時(shí)間：2023-08-11 17:26:31
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇對(duì)金融監(jiān)管的認(rèn)識(shí)，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
[關(guān)鍵詞]金融創(chuàng)新 金融監(jiān)管 金融危機(jī)
[中圖分類(lèi)號(hào)]F2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-5349(2010)06-0005-03
一、金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系
胡珀與孫建華(2008)將金融創(chuàng)新(Financial Innovation)定義為金融領(lǐng)域內(nèi)各種要素的重新組合,具體是指金融機(jī)構(gòu)或金融管理當(dāng)局為追求微觀利益或宏觀效益而對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)品種、金融工具、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及制度安排等方面進(jìn)行的創(chuàng)造性變革和開(kāi)發(fā)活動(dòng);白宏宇和張荔(2002)將金融監(jiān)管(Financial Supervision)定義為:指一國(guó)政府或政府的機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的各種監(jiān)督和管制,包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、市場(chǎng)退出等方面的限制性規(guī)定,對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理和控制等方面的合規(guī)性、達(dá)標(biāo)性的要求,以及一系列相關(guān)的立法和執(zhí)法體系與過(guò)程。金融創(chuàng)新的功能是轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn),但是它只是在微觀上降低了風(fēng)險(xiǎn),在宏觀上,隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展,金融風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜,因?yàn)楦鞣N風(fēng)險(xiǎn)以不同的方式重新組合,相互交織在一起。金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)有系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、表外風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等等。金融創(chuàng)新帶來(lái)了一系列復(fù)雜的、新的風(fēng)險(xiǎn),給金融監(jiān)管帶來(lái)了新的難題和挑戰(zhàn)。
周琴(2008)認(rèn)為金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管是一種動(dòng)態(tài)的博弈關(guān)系。金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,金融監(jiān)管的發(fā)展離不開(kāi)金融創(chuàng)新,如果沒(méi)有金融監(jiān)管,金融創(chuàng)新也不能健康有序的發(fā)展。金融創(chuàng)新增加了新的不穩(wěn)定的因素,打破了舊的金融格局和秩序,因此需要管理當(dāng)局制定新的規(guī)則加以約束和規(guī)范,從中推動(dòng)金融監(jiān)管的新發(fā)展。這種動(dòng)態(tài)的博弈關(guān)系,包括兩個(gè)方面。第一個(gè)方面是:金融監(jiān)管是誘發(fā)金融創(chuàng)新形成的原因之一。金融監(jiān)管的目的是金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行健康有序,金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行環(huán)境的安全穩(wěn)定,從而防范金融風(fēng)險(xiǎn),因此金融監(jiān)管必須使金融機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范在金融財(cái)經(jīng)法規(guī)之內(nèi),由此產(chǎn)生束縛力。相對(duì)而言,金融機(jī)構(gòu)的目的是為了盈利,它們就會(huì)想方設(shè)法通過(guò)各種途徑來(lái)規(guī)避金融監(jiān)管,推出新業(yè)務(wù),改變傳統(tǒng)的操作方式,以謀求更大的利潤(rùn),金融創(chuàng)新就由此產(chǎn)生了。第二個(gè)方面是金融創(chuàng)新促進(jìn)金融管制的變革。由于金融機(jī)構(gòu)規(guī)避監(jiān)管,謀求更大利潤(rùn)而進(jìn)行的金融創(chuàng)新打破了原有的均衡狀態(tài),從而產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn),金融環(huán)境也發(fā)生了新的變化,原有的監(jiān)管措施必然是失效了,當(dāng)金融創(chuàng)新發(fā)展到可能危及金融穩(wěn)定與其他政策的時(shí)候,金融管理當(dāng)局必定會(huì)調(diào)整對(duì)策,對(duì)金融實(shí)施新的管理?xiàng)l例,使金融業(yè)健康有序地發(fā)展:一方面放松某些過(guò)時(shí)的監(jiān)管措施,另一方面在對(duì)金融創(chuàng)新本身進(jìn)行安全和慎重評(píng)估的基礎(chǔ)上采取一些新的監(jiān)管措施來(lái)保證金融體系的安全穩(wěn)定。因此,金融創(chuàng)新客觀推動(dòng)了金融監(jiān)管體制的發(fā)展和完善。監(jiān)管當(dāng)局的新管制又會(huì)導(dǎo)致新的創(chuàng)新,二者不斷交替,形成一個(gè)相互推動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。(如圖1)
二、我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題
(一)我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀
近年來(lái),由于不斷改革我國(guó)的金融體制,一些變化也出現(xiàn)在金融監(jiān)管體制身上,金融監(jiān)管體制也發(fā)生了一些適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。我國(guó)實(shí)行的是嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管模式,金融監(jiān)管就是分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管,確立的分業(yè)監(jiān)管模式是以中國(guó)人民銀行、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)為主體。目前,我國(guó)的金融法律框架也是分業(yè)監(jiān)管的模式建立起來(lái)的,基本上就是一種金融機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)著一類(lèi)業(yè)務(wù)。在這種模式下,銀行的風(fēng)險(xiǎn)與宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系非常密切。
通過(guò)總結(jié)國(guó)外的金融業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),結(jié)合我國(guó)金融工作的實(shí)際情況,我國(guó)已經(jīng)基本上建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求的金融監(jiān)管法律的基本框架。國(guó)家已經(jīng)陸續(xù)頒布和實(shí)施了《中國(guó)人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》等多部金融法律法規(guī),使金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做到有法可依,對(duì)金融業(yè)的組織、活動(dòng)、管理以及金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和規(guī)范發(fā)展起到了重要作用。而且銀行監(jiān)管也在逐步不斷地完善,商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)也在逐步完善,風(fēng)險(xiǎn)管理不斷加強(qiáng),信息披露要求增加和銀行的內(nèi)部控制和治理也在不斷完善。
(二)我國(guó)金融監(jiān)管存在的主要問(wèn)題
我國(guó)現(xiàn)在的金融監(jiān)管制度是分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管相配套,這樣的配套有利于分業(yè)經(jīng)營(yíng)原則更好地實(shí)施,有利于中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門(mén)對(duì)各自的監(jiān)管對(duì)象集中精力進(jìn)行管理,分工細(xì)化,專(zhuān)業(yè)化水平高,雖然每個(gè)部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象不一致,但是相互之間也存在著競(jìng)爭(zhēng),具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),有利于金融監(jiān)管水平和效率的提高。但是分業(yè)監(jiān)管也有其缺陷,分業(yè)監(jiān)管各部門(mén)自有其部門(mén)的一個(gè)管理體系,各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制,容易出現(xiàn)監(jiān)管的真空和一些監(jiān)管重復(fù),使一些金融結(jié)構(gòu)有了鉆取漏洞的機(jī)會(huì)。而且分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管設(shè)置過(guò)于龐大,監(jiān)管的成本非常高,做不到規(guī)模經(jīng)濟(jì),最重要的是分業(yè)監(jiān)管沒(méi)有對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)把握、監(jiān)測(cè)和預(yù)警,因此,對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法進(jìn)行預(yù)防。
目前,我國(guó)分業(yè)監(jiān)管沒(méi)有建立起嚴(yán)格的市場(chǎng)退出機(jī)制,而且對(duì)市場(chǎng)退出機(jī)制的監(jiān)管基本還是一片空白,當(dāng)前,分業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)仍然是放在結(jié)構(gòu)設(shè)立的審批、機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)是否符合規(guī)章制度和機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的資格審查。由于缺乏金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制,一些金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或者其他原因要退出市場(chǎng),只能依靠政府或者中國(guó)人民銀行采取行政手段給予解決,為此造成人力物力的浪費(fèi)。
從理論上說(shuō),行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為金融監(jiān)管的三種主要方法,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律,應(yīng)當(dāng)是以經(jīng)濟(jì)手段為主,以其他兩種手段為輔,但是我國(guó)的實(shí)際情況是以行政干預(yù)手段為主,在實(shí)際的監(jiān)管操作中,存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象,只是注重定性的標(biāo)準(zhǔn),缺乏定量的劃分。而且行政監(jiān)管在很多情況下都是一次性的,沒(méi)有重復(fù)的博弈,是孤立和分散的,因此沒(méi)有一個(gè)全面的金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)警、監(jiān)測(cè)和防范的體系,沒(méi)有事前的預(yù)防,只是進(jìn)行事后的補(bǔ)救。
金融監(jiān)管的理念滯后,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理在金融監(jiān)管的地位和作用認(rèn)識(shí)不夠深刻。必須認(rèn)識(shí)到,金融監(jiān)管的作用不是萬(wàn)能的,金融監(jiān)管只是金融正常穩(wěn)定運(yùn)作的一個(gè)組成部分,而不是全部;必須充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)法規(guī)、市場(chǎng)規(guī)范在維持金融穩(wěn)定的作用,根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)的變化,靈活地發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)法規(guī)在金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和資金配置中的作用;要使金融監(jiān)管發(fā)揮應(yīng)有的作用,必須認(rèn)識(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的作用和責(zé)任,因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)共同組成的。
三、國(guó)際金融危機(jī)下金融創(chuàng)新對(duì)金融監(jiān)管的新挑戰(zhàn)
從金融創(chuàng)新社會(huì)實(shí)踐中我們可以知道,金融創(chuàng)新對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用。金融創(chuàng)新是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),尤其是金融活動(dòng)發(fā)展到一定階段后的必然結(jié)果,金融創(chuàng)新提高了投資活動(dòng)的效率,尤其是將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為財(cái)富這個(gè)創(chuàng)造過(guò)程的效率,而且金融創(chuàng)新有效地降低了投資活動(dòng)的成本。近三十年來(lái),美國(guó)快速的金融創(chuàng)新活動(dòng),為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的資本化和證券化的發(fā)展起到了一個(gè)加速的作用,為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮做出了很大的貢獻(xiàn)。但是,物極必反,事物都是有兩面性的,美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā),首先是金融創(chuàng)新促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)和金融業(yè)的繁榮,甚至是虛假的繁榮,而且在2001年美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅后,美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘以低利率政策刺激消費(fèi)和房地產(chǎn)需求使美國(guó)避免了蕭條的危機(jī),但是其結(jié)果就是低利率政策導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求不斷增加和泡沫的出現(xiàn),而且次貸對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求和泡沫起到了加速的作用,低利率和房地產(chǎn)需求的增加也導(dǎo)致消費(fèi)的增加,最后導(dǎo)致了巨大的貿(mào)易赤字。隨后又導(dǎo)致了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性危機(jī),最后威脅著美國(guó)和全球金融的安全。所以說(shuō),金融創(chuàng)新是一把“雙刃劍”,金融創(chuàng)新既是金融繁榮的創(chuàng)造者也是金融繁榮的終結(jié)者,是一個(gè)雙重的角色。金融創(chuàng)新對(duì)金融監(jiān)管的管理當(dāng)局提出了新的挑戰(zhàn),以傳統(tǒng)的資本充足率為主要指標(biāo)的監(jiān)管手段,難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)在的資本全球跨境的流動(dòng)和信用交易中的高杠桿。
次貸危機(jī)造成的國(guó)際金融危機(jī),給予我國(guó)金融監(jiān)管的啟示是經(jīng)濟(jì)全球化也就是金融的全球化,使國(guó)際金融市場(chǎng)之間的聯(lián)系性大大的增加,然而風(fēng)險(xiǎn)在各國(guó)金融系統(tǒng)的產(chǎn)生也會(huì)傳染到其他國(guó)家;金融的核心是風(fēng)險(xiǎn)的管理,國(guó)際金融危機(jī)使我們更加明白金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系,必須審慎地對(duì)待金融創(chuàng)新,做好金融風(fēng)險(xiǎn)的管理;金融監(jiān)管是來(lái)自外部的監(jiān)督和約束,內(nèi)因才是事物變化的根本原因,因此必須加強(qiáng)金融監(jiān)管內(nèi)部的自控自律約束;我國(guó)金融監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式與我國(guó)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)相適應(yīng),但是分業(yè)監(jiān)管造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管成本過(guò)于高昂等等,應(yīng)該考慮改革我國(guó)現(xiàn)有的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式,借鑒英國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,逐步把我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄偷谋O(jiān)管模式。
四、完善我國(guó)金融監(jiān)管的對(duì)策
在美國(guó)次貸危機(jī)導(dǎo)致的全球金融危機(jī)而我國(guó)的金融創(chuàng)新又剛剛起步的情況下,我國(guó)必須探索一條適合我國(guó)國(guó)情的金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的道路,吸取美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我國(guó)的情況和美國(guó)是不同的,美國(guó)是金融創(chuàng)新過(guò)度而我國(guó)則是金融創(chuàng)新不足,因此在充分認(rèn)識(shí)金融創(chuàng)新雙刃劍的作用下,完善我國(guó)的金融監(jiān)管政策,促進(jìn)金融創(chuàng)新的穩(wěn)定發(fā)展。完善我國(guó)金融監(jiān)管的對(duì)策如下:
第一,加強(qiáng)中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管主體之間的聯(lián)系和配合。中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管主體是與我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管體系相適應(yīng)的,但是分業(yè)監(jiān)管的體系,它們自成一體,缺乏有效的聯(lián)系,監(jiān)管的成本很高,因此要加強(qiáng)各監(jiān)管主體的聯(lián)系,建立金融信息共享的平臺(tái),完善信息共享制度,有利于降低信息的不對(duì)稱(chēng)性,減少道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇,建立起金融監(jiān)測(cè)、預(yù)警和防范的體系,有利于維護(hù)金融體系的安全運(yùn)行。
第二,提高金融業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)。要嚴(yán)格考察金融業(yè)從業(yè)人員的從業(yè)資格,培養(yǎng)金融業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)榮譽(yù)感和歸屬感。金融業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)性和高技術(shù)性的工作,必須從制度上嚴(yán)格要求每一位從業(yè)人員的從業(yè)資格,對(duì)從業(yè)人員資格的考察,必須認(rèn)真審慎地對(duì)待,從源頭上降低金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。而且對(duì)于金融業(yè)內(nèi)部的自控自律機(jī)制也必須和從業(yè)人員資格審查同等重要地對(duì)待。樹(shù)立良好的金融業(yè)行業(yè)的形象,有利于培養(yǎng)職業(yè)榮譽(yù)感,金融業(yè)從業(yè)人員強(qiáng)烈的職業(yè)榮譽(yù)感和從業(yè)人員的高素質(zhì),有利于金融業(yè)自控自律機(jī)制更好地發(fā)揮作用。
第三,建立起健全的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)主要包括有資本充足率、流動(dòng)性、資產(chǎn)質(zhì)量等等。在我國(guó)比較容易引起金融危機(jī)的三大因素是銀行壞賬、通貨膨脹率和外債,借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),尤其是荷蘭等分業(yè)經(jīng)營(yíng)國(guó)家的金融業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),建立起適合我國(guó)特殊情況的金融風(fēng)險(xiǎn)防范指標(biāo)體系。近年來(lái),一些金融機(jī)構(gòu)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)案件,主要是由于披露虛假會(huì)計(jì)信息或隱瞞會(huì)計(jì)數(shù)據(jù),不能真實(shí)地反映金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況,不能真實(shí)反映金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)盈虧和資產(chǎn)的質(zhì)量,因此必須完善金融機(jī)構(gòu)的材料上報(bào)制度,金融機(jī)構(gòu)必須按照金融監(jiān)管的管理、當(dāng)局制定的時(shí)間和各種要求上報(bào)材料的具體制定要求,按時(shí)上報(bào),并保證資料的真實(shí)性。
第四,金融監(jiān)管必須加強(qiáng)國(guó)際合作,走向國(guó)際化。經(jīng)濟(jì)的全球化,其實(shí)也就是金融的全球化,金融資本的跨國(guó)流動(dòng)也大大地加強(qiáng),金融交易的跨國(guó)性也在增加,在這樣的情況下,一國(guó)的金融監(jiān)管顯得比較單薄,力量不夠強(qiáng)大。這樣,就要求各國(guó)的金融監(jiān)管采取國(guó)際性的策略,加強(qiáng)金融監(jiān)管的國(guó)際合作,擴(kuò)大金融監(jiān)管的覆蓋面。金融監(jiān)管的手段設(shè)置也應(yīng)該按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),會(huì)計(jì)制度也應(yīng)該與國(guó)際接軌,金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該加強(qiáng)國(guó)際間的合作,加強(qiáng)信息的交流,建立信息共享的平臺(tái),確保金融創(chuàng)新下的金融監(jiān)管的高效率和高安全性。
我國(guó)的金融創(chuàng)新剛剛起步,但是國(guó)際上的情況金融創(chuàng)新已經(jīng)是大勢(shì)所趨,因此我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展,特別是金融創(chuàng)新的發(fā)展還必須結(jié)合我國(guó)的國(guó)情,尤其是在國(guó)際金融危機(jī)的大背景下,必須處理好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系,充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)金融監(jiān)管體系的不完善之處,而且我國(guó)投資者的投資理念還不是很成熟,也缺乏風(fēng)險(xiǎn)承受能力,因此,金融監(jiān)管當(dāng)局必須改進(jìn)監(jiān)管服務(wù),改善監(jiān)管手段,加強(qiáng)金融監(jiān)管的國(guó)際合作,減少金融體系之外的不穩(wěn)定因素,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
[1]白宏宇,張荔.百年來(lái)的金融監(jiān)管:理論演化、實(shí)踐變遷及前景展望[J].國(guó)際金融研究, 2000(2).
[2]陳麗欽.金融創(chuàng)新挑戰(zhàn)下的金融監(jiān)管[J].經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作信息,2009(19).
[3]高蕊.比較視角下中國(guó)金融監(jiān)管模式的改革選擇[J].河南金融管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009(2).
[4]郭亮.我國(guó)金融監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)論壇,2009(2).
[5]胡珀,孫建華.試論金融創(chuàng)新與金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)防范[J].金融與經(jīng)濟(jì),2008(4).
[6]任峻.金融危機(jī)對(duì)我國(guó)金融監(jiān)制度的警示[J].經(jīng)濟(jì)與法,2009(2).
[7]許鈺川.我國(guó)金融監(jiān)管體系存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].吉林金融研究,2008(9).
[8]周琴.論金融創(chuàng)新環(huán)境下的金融風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管強(qiáng)化[J].經(jīng)濟(jì)金融觀察,2008(1).
Financial Innovation and Supervision under the International Financial Crisis
Linmingfeng
(College of Economics and Management,South China AgriculturalUniversity;Guangzhou,510642)
一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政金融監(jiān)管的現(xiàn)狀
(一)金融監(jiān)管部門(mén)眾多,監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一,缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制
當(dāng)前,我國(guó)金融市場(chǎng)存在著諸多監(jiān)管機(jī)構(gòu),例如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及財(cái)政部門(mén)等等,而各機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)存在著不一致性，尤其是在公司治理組織架構(gòu)、相關(guān)信息披露制度、重大關(guān)聯(lián)交易界定等方面更是存在著較為明顯的差異。此外，當(dāng)前我國(guó)不同的金融監(jiān)管部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門(mén)各自為政，財(cái)政部門(mén)在金融監(jiān)管中職責(zé)不明確，從而導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政金融監(jiān)管工作中出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)，并造成監(jiān)管工作的低效率。長(zhǎng)此以往，不利于我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。
(二）財(cái)政部門(mén)對(duì)金》監(jiān)管及自身監(jiān)管優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)不到位
宏觀上講,財(cái)政部門(mén)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀管理部門(mén)，對(duì)金融業(yè)應(yīng)履行公共管理職能。從出資人角度講，財(cái)政部門(mén)是金融國(guó)有資本出資人代表，應(yīng)對(duì)金融國(guó)有資產(chǎn)行使監(jiān)管職能;從地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)的職責(zé)講，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)監(jiān)昝和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管管理，還應(yīng)妥善解決地方金融業(yè)改革中的國(guó)有資本和財(cái)務(wù)問(wèn)題。然而，各級(jí)財(cái)政部門(mén)在對(duì)金融部門(mén)監(jiān)管的過(guò)程中對(duì)金融監(jiān)管和自身職責(zé)認(rèn)識(shí)不到位,有些地方金融單位甚至未設(shè)立財(cái)政監(jiān)管部門(mén)，且財(cái)政部門(mén)片面的認(rèn)為財(cái)政僅是宏觀監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管工作不具體,監(jiān)管無(wú)效率。此外,在我國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管體制下,財(cái)政部門(mén)未能充分認(rèn)識(shí)到自身的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，即財(cái)政部門(mén)面對(duì)整個(gè)金融行業(yè),在充分了解金融行業(yè)總體經(jīng)營(yíng)情況、防范和控制總體風(fēng)險(xiǎn)上具有天然的優(yōu)勢(shì)。
(三)財(cái)政部門(mén)硬件和軟件力量不足,制約了財(cái)政金《監(jiān)管工作的開(kāi)展
財(cái)政部門(mén)在金融行業(yè)總體風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制上具有一定的優(yōu)勢(shì)，然而，其內(nèi)部硬件和軟件力量的不足直接制約了財(cái)政金融監(jiān)管工作的順利開(kāi)展。財(cái)政監(jiān)管的硬件力量不足主要是指缺乏必要的信息技術(shù)平臺(tái)的支撐，這既體現(xiàn)在日常的監(jiān)管上，也體現(xiàn)在專(zhuān)項(xiàng)檢查工作當(dāng)中。由于財(cái)政監(jiān)管主要面對(duì)金融機(jī)構(gòu)大量的業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，缺乏相應(yīng)的信息技術(shù)支持，在很大程度上依賴(lài)于被查單位的技術(shù)力量,嚴(yán)重制約了財(cái)政監(jiān)管的有效性和獨(dú)立性。此外，財(cái)政監(jiān)管的軟件力量不足主要是指財(cái)政金融監(jiān)管隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平有待提高，財(cái)政金融監(jiān)管人員應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)務(wù)和法律等相關(guān)方面的知識(shí)結(jié)構(gòu)，如此才能夠適應(yīng)金融業(yè)的多元化、融合化的發(fā)展趨勢(shì)。
(四).財(cái)政金tt監(jiān)管缺乏有效的績(jī)效考評(píng)機(jī)制,監(jiān)管效率低下
在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政金融監(jiān)管作為一項(xiàng)市場(chǎng)行為，既是有成本又是有收益的。然而，由于財(cái)政監(jiān)管部門(mén)缺乏行之有效、科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制，在多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)一個(gè)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施監(jiān)管的過(guò)程中，在沒(méi)有正常的協(xié)同檢查和相應(yīng)的信息溝通機(jī)制的情況下,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立開(kāi)展工作，從而增加了維持機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和具體監(jiān)管工作的實(shí)際成本,進(jìn)而造成監(jiān)管效率的低下。
二、國(guó)外金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及啟示
(一)美國(guó)
美國(guó)的金融監(jiān)管體制屬于“多頭監(jiān)管”性質(zhì)，財(cái)政部與中央銀行彼此獨(dú)立，由財(cái)政部下屬的儲(chǔ)貸監(jiān)理署（OTC)和貨幣監(jiān)理署(OCC)分別對(duì)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)和銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并有權(quán)停止存在問(wèn)題的商業(yè)銀行的業(yè)務(wù),包括撤銷(xiāo)或停止銀行高級(jí)負(fù)責(zé)人的職務(wù)，并對(duì)違犯法律法規(guī)或從事髙風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的商業(yè)銀行高級(jí)管理人員、董事及工作人員進(jìn)行處罰。
(二)英國(guó)
英國(guó)建立金融監(jiān)管局作為一體化的監(jiān)管者，但其職能并未從財(cái)政部分離出來(lái)。財(cái)政部可以代表政府向金融監(jiān)管局提出具體要求,有權(quán)調(diào)査其監(jiān)管運(yùn)行效率，受理并調(diào)查企業(yè)對(duì)金融監(jiān)管局的裁決抗訴，并且定期與金融監(jiān)管局、英格蘭銀行會(huì)談磋商，以實(shí)現(xiàn)信息共享。當(dāng)協(xié)商主體在貨幣政策上意見(jiàn)不同時(shí)，由財(cái)政部部長(zhǎng)裁決。
(三)加拿大
加拿大是由財(cái)政部及其下屬的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)理總署(OSFI)獨(dú)立負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。前者主要負(fù)責(zé)發(fā)展公共政策以及休整金融監(jiān)管法規(guī)，協(xié)調(diào)聯(lián)邦及各省監(jiān)管政策，對(duì)是否關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)或制定新監(jiān)管法規(guī)具有決定權(quán)。后者負(fù)責(zé)規(guī)范、監(jiān)理及檢查所有聯(lián)邦立案的金融機(jī)構(gòu),且金融機(jī)構(gòu)監(jiān)理總署由財(cái)政部管轄。
通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)和加拿大財(cái)政金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的描述，可以得到如下啟示:第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下由財(cái)政部或財(cái)政授權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)對(duì)金融行業(yè)行使監(jiān)督權(quán)是非常有必要的，是財(cái)政當(dāng)局執(zhí)行公共財(cái)政的一項(xiàng)重要職能；第二，財(cái)政部門(mén)應(yīng)作為眾多金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上的一個(gè)單獨(dú)的監(jiān)管者,并與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展;第三，財(cái)政部門(mén)應(yīng)以維護(hù)金融穩(wěn)定為基本職責(zé)，制定和修改相關(guān)金融監(jiān)管法規(guī)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管等都是財(cái)政部門(mén)參與金融監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作。
三、改進(jìn)我國(guó)財(cái)政金融監(jiān)管工作的政策建議
(一)明確財(cái)政部門(mén)在金融監(jiān)管體系中的職責(zé)分工,推動(dòng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的不斷完善
改進(jìn)我國(guó)財(cái)政金融監(jiān)管工作，首先應(yīng)明確財(cái)政部門(mén)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門(mén)在金融監(jiān)管體系中的職責(zé)分工，即:負(fù)責(zé)制定與完善金融業(yè)統(tǒng)一的稅收政策和財(cái)務(wù)制度,防范金融業(yè)的會(huì)計(jì)核算和信息披露制度，加強(qiáng)金融財(cái)務(wù)監(jiān)督，防范金融風(fēng)險(xiǎn)以及建立以財(cái)政為出資人代表的金融國(guó)有資產(chǎn)管理體制等。對(duì)于地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)而言，還應(yīng)推動(dòng)地方國(guó)有金融控股公司的設(shè)立，推進(jìn)建立存款保險(xiǎn)制度,妥善解決地方金融改革過(guò)程中的國(guó)有資本和財(cái)務(wù)問(wèn)題等等。此外，隨著金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的日益多元化，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以形成監(jiān)管合力，增加了監(jiān)管成本，降低了監(jiān)管效率。這就需要建立健全針對(duì)不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，而在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)應(yīng)作為具體實(shí)施者，以推動(dòng)我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的日益完善。
(二)努力加強(qiáng)軟硬件建設(shè),提升財(cái)政部門(mén)的金融監(jiān)管水平
提髙我國(guó)財(cái)政部門(mén)的金融監(jiān)管能力，除了建立健全和其他金融監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享,發(fā)揮監(jiān)管合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效率的提高以外，還可以通過(guò)以下兩種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)軟件和硬件的建設(shè)。一方面，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政金融監(jiān)管干部的培養(yǎng)，尤其是要有針對(duì)性地培養(yǎng)具備經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)務(wù)、法律等相關(guān)知識(shí)的具備高業(yè)務(wù)素質(zhì)的人才,真正提升整個(gè)財(cái)政金融監(jiān)管隊(duì)伍的監(jiān)管能力，以適應(yīng)金融創(chuàng)新與發(fā)展的需要。另一方面,要通過(guò)加強(qiáng)信息化技術(shù)水平的建設(shè)夯實(shí)硬件基礎(chǔ)。信息化技術(shù)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式由行政審批和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主向非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主的方式轉(zhuǎn)變的保證。
關(guān)鍵詞：金融機(jī)構(gòu)；金融監(jiān)管；發(fā)展趨勢(shì)
20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化和金融全球化進(jìn)程加快，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)日益轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營(yíng)，一方面促進(jìn)了各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面也使各國(guó)發(fā)生危機(jī)的潛在可能性提高，這對(duì)金融監(jiān)管提出了更高的要求，迫使各國(guó)金融監(jiān)管不斷變革，由此金融監(jiān)管在理論上以及實(shí)踐上都呈現(xiàn)諸多新的發(fā)展趨勢(shì)。
一、國(guó)外金融監(jiān)管理論的發(fā)展趨勢(shì)
金融監(jiān)管理論的爭(zhēng)論實(shí)際上是圍繞著要不要監(jiān)管，如果要監(jiān)管的話在多大程度上以及采用什么樣的方式進(jìn)行監(jiān)管展開(kāi)的。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，金融監(jiān)管理論呈現(xiàn)出以信息經(jīng)濟(jì)學(xué)為分析范式的趨勢(shì)。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為在一般市場(chǎng)中普遍存在信息不對(duì)稱(chēng)、信息不完全的現(xiàn)象。金融體系中存在兩類(lèi)不對(duì)稱(chēng)：一類(lèi)是金融機(jī)構(gòu)與存款者之間的信息不對(duì)稱(chēng)。金融機(jī)構(gòu)與存款者間的信息不對(duì)稱(chēng)使得金融市場(chǎng)上的價(jià)格信息不能有效地傳遞，從而加大了金融市場(chǎng)交易的成本，降低了市場(chǎng)交易效率。另一類(lèi)是信貸市場(chǎng)上金融機(jī)構(gòu)與貸款企業(yè)之間的信息不對(duì)稱(chēng)。即使沒(méi)有政府的干預(yù)，由于存在貸款人方面的逆向選擇和借款人方面道德風(fēng)險(xiǎn)的行為，信貸配給可以作為一種長(zhǎng)期均衡的現(xiàn)象存在。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)向人們說(shuō)明，不僅僅是貸款人，銀行也有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，這就改變了以往金融監(jiān)管理論只對(duì)貸款人進(jìn)行監(jiān)管而忽略了對(duì)銀行監(jiān)管的做法，使監(jiān)管更為全面。
作為對(duì)信息不對(duì)稱(chēng)和信息不完全理論的回應(yīng)，2009年6月，巴塞爾委員會(huì)公布的新資本協(xié)議(《統(tǒng)一資本計(jì)量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際協(xié)議：修訂框架》)把信息披露(市場(chǎng)監(jiān)管)作為該協(xié)議的第三大支柱載入其中。①
除此以外，還有三種主要的金融監(jiān)管理論：(1)從金融合同的角度研究金融監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)合同理論，最初是用于工業(yè)和公共事業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域。金融交易包含著金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者之間、金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管者之間、監(jiān)管者和社會(huì)之間顯性和隱性合同的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。監(jiān)管可以被視為被監(jiān)管者和監(jiān)管者之間的一系列隱性合同關(guān)系，合同決定了簽訂該合同的各方應(yīng)該遵守的行為，以及對(duì)違約方可能采取的措施。設(shè)計(jì)得好的合同可以促使金融機(jī)構(gòu)的行為避免或者減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，反之，則可能在金融活動(dòng)中產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。所以監(jiān)管合同的首要目的就是要使金融機(jī)構(gòu)的行為和反應(yīng)朝著社會(huì)所期望的方向發(fā)展。幾乎所有形式的外部監(jiān)管都存在根本性的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。監(jiān)管既然被視為一種隱含合同，那么由此可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就是它會(huì)使投資者認(rèn)為，既然這些金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)是經(jīng)過(guò)權(quán)威部門(mén)授權(quán)并得到監(jiān)督的，那么它們理所當(dāng)然是安全的。而且，監(jiān)管者在阻止監(jiān)管失靈方面的歷史記錄越好，投資者這樣的印象就越深。然而，投資者必須認(rèn)識(shí)到監(jiān)管的局限性，監(jiān)管無(wú)法消除所有的風(fēng)險(xiǎn)。而且金融市場(chǎng)和金融合同本來(lái)就包含著風(fēng)險(xiǎn)，投資者本身也存在發(fā)生決策錯(cuò)誤的可能。(2)金融監(jiān)管的成本和收益問(wèn)題。大多數(shù)國(guó)家對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接成本都有比較可靠的數(shù)據(jù)。但對(duì)施加于被監(jiān)管對(duì)象所造成的額外負(fù)擔(dān)卻沒(méi)有數(shù)據(jù)可利用。所以精確計(jì)算監(jiān)管的成本和收益幾乎是不可能的，而且區(qū)分哪些成本是金融機(jī)構(gòu)為了自身風(fēng)險(xiǎn)控制和內(nèi)部管理所必需的，哪些是由于監(jiān)管制度所強(qiáng)加的也不是十分容易。但它的意義卻是現(xiàn)實(shí)的：監(jiān)管任何時(shí)候都是在成本和收益的權(quán)衡中做出判斷，所以，偶爾的監(jiān)管失靈是否可以視為監(jiān)管體系(假使已經(jīng)設(shè)計(jì)有效)的必要成本，增強(qiáng)監(jiān)管的強(qiáng)度是否可以消除所有出現(xiàn)的監(jiān)管失靈，所有這些問(wèn)題都值得分析。(3)金融監(jiān)管的激勵(lì)問(wèn)題。投資者認(rèn)為監(jiān)管者保證了金融機(jī)構(gòu)的安全和端正良好的品行，而金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為它們所要做的就是遵守一些監(jiān)管者所要求的具體規(guī)定。雙方認(rèn)識(shí)的差距還可能對(duì)監(jiān)管一方和被監(jiān)管一方造成逆向激勵(lì)的問(wèn)題。西方學(xué)者現(xiàn)在認(rèn)為監(jiān)管者也是利益最大化的主體，所以有沒(méi)有合意的激勵(lì)就會(huì)影響執(zhí)法的效果。拉豐和梯若爾及其后來(lái)者所發(fā)展的激勵(lì)規(guī)制理論和新管制經(jīng)濟(jì)學(xué)為研究激勵(lì)性金融監(jiān)管問(wèn)題提供了新的思路和方法。②
二、國(guó)外金融監(jiān)管實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)
金融監(jiān)管是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的問(wèn)題，涉及的內(nèi)容十分龐雜，并且各國(guó)在具體的金融監(jiān)管實(shí)踐上更是差異明顯。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際金融市場(chǎng)的一體化進(jìn)程加快，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)也日益轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營(yíng)，金融監(jiān)管呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1．金融監(jiān)管的目標(biāo)從單純強(qiáng)調(diào)安
全性向安全與效率并重的方向轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代以前，金融監(jiān)管主要側(cè)重于維護(hù)金融體系的安全性。各國(guó)紛紛建立金融安全網(wǎng)，同時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)準(zhǔn)人、利率限度、業(yè)務(wù)范圍等多方面施加了嚴(yán)格的限制，最有代表性的是1933年美國(guó)頒布的《銀行法》，但這些措施限制了金融機(jī)構(gòu)的自由，造成金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)效率低下。20世紀(jì)70年代到80年代末，規(guī)避管制的金融創(chuàng)新已使不少限制性措施名存實(shí)亡，同時(shí)人們認(rèn)識(shí)到金融監(jiān)管給金融業(yè)的運(yùn)行所帶來(lái)的成本，于是各國(guó)開(kāi)始采取靈活的應(yīng)變措施。美國(guó)在1999年11月通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，以促進(jìn)金融業(yè)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力為主要目的；日本從1994年著手進(jìn)行的“金融大爆炸”改革，新誕生的“金融廳”將確保金融體系的安全、活力和金融市場(chǎng)的公正和效率作為自己的首要任務(wù)；英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》則提出了“好監(jiān)管”的六條原則，如“使用監(jiān)管資源的效率和經(jīng)濟(jì)原則”、“權(quán)衡監(jiān)管的收益和可能帶來(lái)的成本”等，顯示了監(jiān)管當(dāng)局對(duì)效率目標(biāo)的重視。③
2．監(jiān)管主體從分散走向集中。20世紀(jì)七、八十年代，隨著金融自由化浪潮的推進(jìn)，金融業(yè)務(wù)逐漸走向綜合化，分散的監(jiān)管很難滿足金融業(yè)發(fā)展的需要，金融監(jiān)管主體具有從分散走向集中的趨勢(shì)，但已經(jīng)不再是集中于中央銀行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麥于1988年、瑞典于1991年、英國(guó)于1997年、澳大利亞于1998年分別成立了統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并將其移出中央銀行。日本、韓國(guó)、新加坡相繼效仿，愛(ài)爾蘭、以色列、拉脫維亞、墨西哥、南非、奧地利、德國(guó)、愛(ài)爾蘭和比利時(shí)都有類(lèi)似改革傾向。美國(guó)1999年《金融現(xiàn)代服務(wù)法案》掀起了金融綜合化的浪潮，但是，分散化的金融監(jiān)管并沒(méi)有被放棄。④
3．金融監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大。在許多國(guó)家，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)對(duì)銀行的附屬公司或銀行的母公司進(jìn)行監(jiān)督檢查。在這種情況下，要想對(duì)整個(gè)金融形勢(shì)做出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)是相當(dāng)困難的。要從根本上解決這一難題，必須先從兩方面著手：一是擴(kuò)大金融監(jiān)管的范圍；二是統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和方法。在國(guó)際范圍內(nèi)只有對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行并表監(jiān)督，才能使母行(或母公司)及其國(guó)內(nèi)外分支附屬機(jī)構(gòu)在有效的監(jiān)控下開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，從而最大限度地從整體上保證各金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健地經(jīng)營(yíng)。⑤
4．金融監(jiān)管手段計(jì)算機(jī)化。在監(jiān)管方法上，各國(guó)普遍強(qiáng)調(diào)管理手段的現(xiàn)代化，充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助管理，尤其是實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)在金融監(jiān)管中的運(yùn)用，并且促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)檢查和外部審計(jì)的有機(jī)結(jié)合。⑥
5．金融監(jiān)管內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。在金融監(jiān)管內(nèi)容方面，各國(guó)金融監(jiān)管體系也呈現(xiàn)了一些共同特征，逐步統(tǒng)一資本充足性的國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；流動(dòng)性管理也普遍強(qiáng)調(diào)區(qū)別對(duì)待，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管靈活性和依賴(lài)經(jīng)驗(yàn)對(duì)監(jiān)督的重要性。⑦
6．金融監(jiān)管方式從單一合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向合規(guī)陛監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管并重。合規(guī)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)情況所實(shí)施的監(jiān)管。合規(guī)性監(jiān)管注重事后的補(bǔ)償與處罰，不能起到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和防范的作用，使監(jiān)管者長(zhǎng)期扮演“救火隊(duì)”的角色，監(jiān)管效率低下。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、盈利性和管理水平所實(shí)施的監(jiān)管，以求最大限度地減少金融風(fēng)險(xiǎn)及其影響。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管較之于合規(guī)性監(jiān)管的最大優(yōu)點(diǎn)在于它側(cè)重于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事前防范，能夠及時(shí)地和有針對(duì)性地提出監(jiān)管措施。國(guó)際銀行監(jiān)管組織相繼推出了一系列以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為基礎(chǔ)的審慎規(guī)則，對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理。⑧
7．金融監(jiān)管體系的集中統(tǒng)一化趨勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融自由化的不斷深入，20世紀(jì)90年代后期金融業(yè)由分業(yè)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)在進(jìn)一步加強(qiáng)。在美國(guó)，先后開(kāi)放銀行從事公債回購(gòu)以及以子公司方式經(jīng)營(yíng)證券承銷(xiāo)業(yè)務(wù)。當(dāng)金融市場(chǎng)變得越來(lái)越一體化時(shí)，通訊和計(jì)算機(jī)的運(yùn)用使得金融風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)行監(jiān)管體系下難以集中控制和監(jiān)管，這就要求更集中或者至少很協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系——監(jiān)管體系應(yīng)適應(yīng)被監(jiān)管的對(duì)象的變化而變化。在英國(guó)，新的工黨政府已提出將所有金融機(jī)構(gòu)的管制(包括銀行的監(jiān)管)歸到證券投資委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下。⑨
8．金融監(jiān)管體制的組織結(jié)構(gòu)體系向部分混業(yè)監(jiān)管或完全混業(yè)監(jiān)管的模式過(guò)渡。各國(guó)金融監(jiān)管體制的組織結(jié)構(gòu)千差萬(wàn)別。英國(guó)的大衛(wèi)T·盧埃林教授1997年對(duì)73個(gè)國(guó)家的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)有13個(gè)國(guó)家實(shí)行單一機(jī)構(gòu)混業(yè)監(jiān)管，35個(gè)國(guó)家實(shí)行銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)監(jiān)管，25個(gè)國(guó)家實(shí)行部分混業(yè)監(jiān)管，后者包括銀行證券統(tǒng)一監(jiān)管、保險(xiǎn)單獨(dú)監(jiān)管(7個(gè))；銀行保險(xiǎn)統(tǒng)一監(jiān)管、證券單獨(dú)監(jiān)管(13個(gè))以及證券保險(xiǎn)統(tǒng)一監(jiān)管、銀行單獨(dú)監(jiān)管(3個(gè))3種形式，并且受金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的影響，指定專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)即完全分業(yè)監(jiān)管的國(guó)家在數(shù)目上呈現(xiàn)出減少趨勢(shì)，各國(guó)金融監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)正向部分混業(yè)監(jiān)管或完全混業(yè)監(jiān)管的模式過(guò)渡。⑩
9．金融監(jiān)管更加注重風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管和創(chuàng)新
業(yè)務(wù)的監(jiān)管。從監(jiān)管內(nèi)容看，世界各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)轉(zhuǎn)變：第一，從注重合規(guī)性監(jiān)管向合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。第二，從注重傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管向傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。⑾
10.金融監(jiān)管越來(lái)越重視金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度和同業(yè)自律機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制是實(shí)施有效金融監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。世界金融監(jiān)管的實(shí)踐表明，外部金融監(jiān)管的力量無(wú)論如何強(qiáng)大，監(jiān)管的程度無(wú)論如何細(xì)致而周密，如果沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制相配合往往事倍而功半，金融監(jiān)管效果大打折扣。許多國(guó)家的監(jiān)管當(dāng)局和一些重要的國(guó)際性監(jiān)管組織也開(kāi)始對(duì)銀行的內(nèi)部控制問(wèn)題給予前所未有的關(guān)注。金融機(jī)構(gòu)同業(yè)自律機(jī)制作為增強(qiáng)金融業(yè)安全的重要手段之一，受到各國(guó)普遍重視。以歐洲大陸國(guó)家為代表，比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)、盧森堡、荷蘭等國(guó)的銀行家協(xié)會(huì)和某些專(zhuān)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)的行業(yè)組織都在不同程度上發(fā)揮著監(jiān)督作用。盡管金融業(yè)公會(huì)組織在各國(guó)監(jiān)管體系中的地位不盡相同，但各國(guó)都比較重視其在金融監(jiān)管體系中所起的作用。⑿
11．以市場(chǎng)約束為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系正在形成。巴塞爾委員會(huì)《新資本充足框架(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)1988年制定的《資本充足協(xié)議》做出了重大的改革，其中最引人關(guān)注的內(nèi)容是將外部評(píng)級(jí)引入風(fēng)險(xiǎn)管理框架，要求銀行使用公共信息確定其風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資本，根據(jù)評(píng)級(jí)公司的評(píng)級(jí)確定信貸風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，新框架的適用對(duì)象仍是那些在國(guó)際業(yè)務(wù)領(lǐng)域活躍的大型國(guó)際性銀行。歐洲委員會(huì)公布了一些關(guān)于新的資本充足性規(guī)定的建議，將比巴塞爾資本協(xié)議所針對(duì)的范圍更大，涉及所有的銀行和證券公司，該規(guī)定試圖將真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)與資本金更緊密地聯(lián)系起來(lái)。⒀
12．金融監(jiān)管法制呈現(xiàn)出趨同化趨勢(shì)。金融監(jiān)管法制的趨同化是指各國(guó)在監(jiān)管模式及具體制度上相互影響、相互協(xié)調(diào)而日趨接近。由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化及法制傳統(tǒng)的差異，金融監(jiān)管法制形成了一定的地區(qū)風(fēng)格，在世界上影響較大的有兩類(lèi)：一是英國(guó)模式，二是美國(guó)模式。20世紀(jì)70年代以來(lái)，兩種模式出現(xiàn)了相互融合的趨勢(shì)，即英國(guó)不斷走向法治化，注重法律建設(shè)；而美國(guó)則向英國(guó)模式靠攏，不斷放松管制的同時(shí)增強(qiáng)監(jiān)管的靈活性。⒁
13．金融監(jiān)管法制呈現(xiàn)出國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)。
隨著金融國(guó)際化不斷加深，金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)跨越了國(guó)界的局限，在這種背景下，客觀上需要將各國(guó)獨(dú)特的監(jiān)管法規(guī)和慣例納入一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)際框架之中，金融監(jiān)管法制逐漸走向國(guó)際化。雙邊協(xié)定，區(qū)域范圍內(nèi)監(jiān)管法制一體化，尤其是巴塞爾委員會(huì)通過(guò)的一系列協(xié)議、原則、標(biāo)準(zhǔn)等在世界各國(guó)的推廣和運(yùn)用，都將給世界各國(guó)金融監(jiān)管法制的變革帶來(lái)沖擊。
14．金融監(jiān)管全球化的趨勢(shì)在不斷加強(qiáng)。隨著金融業(yè)的全球化，國(guó)際金融市場(chǎng)上不穩(wěn)定性增大，金融風(fēng)險(xiǎn)在不同國(guó)家之間相互轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，單靠一國(guó)或一家銀行控制金融風(fēng)險(xiǎn)已變得力不從心；另一方面，由于各國(guó)監(jiān)管政策的不一致，客觀上為跨國(guó)銀行利用遍布全球的分支機(jī)構(gòu)逃避各國(guó)監(jiān)管從事高風(fēng)險(xiǎn)甚至非法的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造了條件。而且，跨國(guó)銀行由于在別的國(guó)家領(lǐng)土上進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，本國(guó)監(jiān)管部門(mén)鞭長(zhǎng)莫及，監(jiān)管的有效性受到削弱。在全球性統(tǒng)一監(jiān)管的進(jìn)程中，巴塞爾委員會(huì)發(fā)揮了重要作用，該委員會(huì)頒布的一系列監(jiān)管原則成為銀行業(yè)國(guó)際監(jiān)管的重要標(biāo)準(zhǔn)。盡管這些協(xié)議原則在世界范圍內(nèi)不具有硬性約束力，但由于其適應(yīng)了國(guó)際金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求，因而得到了國(guó)際金融業(yè)特別是銀行業(yè)和各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的普遍運(yùn)用⒂
三、結(jié)論
金融監(jiān)管是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的問(wèn)題。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際金融市場(chǎng)的一體化進(jìn)程加快，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)也日益轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營(yíng)，金融監(jiān)管呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：金融監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大；金融監(jiān)管手段現(xiàn)代化；金融監(jiān)管內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化；金融監(jiān)管方式從單一合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管并重；金融監(jiān)管體制的組織結(jié)構(gòu)體系向部分混業(yè)監(jiān)管或完全混業(yè)監(jiān)管的模式過(guò)渡；金融監(jiān)管更加注重風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管；金融監(jiān)管越來(lái)越重視金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度和同業(yè)自律機(jī)制；以市場(chǎng)約束為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系正在形成；金融監(jiān)管全球化的趨勢(shì)在不斷加強(qiáng)；金融監(jiān)管體系的集中統(tǒng)一化趨勢(shì)；金融監(jiān)管法制呈現(xiàn)出趨同化、國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)。
注釋?zhuān)?/p>
①③④吳源從．西方國(guó)家金融監(jiān)管的新趨勢(shì)及對(duì)我國(guó)的啟示[J]．海南金融，2006，(9)：32—35．
②張慧蓮．論西方金融監(jiān)管理論的最新發(fā)展[J]．成人高教學(xué)刊，2004，(6)：18—21．
⑤⑥⑦⑨⒀高峰．國(guó)際金融監(jiān)管發(fā)展趨勢(shì)[J]．東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，(4)：24—26．
【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 存在問(wèn)題
一、我國(guó)金融監(jiān)管體制發(fā)展簡(jiǎn)要?dú)v程
1983年，工商銀行作為國(guó)有商業(yè)銀行從中國(guó)人民銀行中分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了中央銀行與商業(yè)銀行的分離，從而使人民銀行集金融監(jiān)管、貨幣政策、商業(yè)銀行職能于一身的金融管理體制宣告結(jié)束，現(xiàn)代金融監(jiān)管模式初步成形。當(dāng)時(shí)，人民銀行作為超級(jí)中央銀行既負(fù)責(zé)貨幣政策制定又負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。這時(shí)的專(zhuān)業(yè)銀行雖然對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)有較嚴(yán)格的分工，但并不反對(duì)銀行分支機(jī)構(gòu)辦理附屬信托公司，并在事實(shí)上成為一種混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。2003年初銀監(jiān)會(huì)的成立，使中國(guó)金融業(yè)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的框架最終完成，由此形成了我國(guó)“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管體制。針對(duì)監(jiān)管體制中存在的缺陷，在金融監(jiān)管改革過(guò)程中，應(yīng)首先建立金融監(jiān)管的合作制度，使三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自獨(dú)立行使監(jiān)管職能的同時(shí)，有效地協(xié)調(diào)彼此之間的權(quán)責(zé)，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。其次，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)，加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新業(yè)務(wù)內(nèi)控制度的檢查監(jiān)督力度，督促金融機(jī)構(gòu)完善創(chuàng)新業(yè)務(wù)的操作制度，防止金融創(chuàng)新的衍生風(fēng)險(xiǎn)。
二、金融監(jiān)管中存在的突出問(wèn)題
我國(guó)金融監(jiān)管的時(shí)間較短，在金融監(jiān)管的方法手段、技術(shù)條件以及信息披露等方面，我國(guó)還存在許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先是金融監(jiān)管有效性不足，金融監(jiān)管內(nèi)容過(guò)于狹窄，其金融監(jiān)管仍偏重于合規(guī)性監(jiān)管，嚴(yán)格的管制極大地遏制了金融創(chuàng)新的有效空間;對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管涉及不多;監(jiān)管措施的效能未得到充分發(fā)揮，對(duì)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的處罰不夠嚴(yán)厲，違規(guī)處罰中缺乏嚴(yán)厲性，對(duì)違規(guī)行為的處罰缺乏有效性。其次是金融信息披露滯后，信息披露滯后于監(jiān)管和外部市場(chǎng)約束的需要，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)關(guān)于信息披露的法制觀念不夠，數(shù)據(jù)資料編報(bào)的隨意性較大，信息披露缺乏強(qiáng)制性和規(guī)范性;金融信息披露的范圍小，內(nèi)容比較單一，信息不完備，缺乏專(zhuān)門(mén)的金融信息開(kāi)發(fā)和傳播中介機(jī)構(gòu)，使得金融信息在低水平上傳播和利用。
目前，我國(guó)商業(yè)銀行還沒(méi)有真正建立起法人治理結(jié)構(gòu)和利益約束機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)管乏力，導(dǎo)致銀行出現(xiàn)大量的不良資產(chǎn)需處置，同時(shí)，還面臨著大量存款需找出路卻又“惜貸、拒貸”的尷尬局面。監(jiān)管目標(biāo)不夠明確;金融監(jiān)管獨(dú)立性不夠;金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性差;金融監(jiān)管措施不力;現(xiàn)行監(jiān)管制度不利于金融創(chuàng)新等。
三、完善我國(guó)金融監(jiān)管的措施分析
1.完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制
完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制就必須深入到金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織、結(jié)構(gòu)、觀念、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，建立起有效的內(nèi)部控制機(jī)制，以達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、維持安全的目的。要提高對(duì)加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的認(rèn)識(shí)，金融機(jī)構(gòu)的各級(jí)管理人員要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)控建設(shè)的重要性，把它作為經(jīng)營(yíng)管理工作中的關(guān)鍵一環(huán)，常抓不懈，落到實(shí)處，這樣才能有助于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制的建立健全和充分發(fā)揮作用。完善法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)著力于打破現(xiàn)有的銀行業(yè)壟斷，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)銀行運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)換，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)控制度，生發(fā)出市場(chǎng)對(duì)銀行監(jiān)管的力量。完善市場(chǎng)化用人機(jī)制和分配機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作為干部管理制度改革的切入點(diǎn)，堅(jiān)持獎(jiǎng)懲分明。
2.大膽鼓勵(lì)金融創(chuàng)新
對(duì)待金融創(chuàng)新，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了一個(gè)從嚴(yán)格抑制到積極鼓勵(lì)的過(guò)程。實(shí)際上，在那些具有濃厚行政管制色彩的監(jiān)管環(huán)境下，不少金融創(chuàng)新可能都是以繞開(kāi)行政法規(guī)審批規(guī)定等為最初目的，但是，這并不能構(gòu)成監(jiān)管者消滅這些創(chuàng)新的理由，而應(yīng)當(dāng)成為改進(jìn)監(jiān)管方式的推動(dòng)力，因?yàn)檫@些來(lái)自金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，往往反映了市場(chǎng)的金融服務(wù)者的新需求，往往反映了金融體系發(fā)展的新趨勢(shì)。為了促進(jìn)這一良性的金融創(chuàng)新互動(dòng)過(guò)程，保持一套清晰透明公開(kāi)的金融創(chuàng)新監(jiān)管規(guī)則和程序最為關(guān)鍵，減少金融創(chuàng)新過(guò)程中的人為干預(yù)和隨意性也最為重要，這樣才會(huì)給金融創(chuàng)新主體一個(gè)清晰的創(chuàng)新預(yù)期和穩(wěn)定的創(chuàng)新環(huán)境。
3.健全我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度
金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制是實(shí)施有效金融監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。外部金融監(jiān)管如果沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制相配合往往事倍功半。國(guó)外銀行經(jīng)營(yíng)管理層的內(nèi)控意識(shí)很強(qiáng)，國(guó)外商業(yè)銀行一般專(zhuān)門(mén)成立獨(dú)立于其他部門(mén)的、僅僅對(duì)銀行最高權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，并建立了健全的內(nèi)控制度。第一，合理設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)。以我國(guó)商業(yè)銀行為例，雖然較為普遍地設(shè)立了內(nèi)部稽核機(jī)構(gòu)，但目前多數(shù)歸各分支機(jī)構(gòu)管轄，獨(dú)立性和權(quán)威性不足，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立對(duì)最高權(quán)利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，以確保最高管理者關(guān)注實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的任何問(wèn)題。第二，建立金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的稽核評(píng)價(jià)制度。在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)自我約束不力、內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)、過(guò)分依賴(lài)外部監(jiān)管的情況下，建立內(nèi)控稽核評(píng)價(jià)制度顯得尤為重要。第三、充實(shí)改善內(nèi)控設(shè)施，建立高效的金融管理信息系統(tǒng)。利用計(jì)算機(jī)這一現(xiàn)代化工具，實(shí)現(xiàn)信息采集、加工處理、傳輸?shù)淖詣?dòng)化，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。第四、修改完善內(nèi)控制度。內(nèi)控制度的建立與完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，各金融機(jī)構(gòu)都要適時(shí)根據(jù)其業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內(nèi)控制度，以動(dòng)態(tài)適應(yīng)其業(yè)務(wù)發(fā)展與金融創(chuàng)新對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的需要。
[關(guān)鍵詞]金融消費(fèi)者; 金融安全;金融監(jiān)管
肇始于美國(guó)的這場(chǎng)金融危機(jī)在對(duì)全球金融市場(chǎng)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大沖擊的同時(shí),也對(duì)人們的思想帶來(lái)了前所未有的沖擊。美國(guó)的金融監(jiān)管理念及相關(guān)法律制度一向是各國(guó)尤其是新興市場(chǎng)國(guó)家學(xué)習(xí)和效仿的對(duì)象,我國(guó)當(dāng)然也不例外。對(duì)于那些有著深厚“唯‘美’”情節(jié)的國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō),本次金融危機(jī),很大程度上,是一種發(fā)展路徑的迷失。
金融消費(fèi)者,并不是一個(gè)新鮮的詞匯,卻在本次危機(jī)爆發(fā)之后,被反復(fù)提及。人們深刻認(rèn)識(shí)到,保護(hù)金融消費(fèi)者,不僅直接關(guān)涉消費(fèi)者微觀利益,更關(guān)乎整個(gè)金融體系安全與穩(wěn)定。關(guān)于未來(lái),我們需要的不是向金融體系中注入資金,制造一切照舊的假象,我們需要的是一種新的范例,一種具有不同價(jià)值的不同模式,而這種模式應(yīng)從保護(hù)消費(fèi)者和規(guī)范市場(chǎng)開(kāi)始。[1]美國(guó)等多個(gè)國(guó)家已著手醞釀金融消費(fèi)者保護(hù)制度的改革和完善。對(duì)美國(guó)在金融消費(fèi)者保護(hù)方面所進(jìn)行的種種監(jiān)管改革和反思細(xì)為省察,結(jié)合我國(guó)金融監(jiān)管所暴露出來(lái)的問(wèn)題,為今后金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管和法律安排提供鏡鑒,無(wú)疑甚為重要。
一、 金融消費(fèi)者在金融危機(jī)中受損嚴(yán)重
“如果身為一位消費(fèi)者,你奉行及時(shí)行樂(lè),對(duì)消費(fèi)的貸款失去節(jié)制,給個(gè)人和家庭帶來(lái)高負(fù)債率,導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家儲(chǔ)蓄率過(guò)低――美國(guó)聯(lián)儲(chǔ)局今年4月份公布的資料,美國(guó)的信用卡欠賬已經(jīng)高達(dá)9517億美元。那么,你不是金融危機(jī)的受害者,而是首要的元兇。”這是2008年10月份美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)(CNN)將美國(guó)消費(fèi)者列為金融危機(jī)十大罪魁之首的理由。[2]然而,隨著由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)在全球擴(kuò)散及對(duì)金融危機(jī)爆發(fā)原因的反思的深入進(jìn)行,人們逐漸意識(shí)到,包括美國(guó)消費(fèi)者在內(nèi)的全球消費(fèi)者都在承受危機(jī)帶來(lái)的惡果,他們并非金融危機(jī)爆發(fā)的罪魁禍?zhǔn)?恰恰相反,他們才是最大的受害者。
無(wú)論是在次貸危機(jī)的形成過(guò)程中還是其所帶來(lái)的一系列后果,金融消費(fèi)者都為之付出了慘重的代價(jià)。就危機(jī)形成過(guò)程而言,金融機(jī)構(gòu)針對(duì)公眾的過(guò)度信用創(chuàng)造使得金融系統(tǒng)積聚了大量信用風(fēng)險(xiǎn),后者又成為危機(jī)爆發(fā)的直接誘因――美國(guó)住房貸款市場(chǎng)上次級(jí)抵押貸款的發(fā)放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公眾的還款能力,寬松管制政策下的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利誘惑又導(dǎo)致貸款經(jīng)紀(jì)人的掠奪性貸款泛濫。[3]在信用卡市場(chǎng)上,金融機(jī)構(gòu)濫發(fā)信用卡同樣嚴(yán)重,美國(guó)公眾的信用總額從1990年時(shí)的2386億美元飆升至2008年9月底時(shí)的9770億美元,而信用卡壞賬率增加了18%;房?jī)r(jià)持續(xù)走低,原來(lái)高價(jià)購(gòu)進(jìn)房產(chǎn)的許多家庭陷入負(fù)資產(chǎn)狀態(tài),住房抵押貸款無(wú)以為繼,房產(chǎn)面臨充公危險(xiǎn);股市暴跌,巨額財(cái)富瞬間蒸發(fā)。受累于房產(chǎn)和股票價(jià)格下跌,2008年四季度美國(guó)家庭凈資產(chǎn)比前一季度跌9%,為1951年開(kāi)始此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以來(lái)的最大季度降幅。2008年,美國(guó)家庭資產(chǎn)凈值縮水幅度超過(guò)20%。[4]經(jīng)濟(jì)惡化的覆蓋面不止股市和房市,大批企業(yè)關(guān)門(mén)倒閉,失業(yè)率屢創(chuàng)新高,消費(fèi)者朝不保夕的恐慌日益蔓延……
時(shí)至今日,在檢討本次金融危機(jī)爆發(fā)原因時(shí),有一點(diǎn)已形成共識(shí):金融消費(fèi)者保護(hù)不力是導(dǎo)致金融危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一。金融監(jiān)管當(dāng)局在放松管制的同時(shí),忽視了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù),結(jié)果縱容了金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)濫用行為,最終引發(fā)了金融危機(jī)。痛定思痛,美國(guó)在危機(jī)發(fā)生后的金融監(jiān)管系統(tǒng)性改革中,除了強(qiáng)調(diào)對(duì)金融加強(qiáng)監(jiān)管的傳統(tǒng)思路外,最重要的當(dāng)屬成立金融消費(fèi)者保護(hù)署,致力于向消費(fèi)者提供透明、簡(jiǎn)明扼要和公平的交易信息。
二、 危機(jī)前美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管之反思
經(jīng)歷了20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融市場(chǎng)紛紛走上金融監(jiān)管之路。無(wú)論是以美國(guó)為代表的“雙重多頭”監(jiān)管模式、以澳大利亞為代表的“雙峰”監(jiān)管模式,還是以英國(guó)為代表的單一監(jiān)管模式,其金融監(jiān)管的立法目標(biāo)除了強(qiáng)調(diào)維護(hù)貨幣體系穩(wěn)定、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng);建立高效率、富于競(jìng)爭(zhēng)性的金融體制以外,皆將保護(hù)存款人、投資者在內(nèi)的各類(lèi)金融消費(fèi)者權(quán)益納入到立法宗旨當(dāng)中。回顧美國(guó)消費(fèi)者保護(hù)的發(fā)展歷程, 20世紀(jì)60年代以后,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信用消費(fèi)等消費(fèi)新形式的普及,美國(guó)消費(fèi)者保護(hù)立法的重心即轉(zhuǎn)移至對(duì)信用交易中消費(fèi)者的保護(hù)。[5](4-5)20世紀(jì)末,伴隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展,金融服務(wù)界線日益模糊,使原先針對(duì)不同服務(wù)對(duì)象如存款人、保險(xiǎn)人等的保護(hù)制度趨向融合,以美國(guó)為代表的一些國(guó)外發(fā)達(dá)市場(chǎng)正式提出了金融消費(fèi)者的概念,并開(kāi)始構(gòu)建金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)制度,陸續(xù)制定了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》等一系列與金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的法律。
人們不禁心生疑問(wèn),美國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局很早就有了保護(hù)金融消費(fèi)者的意識(shí),并將其納入監(jiān)管宗旨當(dāng)中;對(duì)該問(wèn)題著手早、相關(guān)法律數(shù)量巨大、種類(lèi)繁多,歷來(lái)是眾多國(guó)家和地區(qū)在金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域效仿的榜樣。多年來(lái),怎么會(huì)在看起來(lái)已做得非常好的金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題上陷入如此深重的一個(gè)困局,并最終引發(fā)這場(chǎng)金融危機(jī)?
筆者認(rèn)為,考察危機(jī)前數(shù)十年的美國(guó)金融監(jiān)管及相關(guān)立法,盡管金融消費(fèi)者保護(hù)立法門(mén)類(lèi)繁多、數(shù)量巨大,但漏洞與空白叢生,傾斜保護(hù)力度不足;更為嚴(yán)重的是,盡管金融消費(fèi)者保護(hù)被納入了監(jiān)管立法宗旨,但實(shí)踐中卻被監(jiān)管者追求效率的理念所消弭甚至取代,造成很大程度上金融消費(fèi)者保護(hù)處于口惠而實(shí)不至的狀態(tài)。
(一)金融消費(fèi)者保護(hù)立法弊端叢生
考察既有的美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)方面的立法,主要存在以下兩大方面弊端:
1分散立法存在大量漏洞與空白。盡管存在為數(shù)眾多的保護(hù)金融消費(fèi)者的法律,但缺乏金融消費(fèi)者保護(hù)的統(tǒng)一立法,這些分散的立法存在大量漏洞與空白,并不能使得法律對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)系統(tǒng)、全面地覆蓋所有金融市場(chǎng)活動(dòng)。例如,美國(guó)《房屋所有權(quán)保護(hù)法》雖然嚴(yán)格限制貸款機(jī)構(gòu)不公平交易行為,但是,該法并不適用于次級(jí)抵押貸款等創(chuàng)新型的消費(fèi)信貸產(chǎn)品,這使得大部分次級(jí)抵押貸款業(yè)務(wù)游離于該法強(qiáng)制性規(guī)范的調(diào)整范圍之外。該法只適用于那些貸款利率超過(guò)美國(guó)國(guó)債利率8%―10%,或者利息額超過(guò)貸款額8%或4000美元以上的住房抵押貸款業(yè)務(wù)。在實(shí)踐中,次級(jí)抵押貸款機(jī)構(gòu)往往通過(guò)在利息以外收取其他各類(lèi)名目的費(fèi)用來(lái)補(bǔ)貼名義上的低利率,從而有效地規(guī)避了該法的約束。[6]除此之外,分散的立法存在大量其它保護(hù)漏洞,結(jié)果令五花八門(mén)的掠奪性貸款行為在美國(guó)的住房抵押貸款市場(chǎng)上暢行無(wú)阻:包括未要求貸款人披露貸款的實(shí)際成本、未明確禁止貸款人收取不當(dāng)超額費(fèi)用、未規(guī)定貸款人應(yīng)當(dāng)根據(jù)借款人的還款能力提供貸款、未就貸款的欺詐和虛假陳述行為規(guī)定法律責(zé)任、未禁止預(yù)付罰金、未禁止大額尾付貸款業(yè)務(wù)等不公平貸款。[7]
2未能充分認(rèn)識(shí)金融消費(fèi)的特殊性,對(duì)金融消費(fèi)者傾斜保護(hù)意識(shí)不足。由于立法未能對(duì)金融消費(fèi)的特殊性進(jìn)行科學(xué)分析,使得部分法律的適用性不強(qiáng),不能有效緩解金融消費(fèi)者困境。面對(duì)實(shí)力強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的金融商品,受信息獲取、專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面的限制,公眾在享受金融服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)金融商品時(shí)弱勢(shì)地位明顯,這就要求相關(guān)立法從消費(fèi)者保護(hù)法保護(hù)弱者的立法宗旨出發(fā),對(duì)金融消費(fèi)者予以?xún)A斜保護(hù),適當(dāng)提高對(duì)金融機(jī)構(gòu)的要求,以在事實(shí)上矯正二者之間的不平等,但是,美國(guó)既有的相關(guān)立法來(lái)看,對(duì)金融消費(fèi)者的傾斜保護(hù)意識(shí)明顯不強(qiáng),結(jié)果大大削弱了其保護(hù)力度。例如,雖然《貸款真實(shí)法案》等法律對(duì)貸款機(jī)構(gòu)規(guī)定了信息披露義務(wù),但是并沒(méi)有考慮到借款人其實(shí)缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)去理解那些復(fù)雜的貸款條件,未從消費(fèi)者的理解水平出發(fā)規(guī)定所披露信息的相關(guān)內(nèi)容;雖然《平等信貸機(jī)會(huì)法》和《公平住宅法》等法律禁止貸款機(jī)構(gòu)的交易歧視行為,但是對(duì)于貸款機(jī)構(gòu)是否存在違規(guī)行為的證明責(zé)任卻要由無(wú)法了解內(nèi)部放貸標(biāo)準(zhǔn)的借款人來(lái)承擔(dān);雖然《房屋所有權(quán)保護(hù)法》等法律嚴(yán)格限制貸款利率水平以保護(hù)借款人,但是要求借款人能夠自己判斷貸款機(jī)構(gòu)是否存在違反規(guī)定收受高額費(fèi)率的情形。[8](1-16)
(二) 監(jiān)管理念上片面追求金融效率忽視消費(fèi)者保護(hù)
金融危機(jī)是“形”,決定這場(chǎng)危機(jī)的是“神”(思想),是人們的某一種思想以及在這種思想支配下的決策和選擇。從形及神,我們方能找到改善世界的長(zhǎng)期選擇。金融消費(fèi)者保護(hù)疏漏嚴(yán)重的思想根源,乃是美國(guó)金融監(jiān)管者對(duì)金融監(jiān)管基礎(chǔ)價(jià)值的判斷和認(rèn)識(shí)及基于此種認(rèn)識(shí)的指引所進(jìn)行的金融監(jiān)管。金融監(jiān)管當(dāng)局視效率為金融監(jiān)管的首要基礎(chǔ)價(jià)值,忽略了金融消費(fèi)者保護(hù)的重要性,客觀上推動(dòng)和加劇了市場(chǎng)失靈,為金融危機(jī)的孕育和最終爆發(fā)提供了最適宜的土壤。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,本質(zhì)上,政府對(duì)于金融市場(chǎng)監(jiān)管的必要性源于市場(chǎng)失效――信息不對(duì)稱(chēng)、道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等等。因?yàn)?市場(chǎng)對(duì)金融體系的調(diào)整是有限的,市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”的失靈,迫切需要政府“看得見(jiàn)的手”的監(jiān)督管理。金融監(jiān)管的有效性,乃各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局所追求的共同目標(biāo),但何謂金融監(jiān)管的有效性?有效性如何測(cè)度?則各持己見(jiàn)。數(shù)十年來(lái),美國(guó)金融監(jiān)管者堅(jiān)信,本國(guó)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力之高低,乃測(cè)度金融監(jiān)管有效性之最核心指標(biāo),換言之,金融監(jiān)管的諸多目標(biāo)中排在首位的乃是本國(guó)的金融效率,借以提高其國(guó)家的金融競(jìng)爭(zhēng)力。關(guān)于金融競(jìng)爭(zhēng)力之測(cè)度標(biāo)準(zhǔn),在美國(guó),也并沒(méi)有取得一致意見(jiàn),概括而言,主要有“金融市場(chǎng)份額論”①和“市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)有效論”②兩派觀點(diǎn)。盡管二者側(cè)重點(diǎn)有所不同,但是,該兩派觀點(diǎn)在追求金融市場(chǎng)的效率這一點(diǎn)上是一致的。并且,為達(dá)到效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,“放松監(jiān)管”或“不予監(jiān)管”被奉為屢試不爽之法寶。
危機(jī)爆發(fā)前的數(shù)年來(lái),金融監(jiān)管者基于“市場(chǎng)機(jī)制是最有效率”的基本判斷,過(guò)于信賴(lài)新型金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型和管理能力,放任金融創(chuàng)新的過(guò)度發(fā)展。此間,美國(guó)金融界“制造”了市值高達(dá)數(shù)千億美元的次貸及其衍生金融產(chǎn)品,國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)一派欣欣向榮;與此同時(shí),美國(guó)在全球金融市場(chǎng)份額不斷提升,以花旗、四大投行等為代表的金融機(jī)構(gòu)在世界范圍內(nèi)影響力與日俱增,美國(guó)的金融霸權(quán)地位看似已牢不可破。所有這些,被美國(guó)的金融監(jiān)管者視為放松監(jiān)管、鼓勵(lì)創(chuàng)新帶來(lái)了市場(chǎng)效率提高的明證,更強(qiáng)化了其醉心于追求效率而忽略消費(fèi)者保護(hù)等金融監(jiān)管其它基礎(chǔ)價(jià)值的監(jiān)管理念。
更進(jìn)一步地,監(jiān)管者為迎合金融市場(chǎng)的功利趨向,甚至不惜踐踏道德和公平,以放松和忽略對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)來(lái)成全所謂的金融效率。例如,1995年底,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《證券私人訴訟改革法案》(Private Securities litigation Reform Act),對(duì)集團(tuán)訴訟中的原告資格規(guī)定了一套全新的、更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)為公司的“前瞻性披露中的欺詐行為”(forward-looking frauds)創(chuàng)建了一套安全港規(guī)則,限制了原告提起集團(tuán)訴訟的能力,嚴(yán)格了因果關(guān)系的法律認(rèn)定,并對(duì)此類(lèi)訴訟的個(gè)別責(zé)任和連帶責(zé)任的適用,規(guī)定了更為嚴(yán)格的條件。1998年,國(guó)會(huì)進(jìn)而通過(guò)了《證券訴訟統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)法案》(Securities Litigation Uniform Standards Act,),取消了各州證券集團(tuán)訴訟的做法,而轉(zhuǎn)由聯(lián)邦制定統(tǒng)一的規(guī)則。在PSLRA和SLUSA的雙重作用之下,關(guān)于證券欺詐行為的處罰和執(zhí)行機(jī)制都大打折扣。[9]具有諷刺意義的是,本次金融危機(jī)重創(chuàng)了美國(guó)金融公司的盈利能力和整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì),且大大降低了美國(guó)與其它國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力,整個(gè)國(guó)家為所謂的金融效率付出了慘重代價(jià)。
本次金融危機(jī),正是放松管制出現(xiàn)過(guò)度,特別是金融活動(dòng)缺乏充分的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益理念和行之有效的法律規(guī)則的約束,從而走到另一個(gè)極端的真實(shí)寫(xiě)照。危機(jī)之后的美國(guó)學(xué)術(shù)界已初步達(dá)成共識(shí):提升美國(guó)在全球的市場(chǎng)份額和競(jìng)爭(zhēng)地位,只是金融監(jiān)管的一項(xiàng)目標(biāo),它不應(yīng)當(dāng)犧牲金融監(jiān)管的一些基礎(chǔ)價(jià)值,首要的即是保護(hù)公眾投資者、存款人等消費(fèi)者的權(quán)益。[10]
三、金融消費(fèi)者保護(hù)乃現(xiàn)代金融監(jiān)管首要基礎(chǔ)價(jià)值
追求過(guò)度自由和效率且具有踐踏道德的功利趨向是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所與生俱來(lái)的劣根性,政府對(duì)于金融市場(chǎng)監(jiān)管的必要性源于市場(chǎng)失效,政府外部監(jiān)管,就像市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)一樣,對(duì)于現(xiàn)代金融體系的有效運(yùn)作與健康發(fā)展,必不可少,在這次百年一遇的金融危機(jī)中暴露出來(lái)的美國(guó)監(jiān)管體系的諸多問(wèn)題、缺陷或弊端的共同之處就在于,它們沒(méi)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止或扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)的失效,反而在某種程度上順應(yīng)甚至加劇了市場(chǎng)失效。所以,金融監(jiān)管必須進(jìn)行改革。但是,就像市場(chǎng)絕不是完美的一樣,監(jiān)管也不可能是萬(wàn)能的,人們必須對(duì)監(jiān)管所能達(dá)到的目標(biāo)有合理切實(shí)的期望。對(duì)于并非萬(wàn)能的監(jiān)管來(lái)說(shuō),堅(jiān)定秉持一些對(duì)現(xiàn)代金融監(jiān)管來(lái)說(shuō)至關(guān)重要、任何時(shí)候都不能松懈的基礎(chǔ)價(jià)值理念,顯得至關(guān)重要。
筆者認(rèn)為,現(xiàn)代金融監(jiān)管的首要基礎(chǔ)價(jià)值即在于保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。因?yàn)?金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù),不僅直接關(guān)涉消費(fèi)者的微觀利益、人權(quán)保護(hù)、公平正義,更關(guān)乎整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。
(一) 金融消費(fèi)者保護(hù)事關(guān)公平正義
金融消費(fèi)如今已深入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,成為人們?nèi)粘Ｉ钅酥琳麄€(gè)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。但與此同時(shí),面對(duì)實(shí)力強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品較高的專(zhuān)業(yè)壁壘,公眾在享受金融服務(wù)時(shí)往往處于相對(duì)弱勢(shì)的地位;這種弱勢(shì)地位又直接影響到其實(shí)際權(quán)利的享有,使其權(quán)益面臨種種威脅與侵害。
在金融消費(fèi)領(lǐng)域,信息不對(duì)稱(chēng)是消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位的主要原因。[11]金融產(chǎn)品,是專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的特殊產(chǎn)品,不同于一般商品,往往不但包含了承諾的因素,還涉及風(fēng)險(xiǎn)收益形式、費(fèi)用及利潤(rùn)結(jié)構(gòu)、提前退出的懲罰機(jī)制、稅收負(fù)擔(dān)等等,正確地理解這些內(nèi)容要求消費(fèi)者對(duì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)有相當(dāng)?shù)牧私?而這顯然是不現(xiàn)實(shí)的,這就使得消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)訂立合同的過(guò)程中處于相當(dāng)劣勢(shì)的地位。通過(guò)適當(dāng)?shù)耐獠考s束力量,保證產(chǎn)品特性的透明化以方便消費(fèi)者的信息選擇,有一個(gè)合理的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及有效地進(jìn)行資源配置;很多具有專(zhuān)業(yè)背景知識(shí)的金融咨詢(xún)?nèi)藛T應(yīng)運(yùn)而生,通過(guò)適當(dāng)監(jiān)督,保證他們切實(shí)從客戶利益角度出發(fā)來(lái)提供中肯的咨詢(xún)建議。這里的外部力量,最主要的,無(wú)疑是該國(guó)的金融監(jiān)管當(dāng)局。
傳統(tǒng)上,消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的合同關(guān)系被視為平等主體之間的“私法關(guān)系”,強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人意思自治和契約的自由,并竭力排除政府公權(quán)力的干預(yù)。而如今,金融監(jiān)管對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)目標(biāo)的追求則應(yīng)著眼于消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者實(shí)質(zhì)交易地位“不平等”,通過(guò)公權(quán)力“扶弱抑強(qiáng)”,達(dá)到對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求。
(二)金融消費(fèi)者保護(hù)事關(guān)金融安全與社會(huì)穩(wěn)定
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心,而消費(fèi)者信心則是整個(gè)金融行業(yè)的基石所在。金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是供求關(guān)系,金融機(jī)構(gòu)離不開(kāi)消費(fèi)者,沒(méi)有消費(fèi)者就無(wú)法生存,更談不上發(fā)展。通過(guò)立法和相關(guān)監(jiān)管措施來(lái)保護(hù)金融消費(fèi)者利益,可以改變消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度,使?jié)撛谙M(fèi)者愿意與金融機(jī)構(gòu)打交道,促進(jìn)社會(huì)公眾增加對(duì)金融業(yè)的信心,良性循環(huán)的形成,可以為金融業(yè)發(fā)展?fàn)I造更好的外部環(huán)境。同時(shí),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,微觀金融組織機(jī)構(gòu)總是傾向于生產(chǎn)更多的金融商品以謀求利潤(rùn)最大化,這種單個(gè)機(jī)構(gòu)的理在無(wú)約束的條件下,可能導(dǎo)致單純市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失效和金融乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的危機(jī),事實(shí)證明,微觀金融機(jī)構(gòu)在謀求自身利益最大化的同時(shí),兼顧金融消費(fèi)者的利益,從長(zhǎng)期來(lái)看,是確保自身乃至整個(gè)行業(yè)處于健康、理性發(fā)展軌道的一個(gè)重要約束條件,而整個(gè)行業(yè)的健康理性發(fā)展無(wú)疑攸關(guān)金融安全之大局。
金融消費(fèi)者是金融交易的資金來(lái)源,且一個(gè)個(gè)獨(dú)立個(gè)體散布于社會(huì)的各個(gè)角落,如果其利益得不到有效保護(hù),受損的不但是消費(fèi)者自身,金融業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)將為之付出慘重代價(jià)。關(guān)于這一點(diǎn),本次美國(guó)的金融危機(jī)無(wú)異于一個(gè)最生動(dòng)的注腳。反思本次金融危機(jī),金融消費(fèi)者保護(hù)不力的缺漏及危害隨處可見(jiàn):正是銀行等金融機(jī)構(gòu)超出消費(fèi)者承受能力的掠奪性貸款的大量發(fā)放,導(dǎo)致消費(fèi)者債臺(tái)高筑,加劇了房地產(chǎn)泡沫,并最終動(dòng)搖了整個(gè)金融系統(tǒng);信息的不透明不對(duì)稱(chēng),導(dǎo)致普通金融消費(fèi)者根本無(wú)法了解復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品,只能轉(zhuǎn)而依賴(lài)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),但信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)運(yùn)用建立在歷史數(shù)據(jù)之上的計(jì)量模型來(lái)得出的評(píng)級(jí)結(jié)論,并不能告訴投資者假設(shè)條件發(fā)生驟變的情況下會(huì)發(fā)生什么,最終,投資者為華爾街生產(chǎn)的大量“有毒”金融資產(chǎn)付出了慘重代價(jià),巨額財(cái)富化為烏有;而危機(jī)發(fā)生后,整個(gè)經(jīng)濟(jì)搖搖欲墜,社會(huì)動(dòng)蕩不安,向金融系統(tǒng)緊急注入流動(dòng)性、求助困境中的重點(diǎn)機(jī)構(gòu),成為美國(guó)政府緊急應(yīng)對(duì)危機(jī)的無(wú)奈之舉,全體納稅人為政府的慷慨救助行為埋單。③不難看出,金融消費(fèi)者權(quán)益的有效維護(hù),是金融安全、社會(huì)穩(wěn)定的根基所在。
四、 對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管價(jià)值理念重構(gòu)的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)
“借美國(guó)一塹,長(zhǎng)中國(guó)一智”,美國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)和學(xué)界對(duì)本次金融危機(jī)的深刻反思,以及正在為整合并重建現(xiàn)有監(jiān)管體系所付出的種種努力,對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管的法律與政策帶來(lái)的思考與啟示是多元的,首當(dāng)其沖的,無(wú)疑是對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題的重視和相關(guān)改革措施。
一直以來(lái),我國(guó)的行政式金融監(jiān)管不可謂不嚴(yán),但并不能稱(chēng)得上有效。我國(guó)的銀行、證券與保險(xiǎn)業(yè)歷史上也曾千瘡百孔,曾經(jīng)歷過(guò)技術(shù)上的破產(chǎn)與慢性的金融危機(jī);更主要是,金融監(jiān)管保護(hù)金融消費(fèi)者的基礎(chǔ)價(jià)值被監(jiān)管者的很多行為所大大消解,尤其是保護(hù)金融消費(fèi)者的目標(biāo)往往讓位于做大市場(chǎng)規(guī)模的目標(biāo),為整個(gè)金融市場(chǎng)的安全埋下了隱患。以證券市場(chǎng)為例,我們的監(jiān)管者很大程度上陷入了“發(fā)展與規(guī)范孰先孰后”的迷思,日常監(jiān)管行為變成了運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。在某段時(shí)間,尤其是市場(chǎng)低迷的時(shí)候,它往往會(huì)通過(guò)一系列政策舉措來(lái)刺激市場(chǎng),以盡可能提振市場(chǎng)信心,且同樣出于維護(hù)信心的考慮,極少會(huì)做出對(duì)市場(chǎng)違規(guī)主體的處罰決定;但在市場(chǎng)活躍的時(shí)候,它又會(huì)通過(guò)種種懲戒措施,來(lái)給市場(chǎng)澆點(diǎn)冷水。更為值得一提的是,在做大市場(chǎng)與保護(hù)投資者之間,監(jiān)管者也更多傾向于做大市場(chǎng),例如,數(shù)據(jù)顯示,短短幾年時(shí)間,上海證券交易所的總市值上漲了數(shù)倍,快速向資本大國(guó)邁進(jìn),其融資規(guī)模增速令世界咂舌,但與此同時(shí),證券市場(chǎng)“老鼠倉(cāng)”等違規(guī)行為卻甚囂塵上。背負(fù)著發(fā)展與調(diào)控市場(chǎng)雙重職責(zé)的金融監(jiān)管者,本身也因其角色定位游移不定而頭痛不已。
在目前全球都在反思“后危機(jī)時(shí)代”金融監(jiān)管的大背景之下,金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)信守監(jiān)管本位的制度和資源環(huán)境,認(rèn)清保護(hù)投資者、培植市場(chǎng)公信力,正猶如引擎之機(jī)、橋墩之于橋梁,發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。決不能為保全“做大市場(chǎng)”之訴求而對(duì)其有所偏離。[10]肆虐全球的金融危機(jī)一再表明:疏于管理的過(guò)度自由和踐踏道德的功利趨向最終一定會(huì)把人類(lèi)引上歧路;面對(duì)貪婪與狡詐而監(jiān)管層無(wú)所作為的市場(chǎng),無(wú)論做得多大,都只能是空中樓閣。
注 釋:
①該觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)計(jì)注冊(cè)于美國(guó)或總部設(shè)于美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)所占據(jù)的全球市場(chǎng)份額,并將其與其它國(guó)家進(jìn)行比較分析。
②該觀點(diǎn)并不注重美國(guó)在全球金融市場(chǎng)中所占的份額,而更關(guān)注美國(guó)金融市場(chǎng)與富于競(jìng)爭(zhēng)力的理想模式之間的差距。
③2009年10月3日是美國(guó)財(cái)政部推出7000億美元“問(wèn)題資產(chǎn)救助計(jì)劃”一周年,據(jù)香港《文匯報(bào)》引述外電報(bào)道,專(zhuān)家估計(jì)納稅人將因這個(gè)計(jì)劃而損失1000億至2000億美元。見(jiàn),最后訪問(wèn)日期:2010年3月17日.
Financial Consumer Protection-the Primary Basic Value of Financial
Supervision:
Reflections on US Financial Consumer Protection Dilemma
Yu ChunMin
我國(guó)的金融監(jiān)管模式經(jīng)歷了：全面計(jì)劃控制階段、資源控制階段和在保持一定的政府控制下向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化的階段等三個(gè)階段的發(fā)展，已逐漸形成了以銀行法為核心、以分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)管理為原則的監(jiān)管模式。具體的表現(xiàn)為：建立了分業(yè)監(jiān)管的金融管理體制，保證了銀監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等三會(huì)的明確分工和相互協(xié)調(diào)；逐步建立了以《中國(guó)人民銀行法》為核心的金融法制體系，保證了金融監(jiān)管的公開(kāi)、公平和公正；構(gòu)建了金融安全網(wǎng)，通過(guò)存款風(fēng)險(xiǎn)制度等措施能切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保障金融市場(chǎng)的秩序；在監(jiān)管內(nèi)容上，強(qiáng)化了對(duì)合規(guī)性等方面的監(jiān)管；在具體的監(jiān)管業(yè)務(wù)上，長(zhǎng)期依據(jù)強(qiáng)制性行政命令進(jìn)行監(jiān)管。
二、存在的問(wèn)題及對(duì)策
盡管，隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)的金融監(jiān)管體制取得了很大的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化、市場(chǎng)化和國(guó)際化，化和國(guó)際化，成績(jī)斐然。但是，仍然存在很多問(wèn)題需要我們進(jìn)行研究，如：
1、金融監(jiān)管的相應(yīng)法規(guī)還不完善雖然，我國(guó)已有不少與金融監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)，但在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，還是缺乏規(guī)范性和靈活性，相應(yīng)的透明度也不高，仍需要進(jìn)一步的完善。
2、缺乏對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管目前我國(guó)金融監(jiān)管的主要內(nèi)容是監(jiān)管銀行審批和經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性，而對(duì)銀行日常經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督卻不規(guī)范，相應(yīng)的管理辦法也不夠完善，通常會(huì)忽視對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)能力、盈利能力等指標(biāo)的考核。
3、監(jiān)管方式過(guò)于單一銀行通常只注重重點(diǎn)監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，而不重視日常監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。但是，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管只對(duì)數(shù)據(jù)、資料的收集和匯總，缺乏深入的分析，并不能得到對(duì)實(shí)際情況的深刻認(rèn)識(shí)；重點(diǎn)監(jiān)管只有以日常監(jiān)管為基礎(chǔ)才有意義。
4、金融監(jiān)管的透明度不夠透明度是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)，也是金融規(guī)范化的重要標(biāo)志和主要內(nèi)容。然而，目前我國(guó)許多金融機(jī)構(gòu)對(duì)信息披露的意識(shí)較為淡薄，甚至存在不規(guī)范和編造虛假信息的現(xiàn)象，這些都給金融市場(chǎng)的健康發(fā)展帶來(lái)了危害。同時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法透明度也有待加強(qiáng)。針對(duì)以上問(wèn)題，為了更有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保持金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，我們應(yīng)采取以下措施來(lái)完善金融監(jiān)管體系。
5、完善關(guān)于金融監(jiān)管的法律體系為保證金融體系的穩(wěn)定發(fā)展和運(yùn)行，必須保證監(jiān)管法律先于金融業(yè)的發(fā)展，這樣才能減少不必要的浪費(fèi)。因此，立法部門(mén)應(yīng)根據(jù)金融市場(chǎng)的發(fā)展建立和完善相應(yīng)的法律法規(guī)及配套實(shí)施細(xì)則，切實(shí)提高法律的可操作性。
6、鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，加強(qiáng)金融監(jiān)管對(duì)金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)新會(huì)帶來(lái)很多積極的作用，如分散和降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)、提高工作效率等。但是如果相應(yīng)的監(jiān)管措施沒(méi)有隨著金融衍生產(chǎn)品的增多而增加，金融衍生產(chǎn)品就會(huì)產(chǎn)生極大的消極作用，其分散風(fēng)險(xiǎn)的鏈條也可能會(huì)轉(zhuǎn)變成傳遞風(fēng)險(xiǎn)的途徑，從而影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，要想保證金融市場(chǎng)的健康和穩(wěn)定發(fā)展，必須在鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的同時(shí)加強(qiáng)金融監(jiān)管，從而將金融風(fēng)險(xiǎn)置于可操控范圍內(nèi)。
7、構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作體制金融創(chuàng)新的發(fā)展和金融市場(chǎng)的開(kāi)放，使得分業(yè)監(jiān)管體制中的空白區(qū)域逐漸增大。為提高金融監(jiān)管的效率和效果，三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須采取相應(yīng)的措施增加各方的合作，實(shí)現(xiàn)各方信息的共享，并注重對(duì)監(jiān)管資料的整合。
8、在健全信息披露制度的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制。金融信息的透明度和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制是保證金融市場(chǎng)穩(wěn)定和健康發(fā)展的必要條件。因此，要提高金融監(jiān)管的效率和效益，我國(guó)應(yīng)盡快建立健全金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度和內(nèi)部控制制度。
三、結(jié)語(yǔ)
[摘要]隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)大趨勢(shì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的金融結(jié)構(gòu)也變得日益復(fù)雜，以維持金融穩(wěn)定為目標(biāo)的分業(yè)監(jiān)管體制開(kāi)始面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文通過(guò)英美等國(guó)金融監(jiān)管體制的國(guó)際比較，對(duì)統(tǒng)一監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管和不完全統(tǒng)一監(jiān)管這三種模式進(jìn)行了利弊分析，同時(shí)剖析了中國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的缺陷，并據(jù)此提出了混業(yè)經(jīng)營(yíng)下中國(guó)金融監(jiān)管體制變革的改進(jìn)型路徑。
[中圖分類(lèi)號(hào)]F830.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]0257-2826(2012)08-0033-07
一、引言
一般而言，金融監(jiān)管是指政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融體系穩(wěn)定、有效運(yùn)行的客觀需要以及經(jīng)濟(jì)主體的共同利益要求，通過(guò)一定的金融主管部門(mén)，依據(jù)法律準(zhǔn)則和法定程序，對(duì)金融體系中各金融主體和金融市場(chǎng)實(shí)行的檢查、稽核、組織和協(xié)調(diào)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系固有的外部性缺陷和金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性，客觀上就需要政府對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)管，約束和規(guī)范微觀金融組織機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，從而創(chuàng)造良性競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)定運(yùn)行的金融秩序和環(huán)境。
從世界范圍內(nèi)各國(guó)金融監(jiān)管模式的發(fā)展歷程來(lái)看，金融業(yè)組織經(jīng)營(yíng)模式的演變?cè)谄渲邪缪萘朔浅Ｖ匾慕巧Ｔ谫Y本主義發(fā)展前期的“自然混業(yè)經(jīng)營(yíng)”階段，政府金融監(jiān)管的目標(biāo)是促進(jìn)建立高效率的銀行制度，因而往往只實(shí)行最低限度的管理，政策也主要集中在貨幣監(jiān)管和防止銀行擠兌方面。自20世紀(jì)30年代開(kāi)始，大蕭條的金融危機(jī)使政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到金融風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的重要性，其角色開(kāi)始逐漸從“守夜人”變成監(jiān)督者或管制者，監(jiān)管的目標(biāo)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)控制和金融穩(wěn)定，以金融體系安全為優(yōu)先目標(biāo)的分業(yè)監(jiān)管模式得以在西方各國(guó)確立。同一時(shí)期與之相伴生的是英美等國(guó)依照法律規(guī)定實(shí)行的金融“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”，具體表現(xiàn)為金融行業(yè)內(nèi)各子行業(yè)如銀行、證券、保險(xiǎn)在平行軌道上的專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程加快以及金融專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和服務(wù)效率的提高。而20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化和金融自由化的發(fā)展，金融工具不斷創(chuàng)新和發(fā)展，各金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)的相互交叉和滲透不斷加劇，銀行和證券公司紛紛以各種金融工具和交易方式創(chuàng)新來(lái)規(guī)避法律的限制，涉足對(duì)方的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在這種形勢(shì)下金融“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”迅速發(fā)展，逐漸成為國(guó)際金融業(yè)組織經(jīng)營(yíng)模式的主流。與此同時(shí)，為了適應(yīng)監(jiān)管需要，各國(guó)的金融監(jiān)管模式也開(kāi)始出現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向統(tǒng)一的綜合監(jiān)管或多頭監(jiān)管。
在特殊的歷史背景之下，我國(guó)在政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷下形成了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融業(yè)組織經(jīng)營(yíng)模式，其建立對(duì)于解決20世紀(jì)90年代初我國(guó)金融秩序混亂的局面、治理通貨膨脹和防范金融風(fēng)險(xiǎn)起到了十分重要的作用。2003年，以中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)(銀監(jiān)會(huì))的成立為標(biāo)志，中國(guó)金融業(yè)的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”框架基本形成。而在全球范圍內(nèi)來(lái)看，數(shù)年后的今天，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的浪潮不斷高漲，其趨勢(shì)不僅是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，更成為開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體提高自身金融競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路。隨著加入WTO后金融服務(wù)業(yè)的逐步放開(kāi)，我國(guó)金融行業(yè)的發(fā)展還需要面對(duì)全世界跨國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在這種內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)和驅(qū)動(dòng)之下，我國(guó)已有如光大集團(tuán)等大型混業(yè)經(jīng)營(yíng)金融機(jī)構(gòu)成立，一些新的金融業(yè)務(wù)如銀證合作、銀保合作、證保合作不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式初見(jiàn)端倪。
混業(yè)經(jīng)營(yíng)的逐步顯現(xiàn)與金融結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜使我國(guó)分業(yè)監(jiān)管模式表現(xiàn)出了諸多不適，目前仍在實(shí)行的以分業(yè)經(jīng)營(yíng)為監(jiān)管目標(biāo)的分業(yè)監(jiān)管體制受到了新的挑戰(zhàn)。因此，本文在對(duì)當(dāng)前國(guó)際間現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制模式進(jìn)行利弊比較的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)階段我國(guó)金融監(jiān)管模式的不足，并據(jù)此提出了我國(guó)金融監(jiān)管體制由分業(yè)監(jiān)管過(guò)渡到統(tǒng)一監(jiān)管的漸進(jìn)型路徑，為穩(wěn)步推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，完善我國(guó)金融監(jiān)管模式提供了新的思路與政策建議。
二、金融監(jiān)管體制的國(guó)際比較
正如引言中所提到的，世界金融監(jiān)管體制的演變大概經(jīng)歷過(guò)三個(gè)過(guò)程：混業(yè)經(jīng)營(yíng)與中央銀行為主體監(jiān)管的階段、分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管階段、金家監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織形式的不同分為三種模式，即統(tǒng)一監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管和介于這兩種模式之間的不完全統(tǒng)一監(jiān)管。這種差異化的金融監(jiān)管體制與各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治文化以及歷史等基礎(chǔ)社會(huì)條件具有密切聯(lián)系，因此并不能簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)一種模式的優(yōu)劣。但是以英國(guó)、美國(guó)和加拿大等西方國(guó)家的金融監(jiān)管體制模式為樣本，通過(guò)對(duì)上述三種模式的國(guó)際比較，我們可以科學(xué)客觀地分析不同金融監(jiān)管體制的利弊，在尋找其內(nèi)在發(fā)展邏輯和演變規(guī)律的同時(shí)為我國(guó)金融監(jiān)管體制的完善提供指導(dǎo)意見(jiàn)。
(一)統(tǒng)一型金融監(jiān)管
統(tǒng)一型金融監(jiān)管體制模式是指由一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)督管理，該機(jī)構(gòu)可以是財(cái)政部或中央銀行，也可以是其他機(jī)構(gòu)，不過(guò)大多數(shù)采用統(tǒng)一監(jiān)管的國(guó)家都是由專(zhuān)門(mén)的金融監(jiān)管統(tǒng)一機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)金融監(jiān)管的職責(zé)，如英國(guó)的金融服務(wù)管理局(FSA)。
現(xiàn)代金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管模式始發(fā)于20世紀(jì)80年代后期，當(dāng)時(shí)北歐的挪威、丹麥和瑞典開(kāi)始將分散的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，成立了綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。英國(guó)則是現(xiàn)代統(tǒng)一監(jiān)管模式的典型代表，其在1997年底進(jìn)行的改革中取消了銀行業(yè)和證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管模式以及分業(yè)監(jiān)管模式下設(shè)置的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將證券業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織并入，建立了統(tǒng)一管理銀行、證券和保險(xiǎn)等行業(yè)的金融服務(wù)管理局(FSA)。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管改革；宏觀審慎管理；金融消費(fèi)者保護(hù)
中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2013）09-0026-06
一、引言
美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)后，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很快從美國(guó)蔓延到歐洲，由于金融機(jī)構(gòu)之間信心缺失導(dǎo)致的信貸緊縮，使以銀行間同業(yè)拆借為主要流動(dòng)性來(lái)源的英國(guó)北巖銀行出現(xiàn)了融資困難，在2007年9月14日、15日和17日發(fā)生了擠兌風(fēng)波，迫使英格蘭銀行對(duì)其提供了高達(dá)250億英鎊的緊急貸款，最后于2010年2月被暫時(shí)國(guó)有化。其后，英國(guó)一批商業(yè)銀行遭受了巨額資產(chǎn)損失，最后靠英國(guó)政府的巨額注資才免于破產(chǎn)，僅蘇格蘭皇家銀行、哈利法克斯銀行、萊斯銀行3家金融機(jī)構(gòu)，政府就注資了370億英鎊。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008—2010年，英國(guó)政府為拯救瀕臨崩潰的金融業(yè)，總計(jì)提供了超過(guò)1.2萬(wàn)億英鎊的援助，金額高于歐洲任何國(guó)家。這種大規(guī)模的金融救援，不僅引起了納稅人的不滿，也加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
英國(guó)金融體系在全球危機(jī)中的脆弱表現(xiàn)表明，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在危機(jī)之前沒(méi)有做到防患于未然，在危機(jī)過(guò)程中也未能有效發(fā)揮危機(jī)阻斷功能，暴露出英國(guó)監(jiān)管體制存在重大缺陷：第一，1997年成立的金融服務(wù)局（FSA）承擔(dān)了金融監(jiān)管的全部職責(zé)，但FSA的金融監(jiān)管職責(zé)主要集中在微觀審慎監(jiān)管層面，沒(méi)有從宏觀層面對(duì)金融體系進(jìn)行總體監(jiān)測(cè)，未能對(duì)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范。第二，英格蘭銀行名義上有監(jiān)管職責(zé)，但失去了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管權(quán)力，政府也沒(méi)有賦予其履行監(jiān)管職責(zé)的相應(yīng)工具，使其對(duì)金融體系總體風(fēng)險(xiǎn)的感受力和控制力下降，導(dǎo)致英格蘭銀行的法定權(quán)力、履職工具和其承擔(dān)的維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)不相匹配。第三，英國(guó)財(cái)政部在“三方共治”的監(jiān)管體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但它離金融市場(chǎng)較遠(yuǎn)，不直接接觸金融機(jī)構(gòu)，對(duì)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的感受較為遲鈍。在危機(jī)中，英格蘭銀行向問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的注資救援方案又必須得到財(cái)政部的批準(zhǔn)，這在很大程度上影響了英格蘭銀行及時(shí)發(fā)揮最后貸款人的職責(zé)。第四，在履行金融監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中，英格蘭銀行和FSA均各自向財(cái)政部匯報(bào)工作，F(xiàn)SA發(fā)現(xiàn)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)后并不向維護(hù)金融穩(wěn)定的英格蘭銀行報(bào)告，導(dǎo)致FSA與英格蘭銀行之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通。上述缺陷的后果是，金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)金融體系累積的風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)、準(zhǔn)確識(shí)別和判斷，降低了監(jiān)管部門(mén)攜手應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。
二、全球金融危機(jī)后的英國(guó)金融監(jiān)管改革
英國(guó)在此次全球金融危機(jī)中受到的沖擊極其嚴(yán)重，因而成了金融監(jiān)管改革最為積極的國(guó)家之一。2009年7月，英國(guó)財(cái)政大臣達(dá)林公布了《改革金融市場(chǎng)》白皮書(shū)，由此拉開(kāi)了英國(guó)金融監(jiān)管改革的序幕。而且保守黨上臺(tái)執(zhí)政后，更是連續(xù)推出了金融監(jiān)管改革方案（見(jiàn)表1），英國(guó)也成了后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管改革力度最大的經(jīng)濟(jì)體之一。
從2007年到2012年，英國(guó)的金融監(jiān)管改革可分為兩個(gè)階段。
（一）對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制進(jìn)行修補(bǔ)，以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊
為彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，自2007年開(kāi)始，英國(guó)頒布了一系列金融監(jiān)管改革的法案和條例，力求對(duì)存有缺陷的監(jiān)管體系進(jìn)行修補(bǔ)。2007 年10月，英國(guó)成立了對(duì)沖基金標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)，宣布加強(qiáng)對(duì)沖基金的監(jiān)管，并于2008 年1月了《對(duì)沖基金標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)》，在加強(qiáng)信息披露、強(qiáng)化資產(chǎn)估值管理、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)、健全基金治理機(jī)制等方面做出了相應(yīng)規(guī)定。為解決北巖銀行擠兌事件引發(fā)的存款保護(hù)問(wèn)題，財(cái)政部了《金融穩(wěn)定和存款者保護(hù)：強(qiáng)化現(xiàn)有框架》，旨在建立存款者保護(hù)的特殊解決機(jī)制，維護(hù)金融穩(wěn)定。
2009年2月，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《2009年銀行法案》，主要內(nèi)容有：規(guī)定英格蘭銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責(zé)和所處的核心地位，授權(quán)英格蘭銀行在危機(jī)時(shí)可以做出必要的反應(yīng)；賦予英格蘭銀行保障金融穩(wěn)定的新的政策工具，如，授權(quán)英格蘭銀行對(duì)銀行支付體系進(jìn)行監(jiān)控、對(duì)問(wèn)題銀行的流動(dòng)性采取支持措施、在流動(dòng)性政策操作中可以有更大的靈活性（如采取非公開(kāi)的方式秘密進(jìn)行）。為了強(qiáng)化英格蘭銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的權(quán)限，《法案》授權(quán)在英格蘭銀行理事會(huì)下面設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSC），與英格蘭銀行原有的貨幣政策委員會(huì)平級(jí)。該委員會(huì)由英格蘭銀行行長(zhǎng)（擔(dān)任主席）、兩位副行長(zhǎng)及4位英格蘭銀行非執(zhí)行理事組成。FSC的主要職責(zé)是識(shí)別和判斷金融風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)的形成和發(fā)展，制定和實(shí)施金融穩(wěn)定戰(zhàn)略。《2009年銀行法案》為此后的英國(guó)金融監(jiān)管改革確立了指導(dǎo)原則，但該法案力求在“三方共治”的框架內(nèi)解決問(wèn)題，因而對(duì)原有的監(jiān)管體制未能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性觸動(dòng)。
2009年7月，英國(guó)財(cái)政部了《改革金融市場(chǎng)》白皮書(shū)，其目的是將《2009年銀行法案》中規(guī)定的原則具體化。白皮書(shū)提出，為了加強(qiáng)金融監(jiān)管應(yīng)成立金融穩(wěn)定理事會(huì)（Council for Financial Stability，CFS），取代之前的用于協(xié)調(diào)財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA金融政策的“三方常務(wù)委員會(huì)”。CFS的工作重點(diǎn)是協(xié)調(diào)三大監(jiān)管部門(mén)的關(guān)系，分析和調(diào)查英國(guó)金融體系中的風(fēng)險(xiǎn)并采取行動(dòng)。CFS每年定期召開(kāi)會(huì)議，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估并考慮需要采取的行動(dòng)，CFS定期系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告。
白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)，通過(guò)加強(qiáng)FSA的監(jiān)管執(zhí)法來(lái)降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的危害，包括加強(qiáng)對(duì)具有系統(tǒng)重要性的大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，通過(guò)改革金融機(jī)構(gòu)的公司治理機(jī)制、提高市場(chǎng)透明度和采取其他激勵(lì)措施來(lái)強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律約束。白皮書(shū)提出，在控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面，F(xiàn)SA應(yīng)與英格蘭銀行共同工作，把金融系統(tǒng)作為一個(gè)整體來(lái)看待。白皮書(shū)出臺(tái)后，有分析認(rèn)為其內(nèi)容過(guò)于保守，未觸及到金融監(jiān)管體制中的深層次問(wèn)題。實(shí)際上，因?yàn)椤叭焦仓巍钡慕鹑诒O(jiān)管體制是工黨執(zhí)政時(shí)期建立起來(lái)的，其最初的方案就是前首相戈登·布朗在擔(dān)任財(cái)政大臣時(shí)制定的。工黨政府雖有改革的愿望，但并不想把自己親手建立起來(lái)的監(jiān)管體制推倒重來(lái)，甚至在改革方案中，還有強(qiáng)化FSA監(jiān)管權(quán)力的味道。2010年，工黨在英國(guó)大選中失利，保守黨上臺(tái)執(zhí)政，白皮書(shū)隨即被新的金融監(jiān)管改革方案所取代。
（二）對(duì)金融監(jiān)管體制徹底改革，構(gòu)建保障金融體系長(zhǎng)期穩(wěn)定的機(jī)制
2010年5月，英國(guó)政權(quán)更迭。卡梅倫政府反對(duì)“三方共治”的金融監(jiān)管體制，大力推行更加徹底、系統(tǒng)的金融監(jiān)管改革。2010年7月，英國(guó)財(cái)政部公布了《金融監(jiān)管新方案：認(rèn)識(shí)、焦點(diǎn)和穩(wěn)定》白皮書(shū)，提出對(duì)英國(guó)的金融監(jiān)管體制進(jìn)行徹底改革，以中央集權(quán)取代“三方共治”，其中包括撤銷(xiāo)FSA，金融監(jiān)管職能由英格蘭銀行統(tǒng)一行使。白皮書(shū)提出，在英格蘭銀行內(nèi)部成立金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC），專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)宏觀審慎管理。在FPC下面設(shè)立審慎監(jiān)管局（Prudential Regulatory Authority，PRA）和消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)管理局（Consumer Protection and Markets Authority，CPMA），PRA主要負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、投資機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管；CPMA主要負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和維持公眾對(duì)金融市場(chǎng)的信心。
2011年6月，英國(guó)財(cái)政部了《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》白皮書(shū)，在堅(jiān)持《金融監(jiān)管新方案：認(rèn)識(shí)、焦點(diǎn)和穩(wěn)定》所確定的改革原則的基礎(chǔ)上又有所前進(jìn)。白皮書(shū)認(rèn)為，英國(guó)在“三方共治”的監(jiān)管體制下，3個(gè)部門(mén)共同對(duì)金融穩(wěn)定負(fù)責(zé)，但這種制度安排事實(shí)證明是不成功的，因此提出了以保障“金融體系長(zhǎng)期穩(wěn)定和可持續(xù)性”為目標(biāo)的改革計(jì)劃。
2012年12月，英國(guó)頒布了《金融服務(wù)法案》，該法案于2013年4月1日正式生效。《法案》對(duì)英國(guó)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了全面改革，新設(shè)立了金融政策委員會(huì)、審慎監(jiān)管局和金融行為局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）3個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。同時(shí)撤銷(xiāo)英格蘭銀行已設(shè)立的金融穩(wěn)定委員會(huì)，已經(jīng)設(shè)立的消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)管理局被FCA所取代。新的金融監(jiān)管框架如圖1所示。
在英國(guó)金融監(jiān)管新框架涉及的6個(gè)部門(mén)中，英國(guó)議會(huì)負(fù)責(zé)制定金融監(jiān)管立法框架，并授權(quán)和責(zé)成財(cái)政部和英格蘭銀行設(shè)定金融監(jiān)管框架并履行監(jiān)管職責(zé)。財(cái)政部負(fù)責(zé)設(shè)定金融監(jiān)管框架，領(lǐng)導(dǎo)英格蘭銀行，對(duì)動(dòng)用公共資金進(jìn)行金融救援的計(jì)劃作出最終決定。英格蘭銀行直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)設(shè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，履行最后貸款人職責(zé)，維護(hù)和增強(qiáng)金融體系的穩(wěn)定性。FPC負(fù)責(zé)識(shí)別和監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，向PRA和FCA發(fā)出指示和建議，指導(dǎo)它們采取措施消除各類(lèi)金融風(fēng)險(xiǎn)。PRA負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、投資公司、保險(xiǎn)公司等各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。FCA負(fù)責(zé)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)公眾對(duì)金融服務(wù)業(yè)和金融市場(chǎng)的信心。
三、英國(guó)新金融監(jiān)管框架中的職能安排
（一）金融政策委員會(huì)（FPC）的組成、地位與職責(zé)
由金融危機(jī)沖擊帶來(lái)的金融體系的脆弱性以及隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退，暴露出英國(guó)金融監(jiān)管體制和監(jiān)管方式的諸多缺陷，特別是宏觀審慎管理嚴(yán)重缺失。宏觀審慎管理應(yīng)致力于對(duì)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的分析、監(jiān)測(cè)、防范和控制來(lái)保障金融體系的穩(wěn)定，從而超越過(guò)去那種著眼于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)安全和穩(wěn)健的微觀審慎監(jiān)管理念。FPC的設(shè)立正是為了加強(qiáng)宏觀審慎管理，彌補(bǔ)在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定方面存在的漏洞。
FPC以英格蘭銀行理事會(huì)下設(shè)委員會(huì)的形式存在，直接領(lǐng)導(dǎo)審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）。FPC由英格蘭銀行行長(zhǎng)擔(dān)任主席，成員包括英格蘭銀行副行長(zhǎng)、金融行為局總裁、2名英格蘭銀行執(zhí)行董事、財(cái)政大臣任命的4名外部成員，以及1名不享有表決權(quán)的財(cái)政部代表。
FPC的主要職責(zé)是分析、監(jiān)測(cè)、識(shí)別和判斷系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加以防范和消除，增強(qiáng)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，F(xiàn)PC將主要履行以下方面的職能：一是全面監(jiān)控英國(guó)金融體系，發(fā)現(xiàn)影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的因素，識(shí)別和評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是向PRA和FCA發(fā)出具體的監(jiān)管指示，指導(dǎo)它們有效開(kāi)展監(jiān)管工作。三是向英格蘭銀行、財(cái)政部、PRA、FCA就各自行使監(jiān)管職能的有關(guān)事項(xiàng)提出政策建議。四是編制并英國(guó)的《金融穩(wěn)定報(bào)告》，全面分析英國(guó)金融業(yè)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)采取的防范和化解措施。FPC職能的履行及工作成果將主要以建議、指示和報(bào)告的形式出現(xiàn)（見(jiàn)表2）。英格蘭銀行可以在征得財(cái)政部同意后安排FPC開(kāi)展其他方面的工作。總體來(lái)看，F(xiàn)PC是英國(guó)金融監(jiān)管框架中的一個(gè)強(qiáng)大機(jī)構(gòu)，有權(quán)在金融體系內(nèi)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和積累情況并采取相應(yīng)行動(dòng)。有專(zhuān)家認(rèn)為，創(chuàng)設(shè)FPC是英國(guó)政府保障金融體系穩(wěn)定的基石。
（二）審慎監(jiān)管局（PRA）與金融行為局（FCA）的組成、地位與職責(zé)
審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）是將FSA拆分后設(shè)立的。PRA設(shè)在英格蘭銀行內(nèi)部，為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，但業(yè)務(wù)獨(dú)立操作，主要負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、投資公司的審慎監(jiān)管。FCA設(shè)在英格蘭銀行外部，是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，對(duì)議會(huì)和財(cái)政部負(fù)責(zé)，同時(shí)接受FPC的指令和建議。
1. PRA的組成、職責(zé)和監(jiān)管目標(biāo)。PRA作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，以英格蘭銀行子公司的形式存在。其主要職責(zé)是對(duì)存款機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、房屋信貸互助會(huì)、信用合作社以及其他金融機(jī)構(gòu)（共2000多家）進(jìn)行審慎監(jiān)管，從而消除監(jiān)管職責(zé)不清和監(jiān)管漏洞問(wèn)題。在人員構(gòu)成上，PRA主席由英格蘭銀行行長(zhǎng)兼任，總裁由英格蘭銀行主管審慎監(jiān)管的副行長(zhǎng)擔(dān)任。PRA設(shè)立管治機(jī)構(gòu)（governing body），成員包括主席、總裁、主管金融穩(wěn)定的英格蘭銀行副行長(zhǎng)、金融行為局總裁和其他成員。
PRA既作為微觀審慎監(jiān)管者，又作為宏觀審慎政策的執(zhí)行者。PRA的主要職責(zé)是：（1）對(duì)金融機(jī)構(gòu)的安全性與穩(wěn)健性做出判斷并采取行動(dòng)。（2）制定被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)有關(guān)行為的績(jī)效規(guī)則。（3）通過(guò)為金融機(jī)構(gòu)提供授權(quán)的方式對(duì)各類(lèi)金融服務(wù)和金融市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。（4）批準(zhǔn)相關(guān)人員在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部履行特定職責(zé)。（5）向被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收取費(fèi)用為PRA的監(jiān)管活動(dòng)融資。
PRA的監(jiān)管目標(biāo)包括一般監(jiān)管目標(biāo)和保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)。一般監(jiān)管目標(biāo)是促進(jìn)所有金融機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性；保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)則是確保投保人享有適當(dāng)程度的保護(hù)。PRA作為審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管來(lái)促進(jìn)金融體系的穩(wěn)定，把由任何金融機(jī)構(gòu)倒閉所引起的破壞性影響降到最低。這一目標(biāo)將支持PRA采取可信及適當(dāng)?shù)姆绞介_(kāi)展金融監(jiān)管活動(dòng)。PRA有責(zé)任為FPC的宏觀審慎評(píng)估提供被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息。《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》白皮書(shū)規(guī)定，為適應(yīng)未來(lái)業(yè)務(wù)的發(fā)展，財(cái)政部在必要時(shí)可以通過(guò)命令的形式為PRA設(shè)立新的目標(biāo)。
PRA在履行職能的過(guò)程中，將采取“判斷導(dǎo)向”式監(jiān)管方法，即在進(jìn)行決策和采取行動(dòng)時(shí)既堅(jiān)持基本規(guī)則，又擁有充分的自由裁量權(quán)。“判斷導(dǎo)向”式監(jiān)管方法將集中體現(xiàn)在對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性分析、準(zhǔn)確的定性判斷和及時(shí)有效的處置，在必要時(shí)PRA可以通過(guò)主動(dòng)干預(yù)措施來(lái)化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
2. FCA的組成、職責(zé)和監(jiān)管目標(biāo)。金融危機(jī)后，英國(guó)議會(huì)、財(cái)政部和英格蘭銀行達(dá)成的共識(shí)是，將審慎監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)和市場(chǎng)行為監(jiān)管由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成是不可行的，因?yàn)檫@兩類(lèi)監(jiān)管需要不同的規(guī)則和方法。因此，在新的金融監(jiān)管框架中，單獨(dú)設(shè)立了FCA，由其負(fù)責(zé)市場(chǎng)行為監(jiān)管，以此強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。
FCA采取有限責(zé)任公司的形式運(yùn)作，設(shè)在英格蘭銀行外部，董事會(huì)主席和總裁由財(cái)政部任命，金融政策委員會(huì)的主要行政長(zhǎng)官進(jìn)入FCA董事會(huì)，董事會(huì)中的非執(zhí)行董事由財(cái)政部任命，營(yíng)運(yùn)資金則由金融服務(wù)行業(yè)提供。FCA設(shè)立管治機(jī)構(gòu)，其成員包括FCA主席和總裁、英格蘭銀行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管的副行長(zhǎng)、國(guó)務(wù)大臣和財(cái)政部共同任命的兩名成員以及財(cái)政部任命的其他成員。
FCA的戰(zhàn)略目標(biāo)是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和提升公眾對(duì)金融服務(wù)業(yè)的信心。除了戰(zhàn)略目標(biāo)，F(xiàn)CA還有3項(xiàng)操作目標(biāo)，即消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)、增強(qiáng)金融體系的健全性目標(biāo)和促進(jìn)市場(chǎng)效率和選擇目標(biāo)。在與其戰(zhàn)略目標(biāo)和操作目標(biāo)相容的條件下，F(xiàn)CA在履行職能時(shí)還應(yīng)促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。
《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》白皮書(shū)賦予FCA以下權(quán)力：（1）如果FCA認(rèn)為某個(gè)金融產(chǎn)品可能對(duì)消費(fèi)者利益造成重大損害，那么FCA有權(quán)迅速采取行動(dòng)。（2）FCA可以要求有問(wèn)題的金融產(chǎn)品更改其屬性，或者阻止該產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)。（3）當(dāng)FCA認(rèn)為某個(gè)金融產(chǎn)品有可能對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生誤導(dǎo)時(shí)，有權(quán)采取行動(dòng)阻止該產(chǎn)品的發(fā)行。（4）FCA有權(quán)對(duì)違規(guī)披露信息的機(jī)構(gòu)和個(gè)人發(fā)出警告。（5）FCA有權(quán)對(duì)批發(fā)交易行為和批發(fā)交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。（6）FCA有對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的部分權(quán)力，這種監(jiān)管權(quán)力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)保薦人的監(jiān)管；二是要求證券發(fā)行人向FCA提交相關(guān)報(bào)告，并且對(duì)報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》白皮書(shū)對(duì)FCA與PRA之間的協(xié)調(diào)與合作也作出了相應(yīng)規(guī)定：FCA在出臺(tái)具體的商業(yè)行為監(jiān)管規(guī)則前，應(yīng)向PRA進(jìn)行咨詢(xún)，以便考慮該法規(guī)出臺(tái)后可能對(duì)金融體系的穩(wěn)定性產(chǎn)生的影響。PRA和FCA都有權(quán)制定相應(yīng)規(guī)則，適用于各自管轄范圍內(nèi)的被監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)涉及雙重監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，針對(duì)同一機(jī)構(gòu)中的相同功能，雙方都會(huì)制定規(guī)則。為了確保監(jiān)管的一致和協(xié)調(diào)，《白皮書(shū)》規(guī)定，PRA和FCA在制定各項(xiàng)規(guī)則之前應(yīng)相互協(xié)商，若協(xié)商不能取得一致，可以向FPC提出咨詢(xún)，由FPC做出最后決定。
四、啟示與借鑒
全球金融危機(jī)后，英國(guó)啟動(dòng)了新一輪金融監(jiān)管改革，搭建起了新的金融監(jiān)管框架。雖然這一監(jiān)管體制的有效性尚待進(jìn)一步觀察，但其加強(qiáng)宏觀審慎管理、提高中央銀行監(jiān)管權(quán)限和地位、強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的理念，值得我國(guó)在完善金融監(jiān)管體系過(guò)程中關(guān)注與借鑒。
（一）在金融監(jiān)管中必須將宏觀審慎與微觀審慎有機(jī)結(jié)合
英國(guó)金融監(jiān)管改革的指導(dǎo)思想是建立宏觀審慎與微觀審慎相結(jié)合的監(jiān)管架構(gòu)。微觀審慎監(jiān)管是宏觀審慎管理的基礎(chǔ)，不僅為宏觀審慎管理提供信息來(lái)源及決策支持，同時(shí)也是宏觀審慎目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范和控制的宏觀審慎管理，強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)管部門(mén)要強(qiáng)化宏觀審慎管理理念，從整體上分析、監(jiān)測(cè)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)政府認(rèn)為，原有的“三方共治”的協(xié)調(diào)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，所以果斷地將FSA的監(jiān)管職能全部交回給英格蘭銀行，統(tǒng)一由一個(gè)部門(mén)來(lái)行使宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管職能。
我國(guó)目前已經(jīng)建立了“一行三會(huì)”分業(yè)金融監(jiān)管模式，積極進(jìn)行了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的嘗試，取得了較好的成效。目前來(lái)看這種監(jiān)管體制是基本適應(yīng)我國(guó)情況的，短期內(nèi)不需做大的調(diào)整。但在分業(yè)監(jiān)管模式下，各監(jiān)管部門(mén)應(yīng)增強(qiáng)宏觀審慎意識(shí)，建立本行業(yè)的宏觀審慎管理政策工具，對(duì)本行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、防范和控制應(yīng)貫穿于日常監(jiān)管工作之中，并為金融體系層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供支持。當(dāng)然，宏觀審慎管理水平的提高單靠任何一家機(jī)構(gòu)的努力是不夠的，需要在國(guó)家層面上建立針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的跨部門(mén)機(jī)構(gòu)。建議由國(guó)務(wù)院建立金融穩(wěn)定委員會(huì)，監(jiān)測(cè)和評(píng)估我國(guó)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重大問(wèn)題進(jìn)行分析、決策，并促進(jìn)中央銀行與各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享和有效合作。
（二）加強(qiáng)中央銀行金融監(jiān)管職能
英國(guó)經(jīng)過(guò)此輪金融監(jiān)管改革，英格蘭銀行將制定和實(shí)施貨幣政策、履行宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管職能集于一身，金融監(jiān)管地位明顯提高，監(jiān)管權(quán)限顯著擴(kuò)大。從歷史上看，各國(guó)中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中都扮演著重要角色。然而，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些國(guó)家的中央銀行將注意力主要放在價(jià)格穩(wěn)定方面，維護(hù)金融穩(wěn)定的職能逐漸淡化。在英國(guó)，英格蘭銀行自1997年后就失去了審慎監(jiān)管的權(quán)力，金融穩(wěn)定職責(zé)的履行也沒(méi)有相應(yīng)的政策工具做保證。此次金融危機(jī)的教訓(xùn)之一即系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的嚴(yán)重缺失，而傳統(tǒng)的金融監(jiān)管只注重機(jī)構(gòu)層面的微觀審慎監(jiān)管，存在著很大的局限性。危機(jī)之后，國(guó)際社會(huì)就宏觀審慎管理取得了兩點(diǎn)共識(shí)：一是必須從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的角度加強(qiáng)宏觀審慎管理；二是宏觀審慎管理要求對(duì)金融體系和宏觀經(jīng)濟(jì)有整體的把握和認(rèn)識(shí)。由于其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融體系的深刻了解和全面掌控的專(zhuān)長(zhǎng)，以及貨幣政策與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范的緊密聯(lián)系，中央銀行最適合履行宏觀審慎管理職能。英國(guó)的此輪金融監(jiān)管改革，將金融政策委員會(huì)、審慎監(jiān)管局和金融行為局均設(shè)置在英格蘭銀行內(nèi)部，此舉將微觀審慎和宏觀審慎管理權(quán)力集中由英格蘭銀行統(tǒng)一行使，不失為一個(gè)明智的決定。
從我國(guó)的情況看，《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，中國(guó)人民銀行有“制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)”三大基本職能，但是，由于缺乏其他法律法規(guī)支撐，維護(hù)金融穩(wěn)定的職能往往只限于銀行業(yè)。既使如此，也由于受法律授權(quán)的限制，缺乏有效的監(jiān)管工具而難以得到落實(shí)。如果從防范金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，應(yīng)當(dāng)確立中國(guó)人民銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面的權(quán)威，在立法層面，提高中國(guó)人民銀行金融監(jiān)管的地位，擴(kuò)大其宏觀審慎管理權(quán)限，允許中國(guó)人民銀行使用更多的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別與防范政策工具。在目前分業(yè)監(jiān)管的情況下，則應(yīng)建立由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎管理、“三會(huì)” 負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管并參與宏觀審慎管理的工作構(gòu)架。
（三）完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制
此次全球金融危機(jī)后，理論界和實(shí)務(wù)界都認(rèn)識(shí)到，在金融發(fā)展中如果只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求，忽視金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，勢(shì)必會(huì)破壞金融業(yè)賴(lài)以存在的社會(huì)基礎(chǔ)，也將影響到金融業(yè)的穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)成為后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容之一。在各類(lèi)金融交易活動(dòng)中，與金融機(jī)構(gòu)相比，金融消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位。為了減少并防止消費(fèi)者在交易中利益受到侵害，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為增強(qiáng)公眾對(duì)金融業(yè)信心、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的基石。英國(guó)在新的金融監(jiān)管體系中專(zhuān)門(mén)設(shè)立了金融行為局，履行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和公平開(kāi)展金融交易活動(dòng)職能，確保金融機(jī)構(gòu)在交易活動(dòng)中不能輕易侵害客戶利益，從而使金融消費(fèi)者的權(quán)益得到保護(hù)。這是英國(guó)金融監(jiān)管改革的創(chuàng)新點(diǎn)之一。
目前，我國(guó)涉及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律條款分散在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《物權(quán)法》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《外匯管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中。但上述法律和法規(guī)都是在部分條款里對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)作出一般性規(guī)定，并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)法，這在一定程度上影響了金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。因此，應(yīng)在相關(guān)法律修訂時(shí)，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定，明確金融消費(fèi)者的含義，增加金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)原則、維權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、糾紛解決途徑等內(nèi)容。目前我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者具有保護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)，主要是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管部門(mén)。全球金融危機(jī)后，我國(guó)加快了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的步伐，2012年，繼保監(jiān)會(huì)設(shè)立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、證監(jiān)會(huì)設(shè)立投資者保護(hù)局之后，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)也相繼成立了獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局，專(zhuān)職開(kāi)展金融消費(fèi)者保護(hù)工作。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予這些機(jī)構(gòu)取證、調(diào)查、調(diào)節(jié)和處罰等方面的權(quán)力。接受金融消費(fèi)者權(quán)益受損的投訴建議，及時(shí)處理違規(guī)機(jī)構(gòu)，并對(duì)投訴案件總結(jié)分析，查找制度缺陷，逐步完善金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度建設(shè)，推進(jìn)我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。
參考文獻(xiàn)：
[1]HM Treasury.2009.Reforming Financial Markets [R].Consultation Paper.
[2]HM Treasury.2010.A New Approach to Financial Regulation：Judgement，F(xiàn)ocus and Stability [R].Consultation Paper.
一、當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管存在的問(wèn)題與不足
（1）金融監(jiān)管法律法規(guī)不健全。首先，存在監(jiān)管立法空白。我國(guó)頒布的金融監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)包括：《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》和《外匯管理法》等，但是這些法律未能涵蓋金融業(yè)的全部，金融立法在某些領(lǐng)域還是空白。尤其是隨著金融電子化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展和金融全球化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的以有形金融為調(diào)整規(guī)范對(duì)象的金融法律法規(guī)體系受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其次，存在監(jiān)管盲區(qū)，我國(guó)“一行三會(huì)”垂直管理的金融監(jiān)管體系，造成的必然結(jié)果是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)模塊下的金融監(jiān)管。在多頭監(jiān)管沒(méi)有具體的措施可依的情況下，常常使得被監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)所適從。一方面可能導(dǎo)致監(jiān)管過(guò)度，監(jiān)管資源浪費(fèi)，另一方面又可能存在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)推諉扯皮，責(zé)任不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)的出現(xiàn)。隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展演變，有些新業(yè)務(wù)將會(huì)處于不同金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)邊緣，如儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)、儲(chǔ)蓄國(guó)債等，這些業(yè)務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否明確將是監(jiān)管是否有效的前提。
（2）金融監(jiān)管手段落后，監(jiān)管效率低下。我國(guó)的金融監(jiān)管是一種權(quán)力監(jiān)管，即行政命令式監(jiān)管。在這種監(jiān)管制度之下，金融監(jiān)管以計(jì)劃、行政命令和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰方式進(jìn)行。只要金融機(jī)構(gòu)按照金融監(jiān)管當(dāng)局的要求去做，就會(huì)降低風(fēng)險(xiǎn)而增加收益，反之，就會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)，但卻不一定能得到更好的回報(bào)。如果中央銀行監(jiān)管力度不夠，就會(huì)造成金融機(jī)構(gòu)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，一方面會(huì)提高金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本，另一方面也影響了金融秩序和金融環(huán)境，加大系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，大大降低金融監(jiān)管的效率。
（3）金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制和自律機(jī)制建設(shè)不完善。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控方面，雖然建立起了自我管理機(jī)制，但機(jī)制不完善，運(yùn)行不佳，存在著很多問(wèn)題。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，管理層對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不夠，尤其不能與時(shí)俱進(jìn)應(yīng)對(duì)金融業(yè)涉足的新業(yè)務(wù)及新領(lǐng)域；其次，管理層內(nèi)部以及不同管理部門(mén)之間缺乏有效信息溝通，風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)缺乏及時(shí)的溝通和信息交流，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后不能盡快規(guī)避和解決；第三，基層違規(guī)操作現(xiàn)象嚴(yán)重，操作風(fēng)險(xiǎn)加大；第四，缺乏有效的稽查制度，內(nèi)部審計(jì)組織缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。
二、完善我國(guó)金融監(jiān)管的有效措施與途徑
（1）健全和完善金融監(jiān)管相關(guān)的法律體系。一是加緊清理和重建現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律、法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)制定《金融控股公司法》等新的金融法規(guī)，還應(yīng)加強(qiáng)金融創(chuàng)新方面的立法，使金融監(jiān)管的法律法規(guī)能夠涵蓋所有的金融領(lǐng)域和金融業(yè)務(wù)，盡可能出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)其可操作性。二是擴(kuò)展金融監(jiān)管的內(nèi)容和范圍。范圍上可以使監(jiān)管包含各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)準(zhǔn)人到市場(chǎng)退出的全部業(yè)務(wù)活動(dòng)。改變我國(guó)目前主要針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批和經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性金融監(jiān)管方式。內(nèi)容上有必要在監(jiān)管體系中將金融行業(yè)內(nèi)更多的表外業(yè)務(wù)和創(chuàng)新業(yè)務(wù)納入監(jiān)管評(píng)估乃至審批體系內(nèi)。
（2）運(yùn)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。21世紀(jì)是信息技術(shù)高速發(fā)展的時(shí)代，現(xiàn)代科技對(duì)于社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響已滲透到各個(gè)層面，因此充分運(yùn)用現(xiàn)代科技為金融監(jiān)管服務(wù)是金融監(jiān)管機(jī)制發(fā)展的必然趨勢(shì)。
（3）加快建立切實(shí)有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。為適應(yīng)我國(guó)分業(yè)監(jiān)管下的金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)的需要，有效解決重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)問(wèn)題，我國(guó)各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)溝通、促進(jìn)協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制需要法制化和規(guī)范化，對(duì)特定業(yè)務(wù)和特定領(lǐng)域?qū)嵤┞?lián)合監(jiān)管和綜合監(jiān)管。雖然我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)建立了“ 聯(lián)席會(huì)議制度”和 “高層定期會(huì)晤制度”，但其監(jiān)管效果不明顯。有鑒于此，我國(guó)可建立一個(gè)跨部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效機(jī)制：由各個(gè)核心部門(mén)組成一個(gè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)一管理。
（4）建立存款保險(xiǎn)制度。國(guó)務(wù)院日前下發(fā)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，同意發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。強(qiáng)調(diào)加快建立和完善宏觀審慎政策框架，研究建立系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警、評(píng)估體系和處置機(jī)制。擇機(jī)出臺(tái)并實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，推動(dòng)實(shí)施銀行業(yè)新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
（5）妥善處理好金融自由化、金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管之間的關(guān)系。金融自由化、金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。金融自由化和金融創(chuàng)新并沒(méi)有否定金融監(jiān)管的基礎(chǔ)，相反還強(qiáng)化了金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)性和必要性；金融監(jiān)管同時(shí)也促進(jìn)了金融自由化和金融創(chuàng)新。金融監(jiān)管要努力實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)與安全目標(biāo)的適當(dāng)平衡，金融監(jiān)管要為金融發(fā)展和金融創(chuàng)新創(chuàng)造有利的監(jiān)管環(huán)境，并且要有利于提高我國(guó)的金融國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，但是同時(shí)也要防范金融風(fēng)險(xiǎn)和避免危機(jī)的發(fā)生。為此，應(yīng)該實(shí)施漸進(jìn)式金融自由化改革，并在改革過(guò)程中不斷改善金融監(jiān)管的方式和質(zhì)量，充實(shí)金融監(jiān)管的內(nèi)容。
（6）豐富監(jiān)管方式和監(jiān)管手段，加強(qiáng)金融業(yè)自律監(jiān)管。目前我國(guó)金融監(jiān)管的方式主要采取的仍然是行政監(jiān)管方式，為提高監(jiān)管效率，應(yīng)該在行政監(jiān)管的方式上，不斷增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督約束以及行業(yè)自律的作用。金融行業(yè)自律，是金融業(yè)自我管理、自我規(guī)范、自我約束的一種民間管理方式。它可以提高行業(yè)內(nèi)部的管理，有效地避免各主體之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范其行為，促進(jìn)彼此的協(xié)作，與官方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起來(lái)維護(hù)金融體系的穩(wěn)定與安全，因此，行業(yè)自律也是金融監(jiān)管的重要方面。
關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管;自由裁量權(quán);法律控制
中圖分類(lèi)號(hào):D912.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1605(2010)05-0081-04
一、對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的必要性
金融監(jiān)管自由裁量權(quán)是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在金融監(jiān)管法規(guī)定的裁量范圍內(nèi)合理地選擇法律結(jié)果的權(quán)力。它是一種較為靈活的權(quán)力,稍有不慎就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況,因此,對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進(jìn)行法律控制是規(guī)范金融監(jiān)管行為的需要。
1.對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制是保證金融監(jiān)管目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的條件
金融監(jiān)管有著明確的目標(biāo)。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條規(guī)定:“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。”雖然此規(guī)定只涉及銀行業(yè)的監(jiān)管目標(biāo),但在一定程度上也反映出整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)管目標(biāo),即促進(jìn)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)公眾對(duì)金融業(yè)的信心。因此,這就要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)樹(shù)立適度監(jiān)管的理念,從傳統(tǒng)的以行政管理為依托的監(jiān)管向依據(jù)適度監(jiān)管原則確立的現(xiàn)代金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變。適度監(jiān)管要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循金融業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律,其監(jiān)管行為不能干涉金融活動(dòng)各方當(dāng)事人的權(quán)利,要通過(guò)制度和規(guī)則使金融活動(dòng)各方當(dāng)事人積極、合法參與,讓金融業(yè)獲得良性的發(fā)展。這無(wú)疑有利于金融監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)質(zhì)意義上看,適度監(jiān)管避免了監(jiān)管的專(zhuān)橫與金融監(jiān)管自由裁量的喪失。因?yàn)閷?duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的過(guò)度限制等于取消自由裁量,而沒(méi)有限制則易形成監(jiān)管專(zhuān)橫。因此,對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制必須是適當(dāng)?shù)摹？傊?規(guī)范金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的行使,對(duì)有效地促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo),正確發(fā)揮監(jiān)管職能具有重要意義。
2.對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制是實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管的關(guān)鍵
依法監(jiān)管是指金融監(jiān)管必須依據(jù)法律,不得與法律相抵觸。它包括以下三個(gè)方面的含義:第一,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)地位的確立和監(jiān)管權(quán)力的取得源于法律。金融監(jiān)管法需要對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的地位和職責(zé)權(quán)限作出明確規(guī)定,在法律中賦予金融監(jiān)管機(jī)關(guān)以支配性的地位和權(quán)力主體資格,確保金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為具有正當(dāng)和合理的雙重根據(jù),充分維護(hù)和保障金融監(jiān)管的權(quán)威。第二,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使監(jiān)管權(quán)。金融監(jiān)管機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力,其金融監(jiān)管行為不僅要符合金融監(jiān)管實(shí)體法的規(guī)定,而且要符合金融監(jiān)管程序法的規(guī)定,不得逾越權(quán)限,損害監(jiān)管相對(duì)人的合法權(quán)益。第三,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)行使應(yīng)受到法律限制。邁內(nèi)克指出:一個(gè)被授予權(quán)力的人,總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑。“不受限制的權(quán)力乃是世界上最有力的、最肆無(wú)忌憚的力量之一,而且濫用這種權(quán)力的危險(xiǎn)也是始終存在的”[1]。為了防止金融監(jiān)管機(jī)關(guān)或越權(quán)行為的可能性,必須使其監(jiān)管權(quán)的行使受到相應(yīng)制約和監(jiān)督。依法監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心,直接關(guān)系著金融監(jiān)管的水平和力度。金融監(jiān)管自由裁量權(quán)主要發(fā)生在具體監(jiān)管過(guò)程中。因此,對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范和制約,使監(jiān)管自由裁量權(quán)的行使不僅符合法律的規(guī)定,而且符合立法的精神和意圖,這是實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管的關(guān)鍵。
二、對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的反思
從我國(guó)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看,無(wú)論是在金融監(jiān)管立法上,還是在執(zhí)法上,都對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)缺乏有效的控制。究其原因,在于金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制在制度上的缺失,主要表現(xiàn)在:
第一,在金融監(jiān)管法規(guī)中缺少對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制法律原則的規(guī)定。由于我國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)價(jià)值觀以及金融監(jiān)管制度的長(zhǎng)期影響,金融監(jiān)管自由裁量權(quán)缺少個(gè)人本位理念的文化積淀和對(duì)相對(duì)人權(quán)利的充分尊重,表現(xiàn)為對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制的制度體系中缺少基本的、公理性的法律原則。眾所周知,法律原則是指可以作為眾多法律規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則。它的功能主要體現(xiàn)在:其一,直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值取向;其二,使法律規(guī)則保持連續(xù)性、穩(wěn)定性和協(xié)同一致性,同時(shí),還是后繼立法的出發(fā)點(diǎn);其三,指導(dǎo)法律解釋和法律推理;其四,補(bǔ)充法律漏洞,強(qiáng)化法律的調(diào)控能力;其五,能把國(guó)家機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限制在法定的和合理的范圍內(nèi)。[2]反觀西方國(guó)家,金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制的法律原則已十分發(fā)達(dá),并且起著十分重要的作用。如英國(guó)的合理性原則和德國(guó)的比例原則。
第二,在金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏規(guī)定裁量基準(zhǔn)規(guī)則。由于金融監(jiān)管活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性以及復(fù)雜性等因素,立法機(jī)關(guān)賦予金融監(jiān)管機(jī)關(guān)較為廣泛的監(jiān)管自由裁量權(quán),而金融監(jiān)管機(jī)關(guān)有大量的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),有可能進(jìn)一步“提煉”出具有實(shí)際可操作性、更細(xì)致深入、明確的標(biāo)準(zhǔn),這樣,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)為了執(zhí)行金融監(jiān)管法規(guī)中的規(guī)定而制定規(guī)則都可能對(duì)其擁有的監(jiān)管自由裁量權(quán)的范圍進(jìn)行限制,因此,“為了對(duì)行政過(guò)程中的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效限制,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)通過(guò)連續(xù)的行政立法,將行政過(guò)程中積累起來(lái)的理性和智慧規(guī)則化”[3]。裁量基準(zhǔn)的建立在科層制管理下有利于抑制金融監(jiān)管裁量行為的恣意和專(zhuān)橫,保證金融監(jiān)管裁量行為的一致性、可預(yù)測(cè)性;有利于加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管裁量行為的層級(jí)監(jiān)督,制約其腐敗。但是,目前各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)均沒(méi)有建立此類(lèi)規(guī)則,金融監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性和公平性得不到保證,也使對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督成為空中樓閣。
第三,金融監(jiān)管行為說(shuō)明合理性理由制度的缺失。金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張,客觀上提出了加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管權(quán)的制約,防止其濫用的要求,但是,事后的司法審查制度難以對(duì)濫用金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進(jìn)行預(yù)防性控制,人們開(kāi)始在金融監(jiān)管自由裁量權(quán)行使的過(guò)程中尋找法律控制的基點(diǎn),這個(gè)基點(diǎn)就是理性的金融監(jiān)管程序制度。因此,“現(xiàn)代行政法強(qiáng)化了程序的作用,主要是為了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融監(jiān)管程序制度中,對(duì)控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)起著核心作用的程序制度就是監(jiān)管行為說(shuō)明合理性理由制度,該制度要求金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在作出影響監(jiān)管相對(duì)人權(quán)益的監(jiān)管行為時(shí),除金融監(jiān)管法規(guī)有特別規(guī)定外,必須告知監(jiān)管相對(duì)人監(jiān)管決定的內(nèi)容,并說(shuō)明事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)以及行使金融監(jiān)管自由裁量權(quán)時(shí)所考慮到的相關(guān)因素等。從當(dāng)代金融監(jiān)管法的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)必須對(duì)監(jiān)管行為尤其是監(jiān)管自由裁量行為說(shuō)明理由漸成一般原則,特別是當(dāng)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)作出不利于監(jiān)管相對(duì)人的監(jiān)管決定或?qū)σ话阍瓌t作出例外規(guī)定時(shí)尤為顯得重要。而遺憾的是,在我國(guó)金融監(jiān)管程序制度中,并未明示這一制度。
第四,金融監(jiān)管的事后救濟(jì)制度缺乏對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的實(shí)際控制。金融監(jiān)管復(fù)議制度與司法審查制度相比較,在控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)方面有其自身的優(yōu)勢(shì),主要體現(xiàn)在:一是金融監(jiān)管復(fù)議程序具有簡(jiǎn)易、迅速的特點(diǎn),可以避免將監(jiān)管爭(zhēng)議訴諸法院,啟動(dòng)費(fèi)時(shí)、費(fèi)力和不經(jīng)濟(jì)的司法程序,同時(shí)可以減輕法院的案件負(fù)擔(dān),達(dá)到救濟(jì)目的,充分體現(xiàn)了公正和效率的統(tǒng)一;二是金融監(jiān)管復(fù)議機(jī)關(guān)作為上一級(jí)金融監(jiān)管機(jī)關(guān),具有監(jiān)管方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)知識(shí),且熟悉金融監(jiān)管立法的目的、監(jiān)管規(guī)則、大量的有關(guān)監(jiān)管糾紛處理的先例以及裁量的基準(zhǔn)、政策和著眼點(diǎn),能有效地對(duì)金融監(jiān)管裁量行為的正當(dāng)性、合理性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查,并予以糾正和補(bǔ)救;三是有利于金融監(jiān)管機(jī)關(guān)加強(qiáng)自我控制,通過(guò)金融監(jiān)管復(fù)議可以使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)再一次審視監(jiān)管行為的合理性,可以保證監(jiān)管裁量行為的統(tǒng)一性和公平性。為了解決金融監(jiān)管糾紛,減少法院的案件負(fù)擔(dān),世界許多國(guó)家在存在大量裁量行為的金融監(jiān)管領(lǐng)域設(shè)立復(fù)議前置制度。但我國(guó)至今沒(méi)有建立金融監(jiān)管復(fù)議制度,不利于金融監(jiān)管良好秩序的建立。此外,對(duì)金融監(jiān)管裁量行為的司法審查面臨諸多的障礙:一是金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性使司法部門(mén)對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的控制實(shí)際上很少能奏效。從專(zhuān)業(yè)的角度看,金融監(jiān)管需要具備金融監(jiān)管和法律等諸多方面的知識(shí),要求法官都掌握,確實(shí)是苛求;二是法院對(duì)司法自由裁量取代監(jiān)管自由裁量的做法一直持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度;三是從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,面對(duì)巨額的訴訟費(fèi)用和嚴(yán)格的訴訟程序,當(dāng)金融監(jiān)管裁量行為涉及到的利益是“小額”時(shí),當(dāng)事人一般不愿訴諸法院。
三、完善金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的構(gòu)想
針對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制在制度上存在的不足,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)采取以下措施予以完善:
1.在金融監(jiān)管立法上移植西方國(guó)家的一些控制原則
雖然金融監(jiān)管法規(guī)中規(guī)定了大量的、廣泛的針對(duì)相對(duì)人的監(jiān)管自由裁量權(quán),但在總則中并未揭示這些權(quán)力的運(yùn)行和控制原則。要真正實(shí)行依法治理金融監(jiān)管,有必要在金融監(jiān)管立法上移植西方國(guó)家經(jīng)多年實(shí)踐證明行之有效的控權(quán)原則,如英國(guó)的合理性原則和德國(guó)的比例原則。合理性原則是判斷自由裁量權(quán)是否合理或是否被濫用的標(biāo)準(zhǔn)。比例原則要求作為實(shí)現(xiàn)某種目的(或結(jié)果)的手段的措施,必須具有適當(dāng)性、必要性和相稱(chēng)性。雖然英國(guó)和德國(guó)在政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化背景和法治環(huán)境等方面與我國(guó)存在諸多差異,但在經(jīng)濟(jì)全球化的大潮中,法律的全球化要求必須建立穩(wěn)定的、可預(yù)期的、透明的法律制度包括金融監(jiān)管法律制度,以掃清法律原則移植的障礙。
2.在金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部建立裁量基準(zhǔn)規(guī)則
由于金融監(jiān)管機(jī)關(guān)有大量的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),金融監(jiān)管機(jī)關(guān)有可能進(jìn)一步“提煉”出具有實(shí)際可操作性、更細(xì)致深入、更明確的裁量標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)層層的細(xì)化和明確,裁量標(biāo)準(zhǔn)有可能涵蓋金融監(jiān)管實(shí)踐中的大多數(shù)事實(shí)情形和法律后果,進(jìn)而對(duì)金融監(jiān)管執(zhí)法中的監(jiān)管裁量行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的層級(jí)控制,避免監(jiān)管決定考慮不相關(guān)因素,不考慮相關(guān)因素和相同情形不同對(duì)待,不同的情形相同對(duì)待等問(wèn)題,確保金融監(jiān)管裁量行為的統(tǒng)一性和平等性。同時(shí)為對(duì)金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議和司法審查提供參照并進(jìn)行自我約束。作為一種內(nèi)部規(guī)則,裁量基準(zhǔn)規(guī)則不應(yīng)設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù),一般不具有直接的外部法律效果。但在德國(guó)法中,一般認(rèn)為這種內(nèi)部行政規(guī)則具有間接的外部法律效果,無(wú)正當(dāng)理由,行政機(jī)關(guān)偏離穩(wěn)定的、為行政規(guī)則確立的行政慣例,構(gòu)成違反平等原則,相對(duì)人可據(jù)此提出行政訴訟。[5]另外一種可行的做法是,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)并制作、公布一些金融監(jiān)管裁量行為的典型案例來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范監(jiān)管裁量行為。
3.建立以金融監(jiān)管行為說(shuō)明合理性理由為核心的理性金融監(jiān)管程序制度
程序理性亦即程序的合理性。它不僅是指通過(guò)法律程序所產(chǎn)生的結(jié)果從實(shí)體角度看仍是合理的,符合實(shí)體正義,而且主要指一個(gè)法律程序產(chǎn)生該結(jié)果的過(guò)程是一個(gè)通過(guò)事實(shí)、證據(jù)以及程序參與者之間平等對(duì)話與理性說(shuō)服的過(guò)程。因此,可以認(rèn)為,程序理性是程序正義的一項(xiàng)基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心問(wèn)題是通過(guò)一系列的程序機(jī)制(包括程序原則和程序制度)限制自由裁量權(quán),盡可能地保證自由裁量權(quán)行使的理性化。[6]金融監(jiān)管程序?qū)ΡO(jiān)管自由裁量權(quán)的有效控制是通過(guò)一系列的公正、理性的程序制度實(shí)現(xiàn)的。這些制度包括監(jiān)管聽(tīng)證制度、監(jiān)管回避制度、職能分離制度、監(jiān)管告知制度和監(jiān)管行為說(shuō)明理由制度。對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的控制起著核心作用的是金融監(jiān)管行為說(shuō)明理由制度中的說(shuō)明合理性理由制度。金融監(jiān)管裁量決定的運(yùn)作過(guò)程是一系列的理性推論過(guò)程,理性的決定者在作出決定前必須仔細(xì)考量一系列的事實(shí)和法律因素,根據(jù)理性的原則和規(guī)則對(duì)行為進(jìn)行理性的選擇,這個(gè)考量的、選擇的過(guò)程和這一系列的因素構(gòu)成了金融監(jiān)管行為的正當(dāng)性理由的內(nèi)容,形諸于外,則構(gòu)成了金融監(jiān)管決定的重要部分。金融監(jiān)管行為說(shuō)明合理性理由的作用主要在于促使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在作出監(jiān)管行為時(shí),能就事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真考慮,慎重做出決定,以避免草率。在西方國(guó)家,按照“正當(dāng)法律程序”原則和程序理性觀念,金融監(jiān)管裁量行為如果未說(shuō)明理由或說(shuō)明理由錯(cuò)誤被視為無(wú)效的或可撤銷(xiāo)的監(jiān)管行為。因此,我國(guó)必須建立以金融監(jiān)管行為說(shuō)明合理性理由為核心的理性金融監(jiān)管程序制度。
4.建立金融監(jiān)管復(fù)議制度
無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。金融監(jiān)管復(fù)議制度對(duì)于金融監(jiān)管自由裁量權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督意義在于它是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種層級(jí)監(jiān)督機(jī)制,是一種內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制。在構(gòu)建我國(guó)金融監(jiān)管復(fù)議制度時(shí),必須做到:第一,金融監(jiān)管復(fù)議應(yīng)由政府比較超脫的部門(mén)來(lái)承擔(dān),這樣可以保證公正、合理地處理金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議,實(shí)現(xiàn)公平保護(hù),節(jié)約社會(huì)資源;第二,充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu),如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、金融監(jiān)管咨詢(xún)事務(wù)所在金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議中的作用,改變金融監(jiān)管相對(duì)人在信息和保護(hù)等方面的弱勢(shì)地位。第三,對(duì)金融監(jiān)管復(fù)議的資格和條件作出合理的規(guī)定,這樣有利于金融監(jiān)管相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn),避免大量的金融監(jiān)管裁量行為游離于司法審查之外,從根本上解決金融監(jiān)管糾紛。
5.創(chuàng)新金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的司法審查制度
司法對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的審查始終處于要求加強(qiáng)合理性控制和要求“監(jiān)管自治”的一對(duì)矛盾和悖論之中。因此,人們?cè)噲D在這一對(duì)矛盾中尋找兩者的契合。大家普遍認(rèn)識(shí)到:司法審查的目標(biāo)是制約金融監(jiān)管自由裁量權(quán),而不是代行監(jiān)管自由裁量權(quán),應(yīng)從監(jiān)管和司法各自的職能出發(fā)來(lái)找尋司法審查的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),“司法審查之所以有存在的必要,不是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源嫘姓C(jī)關(guān)做最理想的事,而是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源偈剐姓C(jī)關(guān)盡可能不做不理想的事”[4]256。一方面,對(duì)于金融監(jiān)管裁量行為的司法審查的著力點(diǎn)在于通過(guò)案件審理,明確濫用金融監(jiān)管自由裁量權(quán)和“顯失公正”的司法審查標(biāo)準(zhǔn),給金融監(jiān)管機(jī)關(guān)以外部強(qiáng)制和壓力,迫使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)一步細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn),完善監(jiān)管裁量行為的運(yùn)行程序,改進(jìn)對(duì)監(jiān)管裁量行為的復(fù)議。保證金融監(jiān)管裁量結(jié)果的合法性、統(tǒng)一性和公平性,促使大量的金融監(jiān)管裁量糾紛在金融監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部得以公正解決。另一方面,由于對(duì)金融監(jiān)管自由裁量行為的司法審查是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程,要對(duì)大量、復(fù)雜的金融監(jiān)管裁量行為進(jìn)行司法審查,因此,應(yīng)借鑒大陸法系國(guó)家,如法國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn),在行政法領(lǐng)域引進(jìn)判例法制度的做法。判例法具有具體性、可比較性和可區(qū)別性的特點(diǎn),可以增強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管裁量行為司法審查的準(zhǔn)確性、一致性和效率,同時(shí)可以對(duì)金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的運(yùn)行提供指導(dǎo)。
參考文獻(xiàn):
[1]博登海默.法理學(xué)――法哲學(xué)及其方法[M].北京:華夏出版社,1987:346-347.
[2]張文顯.法理學(xué)[M].北京:法律出版社,2000:72-74.
[3]王錫鋅.自由裁量與行政正義―閱讀戴維斯《自由裁量的正義》[J].中外法學(xué),2002(1):27-35.
[4]孫笑俠.法律對(duì)行政的控制――現(xiàn)代行政法的法理解釋[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2001.
一、相關(guān)理論概述
（一）金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管
金融創(chuàng)新既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，又是金融業(yè)內(nèi)部創(chuàng)造性活動(dòng)的結(jié)果，是一種變革和進(jìn)步。金融創(chuàng)新沖破與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相適應(yīng)的管制，運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)，創(chuàng)造出許多新的金融工具和交易手段，增強(qiáng)了金融對(duì)經(jīng)濟(jì)的滲透力和推動(dòng)力。金融創(chuàng)新包括金融工具創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，金融市場(chǎng)創(chuàng)新以及金融管理與技術(shù)的創(chuàng)新等[1]。
金融監(jiān)管是國(guó)家根據(jù)維持經(jīng)濟(jì)金融體系穩(wěn)定、有效運(yùn)行的客觀需要通過(guò)金融主管部門(mén)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)金融體系中各金融主體和金融市場(chǎng)進(jìn)行稽核、檢查、組織與協(xié)調(diào)，對(duì)金融創(chuàng)新進(jìn)行監(jiān)督、審查，以維持金融體系穩(wěn)定發(fā)展。
表面上，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管是一對(duì)矛盾體。金融創(chuàng)新是一種商業(yè)決策行為，其動(dòng)機(jī)是利潤(rùn)最大化，當(dāng)金融環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，金融機(jī)構(gòu)就要設(shè)法突破原有限制，打破原有均衡狀態(tài)，以追求最大利潤(rùn);金融監(jiān)管是一種政府行為，其主要責(zé)任是控制金融創(chuàng)新所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，抑制金融創(chuàng)新的泛濫，將其限定于可控范圍內(nèi)，維持金融體系的平衡穩(wěn)定發(fā)展。而本質(zhì)上，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管是相輔相成的。金融監(jiān)管是金融創(chuàng)新的阻礙，也是金融創(chuàng)新的誘因，而金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展又使金融監(jiān)管不斷完善。二者存在一定的均衡關(guān)系，它們?cè)诿苤邢嗷ゴ龠M(jìn)，在“創(chuàng)新-監(jiān)管-再創(chuàng)新-再監(jiān)管”的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程中不斷地促進(jìn)者金融發(fā)展水平的提高，推動(dòng)著金融業(yè)的變革和進(jìn)步。
根據(jù)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管二者動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系，抽象得到金融發(fā)展水平在金融創(chuàng)新與監(jiān)管的動(dòng)態(tài)博弈下不斷提高過(guò)程圖如圖1示。
圖1
圖1顯示：隨著時(shí)間的推移，金融創(chuàng)新不斷發(fā)展，金融發(fā)展水平不斷提高，但金融風(fēng)險(xiǎn)伴隨金融創(chuàng)新而產(chǎn)生并不斷擴(kuò)大，金融監(jiān)管開(kāi)始出臺(tái)應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)措施，金融創(chuàng)新受到抑制。在監(jiān)管的抑制作用下，金融機(jī)構(gòu)利益下降，曲線變的平緩，為獲取最大利潤(rùn)，突破當(dāng)前的金融監(jiān)管，開(kāi)始新的金融創(chuàng)新，曲線又繼續(xù)上升。金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管在這樣動(dòng)態(tài)博弈中，共同推進(jìn)著金融發(fā)展水平的不斷提高。
（二）產(chǎn)品生命周期理論
產(chǎn)品生命周期理論（product life cycle），簡(jiǎn)稱(chēng)PLC，是由美國(guó)哈佛大學(xué)教授雷蒙德.弗農(nóng)（Raymond Vernon）于1966年在其《產(chǎn)品周期中的國(guó)際投資與貿(mào)易》一文中首次提出的。弗農(nóng)認(rèn)為：產(chǎn)品生命是指市上的營(yíng)銷(xiāo)生命，產(chǎn)品和人的生命一樣，要經(jīng)歷形成、成長(zhǎng)、成熟、衰退這樣的周期。
產(chǎn)品生命周期模型是在政治，經(jīng)濟(jì)生活中比較常見(jiàn)的，具有普遍適用性的方法，其將產(chǎn)品的整個(gè)生命周期劃分為導(dǎo)入、成長(zhǎng)、成熟、衰退四個(gè)周期，比較直觀地將一般事物的整個(gè)生命周期表現(xiàn)出來(lái)（圖2示），為企業(yè)/行業(yè)日常生產(chǎn)管理活動(dòng)提供了很大便利。
圖2
如圖2示：導(dǎo)入期涵蓋產(chǎn)品從設(shè)計(jì)投產(chǎn)直到投入市場(chǎng)進(jìn)入測(cè)試階段，此時(shí)產(chǎn)品剛研發(fā)并投入市場(chǎng)，消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品不甚了解，除少量追求新奇的消費(fèi)者需求外，大眾需求未大幅度增長(zhǎng)，產(chǎn)品的銷(xiāo)售增長(zhǎng)率處于較低水平，在曲線上表現(xiàn)為：曲線平緩上升;在成長(zhǎng)期，經(jīng)過(guò)導(dǎo)入期一段時(shí)間的銷(xiāo)售，產(chǎn)品效果評(píng)價(jià)很好，消費(fèi)者逐漸接受并購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品，需求量和銷(xiāo)售額迅速上升，在曲線上表現(xiàn)為：曲線陡峭上升;經(jīng)過(guò)成長(zhǎng)期之后，隨著購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品的人數(shù)增多，市場(chǎng)需求趨于飽和，產(chǎn)品銷(xiāo)量水平處于穩(wěn)定狀態(tài)，在曲線上表現(xiàn)為：曲線在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)維持平穩(wěn)狀態(tài)。隨著科技的發(fā)展及消費(fèi)習(xí)慣的改變，市場(chǎng)環(huán)境也發(fā)生變化，產(chǎn)品不能適應(yīng)市場(chǎng)需求，產(chǎn)品的銷(xiāo)售量和利潤(rùn)持續(xù)下降，產(chǎn)品進(jìn)入衰退期，在曲線上表現(xiàn)為：曲線向下，銷(xiāo)售水平很快降低直至為零。
二、產(chǎn)品生命周期理論引入金融體系
（一）金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管周期
金融創(chuàng)新一般表現(xiàn)為：金融金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新，金融工具創(chuàng)新，金融市場(chǎng)以及管理與技術(shù)創(chuàng)新等，以余額寶、p2p貸款為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融，股票市場(chǎng)上的傘形信托、HOMS系統(tǒng)等都是典型的金融創(chuàng)新的代表。金融監(jiān)管一般表現(xiàn)為：以應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，維持金融市場(chǎng)為目的的相關(guān)政策、法規(guī)、管理?xiàng)l例等，央行的《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》、銀監(jiān)會(huì)的《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等是金融監(jiān)管的具體體現(xiàn)。
產(chǎn)品生產(chǎn)都有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和衰退的過(guò)程，其生命周期一般可以劃分為，導(dǎo)入期、成長(zhǎng)期、成熟期、和衰退期四個(gè)階段。由于金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管是以其具有代表性的金融工具，政策法規(guī)等為基礎(chǔ)的，而金融工具與政策法規(guī)同產(chǎn)品一樣，具有研發(fā)，投入市場(chǎng)等特點(diǎn)，其從產(chǎn)生到發(fā)展也經(jīng)歷了很長(zhǎng)的市場(chǎng)過(guò)程。因此，我們可以將產(chǎn)品生命周期理論應(yīng)用到金融系統(tǒng)中，將金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的生命周期劃分為，導(dǎo)入期、成長(zhǎng)期、成熟期和衰退期四個(gè)階段。
將產(chǎn)品生命周期理論引入金融系統(tǒng)中，構(gòu)建出金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的生命周期模型如圖3示：
圖3
由金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系可見(jiàn)，金融創(chuàng)新是金融機(jī)構(gòu)因現(xiàn)有監(jiān)管政策無(wú)法使其實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，而利用現(xiàn)有的技術(shù)條件，開(kāi)發(fā)新的金融產(chǎn)品或工具等，以突破現(xiàn)有的金融監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)其利潤(rùn)目標(biāo)而進(jìn)行的一次創(chuàng)新活動(dòng)。而金融監(jiān)管是為控制金融創(chuàng)新產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)而采取恰當(dāng)?shù)拇胧雠_(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)以抑制金融創(chuàng)新的發(fā)展。由此可以看出，金融監(jiān)管滯后于金融創(chuàng)新，二者之間的周期關(guān)系存在著期限錯(cuò)配的關(guān)系。
當(dāng)金融創(chuàng)新進(jìn)入成熟期之后，金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險(xiǎn)便開(kāi)始金融相關(guān)措施的研發(fā)，即金融創(chuàng)新的成熟期應(yīng)對(duì)著金融監(jiān)管的導(dǎo)入期。而當(dāng)金融監(jiān)管通過(guò)一段時(shí)間的導(dǎo)入，成長(zhǎng)，正式相關(guān)監(jiān)管條例、政策法規(guī)（進(jìn)入成熟期）時(shí)，金融環(huán)境發(fā)生了改變，金融創(chuàng)新由于受到抑制進(jìn)入衰退期。金融創(chuàng)新的成熟期的開(kāi)始，與金融監(jiān)管的導(dǎo)入期同步;金融監(jiān)管的成熟期的開(kāi)始，也標(biāo)志著金融創(chuàng)新成熟期的結(jié)束。
產(chǎn)品生命周期理論在金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管中的應(yīng)用與產(chǎn)品中應(yīng)用不同的是，在金融監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管措施并逐步完善（進(jìn)入成熟期）后，當(dāng)前金融環(huán)境改變，金融創(chuàng)新所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)降低，金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性提高，金融創(chuàng)新產(chǎn)品在管制下，利潤(rùn)下降，金融機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)動(dòng)下，會(huì)開(kāi)始新的創(chuàng)新嘗試，金融創(chuàng)新進(jìn)入下周期。故此時(shí)，金融創(chuàng)新的衰退期與金融監(jiān)管的成熟期、衰退期即不再考慮（圖中虛線表示）。
（二）金融體系整體周期
從圖3中的分析中我們可以得到，當(dāng)金融監(jiān)管出臺(tái)并完善相關(guān)政策措施抑制金融創(chuàng)新，控制金融風(fēng)險(xiǎn)在合理范圍內(nèi)時(shí)，金融環(huán)境發(fā)生改變，金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)前監(jiān)管的控制下無(wú)法達(dá)到利潤(rùn)最大化，金融機(jī)構(gòu)設(shè)法進(jìn)行新的金融創(chuàng)新，以突破當(dāng)前監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，在現(xiàn)有的金融水平條件下，新的金融創(chuàng)新周期開(kāi)始。金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管不斷地進(jìn)行著“創(chuàng)新-監(jiān)管-再創(chuàng)新-在監(jiān)管”的博弈，在博弈中，促進(jìn)著金融發(fā)展水平不斷提高，二者所有周期的連續(xù)，構(gòu)成了金融體系發(fā)展的整體輪廓，將圖3與圖1 結(jié)合，得到金融體系整體周期模型如圖4示：
圖4
三、金融監(jiān)管滯后性分析
從圖4中我們直觀地看到，金融監(jiān)管與金融監(jiān)管在博弈中促進(jìn)著金融發(fā)展水平的不斷提高，但二者之間存在著周期性差異。金融創(chuàng)新的成熟期往往維持較長(zhǎng)一段時(shí)間，在金融監(jiān)管進(jìn)入成熟期之前，金融創(chuàng)新所帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)一直存在，金融監(jiān)管的滯后性成為金融發(fā)展進(jìn)程中的大問(wèn)題。
從圖4中取出金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的兩個(gè)周期，對(duì)二者之間周期性差異及金融監(jiān)管的滯后性問(wèn)題作具體分析如圖5示：
圖5
在金融創(chuàng)新周期中，用T表示整個(gè)周期，由圖可以看出T=t1+t2。t1=AB是金融創(chuàng)新的導(dǎo)入期和成長(zhǎng)期，在此階段是金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)新的金融產(chǎn)品并將產(chǎn)品初步投入市場(chǎng)的過(guò)程，t2=BC是金融創(chuàng)新的成熟期，此階段新的金融產(chǎn)品經(jīng)過(guò)成長(zhǎng)期的發(fā)展，已被市場(chǎng)廣泛接受，利潤(rùn)達(dá)到最大化，標(biāo)志著金融創(chuàng)新進(jìn)入成熟期。
在金融監(jiān)管周期中，用R表示整個(gè)周期，R=r1+r2。在r1=AB階段，由于金融創(chuàng)新處于導(dǎo)入期與成長(zhǎng)期，創(chuàng)新產(chǎn)品或工具還未取得較高市場(chǎng)地位，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)未采取相關(guān)措施，將這一時(shí)期稱(chēng)為金融監(jiān)管未知期;r2=BC表示金融監(jiān)管導(dǎo)入期和成長(zhǎng)期，在此階段，由于金融創(chuàng)新進(jìn)入成熟期，其市場(chǎng)份額擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)上升，金融監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始研發(fā)并出臺(tái)相關(guān)的監(jiān)管措施，由于導(dǎo)入期與成長(zhǎng)期是監(jiān)管措施起草并出臺(tái)的過(guò)程，為便于分析，將導(dǎo)入期和成長(zhǎng)期合稱(chēng)為金融監(jiān)管研發(fā)期。
圖中直觀顯示，在BC段，金融監(jiān)管尚未發(fā)展成熟，相關(guān)監(jiān)管措施并未完善，仍處于研發(fā)階段，而金融創(chuàng)新已進(jìn)入成熟期，金融創(chuàng)新產(chǎn)品已被市場(chǎng)廣泛接受。而此時(shí)監(jiān)管缺失，金融創(chuàng)新產(chǎn)品、工具等均在高風(fēng)險(xiǎn)下進(jìn)行推廣，金融系統(tǒng)極具不穩(wěn)定性，監(jiān)管處于真空狀態(tài)。在AB段，金融創(chuàng)新已經(jīng)開(kāi)始，而金融監(jiān)管由于風(fēng)險(xiǎn)未知，未采取相關(guān)行動(dòng)，監(jiān)管處于未知狀態(tài)。AB與BC段便是監(jiān)管滯后性的具體體現(xiàn)。
從圖形幾何關(guān)系上，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的周期對(duì)應(yīng)關(guān)系為：
t1=r1，即金融創(chuàng)新導(dǎo)入期+成長(zhǎng)期=金融監(jiān)管無(wú)知期。
t2=r2，即金融創(chuàng)新成熟期=金融監(jiān)管研發(fā)期。
金融監(jiān)管滯后期=t1+t2=r1+r2
以上分析結(jié)果表明，金融監(jiān)管的滯后性主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：
第一，在金融創(chuàng)新產(chǎn)品、工具剛剛開(kāi)始導(dǎo)入市場(chǎng)時(shí)，由于其剛研發(fā)，投入市場(chǎng)，還未被市場(chǎng)廣泛接受，其風(fēng)險(xiǎn)具有的隱蔽性。金融監(jiān)管無(wú)法嗅到金融創(chuàng)新帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，且因金融創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)份額較低，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)并未足夠重視，未采取相關(guān)措施，造成了金融監(jiān)管的反應(yīng)滯后;
第二，在金融創(chuàng)新產(chǎn)品被市場(chǎng)廣泛接受后，監(jiān)管部門(mén)意識(shí)到其風(fēng)險(xiǎn)，著手相關(guān)政策的制定、相關(guān)措施的出臺(tái)、相關(guān)法案的起草，修訂，但針對(duì)此創(chuàng)新產(chǎn)品、工具有效的監(jiān)管體系的形成，是一個(gè)逐步完善的過(guò)程，需耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間。由于準(zhǔn)備時(shí)間的存在，造成金融監(jiān)管的行動(dòng)滯后。
四、政策建議
研究發(fā)現(xiàn)，金融監(jiān)管的滯后性主要體現(xiàn)在反應(yīng)滯后與行動(dòng)滯后。由于金融創(chuàng)新產(chǎn)品、工具剛投入市場(chǎng)，風(fēng)險(xiǎn)隱蔽，監(jiān)管部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)未知或風(fēng)險(xiǎn)誤判，從而造成反應(yīng)滯后;金融監(jiān)管監(jiān)管措施的研發(fā)，各部門(mén)的協(xié)調(diào)需要較長(zhǎng)的準(zhǔn)備時(shí)間，形成行動(dòng)的滯后。減弱甚至消除監(jiān)管的滯后性，控制金融創(chuàng)新在合理范圍內(nèi)，保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，應(yīng)分別從反應(yīng)滯后、行動(dòng)滯后兩個(gè)方面著手。
（一）反應(yīng)滯后應(yīng)對(duì)策略
首先，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)系統(tǒng)認(rèn)識(shí)金融系統(tǒng)的周期性發(fā)展規(guī)律，掌握金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的周期性差異，了解金融監(jiān)管的滯后性的根源。改變過(guò)去的事后監(jiān)管思維，逐步完善事前防范機(jī)制，建立金融機(jī)構(gòu)信息披露制度，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新情況及進(jìn)程有實(shí)時(shí)準(zhǔn)確的掌握。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)時(shí)代的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行金融監(jiān)管模式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)大量信息資源的整合與利用，實(shí)現(xiàn)與金融機(jī)構(gòu)的技術(shù)同步，避免因技術(shù)差異引起的監(jiān)管的滯后.
其次，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，金融創(chuàng)新產(chǎn)品的交叉性越來(lái)越強(qiáng)，分業(yè)監(jiān)管模式下的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職責(zé)模糊，監(jiān)管部門(mén)間應(yīng)加強(qiáng)溝通，對(duì)各行業(yè)的創(chuàng)新情況進(jìn)行系統(tǒng)分析，明確各責(zé)任機(jī)構(gòu)職責(zé)以減弱監(jiān)管的反應(yīng)滯后性。
最后，盡管過(guò)于嚴(yán)厲的金融監(jiān)管會(huì)抑制金融創(chuàng)新的進(jìn)行，阻礙金融市場(chǎng)的發(fā)展，但金融監(jiān)管并非嚴(yán)厲管制，金融監(jiān)管的主要目的是監(jiān)督與管理，在處理金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題上，金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)多發(fā)揮監(jiān)督，監(jiān)測(cè)的職能，以達(dá)到在不阻礙金融創(chuàng)新的同時(shí)，了解金融創(chuàng)新的實(shí)時(shí)動(dòng)向，以縮短反應(yīng)時(shí)間，減少金融監(jiān)管的反應(yīng)滯后。
（二）行動(dòng)滯后應(yīng)對(duì)策略
首先，金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)前金融市場(chǎng)現(xiàn)狀，市場(chǎng)信息進(jìn)行細(xì)致分析，對(duì)其潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)外實(shí)行信息公布，對(duì)反饋信息進(jìn)行及時(shí)整理總結(jié)，以準(zhǔn)確掌握當(dāng)前金融市場(chǎng)情況。
關(guān)鍵詞:金融自由化;金融監(jiān)管;沖擊;對(duì)策
所謂金融自由化,是指20世紀(jì)80年代初西方國(guó)家普遍放松金融管制后出現(xiàn)的金融體系和金融市場(chǎng)充分經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)。具體表現(xiàn)為價(jià)格自由化、業(yè)務(wù)自由化、市場(chǎng)自由化以及資本流動(dòng)自由化。而金融監(jiān)管則指國(guó)家依據(jù)有關(guān)法律,授權(quán)有關(guān)部門(mén)規(guī)定和頒布有關(guān)金融業(yè)的組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊規(guī)定或條例。這些法令和規(guī)定的目的,在于將金融活動(dòng)納入正軌,建立一個(gè)安全、健全的金融體系,公正、有效地為金融客戶提供服務(wù)(美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì),1987)。
在很多人看來(lái),金融自由化與金融監(jiān)管是一對(duì)矛盾,要實(shí)現(xiàn)金融自由化就應(yīng)該放松監(jiān)管,強(qiáng)化金融監(jiān)管就會(huì)抑制金融自由化。但這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。國(guó)際金融發(fā)展的歷史證明,金融監(jiān)管是金融自由化的基礎(chǔ)和保障,嚴(yán)格監(jiān)管下的金融自由化才是真正的金融自由化,反之將給經(jīng)濟(jì)與金融帶來(lái)災(zāi)難性的影響。因此,監(jiān)管當(dāng)局必須十分重視金融監(jiān)管。
金融自由化理論對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐產(chǎn)生了巨大的影響。由于推進(jìn)金融自由化而忽視金融監(jiān)管,導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)大量累積進(jìn)而爆發(fā)危機(jī)的案例不勝枚舉。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,世界金融自由化正逐步推進(jìn),同時(shí)我國(guó)已加入WTO,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)正逐漸與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌,如何處理好金融自由化與監(jiān)管成了目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)與金融改革發(fā)展中急需解決的問(wèn)題。
本文試圖在分析金融自由化對(duì)金融監(jiān)管沖擊和我國(guó)監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,探討如何健全我國(guó)的金融監(jiān)管制度,以保證金融業(yè)的健康發(fā)展。
一、金融自由化對(duì)金融監(jiān)管的沖擊
金融自由化將對(duì)金融監(jiān)管產(chǎn)生較大的影響,使被監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管體制產(chǎn)生較大的變化,具體表現(xiàn)在以下幾方面。
1. 從被監(jiān)管主體來(lái)看,金融自由化會(huì)增加監(jiān)管對(duì)象,又會(huì)改變被監(jiān)管對(duì)象的經(jīng)營(yíng)行為。具體說(shuō)來(lái),實(shí)現(xiàn)金融自由化,外國(guó)金融機(jī)構(gòu)將從利潤(rùn)最大化、業(yè)務(wù)國(guó)際化的經(jīng)營(yíng)策略出發(fā),更多地參與我國(guó)的金融活動(dòng),致使我國(guó)金融機(jī)構(gòu)數(shù)目大量增加,金融機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)也發(fā)生相應(yīng)變化。與此同時(shí),大量金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入也會(huì)促使國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)采取模仿行為,推出新的金融工具,開(kāi)展新的金融業(yè)務(wù),其經(jīng)營(yíng)行為也發(fā)生變化。
2. 從監(jiān)管內(nèi)容來(lái)看,金融自由化將使原有金融市場(chǎng)的外延有所擴(kuò)大,金融創(chuàng)新不斷推進(jìn)。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式諸如發(fā)行執(zhí)照、審批業(yè)務(wù)、現(xiàn)場(chǎng)稽核、合規(guī)檢查等,將不再行之有效。對(duì)于監(jiān)管當(dāng)局來(lái)說(shuō),要么實(shí)現(xiàn)從審批制向備案制轉(zhuǎn)變,允許金融機(jī)構(gòu)按照業(yè)務(wù)發(fā)展以及風(fēng)險(xiǎn)控制要求進(jìn)行金融創(chuàng)新;要么抑制金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新動(dòng)力,促使金融活動(dòng)向境外轉(zhuǎn)移,產(chǎn)生替代效應(yīng)和溢出效應(yīng)。
3. 從監(jiān)管方式來(lái)看,金融自由化條件下,計(jì)劃性監(jiān)管方法效率低下。這是因?yàn)?一方面,審批監(jiān)管方法,不利于金融機(jī)構(gòu)開(kāi)拓業(yè)務(wù),因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)每開(kāi)辦一項(xiàng)新的業(yè)務(wù)都需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)金融監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn);另一方面,過(guò)度依賴(lài)現(xiàn)場(chǎng)稽核和檢查,容易導(dǎo)致外部監(jiān)管代替金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的弊端,不利于金融機(jī)構(gòu)建立法人治理機(jī)構(gòu)。
4. 從監(jiān)管體制來(lái)看,隨著不同種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉,以及金融(銀行)控股公司的出現(xiàn),金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)有所加快。在這樣的金融環(huán)境下,如果仍采取分業(yè)監(jiān)管體制,一項(xiàng)新業(yè)務(wù)的推出往往需要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)才能形成,從而發(fā)生較高的政策協(xié)調(diào)成本。同時(shí),交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn),既可能出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管,又可能導(dǎo)致監(jiān)管缺位。
5. 金融自由化使金融監(jiān)管的國(guó)際合作變得不可缺少。由于金融自由化條件下的金融中介活動(dòng)具有國(guó)際化、專(zhuān)業(yè)化的特征,尤其是一些國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)(如集團(tuán)公司)實(shí)行全球化戰(zhàn)略,這樣,僅靠單個(gè)國(guó)家實(shí)行金融監(jiān)管不能有效控制其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此,在金融自由化條件下,迫切需要加強(qiáng)各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局、國(guó)際金融組織之間的合作,制定統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和控制體系,提高各有關(guān)國(guó)家金融監(jiān)管的效率,保證金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。
總之,金融自由化條件下的金融監(jiān)管有綜合性、審慎性、有效性、獨(dú)立性、前瞻性、歷史性特點(diǎn)(錢(qián)小安),這就要求金融監(jiān)管當(dāng)局加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào),防止出現(xiàn)監(jiān)管重疊、監(jiān)管遺漏或空缺現(xiàn)象。
二、我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀
自1995年有關(guān)金融“五法一決定”頒布以來(lái),我國(guó)的金融法律建設(shè)日臻完善,金融監(jiān)管體制逐步理順,金融監(jiān)管工作不斷加強(qiáng),對(duì)促進(jìn)金融改革和發(fā)展、維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是,面對(duì)不斷發(fā)展的自由化趨勢(shì),我國(guó)的金融監(jiān)管仍很薄弱,表現(xiàn)為:
1. 偏重市場(chǎng)準(zhǔn)入,沒(méi)有形成持續(xù)性監(jiān)管。首先,長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)金融業(yè)監(jiān)管過(guò)分注重市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管,而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管還處于探索階段,對(duì)金融創(chuàng)新工具的監(jiān)管尤為不足。例如當(dāng)前銀行業(yè)普遍開(kāi)展的“銀證通”、“一柜通”等金融創(chuàng)新,怎樣進(jìn)行全方位、全流程監(jiān)管,如何與國(guó)內(nèi)其他監(jiān)管當(dāng)局協(xié)調(diào)配合,都缺乏深入研究。其次,我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出監(jiān)管幾乎空白,未建立起市場(chǎng)原則框架下的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。如中農(nóng)信、海發(fā)行、廣國(guó)投等金融機(jī)構(gòu)退出時(shí)最終還是以中央銀行再貸款為代價(jià)才得以實(shí)施,這就削弱了市場(chǎng)懲戒的約束機(jī)制;而且金融機(jī)構(gòu)易形成道德風(fēng)險(xiǎn),使其審慎投資沖動(dòng)弱化,更想追逐高風(fēng)險(xiǎn)的投機(jī)活動(dòng),最終形成較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
2. 偏重合規(guī)性監(jiān)管,未將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管作為監(jiān)管重心。過(guò)去,我國(guó)金融監(jiān)管一直將其重點(diǎn)放在合規(guī)性方面,但隨著金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新和變革,合規(guī)性監(jiān)管的缺點(diǎn)不斷暴露出來(lái),如市場(chǎng)敏感度較低、監(jiān)管措施落后于市場(chǎng)發(fā)展等。而風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管在識(shí)別、度量風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,按照審慎監(jiān)管原則,提出防范和化解金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管措施。它更注重機(jī)構(gòu)本身的風(fēng)險(xiǎn)控制程序和管理水平,能夠及時(shí)反映金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況,預(yù)測(cè)潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外,信息技術(shù)在我國(guó)監(jiān)管工作中的運(yùn)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,從而出現(xiàn)成本與效率低的現(xiàn)象。
3. 監(jiān)管缺乏內(nèi)部控制。雖然我國(guó)已頒布了關(guān)于加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制的指引,要求在監(jiān)管中更加注重對(duì)金融機(jī)構(gòu)管理水平的評(píng)估。但在很多國(guó)有金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)監(jiān)護(hù)人功能缺失的情況下,難以真正建立起金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部約束機(jī)制,未能充分發(fā)揮其自身的風(fēng)險(xiǎn)管理作用,監(jiān)管當(dāng)局的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要求無(wú)法轉(zhuǎn)化成金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理要求。另一方面,在過(guò)于突出外部監(jiān)管的重要地位,某些監(jiān)管措施干擾了金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)。如,對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)實(shí)行審批制,實(shí)際上是越俎代庖。
綜上所述,在金融自由化條件下,目前我國(guó)金融監(jiān)管還是存在相當(dāng)多的問(wèn)題的。
三、加強(qiáng)金融監(jiān)管、促進(jìn)自由化的對(duì)策分析
面對(duì)金融自由化對(duì)金融監(jiān)管的沖擊,如何加強(qiáng)金融監(jiān)管、同時(shí)促進(jìn)自由化便顯得尤為迫切。
1. 監(jiān)管重心由市場(chǎng)準(zhǔn)入向持續(xù)性監(jiān)管轉(zhuǎn)移。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡快將監(jiān)管重心由市場(chǎng)準(zhǔn)入向金融產(chǎn)品或金融工具經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理以及建立退出機(jī)制轉(zhuǎn)移,特別是加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)往來(lái)業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度,督促金融機(jī)構(gòu)采取有效措施,防范化解潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。此外,隨著外資金融機(jī)構(gòu)的大量進(jìn)入,國(guó)外資本進(jìn)入我國(guó)渠道將變得更為通暢,這對(duì)監(jiān)管工作形成挑戰(zhàn),要求監(jiān)管當(dāng)局加強(qiáng)長(zhǎng)期規(guī)劃,強(qiáng)化監(jiān)管工作的持續(xù)性和預(yù)見(jiàn)性,實(shí)現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)管。
2. 監(jiān)管以合規(guī)性監(jiān)管為主,風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為輔。考慮到我國(guó)國(guó)情,金融監(jiān)管現(xiàn)階段應(yīng)以合規(guī)性監(jiān)管為主,風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為輔。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)主要在于它能準(zhǔn)確評(píng)估和預(yù)警金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn),這就迫切要求我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)及預(yù)警系統(tǒng),通過(guò)將軟件的人工智能和專(zhuān)家的判斷相結(jié)合,增強(qiáng)定量因素在風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)和評(píng)估中的應(yīng)用價(jià)值,由此產(chǎn)生金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,進(jìn)而確定哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)首先接受檢查,哪些地區(qū)及其中的機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)檢查。
3. 強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制,合理界定監(jiān)管職責(zé)。強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制,關(guān)鍵在于強(qiáng)化治理結(jié)構(gòu)。首先,必須設(shè)計(jì)獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu),賦予董事會(huì)更大權(quán)力,董事會(huì)成員必須都是專(zhuān)業(yè)精通和良好動(dòng)機(jī)的人士,并從制度上保證董事會(huì)在人事上能約束管理人員。其次,在不干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)管理的前提下,政府通過(guò)正式或非正式的方法給予金融機(jī)構(gòu)政策引導(dǎo),如審計(jì)報(bào)告要求、不定期檢查等。最后,加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管行為的規(guī)范和約束,建立對(duì)監(jiān)管者的再監(jiān)管機(jī)制。只有在市場(chǎng)失靈時(shí),政府直接干預(yù)方可走向前臺(tái)(斯蒂格利茨,1994)。有效的監(jiān)管體制不僅要求監(jiān)管對(duì)象依法行事,而且監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管行為也應(yīng)受到有關(guān)法規(guī)的約束,否則將受到法律的制裁。
總之,在金融自由化的過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)管是非常重要的,否則將會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響甚至毀滅性的打擊。因此,必須建立一種能夠適應(yīng)環(huán)境變化的監(jiān)管體系,在保證金融體系安全的同時(shí)促進(jìn)金融自由化。
參考文獻(xiàn):
1.中國(guó)人民銀行.金融監(jiān)管指南.北京:中國(guó)金融出版社,2001.
2.劉逖.跨國(guó)銀行與金融自由化.上海:上海遠(yuǎn)東出版社,1998.
3.周振華.金融改造.上海:上海人民出版社.1999.
4.邢毓靜,巴曙松.經(jīng)濟(jì)全球化與中國(guó)金融運(yùn)行.北京:中國(guó)金融出版社.2000.
5.李揚(yáng),黃金老.中國(guó)金融:直面全球化.上海:上海遠(yuǎn)東出版社.2000.
6.王曉芳.中國(guó)金融發(fā)展問(wèn)題研究.北京:中國(guó)金融出版社.2000.
7.劉逖.中國(guó)銀行業(yè):外資沖擊.上海:上海遠(yuǎn)東出版社.2000.
8.劉崇明.金融熱點(diǎn)問(wèn)題研究.北京:中國(guó)金融出版社.2001.
