能產生的影響，問題的難點和重點，解決問題的關鍵和分歧意見及本部門解決此問題的傾向性意見。
(六)協調小組辦公室接到書面報告后，或通過主動了解發現問題，應在規定時間內請示協調小組副組長，確定召開協調小組成員會議時間并通知各成員。
1 重大項目工程原則上按照各單位專業職能進行分工，由各責任專業單位牽頭協調。
2 市領導另有指定的，由被指定的單位牽頭協調，各相關部門配合。
3 專業單位難以協調解決的問題，由協調小組副組長牽頭協調。
4 協調小組副組長難以協調解決的問題，由協調小組組長負責協調。
(七)為提高行政效能，提高會議質量，協調會議議題涉及多個部門、單位的，主辦部門應在會前進行溝通；經主辦部門協調意見仍不一致的，由協調小組副組長或組長進行協調，盡量減少與會人員，提高會議效率，杜絕就一個問題多個協調會議無法解決的情況。
(八)協調小組成員會議就有關部門或單位提出的問題進行討論，聽取各成員單位及相關單位的意見，對存在意見分歧，但能共同商定解決辦法的，明確部門分工、步驟和時限以落實解決問題。對意見分歧較大、一時難以商定解決辦法的，由各部門和單位在會后5個工作日內分別提交書面意見，協調小組可指定一成員單位或直接組織調研，探尋可供參考借鑒的解決辦法，條件成熟時再召開全體成員會議商討對策。
【關鍵詞】代建制；存在問題；解決辦法
代建制是指由專業化代建單位負責項目建設實施全過程管理，控制項目投資、質量、進度和安全文明施工，待項目竣工驗收后交付給建設單位的項目建設管理模式。代建制的實施是保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益的有力措施。但是代建制在我國發展時間較短，缺少足夠的經驗和完善的制度體系。推行建設工程代建制中，在法律保障、市場準入、收費標準、風險分擔等方面存在的不足之處，隨著項目的運作也逐漸暴露出來。
一、代建制目前存在的問題
（一）代建單位法律地位不明確
我國現階段代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢地位。代建實踐過程中，代建人履行職責的法律環境尚不健全，在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理部門，如規劃、財政、消防、環保等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設手續的過程中，其身份難以被有關行政管理部門認可，造成工作被動。
青島市于1997年和2005年先后下達了《青島市人民政府關于對市財力投資項目實行代建制的通知》、《青島市政府投資項目管理暫行辦法》（市政府令第186號），文件中規定了對政府投資的非經營性基礎設施和公益性項目實行代建制，但因相關部門未出臺具體的實施辦法，代建制并沒有在政府各部門達成共識。例如我公司代建的商丘路等項目在辦理施工手續時，雖然代建中標通知書、代建合同等手續齊全，但市政管理處及質監站并不認可我們，而要求委托方（青島市房地產開發管理局）出具書面委托；在向財政局申請資金劃撥時也遭到類似困擾。
（二）資質、資格要求無專屬性
在市場競爭中，由于各地對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據。以至目前代建行業魚目混珠，許多設計、監理、造價、招標甚至施工單位都有做代建的意圖，到底什么單位才能做代建人，一直爭議不斷。
而且目前不少做代建資質的企業，是隸屬于某一個政府機關，有的甚至就是政府機構的原班人馬，對外掛出一個具有企業性質的牌子而已。將極大的阻礙代建制企業的市場競爭。
青島市城鄉建設委員會于2011年6月2日出臺了《青島市城鄉建設委員會關于印發《青島市城鄉建設委員會房屋建筑工程與市政基礎設施工程項目代建招標投標管理辦法（試行）》的通知》，文件中規定以下單位可以做為項目代建單位參加投標：
房屋建筑類項目代建單位應當具有國家有關主管部門頒發的下列資質之一：壹級房地產開發資質；壹級及以上房屋建筑施工總承包資質；設計綜合甲級資質；甲級房屋建筑設計資質；監理綜合資質；綜合經濟專業、建筑專業甲級工程咨詢資質；同時具有甲級造價咨詢資質、甲級工程建設項目招標資質、房屋建筑專業甲級建設工程監理資質中兩項及以上資質。
市政基礎設施類項目代建單位應當具有國家有關主管部門頒發的下列資質之一：壹級房地產開發資質；壹級及以上市政公用工程施工總承包資質；設計綜合甲級資質；甲級市政公用設計資質；監理綜合資質；綜合經濟專業、市政公用工程專業甲級工程咨詢資質；同時具有甲級造價咨詢資質、甲級工程建設項目招標資質、市政公用專業甲級建設工程監理資質中兩項及以上資質。壹級及以上園林工程施工總承包資質或甲級園林設計資質且同時具有甲級建筑設計資質的可參加單獨園林綠化項目投標。
以下單位具備條件的，可以作為代建單位參加投標：
1.市政府及部門直屬的具有投資職能的政府投資公司；
2.從事本行業具有項目管理職能的事業單位；
3.具有項目管理職能的國有企業或事業單位改制，且仍持有國有股份的從事項目管理的企業。
同時還要求以上單位需具有建設工程相關專業中級及以上職稱人員不少于10人。
雖然文件中對資質要求給出了詳細的規定，但該要求同時反映了代建只是房地產開發、施工、設計、監理、工程咨詢、造價、招標、施工等業務的附屬品，也可以說是整個建筑業的附屬品。代建沒有屬于自己的專項資質標準，同時從業人員都是從代建單位其他業務中臨時拼湊、組合起來的，無專屬上崗資格要求，團隊建設無從談起。沒有專屬從業資質、資格要求，代建市場無法持續、健康發展。
（三）無收費標準
青島市代建市場中項目代建費目前按青島市財政局《關于規范政府投資建設單位管理費財務管理的通知》（青財基【2003】78號文）執行，即參照建設單位管理費的標準來執行。但建設單位管理費并不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應該獲得的合理利潤等內容，因此費率偏低。同時，也沒有明確設置代建費的取費下限，所簽訂的代建合同普遍存在承擔義務多、收費少、管理責任大、權利小等情況，造成了代建單位責權利的不對等。導致各代建單位在投標中出現無序競爭的現象，使代建費用一降再降，不利于吸引優秀企業參與代建。
（四）風險分擔不合理
目前代建合同尚無格式文本，對代建合同是“委托合同”還是“承包合同”仍存在爭議，但實踐中存在風險被代建單位過度分擔的情況。如前期準備工作中的房屋拆遷和土地征用問題，而過去這些工作往往是依靠政府的強有力的行政推動，并適時制定和調整相關政策來保證工程進度，表現的是政府行為，而運用代建制后，則變為代建單位完成此項工作，作為企業，往往是舉步維艱的，并且在企業行為下，花費在房屋動遷的費用相對以前可能要多出許多。若把該風險全部由代建單位分擔是不合理的。
代建的風險較大，甚至比施工承包的風險還大，因為施工承包只是施工過程中的風險，而代建既包括施工過程中還包括前期準備。如我公司代建的安達路經濟適用房配套工程因項目委托方在立項、規劃時做得不到位，在辦理完招投標及施工手續進場施工時，周邊居民阻撓施工，隨經多方協調仍未達成一致，該項目至今擱置。給我公司造成了一定的損失。
代建合同中還存在項目節余資金約定歸委托方所有或約定不明確，而超出概算的投資，代建單位則要全額賠償等不對等約定。
二、解決辦法探討
（一）完善法制建設，確立代建制度的法律地位。
由于代建制度出現而產生的風險問題，如責權利不分、項目實施主體不清等，主要因為委托代建的法律不明確，應通過立法來確立代建制度，將代建制項目納入我國《政府采購法》軌道，將委托代建后的責權利轉移給代建單位，確立代建單位的主體地位，也為代建單位開展工作提供法律依據。
同時政府應牽頭組織發改、規劃、建設、消防、環保、財政等行政主管部門制定代建制實施辦法，明確各部門在代建項目實施過程中各部門的職責，對代建單位在項目推進過程中給予支持。
（二）建立代建資質、從業資格的標準和要求
相關部門應參照設計、工程監理、工程咨詢、造價、招標等成熟行業，制定代建專屬的資質要求和從業人員的資格要求，設立等級劃分，建立持證上崗制度，把代建業務提升到與其它建筑行業平等的地位上，才能體現代建制的重要地位，才能利于對代建企業的管理，利于代建行業的發展，利于真正發揮代建的作用。
（三）制定收費標準
財政、物價等相關部門應進行市場調研，針對代建行業的服務特點及服務內容制定符合市場行情的收費標準，提高代建單位的積極性，促進代建良性發展。
（四）風險控制應按照合理分攤、共同分擔的原則。
在簽訂代建合同簽要重視概算（預算評審）的談判，該數額直接關系著代建單位利益，決定著項目的成敗。代建單位必須根據委托單位提供的資料對概算進行全面、詳細的復核。同時在合同中明確只有在代建單位的“失誤”造成投資超過概算，才能承擔全額賠償責任，在合同中要對各種“失誤”作詳細的界定。
20*年是“十一五”發展的開局之年，是深入貫徹市委重大決策部署、實施“大投入、大建設”之年，也是全面建設小康社會的關鍵之年。一年來，我局始終圍繞市委、市政府的中心工作，認真履行綜合經濟管理職能，開拓進取，扎實工作，較好地發揮了參謀助手和綜合協調作用，有效促進了我市經濟社會的又快又好發展。
（一）圍繞發展，加強綜合計劃、規劃管理，實現了經濟社會持續健康協調發展。
1、加強計劃規劃編制工作。完成市十三屆人大四次會議發展計劃工作報告，提出20*年全市國民經濟和社會發展工作思路與主要指標建議，經人大會議審議通過實施。完成《*市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，印制文本提供人代會審議、通過。積極配合相關部門做好“十一五”專項規劃編制等工作。規劃編制工作先后被評為*市政府“十一五”規劃編制工作一等獎和省發改委規劃編制“綜合獎”。完成了《規劃課題集（二）》的編印、發送工作。
2、做好經濟運行監測分析。密切掌握全市經濟動態，對國民經濟各階段運行情況進行跟蹤分析，先后開展了7次全市經濟運行（發展）態勢分析，針對各階段經濟運行過程中出現的新問題新情況積極研究分析、預測走勢，提出對策和建議，促進了計劃的順利執行和全市經濟的健康平穩發展。牽頭組織召開了全市第十五次綜合經濟分析例會，專題研究第一季度全市經濟運行情況及重點工程建設的思路和對策措施，為市委、市政府做好全年經濟工作提供決策參考和建議。按月及時向省發改委上報我市經濟發展數據指標和分析說明，加強社會發展動態分析，積極參與文化大市建設。
3、重視課題和政策研究。完成了“關于建立生態補償機制的研究與建議”、“建設新農村，推進新和諧”等15個全局性發展問題的課題調研，其中《推進新和諧要在高起點上建設新農村》被《浙江經濟》錄用。組織開展了對全市七個領域非公有經濟進入教育領域投資情況和“節水型社會”建設情況的調研工作。完成《關于加快服務業發展若干意見》，報市委印發實施。研究起草了《發展循環經濟建設節約型社會“665行動計劃”》。起草了“關于發展循環經濟建設節約型社會”領導小組、領導小組辦公室和領導小組成員單位工作職責討論稿。
（二）引導投向，加強基礎設施和投資項目管理，促進了中等城市建設。
1、加強基本建設項目綜合管理。深化投資體制改革，研究起草了《*市政府投資管理實施細則》。做好政府投資項目的綜合管理，牽頭組織財政性投資為主項目的方案設計、初步設計以及工程概算審查，實現項目全過程管理。編制實施“十一五”重大前期建設政府投資項目規劃，共33項，總投資163.64億元。組織開展了政府投資項目實行“代建制”的考察學習。對企業投資項目由審批制改為核準制或備案制。積極宣傳貫徹落實《浙江省招投標條例》。
2、做好重點建設項目管理工作。建立了重大項目建設領導責任制，完善《重點建設項目管理辦法》，做好重點工程申報工作。編制了“*市20*年度重點建設項目建議表”，經市政府審核，確定實施重點建設項目35項（其中省、*市重點建設項目7項），總投資101.24億元，年度計劃投資16.77億元，同比增長27.51%。協助市政府組織召開全市重點工程建設工作會議，進行深入動員，營造良好氛圍。積極履行重點工程綜合管理職能，加強重點工程督查、協調工作，保證建設進度。全市在建重點工程累計完成投資16.97億元，占年度投資計劃的101.17%，比上年同期增長28%。
3、重視重大項目前期工作。制定了20*年*市重大建設項目前期工作計劃，做好已列入重點工程預備項目名單的27個項目的前期準備工作。建立了20*年招商引資項目庫，積極參與招商活動。配合做好高速公路復線、*－*第二通道有關前期工作。配合市委組織部做好村級組織辦公場所建設和有關前期工作。配合市供電局做好500KV*輸變電所址及線路路徑論證工作。配合水利部門做好市水利項目建議書論證工作，爭取列入20*年省重點項目。
（三）強化監管，加強價格調控管理，規范了市場價格秩序。
1、加強重要商品、服務的價格管理。先后組織召開調整出租車票價、開征污水處理費、調整樂虹片區自來水價格聽證會，調整了我市出租車票價，出臺調整和開征污水處理費政策，擬定樂虹片區供水價格調整方案。重新公布524種政府定價和政府指導價藥品價格，繼續對非盈利市級醫療機構藥品采購實行差別利率順加作價，進一步減輕患者和醫保經費負擔。調整了5座我市1996年底以前投產的非省統調地方公用水力發電機組的上網價格，促進實施煤電價格聯運，緩解電力緊張局面。做好價格受理、成本、定價三大前期工作，加強成本監審，完善集體審價。健全價格監測定期分析制度，堅持對9大類37個品種商品每月2次的價格監測、分析。出臺了物業管理服務收費辦法，核定了新世紀、銀河花園2個普通住宅小區前期物業服務收費標準。
2、加強清費治亂減負工作。部署并開展了20*年度收費驗審工作，對全市20*年度行政事業性收費、壟斷經營性收費以及以收費形式征收的各種基金、集資、附加的執收單位進行逐個細致的驗審。對4個單位發出整改意見書，要求限期整改，4個單位移交檢查分局立案查處，注銷收費許可證10個。規范和調整了會計師事務所服務、土地事務服務、防雷技術服務、有線電視服務、機動車牌證工本費等有關收費。規范培訓班收費審批流程，認真審核了21個強制性培訓班收費。完成了全市行政事業性和經營服務性收費單位的收費許可證辦理有關延期手續。全面清理了我局近幾年來有關收費文件，停止執行部分收費項目。
3、加大價格監督檢查力度。聯合運管部門，及時采取措施，開展春運期間我市部分公路客運票價檢查，有效制止亂漲價行為。開展了醫療服務和藥品價格重點檢查以及教育、涉農收費專項檢查，切實減輕農民負擔，維護消費者權益。組織了節假日市場價格檢查和日常菜市場價格檢查，切實維護了社會穩定。加強了市、鄉鎮、村三級價格監督網絡建設，開展了“價格服務進萬家”活動。認真做好價格舉報工作，全年共受理價格舉報投訴135件，辦結137件（含上年遺留2件），辦結率為101%。按照“放得開，管得好”的總體要求，加大了對價格違法案件的查處力度，全年共立案查處價格違法案件31件，經濟制裁總額375.62萬元，退還消費者36.89萬元，上繳財政249.67萬元。
（四）注重調控，加強糧食安全管理，確保了社會糧情穩定。
1、扎實開展糧食安全工作。大力發展訂單農業，對具有一定規模、信譽好的種糧戶發放糧食預購款，確保糧食訂單履約率。今年早稻訂單糧食收購10179噸，完成計劃的92.18%，居*市第一。建立健全各項制度，嚴格開展經常性糧食倉儲安全和“一符四無”檢查，做好季度倉儲千分制考核工作，指導和督促收儲公司認真抓好倉庫修理、器材維修以及倉容的安排和落實，有效保證了糧食儲存安全。研究制定了20*年度全市地方儲備糧油的輪換計劃并上報市政府批準執行。認真開展了上年度全市糧食供需平衡情況和今年全市糧食農業成本調查，與財政部門協商并簽訂了20*年度糧食財務包干協議。編制完成“十一五”糧食安全規劃，完善糧食安全預案和應急預警機制，加強糧食市場監測監控。積極開展“放心糧油”活動，堅持定期檢測儲備糧油產品，認真做好日常檢查，對檢驗不合格的產品和企業，及時建議有關部門進行查處，確保居民放心吃糧。認真做好我市軍糧供應工作，積極開展擁軍慰問活動。
2、積極培育糧食市場。加強糧食市場培育，依法加強糧食流通市場管理，推進糧食購銷市場化。穩步開展國有糧食企業改革改制工作，提出了*市糧食收儲公司改革實施方案，建立相關規章制度。加強國有資產的監管力度，協助企業做好國有資產出租承包等管理工作，盤活國有資產，有效發揮現有資產效益。積極做好全市糧情監測點的監測和糧食信息的采集分析及統計上報工作，及時為糧食購銷企業提供糧食產銷和市場價格信息，并深入開展對糧食企業的調研活動。認真做好《糧食流通管理條例》頒布實施二周年宣傳工作。
3、認真抓好安全生產。圍繞“平安*”建設，我局成立了綜合治理領導小組，及時落實了安全生產目標管理和領導責任制。安全生產工作被列入局黨委重要議事日程，適時召開安全生產工作會議，及時傳達上級有關會議精神，定期聽取工作情況匯報，做到安全生產警鐘長鳴，使“安全第一，預防為主”的工作方針得以深入貫徹執行。與下屬13個糧食企業簽訂了《安全生產和消防安全目標管理責任書》，做到責任分工明確，安全生產措施落實到基層、落實到企業、落實到人。加強《安全生產法》宣傳工作，做好節假日期間的生產安排，完善負責同志帶班值班制度。
（五）積極協調，服務企業改制和上市工作，加速了體制改革各項工作。
貫徹落實體改會議精神，著手制定“十一五”體制改革規劃，積極開展經濟體制改革課題研究。研究制訂放寬非公經濟市場準入政策，加強民營企業現代企業制度建設，鼓勵民營企業通過外資嫁接等多途徑加速發展。積極參與國有企業改制協調會，協調通用電子、制鞋總廠、清江糧管所、虹橋建筑公司、*棉紡廠等企業改制，指導制訂改制方案。幫助勝武公司籌建股份公司，指導其制訂公司章程、組建董事會、監事會等。在深入基層調查了解我市企業改制情況的基礎上，組織召開市政府改制文件修改補充意見座談會，提出*市20*年深化經濟體制改革工作意見。積極培育企業上市資源，引導、推動、支持民營企業上市。加快推進小城鎮綜合試點改革工作，總結改革經驗，并上報*、*和虹橋三鎮為省級中心鎮。
（六）突出重點，加強電子政務建設和推廣應用，推進了國民經濟和社會信息化進程。
加強電子政務外網安全管理，完成防火墻的配置升級工作，完成KILL殺毒軟件升級部署，安裝網絡流量分析軟件對網絡進行測試管理。加強對電子政務外網計算機的管理，研究了多種互聯網接入認證方式，實行IP地址和MAC地址綁定，將市政府網站移植到websphere5.0平臺。按照《浙江省電子政務網絡技術規范》要求，對電子政務平臺進行了改造，接入省電子政務外網，實現資源共享網絡的全省互聯。推廣電子政務應用，普及短信息辦公業務和公文收發業務，完成試點單位的內部公文流轉、檔案管理等業務應用，提高機關辦事效率。完成20*年*兩會網站的信息工作，在市政府網站新增設“便民信息”、“*灣港區”等欄目。扶持信息產業發展，引導軟件業、信息產業制造企業做大做強，積極申報設立省級信息產業園。
（七）健全制度，加強隊伍和系統建設，維護了文明機關良好形象。
1、加強能力建設。認真學習貫徹《國家公務員法》、《行政許可法》、《價格法》、《糧食流通條例》等一系列法律法規和國務院《全面推進依法行政實施綱要》的通知精神，建立健全機關干部學法用法制度，不斷增強干部隊伍的法制意識，提高依法行政的能力。繼續深化審批制度改革，在積極牽頭推行并聯審批制度的基礎上，進一步簡化審批程序，實現了全市基本建設項目審批全部在行政中心窗口接辦，限時辦結，全年承諾件提前辦結率為96.27%。
2、加強制度建設。建立健全了“一次性告知制”、“首問責任制”、“辦事承諾制”、“限時辦結制”、“A、B崗工作制”、“新錄用工作人員指導師制”等一系列管理規章制度，以能力和績效為導向，把人民滿意作為標準，推行獎優罰劣制，增強工作積極性和責任感，確保機關行政高效。認真做好文明機關復評，積極開展機關“四好科室”和“節約型機關”創建活動。
3、加強作風建設。繼續深化黨員先進性教育，建立長效機制，牢固樹立宗旨意識，為群眾辦實事辦好事。進一步推進機關效能建設，切實轉變作風，深入調查研究，提供優質服務。完善黨風廉政建設責任制，強化工作人員廉潔自律意識，樹立干凈干事、文明干事的好形象。繼續打造學習型機關，實現“工作學習化，學習工作化”，努力造就一支“勤學習、善思考、精操作”的發展和改革干部隊伍。
管理會計之企業篇
政府與企業的不同
管理會計從傳統會計中分離而來，是與財務會計并列的一個會計分支，著重為企事業單位改善經營管理、提高經濟效益服務。從企業管理角度看，管理會計是企業量化管理的工具和方法，通過精益化財務實現精細化管理，是實現轉型升級、邁向穩健經營的關鍵。強化管理會計應用，有助于提振企業管理，增強企業核心競爭力和價值創造力。
通俗地說，財務會計著重“算”，而管理會計是“管”“算”結合；財務會計面向“外界”，而管理會計面向企業“內部”，為內部決策控制提供資料；財務會計側重“過去”，而管理會計“解析過去”“控制現在”“籌劃未來”；財務會計要遵循統一的會計準則和會計制度，而管理會計的方法和工具更靈活多樣。
陜西省財政廳副巡視員舒煜在接受記者采訪時說道，上個世紀后期管理會計發展起來，企業界應用一些會計資料做內部的預測和控制，但由于是企業內部應用，因此存在保密性和局限性，它的分析模式和框架，不對外公開，企業應用的程度也不一樣。
“按照管理會計運用情況看，企業運用管理會計會更方便，條件更便利。這次財政部力推管理會計，主要是把企業中的會計資料，如成本控制，量本利分析，利潤增長等建立一個模式，加以分析，總結，然后推廣到財政資金項目管理上，進而提高財政資金的有效性，加強對財政資金的管控。其實，這些模式都是企業的經驗之談和自己摸索出的成功實踐。但是由于保密性，所以發展受到限制。財政部想通過這次高密度地宣傳管理會計，把管理會計應用到各個部門和地方。”舒煜說道。
就我們國家來說，政府的資金管理和企業的做法是不一樣的。具體講，對財政資金管控更多的是運用行政手段，是做直線運動，僅有收入和支出；而企業資金在企業中做循環運動，在資金的循環和周轉過程中，要產生效益，要保證資金不斷的增值和增加利潤。
國企和民企的不同
管理會計的應用不僅在政府和企業之間存在不同，國有企業和民營企業的發展運用上也大不相同。舒煜認為：“在我們國家的國有企業里面，運用管理會計不是很多，國有企業在運用管理會計這方面，做得不夠好。甚至有的國有企業，在管理會計的運用上還是空白，一些高管人員連管理會計為何物，都不知道。相反，一些民營企業和外資企業，在管理會計的應用方面做得比較好。”
舒煜進一步解釋道，民營企業，外資企業，以及合資企業，自發就有這樣的動力，運用管理會計中的量本利分析方法，加強他們對企業財務管理，對未來發展進行預測和控制。但是國有企業一般缺乏這種創造的動力。現在國有企業的改革正當時，在保證國有企業物質的基礎上，要在企業的經營管理模式上進一步現代化，按照現代企業的原則來管控國有企業，最直接的一個做法就是允許國有企業所有制結構發生變化，允許社會資本參與國有經濟，做混合所有制經濟。
另外，國有企業要擺脫行政級別的管理辦法，要真正做到獨立核算，自負盈虧，調整國有企業上繳稅率，通過這個杠桿來促進國有企業的管理走向現代化，只有通過這個過程，國有企業才會產生對管理會計的運用需求。
其實，無論國有企業還是民營企業，都要運用到管理會計當中一些科學的，現代的控制方法，這就是管理會計自身特點決定的。企業資金運行過程中的預測，規劃，控制，分析等技術和模型，都是管理會計的法則。更重要的是，現在資金管理方面漏洞太多，必須要運用管理會計。
這次財政部提出，要在企業和財政資金管理方面運用管理會計，初衷是在全社會引起對管理會計工作的重視。“如果要把管理會計在商業領域推開，還需要過程。首先財政部門對管理會計要有深入了解，管理會計作為一門學科，作為一項專業技術，其管理模式在我們國家還有很大的開發和研討空間，所以要在我們國家對管理會計進行研發和推廣。財政部主張管理會計不僅要在企業推廣，還要在財政資金管理方面推廣。無論是企業資金管理，還是在財政資金管理，管理會計的運用是向現代化管理邁進的一個不可逾越的方式方法。”舒煜說。
管理會計之政府篇
在預算績效管理中踐行
財政部認為要提高財政資金的應用效率，就要運用管理會計當中的知識、框架和模式，所以提出要在全國范圍內推行。如何把管理會計模式運用到財政管理方面，很多專家認為還有很多工作要做，甚至其中的一些工作具有開創性。
如果說中國經濟的“升級版”是經濟的轉型，引入并發揮管理會計在財政工作中的應用就是財政治理方式“升級版”。
黑龍江省財政廳會計管理局局長姜玉成認為，管理會計在國外最早是在政府部門預算管理中實行的，后來隨著經濟轉型和發展，逐步在現代企業管理活動中起到越來越重要的作用。因此，充分借鑒管理會計的理念和方法，并作用于財政管理工作中的應用，用好用活財政資金，對于黑龍江這樣的財政收入弱省，有著重要的現實意義。當前，黑龍江省經濟發展的措施是實施“五大規劃”和“十大重點產業”建設，這就要求運用管理會計科學手段和方法，在注重增強服務發展的有效性下功夫，以數據做戰略分析，實現財政資金真正做到錢隨事走、集中力量、形成能力、解決問題，為省委、省政府決策提供參考依據。
“特別是在對地方的招商引資項目上，要發揮管理會計的獨特優勢，采用歷史成本法，在發展戰略成本上，結合產業、規模、效益、貢獻力等經濟數據進行分析，充分考慮環境、自然與發展的關系，發展投資和環境治理投入與財政收入的關系，使經濟能夠在可持續上穩健發展。”姜玉成說道。
姜玉成還認為，就黑龍江省來講，財政收入較低，多年來，各級財政部門大部分工作的注意力和工作側重點，大多偏重于預算編制和支出上，對于財政資金的績效關注較少，重視項目的可行性研究報告審核，缺少對項目執行的事中、事后的績效評估、評價。由此也使得一些單位、部門工作的興奮點在爭取資金上，而輕視績效考核、監督及評價，產生了許多“癟子”項目，財政資金浪費現象屢見不鮮。在財政資金使用上運用管理會計進行預算績效管理，不僅是財政治理的發展方向的方法，更能為強化預算管理，用好用活財政資金，防止財政資金損失浪費現象發揮積極作用。
從預算績效管理工作實際情況看，要開展好預算績效管理工作，就要以專項資金績效管理帶動一般預算績效管理。一是財政部門要構建公正合理的績效評價指標體系。在衡量財政支出績效時，要考慮支出的經濟效益，也要考慮支出的短期效能和長期效應，考慮直接效應和間接效應。必須建立定向與定量相結合、統一性指標與專業性指標相結合的多層次的績效評價體系，并以大量的有效樣本為基礎，測算出評價指標的標準樣本；二是要探求適用于財政部門內部預算編制與管控機構的預算績效管理框架，建立財政部門內部預算編制與管控機構針對預算資金使用單位的內部控制和成本控制系統，通過對單位申報項目的可行性研究報告，參考借鑒案例標準，運用成本法和平衡計分法等技術手段，設定預期績效考核評價指標；三是財政部門要通過政府購買服務的形式，利用監督機構或引入第三方社會機構，通過縱向與橫向的指標對比，對資金使用項目使用情況，以績效目標違規及標準，運用管理會計的統計分析技術，將績效報表的完成情況，整合為績效目標的實現情況，實施事中、事后動態的監督與評價，并以此來調整項目預算。
黑龍江省財政資金支出構成具有基礎建設與民生專項支出較大的特點，各級財政部門要以效能政府建設為契機，緊緊圍繞效能政府建設中涉及財政資金的實際，重點選擇部分項目先行試點，對其他重大投資項目資金管理使用進行監督和跟蹤問效。
利用數據分析風險
在管理會計中，風險管理是其重要的組成部分，也是與財務會計的最大區別。因此，正確運用管理會計提前進行風險預警，可以為政府預防財政風險提供支持。
姜玉成認為，當前，在地方政府中值得關注的風險主要集中在兩個方面：一是要防止地方政府對債務的依賴。評價地方政府負擔程度時的一個重要指標是債務率。審計署去年年底的審計報告表明，截至2013年末，全國政府負有償還責任債務的總債務率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考范圍之內，風險總體可控。但是，全國性的債務率指標難以準確地反映地方政府的債務水平和相關風險。今后幾年，如果地方性政府債務以不低于2013年的增幅累增，那么隨著債務規模的擴大，利息負擔會越來越重。在經濟增速和利息不斷增長雙重壓力下，經濟對地方政府性債務的依賴性就會越來越大，不小心就有可能患上地方政府性債務依賴癥。因此，地方要正確運用管理會計風險管理的職能，結合一定時期內債務規模與財政收入水平來設計相應的預警指標，注重對債務風險的識別和分析出較為真實的債務風險，為政府決策提供依據。
關鍵詞：風險投資基金；政府引導基金；基金治理結構；創業風險投資；基金管理機構；母基金；基金監管
中圖分類號：F832.39 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0029-08
The Study of Development Modes ofChina’s Governmentguided Fund
JIANG Weiwei
(Research Institute for Industrial Economy and Enterprise Development,
Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)
Abstract: China’s governmentguided fund has initial scale but its management has the problems such as deviation in government position, low monitoring efficiency and investment efficiency, insufficient talent cultivation mechanism and incentive mechanism and so on, and its management structure has the problems such as low compensation of the agencies, inadequate performance information of fund managers, difficult dynamic adjustment and interests coordination of related departments and so on. China should set up nationguided fund and small enterprise management bureau, create governmentguided fund system from such three levels as central government ministries, big stateowned enterprises and local governments, solve a series of problems such as capital deficiency, supervision fuzziness and so on by optimizing company management structure so that China’s governmentguided fund can be boosted to smoothly and rapidly develop.
Key words: venture capital; governmentguided fund; fund management structure; entrepreneurship risk investment; fund management agency; mother fund; fund supervision
一、引言
政府引導基金亦稱為“母基金”，是由政府出資，并吸引有關地方政府部門、金融、投資機構和社會資本，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金（子基金），以支持企業創業發展的政策性工具。
由于國外創業風險資本主要來源于民間資本，政府資本比重較低，有些國家的風險資本中政府資本比重甚至為0，所以國外學者對于政府和創業風險投資領域的研究，主要集中在宏觀政策方面，包括政府法律法規的完善、優惠政策的制定、金融市場的發展以及市場配套環境的健全等。對此研究比較深入的有Bygrave和Timmons（1992），他們指出一個國家或地區創業風險投資業的發達需要完善的法規、優惠的稅收政策、活躍的向高新技術創業傾斜的證券市場、寬松的投資政策、健全的會計審計制度等。Friedman（1989）考察了稅收政策調整對美國創業風險投資供給的影響，他的研究表明，創業風險投資發展初期，降低投資收益稅對風險資金供給量有明顯的刺激作用；但在創業風險投資業趨于成熟后，政府稅收政策的刺激作用將大為減弱。Murry（1994）的研究認為，風險資本的供給量與證券市場的發達程度息息相關，證券市場籌資功能越大、籌資機制越靈活，風險資本家的投資回報率就越高，流入該國的風險資本就越多；以NASDAQ為代表的支持創新的第二證券市場始終是推動美國創業風險投資業蓬勃發展的主要動力。Bernard和Ronald（1998）通過對比美國、日本和德國的金融體系對發展創業風險投資的影響后指出，美國創業風險投資成功的一個重要的原因是其具有發達的股票市場，可用于公司控制權的交易，從而對風險企業家形成激勵，這是德國全能銀行體系和日本主銀行體系都不能提供的。
江薇薇：我國政府引導基金發展模式研究
國內學者也進行了一系列研究。劉健鈞（2007）對以色列、英國、澳大利亞、中國臺灣地區、新加坡、美國、德國等7種境外創業投資引導基金的運作模式進行了全面研究，認為通過設立政策性創業投資引導基金來引導民間資金設立商業性創業投資基金是創業投資發達國家和地區的重要經驗，并總結出引導基金運作模式的共同規律；他認為，各地區應該根據自身發展狀況因地制宜地設立創投引導基金，要保證創投引導基金的政策性引導方向，不以盈利為目的，建立決策、評審與執行相分離的三權分立運作模式。陳和（2006）研究認為政府由于其自身的制度、能力、道德和資金缺失等方面的原因不適合作為創業投資主體，但這并不妨礙政府在創業投資行業有所作為，以政府資本為基礎的政策性引導基金便是政府在創業投資行業的意志體現，政策性引導基金有著其他創業投資形式所無法比擬的巨大優勢，它可以為創業投資機構和創業企業提供啟動資金、信用擔保和相關的優惠政策，從而極大地推動創業投資行業的發展。焦軍利（2007）通過分析比較國內外創業風險投資引導基金的運作情況，指出各地方政府非常有必要建立風險投資引導基金，以推動本區域科技進步、自主創新和經濟發展。
本文針對我國政府引導基金的政府定位、投資和監管效率以及治理結構等問題，提出建立一種資本市場層次體系合理、政府非理性干預減少、控制權分配補償到位、合約組織形式合理的發展模式，以期能為政府引導基金的良性運轉提供一種思路。
二、我國政府引導基金發展情況
從1998年民建中央提出“大力發展風險投資事業”的提案以后，風險投資在我國開始了快速發展。但是政府在政策層面的支持卻相對滯后，直到2005年才開始探索相應的管理辦法，2008年才開始借鑒美國、以色列、澳大利亞等國發展政府引導基金的經驗，提出了“政府出資引導民間資本投向，成立政府引導基金”的策略。從理論上說，這也是為了解決風險投資行業發展中的市場失靈問題而產生的。
在政策的鼓勵下，我國各地政府近幾年來均推出了一些政府引導基金，并且規模逐年遞增。據China Venture統計，目前國內已有15個省市建立了政府引導基金，承諾總規模預計超過400億元人民幣，其中完成募集8支，募集金額44億多元。
政府引導基金發展比較快的地方主要在北京、上海、天津、深圳這些發達地區。這些地區的政府引導基金成立比較早，特別是高新區的引導基金比較領先。例如北京海淀中關村的政府引導基金成立較早，政府的支持力度也較大。但是在其他一些經濟不發達又存在許多需要支持的中小企業的地區，還沒有發展政府引導基金，或者發展的規模比較小，原因可能在于一些地方政府還對風險投資行業和政府引導基金認識不夠。總體來看，政府引導基金在我國的地域發展非常不平衡。
投運作經驗的管理團隊采用母基金的合作模式，不參與管理，委托浦東科技進行管理運作，但參與基金的重大決策早中期生物醫藥、集成電路、軟件、新能源與新材料、科技農業等5 大業務
天津濱海天津濱海與國開行出資20 億，存續期15年；單個基金10 億以上成熟、有成功業績的管理公司參與母基金，決策及經營天津為主，高科技企業
重慶市政府出資20%；存續期10 年；規模無限制，但一般要求5 億元以上具有優秀的管理團隊和實際管理經驗負責基金使用管理重大決策，包括基金設立、終止等，如任命引導基金中心負責人高科技企業，重慶地區為主
陜西省總規模10億元；單個基金實收資本不低于5 000萬元人民幣；有明確的投資領域有至少3 名5 年以上創投相關業務經驗專職高級管理人員，且已取得良好的管理業績負責基金使用管理重大決策，包括基金設立、終止等，如任命引導基金管理負責人部分比例投資于本省；投資于早期/高新企業，資金比例高于資本30%
浙江省規模5 億元，單個基金1 億元（或首期3 000萬），參股不超過25%或跟進投資有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員，且取得3 個以上成功案例（投資年平均收益率不低于15%）負責重大事項決策和監管，參與投資及退出 初創期高新技術企業投資30~50%以上，本省投資80%以上
杭州市2008年投入2億元，單個基金1 億元（或首期3 000萬）；50%用于階段參股，50%用于跟進投資；5 年存續期有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員，且已取得良好的管理業績（投資年平均收益率不低于20%）負責重大事項決策和監管，可設立區縣引導基金本市投資80%，高科技初創企業50%以上
安徽省預計10 億元，單個規模1 億元有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員負責重大事項決策和監管
本省投資為主
蘇州市規模為10億元，投資人是國家開發銀行和中新創投，各出資50%，期限13年有長期工作經歷和行業經驗的團隊引導投資階段，不參與管理團隊的日常運作和項目的投資決策早中期高科技投資，重點投資新能源、新材料、電子信息、生物技術、裝備制造、環保工程、金融服務及現代服務業等自主研發創新能力的企業
深圳市10 家內資基金管理公司，管理20 個基金，基金總規模為60 億元具有良好管理業績的團隊，專職管理人員要具有5年左右的創投經驗在具體運作中，主要是采用聯合出資設立基金公司，然后再委托給深圳創新投資管理公司管理成長期及成熟期項目；高科技、消費、生物醫療、現代農業等創業企業
四川省成都市政府出資5 億元設立風險投資引導基金有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員組成的團隊或機構負責重大事項的決策和監管，不參與運作管理支持本省推動區域創新經濟發展的企業
山西省省政府與國家開發銀行等合作成立創業風險投資引導基金，基金總額為8 億元，并將逐步吸引20 億元以上的境內外資金建立子基金有長期工作經歷和行業經驗并且有成功管理經驗的機構負責重大事項的決策和監管，引導投資階段扶持省內有發展潛力的中小企業的發展
資料來源：根據風險投資研究院每周VC速遞2008年第19期及引導基金圖譜等資料整理
目前，我國中小企業對整個GDP的貢獻約為60%，就業貢獻約為75%。雖然政府對中小企業已經給予高度重視，但從全國來看政府引導基金對中小企業的支持力度仍然不夠，其整體規模偏弱。雖然科技部和財政部也只有一支風險投資引導基金，第一期規模也只有一個億，但是希望通過這個行動能夠推動各級政府加大投資力度，擴大各自區域的引導基金規模。目前已有一些地方積極響應上級的舉措，紛紛建立本地的政府引導基金，并取得了一定的成績。截止2010年年末，我國政府引導基金已經出現了遍地開花的局面，江蘇、北京、深圳三地的規模已經越來越龐大，累計子基金數量接近60多支；成都、重慶、陜西、山西、云南、貴州等地也陸續出臺了相關方案；一些地級市，例如溫州也已經研究了設立方案。5年多來，雖然我國的政府引導基金已經粗具規模，但是其發展中還存在許多問題。
三、我國政府引導基金運作存在的問題
1.政府在引導基金運作體系中定位存在偏差
在政府引導基金的運作體系中，需要明確政府自身的定位以及政府與投資機構的關系、政府與企業的關系，其中政府職能的定位至關重要。
目前我國的一些地方政府一般還是不愿意放權，在引導基金的運作過程中還帶有一定的行政色彩，在對子基金進行投資時不愿意讓利，也不愿意將投資重心集中到更高風險的新興行業中（郭麗虹 等，2007）。一些地方政府仍然想借助引導基金完成自己的績效目標，例如扶持剛剛渡過危機的傳統行業以增加當地的就業，保證稅收，等等。這樣，在一定程度上就違背了引導基金的操作方向和中央政府的意圖。
導致這種現象產生的根本原因在于地方的財政困難。2008年金融危機的爆發和2008年底4萬億元人民幣經濟刺激計劃的推出一方面減少了地方政府的財政收入，另一方面增加了地方政府的財政支出壓力，從而導致地方政府大量通過城司等融資平臺進行銀行貸款。據統計，2008年初我國地方融資平臺的銀行貸款總額約1萬多億元，而到2009年底，這一數字已經激增到6萬多億元。可見，地方政府資產的負債率水平較高，如果還要讓其再拿出額外的資金來做引導基金，同時讓利于民間資本，對一些地方政府來說是一件負擔重而見效慢的事情。因此短期內會出現一些地方政府在引導基金中掌握控制權的現象，市場化很難實現。在渡過了經濟危機、經濟形勢逐漸好轉的過程中，這種現象在一定程度上得到弱化，但是一些沒有經驗的地方政府同樣存在這種問題。
2．引導基金的監管效率低下
在2008年10月國家頒布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》之前，國內已經零星出現了一批政府引導基金，但是這些早期的引導基金運作模式尚屬于探索階段，與后來的指導意見要求不符，這主要是因為配套法律體系不健全、監管不嚴格等所導致的。政府出資設立風險投資引導基金，其目的是通過引導民間資本支持鼓勵發展行業，促進行業發展，這種政策性目標在指標考察上具有模糊性，難以被量化。政府作為引導基金的出資人，行使對引導基金的收益所有權和使用監督權，但是抽象意義的政府作為出資人并不落實在具體的法人或自然人上，這就形成所有權虛位，沒有人對管理機構的經營者進行監督、約束和激勵（李朝暉，2010）。
一部分地方政府設立的所謂引導基金實際上只能算準政府引導基金，運作中甚至還有地方政府相對或者絕對控股風險企業的現象。盡管政府聘用了專業的基金管理人進行運作，但是薪資水平仍舊較低，年終獎雖然和業績掛鉤，但獎勵的程度和基金管理人付出的勞動不成比例。這種介于政府主導型基金和政府引導基金之間的模式，往往采用政府受讓大型私人風險企業股權的方式，收購后政府在一定程度上保留原來的管理團隊和薪酬制度，并盡量不干預其經營，這和一般政府主導型基金直接由政府出資進行工商登記成立不一樣。
引導基金監管不嚴也為地方政府提供了利用引導基金進行政績操作的平臺。很多地方政府為了政績而將政府引導基金的資金投向地方支柱性產業項目，以保證地區的GDP增速、就業和穩定政局；有些還將資金主要投資在東部沿海地區，投資階段往往選在企業的擴張期或者成熟期，以獲得較穩定且風險較低的投資回報，這些做法對地方政府的短期財政收入和政績都較為有利。
另外，政府引導基金體系內的微觀監管問題也比較突出。如有些地方政府作為出資人對子基金運作毫不知情，對其他出資人幾乎沒有任何監督；一些子基金對投資項目跟蹤監管也不到位，從而導致投資失敗；等等。盡管政府只出資，不參與管理，但政府可以派相應的代表參加各子基金的合伙人委員會或董事會，同時規定政府派遣的代表雖然沒有重大決策的投票權但有知情權，可以將子基金的運作情況及時掌握，這樣可以防止其他出資人出現重大道德風險而侵害國有資本的收益。同時，子基金對于各個投資項目的管理也應當加強監管，提高監督效率，例如可以派相關高科技領域的專業人士參與項目重大決策和業務指導，同時派投資專業小組對投資標的進行階段性跟蹤評估，這樣可以有效地提高防范風險的能力以及投資項目成功的概率。
3．引導基金的投資效率低下
幾乎所有的政府引導基金在設立之初都把投資的引導方向確定為創新型高新技術產業中的中小企業，然而在實際運行過程中，卻出現了各種問題。政府引導基金被賦予促進高科技產業發展和高科技成果轉化的使命，這就造成了一些與政府合作的風險投資機構更看重相關技術的先進性而忽視其市場潛力，使得一些很有市場前景的項目得不到引導基金的支持。
國外運作較好的引導基金的管理機構都會對投資對象進行必要的監督管理，并且提供相應優質的服務，具體包括整合資源優化投資結構、提供管理建議等。但需要注意的是，這些管理機構所進行的監督管理主要是通過向被投企業派駐有經驗的人員進行治理制度等方面的設計，一般不參與投資對象的日常運作及管理。而我國的政府引導基金通常向企業派的基本上都是高級管理人員或政府官員，難免會對整個操作過程進行一定的行政干預，這在一定程度上影響了創業企業的自主決策性，嚴重影響了我國政府引導基金的投資效率。
4．缺乏人才培養和激勵機制
我國目前的政府引導基金具有相當的數量和規模，但在人才培養和激勵機制方面缺乏合理機制。在我國較有影響力的基金管理公司大多是外資金融機構或者由海歸人才組成的團隊，他們雖然在資金運作方面具有高超技巧但對我國國情的把握卻缺乏深度，由此會降低基金的運作效率。此外，由于引導基金中政府資金的公益性目標與社會資金的逐利性目標的矛盾導致社會資本面臨更大的風險，所以引導基金必須對社會資本進行補償。但是在實際操作中，由于對社會資金的利益分配和激勵機制不夠，導致社會資金參與的積極性不高（夏榮靜，2011）。
另外，從具體的運作情況來看，還存在以下問題：一是本土化傾向嚴重。引導基金參股的子基金要求必須在本地注冊，并且要求有一定比例的資金投資當地企業，從而降低了其他地區風險資本投入的積極性，也不利于吸引優秀的管理機構。二是許多政府的財政資金都是承諾出資，對于投資機構來說還是存在資金壓力。三是委托的管理機構有些是具有國有背景的機構，不可避免會對投資決策進行行政干預，從而降低了投資效率，在運作過程中也很難建立一套規范合理的激勵機制。四是組織管理主體不統一。目前，地方政府、發改委及科委都是基金的組織者，這不利于高效的資源統一配置。
四、我國政府引導基金發展模式探討
1．組織架構
推動我國引導基金行業進一步發展的關鍵在于建立有效的政府引導基金治理框架。通過借鑒國外發達國家的成功經驗，結合我國的實際發展情況，我們提出如圖2所示的組織架構。
國家引導基金和小企業發展管理局可以由財政部、科技部、發改委等部門抽調一些人員組成。科技部引導基金數量控制在1支比較合適；壟斷國企引導基金可以由中國石油、中國移動、國家電網等自然壟斷行業的國有企業專門成立3~5支行業引導基金，進行產業鏈的引導投資；地方政府引導基金則需要在現在遍地開花的局面下進行適當的規范，要求必須根據本地區的產業發展結構進行設立，不宜盲目求多。基金管理機構必須進行公開的篩選，聘請專業的風險投資評級機構進行指標評級，再選擇符合指標的基金管理機構。
2．資金來源
要構建一個更加合理的引導基金運作系統，如何解決資金來源是關鍵問題，因為政府引導基金更重要的作用在于發揮引導的功能。整體來講，引導的資金可以來自于我國的財政資金和國有企業的資金兩個方面，具體可以分為三個層次：
第一個層次是國家財政出資授權科技部專門成立的國家級引導基金，對現在的科技計劃、火炬計劃等費用補償進行配合。國家級引導基金和小企業管理局類似美國的SBIC，它可以有效地對國家科技計劃和火炬計劃等資金形成很好的補助，即形成一個很好的資金補助層級（蘇啟林，2004）。
第二個層次是具有壟斷優勢的大型國有企業的資金。我國許多大型國有企業每年的總收入遠遠大于民營企業的總收入，而這些國有企業除了每年上繳的稅收外，剩余凈利潤無法體現“國有”的性質，人民享受不到其應該體現的福祉。例如中國石油、中國移動等壟斷巨頭，民眾對他們的利潤爭議很大。其實可以由他們發起成立一種行業引導基金，專門投資于產業相關行業，一方面體現了其社會外部，另一方面也能推動產業內的一些中小企業快速發展。在產業轉型升級的背景下，由國有壟斷企業凈利潤中的一部分專門設立產業投資引導基金具有很大的戰略意義，它可以引導相關產業的快速升級，推動產業鏈中具有重大技術創新的小企業快速成長。同時，從目前的實際發展情況來看，也具有很大的可行性。
第三個層次是地方政府與國家開發銀行等政策性銀行合作設立的引導基金，資金來源主要是各省財政資金和政策性銀行的資金。
3．治理結構
當前我國政府引導基金治理結構暴露的主要問題在于：一是人薪資水平較低，不能有效鑒定人的能力和提高人的努力程度；二是沒有可供參考的基金管理人的歷史業績；三是治理結構不能根據新獲得的信息進行動態調整；四是各參與方利益較難協調。
（1）薪資水平方面。政府應當改變引導基金母基金的國有化管理體制，通過市場來招募有基金管理能力的專業人才而非直接任命官員進行母基金運作。同時，引入市場化的薪資安排，將薪資安排設定為固定工資和與經營業績掛鉤的年終獎，甚至可以引入適量的股權激勵等方式，并通過對其能力的觀測和市場競爭壓力來對其薪資進行調整，提高基金運作團隊的積極性。這樣，政府就能夠在一段時間后鑒定出人的能力，同時也能體現人的努力程度對薪資的敏感性。
（2）歷史投資績效信息方面。由于當前我國政府引導基金剛剛興起，不可能有可供參考的基金管理人歷史業績，但是，政府應當通過相應的法律法規使未來每一財務年度、每一風險投資基金的每一個基金管理人的投資業績都由專門部門收集做成系統的、公開的行業數據，就如同我國公募證券型投資基金那樣。隨著時間的推移，我國政府引導基金行業將形成完善的基金管理人歷史投資績效參照系，從而為人選擇合適的基金管理人提供科學參考，也促進了信息的公開化程度。
（3）治理結構動態調整方面。子基金進行項目投資時，最好以普通股權投資方式為主，這樣子基金有動力也有權限去監督企業的行為，進行激勵的動態調整，同時也避免了企業管理層雙重身份的出現。政府要充分給子基金其他出資人授權，防止企業管理層和母基金管理層串聯起來，影響子基金對企業的控制。在引導基金遵守既定的政策性方向開展相關業務的范圍內，引導基金派駐董事無權以任何形式影響子基金的投資行為；只有當子基金從事偏離既定的政策性方向業務時，才可通過參與決策的方式發揮必要的引導作用（強曉安 等，2010）。這樣，子基金才能以大股東的身份去監控風險投資項目，對風險投資項目管理層的權限進行限制，而非將項目交由企業領導層任意擺布。
（4）各參與方利益協調方面。之所以協調難度較大，主要是由各參與方定位不清晰、薪資水平行政化、投資方式非普通股權化、退出市場不完善、政府引導不到位造成的。前面三個問題的解決實際上消除了薪資水平行政化和投資方式非股權化的因素，并在一定程度上使得各方定位清晰，而且上述政府引導基金模式本身也有助于各博弈方定位清晰，并可通過合理的激勵手段實現引導到位。政府的投資如不及時退出或是為了經濟利益不愿從已成熟的項目中退出，就會產生“擠出效應”。因此，政府部門要注重發展多層次的資本市場，積極發展場外交易市場，鼓勵企業利用海外主板或創業板市場上市。
綜上所述，政府可以通過改變引導基金母基金管理體制、制定相應法律法規和政策、改變投資方式和充分授權、加強引導基金模式執行力度、完善退出市場等手段，來解決當前我國政府引導基金治理機制中的主要問題，從而使治理機制能夠有力地發揮其作用，達到提高風險投資行業市場運行效率的目的。
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（一）圍繞發展，謀劃全局，開展了計劃規劃的編制和宏觀經濟運行的預警監測。
1、認真抓好全市經濟社會發展的各項規劃，突出科學性。一是及時制訂年度計劃。年初組織議定“全市國民經濟和社會發展20*年度計劃”，經市十四屆人大一次會議審議通過后及時下達,同時加強了對計劃實施工作的檢查和監督。二是認真編制重大發展規劃。加強部門協調，平衡銜接，編制完成了《*灣港區循環經濟示范區建設規劃》，開展了《*市新農村建設規劃》、《*市大中型水庫移民經濟社會和基礎設施建設規劃》和“十一五”專項規劃編制工作，完成了《*市主體功能區規劃》編制前期準備工作。三是積極組織規劃實施。將“十一五”規劃綱要目標和任務分解落實到各部門、鄉鎮進行考核，對規劃中的能耗、減排等約束性指標和生產總值、財政收入、固定資產投資、社會消費品零售總額等預期性指標，進行年度分解列入國民經濟和社會發展年度計劃實施。
2、及時做好經濟運行的預警監測，突出針對性。密切掌握全市經濟動態，對國民經濟各階段運行情況進行跟蹤分析，先后完成了第一季度、1-4月、1-5月、上半年、1-8月、前三季度經濟運行材料和人大匯報材料，剖析經濟社會發展過程中存在的問題及原因，提出對策和建議，為市委、市政府做好全年經濟工作提供決策和建議。特別是在上半年，我局針對重點工程和固定資產投資進展不快的狀況，深入分析原因，提出了對策措施，引起了市委市政府的高度重視，先后召開了全市重點工程攻堅會議和電力攻堅、工業區進場攻堅等會議，成立專門班子抓落實，有力地推進了經濟和社會建設。搜集相關資料，完成《*市產業集群化發展思路和具體工作》、《*、瑞安、溫嶺經濟社會發展橫向比較》等材料提交市領導參閱。在分析研究當前經濟運行情況的基礎上，預測判斷全年經濟社會發展總體情況，提出明年工作思路，安排20*年計劃指標，著手起草市十四屆人大第二次會議發展計劃報告。同時堅持定期、定時向市委、市人大、市政府和省發改委上報我市經濟運行情況，市府每季一次經濟運行總體情況，加上專題匯報，市人大專項匯報三次。
3、積極開展影響全市經濟和社會發展的重大課題調研和政策研究，突出實效性。針對我市“轉型期”經濟社會發展中的突出問題開展專題研究，完成了《關于提升服務業發展水平的對策建議》、《加強調控和監管，促進房地產業健康發展》等13個全局性發展問題的課題調研報告。《構筑和諧社會要在高起點上建設新農村》和《關于建設生態補償機制的研究與建議》兩個課題分別獲*市發改委調研課題一等獎和優秀獎。完成了“關于對甌江口區域開發建設情況的意見”，分別上報市府、*市發改委建議調整《甌江口開發建設規劃研究》中有關影響*發展的布局、方案和思路，在*市發改委的支持下，*市政府基本采納了我們的意見。針對我市服務業發展滯后的現狀，研究提出加快發展思路和方案，受到了市政府的采納，市政府決定抽調人員組成服務業發展辦公室，掛靠我局開展工作，起草了《*市服務業發展實施意見》、《關于實施“退二進三”若干問題的暫行規定》、《關于培育和鼓勵企業上市的實施意見（試行）》、《*市服務業發展專項資金管理使用暫行辦法》、《20*年*市服務業工作部門分工》、《*市服務業發展部門工作要求》等一整套方案材料，調查搜集“服務業建設項目”，較好開展了服務業發展的相關前期工作。
（二）引導投向，突出重點，加強了投資的綜合管理和重大項目前期工作力度。
1、加強基本建設項目綜合管理。針對政府投資項目審批不規范、超概算情況嚴重的狀況，我們從規范辦事程序著手，加強了管理。一是加強財政性投資項目的規范化管理。認真貫徹落實《浙江省政府投資項目管理辦法》精神，研究起草了《*市政府投資管理實施細則》提供市長辦公會議討論通過并實施。進一步明確了要求，規范了審批，特別是加強了對政府性投資項目投資概算的管理。對城市景觀、市民生活和生態環境有重大影響的項目，以論證、調查或其他方式，廣泛聽取各方面的意見和建議。二是努力提高全社會固定資產投資審批效率。切實優化投資項目審批服務，推行基建項目立項和核準并聯審批制度，對企業投資項目實行核準制或備案制，1-12月項目立項337個，總建筑面積127.69萬平方米，總投資41.83億元，項目備案181個，總建筑面積200.60萬平方米，總投資51.39億元；項目核準15個，總建筑面積72.99萬平方米，總投資33.61億元；全市下達年度計劃176個項目；窗口承諾件提前辦結率為96.7%。三是牽頭組織黨政機關辦公樓等樓堂館所建設項目清理工作。認真貫徹執行省委、省政府辦公廳《關于在全省開展黨政機關辦公樓等樓堂館所建設項目專項清理工作的通知》精神，對我市自2005年1月1日以來開工建設的項目、所有在建項目和已審批尚未開工項目進行了全面清理，做好自查工作。
2、狠抓重點建設項目的工程進度。年初編制了“*市20*年度重點建設項目建議表”提交市政府審核。經審核，計劃實施重點建設項目37項（其中省、*市重點建設項目5項），總投資1*.93億元，年度計劃投資19.00億元。積極履行綜合管理職能，加強重點工程督查、協調工作。一是積極探索重點工程監管新方法，編制了《*市20*年重點工程建設計劃分解表》，將重點工程投資進度考核與形象進度的考核結合起來，切實加強對重點工程執行情況的動態管理。二是加強重點工程動態管理。組織人員經常性深入重點工程建設現場，實地督查核實工程進度，了解項目推進過程中存在問題和困難，及時向市領導反映問題，提出建議，確保重點工程建設的順利推進。協助市政府組織召開全市重點工程建設工作會議和重點工程建設專題分析會，實現重點工程建設市長督查匯報會、分析協調會制度化，全力為重點工程建設破解難題，排除障礙。全市重點工程總體進展較為順利，截至12月底，全市在建重點工程共32項累計實現投資額19.17億元，完成年度投資計劃的100.88%，比上年同期增長12.95%。
3、主動開展重大項目前期工作。制定了20*年*市重大建設項目前期工作計劃，做好已列入重點工程預備項目名單的35個項目的前期準備工作。建立了20*年招商選資項目庫，主動參與招商活動。積極配合做好高速公路復線，*至*第二通道以及*市大門大橋二期（翁垟至萬岙高速互通公路建設）工程、*市中心區至*灣港區大道建設工程、*南北通道工程、*灣港區船舶制造基地等重大項目的前期工作，多次陪同上級有關領導和專家沿途考察走向、勘探地形、測量，幫助收集資料和協調沿途有關地方之間關系。
（三）積極協調，深入調研，推進了企業改制和上市工作。
積極參與工業企業改制協調會，穩步推進我市農村綜合改革、文化體制改革、國有企業改革、事業單位改革等重點領域的改革工作。完成了房管局和勞動局下屬各1家集體企業的改制工作，參與了樂申鞋廠、五龍控股公司和通用機械廠等3家企業改制。整理我市有關鼓勵支持和引導個體、非公經濟發展工作材料向市政協匯報，根據上級文件結合本市實際起草了《關于進一步拓寬非公有制經濟市場準入的實施意見》。認真做好省中心強鎮（柳市、虹橋）調研、申報工作和上市企業資源調查工作。政策性農村住房保險完成年度工作目標，政策性農業保險試點工作穩步有序推進。全年政策性農村住房保險投保戶達26.6103萬戶，占我市農戶總數的92.6%；能繁母豬保險超額完成省政府下達的4200頭任務數，走在全省前列。及時開展受災理賠工作，確保農戶損失得到補償并及時恢復生產。全年我市經歷數次臺風影響，兩項農村政策性保險共理賠1228.61萬元，其中農村住房保險理賠391.19萬元，農業保險理賠837.42萬元。
（四）依法治價，強化監督，規范了市場價格秩序和行政事業性收費管理。
1、加強重要商品、服務收費的價格管理。積極穩妥推進我市供水價格改革，逐步建立合理的水價形成機制。調整了樂成、虹橋片區的自來水價格和*、*、*水庫的水利工程供水價格，及時落實水資源費的征收，開展了全市供水價格成本監審，促進水利和供水企業健康發展。加強住房價格管理，積極探索經濟適用住房和廉租房價格管理形式。認真審核了萬岙農場康居工程銷售價格，及時審定了“交通大廈”、“新世紀花園”、“縣浦公寓”等項目的建筑安裝工程費，努力規范房地產價格。深化藥品價格政策導向，繼續分批降低政府定價藥品價格。重新公布了我省937種藥品最高零售價格和2945個規格的降價藥品的價格，并督促各醫療機構認真貫徹執行，切實減輕患者的負擔。建立健全價格監測工作制度，充分發揮價格監測預警作用。進一步完善價格監測預警機制，堅持每月兩次對8大類54個品種重要商品和服務價格的監測和分析，尤其是針對下半年以來，受國際市場油價高漲和國內部分生產資料、消費品價格上升影響，我市成品油、液化氣、豬肉、食用油等價格持續較快上漲的狀況，及時啟動價格預警實施預案，密切關注市場物價動態，加強監測分析，第一時間向市領導反饋信息，報告價格上漲原因，提出應對建議，努力確保市場價格基本穩定。
2、開展清費治亂減負工作。部署并開展了20*年度收費驗審工作，對全市20*年度行政事業性收費、壟斷經營性收費以及以收費形式征收的各種基金、集資、附加的近150個執收單位進行全面驗審。安排對白蟻防治行業收費進行專項驗審，調查了近三年我市白蟻防治總收入、總支出情況，總結出我市白蟻防治收費存在的主要問題，并向上級部門提出規范白蟻防治行業收費管理的建議。根據省市有關文件精神，對全市行政事業性和經營服務性收費單位的收費許可證進行全面換證。規范和調整了建設、土地、公安、工商、交通、人事和農業等16個單位行政事業性收費項目和收費標準，停止執行部分收費項目。根據上級文件精神，進一步明確義務教育辦班收費項目和收費標準，對全市職業學校、公辦幼兒園辦學成本進行測算，加強收費管理，規范教育收費行為。根據省定價目錄和聽證辦法的要求，先后組織召開了關于制定16路公交車和雁蕩山公交車票價聽證會，出臺了16路公交車收費標準。認真審核了11個強制性培訓班收費。
3、加大價格監督檢查力度。根據省物價局文件精神，聯合糾風、教育等部門分別開展春季、秋季教育收費大檢查，采取點面結合的形式，重點對義務教育階段“一費制”落實情況，高中“三限”政策落實情況，違反自愿原則強制收取服務性費用的行為進行查處，共檢查中小學校64所，查出的違價金額達185.84萬元，已責令清退91.17萬元，立案3起。根據省物價局、省農民負擔監督管理領導小組辦公室、省人民政府糾風辦《關于開展全省涉農價格和收費專項檢查的通知》（浙價檢[20*]67號）文件要求，開展了包括規劃、土地、房管、鄉鎮政府在內的涉農價格收費檢查，共檢查單位11家，立案2件。根據省物價局《關于開展全省藥品和醫療服務價格重點檢查的通知》[浙價檢（20*）156號]文件精神，分別對市二醫、三醫、中醫院、婦保院的藥品及醫療服務價格執行情況進行檢查，發現各大醫院不同程度存在著自立名目，擴大范圍收費，提高差率，推遲降價時間等違法行為，查出違價金額達90多萬元。春節、“五一”、“十一”期間，組織開展了對副食品市場、各大超市、旅游行業的明碼標價情況檢查，針對主要農產品生產、運輸、銷售過程中的各種收費進行專項檢查，切實維護了社會穩定。認真做好價格舉報工作，共受理群眾投訴96件，辦結96件，辦結率100%。全年共立案查處各類價格違法案件18件，查出違價金額403.02萬元，其中退還消費者115.61萬元，沒收違法所得102.56萬元，罰款6.3萬元，上繳財政1*.87萬元，其他的正在處理中。
（五）培育市場，強化調控，確保了糧食安全和社會糧情穩定。
1、穩步推進糧食購銷市場化。認真貫徹執行國務院《糧食流通管理條例》，制訂了《糧食收購許可證》的辦理制度，建立用糧企業糧食經營臺帳，及時掌握具有糧食收購證企業糧食收支基本情況。認真做好全市糧情監測點的監測和糧食信息的采集分析及統計上報工作，及時為糧食購銷企業提供糧食產銷和市場價格信息。積極與財政部門協調，確定并落實了20*年度糧食各項補貼，提出了20*年度附營企業特困資金分配方案，并進行監管，真正使特困資金用到實處，有效地解決了特困企業的難處。加強企業財會基礎工作，指導企業開展會計核算，按時編制會計報表，及時匯總上報，提供財務分析，為領導決策提供可靠依據。加快國有糧食企業改革改制步伐，完成糧食收儲公司的組建和財務合并工作，做好糧食附營企業改制的準備工作。同時，認真做好擁軍慰問和軍糧供應工作，并率先在市軍供糧站和雁蕩代銷點正式實行軍糧刷卡供應。
2、扎實開展糧食安全工作。一是認真抓好安全生產。及時調整了綜合治理和安全生產領導小組成員，進一步明確了安全生產目標管理和領導責任制。積極開展安全生產執法年活動，并在11月中旬召開全市糧食系統安全生產工作會議，舉辦消防器材的應用演練。組織4位主管安全生產的負責人參加全省糧食行業安全生產培訓，進一步強化安全生產和消防安全工作防范意識和管理水平。根據市府辦《關于組織開展全市安全生產隱患大排查、大整治的緊急通知》，組織開展了全市糧食系統安全生產和消防安全“地毯式”檢查，對6家存在安全問題的單位當場發出《安全生產和消防安全檢查不合格整改書》和《安全生產和消防安全檢查不合格強制整改書》，并督促及時做好整改。二是認真抓好糧食儲存安全。建立健全各項制度，嚴格按季組織開展全市糧食收儲企業倉儲“一符四無”糧情安全檢查和倉儲千分制考核。指導和督促收儲公司認真抓好倉庫修理、器材維修以及倉容的安排和落實，有效保證了糧食儲存安全。同時，積極開展市地方儲備糧中心庫（二期）建設項目相關前期工作。
3、保證社會糧源和質量。發揮糧食部門引導、服務生產的作用，大力發展訂單農業。按照訂單、核單、定單、盯單、買單的工作鏈條，認真做好糧食訂單跟蹤服務，發放預購定金66.8萬元，全年收購“訂單糧食”10000噸，完成率為95%。及時輪
換儲備糧，確保庫存糧食的質量。根據儲備糧管理規定和市政府的要求，今年落實輪換儲備糧10000噸和儲備油75噸，按照公平、公開、公正的原則，委托市糧食批發交易市場公開拍賣，保證了地方儲備糧油的推陳出新，有計劃有步驟平穩了糧食市場。堅持定期檢測儲備糧油產品，加強糧油產品質量的監督管理。及時完成了省、市、地方的檢測任務，共抽取糧油樣品228個批次，其中早秈谷204個批次、晚秈谷42個批次、食用油4個批次。認真做好日常糧油檢查，對檢驗不合格的產品和企業，及時建議有關部門進行查處，確保市場糧油質量過關和居民放心吃糧。
（六）發揮優勢，履行職能，推進了以電子政務建設為重點的國民經濟和社會信息化進程。
進一步擴大聯網范圍，鞏固網絡安全，努力建成一個統一、安全、穩定的*市電子政務網絡基礎平臺。按照省電子政務網絡技術規范，繼續做好市電子政務外網改造、IP地址調整和各單位業務專網的接入工作。對電子政務網絡進行調整和完善，增強了網絡管理能力，進一步鞏固網絡安全，并完成了部分鄉鎮的電子政務外網改造。同時，積極主動做好市電子政務網絡遷建的相關前期準備工作。進一步普及短信息辦公業務，推廣電子公文交換系統，努力提高機關辦事效率。完成安裝電子政務平臺系統軟件及環境配置，更新了短信網關模塊。分三批對全市相關單位辦公室主任和負責電子公文收發工作的文秘人員進行運用操作培訓，確保了自8月1日起電子公文交換系統在全市機關范圍內的正常、良好、安全運行。進一步發揮職能作用，扶持信息產業發展，努力推進全市信息化建設。認真做好*市軟件及電子信息產業制造業發展專項資金20*年度項目申報和20*年項目驗收工作。協助做好“浙江省電子元件*市生產基地”的申報工作，并于11月6日獲省信息產業廳批復同意立項。配合做好電信助推農村信息化試點鄉鎮（10個）和試點村（100個）篩選、確定等工作。此外，按照市紀委的要求，關閉了電子政務網絡有關股票端口，對機關單位聯網電腦使用股票軟件進行封鎖，確保電子政務網絡真正用在政務方面。
（七）加強組織領導，強化作風建設，實現了機關管理和隊伍建設有序推進。
根據市委、市政府《關于在全市開展“作風建設年”活動的實施意見》精神，積極部署、開展機關作風建設年活動，創建“六型機關”，繼續開展機關“四好科室”創建活動，機關管理和干部隊伍建設取得了顯著成效。一是各類學習經常化。通過黨委理論學習中心組學習會、支部學習會、機關“學習夜”、“解放思想”和“端正機關作風、建設‘六型’機關”大討論、“作風建設”網上在線知識競賽等活動和安排在職各類學習培訓，實現了“工作學習化、學習工作化”。二是機關管理制度化。通過開辟網上專欄征求意見、交心談心、“陽光行動”、訪基層等形式廣泛征求意見建議并進行梳理，在此基礎上對全局的各項規章制度進行修訂、匯編，進一步規范機關內部管理，逐步形成一套長效管理機制。三是政務公開網絡化。除了在局機關辦公場所設立固定公開欄外，還在*市發展改革網站上公布審批事項的辦事依據、辦事程序、辦事時限及辦事承諾，并每月公開審批結果，接受公眾監督，真正做到了能夠公開的事項一律對外公開。四是廉政監督信息化。除了繼續完善黨風廉政建設責任制，制定了20*年黨風廉政建設和反腐敗工作的組織領導和責任分工外，每逢節假日局紀委辦公室通過政務工作平臺向全局同志發手機短信息，強調要遵守好廉潔自律各項規定，做到警鐘常鳴。
[關鍵詞] 民營企業 基礎設施產業 產業分析
隨著一系列開放性決策的制定，特別是黨的十六大提出“要大力發展和積極引導非公有制經濟，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。”民營企業進入城市基礎設施產業得到了全面的支持和鼓勵。盡管早在上世紀90年代，就有一些民營企業嘗試性的涉足城市基礎設施產業，但面對相對陌生的基礎設施產業，面對有成有敗的實際案例，該不該涉足？如何涉足？也許是大多數民營企業困惑的問題，也是妨礙民營企業進入基礎設施產業的障礙之一。本文試圖立足基礎設施產業及民營企業的特點，為民營企業解除困惑。
一、基礎設施產業概述
1.基礎設施產業的界定
廣義的基礎設施（infrastructure）泛指所有基礎性結構或系統，包括政治、經濟、社會文化和軍事各個方面，包括軍事基礎設施、政治基礎設施、經濟基礎設施和社會基礎設施。經濟基礎設施主要是指為居民生活和經濟生產所服務的永久性基礎性工程、設備、設施等，它包括公用事業、公共工程以及其他交通運輸等。社會基礎設施則主要包括教育、衛生醫療等方面，還包括福利住房等。（天則公用事業研究中心，2005）本文所指的基礎設施主要是經濟基礎設施。
《1994年世界銀行發展報告―為發展提供基礎設施》中提出了“經濟基礎設施”的概念，該報告把經濟基礎設施定義為“永久性的工程構筑、設備、設施和他們所提供的為居民所用和用于經濟生產的服務。”經濟基礎設施包括三個方面：(1)公共設施：電力、電信、自來水、衛生設施和排污、固體廢棄物的收集與處理；(2)公共工程：公路（道路）、大壩和灌溉及排水渠道工程；(3)其他交通部門：城市和城市間的鐵路、城市交通、港口和水路、以及機場等。
參考《國民經濟行業分類》(GB/T4754-2002)，本文所指的經濟性基礎設施行業主要包括行業分類中的3個大類:D類―的電力、煤氣及水的生產和供應行業；F類交通運輸、倉儲和郵政業；N類―水利、環境和公共設施管理業所有行業。基礎設施產業一般具有投資大、周期長、資金流動性差、沉淀資本大、利潤穩定、退出門檻高等特點。
2.基礎設施產業特性的再認識
（1)基礎設施產業的自然壟斷性
基礎設施產業被廣泛的認為屬于自然壟斷產業，應該由政府或國有企業來進行壟斷經營。但我們需要來進一步認識基礎設施產業的自然壟斷性。自然壟斷最顯著的特征是企業成本函數的弱增性（subadditivity）（Sharkey和 Baumol 1982）。如果一家企業能比兩家或兩家以上的企業以較低的成本生產一定數量的某種產品或多種產品的一定組合，則存在成本的弱增性，即使存在著規模不經濟。在成本弱增的產出范圍內，為實現較高的生產效率，應該由一家企業壟斷經營，當產出超過成本弱增范圍后，就應該允許新企業進入。基礎設施產業并非天生壟斷，某些領域，民營企業是可以進入以提高產業效率的。
（2)基礎設施產品的公共品性
盡管基礎設施是國計民生的基礎，但基礎設施產業的產品不完全是公共品，或者說并不完全具公益性。公共品理論以是否具有消費上的“非排他性”和“非競爭性”作為判斷公共物品的標準。物品的非排他性（Non-excludability）是指一人不能獨占該物品，不能排斥（或需很大代價才能排斥）其他人對該物品的享用；物品的非競爭性(Non-realness)是指每個人消費這種物品都不會導致別人對該物品消費的減少。同時具備非排他性和非競爭性的產品被稱為純公共產品；同時具有排他性和競爭性的產品是私人產品；只具備其中一種特性的產品被稱為準公共產品。城市基礎設施的產品和服務既有純公共產品如城市街路、公園休息地；又有私人物品，還有準公共物品如收費的高速公路。事實上，隨著技術進步和市場管理手段的不斷發展，許多基礎設施產品已經由公共產品向準公共物品和私人物品轉換。因此，民營企業也可以成為基礎設施產品的供應主體。
（3)基礎設施產業項目的區分
項目區分理論按照是否有收費機制（資金流入）及其投資價值回報機制，將基礎設施項目區分為：公益性項目、經營性項目和準經營性項目。公益性項目是指產出服務無償提供給消費者，不僅沒有盈利，甚至日常經營費用和維修費用也要從外部補充；經營性項目具有較好地投資盈利，能全部收回投資，而且能產生一定的資本積累；準經營性項目是介于上述兩者之間，有收益但不能補償投資或只能部分地實現投資回報。顯然，經營性項目和準經營性項目是適合民營企業來經營的。
二、民營企業進入城市基礎設施產業的理由
1.城市基礎設施產業對民營企業的吸引力
（1)城市基礎設施產業發展前景廣闊
基礎設施是國民經濟運行的基礎。基礎設施的發展水平不僅關系到國民經濟運行順暢與否而且更影響著人民生活的方方面面，更決定著一個地區、國家未來的發展。因此，對基礎設施產品的需求是永遠存在的。而且，隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，新的基礎設施要不斷出現，舊的基礎設施要進一步提高，從這個角度來講，基礎設施產業的發展是無窮的。
（2)基礎設施產業利潤穩定
民營企業選擇投資方向的首要影響因素當然是項目本身的經濟強度問題，也就是說項目能不能帶來盈利。從基礎設施產業本身的特點來看，雖然基礎設施產業的投資規模大，回收周期長，但大多數行業具有明確需求穩定的用戶，因而基礎設施產業資金流穩定，利潤穩定。也正是由于基礎設施產業風險低、現金流回報穩定的特性可以幫助企業獲得穩定的收益，因而受到了穩健型企業的青睞，也是上市公司和各種投資基金追逐的對象。
另外，如前所述，基礎設施產業項目可以分為公益性項目、經營性項目和準經營性項目。民營企業可以選擇經營性和準經營性的項目。目前有些經營性項目產品價格低，是我國政府長期價格調控的結果，政府在吸引民營企業進入中會采取一定的激勵措施，以調動民營企業參與的積極性。如美國允許基礎設施產業自主定價，使民間資本的投資回報率高于市場一般利率水平。從這個角度來看，基礎設施產業的利潤比較有保障。而且，就目前民營企業進入基礎設施行業普遍采取的BOT方式來看，協議期大多在15年以上，這意味著進入該行業的民營企業可以有相對穩定的發展。
（3)基礎設施產業的穩定性有助于融資
融資難一直是民營企業面臨的主要問題。基礎設施產業的廣闊發展前景，使得民營企業一旦進入基礎設施產業，就成為銀行競相扶持的對象。例如，工商銀行上海分行于2002年8月，與民營企業福禧集團簽署銀企合作協議，由工行提供100億元授信額度；同月，建設銀行上海分行業分別與茂盛、農凱等6家民營企業簽署171億元的授信額度協議。
（4)政府對民營企業進入城市基礎設施產業鼓勵和支持
為緩解基礎設施產業資金投入不足、產品供不應求、生產效率低下等問題，國家正積極推動基礎設施產業的市場化改革，吸引民營企業的引入就是其中的重要部分；再加上各種開放性政策的制定，都為民營企業進入城市基礎設施產業帶來了好的契機。相對外資來講，民營企業更具優勢，一方面民營企業更了解國情，另一方面，我國法律規定，港口、碼頭等設施不允許外商獨資，鐵路、公路、電力等基礎設施項目必須由中方控股。民營企業進入基礎設施產業面臨著利好的環境。
（5)有成功經驗在先
首開民營企業進入城市基礎設施產業先河的是1994年泉州刺桐大橋的建設。當時，泉州市15家資金雄厚和社會影響力大的民營企業發起建立了泉州市名流股份有限公司，公司和市政府授權投資的機構按60:40比例出資,依法設立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”,全權負責大橋項目前期準備、施工建設、經營管理的全過程，經營期限為30年(含建設期),期滿后全部設施無償移交給市政府。環保業最大的BOT項目是2002年安徽國楨環保節能股份有限公司參建廣東江門的龍泉污水處理廠；首開民營企業參與大型水電站項目建設的BOT項目是2003年北京華睿集團籌建金沙江中游云南金安橋電站。
目前，民營企業參與基礎設施產業的涉及面已經相當廣泛，既有競爭性項目，也有基礎性和公益性項目；既有商業性項目，也有政策性項目。已有的這些民營企業參與基礎設施產業的案例，為其他民營企業的進入有很好的參考作用。
2.民營企業具有進入城市基礎設施產業的優勢
(1)民營企業具有投資基礎設施產業的需求
我國的民營經濟在20世紀80年代早期產生于那些資金需要量小、技術要求低、進入壁壘低的競爭性產業領域，比如商業零售業、餐飲業和其他服務業。而隨著民營企業經濟實力的擴大，以及這些原有產業競爭的日益激勵，民營企業對于拓展產業空間的需求也越來越大。當政府對處于壟斷行業的國有企業的經營績效令人難以容忍，當政府為緩解基礎設施產品供需矛盾而允許并吸引民營資本進入基礎設施行業時，民營企業獲得了擴大發展空間的有利機會。
（2)民營企業具有投資基礎設施的資本規模
我國的民營經濟最初并不是誕生在體制之內，被看作是體制外的一種新生事物。因此，民營經濟長期以來受到“次國民待遇”。這種次國民待遇表現在市場準入方面、銀行貸款方面、賦稅和法律方面以及觀念方面。正是在這樣惡劣的生存環境中，民營企業經歷了多年不斷發展和調整，經過優勝劣汰，積累了必要的經營經驗和教訓，逐步形成了較強的競爭能力和相當的經濟實力。
（3)民營企業具有參與基礎設施產業的經營能力
經過多年的發展，一些民營企業已經發展成為生產規模大、產品檔次高、投資能力強、經營管理機制先進的現代企業。尤其是一些實行股份制的民營企業，他們已經逐步擺脫了傳統的民營企業家族式的管理模式，在實現了資本所有者和經營者分離的基礎上，建立嚴格的公司治理結構。他們按照市場機制運作，形成了以降低成本、提高效益為中心，集團化發展、規模化經營、企業化管理的自我發展機制，他們已經具備了投資、建設、運營、管理大型基礎設施項目的能力和條件。民營經濟的產權結構和運行機制決定了民營企業具有強烈的獲利愿望。這種強烈的獲利愿望促使企業提高運營能力，提高生產效率，開展創新活動。
三、民營企業進入城市基礎設施產業的不利因素
由以上分析可見，民營企業具備進入基礎設施產業的必要性和可行性。但從實踐來看，依舊存在很多問題和障礙,客觀上制約了民營企業進入基礎設施產業的步伐和效果。
1.與政府的合作存在風險
任何行業在具有吸引力的同時也都具有風險，如市場風險、商業風險、財務風險，外匯風險、技術風險、政治風險等，基礎設施產業也不例外。一些基礎設施項目，特別是大型國家級項目大多需要較長的建設時間，而在建設一個大型項目從提出、立項、預可、工可、初設，不確定因素比較多，增加了民營企業的風險。不過，基礎設施產業最突出的風險莫過于與政府合作的風險。市政基礎設施的“基礎性”決定了其與政府之間存在著更緊密的聯系。盡管市政公用行業具有投資規模大、投資回收時間長、投資回報率低的特點，但是投資回報穩定，相對來說市場風險較小。投資企業最擔心的就是政策風險，即政府信用風險。
政府失信的事件時有發生。2002年匯津中國與長春市當時的政府簽訂協議，參與投資長春污水處理廠，為此政府還專門制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，而新一屆政府單方面廢除了該辦法，匯津中國長春污水處理有限公司將長春市政府告上了法庭，一審匯津公司敗訴。又如前例的“刺桐大橋”，按照相關規定，除了車輛通行收費權以外還有公路沿線規定區域內的飲食、加油、車輛維護、商店、廣告等服務設施的經營權，但后一部分的經營權尚未得到批準，盡管刺桐大橋建橋時已預留了兩個對接口，原來政府許諾的刺桐大橋與相距300米遠的高速公路橋對接的事后來也沒有了消息。政府許諾有變化，那么投資者的收益將有極大的風險。
政府失信的風險已經成為基礎設施市場化進程的障礙之一，政府已經開始著手解決這個問題。《市政公用事業特許經營管理辦法》等相關法律的制定，就有利于規范政府行為，減少投資者的擔憂和風險。
2.體制的障礙
從民營經濟發展的實際情況看，民營資本進入基礎設施領域的主要障礙不是資本規模上的障礙，不是民營企業經營能力上的障礙，而是體制上的障礙、市場準入上的障礙。有些領域雖然允許民間資本的投資，但體制導致明顯的不公平競爭。許多基礎服務行業由于長期的行政性壟斷（非自然壟斷），已經形成非正常的利益共同體。他們口頭上歡迎民間資本進入（迫于改革壓力），背地里卻合力抵制。在一些行業，從設計、施工到經營管理等，都有行業管理部門自己的事業單位與公司,表面上脫鉤了，實際上藕斷絲連、利益關系當斷不斷。另外，目前我國基礎設施產業還存在著較強的行政壟斷，存在著過多的行政干預和不合理的收費，前置審批環節繁多，準入條件苛刻。
3.民營企業自組織能力差
盡管民營企業的發展壯大使得其中一部分具有相當大的經濟實力，但基礎設施通常需要巨大的投資，且投資周期長，這不是一家民營企業能獨立承擔的。如前面的刺桐大橋BOT案例中，名流實業發展有限公司就是15家民營企業牽頭建立起來的。但民營企業的自組織能力差，如果沒有政府出面牽頭的話，民營企業很難自己組織起來。名流實業發展有限公司的前身就是市委統戰部牽頭組織的泉州名人俱樂部。如果民營企業能夠自發的組織起來，將更有實力進入基礎設施產業。
四、民營企業進入城市基礎設施產業的主要方式分析
民營資本可以采取多種方式進入城市基礎設施建設領域,具體采用哪種方式要結合自身的經濟實力和基礎設施的性質以及相關的法律法規。
1.管理合同和購買債券
管理合同即政府或基礎設施領域的國有企業按照法定程序，通過競爭選定一家民營企業并與之簽約，由這家民營企業對基礎設施的經營管理或原國有企業的日常經營活動進行管理，其經營管理過程受到政府的監督。這種方式中，民營企業不需要投入自己的資金，而只是為基礎設施產業提供了經營管理才能。因此，從嚴格意義上來講并不算真正地進入到基礎設施產業，不過這種方式可以幫助民營企業積累基礎設施產業運營的經驗，以便今后的投資。與此類似的是購買基礎設施產業的債券，由于其并未真正投入到基礎設施產業的運營中，所以也不算真正的進入基礎設施產業。
2.直接或合資并購模式
基礎設施市場化改革的途徑之一就是將現有的基礎設施企業通過整體出售、部分出售、公私合資、承包等方式將其私有化，這是民營企業進入基礎設施產業的途徑之一。如2002年5月，上海浦東自來水公司50%國有股股權溢價轉讓于威望迪公司。威望迪公司以20億元現金（超過資產評估近三倍的價格）購買股權，并承諾對合資公司1582名員工不進行裁員，保證提供優于現有標準的優質自來水，保持政府統一定價的條件。
3.契約式（特許經營）
《市政公用事業特許經營管理辦法》中指出市政公用事業特許經營,是指政府按照有關法律、法規規定,通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者,明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。這種制度是以合同的簽訂為基礎的，因此又叫契約式。政府同民營企業簽訂合同,讓渡某項城市基礎設施建設權,在合同期限內由民營企業獨立開發經營并收回成本,合同期滿政府將無條件接收項目經營權。
BOT是典型的契約性質的投資方式，BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設―運營―轉讓方式，是政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交給政府。BOT是目前我國民營企業參與基礎設施建設的最常見的方式。BOT還發展了很多衍生模式，如TOT、BT、BLT、BOO等。
4.直接投資模式
直接投資模式又叫PFI（Private Finance Initiative），“私人主動融資”，就是指利用私人或私有機構的資金、人員、技術和管理優勢進行供公共項目的投資、開發建設與經營。政府確定投資項目及建設標準，私人公司按合同進行設計、籌資、建設，項目竣工后出售或租賃給政府及相關部門；或者項目公司負責運營，直接為公眾提供服務或由政府購買服務。如2002年9月，由香港亞太環保有限公司獨家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司與廣州市市容環境衛生局簽署了合作協議。根據該協議，香港亞太環保有限公司2004年將投資2.8億元，在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾廠。
五、民營企業進入城市基礎設施產業的建議
基礎設施領域的市場化改革給民營企業的發展帶來了機會。民營企業應該:(1)分析宏觀政策走向,結合自身情況,采用適當的方式開展適當的基礎設施項目;(2)認真研究政府的各種法律法規，保持與政府部門的溝通與合作;(3)吸引和培養懂得項目管理和BOT等相關知識的人才，積極推動與政府間的項目談判,提高項目談判能力，降低談判成本，提高合同的規范化;(4)積極規避風險。規避風險是企業進入任何一個行業都要注意的問題，前面提到與政府合作的風險是民營企業進入基礎設施產業的主要風險。政治風險的主要管理策略是投保,向商業保險公司或其他官方機構投保政治風險,也可以在項目融資過程中引入多邊機構,達到風險合理分擔目的;(5)服從政府部門的監管。基礎設施產業關系到國計民生，民營企業不能只追求利潤，還要履行保證產品質量和提供普遍服務等責任。
基礎設施產業是利國利民的基礎性產業，民營企業的進入會為基礎設施產業的發展注入活力，也為自身的發展拓展了空間。相信通過法律法規的規范，民營企業靈活機制的發揮，基礎設施產業能獲得雙贏的發展局面。
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一、城司的類別及其主要職能
自上海市于1992年率先成立了全國第一家城司,開創城市發展城投模式,初步建立“政府指導、企業參與、市場運作”的新型投融資運營管理體制以來,城司在發展和不斷壯大的過程中,形成了其特有的資產規模大、資產收益率相對較低、借貸還款較為有保證等特點,逐步被市場所認可。按其體制、隸屬關系和職能來劃分,大致可以分為如下四類:
(一)事業體制,隸屬于政府某一職能部門,作為政府城市基礎設施建設的融資平臺。這是城投平臺發展的初級階段,基本上80%以上的城投平臺都經歷過這個階段,屬于事業管理體制,僅是為了實現某些項目融資,或是為獲得政策性銀行貸款而組建的殼公司,主要進行貸款對接,對地方經濟拉動、城市基礎設施建設貢獻有限。目前該類城投已比較少,主要存在于中西部等經濟欠發達地區。
(二)事業與公司體制雙軌,直接隸屬于市政府,作為政府城市基礎設施建設的投融資和建設主體。該類城投發展形態是基于現實與發展兼顧的妥協產物,城司一方面行使部分政府部門的職能,承擔城市基礎設施項目建設的項目管理工作;另一方面為了便于在資本市場上進行融資,同時又以企業的身份進行市場化運作。這類城投平臺隨著發展,將逐步凸顯負債高、財務風險大、難以持續發展的問題。而且部分城投平臺有在此階段破產的可能。此類城投普遍存在,一般都屬于城司的發展初期,對城司的定位還不太清楚,還未能全面的發揮城投平臺應有的作用。
(三)公司體制,直接隸屬于市政府,作為政府城市基礎設施建設的投融資、建設及資產管理主體。這類城投平臺通常經歷了單純經營城市基礎設施資產、單一依靠銀行貸款融資的階段,逐步實現融資多元化、投資合理化、經營市場化。目前國內較大地市的城投平臺都在進行此種轉型。
(四)公司體制,直接隸屬于市政府,以城市基礎設施資產為主、多元化的資產組合的國有資產經營、管理主體,面向市場具有投融資功能的國有企業。這類城投平臺的定位已由單純的政府投融資工具轉型為地方政府的具有較強實力的國有資產經營主體,不僅能多元化的籌措城市基礎設施建設資金,而且逐步成為能面向市場投資、融資、經營,完全參與市場競爭的企業法人。
城投平臺的重組是平臺發展到一定階段后,根據城市經濟發展狀況、政府在城市化進程中的意圖及城投平臺的職能而做出一次自我結構性的調整,也可以看作是發展過程中的一次質變。上述對城投平臺的分類可以看做是在時序上進行一系列重組整合而出現的具體表現形式。
二、城司融資主要途徑評析
縱觀我國城市基礎設施建設投融資平臺的發展歷程,主要經歷了投融資平臺的搭建階段、市場化改革的啟動階段和市場化運作的新階段。其建設資金的來源,主要渠道包括中央和地方財政性資金、商業銀行貸款、政策性銀行貸款以及在資本市場進行權益性融資等方面。在城司發展的初期階段,使用財政性資金用于城市基礎設施建設是普遍的方式,但由于城市政府一般采用以城市土地等資源未來一定時期內出讓或經營的預期收入為依托,利用投融資平臺融入項目資本金,采取先墊付后償還的資本金循環機制,雖然來源穩定,但遠不適應新形勢下的城建資金集中化、大規模的需求。這也迫使城司在基礎設施建設投融資改革過程中不斷創新、探索新的融資方式。具體途徑如下圖所示:
其中,對于股權融資方式,由于目前資本市場上對城市基礎設施融資條件比較嚴格,要求必須具有收益的穩定性和較高的回報率,僅適用于可經營性的城市基礎設施。對于目前多數城司所從事的純公益性和準公益性產品性質的城市基礎設施投資建設來說此種融資方式短期內很難實現。
對于銀行貸款的方式,由于商業銀行自身經營的特點,長期性的基礎設施貸款會受到一定的制約;隨著政策性銀行改革進程加快,大額低息長期性的貸款支持逐漸收緊;國際金融機構和國外政府的貸款面臨著對本國經濟發展以及經濟政策提出條件的不穩定性,特別是在全球性金融危機中,此種融資方式幾乎停滯。
對于資產證券化等把未來現金流提前使用的新型金融手段,由于政府相關主管部門考慮其潛在的風險,沒有出臺專門的針對城市基礎設施ABS融資的管理辦法,該方式目前還不具備大范圍推廣的條件。信托融資的方式也由于信托產品額度的限制,不適合投資規模較大的城市基礎設施建設。
相比之下,企業債券有其自身的優勢:如相對于股權融資而言,債券融資不涉及公司控制權的調整,其融資成本顯著低于股權融資成本,而且具有財務杠桿效應與稅收屏蔽效應。相對于商業銀行貸款融資方式,企業債券融資也有較為明顯的特點:
對于城投平臺而言,企業債券期限長,成本低,融資額較大,與城市基礎設施建設的周期長,資金占用多,資金缺口大相符合,而且各地的城司的背后是當地政府的強有力的支持,使得企業債券發行規定中所要求的發行主體存續期、信用評級、資產規模、資本結構、財務狀況等指標能夠滿足。特別是企業債券發行客觀上要求城投平臺進行現代公司制的重組和整合,通過國有資產注入、土地注入等方式將城市資源和資產向平臺集中,有利于企業的可持續發展,因此發行審核程序一放開,大批的城投平臺就開始籌劃企業債券的發行。
2008年1月,國家發展改革委下發了《關于推進企業債券市場發展、簡化發行核準程序有關事項的通知》(發改財金[2008]7號),簡化發行審批環節、重申發債條件,債券發行規模穩步提升;另外,在由美國次貸危機引發的金融危機的沖擊下,股市的融資功能受到極大影響;房地產價格大幅下挫,土地流拍比例高;地方政府一方面面臨資金困境,一方面還需要加大基礎設施投資力度、通過投資拉動經濟增長。為應對此次金融危機,中央政府出臺了一系列宏觀調控措施,著力拉動經濟、刺激消費,在此環境下債券融資迎來了空前的機遇。
據中國債券信息網數據顯示,截至2009年11月20日,地方企業債發行133只,融資1947.33億元;其中典型的城投債近50只,融資近1000億元。
三、以發債為契機重組城投平臺的幾點思考
城司發行企業債最直接反映的就是城投平臺作為政府的投融資主體,其融資渠道從單一的銀行貸款這一間接融資方式邁向了發行企業債等直接融資的方式,是融資渠道多元化的突出表現,這一轉變就需要城投平臺從體制、隸屬關系等方面做出相當大的調整,并且對平臺今后的經營也將起到深遠的影響。城投平臺通過重組實現發債的可能,有的平臺發債后再次重組,進而實現更大的跨越。城投平臺的發展既要依靠政府的支持和推動,也離不開平臺自身的意愿,同時時機也非常重要,而發行企業債券正是給平臺實現階段性重組提供了契機。
(一)資產規模方面
根據《國家發展改革委關于推進企業債券市場發展、簡化發行核準程序有關事項的通知》,第一,股份有限公司的凈資產不低于人民幣3000萬元,有限責任公司和其他類型企業的凈資產不低于人民幣6000萬元,這樣的要求對大部分城投平臺是相當簡單的;第二,累計債券余額不超過企業凈資產40%,考慮到央行規定發行規模小于5億元的企業債券不能在銀行間債券市場上市流通,另外低于5億元的債券發行對于動輒數億元的城市建設項目來說不具有吸引力,也會攤高融資成本,一般的企業債都在10億元左右,這樣企業的凈資產就要達到30億元左右,同樣總資產就應該在50億元以上,才會使企業的負債率相對合理。因此,結合上述兩條來看,作為地級市城投平臺要達到上述規模就要做一些重組和整合,這就給平臺的發展提供了一個契機,當然這類重組有形式和實質的兩種,這就取決于城司本身的運營能力、政府對城投平臺認可程度及整合資源的復雜程度。
(二)治理結構方面
目前城司主要有四種存在形式,根據《證券法》《公司法》及《通知》的規定,發債主體應該是股份有限公司或有限責任公司,因此城投平臺如果是事業體制的話就不能滿足基本要求,應該首先進行體制改革,而后按照《公司法》建立產權清晰、職權明確的公司法人治理結構,這也為城投平臺的發展提供了一個契機。對于城投平臺而言,良好的公司法人治理結構應該更多的考慮平臺投融資決策機制的穩定性和可持續性,從而優化平臺資產結構。
(三)產業戰略布局方面
根據2004年國家發展改革委《關于進一步改進和加強企業債券管理工作的通知》規定,要求所融資金符合國家發展改革委根據國家產業政策、行業發展規劃和宏觀調控需要確定的企業債券重點支持行業。《通知》規定,用于固定資產投資項目的,應符合固定資產投資項目資本金制度的要求,原則上累計發行額不得超過該項目總投資的60%。用于收購產權(股權)的,比照該比例執行。用于調整債務結構的,不受該比例限制,但企業應提供銀行同意以債還貸的證明;用于補充營運資金的,不超過發債總額的20%。
監管層對債券融取資金使用方向和比例的規定,對城投平臺投資產業的布局有指導意義,平臺可以實現投資多元化、經營市場化的產業投資結構調整,為平臺的可持續發展奠定基礎。
(四)投融資戰略方面
《通知》規定,發行債券的企業最近三年平均可分配利潤(凈利潤)足以支付企業債券一年的利息,即需同時滿足以下條件:(1)企業最近三個會計年度連續盈利;(2)企業歸屬于母公司的最近三年平均凈利潤足以支付自身發行企業債券(包括已發行尚未付息部分和擬申請發行部分)一年的利息。 同時,債券發行后,發行人應當在債券存續期間的每一會計年度結束之日起4個月內,向國家發展改革委及省級發展改革部門報送發行人、擔保人經審計的年度財務報告,并公開披露;在企業債券存續期內,發行人、擔保人發生可能影響企業債券兌付的重大事項時,發行人應當及時向國家發展改革委報告,并公開披露;在企業債券存續期內,發行人應當委托原信用評級機構每年至少進行一次跟蹤評級,并于信用評級機構出具企業債券跟蹤評級結果之后十五日內,將跟蹤評級結果報國家發展改革委及省級發展改革部門,并公開披露。
上述規定一方面是保護債券持有人的利益,另一方面是充分發揮市場對債券價格的發現功能,但從發債主體來看,最直接的影響就是對平臺投融資規劃及企業運營的要求和調整,一方面,為滿足債券每年利息的支付,同時減少平臺對政府財政的依賴,融取資金的投向和布局必須考慮一定比例的可經營性項目并能在經營中產生適當的現金流;另一方面,如果在債券存續期間產生一些影響債券兌付的不合理的投資、過度負債或經營失當,就會影響債券在市場上的價值,從而影響后續的債券融資并可能進而影響平臺及政府信用。
四、做大做強城投平臺實現可持續發展
本次全球范圍的金融危機促使我國實行積極的財政政策和寬松的貨幣政策,也使監管層放松了企業債券發行的規程,這給部分城投平臺融取低利率、長期限的資金提供了一個窗口。
同時,我們也應該注意到,城投債的風險防范體系尚未建立,城投債這一新鮮事物自出現以來就一直飽受爭議,其償債能力受到質疑。其主要原因在于城投債的募集資金用途主要在城市路網項目、市政基礎設施及公共服務項目等建設,現金流有限,償債資金多來自于財政補貼,這與當地的財政收入狀況直接相關,具有很大的償債風險和不確定性。
此外,城投債的擔保和增級方式也存在一定問題,為降低發行成本和增加可投資群體,目前城投債的發行多采取有擔保的方式,由于銀監會已明令禁止銀行為企業債發行擔保,現在的擔保方式主要采用第三方提供不可撤銷連帶責任擔保以及發行人以自有資產作為抵押或者質押進行的擔保,其中在自有資產擔保方式中以應收賬款質押擔保為主,抵押擔保方式中以自有土地使用權擔保為主。而就第三方擔保而言,發債主體和擔保第三方的關系比較混亂,存在發行人與擔保方“相互擔保”的現象。而這種復雜的連環擔保的債權債務關系,加大了關聯企業間資金鏈的壓力,增大了誘發城投債信用風險的幾率。
2009年5月,岳陽城投在發行其10億元企業債時,有虛構子公司及收入來源的嫌疑,雖然后經公司澄清其子公司劃轉并未嚴重違規,但輿論已對岳陽城投及當地政府造成一定的負面影響。這在一定程度上影響了城投債的發行工作。
2009年8月至11月間,僅有株洲、伊春、江陰、兗州、咸陽、吉安、臨海、衡陽、齊齊哈爾、益陽等幾家城投成功發行企業債券,但是票面利率圍繞在7%的高水平,特別是10億元7年期的09臨海債的利率高達7.98%、9億元7年期的09益陽城投債的利率更高達8.2%,融資成本有升高趨勢。
