時(shí)間：2023-08-08 17:11:01
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會(huì)治理問題，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞： 法治思維 法治方式 基層社會(huì)治理
黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)和重點(diǎn)都在基層，基層治理法治化水平直接關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定大局，意義十分重大。
一、基層社會(huì)治理法治化是現(xiàn)代社會(huì)治理的應(yīng)有之義
現(xiàn)代社會(huì)治理的核心就是法治。法治一方面通過調(diào)節(jié)其特有的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)治理的合法性加以解決。另一方面法治通過國(guó)家強(qiáng)制性保障社會(huì)治理活動(dòng)的法律權(quán)威性；最后法治通過確定邊界和底線使社會(huì)治理活動(dòng)有可預(yù)期性。法治中國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)和基礎(chǔ)就是基層社會(huì)治理法治化，社會(huì)矛盾和沖突多發(fā)于基層，集中體現(xiàn)于基層治理中，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，加速推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化已成為現(xiàn)實(shí)問題。基層社會(huì)治理法治化于現(xiàn)代社會(huì)治理和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化而言有著無法替代的作用，主要體現(xiàn)在可以提高社會(huì)治理方式的創(chuàng)新程度，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理資源的整體優(yōu)化。換一個(gè)角度來講，基層治理法治化是體現(xiàn)和反映國(guó)家治理能力的“風(fēng)向標(biāo)”。
就我國(guó)當(dāng)前國(guó)家治理能力和治理體系建設(shè)實(shí)際情況來看，基層治理法治化所起的作用是關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性的，同過去以“管控思維”為主體的社會(huì)治理方式相較而言，法治化治理方式能夠最大程度實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益訴求并在最大范圍內(nèi)聚集民意。法治化治理方式通過制度建構(gòu)方式，運(yùn)用法律手段，可以最大限度杜絕管理部門、管理人員的“不作為”、“亂作為”，真正實(shí)現(xiàn)“運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”等目標(biāo)。
二、社會(huì)治理的法律屬性包含法治思維和法治方式
從理論而言，社會(huì)治理是一項(xiàng)公共職能，為了實(shí)現(xiàn)這一公共職能，社會(huì)治理的主體可以采用行政命令，行政計(jì)劃、行政處罰等一系列管理手段。因此，“社會(huì)治理”在很大程度上可以講本質(zhì)上就是公權(quán)力的行使，是行政行為的實(shí)施。在現(xiàn)代法治國(guó)家，只要是權(quán)力的實(shí)施行使，就必須受到法治約束，只要是權(quán)力的意思表示就必須符合法治精神。社會(huì)治理采取的行政行為本質(zhì)就是法律行為，這是社會(huì)治理的法律屬性。這一點(diǎn)從根本上決定了社會(huì)治理中必然包含法治思維和法治方式的普遍運(yùn)用。具體而言，體現(xiàn)在以下方面：一是運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體的法治化。就社會(huì)治理的國(guó)家公權(quán)力而言，管理職能之間的空缺、重疊和沖突都需要運(yùn)用法治思維、法治機(jī)制和法治方式協(xié)調(diào)、溝通和解決；就社會(huì)治理的社會(huì)公權(quán)力而言，公共職能與國(guó)家職能的界限、分工、沖突需要運(yùn)用法治思維和法治方式明確、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是運(yùn)用法治思維和法治方式確保社會(huì)治理行為的法治化。社會(huì)治理行為作為一種行政行為，體現(xiàn)了行政行為一般性原理，體現(xiàn)著自由裁量權(quán)的運(yùn)用。而且現(xiàn)實(shí)中，在社會(huì)治理中，這種自由裁量權(quán)的行使會(huì)直接面對(duì)尖銳的利益沖突、強(qiáng)烈的價(jià)值碰撞和巨大的社會(huì)訴求，其運(yùn)用得當(dāng)與否將最直接影響國(guó)家形象及公民的法治信仰。三是運(yùn)用法治思維確保社會(huì)治理責(zé)任的法治化。有權(quán)力就有責(zé)任，責(zé)任是權(quán)力的本質(zhì)屬性，而且這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)且必須是一種法律責(zé)任。法治思維與權(quán)力思維的差異之處就在于是否承認(rèn)權(quán)力的最高性。法治思維認(rèn)為法律的權(quán)威高于權(quán)力，公權(quán)力的行使者必定需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
三、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理存在的問題
（一）存在制度障礙
雖然國(guó)家層面和地方層面都有關(guān)于基層社會(huì)治理的法律、法規(guī)、規(guī)章和條例。但從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化面臨著嚴(yán)重制度障礙：其一，現(xiàn)在制度已經(jīng)相對(duì)落后。我國(guó)原有相關(guān)法規(guī)是適應(yīng)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式而形成的，社會(huì)管控思維嚴(yán)重，與基層社會(huì)治理法治化要求的法治思維和法治方式相去甚遠(yuǎn)，出發(fā)點(diǎn)和制度建構(gòu)的主要做法完全不同，無法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展。其二，立法相對(duì)滯后。進(jìn)入新時(shí)期以來，特別是黨的十以后，實(shí)施由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”，由“行政色彩”向“法治主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變以來，許多地方在實(shí)踐中已經(jīng)做了許多有益嘗試，且取得了一系列富有創(chuàng)新意識(shí)的成果，但是相應(yīng)的立法工作卻顯得滯后，特別基層自治組織、基層治理機(jī)制合法性問題，涉及老百姓利益保障問題的許多方面仍未納入法治保障軌道。其三，法規(guī)效力層級(jí)不足。從目前現(xiàn)實(shí)情況來看，從國(guó)家立法層面來看，有關(guān)基層社會(huì)治理的法規(guī)較少且缺乏可操作性。許多地方通過地方政府立法對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾加以調(diào)節(jié)，但是這些地方性法規(guī)效力不高，甚至因?yàn)闆]有先例可循，在一定程度上違反相關(guān)上位法規(guī)的問題。使運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)不復(fù)存在，何以談其效果和作用？
（二）運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不足
黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。”因此，全面推進(jìn)依法治國(guó)，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在于提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法辦事能力。當(dāng)前基層社會(huì)治理主體，特別是一些黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不足，一方面體現(xiàn)在黨員干部的法律知識(shí)儲(chǔ)備不夠、依法治理的傳統(tǒng)和氛圍缺失，另一方面是在客觀上大量存在許多領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意用法治思維和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式讓其“畏首畏尾”，在一些場(chǎng)合發(fā)表進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管控的傳統(tǒng)思維。
（三）行政手段的路徑依賴
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益需求呈現(xiàn)多元趨勢(shì)越來越明顯的背景下，行政手段難以“一招定天下”，需要多種手段協(xié)調(diào)，其中法律手段應(yīng)該成為主導(dǎo)，如前所述，行政手段應(yīng)在法律框架設(shè)立的范圍內(nèi)發(fā)揮效用。過去中國(guó)，在人-單位-國(guó)家這樣的架構(gòu)下，通過上行下達(dá)執(zhí)行行政命令實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理確實(shí)有著無法比擬的優(yōu)勢(shì)，但是面對(duì)社會(huì)主體的多元化和社會(huì)分層的現(xiàn)實(shí)情況，過分依賴行政效率只會(huì)導(dǎo)致基層社會(huì)治理陷入僵局，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租，導(dǎo)致腐敗。這樣的路徑依賴極易發(fā)生打著“發(fā)展壓倒一切”等片面觀點(diǎn)的旗號(hào)，時(shí)不時(shí)發(fā)生突破法律邊界的行為，甚至侵犯公民權(quán)利，認(rèn)為改善了群眾生活，盡管違法但是可以被理解。如此種種，突破法律邊界和底線，不惜一切代價(jià)和手段處理矛盾糾紛，最后結(jié)果往往是進(jìn)一步激化矛盾，是短視行為，于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有百害而無一利。
四、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理的有效路徑的思考
（一）最關(guān)鍵的是領(lǐng)導(dǎo)干部要具有法治意識(shí)和法治觀念
通過自覺學(xué)習(xí)，增強(qiáng)憲法法律至上的理念，通過法治思維進(jìn)行思考，將依法治國(guó)、依憲治國(guó)的理念內(nèi)化于心；通過比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式在治國(guó)理政方面的優(yōu)劣，使領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政的必要性，改變過去那種“以言代法”、“以權(quán)壓法”的“人治”思維模式，以法治眼光看待一切，明確法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，決不允許任何領(lǐng)導(dǎo)干部有超越法律的特權(quán)，始終牢記法律底線不可觸碰、法律紅線不可逾越；通過干部教育培訓(xùn)等多種形式，潛移默化地影響領(lǐng)導(dǎo)干部的法治精神、法治意識(shí)和法治信仰，使領(lǐng)導(dǎo)干部成為法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。
（二）重視正面引導(dǎo)和反面警示兩方面作用
榜樣的力量是無窮的，要充分運(yùn)用正面典型的引導(dǎo)作用，使領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。同時(shí)對(duì)反面典型的警示、警戒作用不能忽視，應(yīng)在組織、人事管理等重點(diǎn)領(lǐng)域堅(jiān)持給人治亮“紅燈”，只有這樣才能促使所有領(lǐng)導(dǎo)干部自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。
（三）要在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核上強(qiáng)調(diào)法治指標(biāo)
正如黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出的：“提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”因此要將法治指標(biāo)納入對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核之中，把法治建設(shè)成效納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，各級(jí)組織部門要把是否具有法治思維、法治方式和法治能力作為考察干部的重要內(nèi)容，提拔重用那些運(yùn)用法治思維、法治方式的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過激勵(lì)機(jī)制，促使更多領(lǐng)導(dǎo)干部積極運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題。
（四）要積極營(yíng)造法治環(huán)境
推進(jìn)法治文化建設(shè)，努力營(yíng)造穩(wěn)定有序的法治文化氛圍，使領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣法治思維，習(xí)慣用法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，使其養(yǎng)成良好的法治思維習(xí)慣，形成優(yōu)秀的法治思維品格，養(yǎng)成良好的法治能力，形成推進(jìn)依法治國(guó)的良好法治氛圍。
崇尚憲法和法律的權(quán)威，根據(jù)法律思考，把法律當(dāng)成思考、解決問題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。法治思維在現(xiàn)階段主要指限制、約束權(quán)力任意行使的思維。法治思維改變了一些領(lǐng)導(dǎo)干部思想中存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等思維誤區(qū)；法治方式指領(lǐng)導(dǎo)干部遵循法治原則和法治精神依法治理，通過制定、執(zhí)行法律，運(yùn)用法律方法治國(guó)理政的行為方式。法治思維與法治方式的核心是用權(quán)利制約權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行使的約束和規(guī)范，約束公權(quán)力、保障私權(quán)利。
總之，我們需要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，堅(jiān)持法治導(dǎo)向，提升法治能力，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化建設(shè)。
參考文獻(xiàn)：
基層社會(huì)管理水平的高低既影響著社會(huì)管理宏觀政策的有效貫徹和落實(shí)，也直接反映出社會(huì)管理的整體績(jī)效。因此，必須明晰當(dāng)前重點(diǎn)，并努力尋求有效路徑，促進(jìn)基層社會(huì)管理水平提升。推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新，最根本的一點(diǎn)，在于“打好基層、夯實(shí)基礎(chǔ)”。
關(guān)鍵詞：
基層社會(huì)管理 創(chuàng)新 烏海市
中圖分類號(hào)： C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
當(dāng)前，社會(huì)管理的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。因?yàn)榇罅可鐣?huì)需求來源于基層，大量社會(huì)問題產(chǎn)生在基層，大量社會(huì)矛盾根源在基層，只有搞好基層社會(huì)管理和服務(wù)，社會(huì)管理的大廈才具有扎實(shí)的根基。因而，一定意義上講，基層社會(huì)管理水平的高低既影響著社會(huì)管理宏觀政策的有效貫徹和落實(shí)，也直接反映出社會(huì)管理的整體績(jī)效。因此，必須明晰當(dāng)前重點(diǎn)，并努力尋求有效路徑，促進(jìn)基層社會(huì)管理水平提升。
一、基層社會(huì)管理現(xiàn)狀——以烏海市為例
烏海市轄3個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，總面積1754平方公里，人口50萬，2004年實(shí)行城鄉(xiāng)一體化改革，城市化率達(dá)94%，是一座新興的工業(yè)城市。與全國(guó)其他地級(jí)市相比，烏海市面積不大、人口不多、城市化水平較高。當(dāng)前，烏海市正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)、科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，又處于社會(huì)矛盾、社會(huì)問題凸顯期，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出。給傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式帶來了極大的沖擊，創(chuàng)新社會(huì)管理模式、提升社會(huì)管理能力刻不容緩。具體工作中，基層社會(huì)管理存在的一些問題：
1、社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不能夠適應(yīng)新形勢(shì)。社區(qū)工作聯(lián)系責(zé)任機(jī)制和工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍不健全，社區(qū)所轄改制企業(yè)移交工作不夠規(guī)范，如少數(shù)破產(chǎn)、改制企業(yè)移交本單位職工組織、戶籍、計(jì)劃生育、綜合治理等關(guān)系時(shí)底子不清，情況不明，少數(shù)單位在將各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)向社區(qū)移交時(shí)，不能提供必要的管理?xiàng)l件等等，給社區(qū)工作帶來較多難度。與此同時(shí)新的社會(huì)事務(wù)大量產(chǎn)生，而社會(huì)管理體制落后，使一些社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾不能及時(shí)解決。
2、一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)基層社會(huì)管理認(rèn)識(shí)不到位，尚未引起足夠重視。有的認(rèn)為社會(huì)管理事雜面廣，成績(jī)體現(xiàn)難；有的認(rèn)為社會(huì)管理在政績(jī)考核中權(quán)重較低，干好干壞影響不大；有的認(rèn)為社會(huì)管理耗時(shí)耗神，害怕被瑣事纏身；有的認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會(huì)管理工作就能迎刃而解，基層社會(huì)管理是基層干部的事，與己關(guān)系不大。
3、服務(wù)體系不夠健全，部分地方出現(xiàn)管理真空。目前，社區(qū)服務(wù)水平及質(zhì)量仍無法滿足居民群眾多層次、多樣化的需求。如社區(qū)居民普遍關(guān)心的公共安全問題、居住環(huán)境優(yōu)化問題、文體活動(dòng)組織問題等較多問題還沒有完全得到有效地解決。同時(shí)，現(xiàn)在的社區(qū)居委會(huì)難以發(fā)揮群眾自治組織的作用，實(shí)際上每日從事大量本來由政府職能部門或社會(huì)中介組織承擔(dān)的事務(wù)性工作。在這種情況下,由于管理粗放，基層社會(huì)管理和服務(wù)體系不健全，絕大部分問題在基層得不到有效解決，造成大量上訪和。
4、基層自治與居民參與不足。社區(qū)參與是社區(qū)自治的基礎(chǔ)，只有社區(qū)居民充分參與社區(qū)事務(wù)的決策、協(xié)商和處置，社區(qū)自治才有萌芽和發(fā)育成長(zhǎng)的土壤。目前我市社區(qū)參與總體處于初級(jí)水平，社區(qū)居民在社區(qū)事務(wù)和管理服務(wù)上參與不足，積極性不高，沒有體現(xiàn)居民群眾自我管理、自我服務(wù)的基層民主形式。
二、創(chuàng)新社會(huì)管理的思路
推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新，最根本的一點(diǎn)，在于“打好基層、夯實(shí)基礎(chǔ)”。為此，必須針對(duì)烏海存在的突出問題，選準(zhǔn)突破口，從體制、機(jī)制上大膽創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)水平。筆者認(rèn)為，要從5個(gè)方面著力：
1、轉(zhuǎn)變機(jī)制。由弱街道強(qiáng)社區(qū)過渡到撤街道建社區(qū)。街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)在單位制的社會(huì)管理中起到不可替代的作用，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)管理的復(fù)雜化，多元化，街道辦事處逐漸成為了區(qū)政府與社區(qū)的傳話筒，其具體管理職能弱化，且占據(jù)著人、財(cái)物等大部分基層社會(huì)管理資源。而最貼近居民的社區(qū)管理得不到應(yīng)有重視和支持。因此，“撤街建區(qū)”不失為我國(guó)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的可選路徑。
下放人、權(quán)、責(zé)，由二級(jí)政府、四級(jí)管理向三級(jí)政府、三級(jí)服務(wù)轉(zhuǎn)變。政府職能部門面向社區(qū)實(shí)現(xiàn)工作重心下移。一方面，加快構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的社會(huì)事務(wù)公共資源配置體制。另一方面，推動(dòng)公共資源社會(huì)投入重心向下，重點(diǎn)扶持社區(qū)。并利用科技信息管理對(duì)社區(qū)服務(wù)做到網(wǎng)格化、精細(xì)化。
2、轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)認(rèn)識(shí)。一調(diào)整“指揮棒”的內(nèi)容。進(jìn)一步把基層社會(huì)管理與服務(wù)納入政績(jī)考核內(nèi)容，扭轉(zhuǎn)各級(jí)干部的政績(jī)觀，切實(shí)提高對(duì)社會(huì)管理特別是基層社會(huì)管理的重視程度。努力轉(zhuǎn)變各級(jí)干部特別是基層干部的工作重點(diǎn)，把及時(shí)了解掌握和化解基層社會(huì)管理中的問題作為核心工作來抓，把基層社會(huì)管理能力和效能作為領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)的重要內(nèi)容。加強(qiáng)群眾工作能力培訓(xùn)和鍛煉，切實(shí)提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的社會(huì)管理能力。二強(qiáng)化“治未病”的思想，變應(yīng)急管理為日常管理。轉(zhuǎn)變依靠強(qiáng)制力和威懾力保持社會(huì)穩(wěn)定的傳統(tǒng)觀念，增強(qiáng)從“治未病”的思維和角度維持社會(huì)穩(wěn)定的意識(shí)，改進(jìn)與完善對(duì)容易引發(fā)社會(huì)糾紛的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門的管理辦法、體制機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)將社會(huì)矛盾主動(dòng)化解在基層和萌芽狀態(tài)的能力。
3、加強(qiáng)社區(qū)功能，提高社區(qū)管理服務(wù)水平。
隨著政府行政管理體制改革的深入和職能轉(zhuǎn)變的加快，以及住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項(xiàng)改革的深入，社區(qū)承擔(dān)起越來越多的服務(wù)功能，服務(wù)居民的角色越來越重要、任務(wù)越來越繁重，因此，必須加快強(qiáng)化社區(qū)的各項(xiàng)服務(wù)功能，在社會(huì)救助、居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社區(qū)治安、權(quán)益保障等方面全方位發(fā)揮作用。在工作實(shí)踐中借鑒香港、新加坡等地社區(qū)自治經(jīng)驗(yàn)，探索設(shè)立政務(wù)、衛(wèi)生、文化服務(wù)中心，剝離原有村（社區(qū)）承擔(dān)的政府行政管理職能，逐步建立“兩級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展、三級(jí)管理服務(wù)”的現(xiàn)代城市管理體制。要按照“強(qiáng)政府、大社會(huì)”的原則，將社區(qū)工作人員從繁雜的行政事務(wù)中解脫出來，集中精力主導(dǎo)居民服務(wù)。
4、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，參與社區(qū)管理，共建和諧社區(qū)。樹立“多中心”思想，積極支持和培育基層社會(huì)管理力量。堅(jiān)持城市社區(qū)自治和農(nóng)村村民自治，同時(shí)大力培育、發(fā)展各種社會(huì)組織、中介組織，引導(dǎo)更多的社會(huì)力量參與基層社會(huì)管理。更多吸納企事業(yè)單位，參與社區(qū)管理，引導(dǎo)社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)。加大宣傳力度，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)意識(shí)，更好地發(fā)揮黨員干部、社會(huì)骨干、志愿者參與社區(qū)建設(shè)積極性。
5、加大基層居民參與力度。居民參與是基層社會(huì)自治的重要基礎(chǔ)，是我國(guó)基礎(chǔ)社會(huì)管理創(chuàng)新的基本模式和發(fā)展方向，因此，要正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)居民參與基層社會(huì)管理不足的現(xiàn)狀和原因，在政策制定、制度設(shè)計(jì)、行為觀念、社會(huì)文化、社區(qū)建設(shè)等方面采取積極措施，不斷擴(kuò)大基層社會(huì)管理的居民參與度，實(shí)現(xiàn)參與數(shù)量和參與質(zhì)量雙提升。
三、正確處理好幾個(gè)關(guān)系
推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新，除了從體制、機(jī)制上大膽創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)水平。還需要我們?cè)诠ぷ鲗?shí)踐中，正確處理好幾個(gè)關(guān)系：
1、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)與源頭治理的關(guān)系
社會(huì)管理的重要工作是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾。因此，需要建立訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾糾紛的滾動(dòng)排查和預(yù)警機(jī)制、矛盾的調(diào)處機(jī)制、社會(huì)治安防控體系，使社會(huì)問題和社會(huì)矛盾不斷得到化解。另一方面，源頭治理是治本之舉。特別是要著力解決好民生、民主、民心問題。
2、虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的關(guān)系
傳統(tǒng)的社會(huì)管理主要是針對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)，但是在數(shù)字化時(shí)代，由互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體構(gòu)成的虛擬社會(huì)越來越重要，它既給人們的生產(chǎn)和生活帶來諸多方便，也給人類工作和生活秩序帶來了新的挑戰(zhàn)。特別是網(wǎng)上網(wǎng)下遙相呼應(yīng)、互相放大，容易影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，要善于統(tǒng)籌現(xiàn)實(shí)和虛擬兩個(gè)方面。尤其要重視對(duì)虛擬社會(huì)的管理，真正做到趨利避害。
關(guān)鍵詞：基層維穩(wěn)；多元共治；制度邏輯
中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008－7168（2012）05－0066－06
近年來，隨著基層利益格局的不斷調(diào)整與改革的日益推進(jìn)，一些關(guān)涉基層穩(wěn)定的矛盾與沖突逐漸凸顯，正深刻解構(gòu)著基層主體之間的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系。正如亨廷頓所指出的那樣，“城市的作用是一個(gè)常數(shù)，它永遠(yuǎn)是反對(duì)派的力量根源；農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”[1](p.241)。可見，維護(hù)基層社會(huì)（特別是農(nóng)村）的穩(wěn)定，對(duì)于國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)固及其有序運(yùn)行至關(guān)重要。當(dāng)前，就中國(guó)基層維穩(wěn)的現(xiàn)狀而言，以參與主體、應(yīng)對(duì)手段及評(píng)價(jià)方式單一性為表征的傳統(tǒng)基層維穩(wěn)機(jī)制，逐漸呈現(xiàn)出疲于應(yīng)付的發(fā)展態(tài)勢(shì)。由此，圍繞多元共治所引發(fā)的基層維穩(wěn)機(jī)制的完善問題是中國(guó)社會(huì)必須考慮、回答和應(yīng)對(duì)的緊要問題。而處于權(quán)力意志與民意張力的最直接連接點(diǎn)的基層政府(本文主要指縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級(jí)政府),社會(huì)轉(zhuǎn)型生成的一切矛盾壓力，體制運(yùn)行所帶來的一系列沖突問題，使基層政府在維穩(wěn)過程中面臨著極大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。因此，通過構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)參與機(jī)制、多元化的基層維穩(wěn)應(yīng)對(duì)機(jī)制及多元化的基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)入手，期望能有效實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制的有效運(yùn)行。
一、問題呈現(xiàn)：當(dāng)前基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制之特性及其缺陷
由政府主導(dǎo)下的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，以“一票否決”作為其維穩(wěn)精神指南，以“將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”作為其維穩(wěn)行動(dòng)邏輯，以“穩(wěn)控”作為其維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段，強(qiáng)烈凸顯出維穩(wěn)運(yùn)行中基層政府排斥公眾與社會(huì)組織社會(huì)治理的參與權(quán)，對(duì)權(quán)宜性維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段的路徑依賴，以及在維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制中唯上不唯下的體制化維穩(wěn)導(dǎo)向。缺乏民眾與社會(huì)組織有效參與、監(jiān)督和協(xié)同的維穩(wěn)機(jī)制是一種靜態(tài)的并且缺乏有效的自我修復(fù)功能的治理機(jī)制。使基層政府無法與公眾進(jìn)行理性的對(duì)話和溝通，為政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的對(duì)抗態(tài)勢(shì)的形成滋生了制度性溫床。
（一）維穩(wěn)參與主體的單一性
基于可控性的考量，以及踐行將“矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”的維穩(wěn)行動(dòng)邏輯，基層政府已經(jīng)自覺或不自覺地將民眾與社會(huì)組織排除在維穩(wěn)參與主體之外，使基層政府成為單一的維穩(wěn)參與主體。對(duì)于民眾而言，之所以被排斥在基層維穩(wěn)參與的主體序列，主要原因在于民眾已經(jīng)在長(zhǎng)期的社會(huì)治理進(jìn)程中被政府當(dāng)成了維穩(wěn)對(duì)象，政府在社會(huì)治理過程中，要治理的對(duì)象就是其管轄下的民眾，或者說民眾已經(jīng)被政府“物化”為維穩(wěn)的客體，根本談不上可以與基層政府進(jìn)行平等溝通、對(duì)話的維穩(wěn)參與主體。特別在壓力型的維穩(wěn)運(yùn)行過程中，隨著維穩(wěn)問責(zé)力度的不斷強(qiáng)化及民眾訴求表達(dá)方式的日益激烈化，基層政府已經(jīng)對(duì)通過不斷強(qiáng)化政府組織與資源優(yōu)勢(shì)的方式來應(yīng)對(duì)民眾的訴求形成了維穩(wěn)路徑依賴。對(duì)于社會(huì)組織而言，之所以也被排斥在基層維穩(wěn)參與的主體序列，主要原因在于基層政府對(duì)社會(huì)組織缺乏最基本的信任和了解，導(dǎo)致在“敏感”的基層維穩(wěn)這一領(lǐng)域，不敢貿(mào)然讓社會(huì)組織參與到基層維穩(wěn)過程中來，害怕社會(huì)組織的參與，反而將分散的民眾組織起來并可能采取對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生重大威脅的集體行動(dòng)。此外，在基層維穩(wěn)的實(shí)踐中，基層政府還不真正了解社會(huì)組織參與維穩(wěn)所具有的有效傳遞信息、整合民眾訴求、進(jìn)行理性溝通與協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)基層政府來說，與其承擔(dān)不可預(yù)測(cè)的貿(mào)然讓社會(huì)組織參與基層維穩(wěn)過程的風(fēng)險(xiǎn)，不如審慎地將其排除在維穩(wěn)過程之外，以確保維穩(wěn)過程的可控性。但是缺乏民眾與社會(huì)組織有效參與的基層維穩(wěn)機(jī)制，不可能真正實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。而維穩(wěn)參與主體的單一性導(dǎo)致基層政府為此承擔(dān)高昂的維穩(wěn)成本。“而且長(zhǎng)期忽視民眾與社會(huì)組織參與的維穩(wěn)機(jī)制也使社會(huì)力量參與解決基層社會(huì)矛盾的積極性被嚴(yán)重削弱”[2](p.26)。
（二）維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段的單一性
當(dāng)“穩(wěn)定壓倒一切”成為基層維穩(wěn)運(yùn)行中的思維定勢(shì)后，基層政府還要承受著“零指標(biāo)”和“一票否決”等巨大的維穩(wěn)壓力，其維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段逐漸固化為單一的管治型維穩(wěn)機(jī)制，即在應(yīng)對(duì)民眾利益訴求的過程中，不斷凸顯采取管治而不是采取疏導(dǎo)的維穩(wěn)方式來應(yīng)對(duì)民眾各種利益訴求表達(dá)，這種維穩(wěn)手段不僅難以有效紓解基層政府與民眾之間的緊張關(guān)系，反而有可能激化雙方的關(guān)系。
一、社會(huì)管理重心下移的基層困境
基層是社會(huì)管理的基石，是產(chǎn)生社會(huì)問題的重點(diǎn)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾，上訪、集訪數(shù)量的幾何經(jīng)數(shù)倍增，的不斷發(fā)生，主要集中在基層，使得基層成為社會(huì)管理工作的主戰(zhàn)場(chǎng)。
（一）基層問題急劇增加，社會(huì)管理難度增大。
隨著分配制度的縱深推進(jìn)，將會(huì)觸及很大一部分人利益，特別是既得利益者的利益，新的利益調(diào)整方案不會(huì)十分成熟，社會(huì)秩序?qū)⒃谝欢ǔ潭壬系恼鹗幉豢杀苊猓挥?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位人”變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“社會(huì)人”，身份轉(zhuǎn)變將帶來系列變化，很多人都有一個(gè)較長(zhǎng)的適應(yīng)期；2億多剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力涌向城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，城市中的自由人增多，流動(dòng)性增強(qiáng)，城市社區(qū)的開放性不夠；農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空巢組、空巢村，以及留守老人、留守兒童的大量存在，產(chǎn)業(yè)空虛現(xiàn)象突出，村社的管理面臨更多新問題；金錢至上、享樂主義的價(jià)值觀盛行，一些誘發(fā)、滋生違法犯罪的消極因素不斷涌向，并有進(jìn)一步蔓延之勢(shì)，對(duì)違法犯罪還得繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，一些強(qiáng)制性手段依然不可或缺。
（二）基層權(quán)責(zé)失衡，社會(huì)管理難以協(xié)調(diào)。
在現(xiàn)行的行政管理體制下，基層政府的權(quán)力受到削弱，但是，基層面臨的各種突發(fā)性事件卻不斷增多，如自然災(zāi)害、人為事故、群體上訪等，發(fā)生時(shí)間突然，發(fā)生地點(diǎn)不一，都需要強(qiáng)有力地及時(shí)化解。這些事件的責(zé)任主體往往是基層政府，但一些必需的權(quán)限、資源并沒有配備給基層，因此，很多時(shí)候基層政府只能“赤膊上陣”，能夠采用的手段不多，方法較少，常常表現(xiàn)為心有余而力不足。特別是需要相關(guān)部門配合時(shí)，不能達(dá)到指揮統(tǒng)一、行動(dòng)迅速，步調(diào)協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，往往導(dǎo)致處理問題遲緩，事態(tài)無法有效控制，很難取得令人滿意的效果。
（三）基層制度缺失，社會(huì)管理無章可循。
社會(huì)管理問題雖然由來以久，但是過去面對(duì)的問題相對(duì)簡(jiǎn)單，引起的重視程度不夠，規(guī)范性明顯不足，缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)文件，特別是沒有一部專門社會(huì)組織管理的基本法律。各個(gè)地方雖然也有一些社會(huì)管理的規(guī)章制度，但很多都是套用上級(jí)行政部門相關(guān)的文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是應(yīng)付上級(jí)檢查的材料而已。在基層的實(shí)踐中，一方面不能通過法律的形式來規(guī)范社會(huì)管理活動(dòng)，導(dǎo)致一些問題處理上的隨意性，并伴隨一些違規(guī)操作，其管理的合法性本身受到質(zhì)疑；另一方面，一旦缺乏具體的、切合地方實(shí)際的規(guī)章制度，一旦出現(xiàn)了問題，或者憑經(jīng)驗(yàn)來處理，或者手忙腳亂，不知所措。
（四）基層保障不力，社會(huì)管理缺乏支撐。
近年來，隨著各地的經(jīng)濟(jì)條件的改善和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的不同程度上予以重視，加大了財(cái)政對(duì)基層的社會(huì)管理基礎(chǔ)性條件的投入，軟件、硬件方面總體上都有了一定改觀。但由于基層社會(huì)管理問題持續(xù)增加，繁雜多樣，需要長(zhǎng)期大量人力、物力、財(cái)力來支撐，并且，社會(huì)問題是持續(xù)動(dòng)態(tài)出現(xiàn)，有大量的不可預(yù)測(cè)性因素，具有一定彈性的物質(zhì)保障體系建設(shè)更是不可缺乏。就目前來看，基層社會(huì)管理中最為突出的是人工矛盾和經(jīng)費(fèi)支持問題，這兩個(gè)問題也是最為核心的問題，也是最難解決的兩個(gè)問題，而基層政府自身卻無法加以解決。保障不足雖然不能說是“做無米之炊"，但可以看出只能是在“煮稀粥”。
二、基層政府創(chuàng)新社會(huì)管理的路徑選
社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，必然帶來政治運(yùn)作方式的變化，基層政府必須在面對(duì)復(fù)雜社會(huì)情境過程中反省和重建自身的管理模式。
（一）要明確政府在基層社會(huì)管理中的職能。
傳統(tǒng)基層社會(huì)管理核心理念是控制，推崇至上而下的垂直管理模式，通過對(duì)社會(huì)的強(qiáng)力管制來實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。創(chuàng)新社會(huì)管理，應(yīng)首先認(rèn)識(shí)到政府在社會(huì)管理中雖然要起到主導(dǎo)作用，但不能包辦一切，要做到有所為有所不為。當(dāng)前形勢(shì)下，政府應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)健全社會(huì)保障體系，搞好社會(huì)保障管理；有效控制人口增長(zhǎng)，提高公民整體素質(zhì)；搞好功能規(guī)劃，保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境；努力協(xié)調(diào)各方，構(gòu)筑協(xié)作性的公共治理網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，建立健全科學(xué)有效的社會(huì)預(yù)警和公共危機(jī)處理的機(jī)制；完善就業(yè)服務(wù)體系，創(chuàng)造有利于擴(kuò)大就業(yè)的政策環(huán)境；完善社會(huì)管理的回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)管理的透明度建設(shè)等。并且，要主動(dòng)把一些可以放手的社會(huì)管理事務(wù)從政府管理中剝離出來，從而能夠更加專注政府管理中的核心任務(wù)。
（二）要充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的積極作用。
在發(fā)揮政府的作用外，還需要發(fā)展和培育各種社會(huì)組織，建立不同社會(huì)主體之間平等、民主的社會(huì)合作機(jī)制，擴(kuò)大公民的有序政治參與。零散的公民個(gè)體通過自發(fā)組織的各種社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)自治組織集合起來，才能集中反映自己的意愿和訴求，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和良性運(yùn)行。群團(tuán)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等承擔(dān)起一定的社會(huì)責(zé)任，在與政府合作中成長(zhǎng)壯大，彌補(bǔ)政府管理中的缺位，從而實(shí)現(xiàn)管理者與社會(huì)的共同治理。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)公民和社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任感，社會(huì)每一個(gè)細(xì)胞都煥發(fā)活力。并且通過積極探索建立階段性分級(jí)緩沖處理社會(huì)矛盾體系，從自我約束、家庭化解、社區(qū)建設(shè)、社團(tuán)作用等方面發(fā)揮積極正面作用，增強(qiáng)社區(qū)群眾的認(rèn)同感和歸屬感，在各種組織中逐漸培養(yǎng)理性、平和的合格現(xiàn)代公民。
（三）要大力動(dòng)員廣大公眾的社會(huì)參與。
社會(huì)是若干公民組成的社會(huì)共同體，任何一個(gè)公民不應(yīng)該只作旁觀者，理所當(dāng)然成為參與者和建設(shè)者。只有更廣泛的公民真正參與到社會(huì)管理之中，才能培養(yǎng)出對(duì)社會(huì)的熱愛，承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，以及對(duì)政府的認(rèn)同。社會(huì)管理是對(duì)全社會(huì)的管理，也是全社會(huì)共同參與的管理。人民群眾是社會(huì)管理和服務(wù)的對(duì)象，也是社會(huì)管理和服務(wù)的智慧源泉。只有讓人民群眾參與到與他們息息相關(guān)的社會(huì)管理的決策中來，才能調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。當(dāng)然，政府相應(yīng)地做出回應(yīng)，提供有效的制度渠道、對(duì)話平臺(tái)和物質(zhì)保障，這是基層民主能夠得以有效開展的關(guān)鍵。只有民眾的參與熱情高漲的背景下，其自我生長(zhǎng)、自我轉(zhuǎn)化、自我更新的能力就會(huì)愈發(fā)強(qiáng)大，他們才能逐漸成為公共事務(wù)的管理主體。
（四）要逐步形成科學(xué)的意見整合、利益引導(dǎo)機(jī)制。
[關(guān)鍵詞]城市；社區(qū)參與；困境
隨著改革開放后單位制的解體，大量的“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”，在這種背景下，城市社區(qū)逐漸成為基層社會(huì)治理與居民生活的基本單位。基于社會(huì)管理的需要，在20世紀(jì)80年代末期，國(guó)家提出了“社區(qū)建設(shè)”，旨在通過社區(qū)建立起基層社會(huì)的共同體，滿足國(guó)家基層治理的需求以及適應(yīng)社會(huì)整合方式的變化。在這種語境下，居民社區(qū)參與作為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與滿足基層社區(qū)治理的核心要素，一再受到學(xué)界和政府的關(guān)注。但是從城市社區(qū)發(fā)展與基層治理的現(xiàn)狀來看，城市社區(qū)居民參與一直處于困境中，遠(yuǎn)離社區(qū)建設(shè)的初衷，也并沒有完成社區(qū)基層治理與秩序整合的功能。因此探討城市社區(qū)參與困境并提出解決對(duì)策具有一定的價(jià)值與意義。
一、城市社區(qū)參與困境的現(xiàn)實(shí)表征
（一）娛樂活動(dòng)參與型多、社區(qū)公共事務(wù)參與型少
在社區(qū)參與中，比較多的是娛樂活動(dòng)參與型。在很多城市社區(qū)居民中，一部分擁有較多閑暇時(shí)間，家庭條件比較優(yōu)越，自發(fā)形成一些娛樂型組織。這種娛樂組織一般進(jìn)出自由，出于鍛煉與娛樂的雙重目的。如在一些些社區(qū)廣場(chǎng)一些居民定期跳廣場(chǎng)舞，或一些老年人下圍棋[1]。娛樂活動(dòng)參與在城市社區(qū)分布最廣、涉及居民最多。這種社區(qū)參與更多的是基于居民的興趣愛好，與關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)無關(guān)。在很多社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)參與中，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的非常少。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，一些小區(qū)的業(yè)主也成立了QQ群，對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)也顯示出一定的關(guān)心。但是現(xiàn)實(shí)中可以發(fā)現(xiàn)，一些業(yè)主對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與效果不理想，一些居民認(rèn)為這是社區(qū)公共的事情，居民很難說了算，隨波逐流心態(tài)突出。在關(guān)系業(yè)主切身利益的事情，如小區(qū)的車位問題、物業(yè)收費(fèi)問題等，多大數(shù)居民也僅停留在私下議論的階段。
（二）被動(dòng)參與型多、主動(dòng)參與型少
受多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的動(dòng)員模式的影響，社區(qū)組織與居民群眾形成了固有的行為慣性與社區(qū)參與的路徑依賴。在社區(qū)活動(dòng)中，社區(qū)組織為組織活動(dòng)而動(dòng)員社區(qū)居民參與。為提高參與率采用慣用的發(fā)動(dòng)群眾的辦法，但是參與效果不理想。居民主動(dòng)參與的少，被動(dòng)參與的多。例如，在一些社區(qū)中，居委會(huì)處于滿足居民活動(dòng)的需要，也定期舉行一些趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)等活動(dòng)。很多居民不愿意參與這種活動(dòng)，認(rèn)為沒有意義。尤其是一些正值青壯年的居民，他們以工作忙、沒有時(shí)間不愿意參與居委會(huì)舉行的活動(dòng)。參與活動(dòng)的大多是退休的老年人或賦閑在家的全職太太。參與的目的也是打發(fā)時(shí)間、湊個(gè)熱鬧。在參與過程中積極性不高，“被動(dòng)性”突出。一項(xiàng)所謂的社區(qū)建設(shè)活動(dòng)如果只是為了完成上面的任務(wù)或個(gè)別人的政績(jī)的話，那么，在居民有了不參與的權(quán)利條件下，該活動(dòng)則會(huì)出現(xiàn)參與不足現(xiàn)象。社區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)無疑是為了發(fā)展社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)居民利益。但具體到社區(qū)建設(shè)活動(dòng)時(shí)，則可能因?yàn)楦鞣N各樣的原因而偏離總目標(biāo)，只有居民才真正清楚自己的利益所在。在居民有了不參與的權(quán)利的條件下，居民就會(huì)抵制那些違背他們利益的社區(qū)建設(shè)活動(dòng)[2]。
（三）在關(guān)切居民切實(shí)利益的公共事務(wù)中，缺乏居民參與的路徑
伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，基層社會(huì)的組織方式與社會(huì)成員的生活方式逐漸發(fā)生變化。在城市社區(qū)，人們逐漸進(jìn)入由不同文化背景、生活閱歷組成的陌生人社會(huì)。居住在同一社區(qū)的居民因?yàn)樯鐓^(qū)場(chǎng)域的作用，逐漸產(chǎn)生了凝聚社區(qū)居民的共同利益，基于業(yè)主利益的共同性，也正在產(chǎn)生關(guān)于物業(yè)收費(fèi)、物業(yè)服務(wù)、公共空間權(quán)益等共同的利益訴求。在這種背景下一部分社區(qū)居民希望在涉及切身利益的物業(yè)管理收費(fèi)、小區(qū)治安、公共設(shè)施等參與小區(qū)決策，希望在社區(qū)決策中維護(hù)居民的切身利益。很多居民都認(rèn)為，目前居民利益缺乏合理的表達(dá)渠道。尤其在涉及物業(yè)收費(fèi)、車位問題等方面，物業(yè)公司不顧居民的利益，服務(wù)質(zhì)量差、收費(fèi)高，時(shí)常侵犯居民的居住權(quán)益。社區(qū)是社會(huì)個(gè)體組成，居民個(gè)體基于生活利益的需求，在涉及自身社區(qū)權(quán)益的事務(wù)中也愿意表達(dá)自己的意見，尤其迫切需要同物業(yè)公司進(jìn)行信息交流，維護(hù)居民的權(quán)益。
但是在目前的社區(qū)治理構(gòu)架中，缺乏居民參與公共決策的路徑。社區(qū)建設(shè)作為政府主導(dǎo)的一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，一直以來缺乏居民的有效參與。尤其是隨著社區(qū)組織的多元化，物業(yè)公司基于盈利的目的，在物業(yè)收費(fèi)、物業(yè)服務(wù)等方面很少讓居民參與決策。作為群眾自治組織，居委會(huì)多年以來一直扮演著政府“人”的角色，被日常行政事務(wù)包圍，居民與居委會(huì)之間并沒有聯(lián)系的暢通渠道。調(diào)查中顯示，很多居民認(rèn)為，在事關(guān)居民利益的事務(wù)中，社區(qū)并未給予社區(qū)居民參與的渠道，讓居民參與的大多是為體現(xiàn)居委會(huì)工作業(yè)績(jī)或物業(yè)公司工作形式的集體文體性活動(dòng)。居民個(gè)體自身勢(shì)單力薄，也缺乏自組織的渠道，很難和物業(yè)公司、居委會(huì)等社區(qū)組織抗衡，居民苦于缺乏利益表達(dá)途徑。
二、構(gòu)建暢通的參與機(jī)制的路徑分析
（一）構(gòu)建居民利益訴求表達(dá)機(jī)制
在社區(qū)場(chǎng)域中，來自于不同地域、具有不同文化背景的社區(qū)居民因?yàn)樯唐贩康馁徺I而居住在同一社區(qū)，基于共同的生活價(jià)值訴求而有著共同的利益需要。社區(qū)的共同利益包括優(yōu)美的環(huán)境、良好的服務(wù)、和諧的人際關(guān)系、健康向上的文化等。這些共同利益實(shí)質(zhì)上就是社區(qū)公共物品[3]。多年以來，居民社區(qū)參與一直處于被動(dòng)狀態(tài)，在政府倡導(dǎo)下，讓居民參與的大多是體現(xiàn)居委會(huì)政績(jī)的文體性活動(dòng)，缺乏居民利益表達(dá)機(jī)制。
面對(duì)居民利益訴求多元化的現(xiàn)實(shí)，要真正發(fā)揮社區(qū)基層整合的作用，必須從社區(qū)居民的真正需求出發(fā)，構(gòu)建制度化的居民利益訴求表達(dá)機(jī)制。如可以通過物業(yè)公司、居委會(huì)等組織與居民代表面對(duì)面的交流形式，讓居民的意見表達(dá)顯性化。同時(shí)也可以通過網(wǎng)絡(luò)建立交流平臺(tái)，使居民意見與社區(qū)組織雙向溝通，讓居民從“表面參與”、“被動(dòng)式參與”等參與形式中解脫出來，釋放出參與的激情與動(dòng)力。建立健全溝通的渠道，在事關(guān)全體居民利益的小區(qū)治安、物業(yè)收費(fèi)、公共設(shè)施維護(hù)、停車位等問題上，可以建立每周一次的居民意見日，由物業(yè)公司和居委會(huì)的工作人員接待，傾聽居民意見，發(fā)揮居民的主人翁作用。
（二）設(shè)置居民自組織
社區(qū)不僅是國(guó)家社會(huì)治理的基本單元，更是居民生活的共同體。當(dāng)前時(shí)期，居民的原子化特征明顯，缺乏有效的組織整合。要真正發(fā)揮居民的參與作用，在政府引導(dǎo)下，可以鼓勵(lì)居民成立社區(qū)治理小組、居民意見組等居民自組織。通過居民自組織改變社區(qū)居民一盤散沙的局面，整合居民的利益訴求，同時(shí)建立居民秩序整合的組織載體。讓居民在組織中找到價(jià)值訴求的表達(dá)途徑，也作為居民意見與政府之間溝通的橋梁與紐帶。在政府引導(dǎo)下，發(fā)揮居民自組織的多種功能，完成基層治理與秩序維持的作用。真正把居民作為社區(qū)的主體，有序的推進(jìn)社區(qū)居民的有效參與。當(dāng)居民有參與意愿時(shí)，不能把居民僅僅當(dāng)作社區(qū)參與的幌子或僅僅把居民參與僅僅局限在衛(wèi)生清掃、文體健身、為民服務(wù)、組織治安聯(lián)防隊(duì)、動(dòng)員捐衣捐物等特定的事務(wù)中。讓居民自組織成為居民參與的渠道，以促進(jìn)居民之間的合作，最終促進(jìn)居民歸屬感的產(chǎn)生與互惠行為養(yǎng)成。
三、結(jié)論與思考
在社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊語境下，社區(qū)作為基層生活的共同體，被賦予了基層整合方式構(gòu)建與滿足居民不同利益與價(jià)值訴求的多元功能。社區(qū)參與是構(gòu)建社區(qū)共同體的基礎(chǔ)，也是形成良好的基層社區(qū)治理格局的重要保障。但是目前城市社區(qū)居民參與的狀況不容樂觀，社區(qū)參與呈現(xiàn)出表面化的狀態(tài)，居民參與娛樂活動(dòng)參與型多、社區(qū)公共事務(wù)參與型少，被動(dòng)參與型多、主動(dòng)參與型少，缺乏促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的實(shí)質(zhì)性參與。在關(guān)切居民切實(shí)利益的公共事務(wù)中，缺乏居民參與的路徑與渠道。當(dāng)前社區(qū)治理中，社區(qū)基層秩序整合作用并未很好的發(fā)揮出來，物業(yè)公司與居民之間矛盾突出，面對(duì)居民日趨顯現(xiàn)的利益訴求與價(jià)值訴求，必須因此要構(gòu)建暢通的參與機(jī)制的路徑，建立常規(guī)居民利益訴求表達(dá)機(jī)制，建立居民與社區(qū)組織的溝通渠道。在政府引導(dǎo)下設(shè)置居民自組織，讓居民真正成為社區(qū)的主人，發(fā)揮居民參與的主體性作用。
參考文獻(xiàn)
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一、善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式的現(xiàn)實(shí)難題制約著改善民生的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須通過不斷創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點(diǎn)。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發(fā)點(diǎn)是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個(gè)高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長(zhǎng)的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新應(yīng)把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的新要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達(dá)此目標(biāo)，必須不斷創(chuàng)新社會(huì)管理的本土化服務(wù)，推進(jìn)社會(huì)服務(wù)的科學(xué)化與專業(yè)化;從實(shí)際情況出發(fā)，因地因時(shí)制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會(huì)發(fā)展的核心主體，充分開發(fā)社會(huì)的人力資源和專業(yè)資源，服務(wù)于以普通民眾為核心的各利益相關(guān)者。2．著眼社會(huì)活力的深層激發(fā)，推進(jìn)社會(huì)管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新的重要方面是推進(jìn)管理主體多元化并建立多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)。［10］隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，民眾的需求不斷擴(kuò)展和提升，社會(huì)事務(wù)日益增多，社會(huì)管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補(bǔ)政府單一力量的局限或不足。因此，社會(huì)管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國(guó)社會(huì)管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善，政府應(yīng)在社會(huì)管理主體多元化過程中起引導(dǎo)作用，著力推動(dòng)專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，才能緩解政府壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會(huì)各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。3．注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動(dòng)性善治強(qiáng)調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動(dòng)民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。要注重科學(xué)調(diào)研，切實(shí)找準(zhǔn)民眾的關(guān)注點(diǎn)，使基層民眾找到歸屬感和認(rèn)同感，主動(dòng)自發(fā)地參與到新的發(fā)展實(shí)踐中來，而不是被動(dòng)地聽指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達(dá)到這一目標(biāo)，非常重要的一點(diǎn)就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動(dòng)民眾、服務(wù)民眾的理念與能力。同時(shí)還應(yīng)借助各類社會(huì)組織激發(fā)民眾的主動(dòng)參與熱情，促進(jìn)民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。4．著力保障弱勢(shì)群體的權(quán)利，增進(jìn)社會(huì)的公平公正善治觀點(diǎn)認(rèn)為，只有最貧困群體和社會(huì)弱勢(shì)群體受益時(shí)，治理才是善治。［1］12在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了諸多弱勢(shì)群體，他們由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的低下狀態(tài)而難以像正常人那樣化解社會(huì)變遷與社會(huì)問題造成的壓力，導(dǎo)致生活陷入困境，處于不利的社會(huì)地位。總體看，他們具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活質(zhì)量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權(quán)益保障成為社會(huì)公平公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢(shì)群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會(huì)化的力量保障他們的權(quán)益，使他們?cè)诙嘣娓窬种蝎@得應(yīng)有的尊重。社會(huì)工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新帶來新的契機(jī)。
二、善治視域下的社會(huì)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新
(一)社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新及社會(huì)治理的協(xié)同性與契合性
社會(huì)工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價(jià)值理念，用個(gè)案、小組和社區(qū)等科學(xué)的專業(yè)方法服務(wù)他人特別是弱勢(shì)群體，旨在增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)互助和社會(huì)公平正義。隨著我國(guó)各地探索實(shí)踐的深入，社會(huì)工作正逐漸從直接服務(wù)擴(kuò)展到參與社會(huì)管理，從解決社會(huì)問題擴(kuò)展到預(yù)防社會(huì)問題。在我國(guó)社會(huì)管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會(huì)工作日益顯示其重要性。［12］社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。［13］社會(huì)管理說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，而社會(huì)工作的目標(biāo)正是增強(qiáng)人的社會(huì)功能，關(guān)注如何幫助個(gè)人、群體或社區(qū)增強(qiáng)其發(fā)揮社會(huì)功能的能力。它通過各種專業(yè)方法，在家庭、學(xué)校、社區(qū)等方面開展工作，解決人們參與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)的困難和障礙。社會(huì)工作對(duì)促進(jìn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。［14］它不是把工作對(duì)象只看做被救濟(jì)、被改造、被動(dòng)員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調(diào)動(dòng)主客體兩方面的積極性，從預(yù)防和發(fā)展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會(huì)工作可在實(shí)質(zhì)上和深層次上參與社會(huì)治理。［15］近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會(huì)救助、社會(huì)福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會(huì)工作，滿足了新時(shí)期的社會(huì)需求，使社會(huì)工作成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要機(jī)制，取得了良好的實(shí)踐成效。
(二)善治視域下社會(huì)工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的功能定位
1．理念優(yōu)化理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理面臨的問題越來越多地表現(xiàn)為政府在推進(jìn)改革發(fā)展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強(qiáng)力的管控手段變得越來越不適應(yīng)，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會(huì)工作是一個(gè)關(guān)心人且認(rèn)為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進(jìn)人類福祉尤其是弱勢(shì)群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊(yùn)含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學(xué)具體的方法保障其專業(yè)理念落實(shí)于實(shí)踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念優(yōu)化的功能落到實(shí)處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念與舊模式，促進(jìn)以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，社會(huì)工作是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)依靠力量。2．方法改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價(jià)值是為基層民眾提供服務(wù)。它是整個(gè)政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致政府有心提供的服務(wù)無法達(dá)到民眾的要求和期望。社會(huì)工作作為以科學(xué)理論為指導(dǎo)并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對(duì)保障以服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量有著科學(xué)的、成熟的經(jīng)驗(yàn)和方法。因此，促進(jìn)社會(huì)工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中融入社會(huì)工作的專業(yè)理念和方法，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實(shí)際完善和落實(shí)政府購買社會(huì)工作服務(wù)的相關(guān)政策，將促進(jìn)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實(shí)效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務(wù)。3．風(fēng)險(xiǎn)化解社會(huì)管理舊模式創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，獲得收益的同時(shí)也要承受代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村正處于高風(fēng)險(xiǎn)期和危機(jī)頻發(fā)期，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會(huì)管理模式側(cè)重于事后應(yīng)急性搶救，這種模式往往又強(qiáng)化了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。［16］社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學(xué)方法，通過實(shí)踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問題，及時(shí)化解社會(huì)不滿情緒，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理體系更好地預(yù)判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時(shí)且有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。4．人才支持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的變革過程中，人才是主導(dǎo)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性元素。社會(huì)工作專業(yè)人才是具有一定社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能，在社會(huì)福利、社會(huì)救助、扶貧濟(jì)困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復(fù)、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會(huì)服務(wù)的專門人員。這一獨(dú)特的職業(yè)優(yōu)勢(shì)使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，并對(duì)相關(guān)管理與服務(wù)人員進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)培訓(xùn)，培育和孵化社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)和服務(wù)站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會(huì)工作的理念優(yōu)化、方法改進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)化解等功能實(shí)現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會(huì)工作的制度化影響力。
三、社會(huì)工作推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理走向善治的實(shí)現(xiàn)路徑
(一)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)基層民眾需求的回應(yīng)能力
1．加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度以民眾為中心的價(jià)值理念善治特別強(qiáng)調(diào)民眾中心導(dǎo)向，并認(rèn)為如果不是以民眾為中心，制度就會(huì)成為絆腳石。［1］111但是，現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度較多是服從上級(jí)部門的指導(dǎo)意見，傾聽基層受惠對(duì)象的空間非常有限。這往往導(dǎo)致制度脫離民眾的實(shí)際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價(jià)值立足點(diǎn)，實(shí)效性大大減弱。社會(huì)工作的“優(yōu)勢(shì)視角”和“賦權(quán)”等理論都強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分激勵(lì)與發(fā)展服務(wù)對(duì)象的潛能與優(yōu)勢(shì)，把問題落腳點(diǎn)集中于實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象自主與自助能力的增長(zhǎng)，并有配套的科學(xué)方法保障這一理念落到實(shí)處。因此，把上述價(jià)值理念融入其中，可更好地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的民眾中心導(dǎo)向，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度回應(yīng)民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的制定、執(zhí)行、激勵(lì)及評(píng)估等環(huán)節(jié)融入社會(huì)工作的服務(wù)理念及相應(yīng)的工作方法，充分聽取受惠對(duì)象的想法，甚至吸納受惠對(duì)象參與相關(guān)制度的制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估。2．改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度回應(yīng)民眾需求的實(shí)踐技巧社會(huì)工作有一系列的專業(yè)方法來保障其專業(yè)價(jià)值理念落于實(shí)踐，同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)民眾需求的回應(yīng)能力增強(qiáng)也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常管理和制度制定實(shí)施的機(jī)會(huì)把社會(huì)工作的專業(yè)內(nèi)涵融入其中，以此來創(chuàng)新既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念和方法，增強(qiáng)相關(guān)制度的實(shí)踐靈活性與需求響應(yīng)能力;使基層政府在面對(duì)民眾個(gè)性化、多元化訴求時(shí)，能夠通過科學(xué)而靈活的方法更好地把握服務(wù)民眾這一根本目標(biāo);使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號(hào)，而是落實(shí)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理的具體實(shí)踐，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度的合法性與公眾滿意度。
(二)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理工作人員的素質(zhì)提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化
1．提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理工作人員的社工素養(yǎng)，使其更好地為基層民眾服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會(huì)管理人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)他們進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)的培訓(xùn)可優(yōu)化他們?yōu)槊癖姺?wù)的意識(shí)和能力。可與高校和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)相關(guān)的管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，系統(tǒng)地提升其社會(huì)工作素養(yǎng)，使他們能夠會(huì)用乃至善用社會(huì)工作的理念、技巧和專業(yè)方法來提高實(shí)際工作能力與創(chuàng)新工作思路，使他們?cè)诿鎸?duì)實(shí)際問題時(shí)能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵(lì)與民生聯(lián)系密切的崗位人員參加社會(huì)工作職業(yè)水平資格考試，提升他們的專業(yè)服務(wù)能力。還可選派人員到專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，或外聘社會(huì)工作專業(yè)督導(dǎo)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行傳幫帶，提高他們服務(wù)基層民眾的水平。2．促進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理隊(duì)伍中，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)可建立完善社會(huì)工作人才使用體系，以社會(huì)工作崗位開發(fā)設(shè)置為重點(diǎn)、社會(huì)工作人才資源合理流動(dòng)和有效配置為目標(biāo)，適當(dāng)加大社工人才的使用層次和力度。可與國(guó)內(nèi)外社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)單位合作，推薦人才到相關(guān)單位進(jìn)修學(xué)習(xí);也可在畢業(yè)生中做好宣傳動(dòng)員，給他們提供一定的崗位與激勵(lì)，使他們能充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理隊(duì)伍中。同時(shí)，建立完善社會(huì)工作人才激勵(lì)保障體系，按照崗位名稱、職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、任職條件和薪酬待遇相對(duì)應(yīng)原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會(huì)保險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等方面增加社會(huì)工作專業(yè)人才或具有社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理框架內(nèi)找到認(rèn)同感、歸屬感和價(jià)值感，積極主動(dòng)地貢獻(xiàn)力量，從而夯實(shí)并革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新的人力資源基礎(chǔ)。
(三)推進(jìn)弱勢(shì)群體的權(quán)益保障與基層社會(huì)矛盾的深層化解
1．以社會(huì)工作的介入保障弱勢(shì)群體的權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)公平正義照顧弱勢(shì)群體利益，疏導(dǎo)其不滿，防止社會(huì)矛盾集聚爆發(fā)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會(huì)工作可通過社會(huì)行政、政策倡導(dǎo)等方法對(duì)社會(huì)保障、社會(huì)福利政策施加影響，協(xié)調(diào)民眾與政府間的關(guān)系，同時(shí)，社會(huì)工作者可通過與弱勢(shì)群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時(shí)反映給政府或有關(guān)組織，從而降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。［17］我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型會(huì)打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會(huì)使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對(duì)下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會(huì)工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)到因個(gè)人能力和社會(huì)條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗?duì)其他階層或群體的認(rèn)知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭(zhēng);另一方面可以運(yùn)用優(yōu)勢(shì)視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢(shì)群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢(shì)，提升其改善生活的主動(dòng)性與能力。2．以社會(huì)工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會(huì)矛盾的調(diào)解機(jī)制社會(huì)矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會(huì)工作特別強(qiáng)調(diào)以人為中心及服務(wù)對(duì)象需求的滿足，它運(yùn)用科學(xué)方法和技能為有困難的人提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過購買社會(huì)工作服務(wù)等方式促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會(huì)矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會(huì)管理工作人員熟悉和掌握社會(huì)工作技能并應(yīng)用于社會(huì)矛盾化解。依靠社會(huì)工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個(gè)人、家庭、群體解決現(xiàn)實(shí)問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對(duì)待矛盾;另一方面還可有效預(yù)防個(gè)人和社會(huì)可能出現(xiàn)的問題。社工機(jī)構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對(duì)政策的反饋和干預(yù)，引導(dǎo)人們有序而理性地行動(dòng)，優(yōu)化社會(huì)矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。
(四)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新
學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，要科學(xué)判斷和全面把握當(dāng)前的社會(huì)治安形勢(shì)，牢牢掌握社會(huì)治安防控的主動(dòng)權(quán)。××街屬典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，轄內(nèi)影響穩(wěn)定的因素多樣，治安環(huán)境復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：一是地域形態(tài)多樣，矛盾糾紛隱患多，社會(huì)治安綜合治理工作難度突出。轄內(nèi)地域形態(tài)多樣，既有××市最大的關(guān)閉國(guó)有企業(yè)—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業(yè)地段；既有××區(qū)人口最多的城中村—××村，又有多個(gè)新型住宅小區(qū)，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛，還存在著國(guó)企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會(huì)矛盾糾紛隱患的存在，給轄區(qū)的穩(wěn)定和社會(huì)治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調(diào)處這些矛盾，既涉及到各種政策法規(guī)，又要協(xié)調(diào)各職能部門和社會(huì)力量齊抓共管。二是流動(dòng)人口多，平均素質(zhì)偏低，社會(huì)治安綜合治理工作壓力突出。轄內(nèi)有出租屋1.9萬套，近年來外來流動(dòng)人口迅猛增加，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，××地區(qū)的外來流動(dòng)人口超過8萬人，平均素質(zhì)偏低，相當(dāng)一部分外來人口為暫時(shí)找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對(duì)違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動(dòng)人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網(wǎng)前居住在出租屋，給××地區(qū)的治安帶來了嚴(yán)重的壓力。三是案件基數(shù)大，多發(fā)性案件典型，社會(huì)治安綜合治理工作挑戰(zhàn)突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數(shù)仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務(wù)十分繁重。在源頭預(yù)防上，城中村內(nèi)的治安防范工作由于受環(huán)境、居民意識(shí)、硬件設(shè)施等影響面臨很大挑戰(zhàn)；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發(fā)揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰(zhàn)；在教育宣傳上，面對(duì)居民群眾法律意識(shí)普遍不高、素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，如何利用有限的資源，爭(zhēng)取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護(hù)法等意識(shí)面臨著挑戰(zhàn)。街黨工委、辦事處以“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的觀念為指引，把保穩(wěn)定和促發(fā)展放在同等重要的位置，科學(xué)地分析我街實(shí)際，從街道層面進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性考慮，探索社會(huì)治安綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制，建立健全街道層面社會(huì)治安防控體系，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治安綜合治理工作觀念、思路的轉(zhuǎn)變和突破。
二、深入實(shí)踐，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建社會(huì)治安防控體系的基礎(chǔ)和架構(gòu)
學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，要注重實(shí)踐，開拓思路，創(chuàng)新方法，在實(shí)踐中探索社會(huì)治安綜合治理工作的突破點(diǎn)，解決社會(huì)治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從20*年底開始，深入社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，召集研究討論，結(jié)合街道的實(shí)際情況，著手研究建立健全社會(huì)治安防控體系工作。20*年3月份形成了《××街關(guān)于建立健全社會(huì)治安防控體系的工作意見》，并全面開始實(shí)施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調(diào)處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動(dòng)人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、隊(duì)伍培訓(xùn)管理、組織保障、檢查考核為內(nèi)容的“十大機(jī)制”，形成了以打擊為重點(diǎn)、以預(yù)防為基礎(chǔ)、以控制為關(guān)鍵，以建設(shè)、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會(huì)治安防控體系。根據(jù)當(dāng)前社會(huì)治安綜合治理工作特點(diǎn)，從轄區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，提出了落實(shí)防控體系的三項(xiàng)工作原則：先易后難、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施。社會(huì)治安防控體系通盤考慮全街社會(huì)治安綜合治理的方方面面，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的一個(gè)完美的載體，將街道轄內(nèi)可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。
（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會(huì)治安防控體系運(yùn)行機(jī)制。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)治安防控體系科學(xué)合理的運(yùn)行模式，是基層社會(huì)治安綜合治理工作的關(guān)鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級(jí)有關(guān)職能部門為主力，以社區(qū)居委會(huì)、轄內(nèi)機(jī)構(gòu)、單位和各類社會(huì)力量為基礎(chǔ)的縱向?qū)蛹?jí)運(yùn)行架構(gòu)。在橫向聯(lián)動(dòng)方面，主要分為三種模式：一是街道一級(jí)聯(lián)動(dòng)，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)；二是社區(qū)一級(jí)聯(lián)動(dòng)，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會(huì)為基礎(chǔ)，以出租屋管理員、××公司治保隊(duì)員、社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動(dòng)，以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)為載體，整合社會(huì)各類治安力量，提高治安隊(duì)伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向?qū)蛹?jí)運(yùn)行架構(gòu)為主體，通過橫向聯(lián)動(dòng)工作模式進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，構(gòu)筑一個(gè)職責(zé)分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運(yùn)行機(jī)制。
（二）以保障有力為核心，建立社會(huì)治安防控體系指揮平臺(tái)。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)治安防控體系指揮平臺(tái)，為基層社會(huì)治安綜合治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以“綜治大格局，群眾得實(shí)惠，管理出實(shí)效，和諧又平安”為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立街綜治工作中心，構(gòu)筑社會(huì)治安綜合治理工作平臺(tái)。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機(jī)構(gòu)、工作制度、硬件設(shè)施，明確職責(zé)任務(wù)和部門分工；協(xié)調(diào)指揮功能，表現(xiàn)為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實(shí)聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運(yùn)作機(jī)制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、加強(qiáng)隊(duì)伍管理，進(jìn)行工作績(jī)效評(píng)估、檢查考核。通過充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強(qiáng)化基層管理，完善基層服務(wù)，優(yōu)化基層資源，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。
（三）以整合統(tǒng)籌為準(zhǔn)則，建立社會(huì)治安防控體系精干隊(duì)伍。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，整合社會(huì)力量建立社會(huì)治安工作隊(duì)伍，為基層社會(huì)治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊(duì)員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補(bǔ)充，實(shí)行警民結(jié)合、專群結(jié)合，充分發(fā)揮隊(duì)伍最大的工作效益。以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網(wǎng)基地指揮臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了勤務(wù)指揮聯(lián)動(dòng)。以義務(wù)平安巡邏隊(duì)伍為補(bǔ)充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開展社區(qū)治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達(dá)到有效的管理，高速、可靠、準(zhǔn)確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。
（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會(huì)治安防控體系防范網(wǎng)絡(luò)。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，通過市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，為基層社會(huì)治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個(gè)層面安全防范網(wǎng)絡(luò)：一是建設(shè)全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設(shè)置了212個(gè)監(jiān)控點(diǎn)，城中村內(nèi)街內(nèi)巷設(shè)置了1*個(gè)監(jiān)控點(diǎn)和5個(gè)監(jiān)控崗?fù)ぁ６前l(fā)動(dòng)轄內(nèi)物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內(nèi)主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個(gè)攝像機(jī)。三是推進(jìn)城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設(shè)，由屋主自籌資金安裝，主要對(duì)出租屋內(nèi)部進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內(nèi)部技防建設(shè)，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過建設(shè)四個(gè)層面安全防范網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)靜結(jié)合，人防、物防、技防結(jié)合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點(diǎn)治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網(wǎng)絡(luò)。
（五）以立體滲透為手段，建立社會(huì)治安防控體系宣傳教育模式。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會(huì)治安綜合治理工作營(yíng)造良好的意識(shí)環(huán)境。構(gòu)筑××街法制宣傳教育平臺(tái)，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標(biāo)，打造室內(nèi)法制宣傳教育服務(wù)、室外法制宣傳教育服務(wù)、網(wǎng)上法制宣傳服務(wù)三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預(yù)防違法犯罪，增強(qiáng)轄內(nèi)居民群眾法制觀念和法律意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧。
三、以人為本，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展
（一）從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展。
深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會(huì)治安防控體系的落實(shí)緊緊配合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)平安和諧社區(qū)建設(shè)。基層社會(huì)治安防控體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會(huì)系統(tǒng)工程，其全面落實(shí)要始終堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”：一是要與上級(jí)綜治工作精神相結(jié)合，社會(huì)治安防控體系的推進(jìn)要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導(dǎo)，落實(shí)上級(jí)部門的工作部署。二是要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，從××地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和趨勢(shì)出發(fā)，繼續(xù)完善社會(huì)治安防控體系，才能使社會(huì)治安防控體系具有科學(xué)性、長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性。三是要與社會(huì)矛盾發(fā)展態(tài)勢(shì)相結(jié)合，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將會(huì)不斷涌現(xiàn)出新的社會(huì)矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進(jìn)社會(huì)治安防控體系自身的不斷修正和完善。
（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展。
深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對(duì)社會(huì)治安的參與度和滿意度，是對(duì)社會(huì)治安防控體系實(shí)施效果的最好詮釋。社會(huì)治安防控體系的全面推進(jìn)，要立足實(shí)際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實(shí)圍繞社會(huì)治安問題的重點(diǎn)、難點(diǎn)和盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安狀況的明顯好轉(zhuǎn)。要依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，始終堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去，把社會(huì)治安防控體系建設(shè)融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強(qiáng)防范意識(shí)，減少犯罪分子犯罪機(jī)會(huì)；通過開展形式多樣的社區(qū)活動(dòng)，進(jìn)一步引導(dǎo)和發(fā)揮群眾參與社會(huì)治安工作的積極性和主動(dòng)性，使群眾承擔(dān)一定的治安防范義務(wù)；通過及時(shí)公開與群眾切身利益息息相關(guān)的治安信息，使群眾及時(shí)了解身邊的社會(huì)治安環(huán)境，采取相應(yīng)地防范措施。
社情民意不明了、服務(wù)管理不到位、訴求渠道不暢通、矛盾化解不及時(shí)，這是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基層社會(huì)治理時(shí)常面臨的問題與困惑。浙江松陽縣從2009年開始，探索建立“民情地圖”大數(shù)據(jù)庫，為解決這些基層社會(huì)管理難題提供了可供借鑒的地方范本。
“民情地圖”
是一張什么圖
松陽縣地處浙江南部山區(qū)，境內(nèi)多山，道路崎嶇，自然災(zāi)害頻繁，尤其是洪水、泥石流等自然災(zāi)害，導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重；由于地處山區(qū)，交通閉塞，松陽縣工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，戶籍政策相對(duì)寬松，很多轄區(qū)居民外出打工，也有許多外來人員涌入，導(dǎo)致松陽縣人口流動(dòng)相對(duì)頻繁，人們之間的矛盾、糾紛也日益增多，時(shí)有發(fā)生。這些情況對(duì)松陽縣基層社會(huì)管理提出了巨大挑戰(zhàn)。如何做好基層社會(huì)管理成為當(dāng)時(shí)亟待解決的問題。
在這樣的背景下，2009年12月，松陽縣開始探索一種新的社會(huì)管理方式――即在浙江省舟山市推行的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合松陽實(shí)際情況，繪制“民情地圖”。
截至2011年，松陽縣共手繪完成了401個(gè)行政村的2406張“民情地圖”。“民情地圖”由村情民情圖、產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖、組織體系圖、重點(diǎn)人員圖、結(jié)對(duì)幫扶圖、防災(zāi)避險(xiǎn)圖等6張“地圖”組成。
其中，村情民情圖主要是村莊地形地貌，包括山林、農(nóng)田、河道、山塘水庫、道路等，以及農(nóng)房分布及房屋結(jié)構(gòu)、自然資源和人文資源分布情況；產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖主要標(biāo)注村莊產(chǎn)業(yè)分布、發(fā)展和農(nóng)戶從業(yè)情況，包括每個(gè)農(nóng)戶的農(nóng)田、山林及從事種養(yǎng)業(yè)情況，以及經(jīng)商辦企業(yè)、外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)等情況；組織體系圖主要標(biāo)注村級(jí)組織及村級(jí)基層管理服務(wù)體系建設(shè)情況；結(jié)對(duì)幫扶圖主要標(biāo)注需要結(jié)對(duì)幫扶的農(nóng)戶和優(yōu)撫對(duì)象等情況；重點(diǎn)人員圖主要標(biāo)注需要重點(diǎn)聯(lián)系、重點(diǎn)關(guān)注的人員情況；防災(zāi)避險(xiǎn)圖主要標(biāo)注自然災(zāi)害隱患區(qū)域及避災(zāi)搶險(xiǎn)線路等情況。每張地圖各有側(cè)重，組合起來是一個(gè)全面、直觀、準(zhǔn)確反映村情民情的綜合體系。
此后，“民情地圖”不斷升級(jí)，開始從農(nóng)村走向城市。松陽縣將全縣各種情況全盤摸清，并統(tǒng)一繪圖標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行數(shù)字化管理，建成了一張網(wǎng)絡(luò)版的“全情圖”，建立了“民情地圖”服務(wù)地理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)成為匯集該縣20多萬群眾基礎(chǔ)信息的民情大數(shù)據(jù)。
為了進(jìn)一步鞏固該項(xiàng)創(chuàng)新成果，確保系統(tǒng)的使用安全，2015年3月，松陽縣向國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局申請(qǐng)了實(shí)用新型專利授權(quán)。2015年10月，以松陽縣民情地圖為基礎(chǔ)開發(fā)的“一種民情地理信息系統(tǒng)”通過國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局批準(zhǔn)，獲得國(guó)家實(shí)用新型專利授權(quán)。
引領(lǐng)社會(huì)管理創(chuàng)新
松陽縣繪制“民情地圖”是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的典型案例。這種管理方式的創(chuàng)新促進(jìn)了干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，增加了干部和群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)了基層干部管理社會(huì)、服務(wù)群眾的能力。
“民情地圖”的繪制也使基層干部更加全面地掌握了各種源頭信息、安全隱患、矛盾糾紛等數(shù)據(jù)，在處置、安全問題和自然災(zāi)害時(shí)，反映更加迅速，處置更加及時(shí)，措施也更具針對(duì)性，對(duì)化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定起到了積極作用。
同時(shí)，“民情地圖”大數(shù)據(jù)為地方?jīng)Q策提供了強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐，有效地促進(jìn)了決策的科學(xué)化、民主化，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
松陽縣為做好“民情地圖”，發(fā)揮其最大效應(yīng)，主要采取了三方面措施：
一是扎實(shí)做好民情調(diào)研工作。明確要求把全面深入掌握村情民情作為重要目標(biāo)，把走訪每一個(gè)農(nóng)戶作為基本任務(wù)，縣領(lǐng)導(dǎo)帶頭蹲點(diǎn)調(diào)研、走訪農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入農(nóng)村開展村情調(diào)研，機(jī)關(guān)部門干部深入開展結(jié)對(duì)聯(lián)系服務(wù)調(diào)研，網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)深入開展村情民情走訪調(diào)研。通過挨家挨戶走訪每一個(gè)農(nóng)戶，開展民主懇談、民情分析、民主聽證等方式，全方位掌握農(nóng)村基層情況，全面了解群眾的所思所想、所需所盼、所憂所困，廣泛聽取基層黨員、干部和群眾的意見和建議，為繪制“民情地圖”做好基礎(chǔ)工作，收集好第一手素材。
二是構(gòu)筑“民情地圖”管理服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)專門的地理信息系統(tǒng)。松陽把每個(gè)村的“民情地圖”統(tǒng)一錄入平臺(tái)，形成電子版“民情地圖”。研發(fā)松陽縣“民情地圖”地理信息系統(tǒng)，通過增設(shè)“民情地圖”社區(qū)、部門和企業(yè)三大板塊，變靜態(tài)的二維圖為動(dòng)態(tài)的三維圖，使其具有修改功能、搜索功能、分類功能、保密功能、備用功能，進(jìn)一步拓展了“民情地圖”服務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)了信息資源的共享共用。同時(shí)，明確規(guī)定村情民情一旦發(fā)生變化，必須及時(shí)進(jìn)行更新，促使廣大干部第一時(shí)間掌握基層動(dòng)態(tài)，保證“民情地圖”的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。
三是健全工作機(jī)制。松陽縣專門組織編印了培訓(xùn)教材，內(nèi)容包括“民情地圖”制作要求和使用常識(shí)、農(nóng)村工作政策法規(guī)、農(nóng)林水電以及民政、計(jì)生、社保、等方面的知識(shí)、案例等。而且要求每位干部每年必須參加一定時(shí)間的集中培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。并且，建立起應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力考查機(jī)制。依托“民情地圖”計(jì)算機(jī)管理服務(wù)平臺(tái)，建立了“民情地圖”應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力考試平臺(tái)和題庫，通過試題測(cè)試和“應(yīng)知應(yīng)會(huì)能力大比武”等形式，定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)干部進(jìn)行考查。
另一方面，健全完善督查、考核機(jī)制。通過集中檢查、暗訪抽查等方式，加強(qiáng)督查指導(dǎo)，把握工作進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)解決問題，確保取得實(shí)效。同時(shí)，把“民情地圖”工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)部門年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)干部和網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)成員個(gè)人年度工作考核，納入村干部年度工作實(shí)績(jī)考核，并與村干部工作報(bào)酬掛鉤。另一方面，建立責(zé)任追究機(jī)制，如果出現(xiàn)對(duì)群眾事務(wù)重視不夠、處理不當(dāng)、作風(fēng)浮夸，造成群眾不滿的，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、責(zé)任單位及相關(guān)人員將給予警告、通報(bào)批評(píng)等處分；造成嚴(yán)重后果的，還將依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)等相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。
松陽經(jīng)驗(yàn)
的普適意義
黨的十指出，各級(jí)政府要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，不斷提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，不斷改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，努力加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。黨的十八屆五中全會(huì)也再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)管理精細(xì)化，并且提出必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作。當(dāng)前，積極探索并不斷創(chuàng)新社會(huì)管理方式、方法，已經(jīng)成為做好社會(huì)管理工作的必然要求和趨勢(shì)。松陽縣繪制“民情地圖”的做法，對(duì)推進(jìn)基層社會(huì)管理有重要啟示：
首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)觀念從“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，行政活動(dòng)從“消極行政”、“干預(yù)行政”向“積極行政”、“福利行政”的轉(zhuǎn)變。政府在不同時(shí)期承擔(dān)著不同的任務(wù)和職能，對(duì)此，德國(guó)社會(huì)學(xué)家哈貝馬斯曾以政府任務(wù)的復(fù)雜性增長(zhǎng)為主要線索，對(duì)不同時(shí)期政府的職能和任務(wù)作了如下概括：起初是傳統(tǒng)的維持社會(huì)秩序，然后是對(duì)社會(huì)補(bǔ)償?shù)墓峙洌詈笫菓?yīng)付集體性的危險(xiǎn)情況以及公民權(quán)益的保障。他還特別指出伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)，政府的行政活動(dòng)，尤其是預(yù)防性活動(dòng)，必須在其中展開的時(shí)間限度內(nèi)日益擴(kuò)展，政府的行政目標(biāo)應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的積極行政、預(yù)防行政和福利行政。
其次，要深刻認(rèn)識(shí)“大數(shù)據(jù)”的意義，科學(xué)使用大數(shù)據(jù)。松陽縣建立“民情大數(shù)據(jù)”至少具有兩方面意義：一方面，促使干部更深入群眾，走村入戶，掌握村情、社情、民情的一手資料，從而切實(shí)了解民生所需所求，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)；另一方面，收集來的大數(shù)據(jù)，可以為領(lǐng)導(dǎo)干部作出科學(xué)決策，提供全面準(zhǔn)確的一手資料，從而提高服務(wù)群眾的質(zhì)量和效益。
大數(shù)據(jù)運(yùn)用在社會(huì)管理中至少有三個(gè)作用：一是大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的快速收集與挖掘、及時(shí)研判與共享，可以成為支持社會(huì)管理科學(xué)決策和準(zhǔn)確預(yù)判的有力手段，促進(jìn)政府從傳統(tǒng)的依賴經(jīng)驗(yàn)的粗放型決策向依賴大數(shù)據(jù)分析的科學(xué)決策轉(zhuǎn)變。二是對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制，提高政府預(yù)測(cè)預(yù)警能力和應(yīng)急響應(yīng)能力。三是利用大數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從碎片化向網(wǎng)格化的轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理的碎片化是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理體制存在的主要問題之一，政府部門之間職能交叉、重疊，協(xié)同性差，“信息孤島”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這極大增加了社會(huì)管理的成本，降低了社會(huì)管理的效率。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，將擴(kuò)大信息共享的范圍，降低各部門在數(shù)據(jù)和信息收集、處理和應(yīng)用等方面的成本，提升數(shù)據(jù)和信息的使用效能、效益，有助于推動(dòng)政府部門的協(xié)同與合作，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)管理體制從碎片化向網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變。
再次，要將“互聯(lián)網(wǎng)”運(yùn)用到社會(huì)管理中去，形成“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)管理”的新型治理模式。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展對(duì)社會(huì)生活帶來革命性的影響，它推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和重組以及社會(huì)群體組織、人員互動(dòng)模式的變革，對(duì)社會(huì)管理也帶來前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。阿基米德有句名言，“給我一個(gè)支點(diǎn)，我能撬動(dòng)地球。”如果把維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂業(yè)等比作地球，社會(huì)管理比作杠桿，那么“互聯(lián)網(wǎng)+”就是支點(diǎn)，可以“四兩撥千斤”，“互聯(lián)網(wǎng)+”在社會(huì)管理領(lǐng)域大有可為。
松陽“民情地圖”的嘗試并非停留在繪制階段，后續(xù)維護(hù)、使用、監(jiān)督等各種機(jī)制的建立使得“民情地圖”在解決松陽社會(huì)管理問題中起到了積極作用。但是，我們也應(yīng)意識(shí)到，技術(shù)往往也是一把“雙刃劍”，“民情地圖”大數(shù)據(jù)庫的建立也會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。大數(shù)據(jù)的收集和使用可能涉及國(guó)家信息安全和公民隱私等，需要在立法層面明確大數(shù)據(jù)采集和使用的原則。
“法制副村長(zhǎng)”扮演著法律參謀的角色，免費(fèi)向基層組織和個(gè)人提供意見和建議；
“法制副村長(zhǎng)”為鄉(xiāng)村管理提供法律專業(yè)意見，進(jìn)一步增強(qiáng)了村干部運(yùn)用法治思維、法治方式管理村務(wù)的能力；
“法制副村長(zhǎng)”制度實(shí)行三年來，讓社會(huì)治理開了花、使法治惠民結(jié)了果，農(nóng)村基層治理出現(xiàn)較大改觀。
黨的十報(bào)告提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這是歷次黨代會(huì)報(bào)告中首次要求干部要用“法治思維”和“法治方式”來執(zhí)政。黨的十八屆四中全會(huì)決議又對(duì)這些思想進(jìn)行了系統(tǒng)化的闡釋，這是我國(guó)依法治國(guó)方略理念的具體體現(xiàn)。這就要求廣大黨員干部要善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革發(fā)展，破解社會(huì)管理難題，提高社會(huì)管理創(chuàng)新水平，而前提就是我們黨員干部要做好學(xué)法、懂法、守法、用法的表率。
城鎮(zhèn)化是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的一大趨勢(shì)，轉(zhuǎn)型與蛻變難免伴隨著陣痛和不安。然而，發(fā)展帶來的矛盾糾紛并不可怕，可怕的是當(dāng)事雙方看不見解決問題癥結(jié)的合理出口、找不到表達(dá)利益訴求的良性通道，容易引發(fā)過激和極端行為，可能影響社會(huì)安定與有序。這也考驗(yàn)著基層治理者的智慧、能耐與決心。
在創(chuàng)新基層社會(huì)治理、推進(jìn)農(nóng)村民主法治上，“法制副村長(zhǎng)”制度可謂為全省乃至全國(guó)提供了一個(gè)樣本。經(jīng)過多年探索努力，溧陽農(nóng)村基層治理出現(xiàn)較大改觀，鄉(xiāng)村的糾紛在當(dāng)?shù)氐玫酵咨铺幚恚鶎拥拿茉谠搭^得以有效化解。“法制副村長(zhǎng)”為何能在現(xiàn)代社會(huì)治理中起到“穩(wěn)定器”、“減壓閥”作用？如何讓法治思維真正走基層？溧陽的這一新模式為何易見成效？
在對(duì)溧陽市進(jìn)行采訪時(shí)了解到，自2011年起，這里通過推行村（居）委聘任“法制副村長(zhǎng)”制度，找到了破解上述農(nóng)村問題的一種全新探索和創(chuàng)新模式。在市法制副村長(zhǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體指導(dǎo)下，各鎮(zhèn)（區(qū)）聘請(qǐng)法官、檢察官、律師、基層法律工作者，以及通過國(guó)家司法考試且在政府機(jī)關(guān)工作的人員擔(dān)任“法制副村長(zhǎng)”，扮演著農(nóng)村法制宣傳員、法律服務(wù)員、工作指導(dǎo)員、矛盾調(diào)解員、輿情信息員五大員角色。五大角色對(duì)應(yīng)著五大職責(zé)，“法治副村長(zhǎng)”肩負(fù)著普法宣傳、法律服務(wù)、法律指導(dǎo)、調(diào)解矛盾以及暢通輿情這五項(xiàng)任務(wù)。在每個(gè)村委，“法制副村長(zhǎng)”的照片、姓名、聯(lián)系電話、工作職責(zé)等資料都掛在顯眼位置，以方便群眾咨詢?nèi)粘Ｉ钪械姆蓡栴}。“法制副村長(zhǎng)”深入田間地頭，了解村民法律知識(shí)需求，有針對(duì)性地開展法制講座，講解土地承包法、婚姻法等與農(nóng)村生活息息相關(guān)的法律法規(guī)，幫助群眾樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀念，依法辦事。通過電話、網(wǎng)絡(luò)、定期值班、定期上門走訪、小組集體會(huì)議等多種方式，解答群眾法律咨詢，引導(dǎo)村民群眾依法理性表達(dá)合理訴求，幫助農(nóng)村困難群眾申請(qǐng)法律援助。“法制副村長(zhǎng)”用村民聽得懂的話講法律，用群眾身邊事講法的說法方式，給群眾普及法律知識(shí)，講座場(chǎng)場(chǎng)座無虛席。針對(duì)村企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級(jí)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞資糾紛等方面遇到的問題，開展法律講座等法律服務(wù)，為企業(yè)解疑釋惑，促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)平穩(wěn)發(fā)展。可以說，“法制副村長(zhǎng)”扮演著法律參謀的角色，免費(fèi)向基層組織和個(gè)人提供意見和建議。
“法制副村長(zhǎng)”不僅讓村民受益，村干部也嘗到了甜頭。“法制副村長(zhǎng)”列席村委會(huì)召開的有關(guān)民主法治建設(shè)、涉法事務(wù)調(diào)處等方面工作會(huì)議，提供法律意見；協(xié)助村委會(huì)制定、修改和完善村民自治章程或村規(guī)民約，確保內(nèi)容及制定程序合法；受邀審查村中各類經(jīng)濟(jì)合同，對(duì)合同的合法性和規(guī)范性進(jìn)行審核；協(xié)助村委會(huì)做好村兩委班子換屆選舉工作，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。“法制副村長(zhǎng)”為鄉(xiāng)村管理提供法律專業(yè)意見，進(jìn)一步增強(qiáng)了村干部運(yùn)用法治思維、法治方式管理村務(wù)的能力。
“法制副村長(zhǎng)”制度實(shí)行三年來，讓社會(huì)治理開了花、使法治惠民結(jié)了果。農(nóng)村基層治理出現(xiàn)較大改觀：村民百姓遇到利益沖突矛盾，不像以往那樣惡語相向、揮拳動(dòng)手，而是尋求村（居）“法制副村長(zhǎng)”協(xié)商處理、理性解決；基層干部碰到民間糾紛難題，也不再捉襟見肘、疲于應(yīng)對(duì)，而是有了“法律軍師”出謀劃策、解圍紓困；村（居）矛盾做到了不上交；村（居）遇事不上訪；大部分矛盾得以在基層化解。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2011年12月到2014年6月底，“法制副村長(zhǎng)”共幫助修改村規(guī)民約81條，審查各類合同298份，累計(jì)開展360多次法制講座，成功化解了653件糾紛，其中重大積壓矛盾48次。目前，溧陽所有175個(gè)行政村已經(jīng)村村配備“法制副村長(zhǎng)”。群眾逐漸懂得了用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，遇到問題首先想到的是聯(lián)系“法制副村長(zhǎng)”，聽聽專業(yè)的意見和建議。村干部感慨地表示，深入基層，將法律服務(wù)工作“沉下去”，有效踐行了群眾路線，真正解決了聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”問題，切實(shí)破解了農(nóng)村涉法難題。
“法制副村長(zhǎng)”真的這么管用？這項(xiàng)制度到底神在哪里？應(yīng)該說，這得益于該項(xiàng)工作的專業(yè)性、規(guī)范性和公益性。一方面，“法制副村長(zhǎng)”具有法學(xué)專業(yè)背景和深厚的閱歷，能結(jié)合農(nóng)村具體情況，靈活運(yùn)用專業(yè)知識(shí)。另一方面，“法制副村長(zhǎng)”具有中立身份優(yōu)勢(shì)，他們不是村官，也并非本村人，作為無直接利害關(guān)系的第三方，在開展工作時(shí)更易一碗水端平。此外，“法制副村長(zhǎng)”具有公益性優(yōu)勢(shì)，不向村民收費(fèi)，也不拿政府工資，排除了預(yù)設(shè)立場(chǎng)嫌疑，依法依規(guī)處理問題，易建立信任，達(dá)成共識(shí)。
【關(guān)鍵詞】 第三部門;貴安新區(qū);參與式治理
一、第三部門參與貴安新區(qū)治理的現(xiàn)狀
貴安新區(qū)自2014年1月6日由國(guó)務(wù)院批復(fù)成立以來，各方面建設(shè)治理逐漸展開。根據(jù)對(duì)已有的第三部門組織參與貴安新區(qū)治理的事實(shí)及其與政府互動(dòng)實(shí)踐概況的了解和分析，可以簡(jiǎn)要地總結(jié)為以下幾點(diǎn)：
1、整體性不足
目前，第三部門與政府主要表現(xiàn)為：有“政府”色彩或者有合法身份的第三部門組織與政府互動(dòng)較多，而更多的民間NGO和草根組織則游離于貴安新區(qū)治理體系之外。總的來看，第三部門協(xié)同政府，參與貴安新區(qū)治理的程度明顯不足。
2、與政府的互動(dòng)存在被動(dòng)性和偶然性
第三部門組織與政府互動(dòng)的積極性不夠，同時(shí)也缺乏長(zhǎng)效制度機(jī)制的保障。在現(xiàn)實(shí)中，政府已然成為了第三部門的宏觀管理者，在很大程度上束縛了第三部門與政府互動(dòng)交流的能動(dòng)性。
3、所涉領(lǐng)域較為集中
就目前而言，第三部門參與貴安新區(qū)治理的活動(dòng)主要集中在環(huán)保、公益、扶貧、農(nóng)村發(fā)展等領(lǐng)域。
4、參與治理的“績(jī)效”導(dǎo)向有待增強(qiáng)
第三部門參與貴安新區(qū)治理在很大程度上只是局限于“參與”的層面，而尚沒有達(dá)到“治理績(jī)效”的程度。
二、第三部門參與貴安新區(qū)治理的困境分析
1、傳統(tǒng)體制的束縛
首先，受傳統(tǒng)的制度環(huán)境影響，第三部門若沒有一定的“政府”背景，其在民政部門注冊(cè)登記便相對(duì)較難。加之人員、資產(chǎn)等方面的制約，使得許多第三部門組織在“合法身份”門檻前望而卻步。沒有合法身份，也就大大束縛了第三部門的自身運(yùn)作及其參與地區(qū)治理的作用發(fā)揮。其次，傳統(tǒng)政府行政體制下的“家長(zhǎng)制”現(xiàn)象，使得民主參與往往流于形式，嚴(yán)重抑制了社會(huì)組織參與基層治理的積極性。
2、政府對(duì)于“善治”的認(rèn)知程度不足
從貴安新區(qū)官方出臺(tái)實(shí)施的政策、規(guī)定等來看，現(xiàn)下的貴安新區(qū)建設(shè)還是偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，而對(duì)基層社會(huì)治理重視不足。此外，“倒逼型機(jī)制”下，基層行政部門缺乏主動(dòng)施為精神，這些同樣嚴(yán)重制約著第三部門參與貴安新區(qū)的治理。政府的治理理念及行政安排，對(duì)于第三部門組織能否切實(shí)參與到新區(qū)的治理當(dāng)中來，有著至關(guān)重要的影響作用。
3、法治機(jī)制缺乏
法治機(jī)制是第三部門組織參與貴安新區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。然而，目前我國(guó)政府對(duì)第三部門組織進(jìn)行管理的相關(guān)法律法規(guī)主要有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等，對(duì)于第三部門組織的地位、權(quán)利、義務(wù)及其與政府的關(guān)系等尚未清晰給定，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)第三部門組織迅速發(fā)展的形勢(shì)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，法治觀念雖業(yè)已確立，然而全面法治秩序的到來仍需時(shí)日。
4、源自社會(huì)的困境
伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，一定時(shí)期內(nèi)公民公共精神的淡漠、流失往往不可避免。另外，雖然廣大公民參與社會(huì)治理的意識(shí)有所提高，但從整體上來看，公民的參與意識(shí)仍比較淡薄。這些不僅制約了第三部門組織自身的發(fā)展，更是構(gòu)成了第三部門參與貴安新區(qū)治理的困境。
5、第三部門自身的困境
第三部門組織自身的一些問題也成為了其參與貴安新區(qū)治理不可逾越的溝坎。如：管理混亂、資金等可控資源匱乏、人才及公信力不足等。
三、第三部門參與貴安新區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑
1、立信
所謂立信，主要是指第三部門組織通過完善自身管理、規(guī)范自身行為等方式來樹立信義的形象。第三部門作為社會(huì)組織，要想有效地參與地區(qū)治理，必須走“品牌”路線。以“品牌”求立身，求發(fā)展，求參與治理的運(yùn)作空間。具體地：首先，要取信于人民。這是因?yàn)槿嗣袢罕姴粌H是新區(qū)治理的主要對(duì)象，也是第三部門組織的潛在新鮮血液，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本力量。其次，要取信于政府。在我國(guó)特有的行政治理環(huán)境下，政府的支持無疑是第三部門組織切實(shí)有效參與地區(qū)治理的重要因素。此外，有了較高的信義，第三部門也就更容易獲得來自政府、社會(huì)、企業(yè)等多方面的物質(zhì)性支持。
2、培育公共精神
公共精神代表著一種理念、一種精神，蘊(yùn)含著責(zé)任與合作、公平與正義、法制和誠(chéng)信、利他和自律。公共精神的回歸，將有利于激發(fā)人民群眾參與公共生活的熱情;有利于調(diào)動(dòng)各基層政府部門銳意進(jìn)取的積極性;更將有效推動(dòng)政府、社會(huì)、公民三者間的互動(dòng)，而助力公民社會(huì)的健康成長(zhǎng)。
首先，應(yīng)當(dāng)激發(fā)和培育基層政府的公共精神。基層政府部門只有真正做到心系群眾、心系社會(huì)，才能產(chǎn)生主動(dòng)施為、創(chuàng)新治理理念的動(dòng)力。率先規(guī)范和塑造政府的公共精神，并以此為“突破口”，來推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的公共精神的逐步回歸。其次，要引導(dǎo)和規(guī)范各類社會(huì)組織的公共取向。對(duì)于社會(huì)組織尤其是第三部門組織來說，公共取向可謂是其立身之本。并且，在“輻射效應(yīng)”下，它們將潛移默化地影響一群群的民眾，從而助力整個(gè)社會(huì)公共精神的回歸。最后，要培養(yǎng)公民的公共意識(shí)。公共精神的全面回歸，最終還得落實(shí)于每一位公民的行動(dòng)中。
3、完善法制，增進(jìn)法治
欲使第三部門組織長(zhǎng)期有效地參與到貴安新區(qū)的建設(shè)中來，必須構(gòu)建一個(gè)公平公正、井然有序的社會(huì)環(huán)境。法制的創(chuàng)立與實(shí)施，離不開法治意識(shí)的確立。而法治意識(shí)的逐步增進(jìn)，同樣也離不開法制的外在推動(dòng)，兩者互為連襟。不僅需要通過法律來規(guī)范第三部門組織及政府部門等基層治理主體的行為，確立它們各自的權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)以及其相互間的關(guān)系。并且，對(duì)于第三部門參與新區(qū)治理及其與政府部門互動(dòng)實(shí)踐的有益探索和作用機(jī)制等，要及時(shí)上升到法律的高度。在我國(guó)“人治”“關(guān)系”等治理土壤中，法律的準(zhǔn)繩，無疑是第三部門能夠長(zhǎng)效參與貴安新區(qū)治理的重要保障。
4、創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，適時(shí)建立統(tǒng)一的治理機(jī)構(gòu)
為使第三部門更為有效地參與貴安新區(qū)治理，樹立其在公民心目中的“政府”形象，加強(qiáng)其與基層縣鄉(xiāng)政府的協(xié)同等等這些是很必要的。因此，適時(shí)地建立第三部門與貴安新區(qū)政府之間統(tǒng)一的治理機(jī)構(gòu)，或?qū)⒂兄诖龠M(jìn)兩者在文化發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、民生扶貧、基層服務(wù)等領(lǐng)域的協(xié)同治理。
四、小結(jié)
隨著我國(guó)改革事業(yè)的不斷推進(jìn)，基層社會(huì)治理主體的多元化將成為大勢(shì)所趨。然而不論何時(shí)，穩(wěn)定與和諧都將是各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展的基石。因此，要注重“參與式治理”理論的本土化研究，走符合我國(guó)國(guó)情、社情、民情的“參與式治理”之路。第三部門在基層社會(huì)治理中具有靈活性和適應(yīng)性，但同時(shí)也面臨著現(xiàn)實(shí)“瓶頸”。現(xiàn)實(shí)的困境，現(xiàn)實(shí)的路。如何實(shí)現(xiàn)第三部門與基層政府的協(xié)同，共同造福于人民，仍有待于人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中進(jìn)一步地探究。
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【作者簡(jiǎn)介】
關(guān)鍵詞：下沉；服務(wù)；融合；為民；提升
黨的十報(bào)告指出：“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)。”為黨的十精神真正得以貫徹落實(shí)，各地都加強(qiáng)了社會(huì)管理工作，創(chuàng)新了管理模式，而每一種管理模式都需要基層干部去落實(shí)，他們的工作的方式、方法，工作的態(tài)度、能力，直接影響著政策的影響力，政策著執(zhí)行力，群眾的滿意度，群眾的信任度。他們是黨和群眾聯(lián)系的橋梁，是黨的政策得以實(shí)施所離不開的重要環(huán)節(jié)，我覺得下沉、服務(wù)、融合、為民、提升，是每個(gè)基層干部工作必備的五個(gè)方面，只有堅(jiān)持這五個(gè)方面，一切立足于實(shí)，我們的社會(huì)化管理工作才能達(dá)到應(yīng)有的效果，我們黨的政策才能得到群眾的理解和支持，我們的群眾才能真正的得到實(shí)惠，黨群關(guān)系才能真正血濃于水，社會(huì)才能和諧發(fā)展。
一、下沉
黨的十報(bào)告指出：“只有植根人民、造福人民，黨才能始終立于不敗之地。”下沉，沉到底層，沉到群眾中去，是做好工作的前提，是一種工作方式，更是一種態(tài)度。工作下沉的深度、力度取決于我們對(duì)群眾工作的態(tài)度。很多地區(qū)實(shí)行的網(wǎng)格化管理是針對(duì)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安全穩(wěn)定、群眾生活環(huán)境等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題及目前干群關(guān)系的松散性而建立的一種社會(huì)管理模式，它是由過去那種被動(dòng)應(yīng)對(duì)問題到現(xiàn)在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和解決問題的管理模式的轉(zhuǎn)變，達(dá)到改善民生、助推社會(huì)和諧穩(wěn)定的目的。而參與管理的網(wǎng)格管理員多是各機(jī)關(guān)干部，必須深入基層，深入群眾，深入實(shí)踐，才能采集到準(zhǔn)確信息，充分掌握基層民情，才能聽到老百姓真實(shí)心聲，做到工作重心和實(shí)際情況不脫節(jié)，因此基層干部我們一定要學(xué)會(huì)下沉，沉下身子，沉下心，下沉我們的工作陣地，下沉我們的工作重心，下沉我們的工作作風(fēng)，下沉才能接地氣，下沉才能辦實(shí)事，只有這樣，才能了解最真實(shí)的情況，才能摸排到一些不穩(wěn)定、不和諧因素的根源，才能了解群眾真正所急、所想、所需，管理才能有的放矢，問題才能防微杜漸，工作才能取得實(shí)效。
二、服務(wù)
為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，既是基層工作的本質(zhì)，也是基層工作最突出的特點(diǎn)。上面千條線，下面一根針，基層干部工作實(shí)質(zhì)上是一套綜合服務(wù)系統(tǒng)，黨的每一項(xiàng)為民政策舉措都要通過這一系統(tǒng)及時(shí)為百姓提供主動(dòng)、高效、有針對(duì)性的服務(wù)，建立起為民服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。服務(wù)基層、服務(wù)群眾、服務(wù)民生是所有基層干部的職責(zé)所在。工作下沉?xí)r，我們是信息采集員，利用信息搞好服務(wù)就是我們的工作內(nèi)容。對(duì)基層組織建設(shè)中存在的問題，我們需要協(xié)助健全組織、建章立制，凝聚人心；對(duì)發(fā)展中的問題，我們需要幫助理清思路、明確方向、尋找門路，對(duì)綜合治理問題，我們需要排查預(yù)警，建立安全隱患臺(tái)帳等等，作為一名基層干部，群眾的事不分大小都是我們的服務(wù)目標(biāo)，基層的群眾不分親疏都是我們服務(wù)對(duì)象，只有為群眾搞好服務(wù)，讓群眾滿意，才能提升我們工作的認(rèn)同感，工作中才能得到群眾的支持，工作才能取得實(shí)效。
三、融合
融合是基層干部工作的核心，做好聯(lián)絡(luò)員、協(xié)調(diào)員是基層干部的基本要求，為保證工作開展順利，基層干部需要在各單位之間溝通協(xié)調(diào)，管理中為群眾做好服務(wù)，解決摸查出的各種問題更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及相關(guān)職能部門的配合，當(dāng)然更需要學(xué)會(huì)與群眾的融合，因此基層干部開展任何一項(xiàng)工作都需要學(xué)會(huì)融合，一是要把自己的本職工作、業(yè)務(wù)專長(zhǎng)融合到管理工作中，二是學(xué)會(huì)融合各部門關(guān)系，避免工作中的條塊分割、職責(zé)不明，三是融合與群眾關(guān)系，讓群眾參與到管理中來，讓管理和服務(wù)實(shí)現(xiàn)無遺漏、無盲點(diǎn)、無縫隙，得到群眾理解與支持，只有這樣，才能提升我們的基層管理水平。
四、為民
“以人為本、執(zhí)政為民是檢驗(yàn)黨一切執(zhí)政活動(dòng)的最高標(biāo)準(zhǔn)。”為民是工作的目的，也是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，離開了“為民”我們的管理就是空中樓閣，為民既是我們感情所系，也是我們工作的推動(dòng)力。十報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)必須以保障和改善民生作重點(diǎn)，要多謀民生之利，多解民生之憂。要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理模式，為民就是我們工作的重心，用真誠(chéng)的心、無私的愛、一定的專業(yè)知識(shí)、良好的溝通技巧，架起群眾工作的橋梁，為民、惠民、便民是我們工作的宗旨。“任何時(shí)候都要把人民利益放在第一位，始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)，始終依靠人民推動(dòng)歷史前進(jìn)。”
五、提升
改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，農(nóng)民生活水平顯著提高，但是，出現(xiàn)的社會(huì)矛盾也相當(dāng)突出。問題主要集中于城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大、社會(huì)發(fā)展滯后、公共物品短缺，民眾對(duì)政府的政治信任降低，社會(huì)出現(xiàn)緊張態(tài)勢(shì)。我們將這種社會(huì)不和諧加劇的情況表述為“治理危機(jī)”。“科學(xué)發(fā)展觀”的提出，標(biāo)志著中國(guó)政府已經(jīng)高度重視這個(gè)問題。
本人認(rèn)為，農(nóng)村治理危機(jī)的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國(guó)外關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論來分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。這種“發(fā)展型政府”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度作用，既是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高度增長(zhǎng)的解釋，也是對(duì)社會(huì)不和諧加劇的解釋。
政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和作用，是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的核心問題之一。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的外部環(huán)境，最重要的就是通過法律來保護(hù)人們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但20世紀(jì)下半頁東亞經(jīng)濟(jì)的起飛提供了一個(gè)與此不同的“政府－市場(chǎng)關(guān)系”模式：東亞國(guó)家的政府不僅僅只是在外部穩(wěn)定和保護(hù)市場(chǎng)環(huán)境方面起作用，更重要的是，政府通過一系列政策（產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等）直接介入市場(chǎng)運(yùn)行，在微觀上干預(yù)市場(chǎng)。而政府的干預(yù)政策也產(chǎn)生了促使經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的效果。
1982年，約翰遜（ChalmersJohnson）提出“發(fā)展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通產(chǎn)省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。這個(gè)模式介于蘇聯(lián)中央計(jì)劃型模式和美國(guó)的自由市場(chǎng)模式之間政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，但又不是蘇聯(lián)式的全面控制；市場(chǎng)是政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具，但又不同于美國(guó)式的自由市場(chǎng)。發(fā)展型政府通過有選擇的產(chǎn)業(yè)政策、支持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往通過兩個(gè)因素起作用：其一，國(guó)家為企業(yè)提供生產(chǎn)要素，由政府指揮金融系統(tǒng)以低于市場(chǎng)利率的優(yōu)惠信貸提業(yè)升級(jí)或者擴(kuò)充規(guī)模所需要的資金；其二，國(guó)家用政策保護(hù)企業(yè)，用優(yōu)惠利率和限制競(jìng)爭(zhēng)的政策來扶持企業(yè)，以鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和擴(kuò)大出口。
研究者認(rèn)為，發(fā)展型政府之所以能發(fā)揮作用，與東北亞政府的特性密切相關(guān)：政治體制中的“統(tǒng)治”和“控制”是隱蔽地分開的，政治家統(tǒng)治而官僚控制，官僚隊(duì)伍擁有采取主動(dòng)和有效合作行動(dòng)的足夠空間；官僚隊(duì)伍小而精，擁有適用于其制度的最好的管理才干；存在一個(gè)“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)（pilotagency）”，如日本通產(chǎn)省、韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)企劃院等。
與“發(fā)展型政府”相對(duì)的是“掠奪型政府（predatorystate）”或者“盜賊政府（Kleptocracy）”。“掠奪型政府”以部分非洲國(guó)家為原型，指“以統(tǒng)治者與利益集團(tuán)的個(gè)人關(guān)系為基礎(chǔ)，以政府統(tǒng)治集團(tuán)與社會(huì)上的特殊利益集團(tuán)互相勾結(jié)、盤剝社會(huì)為特征的政府”。“掠奪型政府”體現(xiàn)在統(tǒng)治者的私利對(duì)公共利益的侵犯上，政府因?yàn)槭芙y(tǒng)治集團(tuán)的特殊利益所限制而缺少持續(xù)的發(fā)展意愿。作為一種政府干預(yù)市場(chǎng)的模式，“掠奪型政府”不是鼓勵(lì)而是限制私人企業(yè)的發(fā)展，并以高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的水平增加政府自身收入。
在發(fā)展型和掠奪型的“政府－市場(chǎng)”關(guān)系之外，還存在著以美國(guó)式的“政府－市場(chǎng)關(guān)系”為藍(lán)本的“監(jiān)管型國(guó)家”。“監(jiān)管型政府”模式強(qiáng)調(diào)政府不直接干預(yù)市場(chǎng)，而是通過制定規(guī)則、提供法治環(huán)境等方式來影響市場(chǎng)的運(yùn)行和約束企業(yè)。與“政府－市場(chǎng)（企業(yè)）”或者“政府－社會(huì)（利益集團(tuán)）”的合作模式不同，監(jiān)管型政府不與企業(yè)進(jìn)行直接的合作，而是以監(jiān)管者的身份來定位自身的活動(dòng)。
“發(fā)展型政府”的概念早期主要用于對(duì)東北亞地區(qū)的分析，但隨著中國(guó)改革開放以后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，學(xué)者開始將這個(gè)模式運(yùn)用到對(duì)中國(guó)的解釋中。
從最基本的層面來判斷，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在改革開放以后經(jīng)歷的持續(xù)高速發(fā)展的過程與政府在市場(chǎng)中發(fā)揮的重要作用是分不開的，因而將中國(guó)列入“發(fā)展型政府”的類型體系中也就理所當(dāng)然。隨著研究的深入，有學(xué)者認(rèn)識(shí)到，在其他“發(fā)展型政府”中起主要的領(lǐng)航和推動(dòng)作用的是中央政府部門，而在中國(guó)，這一角色則由地方政府來扮演，于是中國(guó)也被定位為“地方發(fā)展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通過對(duì)這一作用機(jī)制的微觀研究，提出了“地方國(guó)家法團(tuán)主義”（LocalStateCorporatism）：一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會(huì)成員一樣行動(dòng)；另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府與企業(yè)密切合作。地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，正像是一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司。
戴慕珍的代表作《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起飛：經(jīng)濟(jì)改革的制度基礎(chǔ)》（RuralChinaTakesOff,1999），對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為作了具體描述。她提出，地方政府通過四種方式控制和介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作：一是工廠管理。地方政府把企業(yè)承包或租賃給個(gè)人而不是實(shí)行私有化，這有助于政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)和控制；二是資源分配。地方政府掌握著中央調(diào)撥給地方的計(jì)劃內(nèi)價(jià)格的物資和本地?fù)碛械南∪辟Y源，進(jìn)行有選擇地分配；三是行政服務(wù)。包括協(xié)助企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)品合格證、獎(jiǎng)勵(lì)以及減稅的機(jī)會(huì)等常規(guī)服務(wù)，動(dòng)員下轄的所有機(jī)構(gòu)和組織扶植重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至直接給予企業(yè)行政撥款；四是投資與貸款。通過控制投資和貸款來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而地方政府可以為企業(yè)提供貸款擔(dān)保、評(píng)定企業(yè)貸款等級(jí)、支持當(dāng)?shù)爻闪胨綘I(yíng)化的信貸組織等等。
激勵(lì)地方政府積極推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)化的制度性因素主要包括財(cái)政體制改革和農(nóng)業(yè)非集體化：分灶吃飯的財(cái)政體制改革激勵(lì)了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，而農(nóng)業(yè)的非集體化使發(fā)展工業(yè)成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要選擇。在這些因素的作用下，地方政府積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扮演了企業(yè)家的角色。
1990年代中國(guó)農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了新的變化。80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要來自集體經(jīng)濟(jì)，地方政府偏愛集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而私營(yíng)企業(yè)很少會(huì)被給予貸款和原材料供應(yīng)方面的幫助；進(jìn)入80年代末，國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)了變化，銀根緊縮，使得地方政府支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光不再。但戴慕珍認(rèn)為，“地方國(guó)家法團(tuán)主義”在90年代仍然具有解釋力：一方面，地方政府通過有選擇性的私有化加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)少數(shù)重要的、獲利較多的企業(yè)繼續(xù)保持控制，關(guān)閉問題嚴(yán)重的企業(yè)，以銷售、租賃等形式對(duì)其他企業(yè)進(jìn)行改制；另一方面，把扶持的對(duì)象和范圍擴(kuò)展和延伸到私營(yíng)企業(yè)。“正如他們?cè)葞椭w企業(yè)那樣，地方官員通過調(diào)動(dòng)資金、提供技術(shù)幫助、尋求市場(chǎng)機(jī)會(huì)、頒發(fā)執(zhí)照來支持轄區(qū)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展”，通過這種方式，私營(yíng)企業(yè)也被整合進(jìn)“地方國(guó)家法團(tuán)主義”的框架之中。
美國(guó)哥倫比亞大學(xué)政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和閭曉波的著作《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的無代表納稅》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探討中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略為什么導(dǎo)致農(nóng)民、中央政府和地方政府之間出現(xiàn)緊張關(guān)系。他們認(rèn)為，盡管中央政府經(jīng)常支持農(nóng)民的要求，但是，它已經(jīng)不能通過為農(nóng)村創(chuàng)立一套公平的、可信的負(fù)擔(dān)體制來解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。中國(guó)有12億人口，嚴(yán)峻的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民族的多樣性，對(duì)于政策制訂和行政管理產(chǎn)生了巨大的難題。因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)單一制而非聯(lián)邦制的國(guó)家，這種情況更加惡化，而且，中央政府承擔(dān)了更多的任務(wù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，主要出現(xiàn)在中西部“農(nóng)業(yè)中國(guó)”省份而很少出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)的東部省份，是因?yàn)閲?guó)家在設(shè)計(jì)和指導(dǎo)適合兩方面政策時(shí)面臨的困難所致，也受到中國(guó)龐大的官僚體制缺陷的影響。
這本書也討論了中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位問題。他們認(rèn)為，中國(guó)的地方政府兼具掠奪型和發(fā)展型特點(diǎn)。雖然中國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有“發(fā)展型”的特點(diǎn)，但由于普遍存在的腐敗與官商關(guān)系中的主義（Clientalism），他們認(rèn)為中國(guó)地方政府的掠奪型特征值得注意。
“地方國(guó)家法團(tuán)主義”對(duì)地方政府介入企業(yè)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體機(jī)制進(jìn)行了描述分析。“地方政府公司化”雖然最初只是被用來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動(dòng)的主要內(nèi)容和方式。現(xiàn)在，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落了，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、介入企業(yè)運(yùn)行的意愿和活動(dòng)并沒有減少，或者說，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，基層政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。
因此，本文提出“基層政府公司化”概念，來概括基層政權(quán)的運(yùn)行邏輯。“基層政府公司化”集中表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力。在某種意義上，GDP是這個(gè)公司的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入則是這個(gè)公司的利潤(rùn)。在“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的綱領(lǐng)下，政府的公共服務(wù)責(zé)任退居其次。在這個(gè)過程中，基層政府表現(xiàn)出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現(xiàn)在相對(duì)于中央政府而言的自主性，即財(cái)政上的分灶吃飯使得他們?cè)谪?cái)政發(fā)展方面有自主行動(dòng)，也體現(xiàn)在相對(duì)于農(nóng)村社會(huì)而言的自主性，在日常運(yùn)轉(zhuǎn)中忽略農(nóng)村社會(huì)的需要、忽略平衡各種社會(huì)利益的需求。換言之，這種自主性突出地表現(xiàn)為，既利用國(guó)家體制的資源，又逃避體制的約束。
“基層政府公司化”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了巨大的積極作用，但同時(shí)，它也促使“治理危機(jī)”出現(xiàn)：第一，大量資源被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在現(xiàn)有的考核體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最為重要的指標(biāo)，這使得基層政府有強(qiáng)烈的意愿將各種資源用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)；而在動(dòng)員型的政治體制下，國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系不平衡，農(nóng)村社會(huì)的要求對(duì)基層政權(quán)沒有制度性的約束力，基層政府沒有提供公共物品的動(dòng)機(jī)。第二，無法有效地化解基層社會(huì)內(nèi)部的緊張和沖突：一方面，基層政府對(duì)于社會(huì)沖突的處理缺少動(dòng)力；另一方面，基層政權(quán)本身也被卷入社會(huì)沖突中，成為沖突過程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源，尤其體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動(dòng)中。第三，政府無力滿足基層社會(huì)對(duì)公共服務(wù)和公共物品的需要，因而相應(yīng)地也就無法獲取政治支持。
同為“發(fā)展型政府”，為什么東北亞地區(qū)沒有出現(xiàn)中國(guó)式的“治理危機(jī)”？本人認(rèn)為，中國(guó)的“地方發(fā)展型政府”是一個(gè)重要的因素。東北亞地區(qū)的“發(fā)展型政府”往往是中央政府中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)”，它發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是中央政府的一個(gè)具體部門所負(fù)責(zé)的工作。而在中國(guó)，作為一級(jí)政府的地方政府充當(dāng)“發(fā)展型政府”的角色，這直接影響到本級(jí)政府其他事業(yè)和服務(wù)的開展。
因此，在東北亞地區(qū)，“發(fā)展型政府”帶來的負(fù)面效果主要集中在市場(chǎng)機(jī)制的不完善上；而在中國(guó)，則還帶來了基層政府公共服務(wù)的供給短缺、社會(huì)發(fā)展滯后等嚴(yán)重問題。
