時間：2023-08-09 17:33:04
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇調解民間糾紛的原則，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條為了加強和規范人民調解工作，及時調解民間糾紛，維護社會安定，促進社會和諧，根據有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。
第二條本條例適用于本省行政區域內的人民調解活動及相關的指導管理工作。
第三條本條例所稱人民調解，是指人民調解委員會經糾紛當事人申請或者同意，依據法律、法規、規章、政策以及社會公德，通過說服、疏導、協商等方法，促成糾紛當事人自愿達成和解協議的活動。
本條例所稱民間糾紛，是指公民之間、公民與法人之間、公民與其他組織之間涉及民事權利義務的糾紛。
第四條人民調解應當遵循合法合理、平等自愿、及時便民、尊重當事人訴訟權利的原則。
人民調解委員會調解民間糾紛不得收取費用。
第五條縣級以上人民政府司法行政部門應當加強對人民調解工作的指導和管理。
人民調解委員會的日常工作由其所在地的司法所具體指導和監督。
第六條基層人民法院及其派出法庭指導人民調解委員會的工作。
第七條各級人民政府對在人民調解工作中做出顯著成績的人民調解委員會和人民調解員，應當給予表彰和獎勵。
第八條鼓勵根據自愿原則和具體情況，因時因地采取其他方式調解民間糾紛。
第二章人民調解委員會和人民調解員
第九條人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性組織。人民調解委員會主要開展以下工作：
（一）調解民間糾紛，促進鄰里和睦、社會和諧；
（二）通過調解民間糾紛宣傳法制，弘揚社會公德，預防民間糾紛發生；
（三）向鄉（鎮）人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會反映民間糾紛和調解工作開展的情況。
第十條村（居）民委員會、鄉（鎮）、街道設立人民調解委員會。
村（居）民委員會的人民調解委員會根據需要，可以以自然村、小區（樓院）等為單位，設立調解小組。
人民調解委員會之間沒有隸屬關系。
第十一條人民調解委員會由委員三至九人組成，設主任一人；根據需要，可以設副主任。主任、副主任在委員中產生。
多民族聚居地區的人民調解委員會，應當有人數較少的民族的委員。
人民調解委員會應當有適當比例的女性委員。
第十二條村（居）民委員會的人民調解委員會委員除由村（居）民委員會成員兼任的以外，由群眾推舉產生。
第十三條鄉（鎮）、街道人民調解委員會委員可以從下列人員中聘任：
（一）鄉（鎮）、街道轄區內村（居）民委員會設立的人民調解委員會的主任、副主任；
（二）鄉（鎮）、街道的司法助理員；
（三）在鄉（鎮）、街道轄區內居住的其他人員。
第十四條人民調解委員會根據需要可以聘請社會志愿人員擔任調解員。
人民調解委員會委員和調解員統稱人民調解員。
人民調解員應當公道正派，在群眾中有威信，熱心人民調解工作，具有一定法律知識和政策水平。
第十五條人民調解員任（聘）期三年，每三年推舉或者聘任一次，可以連任或者續聘。
人民調解員不能履行職務的，由原推舉或者聘任單位另行推舉或者聘任；嚴重失職或者違法亂紀的，由原推舉或者聘任單位撤換。
第十六條人民調解員調解民間糾紛，不得有下列行為：
（一），偏袒一方糾紛當事人；
（二）侮辱糾紛當事人；
（三）泄露糾紛當事人的隱私、商業秘密；
（四）索取、收受糾紛當事人的財物或者謀取其他不正當利益；
（五）擴大和激化矛盾。
第三章民間糾紛的受理和調解
第十七條發生民間糾紛，糾紛當事人可以向住所地或者糾紛發生地的人民調解委員會提出書面或者口頭調解申請，人民調解委員會應當受理和調解；糾紛當事人沒有申請的，人民調解委員會可以主動調解，但糾紛當事人表示異議的除外。
跨地區的民間糾紛，由相關的人民調解委員會共同調解。
人民調解委員會受理和調解民間糾紛，應當進行登記。
第十八條人民調解委員會不得受理和調解下列糾紛：
（一）法律、法規規定由專門機關處理的；
（二）人民法院、公安機關或者其他機關已經依法處理的。
第十九條人民調解委員會可以接受人民法院、公安機關和其他機關的委托，調解委托機關受理的民間糾紛。
第二十條人民調解委員會調解民間糾紛，應當了解糾紛當事人的要求及其理由，根據需要核實糾紛事實。
第二十一條人民調解委員會調解民間糾紛的主持人，由人民調解委員會指定，也可以由糾紛當事人共同選定。
糾紛當事人可以選擇人民調解員，未選擇的，由人民調解委員會指定。
第二十二條事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的糾紛，可以由一名人民調解員主持，即時組織調解。
權利義務關系復雜、爭議較大的糾紛，可以由兩名以上人民調解員參加調解。
第二十三條糾紛當事人對人民調解員提出回避要求的，人民調解委員會應當予以更換。
第二十四條人民調解委員會調解民間糾紛，可以在專門設置的調解場所進行，也可以在方便糾紛當事人的其他場所進行。
第二十五條在人民調解活動中，糾紛當事人自主決定接受或者不接受調解，自愿達成或者不達成調解協議。
糾紛當事人可以委托人提出申請、參加調解和訂立調解協議。
第二十六條在人民調解活動中，糾紛當事人應當如實陳述糾紛事實，提供真實的證明材料。
第二十七條人民調解委員會調解民間糾紛一般公開進行，但是涉及糾紛當事人的隱私、商業秘密或者糾紛當事人表示反對的除外。
第二十八條人民調解委員會調解民間糾紛，應當制作調解筆錄，記錄調解結果。調解筆錄和調解結果應當經人民調解員和糾紛當事人簽名確認。
第二十九條人民調解委員會調解民間糾紛，一般自受理之日起30日內調解結束。
第四章調解協議及其履行
第三十條人民調解委員會調解解決的民間糾紛，根據需要或者糾紛當事人的請求，制作調解協議書。
第三十一條調解協議書應當載明下列事項：
（一）糾紛當事人的基本情況；
（二）有委托人的，應當寫明委托人的基本情況以及權限；
（三）糾紛簡要事實、爭議事項及各方責任；
（四）糾紛當事人的權利和義務；
（五）履行調解協議的方式、地點、期限等其他事項。
調解協議書由參加調解的糾紛當事人、委托人、人民調解員簽名或者蓋章，加蓋人民調解委員會印章并送達糾紛當事人。
第三十二條糾紛當事人應當自覺履行經人民調解委員會調解達成的調解協議。
第三十三條糾紛當事人不履行調解協議或者達成調解協議后又反悔的，人民調解委員會應當按下列情形分別處理：
（一）糾紛當事人無正當理由不履行調解協議，做好糾紛當事人的工作，督促其履行；
（二）糾紛當事人提出調解協議內容不當，或者人民調解委員會發現調解協議內容不當，在征得糾紛當事人同意后，再次進行調解；
（三）對經督促仍不履行調解協議的，告知糾紛當事人可以向人民法院或者通過其他合法途徑解決糾紛。
第五章指導和保障
第三十四條縣級以上人民政府司法行政部門應當指導本地區人民調解委員會的組織建設、隊伍建設、業務建設和制度建設，有計劃地對人民調解員進行培訓，提高人民調解工作的質量和水平。
第三十五條司法所應當對人民調解委員會或者糾紛當事人咨詢人民調解工作的有關問題進行解答；應人民調解委員會的請求或者根據需要，協助、參與具體糾紛的調解。
司法所應當對人民調解委員會的工作進行檢查，發現違背法律、法規、規章和政策的，提出糾正建議；對糾紛當事人就人民調解工作有關問題的投訴依法進行處理。
第三十六條人民法院審理涉及人民調解協議的民事案件，調解協議被人民法院已經發生法律效力的判決變更、撤銷，或者被確認無效的，可以以適當方式告知當地司法行政機關或者人民調解委員會；發現人民調解員違反自愿原則，強迫糾紛當事人達成調解協議，應當及時向當地司法行政部門或者人民調解委員會提出糾正建議。
基層人民法院可以組織人民調解員旁聽依法公開審理的案件。
第三十七條縣級以上人民政府司法行政部門指導人民調解工作所需經費列入同級財政預算。
各級人民政府可以根據當地經濟社會發展水平和財力狀況，安排人民調解委員會補助經費和人民調解員的補貼經費。
第三十八條設立人民調解委員會的鄉（鎮）、街道、村（居）民委員會，應當為人民調解委員會開展工作提供必要的條件。
第三十九條村（居）民委員會人民調解委員會設立后，應當將設立情況報所在地司法所備案。
論文關鍵詞 民間規范 糾紛解決模式 庭所共建
一、從一起農村贍養糾紛切入：問題的提出
2012年2月，新年伊始，家住C市Z鎮某村的W姓老人一紙訴狀將自己的幾個兒女告上了法庭。W老人現年85歲，其老伴已于十幾年前去世，她與幾個子女間的糾紛始于2010年底的一場車禍。事情的經過大致如下：W老人膝下育有二個兒子和一個女兒，按照農村的習俗，老人由兩個兒子輪流贍養，各家盡著自己的本分，相安無事。直到2010年底，大兒子在一場車禍中喪生，這種平和的狀態就此被打破。大兒媳和大孫子搬到了C市市區居住，他們認為再承擔贍養老人的義務多有不便，于是提出將老人送往敬老院，費用兩家分攤。但是，小兒子提出按照農村的習俗，家有兒子而將父母送往敬老院是一件非常“丟臉”的事情，所以，小兒子堅決不同意將母親送往敬老院的做法。至于出嫁的女兒，由于在傳統觀念上已經被界定為“外人”，所以也不便發表意見，雙方就老人贍養問題經多次協商仍未達成一致意見。結果，大兒媳在瞞著二女兒、小兒子的情況下偷偷將老人送到了敬老院，四個月后，得知這一情況的小兒子又將老人從敬老院中接回，并找到嫂子和姐姐攤牌，小兒子提出三家輪流贍養老人一年的建議，遭到其大嫂和姐姐的一致反對，而后矛盾更加激化，小兒子也開始怠于履行贍養義務，出現W老人生活無人照料的情況。村委會多次上門做工作，終無結果。
于是，到2012年2月1日，老人在村委會的幫助下一紙訴狀將大兒媳、二女兒、小兒子告上了法庭。
法庭首先組織雙方當事人進行了訴前調解，調解的過程中，雙方形成了兩種贍養老人的方案：（1）小兒子提供居所給W老人居住；老人生活的其他方面由三個子女輪流贍養。（2）老人住往敬老院，日后因老人日常生活、生病住院等所生一切費用由三家分擔。由于小兒子的堅持，雙方選擇了第一種方案，并簽署了調解協議。
令人沒有想到的是，糾紛并未就此終結，由于對調解結果不滿，二女兒拒不同意按協議執行。二女兒提出，按照農村的習俗，如果家中有兒子，那出嫁的女兒對自己的父母應當是“生不養、死不葬”，當然，與此相對應，女兒也“自然“不享有對父母遺產的繼承權。這樣一來，剛達成的調解協議再一次作廢，雙方進入到訴訟程序。
3月15，C市法院Z鎮人民法庭對該案進行了開庭審理，雙方還是各執己見，大兒媳要求將老人送往敬老院，費用分攤；小兒子要在家養，而且是每家輪流照顧一年，費用分攤；二女兒就是不養，遺產也不要。由于雙方意見分歧較大，所以法庭并未當庭作出判決。
又過了3天，3月18日，糾紛的處理迎來轉機。原告W老人找到法院要求撤訴，原來雙方當事人迫于周遭輿論壓力，再加上親戚朋友們的勸解再次坐了下來協商，最終，雙方達成了和解協議，并請求人民法院確認。協議內容如下：（1）自協議達成之日起，老人由小兒子贍養，提供居所，并照顧老人的日常起居。（2）老人名下所有財產（包括銀行卡上現有一萬余元、每月遺囑補貼1400余元）歸小兒子支配，此外，大兒媳每年補貼給小兒子家5000元，作為對老人的生活補助。（3）二女兒不承擔任何贍養老人的義務，老人去世之后，二女兒不享有任何繼承權。老人名下所有遺產由兩個兒子繼承。糾紛至此告一段落。
透過本案，筆者試圖通過分析這起帶有中國傳統法律文化色彩和基層特殊本質的贍養糾紛的處理過程，揭示出當事人借助了哪些傳統和現代性規范以及與之相適應的糾紛解決機制，進而分析這些規范和糾紛解決機制在處理和調和各類矛盾糾紛的過程中可能具有的利弊。最終，基于上述分析，探討一下基層糾紛處置的可選機制。
二、糾紛解決的可選模式及其利弊
簡單觀察就不難發現，在這起農村贍養糾紛解決的過程中，當事人至少嘗試了或者說試圖求助于三種可能的糾紛解決方式，以化解他們之間的矛盾糾紛。這三種糾紛解決方式是：協商（和解）、調解和訴訟。它們在推進糾紛解決的過程中或多或少、或顯或隱的發揮著作用，最終綜合導向了糾紛的成功解決。但是，值得我們注意的是，當面對這起略顯復雜的農村贍養糾紛的時候，上述三種糾紛解決方式無一例外地呈現出其各自獨有的優勢和難以避免的缺陷，沒有哪一種方式可以單獨妥善處理或者說從容應對這一糾紛解決的需要。
（一）和解——最初也是最終的糾紛解決方式
有意思的是，當大兒媳、二女兒、小兒子就W老人的贍養問題發生糾紛之后，他們第一時間也是最初選擇的糾紛解決方式就是協商和解。
和解，是指當事人之間通過平等、友好協商從而就某一事項形成合意化解分歧的一種糾紛解決方式。和解作為農村社會最常見的糾紛解決方式，其優勢在于成本低廉，同時符合農村社會“和為貴”的價值追求，有助于維護作為社會生活共同體的村民之間的情感和生活紐帶。因此，在普通農村民事糾紛解決的過程中，和解的天然優勢明顯，也最常被采用。
但在這起贍養糾紛解決的初期，和解卻為何未能發揮其天然優勢，從而第一時間化解這起矛盾糾紛呢？
問題就在于和解作為一種社會糾紛解決機制，缺乏必要的外在強制力保障。和解嚴格依賴于當事人雙方的自愿協商，而在這一糾紛發生初期，當事人雙方明顯帶著極大的“情緒”，再加上為了避免對方當事人認為自己一方“服軟”從而在日后的“交手”中吃虧，在糾紛處理的初始階段，雙方當事人都選擇固守自己一方的主張，寸步不讓，這就使得和解的前提條件始終得不到滿足，制約了其作用的發揮。
至于說，和解為什么又會被選擇成為這起糾紛最終的解決機制？這就說明經過法律、司法、輿論、親情等一系列因素的發酵，最初制約和解發揮作用的不利環境和因素得以逐步消除，在時間的流逝中、在糾紛處理的過程中和解成就了其作用發揮所需的條件，究竟這樣的過程如何實現？我們將留待后文探討。
（二）調解——社會力量的介入
調解——無論是人民調解還是司法調解——都標志著社會力量對于這起糾紛解決的干預。由于當事人雙方的不斷僵持，W老人的生活越發的陷入困境，糾紛解決的迫切性增加，這就要求社會力量——村委會、鎮調委會、司法行政部門乃至法院——介入糾紛的處理，從而增進糾紛迅速解決的可能。而在諸多由社會力量參與的糾紛解決的可能方式中，首要的便是調解。
調解是指中立第三方——可以是村委會、基層人民調解組織、法院訴前調解委員會等依據一定的社會規范，在各糾紛主體間傳遞和溝通信息，進而厘清事實、辨明道理，最后促成雙方當事人就爭議事項達成一致意見的糾紛解決方式。毫不夸張的講，調解是“中國式智慧”的集中展現，它程序靈活簡便，可以有效避免法院訴訟程序僵硬性和繁雜性的弱點，避免當事人可能的訴累。同時，在調解的過程中，也不必拘泥于法律的條條框框，可以充分吸納“民間規范”中的合理部分作為糾紛解決的依據，因此，調解與中國各地區特別是農村地區習俗和慣常做法豐富的現實相契合。在日常民間糾紛的解決過程中發揮了不可替代的作用。
但是從本案的處理過程來看，調解作為一種糾紛解決方式的弱點也暴露無疑。事實上，在本案的處理過程中，在法院的主持調解下，各方當事人達成過一份調解協議。但是卻因一方當事人的拒不履行成為了一紙空文。這就突出反映了調解協議效力不足的弱點，由于我國現行法律對于調解協議性質的認定較為模糊，司法實踐中也大多將它視為“類合同”性質，使得當事人各方未能形成對于調解協議的必要尊重。再加上普遍存在于當事人以及作為調解主持者的村委會、基層人民調解組織、法院訴前調解委員會等工作人員中間的“訴訟才是糾紛最終解決方式”的觀念的影響，導致了只要當事人一方對調解結果稍有不滿，便會選擇違反協議約定，轉而尋求訴訟解決的局面。正如本案所呈現的這種狀況，嚴重制約了調解作用的發揮。
（三）訴訟——社會正義的最后一道防線
“司法最終救濟原則”是關于糾紛處理的基本原則，由于法庭訴訟必須按照既定的程序進行，同時，作為法院裁判依據也就是糾紛解決依據的法律是預先被制定好的，這就有效保證了糾紛處理結果的可預見性，最大限度地排除了個人恣意的可能，從而有助于導向一個更公正的結果。同時，作為官方確認的最具權威的糾紛解決方式，作為訴訟產物的司法判決具有國家強制力保障，確保了判決結果的落實。這也就是為何訴訟被認為是“社會正義的最后一道防線”。
但是，這最后一道防線卻并非在任何一類糾紛的解決過程中都具備優勢，在基層熟人社會環境下傳統民事糾紛的解決過程中，訴訟面臨的挑戰尤其明顯。具體到本案的處理，W老人的三個子女之間就老人的贍養問題雖然已經矛盾重重，但他們在外在輿論和內在觀念的作用下，仍然“抵觸”著法院的判決，選擇在法院民事判決下達之前以協商方式終結糾紛，避免“家丑”進一步的“外揚”，以此結束鄰人們的“非議”。在這里，倒不是說，法院判決得出的結果會對各方當事人造成經濟上如何的不利益。但輿論上的巨大壓力是當事人不愿去承受的，所以說當事人各方選擇了妥協，最終達成了一致意見。再加上傳統民事糾紛中——無論是家庭撫養、贍養還是鄰里關系間——所需承擔的義務往往具有嚴格的人身性，此類義務的履行依賴于當事人的自主行為，不是靠法院強制就能妥善處理的，因此，在此類糾紛的處理過程中，法院作出的生效判決還會面臨“執行難”的挑戰。為此，在基層傳統民間糾紛的處理過程中，訴訟絕不是最佳之選。
三、聯合調處機制的建立——以“庭所共建”為依托
本案所涉及的這起贍養糾紛的解決呈現了一個奇怪的過程。當事人各方在面對糾紛時的第一選擇是協商和解，卻又因各自的“情緒”以及“害怕過早讓步會吃虧”的心態的作用下致使和解失敗；和解失敗后各方當事人轉而尋求公權力介入調解，調解達成的協議雖然符合成文法規范的要求，卻因與“民間規范”抵觸而遭到一方當事人抵制而作廢。最終，難以避免的，糾紛進入到訴訟程序，但就在法院做出判決之前，當事人各方卻又在輿論壓力作用下重新回到了問題的起點?，經過協商解決了糾紛，就W老人的贍養達成了一致意見。而這份和解協議從內容上看又徹底背棄了成文法規范的要求，轉而接受了“民間規范”的調整。整個糾紛的處理過程一波三折，充分展現了兩種規范間的角逐以及各自的張力。也為我們研究傳統民間糾紛的解決機制提供了一個理想的模版。
堅持以科學發展觀為統領，以化解社會矛盾為目標，以創新調解機制為動力，以健全調解制度為保證，針對新時期社會矛盾糾紛的特色規律，在鎮黨委政府的統一領導下，政法綜治部門牽頭協調、調解中心具有實施、有關部門齊抓共管、形成多種手段綜合運用的社會矛盾糾紛大解調格局，及時發現、及時控制，使各類矛盾得到有效調解，為經濟發展創造和諧穩定的社會環境。
通過開展此項活動，網絡進一步完善，各類調解組織健全，調解范圍覆蓋社會每個角落，調解能力進一步提高，做到一般矛盾糾紛不出村，復雜矛盾糾紛不出鎮，無赴省進京上訪事件，和“民轉刑”案件的發生率大大降低。80%以上的行政村、達到“四無”，（即無民間糾紛激化為刑事案件，無民間糾紛引發的自殺案件、無群體性械斗事件、無群體性上訪案件）。人民群眾安全感明顯增強，對矛盾糾紛調解的認可率達到95%以上。
人民調解，即以人民調解委員會為主體，充分發揮適用范圍廣、形式靈活、便利及時的優勢，遵循國家法律和社會主義道德，主動運用平等協商、說服教育、規勸疏導的辦法，使群眾互諒互讓，自愿達成化解糾紛的協議。實現群眾自我管理、自我教育、自我服務，及時把大量的民間矛盾糾紛化解在基層。
人民調解工作的重點是：以預防、化解矛盾糾紛為重點，堅持抓早、抓小、抓苗頭，積極調解婚姻、家庭、鄰里、宅基地以及其他民事侵權等常見性、多發性矛盾糾紛；緊緊圍繞本地經濟社會發展，積極參與改革發展過程中矛盾糾紛的調解；做好重點時期、重點區域民間矛盾糾紛的排查調解工作；嚴防矛盾糾紛激化。
加強人民調解規范建設。人民調解工作應當遵循三項基本原則：堅持依據法律法規、規章和政策及社會主義道德進行調解；在雙方當事人自愿平等的基礎上進行調解；尊重當事人的合法權利，不得因未經調解或調解不成的而阻止當事人向人民法院。人民調解委員會調解糾紛要按照規定規范的工作方式、工作程序進行。建立健全糾紛登記制度、共同調解制度、回訪制度、糾紛排查制度、信息反饋制度、統計制度、文書檔案管理制度。建立健全嚴格的調解糾紛程序，主要包括糾紛受理方式、調查取證、證據分析、主持調解、提出方案，達成協議、制作調解書等程序。建立健全民間糾紛的預防機制和防止民間糾紛激化機制。及時把糾紛消滅在萌芽狀態。按照“調防結合，以防為主”的工作方式，積極從源頭上解決問題。在排查中，屬于人民調解工作范疇的，人民調解員、司法助理員按照糾紛的難易程度，涉及面的大小確定專人進行調解；對于不屬于人民調解委員會工作范疇的，應及時分流到有關部門。人民調解工作要做好糾紛受理登記，做好調解前的準備工作。采取靈活多樣的形式、方法，進行耐心細致的調解工作，促使當事人在查明事實、分清責任的基礎上互諒互讓、消除隔閡、自愿達成調解協議。人民調解委員會在調解糾紛中可以邀請公安派出所、婦聯、團委等有關單位和個人參加調解工作。被邀請的單位和個人應當給予支持。人民調解委員會對經調解的糾紛，具有民事權利義務內容的或當事人要求制作書面調解協議的，應當制作調解協議。人民調解員要嚴守工作紀律，嚴格按照《條例》、《規定》履行職責，人民調解委員會調解民間糾紛不得收費。
提高人民調解員隊伍素質。各村人民調解員的選任，可以采取公開招聘、民主選舉等辦法，把村內懂法律、有專長、熱心人民調解委員會工作作為選擇對象，不斷優化人民調解隊伍的結構。鎮人民調解委員會要成立人民調解員聯合培訓領導組，加強對各村人民調解員的崗前培訓和在崗培訓。人民調解員的培訓要逐步向制度化、規范化的方式發展。對人民調解委員會主任的培訓每年不少于15天，于其他人民調解員的培訓不少于10天。
按照《條例》和《規定》要求，保證人民調解工作經費到位。要把人民調解委員會的硬件建設作為加強人民調解工作的重要內容來抓，為其訂購必要的業務用書、報刑資料。
行政調解，即各級政府及其行政部門在行使職權過程中，對行政機關與公民、法人或其他組織之間，因
行政管理產生的矛盾糾紛，對與其自身職能有直接或間接關系的民事糾紛，積極依法進行調解和疏導，盡可能把行政糾紛化解在訴訟之間。對有重大影響和涉及全局的矛盾糾紛，要在黨委領導下，發揮鎮政府的行政職能，組織有關部門協調解決。增強行政調解理念。各級政府及其行政部門要重視調解工作，充分運用協商、調解的辦法化解矛盾糾紛。強化調解職能，明確責任領導、責任科室和責任人，負責涉及本部門、本系統的行政調解工作。工作任務重的部門，要設立專門的調解機構，明確專人負責，作好本系統、本部門、本單位的行政糾紛調解工作。各級政府及其行政部門要通過決策咨詢、公開聽證、領導接訪、聯合接訪等途徑，從源頭上避免和化解矛盾糾紛。
鎮綜治辦要與法庭、司法所、公安派出所單位建立矛盾糾紛調解中心，健全矛盾糾紛聯席會議、情況通報、復雜疑難糾紛聯調等制度，及時排查掌握本地社會矛盾糾紛，分解矛盾糾紛調解任務，督促引導有關部門切實履行各自職能，妥善化解矛盾糾紛。矛盾糾紛調解中心對違法治安管理行為包括造成人身和財產損害的糾紛，因使用、變更公、私房產糾紛，移交當地行政管理部門處理；因強買強賣、欺行罷市，集貿市場擺攤設點等發生的糾紛，移交工商行政管理部門處理；因食品、醫療、醫藥發生的糾紛，移交衛生行政管理部門處理；因污染環境發生的糾紛，移交環境保護行政管理部門處理；其它涉及政府有關部門職能范圍方面發生的糾紛，移交該有關部門處理。對于跨區、跨部門、跨單位的糾紛，應當列入重點糾紛范圍，根據有利于化解矛盾糾紛的原則，指定其中一個單位主要負責，其他各有關部門協助配合調，要加強對各村、矛盾糾紛調解中心工作的指導，形成預防和化解社會矛盾糾紛的合力。積極推廣先進人民調解員的調解經驗，建立行政調解、司法調解與人民調解互動交流、靈活多樣的調解機制。
建立健全矛盾糾紛處理銜接機制。各村各部門各單位在接到群眾的矛盾糾紛申告時，要認真做好咨詢、登記、分析、處理工作。對調解成功的，應當制作調解協議書，及時送達雙方當事人簽收；對依法應由其他機關或部門受理的，要出具介紹信，暢通群眾解決矛盾糾紛的渠道。對法律關系單一、一個職能部門能夠解決的矛盾糾紛，由該職能部門負責解決；對法律關系復雜、涉及多個部門的復雜矛盾糾紛，可提請縣矛盾糾紛排查調處辦公室協調有關部門共同解決。
依法確認調解協議的效力。人民調解組織和行政調解機構通過調解解決的矛盾糾紛，應當制作調解協議書。調解協議書必須符合相關的文書規范，不得違反法律法規和有關政策，不得違公共利益，不得違主義道德公序良俗。
為了確保這項工作順利進行，并收到實效，鎮專門成立矛盾糾紛調解中心領導組：
組 長：__
副組長：__ __
辦公室主任：__（兼）
辦公室副主任：__
成 員：__ __ __
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（一）加強領導，周密部署。各村民委員會、駐地單位要充分認識開展“矛盾糾紛調解工作”是推進平安建設，建設和諧繁城的需要，是維護群眾利益，鞏固執政基礎的需要，是創造良好環境，保障科學發展的需要，把矛盾糾紛調解工作當作一項重要的民心工程，站在科學發展觀的高度去抓緊抓好。要加強領導，周密安排部署，確保這項活動扎實有效地開展和進行。
（二）加強指導，注重落實。在健全完善村調解組織的基礎上，矛盾糾紛調解中心作為調解工作的平臺，對社會矛盾糾紛實行“一站式”管理、“一條龍”調解。鎮、村兩級矛盾糾紛排查與集中排查相結合。對排查出的矛盾糾紛要統一登記受理，根據矛盾糾紛的性質、類別、按照“屬地管理”、“誰負責”、“分級管理”，“歸口負責”的原則，及時分流到相關部門和單位。相關部門和單位，按照分流任務和要求，認真調處，并及時反饋調處結果。二是協調調度。對重大疑難和管轄不明矛盾糾紛，要協調有關部門和單位進行聯合調處、明確主辦、協辦單位和責任要求，協力完成調處任務。三是檢查督辦。對分流指派、協調處理的矛盾糾紛要及時了解掌握調處進度和調處結果，進行必要的檢查、指導和督辦。四是管理監督。對有關部門和單位的調解工作要加強跟蹤檢查、管理和監督，對因調處不力造成矛盾激化的單位和個人，提出責任追究的建議。
一、提高認識，進一步做好新時期人民調解工作
當前，我們正處在體制轉軌、經濟轉型、結構轉換的新時代。在這新時期中，社會矛盾糾紛呈現出多樣化，復雜化、群體化的新趨勢，要全面地建議小康社會，完成改革和發展的重任，必須保持長期和諧穩定的社會環境，因此，農村的人民調解工作按傳統的人民調解工作思路，工作方法、工作機制已不能適應新形勢的要求，人民調解工作要適應時展要求，不僅要加強社會管理，實現群眾自治，發展社會主義民主政治建設社會主義政治文明中發揮重要作用，而且一直是社會治安綜合治理的重要內容，是維護社會穩定的基礎性工作，是實現國家長治久安的治本措施，加強新時期的人民調解工作，充分發揮基在維護社會穩定中“第一道防線”的作用，即是時展的必然，更是形勢發展的迫切要求。
街道工委在提高對人民調解工作認識的前提下，明確提出了人民調解不只是司法所一個部門的事，工委、辦事處主要領導和有關部門在重大問題上要多出面，在組織建設上多出力，在工作方法上要多出招，在“硬件”配備上多出資，為提高全街道的人民調解工作水平提供強有力的保障。為此，司法所的全體同志在認真學習、領會區司法局《關于進一步加強人民調解工作的意見》的基礎上，今年上半年，由司法所牽頭，街道機關部門參加，成立了街道人民調解工作委員會與社會矛盾調解中心，以辦事處的文件形式，下發到全街道各企、事業單位，使全街道的人民調解工作形成整體合力，按章有序的開展。
二、完善制度，提高基層調委會的整體活力。
為提高基層各村（社區）調委會的整體素質，加強人民調解制度化，規范化建設，今年以來，街道司法所結合三個村（社區）調委會的現狀，對各調委會人員進行進一步調整充分，聘用一批素質高、有文化的年輕人和熱心人民調解工作的老干部、志愿者參加人民調解組織，使各村（社區）調委會成員年輕化，知識化程度得到提高，并要求村調委會主任由村委會副主任以上干部擔任，各片的片長擔當糾紛信息員，定期由司法所組織各村調委會主任，參加區、街道的調解工作業務培訓，由司法所制定對各調委會的具體考核辦法，實行年度考核。并且繼續開展創四無活動（無民間糾紛激化，無民間糾紛引發群體性上訪，無民間糾紛引發自殺事件，無民間糾紛引發群體性械斗），自2002年以前，全街道三個行政村都跨入了“四無”行列，2002年江心洲被省政法委評為“安全文明鎮”。
三、主動聯系，人民調解工作與法院實現有機銜接。
針對人民調解工作，江心洲街道司法所主動與南湖法庭溝通，就人民調解與訴訟銜接的具體問題達成共識。在明確人民法院在審理涉及人民調解協議的民事案件中，適用適度審查原則和嚴格執法原則，既法院對人民調解協議進行審查時要充分注意人民調解的特點和調解糾紛的實際情況，即不能過寬，也不能過嚴。對有關訴訟時效、舉證責任分配，裁判問題和審判程序等也做出了具體規定。同時要求各基層法院建立人民調解工作協調小組，與司法所加強聯系，共同研究解決人民調解工作中出現的問題。組織法官定人、定點、定期深入人民調解委員會進行指導，建立雙向聘任參與制度，既法院、法庭選聘人民調解員擔任陪審員，安排他們參與案件庭審前的輔工作，幫助其提高業務素質，調解委員會選聘法官為人民調解委員會指導員，對調解工作進行有針對性的具體指導的原則下，雙方商定，自2003年8月份開始，南湖法庭每半個月來我們街道一次，時間：半天；在街道司法所調解室內現場辦公，開展法律咨詢，解答有關人民調解條款與一些具體問題；針對全街道有影響的案件進行現場開庭，達到審一案教育一片的效應。從而使全街道的人民調解工作形成了街道調委會、法庭、公安派出所三位一體的格局，有效地促進了本地區社會秩序的穩定。
四、嚴格規范，按部頒規章制度作人民調解協議。
人民調解協議書，是人民調解工作中最重要的一環，也是一宗民間糾紛調解終結，出成果的根本所在，因此，今年以來，自規范性人民調解協議書頒發后，司法所在認真學習其內容，內涵的基礎上，立即組織全街道各調委會成員集中學習，認真領會協議書的性質、作用，固定的格式，掌握制作的要領。通過集中學習，使大家有了明確的認識，提高了制作能力。人民調解協議書是基層人民調解組織依照部頒規章規定制作的具有法律應效的規范性文件，人民調解協議書應當具有權威性、法律性、準確性、邏輯性、證明性、公開性、公正性七個方面的特點：
權威性：人民調解協議書是民間糾紛調解活動的載體，是調解矛盾糾紛終結的“產品”，記載民間糾紛調解過程的，除了調解筆錄，就是人民調解協議書，但調解筆錄僅能客觀地反映調解過程，而人民調解協議書則是人民調解組織對民間糾紛調解過程及結論的總結，是基層人民調解組織依照國家法律法規和部頒規章規定以及公序民俗原則所作出的最后結論，因此，具有極大的權威。
法律性：人民調解協議書本身是人民調解組織制作的法律文書；人民調解協議書產生的過程是依照受理、調查等規定的程序進行的；人民調解協議書對糾紛爭議事項的調解結論是依照法律等規定和道德規范作出的；人民調解協議書的語言是規范性、嚴肅性的語言。因此人民調解協議書具有很強的法律性。
準確性：人民調解協議書的制作用詞造句要嚴謹，每一個詞、每一句話只能有一個解釋，不能模棱兩可；人民調解協議書用詞要適當，不夸大、不縮小、不渲染，不能使用形容詞，不能有情緒化用語；語言要精確，使人一看就懂；用詞要規范。要使用法律和當地通行的標準化語言，忌用方言土語，更不能把當事人攻擊性、謾罵性的語言寫進人民調解協議書。
邏輯性：人民調解協議書是邏輯性體現在兩個方面：一方面是指人民調解協議書的結構是三段論的邏輯推理關系。調解協議的通篇結構，除了首部和尾部，可分為認定事實、調解依據、調解結果三大部份。這三大部份是三段論的邏輯推理關系。認定事實是小前提，調解依據是大前提，調解是結論。人民調解協議書的邏輯性體現的另一方面，是在認定事實和確定當事人的責任時，通常運用邏輯推理的方法進行證明。
證明性：一是對糾紛當事人雙方權利義務關系結論的證明，當事人一方面向人民調解組織申請調解，總是在某一方面發生了糾紛，對雙方的權利義務發生了爭議，而人民調解組織的調解結果確定了當事人的權利義務關系，人民調解協議書就是法律意義上的證明書。二是對結論產生的合法性，正確性的證明，調解協議通過對認定事實，適用法律的詳細闡述，證明了人民調解組織對糾紛實體處理的合法性，公正性的證明。
公開性：人民調解協議書應當公開表達糾紛的調解全過程；公開表述糾紛調解過程中當事人的舉證，質證和人民調解組織的認證情況；公開表述人民調解組織對所調解事項適用法律的意見。除調解組織內部討論糾紛調解意見等情況不公開以外，其余糾紛調解情況應當全部在人民調解協議上公開。
公正性：增強人民調解社會公信力的渠道，除了調解過程，就是人民調解協議書。人民調解協議書通過公開人民調解組織采用證據、認定事實，適應法律等情況，充分展示調解結論的公正性，使人民調解協議書成為增強人民調解社會公信力的載體。從另一個意義上講，能夠參加調解的人員畢竟有限，甚至有糾紛當事人只委托其近親屬作為人參與調解，本人未能親身感受人民調解所獨有的魅力。另外，一件糾紛的調解過程只是歷史的一個瞬間，時間久了，人們就會淡忘，而人民調解協議書可以為許多關心糾紛調解過程的人所閱讀，可以永久保留。
五、上下一心，舍身心地投入農村人民調解工作。
人民調解制度，是我黨經過民主革命，社會主義革命長期歷程中總結出來的具有中國特色的，化解民間糾紛、解決社會矛盾糾紛的重要法律制度。而推進人民調解工作的改革政策與發展，給人民調解工作注入了新的活力，做為農村司法所對人民調解工作，必須全身心地投入，指導與參與農村基層的人民調解工作，牢固地樹立“大調解、大服務”的理念，做到為百姓解難，為政府分憂，成為維護社會穩定出力流汗，充當“第一道防線”的筑壕工。
今年以來，作為新一輪全省平安建設先進縣的縣，堅持在“大調解”上下功夫，見成效，著力構建“四大體系”，有力地化解了矛盾糾紛，促進了社會和諧。
——構建整體推進的“大調解”工作保障體系。該縣堅持以三項重點工作統領全縣政法工作全局，把社會管理創新上升到黨委政府層面，切實加強對“大排查、大調解”工作的組織領導，落實第一責任、協調各方力量，努力把各類矛盾糾紛消滅在萌芽狀態、化解在村組社區，牢固建立起維護社會穩定的第一道防線。縣委定期召開中心學習組會議，組織縣級領導認真學習中省市關于社會管理創新的指示精神以及兄弟縣區的先進經驗，凝聚領導共識，形成矛盾大調處工作合力；縣委常委會、縣政府常務會每季度至少召開一次矛盾糾紛調解工作會，及時溝通情況，研判形勢，專題研究解決已經發生或者有可能發生的各類矛盾糾紛；縣委、縣政府兩辦制定印發了《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的實施意見》、《關于縣級領導包抓影響穩定突出問題的通知》，每月召開一次矛盾糾紛排查調解聯席會議，全面排查解決影響社會穩定的各種突出問題。對影響全縣社會穩定的重大問題，該縣按照“黨委、政府統一領導”和“屬地管理，分級負責，歸口辦理”的原則，在實行縣級領導包抓的同時，逐級簽訂目標責任書，形成了層層抓化解、矛盾不上交的良好局面。
——構建上下貫通的“大調解”工作運行體系。為了確保糾紛化解有成效、矛盾調處上水平，該縣高度重視大調解網絡建設，建立了縱向覆蓋縣、鎮、村、組，橫向覆蓋各領域、各行業和各方面的大調解組織網絡，把人民調解、司法調解和行政調解有機結合起來，形成了“三調聯動”對接機制。一是注重在基層調解上下功夫，建立了村級“兩委”調解機構，對“兩委”調解人員進行了全方位的法律知識、調解知識培訓，提高村級調處成功率；二是注重在專業調解上下功夫，高標準地建立了醫患糾紛調委會和交通事故糾紛調委會，同時著手建立專業性、行業性調解組織；三是注重在司法調解上下功夫，按照“調解優先”原則，充分發揮政法部門調解功能，提高矛盾糾紛調處成功率。同時，該縣加大了對矛盾糾紛調處工作的資金投入，制定了《縣人民調解工作“以案定補”管理辦法》，對成功調解簡易民間糾紛的每件補貼20元、一般民間糾紛的每件補貼100元、疑難民間糾紛的每件補貼150元、重大民間糾紛的每件補貼200至500元。高規格配備了鄉鎮綜治辦主任，完善了鎮辦綜治維穩工作中心，每個鎮綜治辦調整配備了2-3名工作人員。目前，全縣已建立了1個縣級矛盾糾紛調解中心、5個專業調委會、13個鎮辦矛盾糾紛調解工作中心、164個村（社區）矛盾糾紛調解工作站，在矛盾糾紛大調解上做到縣不漏鎮、鎮不漏村、村不漏組、組不漏人。
——構建穩妥高效的“大調解”工作評估體系。在矛盾糾紛調處化解過程中，該縣按照“苗頭早發現、事因早調查、糾紛早調處”的思路，實施了由“事后處置”向“事前預防”轉變、由“群眾上訪”向“領導與群眾約訪”轉變、由“單打獨斗”向“共同參與”轉變的“三個轉變”，建立了以維穩辦牽頭的維穩信息定期研判機制、以宣傳部牽頭的社會輿情收集引導機制、以公安局牽頭的社會治安形勢研判機制，以安監局牽頭的安全生產檢查通報機制、以局牽頭的形勢分析評估機制“五大機制”。為了切實減少矛盾糾紛，該縣嚴格按照穩定風險評估的對象和內容，對涉及人民群眾真正利益的重大事項、重大活動、重大決策全部進行實施前的經濟效益和社會效益穩定風險“雙評估”，凡達不到穩定風險要求的堅決予以制止，不按風險預案辦事的堅決給予重罰；不斷強化對不穩定因素的預防，認真組織開展矛盾糾紛及其他不穩定因素的排查調處工作，全面推行“一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決”的工作模式，繼續深化了“三無縣區”、“三無鄉鎮”創建活動和對涉法涉訴積案的清理，全縣各類矛盾糾紛都得到了及時有效地調處化解，實現了“一控三降”的工作目標。
——構建各方聯動的“大調解”工作制度體系。在構建大調解工作體系、全方位化解矛盾糾紛工作中，該縣根據工作實際，堅持把機制建設作為妥善化解矛盾糾紛的重要保障，主要抓了三項機制建設。一是建立了矛盾防范機制。按照“調防結合，以防為主”的方針，全縣各級司法行政部門充分發揮職能作用，通過加強普法教育、前移防范關口、建立信息報送制度、堅持專線接防制度等多種方式，把矛盾糾紛最大限度化解在萌芽狀態。二是建立了調解服務機制。嚴格執行矛盾糾紛調解首問負責制，無論是哪個部門、哪個人，只要遇到接到群眾來信來訪，都熱情接待、耐心服務，屬于自己部門管理、當場能夠解決的，當場予以解決，不屬于自己部門管理的，迅速引導當事人到相關調委會、相關部門妥善解決，當場不能解決的，給當事人一個明確的答復，承諾辦結時限，從第一道防線上杜絕矛盾上交。三是建立規范調處機制。對待每一起矛盾糾紛，都嚴格落實一起矛盾糾紛、一位責任領導、一個調處班子、一套調處方案、一個解決期限的“五個一”調處機制，縣綜治委每月召開一次矛盾糾紛排查調處工作協調會，及時研究解決基層上報的各類重大不穩定因素，按照“誰主管、誰負責”的原則，要求相關部門、相關調委會積極深入基層，限期化解到位。
關鍵詞:民間調解;社會基礎;儒家思想
中圖分類號:C913文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)24-0212-02
一、傳統民間調解的歷史
民間調解在中國歷史上源遠流長,主要有鄉里調解、宗族調解、鄰里親友調解等形式。早在3000年前,中國的周期已設“調人”制度,所謂“調人掌司萬民之難而諧和之”。舜在民間時因調解歷山和雷澤兩個地方的民間糾紛取得成功而聞名于當時。漢代以后,在“德主刑輔,教化為先”的思想影響下,出現糾紛首先由家族或鄉一級調處,鄉設有長老、里胥一類小官專門負責教化,負責調解民事糾紛和輕微的刑事糾紛。即使案件到了官府,官府也要考慮從教化角度去處理。特別是到了封建社會后期,國家制定法對民間調解有了明確的規定。元代法律規定村社的社長具有調解的職能。《至元條格》規定,“諸論訴婚姻、家財、田宅、債負,若不系違法重事,并聽社長以理諭解,免使妨廢農務,煩擾官司。”明代法律規定,“各州設申明亭。凡民間有詞訟,許耆老里長準受理于本亭剖理。”洪武三十一年頒布的“教民榜文”規定,戶婚、田土、錢債,均分水利、私宰耕牛、擅食田園瓜果等民事案件,系民間小事,禁止徑行訴官,必須先由本里老人、里甲斷決。“是令出后,官吏敢有紊亂者,處以極刑。民人敢有紊亂者,家遷化外。前已條例昭示,爾戶部再行申明。”清代《戶部則例》規定族長有審查該族良莠之權,即包括對宗族內部糾紛的調處權。康熙皇帝也曾經把調解息訟與“弭盜”、“完糧”并重,督勵州縣官吏認真執行。除官方支持民間調解的立法外,家族制定的家法族規,鄉村的鄉規民約中也有大量社會民間調解的內容。“家法族規則是族內成員必須遵守的行為規則的法律化,它是族長、家長用來調處、裁判族內民事糾紛的法律依據。族長和家長實質上是行使族內審判的法官。官府既承認家法族規對于調整家族內部關系的法律效力,也認可族長對于族內民事糾紛的裁決。尤其是明清時期,州縣官經常批令族長去調處族內民事糾紛。”[1]統治者試圖通過家長、族長維護家族秩序,束縛家族成員,不得犯上作亂。
二、傳統民間調解的特點
第一,傳統民間調解的指導思想和目的是儒家無訟、和諧至上的社會理想。在儒家的思想中,訴訟偏離、擾亂了和諧的社會關系,而儒家的最高目標之一就是構建和諧的社會秩序、實現“大同”。因而訴訟被視為一種消極的社會現象。從調解的效果上看,民間調解也更符合儒家的價值觀念。因此,在中國歷史上占主導地位、影響深遠的儒家思想要求人們不要輕易把糾紛送至衙門,而是通過民間調解,用勸說、教育的方法使當事人反思自己原來的主張,從而找到雙方都自愿接受的解決方案,最終和解,人際關系和社會秩序得以恢復至沖突發生以前的狀態。在封建專制社會,“教化為先”的“德治”傳統被認為是維護秩序的首要選擇,對秩序和穩定的追求遠遠超過對社會正義的追求。封建統治者在大力宣傳教化、勸訟、止訟的同時,對“好訟”者往往采取鎮壓手段。凡是執意涉訟者,不管是非曲直,在道德上已與“克己復禮”的要求相違,此等人必是將來犯上作亂之徒,對之一定要嚴加懲處。最終,“無訟”、“息訟”成為一種大眾習慣的觀念與行為方式。在這種傳統的影響下,糾紛當事人或忍讓,或自行和解,或在中間人調解下達成和解,便成為最自然、最普遍的選擇。
第二,傳統民間調解的依據主要是禮俗、家法和族規。唐代以前,調解多半是出于宗法倫理道德,強調“禮和”,唐代調解的含義逐步擴大,從一般的社會秩序上也要求調解或勸和。元代形成了調解或勸和的系統法律,而且司法官吏的法律意識也打破了單純的倫理界限,更多地從法制上考慮問題。然而,民間調解則主要依據禮俗、家法和倫理道德。清代民間調解雖然有官方的支持和法律作后盾,但具體調整中卻不引用法律作依據,而是講情說理,以情理作依據。調解過程中調解人總是要淡化糾紛當事人之間的權利義務,要求當事人相互忍讓。這充分反映了中國傳統法文化的一般價值取向:家族內部或鄉鄰之間的糾紛,非要爭個你輸我贏只能讓他人看笑話,因此人們寧愿不計較個人利益的和息,也不愿撕破臉面,落得個你死我活的丟人下場。據黃宗智的研究,“到20世紀初期,雖然民間調解制度以和諧與秩序為目標,具有很大的伸縮性,但它仍服從某些原則。除了社區內對是非對錯的共識外,官方司法制度也在某種程度上發生作用;其次是對法庭可能判決的猜測也會影響和解的結果。當然民間調解的主導原則是妥協,這一點使它既有別于儒家的理想又有別于官方的審判制度。”[2]
第三,傳統民間調解的存在和作用的有效發揮離不開傳統權威,具有一定程度的強制性。從調解的主體看,傳統民間調解中的調解者通常是家族中受人尊敬的長輩。調解者基于自身的地位和威望使得他們的意見總會得到家族的支持。因此,當事人往往是在某種壓力下接受調解者提出的解決辦法的。認為,從調解的過程看,“在鄉村里的調解,其實是一種教育過程……調解是個新名詞,舊名詞是評理。差不多每次都由一位很會說話的鄉紳開口。他的公式總是把那些被調解的雙方都罵一頓。‘這簡直是丟我們村子里的臉的事!你們還不認了錯,回家去。’接著教訓了一番。有時竟拍起桌子來發一陣脾氣。他依著他認為‘應當’的告訴他們。這一陣卻極有效,雙方時常就‘和解’了,有時還得罰他們請一次客。”[3]很顯然,這種典型的民間調解中,調解者自始至終都扮演著家長的角色,調解結果也往往體現著調解者的個人價值判斷。很難想象,沒有調解者個人的權威,沒有種種壓力,被調解者能夠達成妥協,實現和解,甚至還要“認罰”。上述分析反映出,一般來講,傳統社會民眾普遍接受調解方式解決糾紛,如果個別人不愿意采用民間調解,或者不愿意服從調解者的意見,將面臨著巨大的壓力。這些壓力可能來自宗族的族長,來自整個宗族。對這些既定規則的反抗,甚至于威脅著自身在社區內的生存。
三、傳統民間調解的社會基礎
誠如馬克思所言,“社會不是以法律為基礎的,那是法學家們的幻想。相反地,法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生活方式所產生的利益和需要的表現。”中國傳統調解制度正是傳統社會共同的、由一定物質生活方式所產生的利益和需要的表現。這些基礎主要有自給自足的自然經濟、宗法制度和儒家思想。
自給自足的自然經濟是傳統調解得以形成的最深厚的社會土壤。在自然經濟條件下,土地是人賴以生存的根基,“直接靠農業來謀生的人是粘在土地上的……鄉村里的人口似乎是附著在土地上的。一代一代的下去,不太有變動。”[3]對于東方社會這種生產方式,馬克思指出,“財產大部分是在一個小公社范圍內,通過手工業和農業相結合而創造出來的,因此,這種公社完全能夠獨立存在,而且自身中包含著再生產和擴大再生產的一切條件。”由此,與這種經濟結構相適應,形成了穩定、封閉、保守的人際關系。在這樣的環境之中,個人的生存與他人密切相關,與既定的社區密切相關。人們不可能選擇對抗性的訴訟作為日常民事糾紛主要的解決方式。否則,只會意味著個人與社區的孤立。
以血緣關系為基礎的宗法制度,是傳統社會民間調解文化產生的又一社會根源。自給自足的自然經濟基礎之上,產生了宗法家族制度。在古代中國社會,個人不能超越宗法家族而獨立,“宗法家族在對外復仇、對內撫育贍養等方面,發揮著重要職能。在這種環境中,個人的權利、利益是靠家族首長來維護的,個人既不能因為據有獨立的私有財產而自由,也不能通過交換走上社會。”[4]從整體來看,國家關系、君臣關系只是家族關系、父子關系的延伸,調解解決家族成員間的糾紛是家族族長的應有職責,也是家族族長尊嚴與“面子”的體現。對于統治者維護統治秩序而言,家族首長在王權鞭長莫及的領域充當皇帝的半官僚、半立法司法者,幫助皇帝管理臣民。通過族長的宗族調解(包括其他形式的調解)對于維護家族的穩定,從而維護社會的穩定具有特殊的意義。
傳統社會中人們的行為規范是建立在儒家思想的理論基礎之上的。這是由儒家思想在社會中的地位所決定的。以孔子為代表的儒家學派,以宗法觀念和等級秩序為基礎,確立了以“仁”和“禮”為核心的倫理關系和政治制度作為人們的行為規范。“禮”是儒家思想中的一個核心范疇,孔子曾經說:“不知禮,無以立也。” “禮”是建立在人的地位與身份劃分基礎之上的一整套普遍的行為規范,同時也是一種權利與義務的體系。“禮”所維護的是一種社會、政治乃至經濟上的等級制度,同時又是一個人修身自持的基本原則。更為重要的是,“禮”所追求的目標是一種秩序。“仁”是孔子為重建“禮”所提出的內在要求,“仁”的最終目的在于“克己復禮”。所以,孔子強調行為須與“禮”相一致,以“禮”為表達方式,通過內在的“禮”的要求來規范外在的行為。在義利關系上,儒家思想秉持“君子喻于義,小人喻于利。”由于訴訟被認為是計較個人利益的表現,而以和解為特征的調解則與儒家的思想追求保持了高度的一致性。此外,儒家以中庸為處世之道,孔子把中庸視為人的最高美德,他說,“中庸之為德其至矣乎!民鮮久矣!”中庸是一種折衷調和之道,就是要在兩個極端之間保持中立,凡事不可太過分,以維持和諧的局面。中庸之道在古代中國被看成是處理人際關系的基本準則和人的美德,它對人們的社會行為方式影響至深。
參考文獻:
[1]張晉藩.中國古代民事訴訟制度通論[J].法制與社會發展,1996,(3).
[2]黃宗智.清代的法律、社會與文化:民法的表達與實踐[M].上海:上海書店出版社,2001.
各村（社區）：
為了切實抓好每年一度的春耕大忙期間民間糾紛專項治理工作，確保農村春耕生產的順利進行，保持長期穩定的社會環境，構建和諧社會，現將開展我鎮春耕大忙期間民間糾紛專項治理活動有關事項通知如下：
村（社區）要高度重視春耕大忙期間民間糾紛專項治理活動，深入貫徹落實“調解優先”原則，鎮上建立專項治理活動領導小組（領導小組辦公室設在司法所），具體負責指導、協調專項治理工作，村（社區）相應成立專項治理活動領導小組及辦公室(辦公室設在村（社區）調委會)，要結合往年的經驗、做法和災后重建實際以及近期具體情況，針對存在的問題，對今年春耕大忙期間民間糾紛專項治理提出具體要求和任務。要認真落實領導責任制和目標管理責任制，加強領導，層層落實責任。要加強對村（社區）人民調解委員會的指導，積極動員村組干部和人民調解員以高度的責任心和使命感扎實工作，把矛盾糾紛及時化解在基層，消滅在萌芽狀態，以確保專項活動順利開展和社會穩定。
各村（社區）人民調解委員會要進一步認真貫徹執行《中華人民共和國人民調解法》、《四川省人民調解條例》，認真學習和推廣“楓橋經驗”，結合專項治理活動，充分發揮組織調解民間糾紛的職能作用，以村、組為單位，充分利用調解網絡，有組織地對各類糾紛開展拉網式的排查，對排查出的矛盾糾紛及時研究分析、提出對策，及時依法調處，不留死角。尤其對易引發糾紛的用水用電和爭田邊地角等問題和易激化的，應提前制定預案，采取防范措施。各村（社區）要通過多種形式大力宣傳專項治理活動的意義和要求，廣泛深入地宣傳《人民調解法》、《農業法》、《土地法》、《水法》、《村民委員會組織法》、《環境保護法》、《治安處罰法》等法律、法規以及村規民約等，不斷提高農民群眾遵紀守法、依法辦事的自覺性，及時宣傳專項治理活動中涌現出的先進典型，為春耕生產的順利進行創造良好的社會氛圍。同時還要做好群眾反映的熱點、難點糾紛的摸底排查工作，切實做好對可能因各類春耕糾紛引發的自殺、民間糾紛激化為刑事案件、群眾性械斗和集體上訪等事件的預防工作。對于發生的自殺、民轉刑、群體性械斗和群體上訪等事件，要在黨委政府的領導下，及時采取有效措施，及時依法處理，盡力避免和減少此類事件帶來的負面影響，確保春耕生產的順利進行和全鎮的社會穩定。
各村（社區）專項治理活動領導小組要結合實際，有針對性地加強對專項治理活動的指導，對春耕生產中涉及群眾切身利益和影響社會穩定的熱點難點問題，要以服務群眾的責任感，積極協調有關部門認真加以解決，多為群眾辦實事、辦好事。對于防激化的典型事例、攻“三案”情況要形成書面材料，要以快捷的方式及時上報鎮綜治辦和司法所，對于重大事件，要一事一報。各村（社區）要在今年4月20日前向司法所反饋各村（社區）“專項治理活動”的部署情況，4—6 月報送有關防激化典型事例，6月 20 日前上報“專項治理活動”工作情況總結。
【關鍵詞】知識產權糾紛 多元化糾紛解決機制 協調配合
基于知識產權的價值創造性，知識產權糾紛已經演變為一種常見的專業性糾紛類型。如何快速、有效、低成本地解決知識產權糾紛，既能切實保護權利人的權益，又能有效促進科技推廣和先進文化傳播，是處理知識產權糾紛過程中的重要問題。
知識產權糾紛多元化解決機制的合理性及必要性
知識產權糾紛解決的實踐與反思。傳統的知識產權糾紛主要通過訴訟方式解決。然而訴訟不可能包攬所有的知識產權糾紛：由于知識產權本身具有的客體無形性、非競爭性和非消耗性、地域性、易逝性以及市場關聯性的特征，完全依靠訴訟手段解決知識產權糾紛顯然無法滿足所有權利人的不同需求。訴訟程序自身也存在著明顯不足：費用高昂、程序過于拖延、公開審判中商業隱私泄露、訴訟雙方交惡等。知識產權糾紛是一種權利沖突和利益失衡，通常情況下訴訟可以解決糾紛和平衡利益，但現代民事訴訟理念和目的早已由“單純實現個人權利或維護實體司法體系而轉為合理解決糾紛，法律程序的最終目的是調整利益關系，維護社會關系的常態”①。在解決知識產權糾紛時，傳統訴訟解決方式的“非此即彼”、“非黑即白”特征使得權利沖突的解決更加注重對某一方利益的保護，而忽視了社會利益和雙方利益協調，造成知識資源的空置和浪費。“以訴為主”的模式化侵權處理方式也使得當事人無法成為權利沖突的解決主體，程序選擇權作為基本權利無法得以落實，當事人自治與合意解決的效力無從發揮。
因此以訴訟為主要手段解決知識產權糾紛和權利沖突顯然并非最合理和最經濟的選擇，有必要引入多元化的解決機制。
知識產權糾紛多元化解決機制的比較優勢。20世紀以來，為解決訴訟案件急劇增多、司法訴訟已不能滿足解決社會矛盾的實際需求，各國紛紛在改革訴訟程序的同時探索訴訟途徑之外的其他解決機制即調解、仲裁等替代性糾紛解決方式（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）。美國是最早運用ADR處理知識產權糾紛的國家，在美國90%的民事案件通過ADR機制得以解決。其通過ADR制度在立法和實踐中明確了知識產權糾紛的可仲裁性，規定知識產權仲裁的范圍和條件；在英國、法國、日本等一些國家，ADR制度也在知識產權糾紛解決程序中發揮著重要作用。與傳統的訴訟解決方式相比，ADR制度更具優勢：第一，程序非正式、簡易靈活。在ADR程序中，不必拘泥于嚴格和冗長的訴訟程序，有權選擇關系到自身利益的糾紛解決方式，自己推動糾紛解決的程序，充分表達自己的意見并最終反應在解決成果中，最大程度地尊重了當事人的自主意識。第二，合意解決糾紛。當事人在不違反法律強制性規定的前提下不必教條化的適用法律條文，糾紛解決更加強調當事人的“合意”，使解決結果具有互利性、平和性和非對抗性。第三，程序形式的多樣化、民間化、社會化。多渠道的ADR制度使當事人的意志和利益能最大程度得到體現，保障了解決結果的公正性和公平性。
知識產權糾紛解決機制多元化的價值分析
從正義、效益的視角。考夫曼認為，正義可以分為客觀正義和主觀正義。前者作為規范秩序、社會制度和體系正當化之最高原則，后者則是為一持久的意愿，使人各得其權利。知識產權制度的正義原則意味著當事人之間的權利和義務的對等以及權利義務的分配符合正義原則，即在公平和正義范圍內，可以使多元化的知識產權利益的結構實現有序化，使得利益主體各得其所，使利益的分配達到各方都能接受的程度。當出現權利糾紛時，訴訟制度的設計追求正當性和合法性從而確認結果的有效性，“客觀正義”的要求得以滿足。而訴訟外解決機制則更加關注當事人的意愿和訴求，追求最符合當事人利益的糾紛解決結果。當事人可以按照自己的意愿去選擇糾紛解決的途徑、程序，出于理性的計算和妥協最終達成一種雙贏的糾紛解決方案，不同的權利人和社會主體根據自己的意愿可以獲得最符合其要求或向往的利益，也即達到一種“主觀正義”。
效益是經濟學的重要問題，也是法律追求的基本價值之一。知識產權制度以權利和義務的規定保障資源的優化配置，相應的糾紛解決制度也要突出效益的價值取向。從效益角度看，知識產權主體之間的糾紛并非絕對不可調和，不同利益主體雖然可能出現利益沖突，但歸根結底他們追求的利益具有同類性，并且各主體在追求自身利益的同時，也能夠趨向于與他人利益形成一種互動。多元化糾紛解決機制鼓勵當事人著眼于未來對于知識產品的發展和應用，形成合作性的、可持續發展的、富有建設性的糾紛解決協議，并促成當事人達成更多的商業化協議，以代替冷冰冰的、非黑即白的絕對化的法院判決或裁定。
當事人風險—收益和利益平衡視角。知識產權糾紛實質上是當事人基于利益訴求而進行的一場博弈行為，在利益相互影響的局勢中各自采取策略令自己的收益最大化。基于知識產權無形性、可復制性、時間性等特殊性質，相對于其他有形物的財產糾紛，當事人更愿意采用溫和談判的方式實現利益，而非通過嚴厲的強制的訴訟判決方式。此間知識產權權利人在權利解決方式的選擇出發點上和一般的理性經濟人并無二致：如果糾紛解決成本高于或等于知識產權價值，這時解決方式是理性的。如果糾紛解決效果能夠給權利人帶來預期經濟利益，糾紛解決時間成本和難易程度都在可接受范圍內，此種解決方式是最佳選擇。同樣，對于侵權人而言，對“風險—收益”的判斷也有不同的考慮與選擇。因此將糾紛解決的途徑不限于訴訟這一單一模式，而是設計多種解決方式，以便實現當事人在不同情形下基于不同的考慮以不同方式解決糾紛以實現成本收益的最佳化，是知識經濟時代的現實需要。
訴訟和非訴訟程序體現著不同的思維模式。在訴訟程序中，當事人利益相互沖突，一方勝訴同時一方敗訴。侵權者得到的也即權利人失去的。而在非訴訟解決程序中要求雙方建設性地“向前看”，并不強調當事人的對錯與勝負，更多關注于尋找一個符合當事人自身利益的有效解決方法。因此非訴訟解決方式是在雙贏理念下的更為經濟的糾紛解決模式，其結果使得雙方都獲得更大經濟利益，或者使一方變得更好而另一方不至于變得更壞。知識產權制度設計的基本目標是實現利益平衡，“其實質是實現知識產權法上權利和義務的總平衡、個人利益和社會公益等多重利益的平衡”②。當法律維護的這種平衡狀態被打破從而出現知識產權糾紛時，涉及到對相關各個利益關系人的利益重新劃分和協調。雖然通過訴訟方式能夠強力保障利益各得其所但過于僵化，無法考慮到具體情境下當事人的具體訴求，而且依賴裁判者自由裁量的利益平衡也并不能完全滿足當事人的利益要求。非訴訟解決機制的出現加強了當事人處理糾紛的自治性和自主性，通過博弈后的行為選擇在具體情境中實現利益平衡。
知識產權糾紛解決機制多元化的架構
在不違反法律強制規定的情況下，對知識產權糾紛的解決可采用調解、協商、仲裁、行政裁決、訴訟等多樣化多途徑互補的糾紛解決途徑，此種機制依次根據糾紛雙方的協商性及非對抗性的降低而不斷推進，通過訴訟途徑解決糾紛是整個機制的最后一個環節。
一是多元化解決機制內的各要素配置。第一，民間調解。隨著社會結構不斷變遷，新型民間組織不斷涌現，在此類民間組織中培育調解機構解決知識產權糾紛，是將中國特色的人民調解制度引入知識產權糾紛解決機制的一條可行之路。雖然知識產權糾紛多涉及文學、藝術、科學領域，專業性程度較高，糾紛較為復雜，但仍可適用民間調解方式解決一些爭議較小、涉及金額較少的知識產權權屬糾紛或許可使用合同糾紛。基于知識產權強烈的專業性，人民調解委員會的組成應由相關技術領域專家、知識產權實踐經驗豐富的律師或退休法官及具有較高社會聲望之人擔任。條件成熟時，調解機構也可包括民間自律形式的行業協會等協調機構。民間調解是糾紛雙方同意由第三方居中協調力圖在雙方之間達成和解協議，因而私密性較強，應注意保密。
第二，仲裁解決。仲裁解決知識產權糾紛具有獨特優勢：程序簡化，一裁終局；仲裁員多具備專業技術能力，專業權威性使仲裁結果更加具有說服力；仲裁程序的不公開審理有利于保護當事人的商業秘密；對涉外知識產權的仲裁結果有利于克服知識產權保護的地域性和地方保護主義，更加有利于承認和執行。從權利屬性上看，知識產權是私權，權利主體可自行選擇用訴訟或者仲裁的方式來解決糾紛。仲裁適用的前提是當事人在糾紛發生前或發生后形成的仲裁合意。
知識產權糾紛按照糾紛性質大致可以劃分為三種類型：知識產權合同糾紛，包括轉讓合同和許可合同；知識產權侵權糾紛，包括著作權、專利權、商標權等權利侵權糾紛；知識產權確權糾紛，通常是關于知識產權權利歸屬主體及權利是否有效的糾紛。我國目前還未建立知識產權糾紛的仲裁處理制度，但知識產權私權的權利屬性決定了其糾紛具有可仲裁性，當務之急是先建立起知識產權糾紛的仲裁體制，再對可仲裁性、裁決程序及執行程序等問題進行逐步完善。
第三，行政機關解決。我國目前知識產權領域實行“司法保護為主，行政保護為輔”的保護模式，使得我國知識產權執法體制區別于世界其他國家。“立法者當初期望通過強有力的行政執法迅速建立起高效便捷的知識產權保護體制，在全社會迅速普及知識產權保護的法制觀念。”③但行政機關以公權力處理私權糾紛應受合理限制：行政機關有權管轄的主要是權屬糾紛、申請權糾紛以及侵權糾紛等與公共秩序或公共利益相關的糾紛。因此較多使用在專利、商標糾紛案件中，較少涉及著作權糾紛。行政機關的介入并非最終救濟手段，只是救濟鏈條中的一個環節。如當事人對商標評審委員會作出的裁決不服，可向法院。另外，一些私權性質較為明顯的民事糾紛如知識產權侵權糾紛、知識產權許可合同糾紛，在當事人一方或雙方請求下，采取行政解決方式化解糾紛固然可行，但其解決結果不具有法律強制力。對于當事人之間的賠償關系及賠償數額的確定，行政機關只能居中調解。
第四，訴訟解決。我國在知識產權糾紛審判中實行審判和調解相結合的制度，但是“邊審邊調”的訴訟調解背離了調解的中立性本質，既不符合糾紛解決規律，操作性也較差。而在糾紛被提交至法院后至庭審前的時間是一個調解的高效時機。可以在法院附設知識產權調解委員會來運行糾紛的調解程序，將相關技術領域專家、知識產權法專家、專利人及具有相當審判經驗的專職調解員組成專家庫，由委員會提供給當事人進行選擇。法院附設知識產權調解委員會在庭審之前的調解程序，使當事人明晰專家對其糾紛的利益分析，向其提供慎思后選擇非訴解決方式的機會。通過審前調解程序所達成的調解協議具有法律強制力，與法院審判中達成的調解或判決具有相同法律效力。“但此類審前調解應當只適用知識產權一審案件，對于上訴審與再審案件，由于引發二審程序的原因是一審判決的錯誤或瑕疵，因此不適用審前調解”。④
二是知識產權糾紛訴訟解決機制與其他非訴解決機制的有效銜接協調。第一，處理好訴訟與非訴的辯證關系。知識產權不同的糾紛需要能夠滿足糾紛解決個性化需求的方式加以解決。這其中，訴訟是最典型的解決方式，但未必是最能夠滿足解決需求的方式。法院應以妥善解決糾紛為出發點，為當事人適用其他非訴解決方式提供便利、創造條件，向當事人傳遞糾紛可以通過非訴方式公正解決的信息，發揮法院對非訴機制解決社會糾紛功能的促進和保障功能。但同時，訴訟又是非訴解決糾紛手段的最終保障。非訴機制并不能取代司法的最終解決，當事人對非訴手段解決的結果不滿意，可以訴諸司法。
第二，訴訟與非訴解決機制的銜接與協調。首先，應處理好訴訟和民間調解之間的關系。司法應支持民間調解并調動民間調解力量參與法院的訴訟調解。同時司法應對民間調解進行審查，側重于審查調解協議的內容是否違反了實體上的強制性規范或當事人的意志等，并進而對調解書的有效性進行確認。其次，協調好訴訟和行政處理之間的關系。法院對行政決定具有審查及監督的權力。司法審查時，法院主要審理行政調解協議和處理決定的合法性，而不重新審理原糾紛。最后，協調好訴訟和仲裁之間的關系。仲裁的發展離不開司法支持，在知識產權仲裁中，尤其需要重視法院對仲裁庭作出的有關臨時命令、決定、裁決以及仲裁協議效力的支持。如果仲裁裁決需要司法機關強制執行，法院有權對仲裁裁決進行效力、程序、行為規范、證據的出示和質證等方面進行審查。
三是知識產權糾紛各類非訴解決方式之間的協調與互動。知識產權糾紛多元化解決機制要發揮整體功效，除了訴訟機制與非訴訟機制的對接與融合之外，各類非訴方式之間的協調也很重要。各個非訴解決機制之間互相獨立，并行不悖，當事人可以根據自身的利益訴求自行選擇適用。一些糾紛解決手段可以成為各類糾紛解決機制的共用因素，如調解和和解可同時用于仲裁與訴訟。同時，各類非訴解決機制之間相互銜接，充分利用各個獨立解決模式的特點，使得單獨的局部效應能夠聚合，形成功能上互補模式的合力。在糾紛解決整個過程中，對解決模式和方法的選擇應貫徹當事人主義，由當事人綜合衡量各個解決方式的優劣后行使程序選擇權，每種解決方式的程序和法律效果必須明確規定，在多種非訴解決方式之間形成多層次的立體解決路徑。最后，在條件可行的前提下，設立專門的知識產權糾紛調解組織，形成綜合性的調解平臺，對知識產權糾紛解決過程中存在的大量調解方式建立統一的調解體系，整合資源，實現優勢互補，防止浪費和濫用。
（作者單位：浙江理工大學法政學院）
注釋
① 沈恒斌：《多元化糾紛解決機制原理與實務》，廈門大學出版社，2005年，第137頁。
②馮曉青：“知識產權法的公平正義價值取向”，《電子知識產權》，2006年第7期，第18頁。
一、打牢基層基礎，加強基層調處組織建設。
在人民調解組織機構建設上，我縣自建立人民調解組織以來，縣鄉黨委政府高度重視人民調解工作，把人民調解組織建設始終作為鞏固和維護基層社會穩定的一項保障措施來抓，在縣鄉兩級分別成立了社會矛盾糾紛調處領導小組，下設辦公室在縣司法局和各基層司法所，負責社會矛盾糾紛的信息收集掌握，復雜疑難糾紛的排查調處和村組人民調解的指導工作，跟蹤回訪和反饋已調矛盾糾紛協議的履行情況，對存在的各種社會不穩定因素協調聯合做好預防控制工作。在村委會（社區）一級，一方面，把選任人民調解員作為一項經常性工作來抓，按照《人民調解委員會組織條例》和《人民調解工作若干規定》的要求，積極主動與鄉(鎮)黨委政府協調溝通，結合村級組織換屆和平時了解掌握的情況，調整充實和壯大基層調解隊伍，任前廣泛聽取當地干部群眾意見，集思廣益，按照好中選優、優中擇能的原則把思想品德好、年輕有文化、掌握一定法律法規，熟悉當地情況，群眾公認的優秀同志選拔到人民調解工作崗位，對不適宜做調解工作的同志做到及時更新，對缺漏人員及時補充，村級人民調解隊伍進一步優化壯大；另一方面，以鄉（鎮）黨委文件明確村級調解委員會班子和工作職責，按照村委會大小和人口數量，每個村委會（社區）設調解主任1人，委員3—9人，為便于工作協調和職能發揮，根據各村委會具體情況，實行村級調委會主任專任或村委會干部兼任相結合搭建村調委會班子；其三，對村民小組一級，由鄉級調解組織配合村委會（社區）根據平時了解掌握的情況，采取群眾推選和鄉村調委會考察相結合的辦法，選配群眾信任、有一定法律法規知識和協調處理能力的同志擔任調解員，充分發揮他們在最基層人熟、地熟、情況熟的優勢和特點，就地化解消除各類社會矛盾糾紛，最大限度把矛盾糾紛解決在基層，處理在萌芽狀態。截止目前，在全縣8個鄉（鎮）、114個村（居）民委員會791個村民小組建有鄉（鎮）村組人民調解委員會和村民調解小組，形成了縣鄉村組四級調解網絡，調解人員達2574人，其中鄉（鎮）村兩級有調解人員992人，村民調解小組有調解員1582人，同時在縣內接邊鄉（鎮）之間，跨區域鄰邊縣鄉之間建立了接邊地區社會矛盾糾紛聯防聯調工作機制，與接邊瀘西、陸良、邱北、羅平等接邊縣鄉簽定了接邊矛盾糾紛聯防聯調工作協議，縣內鄉鎮之間互簽了聯防聯調工作協議，人民調解隊伍的逐年發展壯大，調解組織和調解工作領域的不斷拓展延伸，各種社會不穩定不和諧因素在基層一線通過調解組織的扎實工作得以遏制和消除。
在人民調解場所建設上，鄉（鎮）一級，人民調解委員會設辦公室在司法所，與司法所合并辦公，設立有獨立的調解室，做到了調解制度、程序、紀律規范上墻，有必要的桌椅等辦公條件，調處的矛盾糾紛制作有文書卷宗，有臺帳檔案。在村民委員會和社區，遵循因地制宜、經濟使用的原則，設立有單獨的調解室，做到了有房子、有牌子、有印簽、有桌椅、有臺帳表冊，按照卷宗規范化、文書格式化的要求，制作有法制宣傳登記表、簡易糾紛調處登記表、疑難糾紛登記表，卷宗檔案實行一案一卷，統一格式，相關材料完整，手續完備，同時制定下發了下訪調查、信息報告、回訪反饋和工作紀律等規章制度，每月由司法所對工作開展情況和制度落實情況進行一次督促檢查，跟蹤問效，對發現的問題進行幫助指導和督促整改，村級調解室工作統一規范，各項工作健康有序開展。
在人民調解隊伍能力建設上。一是把調解人員培訓作為化解矛盾糾紛的一項基礎性工作來抓，制定年度培訓計劃，納入目標責任制考核，按照重在基層、立足崗位、注重實效、缺什么、補什么的原則，以鄉（鎮）為單位，就近組織，采取集中培訓、以會代訓、現場調解培訓、下鄉培訓等多種方式，邀請上級領導、相關部門資深人員，專門抽調律師和基層法律服務工作者組成培訓授課小組，對人民調解工作經常適用的法律法規、調解工作的性質任務、人民調解組織的受案范圍以及人民調解的原則、程序、技巧和調解格式文書制作、剖析點評典型案例進行現場授課，面對面輔導講解，基層調解人員對法律法規的熟知掌握和應用水平明顯提高，為調處化解各類社會矛盾糾紛打下了堅實基礎；二是分批次有針對性地組織鄉（鎮）村調解主任參加上級培訓、到鄰縣鄰邊和縣內鄉（鎮）之間學習交流取經，吸納借鑒他人經驗典型為己用，提高調解人員在處理化解矛盾糾紛中的實踐本領，近年來，我縣在認真組織參加系統組織集中統一培訓學習的基礎上，加強與鄰縣鄰邊的相互交流和觀摩學習，在縣內分批次組織調解主任進行現場學習交流，達到了取長補短、相互借鑒的效果；三是加強對基層調解人員經常性業務指導和幫助，經常性開展業務大練兵活動，實行司法所人員連片包村的辦法抓好社會矛盾糾紛調處工作，適時對基層調解人員的業務進行指導和幫助，達到理論與實踐的有機結合，豐富基層調解人員的實戰經驗，提高化解矛盾糾紛的能力和水平。通過采取多種形式加強對調解員的培訓，培養鍛煉了一大批熟悉法律、掌握政策、精通調解、會做群眾工作的調解員。
二、預防宣傳為先，抓信息掌握和糾紛防控工作。
在調處機制建設當中，重點圍繞“調”字作文章，在“防”字上下功夫，建立健全六個方面的工作機制。矛盾糾紛統一排查機制，以鄉（鎮）為單位，在抓好矛盾糾紛經常性調處化解的同時，堅持季度集中對社會矛盾糾紛統一排查，由各地制定符合其具體情況的排查方案，統一時間共同組織實施，切實做到認真細致，不留死角；接邊地區以傳真、電話、信函和人員往來保持經常性溝通與聯系，做到發現矛盾糾紛苗頭，及早做好預防消除工作，從源頭上遏制矛盾糾紛激化引發刑事治安案件。信息聯絡和反饋機制，在矛盾糾紛排查調處工作中，充分依托基層人民調解組織人緣、地緣優勢，及時收集掌握矛盾糾紛信息源頭，經常性分析矛盾糾紛發生的規律、特點及其解決的辦法措施，從抓早、抓小、抓苗頭著手解決問題，消除隱患。領導接待機制，把每月的25日定為局長、所長接待日，對群眾的來信來訪進行解答、回復、分流和督辦。疑難復雜糾紛聯合調處機制，在矛盾糾紛調處中，注重通過部門聯動協作進行有效資源整合，提高調解的有效性，對復雜疑難糾紛需要兩個以上部門聯合調處的，及時向縣委、政府分管領導和政法委報告，明確牽頭部門，指定責任單位，相互配合，形成力量聯動，開展聯合調處，確保真正解決問題。已調矛盾糾紛回訪反饋機制，對已經處理和解決的矛盾糾紛，有重點有針對性地定人聯系，不定時到其家中進行回訪，做到經常性了解掌握協議履行情況、雙方當事人思想動態和心里變化，舉一反三，從源頭上防止矛盾糾紛出現反復。責任追究機制，按照屬地管理原則，明確矛盾糾紛排查調處責任，分管聯系鄉（鎮）領導為第一責任人，各基層司法所長為直接責任人，各地發生的矛盾糾紛得不到及時妥善調處或因工作不到位導致矛盾糾紛激化的，視其情況對責任人進行責任追究，引發重大刑事案件、群體性械斗和聚眾上訪的，當年目標責任制考核實行一票否決，第一責任人和直接責任人當年不得參加評先評優。
在抓法制宣傳教育工作中，堅持宣傳與預防、宣傳與教育、宣傳與普法相結合，按照“調防結合，以防為主”的方針，以預防為重點開展工作。一是采取散發資料、廣播標語、開展法制講座、設立法律咨詢點、進村入戶講法等多種形式開展全民法制宣傳教育，增強群眾法制觀念和自覺學法用法守法的思想意識，教育引導群眾依法維權、依法合理表達利益訴求，從根本上減少矛盾糾紛的發生。二是堅持調解與法制宣傳教育相結合，在對已發生的矛盾糾紛進行調處時，組織當地群眾現場旁聽，講事實、辯法理，調處一片，教育一村，教育引導當事人和廣大民眾自覺學法守法，通過合理合法的正規渠道反映利益訴求，把調解的過程變為群眾學法的過程。三是在基層人民調解室醒目位置設立溫馨提示，教育引導群眾在依法維權，依法合理表達利益訴求的同時，本著遵從法律、尊重事實、互謙互讓、以和為貴的原則，力求通過調解文化搭建雙方心靈溝通平臺，化解矛盾，并通過溫馨提示營造良好調解氛圍，使當事人雙方在一個良好的環境中解決處理問題。
在抓基層一線情報信息工作中，結合實際，制定下發師宗縣社會矛盾糾紛信息情報上報有關事項的通知，各地在矛盾糾紛排查調處工作中，充分依托和發揮當地村組干部、基層調解組織人熟、地熟、情況熟的優勢，收集掌握矛盾糾紛信息源頭，定人連村摸排清查各地矛盾糾紛發生規律及其特點，注意隨時發現新情況，掌握新動向，在基層一線遏制消除矛盾糾紛苗頭。各地對排查梳理出來的矛盾糾紛信息情報，按照及時準確、客觀真實的原則，提出相應的預防控制對策，按月進行上報分析，特殊情況及時上報，做到矛盾糾紛情報信息來源準確及時，為預見、預防和化解消除各種社會不穩定不和諧因素提供了可靠的信息資源。
三、創新激勵機制，實行人民調解“以案定補”。
在落實人民調解日常工作經費、培訓經費財政承擔的基礎上，2008年司法局按照上級相關文件精神，為充分調動基層調解人員的工作積極性和主動性，提高工作效率，最大限度發揮基層一線調解維穩功能，創新基層人民調解員報酬激勵機制，把司法行政機關指導人民調解工作與管理基層人民調解員有機結合起來，及時向縣委政府匯報，與財政部門協調溝通，并與財政聯合行文出臺了《師宗縣人民調解組織調處矛盾糾紛以案定補實施意見》，按照“誰調解、補償誰”的原則，對基層人民調解組織調處解決的矛盾糾紛實行以案定補，標準為簡易糾紛每件定補5元，疑難復雜糾紛每件定補50元，熱點糾紛每件定補100元，重大熱點糾紛每件定補200元，特別重大熱點糾紛每件定補300元的標準進行以案定補，把調解案件與落實報酬按調解案件難易程度以“計件”補助方式統一規范固定下來，以案定補的落實兌現按季度由縣局抽人到各鄉（鎮）通過抽查、回訪、閱卷宗等方式進行考核兌現。“以案定補”的落實兌現，避免了調解員在工作中干與不干一個樣，干多干少一個樣的“大鍋飯”現象，以發放“計件”工資的形式從根本上解決了基層調解員的報酬問題，進一步激活了人民調解工作，一是糾紛調處數量、質量有大幅度上升，2008年與2007年相比糾紛調處上升近70%，且件件有登記，事事有卷宗，痕跡管理走向規范。二是人民調解員積極性得到調動，化解糾紛能力顯著提高。實行人民調解“以案定補”以來，遵循“誰調解、補貼誰”的原則，打破大鍋飯思想，調解員在經濟上有了一定補助，工作得到社會肯定認可，調解員主動介入社會矛盾糾紛的能力明顯增強，“以案定補”實施以前的推拖慢延現象變為自覺行動，因人預防、因地預防、因事預防、因時預防的機制得到有效保障，矛盾糾紛抓早、抓小、抓苗頭得以落實，基本做到案結人和，用較少的經費投入化解處理了大量的矛盾糾紛，成效顯著。三是調解網絡得到有效帶動。按照構建糾紛大調解工作格局的要求，在縣一級成立了社會矛盾糾紛調解工作委員會，組建了師宗縣矛盾糾紛調解中心，在縣直相關部門建立了行政調解工作室，在鄉（鎮）健全完善村級調委會及村調解小組，形成了縣鄉村組四級、橫縱結合的調解網絡，調解組織和調解工作領域不斷拓展延伸。人民調解“以案定補”的有效運作，體現了政府公共財政為社會管理和公共服務的人民調解工作“埋單”的理念和要求，激化了基層調解組織活力，使人民調解工作方便及時快捷、操作成本較低、親和力較強、兼之調解組織體系完善、調解隊伍龐大的優勢得到充分體現，人民調解工作在預防和化解矛盾糾紛中的職能作用得到了充分發揮。
四、堅持公正原則，狠抓社會矛盾糾紛調處。
一是積極爭取黨委政府的重視支持，主動向黨委政府請示報告人民調解方面的工作情況，用工作的成效爭取黨委政府的重視支持；二是注重發揮基層調解人員扎根基層、聯系群眾、人熟地熟情況熟的優勢和特點，時刻關注各村各寨的矛盾糾紛發生動向和接邊矛盾糾紛可疑跡象，最大限度把矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態；三是加強與公安、法院、土地、林業、民政等相關部門的協調配合和接邊地區的聯絡溝通，整合人民調解資源，按照矛盾糾紛的性質屬性，明確責任主體，多家互聯互通，共同協作解決因山林、土地、葬墳、資源爭執等引發的矛盾糾紛；四是堅持領導聯系、科室聯掛基層司法所調處矛盾糾紛和司法所工作人員聯系村委會調處矛盾糾紛制度，做到小事不出村、大事不出鄉，復雜疑難糾紛縣鄉兩級共同協作解決；五是注重加強與毗鄰瀘西、陸良、羅平、邱北等接邊地區的溝通協作與聯系，以電話、傳真、信函、人員往來等多種形式互聯互通社會穩定動態和矛盾糾紛情報信息，對接邊地區矛盾糾紛做到早預防、早介入、早消除；六是開辟老、弱、病、殘、貧維權綠色通道，對老年人贍養就醫、未成年人撫養就學、侵害殘疾人和農民工合法權益等矛盾糾紛進行法律援助，發現苗頭、及時介入，說理講法，預防疏導，積極化解矛盾糾紛，保障社會弱勢群體合法權益；七是認真做好“148”電話咨詢解答和群眾來信來訪工作，做到“148”專線經常保持暢通，有專人值班解答，對來信來訪人員熱情接待，當事人反映的問題能答則答、能辦則辦、急事特事及時向領導報告，屬于其他部門辦理的告知辦理渠道和途徑，需要提供上門服務的及時向領導匯報提供上門服務。2006年以來，全縣各級調解組織受理調處各類矛盾糾紛9892件，調處成功9635件，調處成功率達97.4%，防止民間糾紛引起自殺96件109人次，防止民間糾紛激化轉化為刑事案件121件826人次，防止勸解民間糾紛引發群眾性械斗114件，4868人次，避免和勸解民間糾紛引起群體性上訪89件3237人次。基本達到了為黨委政府分憂、為分流、為公安排壓、為法院減負、為群眾解愁的工作目的，人民調解的主渠道作用顯著發揮。
在狠抓社會矛盾糾紛排查調處的同時，加強人民調解與訴訟程序的銜接配合。為督促落實已調矛盾糾紛協議履行，師宗縣各級調解組織對已調矛盾糾紛實行回訪反饋制度，定人定案不定時對已調矛盾糾紛進行回訪落實，做到一般糾紛適時回訪、重點糾紛定期回訪，隨時了解掌握協議履行情況和雙方當事人的思想狀況、心理變化，舉一反三，從源頭和苗頭上抓死已調矛盾糾紛再次出現反復。同時為充分發揮人民調解和訴訟調解在化解矛盾糾紛中的積極作用，實現訴訟調解與人民調解有機銜接配合，創新調解工作機制，積極主動與人民法院溝通協調，建立人民調解協議履行和訴前民事糾紛調處機制，人民法院在受理已調矛盾糾紛協議履行案件過程中，邀請基層調解人員參加，依照法律規定程序，嚴格審查把關，對于調解程序合法、適用法律準確、事實清楚明了的調解協議，在立案前和時依法依理說服疏導，教育引導，講清說明調解協議的法律效力，開導督促雙方各自履行協議，自覺維護調解協議的嚴肅性，對于事實不清、適用法律存在瑕疵、調解程序不合法不規范的依法進行庭前調解，盡最大限度在調解階段達成協議解決問題。
人民法院在受理尚未經基層調解組織調處的民事案件時，開展人民調解進駐法庭聯合辦案，由人民法院委托人民調解組織在立案庭、中心法庭庭前調解和法庭訴訟調解工作中參與調解，在時或立案前通過人民調解程序化解矛盾糾紛，盡量減少當事人在情感、經濟等方面帶來的負擔，在村（社區）一級，通過基層“三室一庭”建設，優化便民利民措施，有效整合人民調解資源，流動法庭與基層人民調解組織聯合辦案，人民調解與司法調解有機結合，做到警力下移、機制聯動、現場辦公、聯合調處，許多民事案件通過人民調解與訴訟調解的聯合互動得到有效化解和及時處理，調解協議的合法有效性得到較好維護，人民調解與司法調解得到良好融合，聯合互動功能得到較好發揮。
醫院是構建和諧社會的重要組成部分，但近年來醫患矛盾突出，且有進一步加劇的趨勢。因而如何構建和諧醫患關系，快速而有效的處理好醫患糾紛，直接影響和諧社會的建設。近年來，人民調解制度作為一項具有中國特色的法律制度，以其快速、合理、高效處理各類糾紛的優勢，在預防及解決醫患糾紛方面發揮著重要作用。
1 醫患糾紛調解方式的現狀
隨著我國法制建設的不斷加強，目前解決醫患糾紛的方式已處于多元化狀態。一類是非訴訟的調解，如醫患雙方自行和解、衛生行政部門調解、有第三者介入的人民調解等。另一類則是在訴訟中進行的調解，人民法院的司法調解、人民法院的司法裁決等。2002年9月1日起開始實施的《醫療事故處理條例》是目前我國處理醫療糾紛問題的主要法律依據。《條例》第46條規定：“發生事故的賠償等民事爭議，醫患雙方可以協商解決；不愿協商或者協商不成的，當事人可以向衛生部門提出調解申請，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”從中可以看出一旦發生糾紛，法律規定了三條路可以走，即私下協商解決，衛生行政部門主持調解和向人民法院。這三種方式對解決醫患糾紛，保護雙方當事人的合法權益起到了重要作用，但又各有弊端。
首先，向人民法院解決糾紛的成本往往過高。時間過長。按照目前醫學會醫療事故鑒定收費標準，最低收費都要1700元，再加上法院審理的律師費、訴訟費、處理一起醫患糾紛的“法律成本”達萬元以上，這對醫院是一筆不小的費用，對患者更是沉重負擔。醫療糾紛案件又具有高度專業性，往往在通過鑒定后，又加上審理期限已經是過了大半年，患者家屬往往得不到及時的經濟補償造成治療的延誤。
其次衛生行政部門主導下的調解往往由于患者及其家屬對調解主體的不信任，認為醫療單位與之是“父與子”的關系。肯定存在偏祖行為有失公正。相比之下，當事人之間的和解就成了“主流途徑”。但近年來，這一主流途徑出現了弊端，一方面醫院需要投入大量的人力、物力；另一方面患者盲目要價，有的不是醫療糾紛，甚至是正常的醫療行為也被認為是醫療過失。
由此可見以上兩種醫患調解制度存在很大的局限性，不符合我國醫患糾紛調解工作的實際情況。在這種情況下一個“中立”的調解機構在醫患之間進行調解(這個調解機構應該與醫療機構沒有任何關系，醫患雙方都能接受調解結果)。那么，在醫療糾紛的處理上可能會更有效率。
2 人民調解制度在醫患糾紛的作用及重要性
衛生部發[2007]204《關于推動醫療責任保險相關問題的通知》中指出醫患糾紛的調解要建立現實可行的多方式來調解，積極探索第三方機構調處醫療糾紛，將“人民調解制度”引入到醫患糾紛調解中，建立多種方式醫患糾紛調解制度。
《人民調解委員會組織條例》第五條規定，人民調解委員會的任務為調解民間糾紛，并通過調解工作宣傳法律、法規、規章和政策，教育公民遵紀守法，尊重社會公德。因此，調解民間糾紛是人民調解委員會的主要工作。作為平等民事主體之間發生的醫患糾紛，也應屬于人民調解委員會的工作范圍。醫患糾紛中引入人民調解制度，在醫患之間設立一條緩沖帶，有利于醫患糾紛的解決。根據《人民調解工作規章》，我國在城市街道及農村鄉鎮一級設立鄉鎮(街道)人民調解委員會，專門處理比較復雜、重大的民間糾紛，其人民調解在鄉鎮司法所的直接指導下和基層人民法庭的業務指導下進行。人民調解委員會大都設在城市的中心地區，距醫院也比較近，對當地的情況也比較熟悉，能很快介入，對糾紛予以及時的調解，減輕醫院的壓力，減少患者家屬于的痛苦和奔波。目前我國司法制度對人民調解協議書的法律效力的認定只是停留在雙方達成的協議上，沒有絕對的法律效力。但根據《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》司法解釋規定，經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容。并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協漢，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除協議。因此筆者認為人民調解作為維護社會穩定的“第一道防線”在化解醫患糾紛中起著不可缺少的重要作用。
3 人民調解制度在醫患糾紛中的完善
人民調解制度的非對抗性、經濟性、簡便性越來越適應去解決不斷高漲的醫患糾紛案件的需要。人民調解委員會作為第三方，相對可以一種公平公正的態度來調解醫患糾紛，無疑是值得肯定的。但在目前乃至今后尚有以下問題有待解決。
3．1 介入應當具有正當性：醫患糾紛引入人民調解是時代的需要，更是新時期人民調解工作新的機遇。但往往有人把人民調解當作萬能的糾紛解決方式，一味的追求調解糾紛，忽視了人民調解的局限性。筆者認為醫患糾紛不能全部都進行人民調解，人民調解委員會應當在遵守自愿平等、依法調解、無償調解等原則下，有選擇的進行調解工作，絕不能越俎代庖，阻礙醫患雙方訴訟權的正當行使。
3．2 建立調解準入制，人民調解走向專業化、專職化：人民調解委員會中的人民調解員是調解民間糾紛的群眾性組織，是經群眾選舉或者接受聘任，在人民調解委員領導下，從事人民調解工作的人員。目前，人民調解員文化程度偏低，專業化程度不高，特別是在廣大農村地區，調解員幾乎是一些不具備專業知識，法律意識不高的人員組成，而醫療行業的特殊性，調解中不可避免要涉及極其復雜、專業的醫學知識和相關法律知識，因此這樣一支調解隊伍難以介入到要求高專業性的醫患糾紛當中來。加強人民調解員培訓工作迫在眉睫，推進醫患糾紛中人民調解工作的專業化、專職化建設。人民調解委員會可以聘請相應的專家擔任調解員，或者與相關院校對調解員進行法律法規、醫療知識的培訓，經考核合格后授予醫患糾紛調解資質，杜絕一人一手抓。一手包辦的調解模式，建立科學的人民調解制度。
內容摘要:ADR具有彌補訴訟缺陷、協調國家法和民間情理的關系、實現解紛方式的多元化、促進法治的可持續發展等功能。重慶市在構建多元化糾紛解決機制上取得了一定的成績,但在認識、組織定位、制度建設上還存在不足。必須強調調解的中立性,正確確立其組織的法律地位,把握好調解與判決的關系,擴大調解在化解勞務糾紛、農村土地糾紛等方面的適用,才能使調解在創建“平安重慶”、構建和諧社會以及中國法治化進程中發揮其應有的作用。
關鍵詞:非訴訟糾紛解決機制(ADR) 功能 司法踐行 平安重慶
非訴訟糾紛解決機制的概念及功能
ADR又稱非訴訟糾紛解決方式、替代性糾紛解決方式。“雖然從表面上看,替代性糾紛解決辦法是一個有序體系,但事實上它只是一組供當事人任意選擇用來避免對抗性訴訟的辦法”(宋冰,1998)。對ADR有兩種理解:狹義的ADR主要是指非仲裁非訴訟非行政處理的糾紛解決方式;廣義的ADR可涵蓋所有非訴訟糾紛解決方式,既包括傳統的民間調解和商事仲裁,也包括當代創造的新型ADR(如美國的混合型ADR),同時還可以容納更多今后可能出現的新的類型,包括行政性和準司法性解紛機制(范愉,2007)。二者分歧的焦點在于行政機關或類似行政機關所設立的糾紛解決程序是否屬于ADR。本文采廣義說。當代世界存在不同發展格局和形式各異的非訴訟糾紛解決機制,而且“21世紀將是ADR發展的新時代”(范愉,2007)。ADR為何具有如此的生命力,筆者認為乃其功能使然。
(一)補充訴訟功能
現代糾紛具有三個特點:一是需要迅速處理。審判程序的嚴格性導致難以及時解決糾紛。二是需要借助專門知識,絕非僅靠動之以情、曉之以理就能平息。日、美等國設立了斡旋調停的專門機關,這些機關不僅“擁有自己的調查機構,而且還有精通特定專業領域知識的人員負責處理糾紛,所以在信息的收集及判斷上具有優勢,使糾紛得到更為符合實際地解決” ([日]江藤弘一,1979)。三是強調對相互沖突利害關系進行調整。當今世界司法資源供不應求。重慶個別基層法院法官一年要審結一、兩百起案件,法官對案件疲于應付,無暇顧及調整、恢復利害關系。在日本,“行政機關所設置的糾紛處理機構不僅對一方當事者要求解決的糾紛給予事后的處理,還往往以一般地預防侵害發生的意識,對沒有暴露出來的糾紛也進行積極的事前干預。這種做法受到了消費者這樣的當事者集團的歡迎”(棚瀨孝雄,2004)。
(二)有助于協調法與情的關系
法官嚴格依法作出裁判,有時糾紛卻未得到解決,原因是多方面的。一是立法者可能出錯。二是縱然立法者制定的某項規則是正義的,但依據該規則做出的裁判是否合理,還受制于法官業務、道德素質、法治環境等諸多因素。這些因素使法官創造的公正是立法者的公正,而立法者的公正觀不同于公眾的公正觀,即通過程序達至的正義未必就是公眾所能接受或期望的正義。ADR對當事者的主張是否有理的評價通常以生活邏輯、道德情理為基礎,對話更為容易。運用民間情理解決糾紛,還能使當事人獲得“問題是自己解決的”的感覺從而使糾紛解決的方式和結果更易接受。
其實,ADR的最終目的是矯正立法公正追求社會公正,正如美國前大法官沃倫•伯格所說“我們能提供一種機制,使爭議雙方在爭議少、精神壓力小,比較短的時間內獲得一個可以接受的結果,這就是正義”(W.Burger,1982)。
(三)有助于解紛方式的多元化
20世紀80年代,ADR在西方世界備受青睞,在我國卻是另外一番景象。由于我國剛剛進入法制現代化建設,出于對千年人治的憎恨自然地崇尚法治,但又把法治簡單等同于對訴訟的親近和利用,把調解、仲裁等非訟解紛方式視為實現法治障礙而無情鞭撻;司法機關積極地以訴訟結合傳統解紛方式,并有步驟地通過增加司法人員應對“訴訟爆棚”的現實,但這種做法成本高昂效果卻不佳。更有學者提出“健全、穩定的社會,應有適應不同需求的多元化糾紛解決機制,即由訴訟、行政、調解、仲裁以及自救等多元化形式構成,且糾紛的解決應趨于社會化”(劉武俊,2002)。
(四)有助于實現法治的可持續發展
法治的運行應是動態、可持續的,法治可持續發展中最重要的是公民和司法人員的素質。糾紛非訟解決有助于強化公民的道德理性,不致于使家庭的溫情、鄰里的禮讓、對社會的責任感隨著糾紛的發生棄之腦后,進而增加凝聚力,同時有助于培育公民的自治能力。法治與自治密切相聯,自治不但意味著被賦予自我選擇的機會,同時也蘊含著對自己作出決定的認同和負責之意。法治并非毫無根基的法治,而是以自治為生存土壤;自治并非恣意妄為的自治,而是以法治為指引的自治。為了促進糾紛的非訟解決,各國設立了眾多的專門進行調解的機關,專門機關在促使糾紛解決的同時,還促進了社會整合和各群體的認同,使人與人之間更易于溝通,同時通過交流、協商、參與等活動,將公民培育為法治社會所需的自治、自律的市民。此外,糾紛非訟解決還有助于提高法官素質,樹立司法權威。采用增加法官人數、簡化訴訟程序等治標不治本的舉措應對訴訟壓力是無奈、被動之舉。長此以往,法官素質難以提高,民眾對司法的信任度也會受到影響,其破解難題正是從適當地節制訴訟開始。法治的可持續發展需要高素質的法官,還需要有自治能力和道德理性的市民,更需要法律規范的制定和適用與傳統習慣相契合,唯此法治在中國這一特殊語境中才能煥發出生機和活力。
ADR功能的實現與重慶的探索
ADR功能的實現是需要一定載體的。重慶隨著改革的深入和經濟的發展,社會矛盾呈現出跨行業、跨區域、多主體等特點。鑒此,重慶積極借鑒國內外先進理念、經驗,并使之與本土資源的傳統優勢有機融合,開展了建立和健全非訴訟糾紛解決機制的各項工作。
(一)積極推動人民調解工作的發展
作為ADR重要組成部分的人民調解制度在中國的運行并非令人滿意,更新觀念是改變現實的先導。最高人民法院院長王勝俊指出,要堅持“調解優先、調判結合”的原則,創新調解方式,加強審判工作與人民調解、行政調解、仲裁等方式的銜接,合力化解矛盾糾紛。更新觀念就是要樹立“調解優先、調判結合”的理念,把調解作為審判工作尤其是民事審判工作的首要選擇,優先貫穿于審判全過程,力爭實現案結事了。調解優先是精髓,調判結合是保障,在調解優先的基礎上實現調判結合,實現法律效果與社會效果的有機統一。同時,狠抓基礎工作,加強人民調解的規范化、便民化、社會化建設。
1.推進人民調解的規范化建設。重慶在全國率先頒布有關人民調解的地方性法規――《重慶市人民調解條例》,該《條例》明確了人民調解委員會的組成、設立,人民調解的范圍、程序,調解協議的法律效力等事項,尤其是對調解經費做出規定。只需填寫《人民調解糾紛登記表》的簡單糾紛每件可給予5～10元的補貼,需要制作《人民調解協議書》的每件給予30～50元的補貼;疑難、復雜的給予100～200元的補貼。重慶成為全國首個實現基層調解補貼省級財政統籌的省份。
2.致力于人民調解便民訴訟網絡化建設。“便民訴訟網絡”是指以人民法庭為中心,在所轄的鄉鎮社區及村社駐地設置“便民訴訟聯系點”,聘任人民調解委員會成員為便民訴訟聯絡員,形成法庭、聯系點、聯絡員三位一體輻射整個轄區的“便民訴訟網絡”。
3.促進人民調解社會化建設。社會化就是借助社會力量發揮人民調解的作用。2007年11月重慶市高院要求各級法院充分借助社會力量做好案件的調解工作,邀請與當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企事業單位、社會團體、其他組織或者具有專門知識、與當事人有特定關系并有利于促成調解的個人協助調解工作;2008年6月,巴南區工商聯在全市率先成立了非公有制經濟調解工作室,組建了30人的義務調解員隊伍。為促使調解工作的規范化,巴南區法院、區司法局制定了《暫行辦法》,規定涉及非公企業和人員的訴訟案件原則上實行調解前置程序,為加強非公人士團結和諧發揮了積極作用。
(二)仲裁的利用率較高
重慶房地產開發、工程施工、金融證券、國有資產運營、中小企業和知識產權等6大重點領域,對仲裁的認可度越來越高。房地產買賣合同、家庭裝飾合同、金融信貸合同的仲裁選擇率分別達到63%、71%、31%。重慶投資集團、四大商業銀行、重慶大學等單位有600億元標的合同約定發生糾紛時,選擇了由仲裁委仲裁。在此基礎上,重慶將進一步加大宣傳力度,大力推進仲裁公信力建設,健全仲裁網絡,為當事人提供更方便快捷的服務。
(三)探索委托調解機制
法院可與當地司法行政部門、政府部門、街道、鄉鎮、行業協會和大型企業或其它單位聯系,委托人民調解委員會或其它組織對人民法院受理的民事案件進行調解。委托調解期限在30日以內,調解不成的應當及時審理,經委托調解達成協議,當事人要求法院出具民事調解書的,法院在依法審理后,應當出具民事調解書,民事調解書由當事人簽收后生效。民事糾紛委托人民調解工作不僅能夠有效緩解人民法院的審判壓力,而且能為建立“人民調解前置”的法律制度提供實踐經驗,因為“民事糾紛委托人民調解”工作實際上就是“人民調解前置”制度的雛形(孫育偉,2009)。
(四)全力構建“大調解”工作格局
2009年9月,重慶市高院對全市構建“大調解”工作格局做了專題部署。力爭把構建“大調解”格局與鞏固便民訴訟網絡結合起來,充分依托便民訴訟網絡開展調解工作,加強人民法庭巡回審判站與當地人民調解組織的訴調對接,方便群眾解決糾紛。力爭把構建“大調解”格局與加快扇形工作面建設結合起來,在業已成熟的便民訴訟網絡基礎上,形成法院主導、行業輻射、網絡支撐的扇形工作聯系面,把扇形工作聯系面作為重慶城區“大調解”工作格局的特色品牌進行打造。
制約ADR功能實現的因素及對策
(一)存在的問題
1.認識上形式化、表象化、極端化傾向。社會中各種因素是相互關聯的,政治權力的支持、對法治有限性的反思、社會文化的引導等因素使得人們日益重視傳統的調解制度,但是矯往總是容易過正。近年來,一股“調解”之風刮起并蔓延,表現在案件調解率不斷攀升、逐年刷新,而且幾乎所有法院都將調解數、調解率等列為考核指標甚至是首要指標。云陽法院規定民一庭、四個人民法庭要通過訴調對接結案500件,調解率上升一個百分點,年終考核就增加一分。正當的激勵機制固然應當存在,但是制度設計的簡單化、功利化必然誘發“強制”、“誘導”調解行為。試想如果案件本身不宜調解或當事人不愿調解,法官在業績考核制度面前也不得不調解甚至強行調解。過度的調解往往會引起反感,而且很多案件調解后還是進入了執行程序,并沒有實現“案結事了”的預期目標。
2.組織定位不準、人員角色錯位。人民調解應體現人民性、鄉土性、自治性、靈活性等特征,而現行的人民調解組織行政色彩濃厚、人員角色混亂,難以發揮最基本的糾紛解決功能。法律將人民調解委員會定位為在基層人民政府和基層人民法院指導下調解民間糾紛的群眾性組織。目前的基層調委會大都隸屬于村委會、居委會,政府主導已悄然取代政府指導。地方黨委領導下的人民調解是否會為追求政績而對當事人的訴權、處分權進行誘導和壓抑,是否會對司法獨立造成損害,筆者認為肯定的答案將是或已是不容置疑的。此外,調解人員大多身兼數職。需要牢記的是調解的基本功能是解決糾紛,且必須是公正地解決糾紛,而要實現此目的,糾紛解決組織和人員必須中立,中立是公正的前提和保障,所以人民調解的組織和人員必須中立,否則就會出現久調不決、調而不解、調而不結的局面。
3.制度創新不足。創新不足已成為制約人民調解制度發展的瓶頸。主要問題是“人民調解組織已納入了許多不同性質和功能的解紛機制,超越了其基本定位和能力,容易導致解紛機制的混亂”(范愉,2007)。首先,同兄弟省市相比,許多解紛機構如物業糾紛調解、消費糾紛調解并沒有建立,這與直轄市的地位不符,也不利于構建多元化糾紛解決機制。其次,促進中介機構的規范運作,發揮其在糾紛解決方面的重要功能。第三,進一步明確民間調解(如社區調解)與專業性調解、行政調解及訴訟調解之間的關系,如何實現協作與配合。第四,如何充分發揮現有解紛機構的作用。目前,責任追究難以到位,一些矛盾糾紛久調不解,錯過了最佳解決時機,在追究責任時互相推諉、扯皮,都不承認是自己工作失誤導致的。
(二)應對策略
1.理性認識調解。調解被西方學者譽為“東方經驗”,成為“中國特色”解紛方式,但是調解所處的環境――中國社會已發生巨大變化,由傳統的“熟人社會”進入“陌生社會”,因此過度推崇調解和強制調解是對社會現狀的誤讀。筆者認為必須規范訴訟調解。一要恪守調解自愿原則,查明事實、分清是非以及合法原則。二要正確理解調判關系。“調解優先,調判結合”說明調與判的關系是前者優于后者,但是這是整體判斷,并不代表在任何個案中調解都優于判決(范愉,2007)。法院是不能拒絕裁判的,當和意無法達成必須及時做出判決。“調解優先”與“該調則調,當判則判”的含義是一致的,對于社會影響較大、與確立社會公平正義有關的案件不應適用調解,刑事案件與行政案件應當慎用調解。三要改革不合理的法官考核指標。調解率、上訴率等雖然促使法官重視調解,但法官改變觀念遠沒有我們想象的簡單,而且調解有其固有的局限和弊端,調解并非萬能的。調解在我國經歷了否定之否定的過程,今天對調解的認識應是理性、全面的,絕不應出現強制、誘導等低水平現象,應有質的提高。
2.正確確立人民調解組織的法律地位。首先,應確保組織中立性。有學者認為“考慮將人民調解委員會從基層組織中剝離出來,還其真正的民間性,使其更具親和力和可依賴性,賦予其類似于仲裁委員會的獨立地位(袁兆春,2009)。”筆者認為是恰當的,政府應有所為有所不為。“無需也不應該過多介入一般的糾紛解決過程,而是集中精力解決政策性、公益性糾紛,將重心轉向引導和幫助社會培育自治解決糾紛機制與能力上,包括在全社會樹立和宣傳理性的糾紛解決觀念,改善貧弱階層的權利生態,鼓勵和資助社區、社會團體和個人從事糾紛解決,維護司法解決糾紛的權威等等”(吳英姿,2008)。政府是監督、引導人民調解組織,為其創造寬松的生存空間并提供強有力的制度保障,而不是代行人民調解組織的各種職能,否則將導致其功能萎縮。其次,要實現“三調聯動”的銜接。為了解決“三調聯動”的銜接難題,河南省2009年出臺《關于建立人民調解、司法調解、行政調解三調聯動機制的意見》,對銜接配合中容易出現的問題進行了探索,可資借鑒。第三,要建立健全人民調解員的選聘、培訓、考核、獎懲制度。對因調解不力而導致矛盾激化,誘發嚴重影響社會穩定的重大的單位和個人,嚴格實行責任倒查,直至追究相關人員的責任。
3.擴大調解在化解勞務糾紛、農村土地糾紛方面的適用范圍。2007年,重慶成為全國統籌城鄉配套改革試驗區,將圍繞“一圈兩翼”、勞務經濟、土地流轉三條主線,探索建立城鄉統籌發展新機制。目前,勞務經濟已成為“第一經濟”,“今后五年,全市農村青壯年富余勞動力將應轉盡轉,其中三成實現向城市居民身份轉變”(謝秋紅,2008)。可以預見在這一進程中,勞務糾紛、土地糾紛將呈高發態勢。2008年,重慶市勞動爭議案件33563件,仲裁案件總量比2007年增長52.3%。其中集體勞動爭議案件421件,比2007年增長20.5%。勞動爭議案件50%～60%都與薪酬有關,涉及金額不大,完全可由基層調解組織解決。英美等發達國家80%的勞動爭議案件都是以調解方式結案。要及時處理面廣量大的勞動糾紛,維護和諧的勞動關系,僅靠訴訟是不夠的,只有堅持調解才是最優解。與此相反,重慶市大足縣受理土地補償費分配糾紛以來至2008年8月共審結案件164件,其中在庭外達成和解或協商解決的只有17個,其余均為判決解決爭議。上述數據表明有關土地補償分配糾紛的救濟途經是單一的,其實“目前的農村土地承包糾紛絕大多數是通過訴訟方式解決”(張智忠、黃存智,2009)。根據《農村土地承包法》第51條的規定,解決農村土地糾紛方式有雙方協商、村委會或鄉鎮人民政府調解、仲裁機構仲裁和到人民法院訴訟。但是,由于《土地承包法》中仲裁這部分內容的缺失,使仲裁解決農村土地承包經營糾紛還無法可依。對此,已于2010年1月1日起生效施行的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》為調解和仲裁農地承包糾紛提供了法律依據,拓展了解紛新渠道。
結論
ADR具有彌補訴訟缺陷,使糾紛得到公正、妥善處理等功能,所以無論在東方還是西方國家,無論在立法還是司法層面,ADR都受到了前所未有的重視,在這股潮流的裹脅和推動下,重慶沒有無動于衷。但是目前ADR在重慶市的運行還存在的諸多問題,制約了上述功能的實現。為改變認識表象化、行動運動化、組織定位政治化、制度落后化的弊端,必須強調調解的中立性,準確定位組織的地位,把握調判的關系,發揮調解在化解勞務糾紛、農村土地糾紛等方面的用武之地,才能使調解在構建和諧社會乃至法治化進程中發揮其應有的作用。
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一、領導重視、加強指導，充分認識做好新時期人民調解工作的重要性和緊迫性
在街工委和辦事處領導的高度重視下，我街的人民調解工作，在化解民間糾紛、維護社會穩定、實現群眾自治及基層民主法治化建[文秘站網-找文章，到文秘站網]設、促進地區經濟發展等方面發揮了重要作用。當前隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和各種社會利益關系的調整沖突，社會矛盾糾紛出現了許多新情況、新問題，并且呈現主體多、范圍廣、原因復雜等特點，民間糾紛數呈上升趨勢。許多糾紛如果不能及時疏導、化解，有可能發展成為，甚至激化為刑事犯罪等重大性案件，嚴重干擾街的中心工作，影響對地區經濟建設、社會穩定及改革發展的大局。我們街擴大人民調解組織，認請形勢，認真學習、深刻領會有關文件精神，以十六大精神為指導，從實踐“三個代表”重要思想和講政治的高度，進一步增強做好新時期人民調解工作的責任感和使命感，與時俱進，開拓創新，不斷鞏固和加強基層人民調解工作，努力使人民調解工作成為化解民間糾紛、維護社會穩定最堅實可靠的“第一道防線”，為維護我區社會穩定，促進經濟快速發展作出新的更大的貢獻。
二、適應形勢發展需要，抓住機遇，落實措施，大力推進人民調解工作規范化建設
首先各社區居委會人民調解委員會是人民調解工作的基礎，是廣大人民群眾民主自治的較好形式之一。真正做到了“哪里有人群，哪里就有人民調解組織；哪里有民間糾紛，人民調解工作就做到哪里”。今年，根據本街實際情況23個居委會都建立各人民調解委員會。在今年6月份，我們對各社區居委會綜治主任組織了培訓受到了很好的效果。
其次規范人民調解工作制度、工作方法和工作程序。堅持依法調解、自愿調解、尊重當事人訴訟權利的原則，積極開展調解活動，調解過程，必須符合人民調解的工作程序和規則。我們要按照法律和政策的規定，積極吸收一批政治素質好、專業素質和文化水平高、年富力強、熱心于人民調解工作且群眾威信較高的人員進入調解員隊伍。聘請一定比例的熱心公益事業、品行良好、具有法律知識的離、退休干部等志愿者但任調解員。加大了人民調解員隊伍的文化專業知識和調解業務的培訓力度，重點是對人民調解員調解工作的規則性和人民調解文書格式的制作進行了培訓。加強了基層人民調解委員會的基礎設施，為調解工作的順利開展創造條件，盡快使人民調解工作走上“社會化、法制化、規范化”的發展軌道。
三、以防激化為重點，積極預防和化解社會矛盾糾紛，充分發揮人民調解工作在維護社會穩定中的作用
我街根據形勢發展的需要，在工委、辦事處和區司法局的指導下，自覺服從和服務于全街工作大局，緊緊圍繞防激化這個重點，始終堅持“調防結合，以防為主”的方針，廣泛深入開展人民調解工作，切實維護社會穩定。
我街經過認真研究新時期民間糾紛的特點和規律，通過綜合運用排查調處、專項治理等手段，認真調處涉及群眾普遍關注的社會熱點、難點糾紛。建立了“社區警務室”和健全了各項制度，加強對重點工作的排查，及時發現和化解糾紛隱患和苗頭，積極預防因拆遷、還遷、環境衛生、低保、就業、供熱等民間糾紛激化引起的各類案件和群體性上訪等重大社會事件。同時，還根據形勢發展，在抓好傳統的婚姻、鄰里、家庭等常見性、多發性民間糾紛調解的同時，進一步擴大人民調解工作領域，并根據各基層人民調解工作的不同特點，實行分類指導，加強對人民調解員的業務素質培訓，不斷提高調解水平，增強調解效果。
四、改善和加強對人民調解工作的指導
