時間：2023-08-08 17:10:29
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇金融機構對監管的建議，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
美國金融監管改革要最終通過立法并付諸實施,還須經歷一個必要的修正、博弈和平衡的過程。
關于美國金融監管體系中的缺陷,自金融危機以來一直被廣為詬病。在金融危機最為困難的時期逐步度過之后,通過全面的金融監管改革重塑民眾對金融體系的信任和信心,滿足美國國內和國際市場對美國金融界的嚴厲批評,自然成為美國當局的首要任務。
實際上,自2007年金融危機爆發以來,美國政府和金融監管機構在積極救助機構與市場的同時,還積極籌備和研究了一系列的金融監管改革方案。其中代表性的文件包括2008年3月前任財長保爾森提出的《金融監管體系現代化藍圖》,2009年6月17日美國總統奧巴馬提出的《金融監管改革―一個新的基礎》,以及隨后美國證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)提出的關于場外交易(OTC)市場衍生品的監管方案、財政部提交的《2009消費者金融保護局法案》草案等等。基于此的一整套金融監管改革提案于2009年12月在眾議院獲得通過,但在2010年4月26日參議院的程序性投票暫時受阻,而后又在5月20日參議院以59票贊成39票反對的投票結果通過金融監管改革法案。按照美國的立法程序,可以預計,美國參議院通過的改革方案將與眾議院在2009年12月份通過的方案相協調統一,最后由奧巴馬簽署并使其成為法律。而美國金融監管改革要最終通過立法并付諸實施,還須經歷一個必要的修正、博弈和平衡的過程。
宏觀微觀審慎監管結合的監管新框架
提交美國參議院的金融監管改革提案長達1558頁,雖然具體內容非常豐富,但其共同目標只有一個:通過更為有效的監管防范金融危機再次重演,以回應公眾的強烈批評;改革強調在完善傳統的對特定金融機構的微觀審慎監管的基礎上,進一步強調通過宏觀審慎監管來防范系統性風險,形成更為完整的金融風險監管框架雛形。
宏觀審慎監管強調建立新的監管架構
基于對金融危機的反思,美國正在討論的宏觀審慎監管框架關注對可能影響整個金融系統穩定風險因子的監管,而從方案中可以看出預期的美國相關的改革建議主要包括:
對具有系統重要性的機構提高監管標準建議所有具有系統重要性的、相互關聯的大型金融服務企業都標識為一級重要的金融持股公司(Tier 1 Financial Holding Companies),不僅包括銀行,還包括對沖基金、私募基金、保險和經銷商等非銀行金融機構。賦予美聯儲新的職權,統一對這些可能威脅到金融穩定的機構實施監督,對其提出更高的資本金和流動性等風險要求,增強這些機構應對經濟周期波動的能力。
為“太大而不能倒”的機構設立專門的救助基金建議事先由最大規模的各家機構出資成立救助基金,規模至少500億美元,用于支付個別機構陷入困境時的救助費用或清算拆分的費用,杜絕像雷曼一樣的金融巨頭破產后引發市場連鎖反應。同時保證納稅人不再為救助“太大而不能倒”的機構而最終買單,也防止政府和金融市場被這樣的大型機構綁架,陷入無休止的救助黑洞。
設立對問題金融公司的清算程序建議由聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corp., FDIC)管理一個“有序的清算程序”,對陷入困境的大型金融公司進行接手和拆分,以避免類似雷曼兄弟倒閉對市場造成的嚴重沖擊再次出現。其中的關鍵是美國政府不再承諾救助問題金融機構,而是通過適當的清算程序將大型機構失敗對市場的系統性沖擊降至最低。
成立一個綜合性的金融服務監督委員會建議設立金融服務監督委員會(Financial Services Oversight Council, FSOC),旨在識別和監控正在形成的系統性風險,協調監管爭論、加強監管合作。FSOC由財政部長任主席,成員預計由美國主要金融監管機構的領導者構成,包括:美聯儲主席、國家銀行監管局(NBS)局長、消費金融保護署(CFPA)長官、證券交易委員會(SEC)主席、商品期貨交易委員會(CFTC)主席、聯邦存款保險公司(FDIC)主席、聯邦住房金融局(FHFA)局長等。
加強對場外交易(OTC)衍生品市場的監管主張對規模達4500億美元的OTC衍生品市場實施更加嚴格的監管,要求所有標準的OTC衍生品都通過一個中央交易對手(a central counterparty, CCP)進行清算,推進場外市場交易的場內化,并提高相關衍生品交易的保證金要求。目的是增加OTC市場透明度、防止其產生和放大金融風險。
微觀審慎監管強調對空白地帶的監管
微觀審慎監管集中于對特定行業和機構進行監管,改革建議進一步彌補了原有的審慎監管的空白和不完善之處,主要包括:
將對沖基金等納入監管范疇提案建議資產價值在1億美元以上的對沖基金要向SEC登記,開放其賬目接受更為詳盡的審查。同時,風險投資基金、私募基金甚至離岸基金等也在考慮納入監管范圍之內。
加強對信用評級機構的監管針對金融危機中評級機構普遍反應滯后、評級有失客觀的情況,建議提出強化SEC對信用評級機構的監管權力,使不當評級或者對評級的濫用行為面臨更大的法律風險。
對銀行從事高風險業務的限制由前美聯儲主席、奧巴馬的經濟顧問Paul Volcker提出的Volcker準則,要求禁止銀行從事高風險交易、對其自有賬戶的自營業務和與客戶需求無關的業務,限制商業銀行從事私募股權或對沖基金業務。
加強對金融消費者和投資者的保護建議在美聯儲之下創建消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA),這是一個相對獨立的機構,擁有強制收購權、強制執行權等權力,旨在確保金融產品對投資者的保護。提案還要求銀行停止對抵押貸款和信用卡的濫用,并要求金融機構為投資者提供簡單的“普通香草型金融產品”(plain vanilla products),提高金融產品和服務的透明度和公平性,降低消費者面臨的道德風險。
分歧與爭論
目前看,分歧與爭論主要集中在以下幾個方面:
改革是否會導致政府的過度監管提案強調了美聯儲維持金融穩定的職責和權力,而批評者擔心美國政府的過度干預會破壞市場效率,同時也懷疑美聯儲作為貨幣政策的制訂者和執行者,能否同時勝任對系統性風險的監控。事實上,危機中美聯儲本身的監管效率也已經備受質疑,因而有建議提出賦予美國政府審計局(GAO)權力,來審計美聯儲的貨幣政策和其他業務。
問題金融公司清算程序的可行性反對意見認為應由問題公司的債權人和股東為其破產承擔費用,否則共同出資成立救助基金反而對個別問題金融公司的冒險行為形成激勵。
設立消費者金融保護署的必要性及其職責界限反對者質疑成立一個新的機構保護消費者是否有必要,因為原有監管機構多少都有消費者保護的職能;還認為其監管范圍過寬、權力過大,且有可能涉及消費者的隱私等。
嚴格監管是否會降低美國金融機構競爭力提案限制美國的銀行等金融機構從事互換等衍生品業務的內容受到了金融機構代表的激烈反對。他們擔心改革會造成美國金融機構盈利能力下降、金融市場活力減退,國際競爭力受到削弱。
實施改革在操作層面上的可行性如美國金融服務監督委員會和其他監管機構對系統性風險的監控尚缺乏具體的工具和手段,對問題金融機構清算時境外分支機構如何通過美國政府的清算程序,如何區分銀行“高風險、與客戶無關的”交易與合理的流動性管理投資活動等。
重構美國現行金融監管體系
無論存在何種分歧,從趨勢看,通過更加有效的金融監管來限制金融市場風險,已經成為美國金融界的共識。美國金融監管改革提案則有望將這一共識落實為具體法案,這對美國的現行金融監管體系可能會逐步產生影響。
金融監管標準更加嚴厲首先,提高可能對市場產生系統性沖擊的大型金融機構的監管要求,包括增加資本金和流動性要求等,以增強金融機構彌補損失、防范風險的能力;其次,限制銀行等金融機構的業務和經營范圍,機構的自營業務、高風險的衍生品交易和復雜的金融產品設計,將被禁止或置于更嚴格的監管之下;再次,金融機構規模也將受到限制。通過對銀行持股比例的限制、設立拆分程序等措施,防止“太大而不能倒”的金融機構的產生。
金融監管范圍會明顯擴張美國將逐步準備將缺乏監管的OTC衍生品市場、對沖基金、私募基金及其他非銀行金融機構等納入監管視野,形成更為全面的金融監管范圍。
金融監管方式更加關注宏觀審慎監管金融體系中的系統性風險,來源于微觀金融主體風險行為的“外部效應”,因而傳統的針對特定機構的微觀審慎監管,無法滿足對高度關聯的現代金融市場中系統性風險的監管要求。宏觀審慎監管集中關注可能影響整個金融系統穩定的風險因子,從更為全局、而非單個機構的角度實施對整個金融市場系統性風險的監管。
目前美國推進的宏觀審慎監管有兩個維度:時間維度下的宏觀審慎監管,目的是通過減輕風險因子的順周期性來緩釋系統性風險,如提高機構的資本金和流動性等風險要求,建立逆周期的資本緩沖器機制等。橫截面維度下的宏觀審慎監管,主要關注具有系統重要性的金融機構和金融系統不同部分之間的關聯性,如防止“太大而不能倒”的金融機構的產生,建立問題金融公司的有序的清算程序,對不同金融行業進行統一監管等。
金融監管強調對市場創新的制衡危機前的美國金融市場,一直以市場自由化程度高、金融創新活躍而備受稱道。但正是由于金融創新過度,使得“次級按揭貸款”、信用違約掉期(CDS)等創新工具脫離了金融監管的能力范圍,經營復雜金融產品的金融機構杠桿率過高,最終導致了金融風險集中爆發。本次改革是對之前強調自由市場和片面鼓勵創新的監管理念的一個重要轉變,對復雜金融產品的使用將被限制。
金融改革與國際趨勢相一致
通過對全球金融危機的反思,包括美國在內的全球金融監管體系都正在發生著變革。歐盟在2009年6月19日通過了《歐盟金融監管體系改革》,英國財政部2009年7月8日《改革金融市場》白皮書;2009年4月倫敦和11月匹茲堡的G20峰會都發出改革金融監管的呼吁,同時巴塞爾委員會、國際證監會組織(IOSCO)等國際機構也都在積極醞釀金融監管改革的具體措施。從改革的重點看,美國正在推動的金融改革與國際趨勢基本一致。
提高監管標準巴塞爾委員會通過修正第一支柱的原有標準,提高對銀行監管資本的最低要求,同時增加對銀行杠桿率的限制,并強調保持充足的流動性比例,以增強金融機構對沖損失、防范風險的能力。歐盟也對銀行資本要求和會計程序進行重新修正,考慮到對抵押貸款證券重新打包形成的復雜金融工具的杠桿效應,最高可對其賦予1250%的風險權重,也要求對銀行資產證券化和表外頭寸的風險進行披露。英國的金融服務管理局(FSA)也對具有系統重要性的金融機構提出更高的資本和流動性監管要求。
擴大監管范圍歐盟委員會新的監管方案要求對沖基金、私募股權基金等進行注冊,建立行業的最低的準入要求,定期公布信息并增加交易透明度。甚至歐盟境外的基金要想在歐盟銷售產品也必須滿足這些嚴格的治理標準和風險管理規則。對之前缺乏管制的OTC衍生品市場,歐盟也建立了中心交易對手制度,對標準化的合約進行集中清算和場內交易,降低可能帶來的風險。此外,2009年6月國際證監會組織也了一系列關于對沖基金審慎監管的準則,對流動性風險管理方法、投資的盡職調查等提出了具體的監管要求。
對系統性風險的宏觀審慎監管國際機構都認識到,傳統的針對特定機構的微觀審慎監管,無法滿足對規模龐大且高度關聯的現代金融市場體系的監管要求。巴塞爾委員會在對《巴塞爾新資本協議》的修訂中強調要對整體金融穩定而非單個銀行的監管。歐盟成立了歐洲系統風險委員會(European Systemic Risk Board, ESRB),作為各國監管機構的協調者,負責對歐洲金融體系的系統性風險進行宏觀監測和預警,并針對預防風險提出行動建議。英國成立了金融穩定理事會(CFS),由財政大臣任主席,三方成員來自金融穩定局(FSA)、英國財政部和英格蘭銀行。CFS的主要職責是評價系統性風險,協調英國的監管機構,并在金融穩定受到威脅時進行必要的干預。
強調跨國監管協調合作金融危機中風險通過高度聯通的金融市場在國際間傳遞,導致全球各國幾無幸免地受到波及。因而需要通過一致的框架進行密切的跨國監管協調,減輕市場風險的跨國外溢效應,阻止由于監管不一致導致的監管套利。在2009年4月G20倫敦峰會上,金融穩定論壇(FSF)也更名為金融穩定理事會(Financial Stability Board, FSB),并于2009年6月26日開始運作,目的是在國際層面上協調各國金融監管當局的合作交流和一致行動,以促進國際范圍內有效監管政策的實施。歐盟的改革也強調內部各國監管的一體化,由本國監管機構對在本國經營的金融機構進行監管,同時通過歐洲系統性風險監管系統(European System of Financial Supervisors, ESFS)作為各國的聯系和協調網絡。
在次貸危機爆發三年后,同時也是在內部和外部的壓力下,美國金融監管改革法案的通過并陸續實施,必然會對美國乃至全球金融監管走勢形成深遠影響。而隨著先后在美國眾議院和參議院的通過,這項20世紀30年代“大蕭條”以來最為全面的金融監管改革法案,也必將逐步進入一個實施階段。盡管這個過程中還需要做出許多政治上的折衷與妥協,但是整個改革的方向和趨勢應當是明確的;同時,對于其中可能出現的負面影響,如過度監管可能制約市場發展活力以及過分強烈的政治色彩等,同樣需要高度關注。
關鍵詞： 強化 人民銀行 監管措施
一、人民銀行現行監管措施和手段
根據履職需要，現行的《人民銀行法》第五章規定了人民銀行金融監管職責和措施，為人民銀行依法履職提供保障。隨著國務院2008年《三定方案》（【2008】83號）（以下簡稱《三定方案》）對人民銀行職責作出的調整，人民銀行現行監管措施的規定過于原則和粗略，欠缺必要的措施，部分監管措施不易操作，有職責無監管措施等問題凸現，使人民銀行履職的權威性和有效性大大降低，已不能完全適應人民銀行現行的履職迫切需要。
（一）維護金融穩定措施缺位
一是缺乏宏觀審慎監管政策框架。本次金融危機帶來的重大經驗和教訓之一，就是不能僅僅關注單個金融機構的風險，更應該從系統性的角度來防范金融風險。《國家十二五規劃綱要》明確提出要“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。《三定方案》賦予人民銀行防范和化解金融風險，維護國家金融安全，但縱觀《人民銀行法》并未賦予人民銀行負責構建“逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”職責以及其相應的措施。
二是對系統重要性金融機構的監管空白。2008年席卷全球的金融危機充分顯示了系統重要性金融機構風險的巨大危害。因此，各國央行改革普遍賦予了中央銀行監管系統重要性金融機構的職責。我國目前缺乏何謂“系統重要性金融機構”的界定標準，沒有對其進行如何監管的具體措施。人民銀行傳統的調控與監管措施難以防范系統重要性金融機構的風險。
三是缺乏維護金融穩定信息獲取手段。雖然法律賦予人民銀行維護金融穩定職責，但人民銀行在履行金融穩定職責時獲取信息能力不足。人民銀行僅有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料”。信息獲取的范圍未覆蓋到全部金融機構。
四是履行最后貸款人檢查監督程序苛刻。《人民銀行法》第34條規定“當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融穩定，經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查監督”。鑒于支付困難和引發金融風險的快速性和傳染性，經國務院批準，往往貽誤最佳的檢查監督時機。
（二）貨幣政策措施過于簡單
一是貨幣政策工具比較單一。根據《人民銀行法》第23條規定，人民銀行為執行貨幣政策，可運用存款準備金、基準利率、再貼現、貸款、公開市場操作5種貨幣政策工具，其他貨幣政策工具需要經國務院確定。從人民銀行近年來金融宏觀調控綜合運用多種貨幣政策工具實踐來看，現有有限的貨幣政策工具難以實現貨幣政策的主動性和有效性。
二是信貸政策沒有手段。雖然《三定方案》規定了人民銀行研究、擬定和實施宏觀信貸指導政策，但《人民銀行法》并沒有以立法的形式確認。近年來，人民銀行及其分支機構信貸政策的內容日益豐富、信貸政策的實施方式不斷創新，但信貸政策的“窗口指導”都是軟約束，并不對金融機構形成實質性約束。
三是利率檢查監督權手段空缺。對商業銀行存貸款利率依法進行管理是各國中央銀行制定和實施貨幣政策的重要手段。《人民銀行法》明確規定人民銀行負責制定利率政策，但缺乏對商業銀行利率政策執行情況的檢查監督權（檢查監督權在銀監會），不能對違反利率政策的行為進行檢查監督，直接影響到利率政策的傳導和效應發揮。
（三）對金融市場缺乏檢查監督措施
人民銀行負責監督管理銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據市場、銀行間外匯市場和黃金市場及上述市場的有關衍生產品交易。但對金融機構的金融市場業務卻沒有檢查監督權，難以有效判定金融機構的違法違規行為，影響了金融市場的健康穩定發展。
（四）與其他部門的重疊監管職責與手段亟待厘清
目前人民銀行在支付結算管理、人民幣管理等方面與銀監會、工商行政管理等機關存在職責交叉。
（五）分支機構履職手段亟待細化
《人民銀行法》第13條規定了“中國人民銀行的分支機構根據中國人民銀行的授權，維護本轄區的金融穩當，承辦有關業務”。但對分支機構的職責、監管措施規定過于原則模糊，哪些屬于分支機構有權行使，沒有明確劃分和細化，妨礙了人民銀行分支機構的依法高效履職。
（六）金融監管協調機制規定過于原則
《人民銀行法》第9條前瞻性地規定了由國務院建立金融監管協調機制，但此規定過于原則，致使金融監管協調機制遲遲未能出臺，也使金融監管信息共享機制操作性較差。
（七）罰款起點過高
《人民銀行法》第46條規定的有關法律、行政法規未作處罰規定的，由人民銀行處罰的罰款起點是50萬元”。但實踐中，這一過高罰款下限在實踐中很難落實。
（八）建議檢查權條款形同虛設
《人民銀行法》第33條規定人民銀行向銀監會的建議檢查權。實踐中對建議權提起的主體、銀監會回復不檢查、不回復等等缺乏制約措施。
二、強化建議
（一）擴展維護金融穩定措施和手段。一是建議在國務院層面成立金融穩定委員會，規定金融穩定委員會的職責，明確人民銀行具體承擔國務院金融穩定委員會的日常工作二是明確規定人民銀行對系統重要性金融機構的監管；三是賦予人民銀行信息獲取的手段；四是在《人民銀行法》中賦予人民銀行直接檢查監督權。
（二）擴展貨幣政策措施和手段。一是明確人民銀行有權自主確定貨幣政策工具和手段，并將差別存款準備金率、動態撥備等貨幣政策手段予以確認；二是明確人民銀行制定和組織實施國家信貸政策的法律地位，賦予人民銀行對信貸政策落實情況進行指導、檢查監督等管理措施；三是賦予人民銀行對利率的檢查監督權。
（三）完善對金融市場的檢查監督措施。賦予人民銀行對金融市場依法監測、檢查監督和行政處罰的措施和手段。
（四）厘定與其他部門重疊的監管職責和手段。對人民銀行與其他部門的交叉重疊的職能和監管措施全面進行系統梳理，并根據“誰主管，誰監督”的行政原則，明晰人民銀行的監管職責和手段。
（五）完善對有關業務的監管手段。一是增加人民銀行對非現金支付工具創新和使用的資格準入和日常監管的措施和手段；二是增加人民銀行對涉及交叉性、跨行業金融衍生產品的金融消費者保護工作，細化監管措施和手段，以便人民銀行協調處理金融糾紛。
（六）增加非現場監管措施。一是增加開業報告、重大事項報告措施；二是增加現場走訪、約見談話等措施；三是增加評估、評價措施；四是增加要求有關金融機構進行金融信息披露的措施。
（七）完善分支機構履職手段。對人民銀行及其分支機構職責進行細化，賦予分支機構與履職相適應的監管措施和手段。
（八）建立國家金融監管協調機制。明確由人民銀行牽頭建立國家金融監管協調機制，細化人民銀行與其他金融監管部門建立信息共享機制的措施和手段。
（九）細化行政處罰條款。在《人民銀行法》中適當降低罰款起點，細化自由裁量的區間。
（十）刪除建議檢查權。人民銀行提起的建議檢查權在實踐中難以操作落實，還為人民銀行履職帶來負面效應，建議在《人民銀行法中》刪除“建議檢查權條款”。
參考文獻
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【4】楊華柏，錢瑜，《中華人民共和國 銀行業監督管理法 中國人民銀行法 商業銀行法 釋義》，【M】北京：中國長安出版社，2004.
【關鍵詞】中央銀行；宏觀審慎監管；建議
一、中央銀行履行宏觀審慎監管職能的原則
（一）相對獨立性原則
中央銀行缺乏必要地獨立性將會產生許多后果。從宏觀審慎監管角度而言，缺乏必要的獨立性將會使既定的監管目標可能受到“非獨立因素”的影響而偏離有利于金融業長期穩健發展的軌道。這些“非獨立因素”的干涉將會導致中央銀行無法在一個連續的時間或事件中保持相對獨立的、一貫的、連續的決策和執行原則與行為。所以，賦予中央銀行相對獨立性，對于宏觀審慎監管穩定及提升宏觀審慎監管效率都具有重要意義。
（二）依法監管原則
依法監管一方面是指金融市場主體的行為有系統的法律規定進行調節，并且必須接受國家金融監管當局的監管，不能有例外的情況；另一方面是指監管主體在實施監管工作過程中必須嚴格遵循既定的法律規定和程序，確保監管的嚴肅性、權威性、一致性和有效性。
（三）適度監管原則
金融監管的宗旨就是要通過適度監管實現適度的金融競爭，形成和保護金融業適度競爭的環境和格局。如果監管不到位，金融市場正常的秩序就難以得到維持，金融機構基于利益最大化原則的的惡性競爭將致使金融風險大量積聚，引發系統性金融風險；若監管過度，會對金融機構合理的競爭與創新予以限制，將降低金融業運行的效率，從而限制了金融業發展，最終將削弱國家金融業整體競爭實力。所以，宏觀審慎監管就應該堅持適度原則，要避免過松或者過分嚴格監管的出現。
（四）多層次監管與監管協調原則
金融機構的內部控制和外部監管是彼此聯系、相輔相成的兩個方面，并且外部監管最終要靠金融機構的內部控制來完成既定目標。如果完全依靠外部金融監管，不僅難以道道監管的預期目標，而且還會增加金融監管的執行成本。如果忽略外部金融監管，而完全寄希望于金融機構自我約束，金融機構內在的逐利動機會致使投機行為的發生，從而加大影響金融穩定事件發生的概率。所以對金融機構的宏觀審慎監管既要考慮外部監督，也要注重其自由約束，并且在外部監管過程中，監管者還需有能力識別金融機構的自律性程度，從而在此基礎上實施積極有效監管，使得監管維持在適度的狀態下，保證金融機構健康持續發展。
二、對我國中央銀行履行宏觀審慎監管職能的建議
（一）建立和完善我國宏觀審慎監管法律制度體系
建立完善的法律制度體系有利于保證宏觀審慎監管有法可依。要加快我國宏觀審慎監管立法工作，同時通過對《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律的修訂工作明確中國人民銀行對宏觀審慎監管的職責范圍，建立由中國人民銀行負責宏觀審慎監管、專業監管機構負責微觀審慎監管的金融監管構架，對中國人民銀行和各金融監管機構及有關部委在整個審慎監管體系中的職責分工從法律層面進行進一步明確和完善。通過完備的制度體系有效識別和度量系統性風險，從而防止金融風險在不同市場、領域和機構之間的傳遞。
（二）成立由中央銀行主協調的宏觀審慎監管協調機構
基于多層監管和監管協調原則，宏觀審慎監管協調機構架構方面可以成立由國務院負責金融事務的副總理擔任主要負責人的金融協調委員會，成員包括中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會及財政部和發改委的某些部門。涉及國家宏觀金融政策、處理金融危機的應急事務等重大問題及相關制度由金融協調委員會報國務院審核決定。在日常工作中，確定中國人民銀行牽頭的“主協調制度”，即中國人民銀行在金融協調委員會主要負責人的授權下負責不同金融監管機構和金融監管政策之間的協調，負責處理宏觀審慎監管日常事務。
（三）完善宏觀審慎監管工具
由中國人民銀行進行逆周期資本監管，緩解銀行體系順經濟周期效應，提升銀行資本的質量，從而達到“以豐補歉”的效果。中央銀行要準確評估金融市場或金融產品的變化對市場系統性風險的影響，尤其是要分析金融機構之間或者金融機構與金融市場之間的連鎖反應；同時對具有系統性風險的重要金融機構采取嚴格的監管，實施差別化的監管政策，預防此類金融機構發生風險時危及到整個金融體系的穩定與安全。
（四）加快推出存款保險制度
長期以來，我國一直實行的是隱性的存款保險制度。從近年來我國金融機構市場退出的時間來看，國家實際上承擔了對銀行存款的保險責任。因此，目前要結合國際存款保險制度的最新實踐和改革動態，完善我國存款保險制度設計，建立適合中國國情的存款保險制度，并由存款保險公司履行存款保險和銀行清算職能，強化對存款金融機構的市場約束，完善中央銀行最后貸款人職能，從而促進金融機構的規范發展和維護金融穩定。
（五）加強中央銀行與國際金融機構的合作
加強中央銀行與國際監管機構的合作是目前金融全球化、資金全球化和金融機構跨國經營的內在要求，也是金融監管國際化和建立統一的金融監管標準的客觀需要。在目前的國際形勢下，賦予中國人民銀行履行宏觀審慎監管職責，要高度重視與國際金融機構的合作，強化與國際金融機構的合作的力度，加強與國際金融組織的信息溝通與交流。學習和借鑒其他國家宏觀審慎監管機構、國際金融組織的成功經驗，進一步豐富和完善我國的宏觀審慎監管體系，提升我國的宏觀審慎監管水平。
參考文獻：
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[2]朱小川.宏觀審慎監管的國際趨勢及對我國的啟示[J].南方金融,2010,3.
關鍵詞：金融機構 反洗錢 建議
中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2011）01-205-02
2003年初，中國人民銀行連續頒布和實施了《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》以及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》（以下簡稱“一規定兩辦法”），明確了金融機構開展反洗錢工作的相關制度，標志著我國金融機構反洗錢制度框架初步形成。但與國際反洗錢制度相比，我國金融機構反洗錢制度仍需從以下幾個方面加以健全和完善。
一、繼續加強反洗錢法制建設
目前，我國重懲罰洗錢的刑事立法，輕預防洗錢的立法，缺乏一部統一的反洗錢法律。《刑法》、《現金管理暫行條例》和《個人存款賬戶實名制規定》分別以法律和行政法規的形式涉及到反洗錢的內容，但其中的一些規定只是與預防洗錢有關聯或有影響，而不是專門針對或直接針對預防洗錢而設定的。人民銀行的“一規定兩辦法”，性質上屬于行政規章，還不屬于法律、法規范疇，層次較低，效力不高。國內立法至今尚未對洗錢進行法律規范，并且對洗錢交易甄別標準、大額和可疑支付交易報告及金融機構反洗錢義務等做出系統的法律規范，這給正確界定洗錢、金融監管部門開展反洗錢監管、制定反洗錢措施以及金融機構和客戶配合反洗錢工作均帶來不便，不利于我國法律制度進一步與國際接軌并為國際反洗錢的司法合作奠定法律基礎，無助于吸引外資和金融改革的健康發展。因此，應盡快制定單行統一的《反洗錢法》，建立以《反洗錢法》為核心，以刑法、行政法規、行政規章為補充的多層次、完善的反洗錢法律法規體系。《反洗錢法》應當覆蓋銀行、投資、證券、保險等不同的金融領域和從事金融業務的各類主體以及所有的商業主體、中介組織及個人。
另外，要修改完善懲治洗錢犯罪的刑事立法。一是《刑法》要擴大洗錢罪對象范圍，即洗錢罪的上游犯罪不僅包括犯罪、黑社會性質的犯罪、走私犯罪和恐怖活動犯罪等四種，還應包括貪污賄賂、逃稅、詐騙、侵占國有資產等犯罪，以符合國際反洗錢刑事法律要求。二是泄露反洗錢有關報告信息的行為應當定罪。金融機構上報給金融監管的大額和可疑交易報告的信息是金融監管部門和公安司法部門獲得和分析洗錢的重要線索，如果泄露會給反洗錢案件的調查和偵破造成難以估量的損失，同時將動搖客戶對金融機構的信心。因此，對泄露反洗錢的有關報告信息的行為應當在《刑法》上定為犯罪。
二、統一金融機構預防洗錢制度
我國金融監管部門應統籌安排金融機構反洗錢規章制度。從適用范圍看，《金融機構反洗錢規定》只適用于中國人民銀行批準設立的金融機構，沒有包括保險和證券、基金管理公司。因此，保監會和證監會應在《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》以及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》頒布的基礎上，盡快分別制定關于保險機構、證券機構反洗錢的規定，預防和制止不法分子利用保險機構和證券機構洗錢。
嚴格按照巴塞爾銀行監管委員會《關于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》的要求，通過適當途徑使金融機構明確“盡職審查”的真正含義。“盡職審查”是金融機構預防洗錢行為的基礎工作。《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》第九條要求金融機構對存款人申請開立銀行結算賬戶時提交的開戶資料應審查其真實性，對客戶身份證件等開戶資料的真偽要做出審查。但由于各種主觀原因和客觀原因的存在，金融機構一般無法實質確定客戶的真實身份。巴塞爾銀行監管委員會《關于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》特別強調“銀行應當作合理的努力以確認所有請求金融機構提供服務的客戶的身份”。建議金融監管機構應據此細化商業銀行等金融機構“盡職審查”的要求，如金融機構有責任憑一般常識或采用銀行業常規鑒別方法或購買必備的鑒別儀器，通過適當的方式（如電話查詢、網絡查詢、實地走訪等）識別客戶提供的身份證件或資料的真偽，對客戶提供的資料進行盡職調查，盡量在既不加重金融機構審查客戶身份的義務，又在金融機構合理能力和范圍內有效審查客戶身份，切實預防不明身份者進行洗錢。
應從法律上確定在反洗錢上為客戶嚴守秘密的例外原則。按“一規定兩辦法”的規定，大額、可疑交易報告制度的實質是將金融機構的客戶交易信息（如存款數額、資金流向、交易對象等），在客戶不知悉或未經客戶同意的情況下，由金融機構報告給人民銀行和國家外匯管理部門。這與我國《商業銀行法》確定的金融機構為客戶保密原則相沖突。我國《憲法》、《商業銀行法》、《儲蓄管理條例》、《個人存款賬戶實名制規定》等法律、行政法規中規定，個人和單位存款只要是合法的，不僅其所有權受法律保護，而且金融機構還負有為儲戶保密的義務。因此，要切實預防和制止洗錢，必須從法律的層面上打破金融機構為客戶保密原則的嚴格要求。
切實減輕金融機構在反洗錢工作中的負擔，以便金融機構更加積極參與反洗錢工作。目前，商業銀行普遍反映實行大額交易和可疑交易報告的成本太高、負擔過重，考慮到我國金融機構工作人員反洗錢業務素質普遍不高，為減輕金融機構反洗錢工作負擔，建議借鑒國際金融界反洗錢經驗，盡快開發金融機構人民幣和外匯大額可疑交易監測系統，統一在金融機構安裝并與人民銀行和國家外匯管理局對接。同時，為激勵商業銀行積極開展反洗錢工作，建議金融監管部門建立商業銀行反洗錢效果評估制度，對反洗錢工作落實到位、反洗錢內控制度健全的商業銀行在分支機構準入、業務創新、再貸款等方面適當放寬；對積極報告可疑交易的，應仿效監察、反貪部門實行舉報有獎。
三、建立與金融機構反洗錢制度相銜接的社會反洗錢體系
從長遠看，我國要建立一整套包括金融、財政、稅務、工商、海關、外匯管理、外交、司法等諸多部門在內的預防和打擊洗錢的綜合系統，并應加強國際反洗錢合作。就金融機構反洗錢而言，目前需要解決好以下兩方面的問題。
一方面，應盡快進行現金管理制度改革。從實質內容上看，“一規定兩辦法”主要強調了對大額異常資金走向的監測、分析和報告，多在金融系統結算環節上做文章，尚未形成一個綜合配套的反洗錢制度系統，與國際反洗錢制度的要求還有一段距離。一般來講，犯罪分子的違法所得或犯罪收益，其初始形態往往表現為現金，犯罪分子洗錢的目的就是對其非法獲得的現金來源進行掩飾或隱瞞，因此遏制洗錢的關鍵在于切斷違法犯罪分子獲得現金來源的通道，規范現金管理，盡量不用現金或少用現金。隨著我國經濟總量的不斷擴大以及經濟貨幣化程度的不斷提高，已實施10年有余的《現金管理暫行條例》，已不適應當前經濟發展的需要。因此，應盡快修訂《現金管理暫行條例》，將自然人納入現金管理的范疇，將非銀行系統流轉的現金納入現金管理范圍。加強存取現金的管理，鼓勵單位和自然人通過轉賬結算方式劃撥資金或支付交易款項。同時，應賦予稅務部門監管現金職能，建立納稅單位的現金收支監測系統，要求有現金收入一定數額的單位，必須配備記錄現金收入和接受銀行卡付款的電子設備，自然人和單位接受大額現金到銀行存款的，應出具稅務等有關部門的收入來源證明。應按照國際慣例建立從賬戶提取現金收費制度，包括大額現金提取收費和預約制度。通過以上現金管理改革，規范單位和自然人現金收支、存取行為，在保證合理的現金需要的基礎上，限制或控制不合理的現金使用。金融機構應和稅務部門聯手防止利用現金從事洗錢活動的發生。
另一方面，按照《金融機構反洗錢規定》的規定，中國人民銀行和國家外匯管理局負責分析研究金融機構報送的大額和可疑交易報告，對認為涉嫌犯罪的按規定程序報送司法機關。實際上，由人民銀行或國家外匯管理局分析研究大額和可疑交易報告有一定的局限性，因為如果牽涉到本外幣的洗錢活動在同一金融機構或同業，而由人民銀行和國家外匯管理局兩個部門分開研究分析，會人為割斷洗錢活動的本來聯系。再者，洗錢活動游離于商業銀行、保險、證券市場和其他商業組織、中介組織之間，單靠人民銀行或國家外匯管理局來分析，不容易看清洗錢的本來面目。因此，建議借鑒國外經驗，建立中國反洗錢情報收集和分析中心，建立相應的數據庫，利用計算機技術，與全國銀行、其他金融機構以及各金融監管機構的數據庫聯網。中國反洗錢情報收集和分析中心的職能是分析、研究和整理金融機構及其監管部門報送的大額和可疑交易，利用計算機系統找出任何看似毫無聯系的工商企業與銀行賬戶之間的內在聯系或洗錢線索，對有犯罪嫌疑的向公安、司法部門報告。同時，應建立我國反洗錢聯席會議制度，該會議應由金融、公安、財政、稅務、工商、海關、外匯管理、外交、司法等部門負責人定期參加，統一協調、討論、研究和制定反洗錢的戰略和政策，磋商有關反洗錢工作的重大和疑難問題，形成強有力的部門分工合作的反洗錢機制。
【關鍵詞】 金融機構 金融危機 金融監管
始于2007年爆發的次貸危機讓全球各國陷入了自20世紀30年代以來前所未有的經濟困境。次貸危機爆發的原因有很多方面,既有宏觀方面國際貨幣流動性泛濫,也有微觀方面各金融機構的投機操縱,但其中還有非常重要的原因就是監管制度和政策的不完善。由于監管制度和政策的不完善,助長了金融機構的投機之風。
一、美國金融機構監管缺位的表現
從這次危機中可以發現,雖然美國金融機構監管制度比較完善,但監管缺位現象仍然大量存在。
1.金融監管真空現象嚴重
美國金融監管真空現象嚴重,直接導致了金融監管效率低下,增加了整個金融體系的系統性風險。如美國證券監督委員會(SEC)對證券業監管的主要目標是保護投資者利益,然而他并不管理證券經營機構的具體業務也不管理上市公司的經營行為,而只要求投資銀行、上市公司、資產管理公司等提供連續的年度財務報告,監督其信息披露,并且只監管證券經紀業務。因此,投資銀行可以實行高杠桿的經營政策,同時肆無忌憚的創新出花樣繁多的金融產品。對速發展的對沖基金和私人股權投資基金,美國目前尚沒有專門的監管部門,SEC僅掌握部分自愿登記的對沖基金情況。
2.金融交叉監管現象嚴重
與此同時,由于受分業監管制的影響,重復監管的現象比較嚴重。以房地產金融機構房地美、房利美為例,就同時由聯邦住房監督署和證券監督委員會實施監管。重復監管的最終結果可能就是沒有監管,這在很大程度上影響著美國監管當局的監管效率,也直接導致了次貸危機的爆發。
3.金融監管制度寬松
美國金融監管制度雖然比較靈活,但卻比較寬松。美國監管機構對于非銀行金融機構,如投資銀行、住房類金融機構,其資本要求都非常低,從而導致這些金融機構杠桿系數居高不下,從而導致近影更顯急劇上升。以對“兩房”的監管為例,監管部門對其監管要求非常低,對其資本金要求遠遠低于商業銀行。從房地美、房利美危機爆發前夕的資本充足情況來看,兩者完全符合監管要求,而且資本金均大幅超過監管部門的最低監管要求。
二、金融危機后各國應對政策及其風險
1.各國的應對政策
金融危機爆發后,美國政府與全球其他遭受經濟打擊的國家包括中國都采取了擴張性的財政政策和貨幣政策,如降低利率或發行債券等,來刺激經濟。同時也采取了寬松的信貸政策,財政向銀行提供擔保、貸款和注資,甚至采取了進一步的監管寬容政策,如放松會計標準和市場定價模式。
2.擴展貨幣及財政政策的風險
這些寬松的政策雖然在短期可以經濟救火,可是卻忽視了長期的風險,有可能造成又一波的金融風暴。極度寬松的貨幣和財政政策導致一些人急于捕捉積極復蘇信號,認為經濟復蘇在即,可是卻忽視了危機的原兇,給經濟的持續復蘇帶來很大的不穩定性。監管寬松的政策使金融機構的不良資產沒有徹底清除。一旦經濟恢復暫緩或惡化,則銀行體系的不良資產就會侵占銀行資本金,增加破產風險。
三、改善我國金融監管體制的建議
與美國的許多金融機構相比,中國的金融機構具備許多優勢:如流動性風險低;擁有龐大的外匯;銀行杠桿率低。但是,中國仍然需要把建立和完善審慎監管體制。
1.建立審慎監管機構
建立審慎監管機構,必須要考慮宏觀金融聯系,考慮金融機構之間的相互聯系。同時,作為提供無限流動性的提供者和保證經濟金融體系穩定的捍衛者的當局,必須是最終貸款人。而且在全球化的背景下,審慎監管機構必能有效地進行國際協調。在中國,可以根據現有的“一行三會”框架,協調建立一個高效的審慎監管體制。
2.廣泛運用壓力測試方法
從日常的監管來看,可以廣泛運用壓力測試方法設想“不可能發生的事”的沖擊。用基于較長時間框架和風險情況來確定金融機構人員的薪酬,也可以學習公司治理中對職員的激勵和約束機制,降低金融機構人員道德風險的可能性。用全面風險管理系統應對綜合流動性風險、信用風險、和市場風險;跨部門分析風險,盡可能利用私營部門的現有信息或業務平臺。
3.建立健全我國社會信用體系
從監管的程序來看,要建立健全我國社會信用體系,包括社會信用中介機構、社會化信用評估體系、中小企業社會抵押、擔保體系。評級機構在次貸危機中擔任了推波助瀾的不光彩角色。然而信用評級體系是債券市場生存和發展的基礎。我國應該借此機會建立健全信用評級體系,增強國內信用評估機構的信用評級能力。同時,還應該完善中小企業社會抵押、擔保體系,這樣既有利于改善中小企業融資環境,也有利于降低銀行對中小企業風險評估、貸款的難度,達到雙贏的局面。
4.實行更加嚴格的資本管制
從監管的內容上來看,應該實行更加嚴格的資本管制、更嚴格地限制杠桿操作,建立內在穩定措施,以防止資產泡沫的形成及其周期性。更加重視對流動風險和資金風險的監管。建立更科學的機制以監管大型、復雜性的跨境金融機構。拓寬金融監管范圍,以確保所有系統性重要機構都得到適當的監督和管制。提高金融衍生產品和復雜金融工具的透明度,降低系統性風險。但是過于嚴格的監管可能會造成“過猶不及”的局面。
5.其他建議
當然,要建立和完善中國審慎的監管體制,還涉及更多的法律、宏觀經濟和文化等因素。中國可以以此次金融危機為契機,避免美國的覆轍,建立和完善適應未來金融業發展趨勢的審慎監管體制,防范下一次危機的到來。
參考文獻:
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（一）服務對象范圍廣，普惠性與商業性共存1990年中期以后，秘魯明確小額信貸專業機構、正規金融機構和其他金融公司均可以經營小微金融業務。不同的機構分別服務不同的客戶群體，銀行類及城市小微金融機構主要服務于城市小微企業和個體經營者，農村小微金融機構主要服務于農村地區的客戶，而EDPYME由于可以跨省經營，且牌照具有全國性，所以服務對象更加靈活。同時，秘魯的小微金融兼顧了“福利主義”和“制度主義”，既包括如孟加拉鄉村銀行強調扶貧解困，又能像玻利維亞陽光銀行強調商業化經營，關注盈利和可持續發展。
（二）通過“業務下沉”和“轉型升級”等多種模式開展小微金融服務一方面，秘魯正規金融機構通過新設專屬機構或業務單元等形式涉足低端市場，從事小微金融業務，稱之為“業務下沉”。另一方面，有部分的非營利組織轉型為受監管的正規銀行類金融機構開展小微金融服務，稱之為“轉型升級”。例如秘魯的MIBANCO，由非營利組織發展而來，現已成為專業提供小微金融服務的全功能銀行。
（三）放寬資金來源，保障非存款類放貸組織的可持續發展小微金融機構的資金來源主要包括公眾存款以及第三方貸款，其中公眾存款約占全部資金來源的74.5%，是小微貸款的主要來源。EDPYME不能吸收公眾存款，其資金來源主要包括本地商業銀行貸款，以及秘魯國家開發銀行的貸款等。監管機構將EDPYME外部融入資金上限放寬到自有資本的10倍，并允許符合條件的EDPYME申請更換牌照，變為可吸收存款的金融公司，鼓勵EDPYME不斷完善經營能力，提高金融服務競爭力。
（四）利率自主定價，促進市場競爭和提高市場透明度秘魯法律未對貸款的利率作強制性規定，允許小微金融機構自主決定利率水平。監管機構認為只要信息充分披露，客戶可以自主選擇合適的產品，人為限制利率會降低小額信貸的可獲得性，利率通過市場競爭會降至合理水平。同時，由于小額信貸的利率高，但金額小、時間短等原因，能夠很好地覆蓋信貸風險和市場風險，而相比于高利貸市場，小微金融機構無疑具有較強的競爭力。
二、秘魯小微金融的監管經驗
（一）監管機構由于秘魯小微金融市場上各類機構并存且相互競爭，因此秘魯注重對產品和服務的監管，而不是機構本身的監管。秘魯小微金融的監管部門是銀行、保險與年金監管局（簡稱SBS）。同時，秘魯還建立了較為完善的征信系統，有4家征信機構，其中3家為私有征信機構，另外1家國有征信機構設在SBS。國有征信機構的系統與秘魯的身份證系統以及稅務管理部門的系統相連，信用信息主要來源于一般金融機構、小微金融機構以及其他機構提供的債務信息。SBS信用系統針對一般債務人和特定債務人設立了兩套不同的信用報告系統。設立于2001年的一般債務人信用報告系統記錄了債務人的債務余額、信用額度、貸款轉讓情況以及擔保情況。特定債務人是指非零售的信用組合占總信用組合25%以上的債務人，特定債務人信用報告系統設立于2012年，該系統非常詳細地記錄了那些特定債務人的信用情況，包括信用的設立與退出、風險模式、相關擔保和轉讓情況。
（二）審慎監管內容
1.最低資本和資本充足率。秘魯對小微金融機構的最低資本要求為27萬美元，遠遠低于銀行520萬美元和金融公司260萬美元的最低資本要求；資本充足率要求為9%，與銀行要求一致。
2.不良貸款。秘魯將逾期天數作為小微貸款分類的主要標準，分為8天以內、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5個等級。在客戶不能按時償還全部或部分貸款的當天，該筆小微貸款應立即被認定為不良貸款，而小微金融機構應將該筆貸款全部余額（而非僅發生拖欠的額度）記錄為不良貸款，停止計算利率收入，為逾期貸款提足撥備，同時在不超過90天時間內，沖銷已入賬而未實際收到的利息收入，或者為這部分利息收入的逾期損失計提撥備。
3.貸款損失準備金和貸款沖銷。根據不良貸款的5級分類，小微貸款的損失準備金比例分別是1%、5%、25%、60%和100%。在貸款確認為最高風險級別被計提100%準備金后，該筆貸款應該認定為完全損失并全額沖銷。為了實現財務連續性，沖銷的核準需要每月進行，貸款沖銷后，應該將客戶情況上報給SBS征信系統。
4.關聯貸款。禁止小微金融機構為其董事、主要股東和管理層及其親屬提供貸款。對于雇員和小額股東，單一客戶關聯貸款占凈資產的比重不得超過0.35%，而全部關聯貸款總額不得超過凈資產的37%。同時關聯方不應在獲得貸款的難易程度上有額外便利。
（三）非審慎監管內容為了規范小微金融機構的發展，SBS對小微金融機構的信貸業務準入、費用收取、信息披露、合同管理、防范過度負債、投訴處理等內容作了全面的規范。
三、秘魯小微金融監管對我國的啟示
（一）建立全面統一的行為監管制度目前我國發展小微金融業務的機構包括：正規金融機構、小額貸款公司、政府部門和非政府組織或國內公益組織等。與秘魯類似，我國從事小微金融業務的機構中，既有存款類銀行，也有小額貸款公司等非存款類放貸機構。但是與秘魯不同的是，我國小微金融機構的監管體系相對復雜，包括人民銀行、銀監會、金融辦、農工辦、扶貧辦等多個監管部門，由于秉持機構監管理念而非行為監管理念，對從事相同業務的不同類型的小微金融機構，監管標準差異很大。實踐中，由于監管規則差異存在監管套利，大型正規銀行和貸款公司等金融機構由于監管成本較高，其小微金融業務發展規模遠低于農民資金互助社和小額貸款公司等非銀行金融機構。另外我國部分監管部門實施監管的依據是規范性文件，沒有法律授權，如農工辦對農民資金互助社的監管尚無法可依。為統一監管標準，避免監管套利，促進公平競爭，我國應借鑒秘魯的監管經驗，從機構監管轉向行為監管，以小微信貸業務為基點，構建與其業務特征相適應的法律和政策框架，并適用于從事該業務的各類機構。
（二）完善小微金融業務的非審慎監管內容
1.放松利率管制。目前我國金融機構的貸款利率已經放開，但是小額貸款公司等非存款類放貸組織仍然要遵守最高人民法院確立的4倍貸款利率上限，實踐中小額貸款公司為了覆蓋資金成本降低業務風險，只能發放單筆金額較大的貸款，最終導致“小貸不小”和“小貸不貸”等現象。為鼓勵小額貸款公司發放小微單筆貸款，促進金融包容程度，促進市場公平競爭，發揮市場配置資源的決定性作用，我國可以借鑒秘魯的成熟經驗，放開小微金融機構利率管制，最終通過市場競爭利率會穩定在合理水平。
2.培育社會評級機構。完善的評級制度可以為差異化分類監管提供依據，我國可以借鑒秘魯經驗，培育發展社會第三方評級中介機構，不斷完善小微金融機構注冊設立程序和日常監測程序，建立系統性的小微金融機構評級標準。監管部門可以根據評級結果獎優罰劣實施差異化監管，提升監管效率、降低監管成本。
3.強化金融消費者權益保護。建立法律、行政法規、部門規章、監管指引相互配套、逐步細化的金融消費權益保護法律框架。推廣實施合同概要說明表客戶簽字確認制度，有效解決信息不對稱問題，保護客戶知情權和決策權。加大合同簽訂各個環節的審查和監督力度，禁止小微金融機構濫用合同條款侵害客戶權益。關注債務人過度負債風險，建立過度負債風險指標體系，要求小微金融機構在發放貸款前進行風險測評，杜絕發放掠奪性貸款。
4.加強征信系統的建設。根據我國《征信業管理條例》，從事信貸業務的機構應當按照規定向金融信用信息基礎數據庫提供信貸信息，目前央行征信中心正在允許小額貸款公司有序接入征信系統。但是實踐中仍有一些小額貸款公司、農民資金互助社等放貸組織尚未與征信中心的數據庫相連。同時我國征信行業還處于發展的初級階段，許多私有征信企業的征信數據覆蓋面和數據量還有待提高。建議進一步培育和鼓勵征信行業發展，發揮我國互聯網金融的后發優勢，運用云計算、大數據技術開展征信服務。培育和鼓勵社會主體依法建立征信機構，不斷拓展征信系統覆蓋范圍，加強社會信用體系宣傳教育，充分發揮征信制度對違約風險的約束作用。
（三）改進小微金融業務的審慎監管框架目前我國小微金融機構的監管框架以審慎監管為主，尤其是金融辦、農工辦等監管部門的監管框架，基本上是參照人民銀行和銀監會的銀行審慎監管框架建立的，忽視了小微金融機構尤其是非吸收秘魯小微金融監管實踐對我國的啟示存款類機構的特點，難以完全適用。因此，在監管框架上，我們應當針對小微金融機構的特征，對現有審慎監管框架進行適當調整。
1.尋找設置最低資本要求的平衡點。首先應根據市場中金融中介的經濟規模設定最低資本要求，既要足以應付機構的啟動成本和一定的損失準備，也要避免準入門檻過高限制充分競爭。尤其是對非吸收存款類的小微金融機構，資本金門檻不宜太高，避免資金閑置成本過高導致貸款大額化傾向突出。
2.推廣運用合理的不良貸款分類標準和損失準備。我國一般對小微金融機構的不良貸款分類和損失準備的設定都是參照銀行的五級分類來執行的，銀行的標準建立在長期數據分析基礎上，這對小微金融機構來說數據量不足而且程序過于復雜，小微金融機構很難掌握。可以借鑒秘魯的做法，按照逾期貸款的天數對小微金融機構不良貸款分類、設置相應的貸款損失準備，并及時進行核銷。
3.打破區域經營限制，促進市場有效競爭。出于防范風險、便利監管的考慮，目前我國的小額貸款公司、農民資金互助社等新型小微金融機構都是哪里審批哪里經營的審慎監管原則，如監管部門要求小額貸款公司只能在審批縣域范圍內經營，不能跨區域開展放貸業務。但隨著互聯網金融的發展，阿里小貸等線上跨區域發放貸款的小額貸款公司已經出現，并取得了很好的效果。從促進市場有效競爭，發揮市場配置資金作用考慮，我國應打破小微金融機構的區域經營限制。如允許小額貸款公司獲得省級人民政府牌照在省內跨區域經營，鼓勵符合條件的小貸公司跨省發放具有公益性和普惠性的小額貸款。
（四）拓寬非存款類小微金融機構的融資渠道，提升商業可持續性除了銀行等正規金融機構外，小額貸款公司等其他小微金融機構都是禁止吸收公眾存款的，同時由于自身的非金融機構屬性限制，無法獲得再貸款融資，導致商業模式難以持續。因此，我們應當借鑒秘魯經驗，采取多種方式拓寬非存款類小微金融機構的融資渠道。
1.鼓勵符合條件的非存款類放貸機構向存款類金融機構轉化。以小額貸款公司為例，雖然根據我國的規定，小額貸款公司符合一定的條件可以轉制為村鎮銀行，但是現行村鎮銀行股權結構的制度設計對于小額貸款公司的投資者而言，將最多只能有10%的股份，這顯然會嚴重影響小額貸款公司改制的積極性。建議應該借鑒秘魯的經驗，通過立法規定，只要達到一定的條件，小額貸款公司就可以改制為正規金融機構，且擁有絕對的控股權，從而能夠通過吸收公眾存款來拓展融資渠道。
1、混業經營模式成為發展趨勢
加入世界貿易組織后，我國金融市場開放加快，隨之而來的是金融業經營模式的快速轉變。這種經營模式的轉變體現在實行混業經營的外資金融機構的大量涌入和國內金融機構逐步走向混業經營兩個方面。
（1）混業經營的國際競爭者大量進入我國金融市場
加入世界貿易組織后，按照我國政府的承諾，2007年以后我國金融市場將全面對外資開放，允許外國金融企業全面加入中國金融業的競爭，在中國營業的所有銀行機構都將獲得許可，可以在全國的所有地方經營任何貨幣的業務。據統計，截至2005年底，已有21個國家和地區的72家外資銀行，在我國設立了254家營業機構。另據統計，目前被外資參股控股的金融企業共計67家，其中銀行16家，信托公司4家，保險公司19家，基金管理公司19家，汽車金融公司4家。隨著金融業開放的推進，在境外跨國金融集團的混業經營壓力下，現行的分業監管模式會越來越被動。
（2）國內金融機構逐步走向混業經營
金融市場開放后，我國國內金融機構的混業經營已成大勢所趨。國內金融機構在同國外金融機構展開的競爭中，由于國外金融機構的背景是綜合性金融集團，大都采用混業經營模式，具有許多綜合優勢，而國內的銀行、證券公司和保險公司相對而言幾乎都是單一資本、單一業務，幾乎都存在資本單薄、互相調度資金空間有限以及專業人才分割、知識面較窄的缺陷，在競爭中肯定處于劣勢。因此，在國外金融機構的競爭壓力下，我國金融機構將進一步受到國際金融業混業經營趨勢的影響，逐步走向混業經營。事實上，我國政府已開始對金融業分業經營的政策進行了適當的調整，國內銀行、證券、保險機構的業務合作已日趨加強，已初步形成了三者之間業務滲透、優勢互補、互利互惠、共同利用現有市場資源、共同發展的新格局，并呈現了相互滲透共同發展的趨勢。例如中信集團擁有中信銀行、信誠人壽、中信證券、中信基金、中信信托等子公司，業務橫跨銀行、證券、保險、信托等金融領域；光大集團控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司，這些不同類型的金融機構之間業務關聯非常密切，事實上已經存在混業經營。
2、金融監管理念滯后
目前我國金融監管基本上停留在政府管制和保護階段，金融監管當局依然遵循著限制金融機構的經營業務和經營行為，限制金融機構合并的金融管理理念。然而，在世界金融全球化趨勢日益明顯的背景下，國際上金融監管理念也因而不斷發生變化，從最初單純立足于安全的監管目標，發展到以效率優先、兼顧安全的新型監管理念。我國金融市場開放后，為了拓展自身的業務范圍和抗風險的能力，獲取更高的利潤，內外資金融機構將不斷地進行業務創新和金融工具創新，開拓和經營非傳統性的業務，金融創新不斷出現，因此，我國金融監管當局的以金融安全為最終目標的金融管理理念已然不能適應金融業的發展趨勢。
3、金融法律、法規建設滯后
金融監管的實質是法制管理，從金融監管的內容來看，一般應包括市場準入監管、市場運作過程監管和市場退出監管；從金融監管的手段與方法來看，主要依據法律、法規來進行；在具體監管過程中，則主要運用金融稽核手段來進行。由于我國金融監管長期依靠由上而下的行政管理，因此造成我國金融監管法律基礎環境發展滯后。雖然目前已出臺有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》等多部法律與法規，但條款比較概括、籠統，可操作性不強，有的已經不能適應金融業務的發展和金融監管的需要。在現實中，金融機構從市場準入、業務運營，到市場退出、違規處理等等方面都存在大量的法律問題需要加以明確和解決。
二、完善我國金融監管的幾點建議
面對我國金融市場進一步開放和金融業混業經營趨勢對我國金融監管的挑戰，結合我國金融監管的現狀，對完善我國金融監管制度提出以下建議：
1、轉變金融監管理念，提升金融監管的水平。
金融市場開放和金融混業經營的發展趨勢要求金融監管理念的轉變，即在安全基礎上，更注重效率與創新。在當前的金融監管中引入激勵監管的觀念，充分尊重金融機構的創新能力。
首先，從合規監管向風險監管轉變。當前我國金融監管的內容主要是以對金融機構的審批和金融機構的合規性監管為主，而對金融機構日常經營的風險性監管和規范性監管則涉及不多。在金融機構發展初期，以合規性監管為主是必要的。但是從風險監管角度分析，這樣的監管措施往往起不到應有的效果。因為風險監管措施強調的是發現風險后如何控制風險、減少風險、增加抵御風險的能力，追究造成風險者的責任。長期以來，金融監管機構習慣于設定一系列管理規定，進而據此檢查金融機構的合規性，而風險導向的監管更為強調動態性的監管，強調對商業銀行的資本充足程度、資產質量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監管。隨著銀行業的創新和變革，合規性監管的市場敏感程度明顯降低，促使監管機構轉向風險導向性。巴塞爾委員會據此也了一系列的文件，強調和鼓勵各國監管機構重視風險監管。
其次，學習借鑒國際先進監管經驗。目前，我國金融市場已有一定的發展，金融業正逐步向國際化邁進，如果仍缺乏對金融機構發展中的風險預防、保護以及最后支持的基礎，將不利于我國金融市場和金融機構體系的健康穩定發展。在我國，一旦金融機構出現經營風險，政府往往是以行政方式出面干預，對金融風險的違規行為做出糾正。這種被動的事后處理方式，影響了金融業發展的穩健性，導致我國金融監管能力和金融業整體運營效率的低下。所以，我國的監管機構有必要借鑒國際經驗，盡快完善風險監管。
第三，努力提高金融監管水平。在我國金融市場擴大對外開放的同時，要努力提高監管水平，要借鑒國際先進監管經驗和巴塞爾銀行監管委員會《新資本協議》的原則，跟上國際金融業務和監管技術的發展；通過建立科學的評級體系和實施綜合并表監管，提高以風險為本的持續性審慎監管能力；規范監管工作，提高監管工作透明度和監管效率；建立國際監管組織的合作協議與機制，在信息共享和交流的基礎上更好地實施監管。
2、加強金融法制建設，強化金融監管的功能和作用。
法律體系是金融機構監管制度的主要保障和歸結點，把監管工作建立在嚴密、系統的法律法規之上，使監管工作依法進行，并以此保障監管行為的權威性、嚴肅性、強制性和統一性，這既是金融監管自身的內在要求，也是世界各國的共同經驗。因此，面對金融業混業經營的潮流，政府應盡快適應金融深化和金融創新的需要，可以借鑒國外成功的管理經驗和理論基礎，對現行法律、法規進行全面、系統的清理，廢除或完善相關條款，同時根據外部環境變化及內部需求變動增設新的金融監管法律規范，形成從市場準入、經營范圍、風險管理、市場退出等各個方面的金融監管法規體系。此外，還要嚴格依照法律規定程序和標準實施監管行為，確保監管行為自身的合法性、合規性，防止金融監管違法、失當行為的發生。
3、強調外部監管與內部控制的結合，尤其應重視內部控制的作用
有效的金融監管必須注重外在約束和自我約束的有機統一，即在對金融機構進行外部監管控制同時，強化其內部風險控制制度，提高自我監控水平。因此，我國在強化國家金融監管的同時，還要注意建立完善我國金融機構內部控制機制，形成一套完整、有效的內控自律管理體系。只有金融機構內部形成良好、嚴格的內控機制，外部的金融監管才能發揮效能，這既是金融監管最基本的約束機制，也是國家實行金融監管的基礎。巴塞爾銀行監管委員會經過大量的調查和研究，發現很多金融機構的問題出在內部控制上。因此，監管機構要促進和督察金融機構完善內部控制，只有將外部監管和內部控制結合起來，才能保證金融機構穩健的運行。如果脫離了嚴密的內部控制機制，再完善的外部監管也會成為便的缺乏基礎，無法發揮效用。
4、逐步建立統一的金融監管體系。
為了適應金融市場的對外開放，我國需要逐步建立統一的金融監管體系。統一的金融監管體系的建立，是以金融業的混業經營發展為契機，形成覆蓋銀行、證券、保險、信托及其它金融業務的統一金融監管機構，對現有分散的金融監管資源進行有效配置，逐步解決監管重疊與監管缺位并存等問題，提高監管的有效性和全面性，推進金融業務的創新與發展，促進金融體系的穩健運行。
參考文獻：
1、巴曙松：《一行三會成鐵路警察金融監管各管一段》，2005年02月06日《中國經濟周刊》。
2、何慧剛、張澍：《金融混業經營的沖擊與對策研究》，《商業研究》2005年第02期
3、劉國玲、黃國鈺：《從國際金融監管模式談我國金融監管模式選擇》，《北方經貿》2005年第1期
一、引言
國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》明確提出：“鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構。”①我國在工業領域、農業領域，基本上形成了國有經濟、民營經濟和外資經濟都非常活躍的局面，但是，在金融領域民間資本的進入目前還不是很順暢，仍然存在著一些金融體制上的障礙。
因此，國務院決定設立溫州市金融綜合改革試驗區，批準實施了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》，目的是引導民間融資規范發展，提升金融服務實體經濟能力，為全國金融改革提供經驗。總體方案提出了“加快發展新型金融組織，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮銀行。”②這項改革不僅對溫州的健康發展至關重要，而且對全國的金融改革和中小企業的發展都具有重要的探索意義。
中小企業在拉動我國經濟增長、保證就業、社會穩定和增加稅收過程中扮演著相當重要的角色，但金融業對于中小企業的支持力度卻一直不夠，這導致金融支持實體經濟的效果始終不太明顯。從經濟發展和改善民生的角度而言，中小企業必須成為今后我國金融服務的重要著力點。當前，小企業融資難是我國面臨的一大挑戰，而發展服務于小企業的小型金融機構（包括農村資金互助社、貸款公司、村鎮銀行等新型金融組織，下同），將是幫助小企業化解融資難的有效措施。
隨著金融綜合改革的不斷深入，我國民營經濟進入金融領域，興辦各類股份制的區域型小型金融機構，將是未來幾年中國農村金融領域改革最富有特色的事情。為此，有必要進一步研究探索發展中國家的農村金融理論，為小型金融機構的小額信貸提供理論基礎，也為小型金融機構的金融監管與市場準入提供必要的理論依據。
二、農村金融理論的演進
在發展中國家的農村金融領域，農村金融理論經歷了農業信貸補貼論、農村金融市場論和不完全競爭市場論三種不同理論流派的演變過程。
（一）農業信貸補貼論：20世紀80年代以前
農業信貸補貼論認為，由于農業的產業特性，農民沒有儲蓄能力導致農村面臨資金不足的問題，因此，有必要從外部注入大量低利的政策性資金，建立專門服務于“三農”的小型金融機構，這樣有利于縮小農業與其他產業之間的收入差距，有效遏制非正規金融（如高利貸、民間標會等）影響農業生產的發展。
發展中國家根據農業信貸補貼論，普遍實施相應的農村金融政策，提高了向農業部門的融資力度，從而加快了農業生產的發展，但由于長期依賴低利率信貸政策，根本無法建立自己的儲蓄機制，信貸資金無法回收，致使融資偏好向中上層農民集中，許多國家同時陷入了嚴重的財政負擔。總體來看，單純地從這一理論出發，很難構建一個有效率、自立的農村金融體系。
（二）農村金融市場論：20世紀80年代
農村金融市場論認為，農民是有儲蓄能力的，不必由外部注入大量低利的政策性資金，利率必須由市場機制決定，實現儲蓄動員和平衡資金供求，并且認為非正規金融具有一定合理性，應同時利用正規金融與非正規金融市場。
但是，農村金融市場論的作用也許并沒有想象中的那么大。由于信貸的高成本和缺乏銀行所要求的擔保，通過利率市場化能否使農民得到正規金融市場所期望的貸款，仍然是一個問題。所以，仍需政府的介入以照顧農民的利益。在一定的情況下，如果有適當的體制結構來管理信貸計劃的話，對發展中國家農村金融市場的介入仍然是必要的。
（三）不完全競爭市場論：20世紀90年代以來
1997年7月亞洲金融危機爆發，充分地說明市場機制并不能解決所有問題，對于培育穩定的有效率的金融市場和降低金融風險來說，合理的政府干預是必要的。斯蒂格利茨總結了金融市場中市場失敗七個方面的問題：包括對公共品的監控問題；監控、選擇和貸款的外部性問題；金融機構破產的外部性問題；市場不完善和缺乏的問題；不完全競爭問題；競爭性市場的帕累托無效率問題；投資者缺乏信息問題。斯蒂格利茨認為，由于存在市場失敗，政府應積極介入金融市場。政府在金融市場中的作用十分重要，但是政府不能取代市場，而是應補充市場。政府應采取間接控制機制對金融市場進行監管，監管的范圍和標準必須依據一定的原則確立。在農村，仍然不是一個完全競爭的金融市場。由于無法充分了解借貸方的信息，通過市場機制培育出一個農村所需要的金融市場困難重重，所以政府以適當的方式介入金融市場是相當必要的。
不完全競爭市場論的政策主張有：①低通脹率等宏觀經濟的穩定是金融市場發展的前提條件；②在不損害金融機構儲蓄動員動機的同時由政府從外部供給資金；③政策性金融在不損害銀行最基本利潤的范圍內是有效的；④為避免農村金融市場存在的不完全信息而導致的貸款回收率低下的問題，應鼓勵并利用借款人聯保及互助等；⑤為確保貸款的回收，利用融資與實物買賣（如肥料、作物等）相結合的方法是有效的；⑥政府應給予一定的特殊政策（例如限制新參與者等保護措施）以促進金融機構的發展；⑦政府應適當介入非正規金融市場以提高其效率。
不完全競爭市場論為政府介入農村金融市場提供了理論基礎，但顯然它不是農業信貸補貼論的翻版。不完全競爭市場論認為，盡管農村金融市場可能存在的市場缺陷要求政府和提供貸款的機構介入其中，但任何形式的介入，如果要能夠有效地克服由于市場缺陷所帶來的問題，都必須要求具有完善的體制結構。因此，對發展中國家農村金融市場的非市場要素介入，應該關注改革和發展小型金融機構，排除阻礙農村金融市場有效運行的障礙，這包括消除獲得政府優惠貸款方面的壟斷局面；隨著逐步取消補貼而越來越使優惠貸款集中面向小農戶、小企業；以及放開利率后使小型金融機構可以完全補償成本。
三、小型金融機構的市場準入與改革
目前，我國還沒有專門適用于小型金融機構的法律，相關法律法規體系還不完善。③對此，溫州金融綜合改革實驗作為重點的民間資本進入金融，開展得并不理想。小額貸款公司普遍不愿轉型成村鎮銀行，截止2012年10月溫州只有2家小額貸款公司正在轉向村鎮銀行的審批之中。而溫州市民間融資登記服務中心從2012年4月至10月實際成交量只有1.8億元。成交量較低主要有兩方面原因：一是民間借貸陽光化后的利息收入是否要納稅并未明確；二是企業的貸款利息是否計入成本也未明確。歸根結底，還是民間借貸利率市場化的問題，并未納入《浙江省溫州市金融綜合改革實驗區總體方案》中。
為了促進農村村鎮小型金融機構的發展，應該降低其市場準入門檻和進行一些配套的改革措施，同時有必要逐步完善適用于小型金融機構的法律法規體系，并制定與之相適應的實施細則和操作規程。
（一）市場準入
1.注冊資本限額：根據《中華人民共和國商業銀行法（修正）》第十三條規定，設立農村商業銀行的注冊資本最低限額為5000萬元人民幣。《村鎮銀行管理暫行規定》第八條第三款規定，在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于300萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于100萬元人民幣。對于小型金融機構的最低限額應當給予下調，即建議在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于150萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于50萬元人民幣。
2.股權設置和股東資格限制：現有的《村鎮銀行管理暫行規定》和《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》對于村鎮銀行的設立仍有很多嚴格限制，如：發起人或出資人中應至少有1家銀行業金融機構，最大股東必須是銀行業金融機構，且持股比例不得低于股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%，以及各種股東資格限制措施等。這些限制措施對民間資本進入銀行業造成了很大的阻力，小額貸款公司改制為村鎮銀行也難以實現。所以，相關規定必須盡快修訂給予放寬限制，建議單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的20%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的20%，這將有利于吸納更多、更大比例的民間資本進入，使村鎮銀行得到較快發展。
3.變更股份報批：根據《中華人民共和國商業銀行法（修正）》和《村鎮銀行管理暫行規定》的規定，變更持有資本總額或者股份總額5%以上的股東，應當事前報監管部門審批。由于小型金融機構的規模都比較小，變更持有資本總額或者股份總額需要報批的比例建議提高到10%以上。
（二）配套改革
1.推進利率市場化：改革的原則是要發揮市場配置資源的基礎性作用。市場配置資源很重要的一條是金融資源要通過金融機構把它配置到最需要資金、效益最好、最有發展前景的企業上來，只有通過利率市場化才能實現這樣的目標。那么怎樣才能降低利率呢？只有通過競爭，通過利率市場化降低貸款利率，減輕企業還本付息的負擔。而消除民間利率與銀行利率雙軌制的最有效方式，同樣也是推進利率市場化。只有推進利率市場化，才能將民間的游資吸引到正規的金融體系中來，引導民間金融從“地下”走上“地上”，從“野蠻成長”走向“理性發展”，同時又在風險相對可控、資金明碼標價的情形下，解決小企業融資難、融資貴問題。
2.差異化存款準備金率：大中型金融機構規模大、資金雄厚，吸收存款能力強。相比而言，小型金融機構吸收存款的能力則遠不如大中型金融機構。小型金融機構的發展直接受到資金規模的限制，因此，在民間資金進入銀行業仍不順暢的情況下，對于小型金融機構應實施比中型金融機構更低的存款準備金率。2012年5月18日，中國人民銀行調整后的存款準備金率是大型金融機構20%，中小型金融機構16.5%，建議將小型金融機構調整到比中型金融機構降低5%的存款準備金率即11.5%。
3.出臺財政政策支持：提高財政補貼標準，加大財政政策的扶持力度，在財政性存款給予優惠和傾斜，實施政府資金支持等措施。
4.實行稅收減免政策：建議對小型金融機構的營業稅和所得稅實行減免政策，即從小型金融機構開始營業算起，營業稅前5年免征、后3年減半征收；同時，小型金融機構經營利潤的所得稅稅率按50％計入應納稅所得額。
5.存貸比限額管理：由于小型金融機構仍處于發展初期，吸收存款的能力較弱，建議銀監會將小型金融機構不納入存貸比限額管理范圍。在經濟緊縮的情況下，小企業經營環境惡化時，有助于小型金融機構發放貸款給小企業。
6.設立風險基金：由地方政府出資設立，為小型金融機構的信貸業務提供擔保。當小企業貸款的不良率超過一定水平時，則從風險基金中劃撥資金，為小型金融機構分擔部分貸款壞賬。
在政策允許民間資金發起設立小型金融機構的大背景下，進一步放寬市場準入和實施配套改革，使得以服務小企業為主要對象的小型金融機構進入到快速發展期，這樣就可以使民間借貸逐步浮出水面。通過加強市場競爭，現在有些地方的高利貸現象就會自然消失，因為廣大借款用戶能夠從正規的金融機構獲得利率比較低的借款，高利貸自然就沒有了市場，自己就會消失。從這個意義上講，這是一項重大的改革。
四、小型金融機構的發展與監管
小企業融資難是個世界性的難題，我國小企業融資困局既與小型金融機構發展不足有關，也與小企業本身信用制度不健全有關。所以，應努力建立以正規金融為主導、民間金融為補充的多層次融資體系，同時也要加快建立健全小企業信用征信體系、信用擔保體系和信用評級體系建設。在歐美國家，小型金融機構，如美國的社區銀行是小企業融資的主渠道。“小對小”——小型金融機構服務于小企業，應當成為小企業融資的新模式。
然而由于剛剛起步，小型金融機構相關的配套政策和措施還沒有跟上，利率、信貸、人才等方面的管理基本上直接參照大中型商業銀行的模式，忽視了小型金融機構運作的特殊性。在金融體制改革不斷深入的今天，如何加快小型金融機構的發展并加強其風險管理已顯得至關重要。
在發展小型金融機構的過程中，必須堅持兼顧發展原則與風險可控原則，在發展的基礎上根據實踐情況逐步完善監管。總體上看，監管應注意掌握尺度，“防止過松”和“防止過緊”，其中主要的是“防止過緊”，畢竟小型金融機構仍處于發展初期，還是要適當放松監管，以支持小企業的發展。
第一，放寬各種限制，吸納更多的民間資本進入。借鑒美國發展社區銀行的做法，放寬市場準入標準，增強民間資本進入銀行業的信心，鼓勵民間資本成立服務于小企業的小型金融機構。
第二，直面民間借貸，堅持規范與嚴厲打擊相結合的原則。一是健全民間金融相關的法律法規，對能夠促進民營經濟發展的民間金融形式應規范發展，促使民間資本的陽光化、規范化和合法化；二是對以投機為目的的非法集資等，給予嚴厲打擊；三是嚴密監控銀行貸款資金流向，防止貸款資金流向民間借貸市場，切斷民間借貸風險向銀行體系擴散的路徑。
第三，實施差異管理，堅持有針對性的監管原則。我國小型金融機構的監管沒有一整套相對獨立的政策，目前的政策大多參照針對大中型金融機構的監管做法。相比大中型金融機構，小型金融機構在經營環境、市場信譽、管理水平、資金來源、資本實力等方面有較大差距，現在執行的監管政策必然使小型金融機構在市場競爭中處于不利地位，不可否認大中型金融機構也必然會擠壓小型金融機構正常的發展空間。因此，對于小型金融機構而言，應實行有別于大中型金融機構的監管政策。
第四，理順上下關系，建立行之有效的監管體系。對區域性的小型金融機構的監管責任交給地方政府，并建立起地方性的針對小型金融機構獨立設置的金融監管體系。在業務上可以劃歸銀監會指導，但監管責任由地方政
府承擔，同時要強化地方政府的監管責任。
第五，借助行業協會，協助地方政府進行有效監管。發展各種行業協會，憑借其專業優勢和對市場的敏感度，充分發揮其行業專長協助監管，以填補金融監管的一些空白地帶。這種方式主要是通過行業的自律制度來進行監管的。
第六，完善法律法規，建立健全一整套規章制度。風險是金融體系固有的特性，這是銀行經營業務的本質所決定的。不管是金融監管還是行業自律，或者其它各方力量的監督，都不可能徹底消除金融體系的內在風險。金融監管體制不論多么的有效和完善，也都無法絕對保證不會有金融機構陷入危機。因此，只有通過建立專門的適用于小型金融機構的法律法規體系，促使小型金融機構審慎經營，杜絕過度冒險行為，將風險控制在合理的可承受的范圍之內，并防范系統性風險和金融危機的發生。當然，健全的法律法規體系也為小型金融機構的繁榮發展提供了可靠的法律保證。
從本文的分析來看，主要有幾個觀點：一是深化金融體制改革最重要的一個方面就是允許民間資本發起設立各類股份制的小型金融機構，同時應進一步放寬市場準入標準，通過加強市場競爭，使得高利貸現象自然消失。二是對區域性的小型金融機構的監管責任交給地方政府，并建立起地方性的針對小型金融機構獨立設置的金融監管體系。三是對于小型金融機構，從市場準入和金融監管等方面實行有別于大中型金融機構的差異化政策措施。四是建立專門適用于小型金融機構的法律法規體系，并在今后的實踐中不斷加以完善。
注釋：
①2010年5月7日，國務院了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發[2010]13號文），簡稱“新36條”。
關鍵詞：支付機構；監管；體制
中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）09-0059-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.15
支付機構是指按照有關規定取得中國人民銀行頒發的支付業務許可證，并且在收付款人之間作為中介機構提供部分或全部貨幣資金轉移服務的非金融機構。近年來，越來越多的存量非金融機構及新成立機構取得了支付業務許可證，取得了從事支付業務的資格，成為支付機構。面對交易規模與日俱增的非金融機構支付服務市場，探索一條符合我國國情行之有效的支付機構監管之路已成為亟待思考的問題。
一、我國支付機構監管現狀
（一）法律法規體系
非金融機構支付在我國蓬勃發展了十多年，行業的發展促使相應的法律法規也建立起來。目前在我國可以參考的與非金融機構支付聯系較為密切的法律和規定主要有以下內容：
2005年1月，國務院辦公廳對外公布了《關于加快電子商務發展的若干意見》，電子商務成為發展重點，在一定程度上促進了非金融機構支付服務行業的蓬勃發展；4月，《電子簽名法》實施，確定了電子簽名的法律效力，肯定了數據電文的法律形式，為電子簽名技術應用于支付行業提供了法律保障；10月，《電子支付指引（第一號）》，明確了銀行與客戶在電子支付活動中的權利與義務，但是從事電子支付業務的非銀行業機構未被納入到指引中。
2010 年，中國人民銀行先后出臺了《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》），推出了支付業務許可證制度，既解決了從事支付服務的非金融機構面臨的身份困惑問題，又規范了支付機構在資金安全、系統運行等方面應承擔的責任與義務，將網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單都納入到了監管范圍，一些較差、不規范的企業被攔截在了門外，對行業的長期發展起到了基礎性作用。
（二）行業自律
2005年，中國電子商務協會兼顧我國電子商務發展的實際情況及前瞻性，組織制定并了《網絡交易平臺服務規范》，在加強網絡交易平臺自身建設和運營管理、建立健全交易安全保障、交易者身份審核、隱私權保護、消費者權益保護、交易記錄保存等方面提出了要求。
2011 年 5 月，為了充分發揮行業自律組織的作用，中國支付清算協會在北京正式成立。由于中國支付清算協會是介于政府、企業之間，并為支付機構支付服務、咨詢、溝通、監督、自律、協調的社會中介組織，因此，它對防范支付機構各種風險具有重要的作用。
（三）監管實踐
截至2012年6月末，中國人民銀行已經為全國196家非金融機構頒發了支付業務許可證，賦予其支付機構的合法地位，將其納入人民銀行監管體系，也對一些不符合準入要求的機構進行了相應的處理，未獲許可機構所占市場份額逐漸減少，顯示了支付業務監管工作的正面導向作用。
為了配合非金融機構審批與監管工作，2011年下半年，中國人民銀行、國家預防腐敗局、監察部、財政部、商務部、稅務總局、工商總局等七部委組成聯合檢查組，共同規范多用途預付卡的市場發展，對北京、上海兩地的預付卡業務進行了檢查，并組織各分支行與中國支付清算協會，對全國多用途預付卡市場開展專項檢查，嚴格按照法律規定的程序與措施進行規范，進一步整頓了預付卡市場。這是中國人民銀行履行非金融機構支付服務監管職能以來實施的第一次全國性現場監管，是對支付服務市場監管工作的一次重要實踐。
二、我國支付機構監管體制存在的問題
（一）監管目標被弱化
不同的監管目標決定著不同的監管行為方式，塑造著不同種類的監管模式，對監管體制具有重大的影響。《辦法》對非金融機構支付的申請與許可、監督與管理、罰則等進行了規定，成為一個具有指導意義的監管框架。在《辦法》中第一條指出監管目的是“促進支付服務市場健康發展，規范非金融機構支付服務行為，防范支付風險，保護當事人的合法權益”。由此可看出，《辦法》中關于支付機構的監管目標層次過多，有些面面俱到，具有較強的綜合性，這實質上是對監管目標的弱化，不能充分發揮監管的功效。
（二）法律法規體系不完善
1.重要的規章制度法律層次不高。我國對支付機構支付業務的監管剛剛起步，監管主體、監管理論依據都處于摸索階段。作為對非金融機構支付服務進行主要監管依據的《辦法》和《實施細則》，其法律層次屬于部門規章，尚未上升到國家法律層次，因此監管效果會受到一定影響。
2.備付金管理制度不完善。一是在《辦法》和《實施細則》中，“備付金”的含義及備付金收益歸屬問題未明確[2]。例如，付款人委托支付的、但非金融支付機構尚未付出的貨幣資金是否應該認定為備付金。備付金金額的計算范圍不明確對如何判斷支付機構實繳貨幣資本數量造成了影響，備付金收益歸屬的不明確則可能會造成利益相關方的法律糾紛。
二是備付金存管制度難以有效執行。雖然對于支付機構管理的大量沉淀資金，給出了開立專用存款賬戶、在存管銀行繳納備付金等措施。但資金的實際控制權仍由支付機構掌握，存管銀行在實際業務中對備付金使用缺乏有效的監督，較難實現對支付機構備付金的動態管理，容易引發備付金被挪用以謀取高額利潤等信用風險。
3.客戶身份識別制度缺乏可操作性。雖然在《辦法》中要求了支付機構要對客戶信息進行核實，但是對于核實的手段和方式并沒有細化的規定。因此，監管機構在對支付機構進行監管時如何判斷商業銀行是否履行了相應的客戶身份識別義務，將面臨調查取證難、事實定性難的問題。
（三）監管組織體系不健全
1.監管主體方面。根據現有法規，目前監督管理支付機構的部門主要有中國人民銀行、工商行政管理部門、信息產業管理部門等，但并沒有較高層次的法律明確支付機構的主要監管部門[3]。由于支付機構的特殊性，其涉及到科學技術因素多，依靠傳統的政府行業監管顯然是不夠的，監管主體如何與現代網絡科技結合，克服監管中的技術障礙成為一個問題。
此外，雖然中國支付清算協會名義上是一個獨立的社會團體法人，是支付清算服務市場各參與主體組成的一個行業自律組織，但從經費來源、關系的掛靠、實際賦予的職能來看，它相當于中國人民銀行的一個執行部門，其管理職權是中國人民銀行賦予的，其實質并不單單是行業自我管理的組織，而是政府監管職能的延伸。
2.監管內容方面。《辦法》及其《實施細則》中將非金融機構提供的包括網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單以及中國人民銀行確定的其他支付服務等都涵蓋進其監管范圍，但是監管內容還有待進一步細化。例如，具有公共服務領域及多用途商業預付卡雙重職能的公司是否屬于非金融機構支付服務范圍界限模糊。根據《辦法》第二條相關規定，明確界定這類公司的性質有一定難度。
3.監管方式方面。一是事前、事中監管不足。目前對支付機構的監管主要采用事后監管方式，這種方式雖然比較容易發現問題，但存在風險監管不足、及時性不夠以及重復檢查等缺陷。二是動態監管不足。靜態監管是現在對支付機構準入、業務范圍、資本狀況等方面的主要監管方式，而對支付機構日常經營狀態的動態監測預警不足存在一定的風險。
三、完善我國支付機構監管體制的建議
（一）明確監管目標定位
我國支付機構的監管目標應明確為宏觀審慎監管目標，即從宏觀層面對支付機構進行規范，而不是將關注點放在每家支付機構個體上。要促進整個支付服務市場可持續健康發展，發揮支付機構提升整個社會支付服務效率的積極作用，避免引起支付服務市場混亂的風險。
（二）確定監管原則
1.監管效益原則。監管制度并非越完善越好。監管制度不完善會導致監管成本過高，監管仍然不能有效。監管制度過于完善，監管成本就會遠遠高于監管所產生的收益。只有在監管制度維持在一個均衡狀態，使監管的邊際成本等于邊際收益時，監管效益才能最大化。因此，在考慮完備性的同時，監管制度的建立還要考慮到監管效益。既要確保監管職責的全面履行，監管效率的提高；又要將監管成本控制在合理范圍之內，尋求監管成本與監管收益之間的平衡點，保證監管效益的最大化。
2.市場手段與行政手段并重原則。非金融機構支付服務市場的規范需要國家相關部門積極合理的介入，行政手段必不可少，但是同時也要充分尊重市場規律，不能對其進行過多的限制。監管部門要結合實際，立足未來，不斷完善相關的制度，遵循“市場機制”與“國家監管”并重的原則，以助于非金融機構支付產業的健康持續發展。
（三） 具體措施
1.完善法律法規，加強法律監管。
一是逐步將《辦法》上升至國家法律，重點明確監管主體、監管內容等，以增強對支付機構監管的法律效力，避免一些機構游離在非金融支付服務監督體系之外。
二是建議盡快出臺《支付機構備付金管理辦法》，明確備付金的含義、范圍以及收益歸屬，強化客戶備付金的管理，尤其是備付金存管制度如何有效執行，統一客戶備付金的核算方法等。明確界定支付機構涉及到的各方當事人的權利、義務范圍以及爭端解決機制，保護各方的正當權益。
三是對一些不夠明確的地方進行細化。例如可以對客戶身份識別的具體方式和步驟進行規范，規定支付機構必須使用全國公民身份信息系統查詢核對客戶的有效身份證件，因客戶身份信息有疑點無法判斷的，應通過其他輔助方式進一步核實，從而提高監管機構事中控制能力。
2.理順監管組織體系。一是劃分監管組織職責。明確支付機構的主要監管部門應為中國人民銀行，中國支付清算協會應定位于服務會員、服務市場和消費者的行業自律組織。中國人民銀行、中國支付清算協會應共同履行好各自的職責，構建良好的內外部監管體系。人民銀行應在《辦法》和《實施細則》的基礎上，科學制定市場規則，防范支付風險，合理引導支付機構的發展方向。中國支付清算協會必須在中國人民銀行監管制度框架內發揮應有的橋梁作用，組織制訂自律公約和行業規范，化解矛盾和糾紛，維護支付清算服務市場秩序，保護消費者的權益，促進公平競爭和合作互助。
二是進一步明確界定監管內容。明確具有公共服務領域及多用途商業預付卡雙重職能的公司是否屬于非金融機構支付服務范圍，以及備付金的收益歸屬等。
三是創新監管方式。首先，在監管時間上將管理重心前移，盡可能地將問題消滅在萌芽狀態，在做好事后監督的同時，要突出事前管理，強化事中監管，避免不良后果的出現，有效規避管理風險。其次，要積極引入社會監督。例如，新聞媒體和公眾可以提供大量有價值的線索，為監管部門和中國支付清算協會提供參考依據。當出現重大問題、處理重大案件、出臺重大舉措的時候，依靠新聞媒體進行廣泛宣傳，社會公眾通過微博等新型媒體方式快速傳播，可以有效傳遞監管方面的信息，加大對違法違規行為的曝光，增強監督的威懾力，爭取社會公眾對行業的支持和信賴。最后，要加強動態監管，對靜態監管形成有益補充。既要依據現有的法規對支付機構準入、業務范圍、資本狀況、內部控制、系統運行、風險管理等是否符合規定進行靜態監管，又要從技術上完善監管手段，加大資金監測力度，建立動態、實時的風險監測和預警系統，及時評價和反映支付機構的業務與經營風險情況，便于監管部門采取有效措施防范和控制風險，保護有關各方正當權益。
參考文獻：
[1]林宜.《非金融機構支付服務管理辦法》解讀[J].中國信用卡，2010（8）.
銀行控股公司控制著美國96%的銀行資產,這一事實使得銀行控股公司成為研究美國銀行監管和銀行業務運營繞不過去的領域。
根據美國《銀行控股公司法》和美聯儲Y條例的定義,銀行控股公司(Bank Holding Company,簡稱BHC)是指直接或間接控制一家或多家銀行的公司,控制的認定標準為以下三種情況之一:一、持有被控制銀行25%或以上有表決權的股票;二、擁有選舉過半數董事的權限;三、擁有支配經營的權限。
要準確理解該定義,有兩點特別值得注意:第一,銀行控股公司是指控制銀行的公司,而不是指銀行控制其他機構;第二,銀行控股公司不包括銀行參資入股基金公司、保險公司等情形。根據其控股銀行子公司的數量,又可分為單銀行控股公司(One-Bank Holding Company,OBHC)和多銀行控股公司(Multi-Bank Holding Company,MBHC)。
銀行控股公司制的組織結構在美國最為流行,它最初是規避政府對設立分支機構進行管理的產物,之后發展成為一種常見的金融機構組織形式。
2007年美國爆發金融危機以來,銀行控股公司自身的脆弱性、倒閉后對整個金融體系的沖擊以及銀行控股公司監管薄弱問題,都引發了人們的深刻思考。
一是監管機構對于大型、相互關聯、高杠桿的銀行控股公司對金融體系和整個經濟的危害缺乏足夠重視。
二是資本要求和流動性要求過低。監管部門并未要求銀行控股公司持有足以覆蓋交易性資產、高風險貸款與表外承諾項的充足資本,也未要求企業在經濟情況良好時增資,為經濟情況不好時做準備,同時沒有要求企業作出計劃來應對流動性的嚴重緊縮等。
三是監管分割導致并表監管不充分,監管套利嚴重。
2009年6月17日,美國財政部了《金融監管改革――新基礎:重建金融監管》,在諸多改革建議中,特別強調了對大型金融機構特別是銀行控股公司的監管改革。
本文在分析美國銀行控股公司的監管改革方案的基礎上,提出了中國金融集團監管和銀行控股股東監管的相關建議。
一級金融控股公司的認定
此次美國金融監管改革方案,創設了一個新的監管類別:一級金融控股公司(Tier 1 FHC)。一級金融控股公司的認定,主要依據三方面因素:機構的倒閉將給經濟及金融體系帶來較大影響;機構的規模、杠桿率(含表外風險暴露)及對短期融資的依賴程度;機構作為家庭、企業、州及地方政府的重要信貸來源,以及作為金融系統流動性的重要來源。美聯儲將在與財政部協商的基礎上,對此類機構的認定和監管制定專門的規則。
改革方案強調,一級金融控股公司應該受到比普通金融機構更嚴格、更審慎的監管。
根據方案,一級金融控股公司不局限于銀行控股公司,任何可能對金融體系和經濟造成嚴重沖擊的金融機構,不管目前是否被界定為銀行控股公司,不管是否控股保險存款機構,都可被視為一級金融控股公司。
此舉旨在解決一些大型金融集團(如AIG)通過不控股銀行,或控制不被《銀行控股公司法》列為“銀行”定義的聯邦保險存款機構(federally insured depository institutions),從而逃避銀行控股公司監管的問題。
改革方案同時還建議,對一級金融控股公司的監管應覆蓋整個公司,包括母公司及其所有美國境內和境外的子公司(不管這些公司之前是否接受監管),而并非單單其子銀行。與過去美聯儲強調以銀行為中心的金融控股公司監管模式相比,新方案格外注重對金融控股公司母公司的并表監管。
金融監管改革報告建議,作為目前對銀行控股公司實施審慎監管的主體,美聯儲應繼續擔負監管包括當前主要商業銀行和投資銀行在內的一級金融控股公司的責任,并承擔對一級金融控股公司的認定責任。
改革方案認為,一級金融控股公司的監管重點應該是宏觀審慎,充分考慮其可能帶來的系統性風險。因此,美聯儲需要對其監管框架和監管理念作一定的調整,以適應新的監管責任。
例如,對銀行控股公司的監管不應僅僅局限于子銀行的安全和穩健,而要將該公司作為一個整體考量其給金融體系帶來的風險;引入新的監管技術等。美聯儲應在2009年10月1日之前,就組織架構與治理改革提出一攬子建議。
金融監管改革方案建議,取消《金融服務現代化法》中對美聯儲監管金融控股公司的限制。根據《金融服務現代化法》,對于金融控股公司中已經接受功能監管的子公司,美聯儲在獲取信息、檢查、制定嚴格監管標準和限制其業務行為等方面均受到一定限制。
例如,《銀行控股公司法》和《金融服務現代化法》規定,美聯儲應該最大限度地接受銀行控股公司及其子公司已經提供給其他監管機構的報告,并且應該尊重其他監管機構的檢查,盡可能地以審查其他機構業已做出的檢查報告作為替代。
金融監管改革方案認為,上述條款限制了美聯儲作為并表監管機構的監管能力,不利于美聯儲真正從整個機構的視角監管銀行控股公司,從而弱化了系統性風險的監管有效性。由此可見,改革方案特別強調美聯儲作為金融控股公司監管核心機構的權威性,上述限制一旦取消,無疑將極大地增強美聯儲對金融控股公司的監管責任和監管權力。
改革方案還建議取消美國證監會(SEC)的“投資銀行控股公司監管計劃”(Supervised Investment Bank Holding Company program),對投資銀行控股公司的并表監管改由美聯儲承擔。證監會對投資銀行控股公司的監管權力是早在1934年的《美國證券交易法》(Securities Exchange Act)中就明確規定的,這一改革同時也極大提高了美聯儲在金融監管中的地位。
審慎監管標準
鑒于一級金融控股公司監管的重要性,改革方案要求美聯儲就一級金融控股公司認定標準及風險監管標準等問題,征求新成立的金融服務監督理事會(Financial Services Oversight Council)的意見。
金融服務監督理事會的職責是加強信息共享、討論交叉監管事項、填補監管漏洞、促進政策合作、識別金融機構和市場行為中新出現的風險等。監管改革方案認為,金融服務監督理事會應有權推薦機構納入一級金融控股公司監管范圍。
而且,針對危機中暴露出的問題,金融監管改革方案要求以美聯儲為主的金融監管機構提高對一級金融控股公司的審慎監管標準。主要包括以下七個方面的內容。
一、資本要求。一級金融控股公司應持有足夠的優質資本,以抵御經濟衰退對其造成的壓力;經濟向好時,應注重增加資本以保證經濟突然衰退時仍能滿足最低資本要求;除了資本充足率要求,美聯儲還應及時對一級金融控股公司的資本實力進行監管評估,包括嚴重壓力下的資本充足率測試、機構的信貸資產質量等。
二、及時矯正機制。當一級金融控股公司資本充足率下降時,一級金融控股公司及其監管機構要及時采取矯正措施。這一提議,實際上把一級金融控股公司的資本監管納入了《存款保險促進法》(FDICIA)確定的及時矯正機制框架內。
三、流動性標準。改革方案認為,美聯儲應針對一級金融控股公司,制定更嚴格的流動性風險管理要求,建立明確的流動性風險敞口限額,要求其將流動性風險納入整個風險管理架構。一級金融控股公司需要定期進行不同情景下的流動性壓力測試,既包括短期壓力情景,又包括持久壓力情景;既有單個機構的情景,又有整個市場的壓力情景。壓力測試的范圍不僅要包括表內敞口,也要包括表外敞口,甚至一些非合約化債務。
四、全面風險管理。一級金融控股公司要有效識別、計量和控制整個機構的集中度風險,包括信貸、業務條線、流動性等緯度的集中度風險。一級金融控股公司要建立合適的集中度風險限額并有效控制。
五、市場準則與信息披露。一級金融控股公司必須進一步改善信息披露,使市場更有效地評估其風險水平、風險管理能力和資本充足狀況。
六、非金融業務限制。《美國銀行控股公司法》規定銀行控股公司的非金融業務要受到一定的限制,以建立商業與銀行業務之間的防火墻。金融監管改革方案明確提出,不管是否控股聯邦保險的存款機構,一級金融控股公司都必須遵守銀行控股公司法,因此也必須受到非金融業務限制。對于此前不受銀行控股公司法監管的一級金融控股公司,方案建議允許其在五年內過渡到符合非金融業務限制。
七、快速處置計劃。方案提出,美聯儲應要求一級金融控股公司制定和及時更新嚴重壓力下的快速處置計劃。這一要求有助于金融機構更好地監測和簡化組織結構,并使政府、投資者、債權人和交易對手等更有效地提前做好應對機構倒閉的準備。美聯儲定期對該方案的充分性進行審核。
擴大監管范圍
金融監管改革方案,擴大了銀行控股公司的范圍。
按照美國銀行控股公司法,“銀行”被定義為:(1)吸收活期存款(demand deposit);(2)從事商業貸款(commercial loan)業務的機構。這一特殊的銀行定義,被很多美國銀行法專家和監管者認為難以理解(Macey,2001)。按照該定義,長期以來控制儲貸機構、信用卡銀行、工業貸款公司、接受聯邦存款保險的信托公司、“非銀行的銀行”的公司都不被視同銀行控股公司監管。
監管改革方案認為,這些機構長期以來規避了美聯儲的并表監管和銀行與商業相分離的監管政策,傾向于用低資本、高杠桿過度承擔表內外風險。監管改革方案認為,上述機構都應按照銀行控股公司進行監管。
其次,監管改革方案也加強了對金融控股公司的資本和管理監管。《金融服務現代化法》提出,銀行控股公司要轉為金融控股公司應滿足資本良好、管理良好的條件,但并沒有要求金融控股公司成為資本良好、管理良好的機構。
在過去的監管實踐中,美聯儲對金融控股公司的現場和非現場監管,明顯弱于對一般商業銀行的監管。例如,金融控股公司的現場檢查沒有固定的檢查周期;一般不對金融控股公司進行全面的現場檢查,而是根據非現場監測和監管會談中的發現,進行專項的現場檢查。在實際中,一般也不對非銀行子公司進行現場檢查,除非這些非銀行子公司威脅到了銀行和金融控股公司的穩健性。
次貸危機表明,許多金融控股公司持有的資本不足以應對其承擔的風險。監管改革方案認為,金融控股公司應在并表基礎上持續保持資本良好、管理良好的狀況,加強對金融控股公司的監管力度。
第三,進一步加強銀行與其附屬機構間的防火墻。監管改革方案認為,對于銀行與附屬機構間的場外衍生產品交易和證券融資交易,監管機構應施加更多限制。銀行與附屬機構間的關聯交易必須全額、滿期擔保。
借鑒意義
美國有關銀行控股公司的最新改革方案,對于進一步加強中國的銀行監管和金融集團監管具有諸多積極的借鑒意義。
第一,對銀行控股公司的監管,實際上是對銀行股東監管的一種延伸。有不少對銀行控股公司的解讀,誤認為銀行控股公司是指銀行控制其他金融機構,例如,銀行參資入股基金公司、保險公司等。實際上,銀行控股公司是指控股銀行的公司或股東。
前一種情形下,有關的風險監管可以通過銀行的并表監管實施,不專屬于銀行控股公司監管范疇。美國對銀行控股公司的監管,長期以來實際上就是對銀行股東監管的延伸,美聯儲Y條例將銀行的股東分為“控股股東”(controlling shareholder)和“大股東”(principal shareholder),前者指直接或間接持有銀行25%或25%以上有投票權股份的股東,后者指直接或間接持有銀行10%或10%以上(但低于25%)有投票權股份的股東。
在市場準入監管中,美聯儲對兩類股東幾乎同樣關注。任何機構有意購買某美國銀行超過10%的股份,不論其是作為積極投資者還是作為被動投資者(passive investor),都必須報經美聯儲批準。
《中華人民共和國銀行業監督管理法》事實上也賦予了銀監會對股東的監管權。該法第十七條規定:“銀行業金融機構變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的,國務院銀行業監督管理機構應當對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和信用狀況進行審查”;第三十七條第(四)款規定,銀監會可以“責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權力”。上述法律條文,為中國進一步制定銀行控股股東監管規章提供了上位法基礎。
第二,當前有必要制定專門的規章,加強對中國銀行控股股東的監管。商業銀行控股股東通常對商業銀行的經營和管理具有較強的影響力甚至操縱權,一旦控股股東濫用控制權,就會嚴重侵害商業銀行和存款人利益。在監管改革方案中,美國格外強調關聯交易以及銀行業務和商業業務的分離,很大程度上也是源自對控股股東風險的擔憂。
中國正處在經濟轉軌時期,更容易出現股東把旗下的銀行作為融資平臺,從銀行惡意圈錢的敗德行為。
隨著中國銀行改革的不斷推進,商業銀行股權日益多元化,現實中大量的工商企業已經參資入股銀行。例如,青島海爾投資發展有限公司、青島海爾空調電子有限公司,曾經合計持有青島市商業銀行44%的股份,實際上已經控制了該銀行。
中國大多數工商企業參資入股銀行后,并沒有將它們對銀行的股權或控制權與其商業活動相隔離,導致關聯交易盛行。有些企業表面上沒有直接從銀行取得貸款,但背地里大量通過其設立的子公司或其他關聯機構從銀行獲得貸款,或者操縱銀行使用吸收來的資金從事高風險業務,嚴重威脅了銀行的安全性。
因此,針對控股股東的重要性和高風險性,有必要制定專門的審慎監管規章規范控股股東的行為,對控股股東進行持續監管,以實現三個方面的主要目的:一是防止控股股東濫用控股權,損害銀行的安全性與穩健性;二是防止控股股東的非銀行子公司及其他關聯機構的風險向其所控股的銀行傳遞,嚴格控制工商企業股東與所持股銀行間的關聯交易風險;三是完善銀行控股股東監管規章體系。
第三,中國將來選擇何種金融集團的組織模式、監管當局是否有必要以及如何引導金融集團模式等問題,值得進一步深入研究。從全球看,金融集團的組織模式主要有三種:全能銀行模式、金融控股公司模式和異業子公司模式。有必要進一步就相關問題開展深入研究。首先,日本、韓國、中國臺灣地區等是國際上明確引入金融控股公司模式的經濟體,但從這些經濟體有關金融控股公司的立法看,它們對金融控股公司的定義與美國以銀行為核心的金融控股公司模式有明顯區別,不清楚這些經濟體是否注意和真正領會到了美國金融控股公司的含義。
其次,異業子公司模式盡管可能存在資金調動容易黑箱操作、監管難度較大等缺點,但業界有觀點認為,異業子公司模式管理成本低,便于銀行高層統一管理和協調,更符合中國金融機構的實際管理水平。
再次,國際上的很多討論認為,金融機構實行哪種模式開展綜合經營并不重要,監管當局也未必需要干預,關鍵是金融集團自身的治理、風險控制要有效。
第四,迄今為止,國內現行的任何一部法律、法規和有關部門的規章,都從未提及“金融控股公司”“金融集團”的字眼,也從未對“金融控股公司”和“金融集團”下過嚴格的定義。
《公司法》第12條在關于一家公司向其他公司累計投資額不得超過本公司凈資產50%的相關規定中提及,“除國務院規定的投資公司和控股公司外”時用了控股公司字眼,但并未明確是指“金融性”控股公司。
相比之下,市場上已經出現了一批實質上(de facto)的金融集團。這些銀行控股公司,一方面作為商業銀行的控股股東或大股東,影響或控制著銀行的決策;另一方面,它們通常還下設基金公司、保險公司、信托公司、金融租賃公司乃至證券公司,事實上形成了跨行業、跨市場經營的格局。
從美國次貸危機的教訓看,為了減少金融集團監管盲點,防止控股公司母公司風險和非銀行子公司風險向其所控股的銀行傳遞,應考慮逐漸啟動相關立法工作,規范金融集團行為。
第五,為了加強金融集團監管的有效性,將來應將監管評級作為金融集團規制和監管的重要內容和手段。通過監管評級,可以實現對金融集團的全面評價和持續監管,并有助于對金融集團進行風險預警,合理分配監管資源。美聯儲開發的BOPEC/F-M風險評級體系,既考慮到了控股公司自身的財務實力和風險狀況,又考慮到了銀行子公司和非銀行子公司的財務實力和風險狀況;既包括定量分析,又考慮到了很多重要的定性因素。盡管在危機中暴露出了一些薄弱點,但很多內容對于我們今后制定金融集團立法和具體實施監管,仍有積極借鑒意義。
第六,加強銀行客戶信息保密。銀行控股股東和金融集團有義務尊重和保護客戶的非公開個人信息的安全性和機密性。美國1999年金融服務現代化法案和美聯儲Y條例中,均對客戶信息保密作出了專門規定,要求銀行控股公司建立信息安全制度,確保客戶信息的安全和保密。
美國法律專家認為,這些規定對于保護客戶信息免受任何未經授權的使用的侵害非常必要。中國相關立法亦應就相關義務提出明確規定,要求銀行控股股東或金融集團建立綜合信息安全制度,不得利用控股股東地位違反相關法律法規的規定,獲得或使用被控股銀行的客戶信息。
第七,金融集團的監管需要清晰的職責劃分和密切的監管合作,這將對中國監管能力和部門協調構成較大挑戰。只有在加強監管協調和監管信息共享的基礎上,由主要監管機構實施并表監管,才有可能全面了解和把握金融機構的總體經營情況和面臨的整體風險。
英國的英格蘭銀行、英國金融服務局與英國財政部之間簽訂有維護金融穩定的諒解備忘錄,明確了各自的職責和協調互動機制。在最近應對美國次貸危機給英國市場的影響中,該協調機制發揮了重要作用,對中國建立金融集團監管的協調機制有積極的借鑒意義。英國今年7月公布的金融改革方案,建議進一步成立由英格蘭銀行、英國金融服務局與英國財政部組成的金融穩定理事會。
摘 要：農村合作金融機構非現場監管是基層銀監分局監管工作的重點，其成效直接影響到監管部門對轄區金融運行整體形勢的研判。通過對近幾年非現場監管工作的總結分析，發現基層農村合作金融機構非現場監管存在三個突出問題，應引起各級監管部門關注并加以有效解決。
關鍵詞：農合機構；非現場監管；問題；建議
中圖分類號：F830.33 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.41 文章編號：1672-3309（2013）04-97-01
一、非現場監管工作存在的三個主要問題
（一）農合機構非現場數據準確性差。農村合作金融機構非現場常規報表中只有少數項目與農合機構上報人民銀行統計部門的數據一致，除統計口徑原因外，很大程度上取決于農合機構在數據處理上存在很大的調整空間。一是業務人員素質參差不齊，在對待報送數據的過程中有很多操作失誤，而監管人員在審核過程中只能借助表間校驗、數據趨勢來主觀判斷監管數據的真實性與合理性，不能確定數據是否真實的體現機構經營狀況。二是少數農合機構出于經營性目的，沒有如實反映業務指標，直接導致農合機構非現場監管數據的不準確。
（二）非現場監管工作與現場檢查結合性差。一是未能有效發揮非現場監管指導作用。非現場監管的初衷是通過非現場數據反映的機構情況及早發現問題和風險，并且適當的輔以現場檢查，彼此呼應協調，發揮監管有效性，而在具體工作中，農合機構由于底子差、內控松、案件多、風險大等原因，非現場中暴露的問題和風險被諸多的檢查項目淹沒，未能有充足的時間、人力進行立項檢查。如2011年共有16項針對農合機構的檢查，其中只有2項是根據非現場監管發現的問題設立的檢查。另外，基層分局每年會優先安排完成銀監會和銀監局的工作部署，幾乎沒有時間針對非現場監管中發現的問題立項檢查，縱然有對非現場發現問題的檢查計劃，也難以落實。以上兩種原因致使非現場監管對現場檢查的指導功能始終未得到有效發揮，二者幾乎脫節。二是非現場數據的準確性未能得到核對。2011年共涉及農村合作金融機構的檢查中只有兩項關于非現場監管，均為對貸款風險分類的檢查，關于非現場數據的其他指標未有涉獵，其他年度檢查工作重點分布情況雷同。然而，非現場監管指標共涉及風險管控的68個指標，貸款風險分類只是其中一條，其他諸多指標的真實性未能通過現場檢查得以及時印證。
（三）非現場監管評級工作有效性差。一是監管評級工作數據基礎不佳。從每年進行的現場檢查情況看，農合機構上報的非現場數據有失真嫌疑，尤其是不良貸款和資本情況失真比較嚴重，以此作為基礎的評級結果不可避免存在較大的偏差，再以這樣的結果作為指導監管工作的依據必然導致監管措施失當，導致評級沒有發揮真正的作用。二是評級結果反饋機制滯后。監管部門每年年初所做的監管評級經過匯總上報后要經過層層討論分析，要在一年后才能反饋給被評級機構，提出相應的監管意見要求其進行整改，時差一年之久，這一年中不但舊的風險解決不了，新的風險仍持續不斷的暴露，導致風險狀況難以化解，也有悖于監管評級的最初理念。
二、意見和建議
（一）建立農村合作金融機構數據報送質量約束機制。進一步加強對農合機構數據質量的嚴格約束，建立數據質量考核評價體系，一旦監管部門在現場檢查中發現非現場數據的失真情況，將給予嚴肅處理。
（二）建議上級能夠將基層農合機構的非現場數據反映的問題作為開展現場檢查的重要參考依據。在年初工作部署中能夠參考非現場監管部門提出的相關問題，使基層非現場監管和現場檢查有效結合，因地制宜的制定特色現場檢查項目。
（三）建立非現場監管快速評級反饋機制。監管評級需要快速的反饋機制來確保其對監管工作的指導作用，因此必須保證其在反饋過程的時效性，避免時滯帶來的監管滯后。上級部門可在整體評級結果既定的前提下，允許各個分局對轄內農村合作金融機構反饋評級結果及下一步監管意見，改善該項工作滯后半年反饋的弊端，使得被監管機構能夠及時解決存在的問題，促使其調整經營發展戰略。
關鍵詞:次貸危機;金融監管;體制改革
中圖分類號:F830.3 文獻標識碼:B 文章編號:100-4392（2008）08-0038-04
次貸危機發生以來，以美國為首的西方各國采取了一系列挽救措施，并推動金融監管體制進行改革｡先是美國財政部部長保爾森3 月31 日正式公布長達218 頁的《監管改革藍圖》，提出了一系列監管改革建議，以減少監管機構，提高監管效率，降低監管成本，促使監管體系結構更加現代化｡接著在近期舉行的七國集團金融穩定論壇會議上，也提出了多項加強監管改革的措施｡美國同時也在醞釀另外一份提案｡綜合來看，金融穩定和風險管理成為此次加強監管的核心內容｡
一､美國財政部公布的金融監管改革計劃
美國財政部部長保爾森公布的《監管改革藍圖》，采用減少監管機構，提高監管效率，降低監管成本，促使監管體系結構更加現代化的措施，加強對金融穩定､金融風險管理､金融經營行為等方面的監管｡
(一)以授權和加強協調為近期措施
一是授予美聯儲更多知情權､審查權｡授予美聯儲可以向所有借入應急流動資金的金融體系參與者(包括商業銀行和非商業銀行)索取更多信息或進行實地審查的權利，評估金融機構的流動性以及有關活動對整體金融穩定的影響｡
二是成立針對按揭中介機構的監管機構，即聯邦按揭監管委員會(Mortgage Origination Com-mission，MOC)，以制定按揭中介機構準入規則和按揭規則;分清聯邦及州的按揭監管分工｡
三是強化總統金融市場工作組(PWG)的監管及金融政策協調機制｡
(二)以監管機構的部分整合為中期措施
一是將貨幣監管局(Office of the Comptroller of the Currency，OCC)與儲蓄機構監管局(Office of Thrift Supervision，OTS)合并，并在兩年內將聯邦儲蓄機構監管規章轉變為國民銀行監管規章;二是重新劃分對州立銀行的監管，由聯儲局及聯邦存款保險公司(FDIC)同時監管改為一個機構統一監管;三是將對保險機構的監管升級，設立聯邦保險監管機構，建立類似銀行業的聯邦和州雙重注冊制度，取代目前僅由州監管保險業的做法，并制定聯邦保險監管規章;四是將證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)合并;五是對支付結算系統進行監管，由聯儲局負責，并制定聯邦監管規章｡
(三)以監管機構的全面整合為遠期措施
美國現有7家監管機構，分別是:貨幣監理署(OCC)､美國聯邦儲備體系(FED)､聯邦存款保險公司(FDIC)､儲蓄機構監管署(OTS)､國家信用社管理局(NCUA)､商品期貨交易委員會(CFTC)和證券交易委員會(SEC)，分別監管商業銀行､儲蓄機構､投資銀行以及其它金融機構等｡方案建議將現有7 家的聯邦監管機構整合為3家，分別負責金融穩定､金融風險和金融行為:一是保留并強化美國聯邦儲備局，在金融市場穩定方面加強監管｡有權收集和披露適當的信息､與其它監管機構合作制定規則､對金融機構開展聯合審查及采取必要的穩定金融市場的措施;二是設立新的審慎金融監管機構(Prudential Financial Regulator)，負責金融風險｡對受聯邦擔保的金融機構的經營穩健性進行監管(主要是現有美國貨幣監理署OCC､儲蓄機構監管署OTS和國家信用社管理局NCUA 的職能)，實施類似于對接受保存款機構的監管;三是設立新的商業營運監管機構(Business Conduct Regulator)，負責商業行為監管，保障投資者和消費者權益(主要是現有商品期貨交易委員會CFTC 以及證券交易委員會SEC 的主要職能及銀行監管機構的一部分職能)｡
上述方案的主要目的在于提高監管效率､維護金融穩定，以及更好地保護投資者和消費者｡
二､G7金融穩定論壇提出的金融監管改革措施
G7金融穩定論壇于3月28-29日在羅馬召開，并了“采取措施加強市場和金融機構的風險應對能力”的建議報告｡建議采取的措施包括五項:強化資本､流動性和風險管理，提高市場透明度和估值水平，改變評級機構的角色和作用，強化監管機構的風險反應能力，加強應對金融危機的安排｡
(一)強化資本､流動性和風險管理
報告建議加強對BASEL II約束條款的執行，特別是對于證券化項目､表外業務及對OTC衍生品｡報告建議BASEL II提高對于結構化信貸產品(如擔保或抵押的資產證券化)､表外項目的資本充足率要求;對銀行的信貸頭寸､證券公司的交易賬戶提出附加的資本要求;強化對表外流動性便利的資本要求;要求監管者評估和決定是否需要額外的資本要求;
鑒于流動性在應對金融危機中的重要作用，BASEL委員會將于08年7月份流動性管理指引，包括流動性的識別與衡量､壓力測試､監管者角色等方面｡
監管者要監管銀行和證券公司加強風險管理和資本充足率的執行，并提高前瞻性，特別是對表外業務;BASEL委員會將進一步包括集團風險管理､加強壓力測試､管理表外業務､證券化產品以及杠桿產品的指引｡市場參與者必須立即行動以保證與場外衍生品有關的清算､內控和操作的基礎設施的健全性｡
(二)提高透明度和估值水平
鑒于危機期間的混亂和非透明性已經充分顯示了與結構性產品及表外機構有關的可靠估值和有價值的風險揭示對市場信心的重要作用，因此，建議如下:
要求金融機構在風險暴露､估值､表外業務及涉及的法規方面，做更多的有意義的､持續的定量和定性的信息披露，以重塑市場信心｡各有關方都應當參與這一進程｡2009年BASEL II將財務披露的進一步指引;國際會計準則理事會（IASB）需要盡快改革資產估值方法和信息披露標準，以正確反映因信貸危機導致流動性大減的資產價值以及它們給金融機構帶來的風險，并與其他部門合作，推動標準的國際融合｡BASEL委員會將指引以改善監管機構對銀行估值過程的評價，并加強實施｡
(三)改變信用評級機構的角色和作用
國際證券委員會將在2008年年中修訂信用評級準則，信用評級機構需要根據上述修訂盡快修訂自己的評級流程，管理結構性產品評級中的利益沖突;將對結構性信貸產品的評級與傳統債券的評級區別開來，增加信息披露;信用評級機構需要提高對基礎數據質量､與基礎數據提供有關的人員的盡職情況的審查標準｡投資者需要重新考慮信用評級在他們投資行為中的作用，改變對信用評級的過度依賴，進行適當的風險評估和管理，或者退出該有關投資｡監管機構應該檢討評級機構的角色，使他們的作用與促進投資者獨立判斷的出發點相一致，而不能誘導和替資者的獨立判斷｡
(四)強化監管機構反應和處理機制
強調將監管和風險分析付諸行動;確保監管對象有足夠的能力理解和管理有關的風險;定期與銀行最高管理層直接接觸;提高監管者之間的信息交換和監管合作程度，2008年底將為主要國際性金融機構量身定做國際性監管團體;改善國際監管機構的政策制定工作｡
(五)強化對金融體系危機的處理安排
一是中央銀行須增強其運作架構｡要在操作的頻率和成熟性､可用工具等方面具有充分的靈活性，以應對非正常情況｡盡管如此，還是有可完善之處:
為應對對流動性日益增長的但又不確定的市場需求，貨幣政策操作應該能夠做到在不大幅度降低隔夜利率的同時，迅速而靈活地向市場注入可觀的流動性;政策框架應該包括具備頻繁操作的能力，針對更廣范圍的抵押､更廣范圍的到期日和更廣范圍的對象，央行應該具備在需要時應用更多種類的工具的能力;為更好的應對危機，央行應當考慮建立應對摩擦性資金需求的調節機制，這比緊急性資金注入更容易為市場所接受;為應對外匯的流動性問題，央行應當考慮在內部建立互換機制，并考慮將抵押品擴展至跨國界和跨幣種｡
二是監管機構須強化危機處理的合作｡歷史經驗多次表明，加強廣泛的合作對提高危機處理效率至關重要，特別是針對危機銀行｡
在國內，監管機構需要審查､加強處理的法律權限､明確各監管機構在處理危機銀行中的職責;國際范圍，監管機構應當加快在這方面的工作，將對危機銀行的處理計劃進行信息共享，將跨國問題進行分類，以決定如何解決發現的問題;監管機構應當在存款保險上確認一套國際性原則，以此檢討國內的存款保險安排，并強化所需要的安排;對于最大的跨國金融機構，最直接的監管者應與央行共同成立監管小組，以專門負責跨國性危機處理安排;監管機構應共享關于危機處理的國際經驗和教訓，并從中吸取危機處理的基本素材｡
三､金融監管改革的特點與作用
(一)以風險的監測､監管和快速處理為核心
美國的監管改革報告和G7穩定報告都強調了加強事前監測監管､進行更透明的信息共享､強化反應和處理機制三個方面，提出加強對BASEL II約束條款的執行，強化資本､流動性和風險管理，并增加透明度和改變評級機構的作用，強化監管機構反應和處理機制，將監管切實付諸行動｡
(二)對央行的職能提出了更高的要求
美國改革的方案和G7穩定報告都突出了央行在危機處理中的作用，強調了央行事前監測的角色和作用，并建議央行增強其運作架構，要在更高的目標､更廣的范圍和更高的頻率上提高貨幣政策操作的成熟性和靈活性，以應對非正常情況，這些都對央行的架構､職能､操作等方面提出了更高的要求｡
(三)具有積極的作用
美國的《監管改革藍圖》和G7穩定論壇的報告均對危機的處理起到了較及時的作用，前者更為直接，后者則更偏重于總結和指導｡有利于緩解次貸危機的蔓延，促進監管體制的改革，有助央行在危機中的迅速反應和完善危機處理機制，以及加強國際合作等｡同時也不可避免的具有一些負面影響，例如更嚴厲的監管提高了市場的成本和風險溢價，惡化投資環境;美元貶值和美元利率過低可能繼續引發全球性的通貨膨脹等｡盡管如此，監管改革的新動向還是為我們提供了新的啟示，就是要不斷完善監管架構和監管方式，跟上金融創新的步伐｡
四､金融監管改革的啟示
(一)改變監管理念，加強外部監管
次貸危機的爆發表明，發生危機的根源在于住房按揭貸款門檻的降低和監管缺位，也表明以金融機構內部監管為主､外部監管為輔的風險管理和監管理念無法克服市場固有的缺陷，一方面是由于機構追逐利潤的動機可能使機構做出非理性的行為;另一方面，由于金融機構只對機構自身負責，而不對市場整體風險負責，因此其自身無限擴張的行為就易埋下產生系統性風險的隱患｡例如國際金融協會早在2007年3月就已制定了“流動性風險管理原則”，強調銀行的自我監管，但這些大型金融機構并未具體落實，導致次貸危機時束手無策｡因此，應改變過度依賴內部監管的理念，加強外部監管｡
(二)辯證看待金融創新，改善金融創新監管
次貸危機的爆發表明，金融創新不是萬能的，有它固有的缺陷，如果落后的監管體制不能跟上金融創新的步伐，則易發生金融風險｡金融創新的不利之處在于:
一是便利了風險的累積和擴大，為金融危機埋下隱患｡這表現在兩方面，一方面是金融創新固有的杠桿性可以放大投資頭寸，在發生風險時也就放大了風險;另一方面，從個體機構而言，金融創新具有轉移風險的作用，但對于市場整體而言，風險并未消失，而是不斷在累積，且由于個體的暫時無風險而刺激個體機構不斷的向市場注入風險資產，客觀上導致市場整體風險的擴大，最終產生系統性風險｡因此，需要謹慎對待金融創新在風險累積和擴大方面的負面作用｡
二是金融創新的不透明性增加了監管的難度，影響了監管效果｡金融創新種類繁多，在基礎產品之上經過多種組合､分解而產生的金融衍生品具有結構復雜､難以直接累加和計量的特點，因此難以準確計算風險暴露，大大增加了監管的難度，影響了監管效果，為風險潛伏埋下隱患｡
因此，在鼓勵金融創新的同時，也不能忽視金融創新的負面影響，需要不斷改進監管體系､監管方式，加強對金融創新的監管｡也正因為如此，美國眾議院財政委員會主席巴尼•弗蘭克為首的議員正準備提交另一份改革方案，要求對投資銀行､對沖基金以及衍生品市場等實施更嚴格的監管｡
加強和改善對金融創新的監管需要從以下幾方面入手:
一是提高資本充足率｡次貸危機的重要原因在于資產證券化等創新產品轉移風險的特性導致了市場上次債規模的失控，因此，需要加強對創新產品的監管，提高結構信貸和證券化產品的資本充足率，以有效控制創新產品規模的非理性擴張，減弱銀行和金融機構利用監管漏洞獲利的刺激，促進金融市場的穩定;
二是增加金融創新的透明度，充分揭示衍生品的結構和風險，保護投資者利益，維護市場正常運行;
三是提高創新產品估值水平，正確反映創新產品的風險收益;
四是加強創新產品的市場監測與預警｡針對金融創新的固有缺陷，需要加強對市場上金融創新產品､表外資產的監測預警｡
(三)采取適當的綜合監管措施，并加強跨國監管
一是需要適當的綜合監管｡美國的金融監管改革方案對監管機構的整合，實際上是向著混業監管､統一監管的模式發展｡目前除英､德､日等14 國外，越來越多的國家也已在分業監管的體制下實行了某種程度上的綜合監管｡綜合監管有利于消除監管空白，降低監管重疊，提高監管效率，因此，即使在分業經營的環境下，適當的綜合監管和監管協調也是必需的，因此要進一步的完善金融監管的聯席會議制度，加強監管機構之間的協調和溝通，必要時，設立專門的監管和協調機構，加強跨行業監管，將以行業為導向的監管框架改變為以目標監管為導向，消除監管盲區，降低監管成本｡
二是加強央行金融穩定的職能｡從此次次貸危機的處理來看，發揮金融穩定的職能是加強綜合監管的最主要措施之一｡危機發生時，美聯儲的緊急救援是最直接的方式之一，也是最有效的應急措施，而救援的對象已大大擴展｡G7穩定論壇也提議大型銀行需要被要求向中央銀行提供流動性應急計劃，以在必要時更好的緩解市場的流動性緊張狀況｡因此，央行金融穩定的職能需要進一步加強，賦予央行金融穩定更廣泛的事前監查職能，增強金融穩定服務金融市場的前瞻性｡
三是需要加強跨國監管｡從金融危機的發生來看，危機不會限于一隅，而往往是整體性的，當一個集團受到波及時，其下各分支及子公司決不會獨善其身｡因此，需加強跨國協調與監管，不僅要監管金融跨國集團在我國的分支機構或子公司，還需要監管該公司的母公司或集團整體｡這對于目前外資銀行在我國設立法人機構的監管借鑒具有重要意義，設立法人機構并不能完全杜絕在境內的風險，因此不但要加強對境內法人機構的監管，還需要加強對其集團整體的監管，因此需要加強跨國監管｡
參考文獻:
[1]Financial Stability Forum Recommends ：Actions to En-hance Market and Institutional Resilience， Financial Stability Fo-rum，Press release，7/2008E.
[2]Paulson Financial Regulation Reform Plan Already Faces Discounting，Thomson Financial News， 4 April 2008，http：//yaleglobal.yale.edu/display.article？id=10608
