時間：2023-08-08 17:09:37
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇區域社會治理現代化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：區域公共管理 整體性治理 監督機制
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
區域公共管理是我國解決政治、經濟、社會三者之間公共問題的手段，通過對區域內進行橫向或縱向的干涉，妥善解決好政治、經濟、社會三者之間的公共問題，從而實現經濟效益與社會效益的共同發展。在進行區域公共管理政府整體性治理的過程中，要想推動區域公共管理政府整體性治理的順利進行，就要構建完善的區域公共管理政府整體性治理的監督機制，通過對區域公共管理手段的合理利用，形成多元主體共同治理區域公共事務的新格局。
一、我國政府區域公共管理的相關概述
（一）我國政府區域公共管理的發展現狀
從現階段我國區域公共管理的發展情況來看，還是存在著很多的缺失，比如單一的治理體系、“金字塔”式的權力結構、區域公共管理的方向等[1]，都是影響區域公共管理政府整體性治理效果的因素，長此以往，區域公共管理方面的問題會越來越多。由此可見，要想充分發揮區域公共管理的效果，就要不斷深化區域公共管理手段的改革與創新，建立完善的區域公共管理政府整體性治理的監管體制，為區域公共管理政府整體性治理的順利進行提供保障。
（二）我國政府區域公共管理的基本特征
區域公共管理是現代公共管理中的一個分支，只有將基礎理論與實踐經驗相結合才能促進其發展。區域公共管理彌補了傳統行政區劃的劣勢，是解決社會、政府、經濟之間的公共問題的基本手段。區域公共管理不僅傳承了現代公共管理中的優點，還具有自己的基本特征，一般情況下，區域公共管理的基本特征分為三種，下面筆者將有針對性地進行分析。
1.從政治治理的社會背景的角度來看
區域公共治理是社會發展到一定時期的必然產物，是應現階段市場經濟環境的需求而形成的。隨著世界經濟形勢的不斷變化，為了適應時代的發展，我國的市場經濟環境也要做出相應的改變，才能應對復雜的國際形勢，拓寬市場經濟發展的深度與廣度，從而提高我國的國際競爭力，與國際之間形成一種“你中有我，我中有你”的依賴關系[2]。
2.從政治治理的價值導向的角度來看
現代化的區域公共管理的價值導向是公共問題與公共事務，與傳統的公共區域管理相比更加靈活、外向，改善了單一的治理體系，向多元化的方向發展。在政府進行區域公共管理的時候，要將“合作治理”作為基本原則，將大量跨國界的公共問題和跨行政區劃的公共事務都作為區域公共管理的內容，從而實現社會、政府、經濟三者之間公共問題細化治理的目標。區域公共管理的主體具有多元化的性質，因此，不管是官方的政府組織還是非官方的民間組織，都在區域公共管理的范圍內，在區域公共管理的實際運行中，其覆蓋范圍遠比我們看到的要多很多。
3.從公共權力的運行向度的角度來看
區域公共管理將“合作治理”作為基本原則進行發展，而“合作治理”的本質在于市場原則、公共利益之間的相互合作。在進行區域公共管理的過程中，面對復雜的跨國界的公共問題和跨行政區劃的公共事務的時候，并不是所有的問題都能夠通過區域公共管理來解決，所以才需要不斷深化區域公共管理手段的改革與創新，打破傳統區域公共管理的單一化，向多元化、現代化的方向發展，只有這樣才能達到雙贏甚至多贏的目標[3]。
二、我國區域公共管理政府整體性治理的意義
“整體性治理”是政府改革與創新過程中的新舉措，是一種解決社會公共問題的新理論，比如犯罪、環境保護等方面的問題。近幾年來，“整體性理論”在我國政府發展中的應用非常廣泛，尤其是在我國區域公共管理方面。區域公共管理政府整體性治理是以解決公共問題為核心，通過協調社會、經濟、政府三者之間的關系，來推動市場經濟建設的穩定發展，既要改善政府內部各自為政的現象，也要促進市場與政府的合作[4]。
三、區域公共管理政府整體性治理的監督機制的作用
（一）監督機制是區域公共管理政府整體性治理中關鍵的環節
監督機制是區域公共管理政府整體性治理中關鍵的環節。在社會的發展過程中，我們總會遇到為了個人利益而奮不顧身的人，其結果可想而知，都不是非常的圓滿。由此可見，只有理性地、科學地追逐自身利益，才是正確的選擇。但是，在現實生活中卻很少有人能夠認識到這一點，才會造成經濟、政府、社會三者之間的矛盾，所以，構建區域公共管理政府整體性治理的監督機制十分重要。區域公共管理政府整體性治理的監督機制是政府行為、社會行為、經濟行為的保障，在區域公共管理政府整體性治理的影響下，政府的行為受到一定程度的約束，社會對于法律、法規的落實方面也更加完善，推動了我國國民經濟水平的增長，有助于提升我國的國家競爭力，使中國在復雜的國際競爭中脫穎而出。
尊敬的翟浩輝副部長、各位領導、各位專家、同志們：
在全省上下認真貫徹黨的十六屆六中全會、省第十一次黨代會精神，加快推進全面小康社會和現代化建設的重要時期，中國水利現代化高級論壇在無錫市隆重召開。借此機會，我謹代表*省人民政府，對各位領導、各位專家的到來表示熱烈的歡迎！向長期以來關心支持我省水利事業發展的水利部領導和兄弟省、市、自治區的同志們表示衷心的感謝！
*地處江淮沂沭泗流域下游，位于南北氣候過度地帶。特殊的地理位置和氣候條件，決定了水利在*經濟社會發展中始終處于十分重要的戰略地位。“經濟要發展，水利必先行”。發達的經濟要有發達的水利作保證，經濟社會的現代化要有水利的現代化作支撐。早在上世紀90年代中期，我省就提出了水利現代化的發展構想。“十五”以來，我們在大力推進“率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化”新征程中，不斷調整治水思路，堅持不懈地加強水利建設，新建了淮河入海水道、南水北調三陽河潼河寶應站，城市防洪、農村水利、環境水利等一大批水利工程，進一步完善了水利工程體系，不斷深化水利改革，加快推進水利現代化進程，積極謀求以水利的現代化來支撐和保障經濟社會的現代化。
在推進水利現代化的思路上，努力做到“四個堅持”。一是堅持人與自然和諧，實現可持續發展。在治水的同時，注重約束人的行為，防止人對水的侵害。二是堅持以人為本，著力解決涉及群眾利益的突出水問題。以確保人民群眾生命財產安全、改善提高人民群眾生活環境為水利工作切入點，切實解決好水安全保障、水資源保證和水環境保護問題。三是堅持遵循兩個規律，實現又快又好發展。遵循水的自然規律，進行統籌綜合治理。遵循市場經濟規律，更加注重發揮市場機制的作用，增強水利事業發展活力。四是堅持改革創新，增強水利事業的持續發展能力。不斷深化水利改革，進一步創新水利發展的體制和機制，用改革的辦法解決一些深層次矛盾，促進水利事業的加快發展。
在推進水利現代化的目標上，著力構建“四大體系”。一是建立保障社會經濟安全的高標準的防洪減災體系。以保障全省社會經濟安全為核心，建設以流域為單元的防洪除澇工程體系和非工程體系，提高整體綜合防洪除澇能力。二是建立保障經濟社會發展的優化配置的水資源供給體系。以水資源優化配置為核心，以節約保護水資源為重點，形成城鄉供水、農田灌溉、環境用水等水資源綜合開發治理格局。全面推行節約用水，初步實現水資源的合理配置、高效利用和有效管理。三是建立保障社會經濟可持續發展的水環境保護體系。以保障可持續發展的生態環境基礎條件為核心，進行水資源保護、水污染防治、地下水超采控制、水土保持等水環境綜合治理。四是建立適應現代水利要求的水利發展服務體系。使水利與經濟社會、資源、環境協調發展，形成優質服務、高效低耗、良性發展的運行模式，建立適應社會主義市場經濟體制的水利發展體制和運行機制。
在推進水利現代化的建設上，積極實施“四個統籌”。一是統籌安排防洪工程和水資源、水環境工程建設，在加快防洪工程建設的同時，加大水資源、水環境工程建設力度，提高水利工程防洪排澇、抗旱供水以及水環境保護能力。二是統籌安排流域治理和區域治理，在加大流域性工程治理的同時，加大區域性工程治理力度，使區域性與流域性工程建設同步推進。三是統籌安排城市水利建設和農村水利建設，在加大城市水利建設的同時，加大以農村河道疏浚為重點的農村水利建設力度，提高城鄉水利基礎設施的保障能力。四是統籌水利工程措施和非工程措施。在大力實施水利工程措施的同時，通過運用先進的管理模式和科學的調度手段，強化非工程措施運用，達到費省效宏的目的。
在推進水利現代化的措施上，注重強化“四個創新”。一是積極推進體制創新。大力推進水資源管理體制改革，實現地下水和地表水，城鄉水，水質、水量的統一管理，有一半以上的縣市建立水務一體化管理體制。加快推進水利工程管理體制改革，開展經營性水利企業的產權制度改革，落實公益性水利工程的財政保障政策，建立水利工程維修養護市場，提高水利工程管理效益。深入開展鄉鎮水利站改革，進一步完善鄉鎮水利服務體系，促進農村水利現代化建設。二是積極推進投融資機制創新。在征收用好防洪保安資金、水利建設基金、農重資金以及水資源費的同時，省級財政預算內水利投入實現了持續逐年增長的態勢。“十五”期間我省省級水利基本建設投資從*1的9.3億元，增加到*5年的12.4億元，*6年的14.7億元，逐步形成政府投入為主導、市場化運作為補充、群眾積極參與的多元化、多渠道的水利投入機制，保持重點水利工程和農村水利建設投入大幅度增長。三是積極推進科技創新。大力推廣新技術、新材料、新工藝、新設備，全面提高水利科技水平。加快水利信息化建設，全省水利信息化框架體系基本形成，以水利信息化帶動水利現代化，為水利現代化建設提供支撐和保障。四是積極推進管理創新。建立健全水利規劃體系，強化規劃管理。大力推進水利管理規范化、制度化、現代化、法制化建設，提高水利管理現代化水平。積極推行招標制、委托代建制，提高水利投資效益。強化水資源節約保護和優化配置，提高水資源和水環境的承載能力。
在*，從城市水利到農村水利，從流域性工程到區域性工程，從水利工程建設到水利工程管理，從水資源調度到水環境保護，都正在向現代化目標闊步邁進，努力走出一條符合*省情，具有*特色的水利現代化之路。
我省水利現代化建設雖然取得了一定成績，但與經濟社會發展的要求相比，與兄弟省市相比還有不小差距。這次全國水利現代化高級論壇在我省召開，給我們提供了一次很好的學習機會。我們將認真聽取并吸收各位領導、各位專家的意見和建議，學習借鑒各兄弟省市好的做法和經驗，堅持改革創新的發展道路，堅持水利現代化的發展方向，加快推進水利現代化建設進程，為實現“全面達小康、建設新*”的目標提供堅強的水利支撐和保障。
最后，預祝本次會議取得圓滿成功！祝各位領導、各位專家身體健康、工作順利、萬事如意！
謝謝大家。
【關鍵詞】長江經濟帶 協調發展 城市群 【中圖分類號】F120 【文獻標識碼】A
長江經濟帶在全國的地位非常重要，早在“七五”計劃中國家就把長江經濟帶列為與沿海并列的兩條國家一級開發軸線之一。然而，近30年來，盡管長江流域的經濟社會發展速度也比較快，但與沿海地區特別是珠江三角洲、長江三角洲和環渤海地區的飛速發展相比，兩者的差距拉大了，在全國的經濟地位下降了。當前，長江經濟帶雖然迎來了千載難逢的重大發展機遇，但同時也存在著許多困難和挑戰。只有正確認識到這一點，并且采取積極的措施予以妥善解決，長江經濟帶才能早日騰飛。
基礎設施比較落后。長江自西向東流入東海，干流總長6300公里，其中目前的干流通航里程約3000公里。在呈東西長南北窄的長江經濟帶范圍之內，中上游的絕大部分地區以及下游的部分地區，現代化的基礎設施還比較缺乏，鐵路、公路和通信網絡的密度較低，甚至平原、低丘部分縣市至今沒有通高速公路和鐵路。
區域、產業發展不均衡。區域發展不均衡、內部差異大是長江經濟帶的重要特征，一業獨大、一城獨大的現象非常普遍。從整個長江經濟帶范圍看，上海市的國際大都市地位突出，2013年人均GDP達到74515.81元，而最低的貴州省僅為22862.04元，只有上海的30%。同年，長江經濟帶11省市中，實力最強的江蘇省GDP達到59161.75億元，而貴州省為8006.79億元，兩者相差7倍。從一個省市內部看，省會城市和部分發達城市現代化程度高，而廣大鄉鎮則依然以農業生產為主，二、三產業水平很低，集中連片貧困地區還有數千萬貧困人口。
對外開放條件與水平不高。由于地理的和歷史的原因，長江中上游地區的對外開放條件不如沿海，在引進外資、對外貿易額、與世界的經濟技術交流和人員往來等方面，與長三角相比差距非常大。
以建設長江黃金水道為突破口，合力構建長江中游城市群的綜合交通網絡
開發利用好長江這條黃金水道，是建設綜合交通運輸體系的首要任務。但目前長江航道存在著諸多問題，如下游岸線資源基本開發殆盡，中游航道不暢、能力不高，上游大部分地區航道等級低甚至還不能通航，大部分二三級支流航運萎縮等。長江水運建設的重點，就是要圍繞這些制約經濟社會發展、阻礙統一連續航運網絡的問題，采取有效措施，逐步加以解決。
首先，從國家到長江經濟帶各省市要重視沿江通道建設，優先推進水運發展，通過優先推進水運發展來支撐流域開放開發。以長江口、長江中游航道為重點，加快長江深水航道治理;以湘江、漢江、贛江為重點，加強重點支流航道建設;以三個航運中心為重點建設一批現代化的港口，以及依托港口的物流園區和加工業園區;加快實現水運管理的信息化和現代化。其次，要繼續加強以客運專線、高速公路為骨干的現代化立體交通建設，實現客運零距離、貨運無縫對接。要通過建設翻壩高速公路和高速鐵路，與三峽船閘一道構建綜合翻壩運輸體系，徹底解決三峽瓶頸問題。第三，加大改革開放力度，打破利益保護，制定整個經濟帶綜合運輸規劃，統一調度運力，統一使用資源。
要以長江中游城市群建設為引爆點，將其建設成為促進中國區域經濟協調發展的重點
長江中游城市群以長江中游，包括的武漢城市圈、長株潭城市群、環鄱陽湖城市群為核心，外加鄂湘贛三省沿長江、環洞庭湖、環鄱陽湖的若干城市，是一個已具雛形的跨省域的區域經濟一體化程度較高的城市集群。要加強糧食主產區建設，提升農業現代化水平。長江中游三省都是全國重要的糧食主產區，一直以來在穩定全國糧食生產、保障國家糧食安全中發揮著舉足輕重的作用。該地區要在加大農田水利等基礎設施現代化的同時，大力推進農業生產、運輸、銷售等環節的合作與聯合，降低成本，提高效率;積極發展現代農業，加快農業結構調整。
加強產業融合，促進產業一體化發展。長江中游城市群區域內各地應從自身的比較優勢和核心競爭力出發，優劣互補，實現強強聯合，逐步形成一批具有全國重要影響的光電子信息產業、汽車制造、工程裝備、農副產品加工、有色金屬開采與冶煉基地。
以“四江三湖”為重點，共同加強河流湖泊的治理。長江中游都是水資源豐富省份，區域內河流縱橫，湖泊密布，共同面臨長江防洪大堤加固、水資源綜合利用、農村安全飲水、湖泊治理等任務。四省要加強協作，以“四江三湖”（長江、漢江、湘江、贛江、洞庭湖、鄱陽湖、洪湖）為重點，在加強長江防洪大堤加固、水資源綜合利用、水污染綜合治理、湖泊治理等方面展開合作，共同加強河流湖泊的治理。要特別重視丹江口庫區和漢江中下游的生態環境保護。
建設長江經濟帶要干支結合，實現流域的協調發展，提升其整體實力
目前，長江經濟帶11省市中，干流沿線經濟發展水平普遍較高，交通運輸條件也較好，而一些支流尤其是遠離干流的山區、庫區則要差很多。實現長江經濟帶的協調發展，就是要樹立“流域一盤棋”的思想，更加重視支流及廣大腹地的基礎設施建設和產業發展，如疏浚淤塞河道、提高航道等級，建成多個區域性航道網，讓節能、節地的水運通達流域的廣大地區，從而充分發揮全流域黃金水道的作用。還有，受南水北調中線工程的影響，丹江口庫區及上游地區淹沒損失嚴重，移民搬遷安居致富的任務繁重，未來發展受到嚴格限制。對這個為全國經濟社會可持續發展作出了巨大貢獻的流域，建議國家在建設長江支撐帶過程中，作為開發的重點和試點。支持漢城市打造包括鐵水公空管在內的全國性綜合交通運輸樞紐，支持其產業轉型升級，推動其新型工業化步伐，支持其生態環境保護、低碳城市建設等。
（作者為湖北省社會科學院長江流域經濟研究所所長、研究員）
【參考文獻】
隨著行政生態模式的變化，尤其是在全球經濟一體化的態勢下，各種復雜因素和不確定的挑戰，迫使傳統的政府公共管理模式加以調整和轉型，在正視公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的視角，創建以民眾需求和問題解決為導向的協同型、整合型公共管理創新模式。思考公共管理改革的方向和趨勢，轉變碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建構公共管理的全新戰略框架。
一、協同型公共管理背景及理論基礎綜述
隨著公共管理高度復雜化，利益主體呈現出多元化的特征，公共管理牽涉眾多部門、區域，這對于公共管理提出了更高的要求。如何實現跨地域、跨部門的治理，是當前改革中需要思考的重大課題。而協同型公共管理的興起，是對傳統官僚行政公共管理模式的反思，是對碎片化新公共管理模式的重組，它以公共需求為主導，通過社會資源的有效整合，實現跨區域、跨部門的公共管理創新模式，它的理論基礎和依據主要有以下內容：
(一)資源依托論
這是一種較為成熟的理論，由于政策的制定和執行需要有相互之間的協作與依賴關系的存在，從這個視角下，可以認為任何一個單一的組織都不具有全部的資源，只有在群體組織的相互作用之下，才能輸入全部的能量，才能得以順利運轉或提供公共服務。由于政府面臨眾多復雜的問題，需要運用資源之間的相互依賴性，并維系持久的互動伙伴關系，從而使協同型公共管理得以實現并運作。
(二)交易成本理論
在資源交換與合作的過程中，交易成本的降低是組織的追求目標，在現代公共管理過程中，組織是一個動態、復雜、系統的整體。單純的市場機制和科層機制已經不能滿足公共管理的需要，它需要基于交易成本理論，尋求合適的協同合作伙伴，從而可以減少組織的監測成本、信息成本，防范機會主義對組織公共管理的威脅。
(三)跨部門協同治理理論
政府公共治理將跨部門協同治理視為網絡，而公共管理者處于縱橫交錯的網絡核心。因此，對于現代公共治理而言，協作網絡是重要的核心內容，在這個網絡之中的公共管理需要關注組織間的協同與合作，也意味著第三方政府、協同政府、顧客需求之間的融合，再利用信息技術將網絡加以有效的整合，提供給社會公民更多的選擇權。
二、當前公共管理面臨的困境剖析
(一)顯現出與治理體系現代化要求的不一致性
公共管理治理體系的現代化要求是要實現公共治理的法治化、民主化、科學化和制度化，總體來看，我國目前的經濟發展穩定和諧，文化也處于大發展、大繁榮的時代，國家治理體系和治理能力也在不斷邁進。然而，這與公共管理治理現代化的目標還有較大的差距，這主要表現為：
第一，公共管理的法治化、民主化程度還不高。由于公共管理機制缺乏科學、合理的制度基礎，因而顯現出刻板性，缺乏適宜的變通，對利益的調節和分配還有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力還不足。在公共管理的治理主體結構中，主要有政府、社會組織、市場主體、社會公眾，顯現出治理主體成員的素質和能力欠缺等問題，在治理主體各成員之間，也存在分工不合理、權責模糊的問題。
(二)公共管理技術在實踐應用中存在單一性的問題
公共管理技術歸屬于社會技術領域，它包含眾多的技術內容，并與現代管理技術相契合，成為政府的追捧對象，現代公共管理技術中的數字治理技術、智慧決策和政務技術、風險評估技術、績效治理技術等，都具有前沿性特征和先進性特征，有極強的實用性和可操作性。然而，它在公共管理職能履行的政府治理行為中，存在應用意識上的偏差，將這些先進的、前沿的現代化公共管理技術僵化為“政績展示手段”、“便利性手段”，而沒有從社會民眾的意愿和需求出發，沒有充分發揮出公共管理的效能，無法實現社會公共利益的最大化治理。由此，也引發了社會民眾的質疑，從社會層面傳來懷疑的聲音，而導致社會信任危機、公共治理危機。
(三)組織文化與價值的偏離，降低了公共管理的效能
公共管理者所處的組織文化和倫理價值體系具有“染缸效應”，這種“染缸效應”會對身處其中的公共管理者產生浸染性影響，如果組織文化和倫理價值發育健康而良好，則身處其中的公共管理者會形成一種自我約束和自我控制能力;如果組織文化和倫理價值發育不良，則身處其中的公共管理者難以形成道德自覺意識，而陷入道德困境。這種組織文化和倫理價值的“染缸效應”，使公共管理權力淪為個體謀求權利的工具，引發社會的異動，降低了公共管理的效能。
(四)由上而下發動的頂層設計在貫徹與落實上的困境
我國正在全面深化改革的關鍵轉型期，頂層設計的重要內容是要全面推行依法治國和構建國家治理現代化體系，在由上而下發動的頂層設計，配套制定了各項改革舉措，如“大部制”、行政審批制度改革、完善基層民主制度等。然而，這些由上而下發動的頂層設計在地方政府的貫徹與落實上陷入了困境，由于一些激勵性措施缺乏法律性依據和制度性保障，難以得到全面的貫徹落實。同時，社會組織和民眾參與公共管理治理的話語體系還沒有完全構建，因而較難實現多元治理主體制度化、法治化和協同化，在我國特有的行政生態環境中遭遇了“腸梗阻”的問題。
三、協同型公共管理的轉型與組織創新啟示
(一)轉變公共管理觀念，建立公共性和區域性公共管理模式
長期以來，中央分權政策中的“理性經濟人”塑造目標，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的項目和“高稅率產業”，而忽視了社會發展及公共利益。這種社會管理和公共服務的“缺位”，亟須加以轉變，要用整體治理的全新視野，突破行政區域和部門管轄的局限性，從公共性和區域性的視角，對公共管理服務進行審視，要由部分向整體轉變，由破碎化向整合轉變，抵消公共管理在行政區內和部門內的抵觸和沖突，最大化地減少公共管理服務中的交易成本，達到各個利益主體共同的目標。
(二)創新構建以協同為特征的協同整體型公共管理組織模式
傳統的公共行政模式無法解決跨區域的邊界問題，而協同型的公共管理創新組織模式則可以針對這個問題，進行整合與協同之下的組織設計或重組。基于這個視角，政府將公共管理的整體組織結構設計作為實現公共管理服務的工具，也即達成各個政府組織之間、各個部門之間的團結協同目標。
這種協同型公共管理組織機構模式是現代橫向組織管理和網絡化治理的主要模式，它的治理前提是不同組織結構之間的差異化，不同的組織結構有其不同的框架、職能和利益追求。因此，協同型公共管理模式正是符合了整體性治理的主旨和價值理念，實現了替代注重等級、注重程序的官僚政府體制與組織架構。
(三)創新以結果為導向的協同整體公共管理模式的目標
協同型公共管理模式強調的是社會公眾的公共利益，它的實現目標是要用最低的成本，提供最好、最為有效的公共管理服務，在協同型公共管理模式下，要努力將復雜而分散的各個層級和機構進行整合，以滿足不斷提升的公眾的需求。
協同型公共管理模式的服務目標，總體來說是要消除不同組織機構、不同部門之間的矛盾，在特定政策的規范之下，實現各組織、各部門之間的合作與交流，從而更好地運用各種資源，為公眾提供整體的或“無間隙”的公共管理服務。在這個目標結果中，牽涉到政府、公眾、組織等不同層次的整合目標，在協同創新的過程中，就是將所有活動相結合，達到各個層面的有益結果。
(四)創新以整合為核心的協同型公共管理運作機制
在協同型公共管理轉型和創新的過程中，它的對立面是碎片化、分散化公共管理模式，在這個協同型公共管理運作機制構建的過程中，它需要的是有效的整合，是基于專業化上的整合，要注重全局戰略的統籌眼光，它的整合內涵包括三個方面：一是整合處于不同層次的公共治理過程;二是整合組織的功能內部治理過程;三是整合政府部門與私人部門之間的治理過程。從這三個方面來看，我們不難看到協同型公共管理的信息分享、協同作戰的宗旨和運作方式，在這個以整合為核心公共管理協同之下，可以有效地打破組織之間、部門之間的壁壘，形成一種無縫合作的協同體制。
從縱向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創新重新界定了中央和地方的公共服務職責，賦予了地方政府更多的公共產品、管理公共事務的權限。從橫向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創新可以對政府機構的職能進行整合，生成綜合性的“一站式”服務體系，避免公共管理服務職能交叉或重疊。
(五)協同型公共管理的參與主體多元化
在整合視角下的協同創新型公共管理模式，既不是科層管理模式，也不是市場治理模式，它強調政府和非政府之間的合作、公共機構與私人機構的合作。這就使協同型公共管理的參與主體顯現出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服務提供者，不是壟斷公共物品供給的壟斷者，而要讓這些公共管理服務職能形成一種多元的網絡形態，吸引各方的力量，實現地方公共管理服務的供給，以滿足社會民眾多元化的需求。當然，在這個多元化公共管理服務的格局之中， 要注重過程管理和結果控制，政府要融入其他主體的力量，提升公共管理服務的質量和效能。
四、結語
協同型公共管理的治理模式是一種新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主導之下，促成地方利益集團的成長，從而有效地解決橫向方面的跨行政區、跨部門的協同合作問題，也為社會公共管理與服務提供了有力的整合資源的支撐，在政府與非政府力量通力合作的條件下，充分其戰略協作的功能，從而消除狹隘的部門、層級的傳統官僚觀念，形成運轉協調有序的公共管理治理網絡。
【關鍵詞】重點項目；產業結構；生態化；探討
生態建設涉及環境、經濟、社會發展等多個方面，是一個多目標決策問題，而生態建設的核心部分是重點項目建設，即傳統產業結構的生態化建設。
1 石家莊市當前生態環境分析
“十二五”期間，我市的環保工作取得了顯著成效，但環境形勢依然十分嚴峻。“十三五”是我市率先實現小康社會的關鍵期，更是環境治理任務的繁重期。扭轉嚴峻的環境保護形勢注定是一場持久戰、攻堅戰，環境保護工作面臨著巨大的困難和挑戰。
1.1 產業結構偏重，能源結構單一，大氣污染治理難度加大
石化、醫藥、建材等資源型產業增加值在工業增加值中的占比一直在一半以上，這種產業結構的轉變需要一個過程，因此經濟的高速增長仍主要依靠高投入、高能耗來拉動，環境污染問題將會在較長時間內繼續存在。而能源生產和消費結構中煤炭一直占據主導地位，這將導致以PM2.5為特征的區域復合型大氣污染日益突出。
1.2 資源環境承載力嚴重透支，水環境質量全面改善仍是一個長期的過程
由于石家莊“十二五”延續工業化、城鎮化步伐，給水環境帶來新的壓力；目前城市內依靠大量人工設施維持的環城水系缺乏水源補給，污水收集、處理等配套設施跟不上經濟社會發展，導致水污染問題比較突出。因此，石家莊水資源短缺與水問題協同存在，導致水環境質量全面改善還需較長時間。
1.3 農村環境管理薄弱，生態領域問題比較嚴峻，環境保護能力亟需提升
大量不合理的使用農藥、化肥、農膜等，一定程度上污染了土壤，尤其是部分地區使用污水灌溉農田，加劇了土壤污染。農村一些鄉鎮企業本身污染治理措施欠缺、環境管理不規范，加之城市工業污染向農村轉移，使農村工業污染貢獻份額大大提升。農村環境問題呈現出生活、工業污染疊加，點源、面源污染共存，的特征。
1.4 區域生態環境脆弱
森林資源總量與人均值偏低。森林資源分布不均，西部山區森林覆蓋率相較高。原生森林植被破壞嚴重，樹種單一，生物多樣性差，山地森林覆蓋率較低，山體的綠色屏障作用不明顯。
2 石家莊生態環境建設的機遇
2.1 國家層面高度重視生態文明建設
“十”提出，將生態文明納入“五位一體”的戰略布局，從而把生態環境保護提到了前所未有的高度。新《環境保護法》的修訂，為我市生態環境保護工作提供了法律依據。
2.2 經濟新常態緩解部分壓力
我市經濟進入了增速換擋期，GDP增長進入中高速發展通道，環境壓力進入調整期。目前，第三產業及高新技術逐步成為拉動經濟增長的主力，在一定程度上緩解了經濟增長帶來的環境新增量壓力。
2.3 生態環境治理將帶動石家莊向綠色發展模式轉變
綠色發展模式是建立在生態環境容量和資源承載力的約束條件下的，在大氣污染嚴峻形勢的倒逼下，石家莊生態環境治理將進入高度重視的實質性治理階段，并帶動發展模式向綠色發展模式的轉變。
3 以項目建設推進石家莊市產業結構生態化
3.1 第一產業生態化
實施中東西三大區域經濟協調發展戰略，西部區域成為第一產業生態化的主戰場。我市西部屬于生態環境脆弱地區，不適宜大規模工業開發，應發展特色農業和生態農業。
3.1.1 立足山區資源優勢，發展特色農業
基于平山中藥材、贊皇小雜糧及櫻桃、礦區蘋果、靈壽食用菌等特色農業上一批大項目、好項目，打造一批具有一定知名度的特色林果產業，這不僅可成為當地農民致富的新途徑，亦可增進生態農業的發展勢頭。
3.1.2 依托區位資源優勢，發展農業生態觀光及休閑旅游業
《大西柏坡紅色旅游開發總體規劃》、《駝梁五岳寨創建5A級景區改造提升規劃》的出臺，為石家莊市西部休閑旅游業未來的發展點明了思路。位于平山縣王坡鄉的“葫蘆峪”現代生態農業開發項目，成為了集設施農業、農產品深加工、立體養殖、旅游觀光為一體的現代化生態農業基地。“葫蘆峪”模式可在西部山區進行推廣復制。要繼續支持西柏坡、駝梁、五岳寨、天桂山等20個旅游重點項目的升級改造。
3.2 第二產業生態化
第二產業生態化就要充分有效地利用資源發展工業生產，同時也有要減輕污染實現經濟社會協調發展。它是全面、根本地解決和控制污染，節約資源和能源，以及提高區域競爭力的重要基礎和手段，是生態文明建設的重要選擇。
3.3 第三產業生態化調整
第三產業是循環經濟與產業生態化建設的重要組成部分。首先，第三產業本身要盡可能實現資源循環利用和清潔生產；其次，還要為生態工業、生態農業及生態市建設服務。
3.3.1 依托主城區不斷完善的產業平臺，引進大項目
在石家莊市打造生物醫藥、高端裝備制造和電子信息業為主的現代化都市型工業區，同時對其他工業技術進行創新升級，逐步把石家莊市制造業推向創造業的高度。
3.3.2 圍繞主導產業上項目，加大對支柱企業項目支持
在中心城市的項目建設中，投資項目規模較大、項目較多，對行業支撐作用明顯。進一步圍繞新能源汽車、生物醫藥等主導產業，加大項目謀劃力度，抓緊謀劃一批符合省產業調整振興規劃、具備開工條件的裝備制造業、高新技術項目。實行產業招商，圍繞優勢主導產業，出臺有針對性地優惠政策，打造成本洼地、服務高地，吸引更多的主導產業支柱企業項目落戶石家莊。
一、突出開放性，新型城鎮化須與新型工業化、農業現代化、信息化、市場化、國際化、民主化緊密結合
早在黨的十七大就提出加速推進“工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化”。當前，轉方式、調結構，提高發展質量和效益任重道遠，以開放思維和開放舉措推進新型城鎮化尤為緊迫。
1.新型城鎮化與新型工業化結合。城鎮化與工業化互為因果關系，要完善縣域國家級或省級開發區和工業集中區的基礎設施，發揮園區的聚集效應，促進產城融合，既要發展具有區域資源優勢的先進制造業、高新技術產業、生產業和文化旅游產業，也要合理引進能帶動非農就業的勞動密集型產業，因地制宜推進縣域新型工業化，通過壯大城鎮經濟，增強對農村經濟的輻射、反哺效應。
2.新型城鎮化與農業現代化結合。新型城鎮化應把分散的小農經濟、自然經濟逐步變成產業化的農業經濟，而不僅僅是農村的非農化，這有賴于通過改革推進農業發展方式轉變，以農業集約化、水利化、農機化和農業信息化支撐農業現代化。一是推進農業增長動力由主要依靠土地、農資消耗，向更加依賴科技和資本驅動轉變；二是推進農業生產方式由主要依賴自然生產、活勞動投入，向更加注重可控的設施生產和機械化轉變；三是推進農業經營主體由兼業化的小農戶，向專業化農業企業和職業農民轉變；四是推進農業經營方式由分散經營，向適度規模化、標準化、集約化轉變；五是推進農業產業功能由以農產品生產為主，向生產、生活、生態多功能并重轉變；六是推進農業產業鏈由單一生產，向生產、加工、流通、服務轉變。
3.新型城鎮化與信息化結合。信息化是城鎮化的催化劑，要在產業結構優化的基礎上，以知識、信息化技術為依托，大力發展智能交通、智慧金融、數字城管以及智能化的公共設施、衛生保健、應急指揮等，建設數字城鎮、智能化城市和智能化社區，提高公共服務的效率，最大限度填補政府“服務質量缺口”。
4.新型城鎮化與市場化結合。政府引導下的市場推動型的城鎮化，是最有效率的城鎮化方式。一要把發揮市場優勢與規避市場風險相結合，既要發揮市場機制作用優化配置城鎮各種生產要素，又要善用規劃、財稅等宏觀手段來彌補市場機制的不足。二要樹立互聯網思維，既要加快區域實體市場建設，又要加強電子商務平臺建設，溝通城鎮市場與國內外市場之間的聯系，全面解決城鎮化過程中生產供給與市場需求脫節的矛盾。
5.新型城鎮化與國際化結合。要善于從國際視野、標準、慣例來治理城鎮，要搶抓經濟全球化的機遇，根據WTO規則參與國際產業分工協作與競爭，統籌利用國內國外兩個市場、兩種資源，提升城鎮的對外開放水平，逐步形成城鎮農產品或工業品的競爭新優勢。
6.新型城鎮化與民主化結合。推進城鎮公共決策的民主化、科學化，尤其要加強城鎮社區以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為內容的基層民主建設，落實好群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，實現民主、民意、民生有機統一。
二、把握規律性，新型城鎮化須將城鎮規劃、建設、經營、管理有機結合
錢學森從系統論的角度認為，“所謂城市，就是一個以人為主體，以空間利用和自然環境利用為特點，以集聚經濟效益、社會效益為目的的一個集約人口、經濟、科學、技術和文化的空間地域大系統”[1]P58。我們應從系統論視角把握城鎮化規律。
1.高標準規劃城鎮。要從戰略高度、以國際視野編制區域及城鎮化發展規劃、城鎮體系、城市群及城鎮總體規劃，統籌社會經濟規劃、城鎮規劃和土地利用規劃的銜接，突出規劃的前瞻性、科學性和規劃執行的權威性、有效性。
2.高品質建設城鎮。明代傳教士利瑪竇在《利瑪竇中國札記》中對中國和歐洲的建筑物對比認為：“從房屋的風格和耐久性看，中國建筑在各方面都遜于歐洲。”[2]P15-16我國城市住宅建筑“短壽命”，這帶來很多問題，如浪費大量資源，削弱了城市文化傳承；容易引發社會矛盾等。按規劃建設、利用先進技術延長建筑使用壽命是城鎮建設中最大的節約。要加大城中村改造與舊城改造力度，完善水、電、路等公益設施，優化住宅、大氣、綠化、水面等人居環境，打造綠色、宜居城鎮。
3.高水平經營城鎮。加快城鎮基礎設施資產市場化經營，鼓勵法人和自然人利用社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作，產權轉讓、入股、拍賣，使用權出讓、經營權轉讓等多種方式，形成多元化的社會投融資機制。放開市政公用事業經營市場，走專業化、企業化、社會化經營的路子。同時要逐步建立科學合理的城市供水、排水、污水處理、垃圾處理、公交、出租車、供氣等市政公用事業價格形成機制。
4.高效能治理城鎮。城鎮化的本質是人的現代化和市民化，要以提高城鎮居民的人文素質和管理者能力為核心，建立法治化、信息化、精細化的社會管理機制，逐步完善和落實進城務工人員在就業、子女就學、廉租住房和社會保障等方面政策，不斷提高城鎮公共服務的績效和公共投資的效益，構建城鎮社會信用體系，降低交易成本，以城鎮治理創新來帶動社會管理創新。
三、增強可持續性，新型城鎮化必須走資源節約、環境友好的集約發展之路
城鎮化意味著城鄉居民生活水平的改善和資源消耗的提高，誠如馬克思指出：“資本主義生產使它匯集在各大中心城市人口越來越占優勢。這樣一來，它一方面聚集著社會的歷史動力，另一方面又破壞著人和土地之間的物質變換，也就是使人以衣食形式消費掉的土地的組成部分不能回到土地，從而破壞土地持久肥力的永恒的自然條件。這樣，它同時就破壞著城市工人的身體健康和農村工人的精神生活。”[3]P552-553當前隨著城鎮化的加快，城鄉污染加劇，有民謠唱到：“城鎮污染農村的水和地，農村污染城鎮的飯和菜。”走資源節約型、環境友好型城鎮化道路，建設生態城鎮、綠色城鎮具有重大意義。
要集約利用土地資源，建設緊湊型城鎮。緊湊型城市的核心是城市精明增長，強化規劃的調控作用，優化城鎮空間布局，提高城鎮土地的利用效率，實行最嚴格的耕地保護制度；優先發展城鎮公共交通，鼓勵自行車、步行；發展節約型住宅等。
要節約、保護水資源，建設節水型城鎮。改革完善水資源管理體制，對城鄉供水、水資源綜合利用、水環境治理和防洪排澇等實行統籌規劃、協調實施，促進水資源優化配置；完善水資源保護和水污染防治協調機制，以湘江治理為契機，探索水資源為核心的流域產業布局、生態補償、水域管理新模式，促進全社會節約和合理用水，確保城鄉飲水安全。
要提高能源利用效率，建設節能型城鎮。大力開發和推廣節約、替代、循環利用和治理污染的先進實用技術，發展清潔能源和可再生資源，實施節能減排，發展生態農業等循環經濟，促進工業、建筑、交通和生活節能，提高能源資源的利用效率。
要加大環境保護力度，建設生態型城鎮。要重點加強水、大氣（包括PM2.5）、土壤等污染防治，創新城鎮生態環境保護和污染處理模式。在城鎮污染治理設施建設上，要在貸款、稅費減免、土地使用等方面制定優惠政策，將城鎮環境綜合整治與工業污染防治、城郊結合部與農村面源污染治理結合起來，逐步實現城鄉環境保護、監督管理一體化，走綠色、低碳城鎮化之路。
四、體現協調性，新型城鎮化須統籌城鄉區域一體化發展，建立平等、和諧的城鄉關系
新型城鎮化的核心是人的城鎮化，誠如馬克思指出，城鎮的發展“造成新的力量和新的觀念，造成新的交往方式、新的需要和新的語言”[4]P496。新型城鎮化是一項民生工程，如何體現以人為本，保障農民權益，讓農民工真正融入城鎮化，至關重要。小城市、中心鎮是統籌城鄉發展、推進基本公共服務均等化的節點和基礎。
[關鍵詞] 治理 評價 區域中心城市 城市治理能力
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0016-04
[作者簡介]王B（1984 ― ），女，湖北武漢人，江漢大學武漢研究院項目研究員，研究方向：區域經濟與政府治理；夏宏武（1962 ― ），湖北武漢人，江漢大學武漢研究院副研究員，研究方向：區域經濟與產業經濟。
十八屆三中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式將“國家治理體系和治理能力現代化”提到“全面深化改革的總目標”的戰略高度，提出“創新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求，為開展城市治理理論研究和實踐指明了方向和目標。
一、城市治理能力的內涵
城市治理是由政府、營利組織、非營利組織和市民群眾等主體共同構成的管理城市公共事務的方式，并通過一系列的制度來約束和監督各方的行為機制。城市治理能力反映的是城市政府為了管理社會公共事務、提供公共服務、平衡化解社會矛盾、促進社會穩定發展而運用制度統籌各個領域的治理，使其相互協調、共同發展的能力，是對城市政府治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量。以城市政府當前履行的主要職能為標準，可以將城市治理能力劃分為經濟調節能力、市場監管能力、社會管理能力、公共服務能力和政府財政能力等。
二、城市治理能力評價指標體系
城市治理能力評價可以歸結為能夠反映城市政府治理能力的一系列先進的、具有時代特征的指標體系或指標集合。國內外已開展了一系列圍繞城市政府治理能力評價的研究，其中一些國家主要從政府與經濟增長、國際競爭力以及政府績效角度研究相關評價指標體系，我國則主要從政府公共產品供給職能角度設計評價指標體系，大多還停留在框架建立和指標選取階段，尚未進行數據收集階段的可行性驗證。
本文嘗試圍繞武漢（華中）、深圳（華南）、南京（華東）、沈陽（東北）、西安（西北）5個區域中心城市治理現狀特征和治理能力現代化目標，從政府公共產品供給的職能角度，保留政府文化教育、社會保障、公共醫療衛生、環境保護、公共事業和公共行政六大要素，并根據具體指標結合評價城市實際進行了“本地化”替換，增加了公共文化事業相關統計指標（并整合到教育文化類）。在此基礎上，構建了包括基礎設施、文化教育、醫療衛生、社會保障、環境保護、園林綠化六個要素，49個評價指標的區域中心城市治理能力評價體系。
指標體系的第一層次即要素層為總類評價指標，也稱為一級指標；第二層次即指標層指標為單項評價指標，也稱為二級指標。各類一級指標、二級指標詳見表1。
三、城市治理能力評價方法
本文以各城市統計年鑒（2012～2014年）以及相關部門信息報告等指標和數據為基礎，綜合考慮數據的可獲得性和調查可行性，在上述構建的城市治理能力評價指標體系下進行綜合評價。評價分為兩步驟：第一步確定指標權重；第二步進行量化評價。
（一）權重確定
在對城市治理能力進行評價過程中，需要根據指標的重要性進行加權處理。為減少因主觀因素產生的干擾，本文采用變異系數法，通過權重來衡量城市治理能力各指標在模型中的重要程度，綜合計算得出城市治理能力指數評價值。
變異系數法是一種客觀賦權的方法，直接利用各項指標所包含的信息，通過計算得到指標的權重，所得權重能夠較為客觀地反映評價指標的相對重要程度，避免專家賦權重的偏好性，削弱極值指標對評價結果的影響。其缺點在于對指標的具體經濟意義重視不夠，并且也會存在一定的誤差。
由于評價指標體系中的各項指標的量綱不同，不宜直接比較其差別程度。為了消除各項評價指標的量綱不同的影響，需要用各項指標的變異系數來衡量各項指標取值的差異程度。各項指標的變異系數公式如下：
式中，Vi是第i項指標的變異系數，也稱為標準差系數； σi是第i項指標的標準差，其中，
，N為第i項指標特征值的總數， Xi表示第i項指標的特征值， 第i項指標特征值的均值； 是第i項指標的平均值。
各項指標的權重為：
（二）量化評價
利用綜合指數評價法對5個的城市治理水平進行量化評價，計算出各城市治理能力的評價指數。
1. 標準化
為了消除不同指標、不同量綱不能放在一起直接進行比較的影響，將評價指標規范化為隸屬于[0，1]區間內的極大型指標。評價指標按屬性分為效益型（越大越好）和成本型（越小越好）。
效益型指標可規范為：
成本型指標可規范為：
2. 綜合評價
對指標進行標準化之后，代入綜合評價模型，計算出城市治理能力綜合指數或得分E：
E=W1D1+W2D2+……+W49D49
其中Di是各評價指標標準化后的值，Wi為相應評價指標的權重，其和為1。
綜合評價指數E越接近于1，說明城市治理能力現代化水平越高，故依據綜合評價指數的大小，可以對地方城市各年度城市治理能力現代化水平進行縱向比較分析。
四、區域中心城市治理能力評價
根據前文建立評價框架，我們按照基礎建設、文化教育、醫療衛生、社會保障、環境保護和園林綠化等六個因素選取相應的客觀數據。由于各城市數據來源出處，統計方式的客觀差異，各個因素下的二級指標數不同。其中，文化教育方面囊括了包括城市文化建設、教育、科技發展、公共文化設施等多個方面的內容，所以該項維度包含信息較多，數據量最大。表2給出了每個城市相應一級指標的權重，鑒于文化教育指標中涵蓋信息量較大，相應權重普遍較高。
通過對指標的分析和計算，得出了5個城市的實際治理指數的得分（如表3），在5個城市中，綜合得分最高是南京（0.737），其次是深圳（0.606），再者是武漢（0.533）和沈陽（0.540），這兩個城市治理水平屬于基本持平，最后是西安（0.513）。可見， 2013年5個區域中心城市，南京的城市治理能力現代化水平最高。
為了更直觀比較5個城市在城市治理方面的水平差異，我們對各城市的綜合得分進行標準化處理，將5個城市的總得分設為100分，并進行分析。可以發現，南京的綜合評價指數，比深圳高出了近20%，而深圳、沈陽和武漢差距甚微，特別是沈陽和武漢基本持平。
對5城市各項因素得分在綜合得分中所占比例進行分析的結果。文化教育涵蓋的信息量最多，占到了約40%的貢獻，其中，武漢的文化教育得分在總得分中的比例最大（43.18%），可以看出武漢在城市治理過程中，對文化教育的重視，符合武漢是科技教育基地的城市形象，而深圳的文化教育因素對其總得分的貢獻最少（38.45%），低于其他各城市的平均水平，說明深圳作為一個新興城市，在今后的城市治理改革中，可以更加著重于發展教育科技。在基礎建設因素方面，沈陽和武漢兩個城市綜合得分中的貢獻最大，分別占到19.29%和17.07%。近年來，這兩個城市都在加大城市化和基礎建設的力度。另外，深圳作為沿海新興城市，其對城市綠化的重視程度，也體現出來（占15.05%，高于其他4個城市）。醫療衛生、社會保障和環境保護指標因素，對每個城市的貢獻大致相同。經綜合分析，目前城市治理中，5區域中心城市還是更加重視基礎建設、文化教育和醫療衛生等傳統領域，而對于環境保護和社會保障的發展則力度不足。
進一步將經過標準化的一級指標得分制成網狀圖。可以看出，南京六個因素的各項得分都處于領先水平，展現了較高的城市治理水平。在環境保護方面，武漢和沈陽這兩個傳統工業城市，相對落后；在園林綠化方面，南京和深圳處于較高水平，沈陽、武漢和西安的綠化水平依次下降，說明中西部地區在環保綠化治理水平上還落后于東部及沿海發達地區的水平。
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1．1可持續發展對水利建設提出新要求，豐富新思路
可持續發展研究要求對事關社會經濟發展的各產業、部門進行深入研究，通過微觀研究帶動可持續發展宏觀研究領域的發展。經過多年來的研究與宣傳，可持續發展理念已經深入人心，當前可持續發展研究已經從思想啟蒙、發動轉向縱深的、微觀的區域可持續發展和部門可持續發展研究，涌現出一系列研究成果，尤其是在礦產、農業、旅游可持續發展等領域發表一系列研究成果。這表明，進行區域的、部門的可持續發展研究是可持續發展研究的趨勢。事實上，水利與社會經濟發展存在著密切的互動關系，社會經濟發展可以為水利建設提供更多資金、技術支持，而社會經濟的發展也對水利建設提出新的、更高的要求，要求改變傳統的水利建設思路，從生態治水、持續利用水資源角度進行水利現代化建設。水利建設能夠促進區域社會經濟發展，對提高區域糧食生產、加速工業化、城鎮化進程有明顯關聯效應，對資源利用、環境保護會造成一定影響。不當的水利建設也會對水資源利用、水環境保護、區域生態系統完整性造成危害［3］。
1．2水利建設實踐要求進行水利可持續發展研究
傳統的工程水利在生態保護、資源可持續利用、移民安置、經濟效益發揮等方面遇到一系列問題，工程水利已經不適應時代的要求。資源水利、生態水利、可持續發展水利等新的治水思路不斷提出，如何實現由傳統水利向現代水利、由工程水利向生態水利轉變，是當前水利發展面臨的重要問題。通過水利可持續發展研究，可以更準確地認識水利在可持續發展系統中的地位，發揮水利建設促進區域可持續發展的作用。我國歷來十分重視水利建設，多年來投入了大量的人力、財力和物力，取得了一定成就，在解決水多(洪澇)、水少(干旱)、水臟(水環境)等方面發揮了巨大作用。總結過去水利建設的經驗教訓，科學評價水利建設在國民經濟中的地位與作用，正確認識“水利作為國民經濟重要基礎產業和基礎設施，需要與社會經濟相適應的發展，并適度超前”的論斷，從工程、經濟、社會、制度等方面找出影響水利建設發揮作用的因素，通過相應的制度安排與制度創新，調動各方面的積極性，在充分發揮水利建設在防洪、灌溉、供水等方面效益的同時，促進水利建設生態、社會效益的發揮［4－5］。
1．3水利建設歷史經驗
從水利建設研究看，國內外對水資源利用、水環境保護、水利建設規劃進行了許多有益的探索，取得了一定的成果。從國外水利建設看，水利建設已經先后經歷了單目標開發為主時期、多目標開發為主時期、法規和現代管理為中心的綜合治理時期，逐漸進入人水協調為主的可持續發展時期。為了更好地利用水資源、保護水環境、促進區域可持續發展，許多學者從水資源開發利用、水環境保護與水污染防治、水利及水利建設規劃、水利可持續發展、水權制度研究等方面進行了大量研究，取得了較大的成績。發達國家在總結過去經驗教訓的基礎上，更加重視生態用水，在重視水利工程措施的同時，更加重視非工程措施、生物措施、水權制度等方面的研究，一定意義上說，發達國家大規模水利工程建設時期已經過去。我國水利建設與發達國家相比，還存在一定的差距，受時代局限，研究偏重于水(能)資源開發利用、農田水利基本建設等方面，對生態需水、區域水利建設與可持續發展關系研究較少，從區域整體角度進行水利可持續發展研究更少。但近年來，這方面逐漸有所加強，國家水利部先后啟動了“水利與國民經濟協調發展研究”、“中國水利現代化研究”等重大科研項目，對當前水利建設面臨的重大問題進行研究，促進了我國水利建設事業發展。另外，水利部先后在大連、甘肅張掖、漢江中下游地區等進行水利點代化建設試點，取得了初步成果［6－8］。
2水利建設可持續發展思路
建國以來我國水利建設取得了很大成效，極大地促進了經濟社會可持續發展。但是，我國大規模水利建設，尤其是農田水利建設多是在計劃經濟時代完成的，具有明顯的計劃經濟時代特征，與經濟社會可持續發展的要求相比，還存在一些問題。例如，農田水利建設滯后，糧食生產水利保障能力不強;水利發展相對滯后，供水安全保障程度不高;水利發展體制機制不順，水管理制度不健全［9－10］。
2．1樹立可持續發展意識，推進水利建設制度創新
為了合理利用水資源、更好地進行水利建設，有必要從新的角度對水利建設進行重新認識，將環保理念、可持續發展意識、生態文明思路納入水利規劃與建設中，進行社會經濟制度創新嘗試，探索適合區域特色和時代特點的水利現代化建設道路。從國際水利發展史看，人均GDP超過1500美元，就會更多地關注如何優化資源配置、調整產業結構和治理污染。正常情況下，水利工程建設達到相當的規模后，基本建設投資力度會逐漸降低，水利發展戰略將由傳統的“工程水利”向對水資源實行綜合科學管理的“資源水利”、“生態水利”轉變，工程運營維護管理費用在總投入構成中的比重會逐步上升，水資源管理將成為水利建設的主要內容。水利建設在配合水利發展戰略轉變的過程中，將逐漸向水環境保護、水污染治理等方面傾斜，水利建設的社會、生態效益將得到更大的彰顯［11］。
2．2人水協調，加強水利現代化建設
關鍵詞：煤礦 塌陷地 集約化 利用 模式
中圖分類號：TD88 文獻標識碼：A 文章編號：1007-3973（2013）010-062-02
1 引言
當前中國農業還是土地約束型農業，山東省歷來是農業大省，同時也是有名的產煤大省，山東的煤炭資源開采方法主要以陷落法采煤。伴隨著礦井生產，采區土地因采煤而逐漸沉陷，截至2012年，山東全省采煤塌陷地面積累計達到70.1萬畝，其中絕產地37.3萬畝，塌陷3米以上的16萬畝。今后，每年將新增采煤塌陷地約5萬畝，未來10年間將形成新的塌陷地約50萬畝以上。其中，絕產地約占全部塌陷地的30%。全省煤炭開采萬噸塌陷率平均約為3畝/萬噸。山東巨野煤田作為華東最后一塊整裝煤田，在開發的同時，如果做不到有效的復墾土地以及循環使用，將會造成礦區內土地減少，人均耕地面積下降，地企矛盾會越來越突出，不利于當地的和諧穩定。本文以山東巨野煤田新巨龍公司塌陷地治理為研究對象，力求探索出一種塌陷區集約化治理利用模式，從而實現修復生態環境、塑造城鎮形象、促進經濟社會可持續發展的目標。
2 采煤塌陷地基本概況
山東新巨龍能源有限責任公司龍固礦井是山東能源新礦集團投資開發建設的國家“十五”重點建設項目、設計生產能力為600萬噸/年的特大型礦井。公司于2009年11月正式投產運營。2008年1月17日由中資公司變更為中外合資經營企業。公司位于山東省菏澤市巨野縣龍固鎮，在巨野煤田中南部。該鎮面積83.8平方公里，耕地8.2萬畝，人口7.3萬人。隨著礦井的開采，龍固鎮每年需搬遷村莊面積近1000畝，且該區地質屬黃河沖積平原，將逐步沉陷形成淺盆地型積水濕地，大面積的耕地常年積水無法耕作。很顯然，采煤塌陷地狀況限制了當地區域經濟的良好發展，對于農業現代化發展也造成了影響、已經影響了區域經濟的發展，尤其對農業現代化的影響也頗為明顯。所以，科學治理、合理開發、高效利用采煤塌陷地是推進企業可持續發展進程、履行企業社會責任、實現企業中國夢的重要途徑。
3 采煤塌陷地治理模式
3.1 采煤塌陷地治理原則
改善煤礦塌陷區的生態環境。煤礦開采會不可避免的造成地面附著物沉降。地面的沉降變化直接導致土地耕地面積的減少，造成塌陷地生態平衡失調的主要原因是煤矸石等煤炭伴生廢棄物引起的塌陷區水體污染；塌陷地沉陷后，形成的大面積水體，可以作為農林牧漁等產業的有益補充。所以，塌陷區土地利用要結合現有土地、塌陷地水體進行開發，改善塌陷地的生態面貌，實現土地的合理利用。
實現經濟效益、社會效益和生態效益的融洽。土地集約式開發利用必須以失地農民的再就業和失地增收為前提，充分利用現代工業技術改造傳統農業，建設現代高效生態農業，在土地復墾的現實條件下，最大限度挖掘土地資源的生產能力。通過農業生產技術示范，引領區域農業生產的發展，提升區域農業經濟的發展水平。其次，建設循環經濟園區，創造嶄新的生態種植、生態養殖體系。最后，生產出符合國際標準的綠色、有機無公害農產品，創造出的農產品品牌，促進地方財政收入增長，提高當地生活水平。實現土地集約利用與促進人們生產生活水平提高，最終實現多方共贏。
3.2 采煤塌陷地治理方式
（1）“公司+公司+農戶”的多元化經濟組織模式。山東新巨龍能源有限責任公司在開發利用礦產資源的同時，積極履行企業社會責任，成立了山東龍美農業開發有限公司，并以此作為煤礦沉陷區土地綜合治理的實施主體，聯合地方政府勞務輸出部門，形成了“公司+公司+農戶”的多元治理模式，龍美公司以母體新巨龍公司資金和職能部門為組織保障，將當地失地農民作為公司發展的產業工人，對沉陷區進行高效農業開發和產業旅游建設，充分發揮了三方集約化利用開發的作用，較好地解決了地企之間的矛盾關系，實現了共贏。
（2）“邊經營、邊復墾、邊收益”相結合。采取土地動態復墾治理模式，在土地受到沉陷影響前將其改造，恢復耕作用途，有效保護質量高的耕地。采取動態復墾的辦法對沉陷區進行治理，根據采區沉陷預測和復墾方案，在土地下沉前通過“挖深墊淺”工程，在沉陷淺的地方復墾，種植農作物，沉陷深的地方則適合水產業的發展。這種模式可以大大提高耕地面積，提高土地利用率。目前，塌陷區的蔬菜、肉、面等基本滿足了企業食堂供應，同時，部分作為公司福利發放到員工手中，較大程度的節約了企業運行成本。在產業旅游開發方面，聘請專業機構，結合地方民俗風情和區域經濟特色，充分利用農民繪畫、牡丹文化等魯西南特色文化資源，發展文化旅游產業。整個園區建設將遵循循環經濟和生態農業可持續發展的理念，最終形成礦區新的經濟增長點。
（3）“資源不浪費、冒落不破壞、沉陷不減地、失地不失業”的“四不”新模式。在采煤塌陷地資源綜合利用方面，探索形成了“資源不浪費、冒落不破壞、沉陷不減地、失地不失業”為特色的“四不”資源綜合利用暨綠色礦井建設成套技術，把采煤沉陷區建成高效生態經濟園區，形成礦區新的經濟增長點，實現礦區的穩定和諧可持續發展。僅2013年上半年，共接待前來參觀考察7000與人次，成為煤礦塌陷區治理模式的新樣本。
3.3 塌陷區治理保障機制
借助國家和省市農業優惠政策。爭取將園區建設列入各級政府及國土、科技、財政部門的農業科技發展計劃，尋求重點傾斜支持，并作為農業基本建設的主要內容，在園區落地。
建立多元化的投融資渠道。一方面要爭取得到政府的資金投入，另一方面也要靠社會各方面尤其是農業企業的資金投入，并積極爭取金融部門的支持，逐步建立起多渠道、多層次、多元化的投融資機制，為搞好園區建設提供有力的保障。
加強體制創新，強化科技支撐。不斷深化農業科技體制改革，解放思想，開拓創新，充分發揮農業科技人員的積極性和創造性，探索和完善園區運行機制，保證園區的高效運營；堅持依靠科技進步，堅持走產學研相結合的道路，加速科技成果的轉化。建設院士服務站和專家大院，借助全國和山東省的農業科技力量，進行技術創新。建立園區農業專家咨詢委員會，包括苗木、蔬菜、花卉、畜牧養殖、水產養殖等領域，為園區建設提供強有力的科技保障。
引進和培養復合型人才。人才是一個企業能夠長久發展的重要保障，因此要根據自身需求引進和培養專業技術人才，特別是那些懂技術，會經營，善管理的復合型人才，他們的加入無疑會給企業和園區的發展注入一股有力的力量。在人才的聘用制度上也要有所創新，吸引一批有真才實學的優秀人才投身園區建設，為搞好園區建設提供智力支持。
加強園區科學管理和制度建設。按照上級主管部門的要求，緊密結合本地實際情況，制定園區建設實施方案、管理辦法及相應的規章制度，在園區建設過程中，以項目建設為載體，明確責任，量化指標，全力抓好落實，使園區建設沿科學規范、健康有序發展的軌道發展。
加強園區建設宣傳力度。通過穩妥有序的園區建設宣傳工作，不斷增強園區的知名度和影響力，吸引多領域的力量參與園區建設。
4 效益與結論
塌陷區集約式綜合治理模式，在環境效益方面，經過園區復墾和土地整理，農業灌溉設施建設，可以極大地改善園區農業生產的生態環境，對于礦區農業生產和開發建設具有較好的示范意義。還有循環經濟鏈條在園區農業生產環節的構建，對于形成園區循環經濟模式，具有較好的探索意義和探索價值。社會效益方面，園區的農業發展，作為菏澤市巨野縣農業產業發展的龍頭和核心，對于整個菏澤市巨野縣社會經濟環境綜合發展具有顯著的“示范”和“輻射”帶動作用，可以拉動區域農業發展，提升整個區域的農業發展水平。與區域農業發展形成良好的互動。園區的建設，將逐步成為產學研相結合的農業科技創新與成果轉化孵化基地、體制機制創新的科學發展試驗基地、培育現代農業企業的產業發展基地、促進農民增收的科技創業服務基地和發展現代農業的綜合創新示范基地，將為現代農業發展開創一條嶄新的發展途徑。
煤礦塌陷地治理是一項任重道遠的復雜的系統工程，在塌陷地治理方面，需要充分考慮當地的經濟、人文、環境和社會等因素，在塌陷地項目開發建設方面，要結合塌陷地自身資源優勢，尋求能夠促進企業自身發展和產業鏈構建等增長方式，只有這樣才能真正實現地企等多方面的共贏。
工業化、城鄉一體化、增長方式轉型、發展方式轉變是中國經濟社會現代化的突出表現。
在工業化方面，我國工業體系構建基本完成，其進程已經指向新型工業化道路。這在北侖表現尤為明顯。石化、能源、鋼鐵、紙業、汽車、船舶等六大臨港產業，599家規模以上工業企業，120家產值超億元的效益企業，使這一地區成為浙江省的國家重大項目規模最大、密集程度最高、產業配套較為完善的區域，使其成為浙江省打造先進制造業基地、建設華東地區重要能源、原材料基地的戰略重點。石化夢、鋼鐵夢、造紙夢的現實，使其重化工業與輕工業的結構逐步調整，形成了趨于完整并完善的現代化工業體系。
在世界經濟發展格局中，中國占有特殊而重要的位置。在浙江省以及華東地區的經濟發展格局中，北侖亦占有特殊而重要的位置。浙江省與寧波市對于北侖的發展戰略定位，是要將其建設成為東北亞國際航運中心的重要組成部分、華東地區制造業的重要基地以及區域物流中心和現代化濱海新城區。
三十年來，我國經濟社會的發展，是基于地大物博人口眾多、生態環境稟賦良好的國情國力，是基于戰略規劃與政策的調整以及行業資源配置的國情國策。相比之下，北侖發展得益于三大優勢，即得天獨厚的港口資源、開發開放的政策引導和舉足輕重的臨港行業配置。在國內外兩個市場兩種資源的互動中，在經濟全球化的背景下，北侖發展抓住了寧波與上海寶鋼等重化輕紡相互呼應構筑杭州灣和長江三角洲工業體系的機遇，和抓住了港口這個中心環節，實現了國內外兩類區域生產力合理調整。
“三農”問題是國民經濟發展的重中之重。城鄉一體化是我們的奮斗方向。在城鄉一體化方面，北侖的發展走在全國前列。
當前，我國經濟處于增長較快且相對穩定的階段，也處于轉型升級的端口。在增長方式轉型與發展方式轉變方面，推進循環經濟，構建資源節約型、環境友好型和諧社會是改革開放內涵的深化。現階段可持續發展是我國的基本國情與國際需求的必然選擇。這也表明，北侖發展踐行著綠色思想。
面向未來，北侖的地理位置、發展現狀、經濟狀況和開發建設等各個方面具備諸多優勢，有著可持續發展的巨大潛力。北侖的發展模式和開發模式，與國家的改革開放同步，北侖正在進入增長方式轉型與發展方式升級的新階段，她今后一個時期的發展目標，是全面構建宜居宜業、民富民安的和諧新北侖。北侖模式將對全國和國際社會有著綠色示范作用，對國家與世界經濟增長的質量的提升有著積極的推進作用。北侖模式是中國模式的一個綠色類型，是中國可持續發展的一個范例。
基于上述認識，我們建議寧波北侖應有更為綠色的戰略規劃和創新設想。
我們建議在北侖的循環經濟建設中將生態恢復、環境治理向著產業化方向推進，將生產流通生活消費所產生的各類廢棄物、排放物、釋放物的回收、治理、加工生產進行系統化統籌及經營管理，成立專題專項組織機構并設立專門業務區域，且陸海統籌，構建國家級資源節約、環境友好循環經濟綜合開發基地。通過示范工程將摸索經驗，為新型工業化、綠色城鄉一體化及國土陸海統籌建設勾畫出現代文明與優秀傳統相結合的可持續發展藍本作出貢獻。過去，我們缺乏陸海統籌理念。北侖的開發建設正適于運用這一理念。
具體建議有三：利用科技創新成果和管理創新成果，以信息化建設為途徑，促進新型工業化、城鄉一體化下的“三農”建設、陸海統籌及軍民結合。
（一）資源節約、環境友好循環經濟綜合開發前提下的新型工業化模式
利用科技創新成果和管理創新成果，以信息化建設為途徑，支持、促進、完善北侖的新型工業化模式。利用信息化建設成果，利用辦公自動化建設成果，利用奧運科技成果，發展北侖。利用北侖規模以上的企業密集、工程項目密集和科技資源密集的優勢，開展資源節約、環境友好循環經濟綜合試驗。將基礎設施的項目擴展到資源環境、循環經濟領域。新的基礎設施建設必須規劃設計資源這些方面的專項系統工程。
（二）城鄉一體化下的“三農”建設模式
利用科技創新成果和管理創新成果，以信息化建設為途徑，支持、促進、完善北侖的新型城鄉一體化模式。豐富農業模式，在種植業、養殖業、漁業、林業之外，發展有利于生態環境的立體農業。在陸地與海域進行陸海統籌，陸地農業與“以海為田”的海域農業統籌兼顧。特別是將農業的生產經營與自然資源生態環境稟賦的保護管理相結合，將生態恢復、環境治理產業化，使其形成生產力而產生經濟效益。通過“三農”的現代化建設及其為工業和城市提供的系統服務，使其與工業化、城市化進程有機聯結，既可規避工業與城市對“三農”的不利影響，又能在交流中綜合獲益。
（三）國土陸海統籌軍民結合模式
強調陸海統籌軍民結合模式提法，是我們落實科學發展觀五個統籌的延伸和發展。具體設想包括開展國土陸海生態恢復、監測管理以及提供生產經營服務；包括設立海上絲綢之路新口岸，向東南西北各方面陸海聯動發展，組織國家海岸線和中國海海域的觀光旅游等經濟文化活動與海洋國土資源保護、生態維護、環境監測等的工程化、系統化、一盤棋地結合運作。
總之，通過一系列的活動方式有效地落實中央十七屆三中全會精神與科學發展觀，使全面協調可持續發展落到實處。以北侖為例，使其成為貫徹落實科學發展觀的范例與實踐縮影。
關鍵詞：空巢村；治理模式；溫州農村
引論
溫州是中國最早對外開放的十四個沿海城市之一，其經濟總量與人均GDP都名列全省乃至全國前茅。然而，在開放的市場環境下，受到利益杠桿的驅動，本土精英出現大量的“外向型”流動，他們的主要活動已經轉向了城市，部分農村甚至出現了本地青壯年人口“空殼化”趨勢，即所謂的“空巢村”現象。“空巢”意指大量的農村青壯年勞動力永久性或暫時性的向城市遷徙，許多村莊常住人口數量銳減，留在農村的大部分是老幼婦孺。由于傳統農村精英的外流以及缺乏對農村公共事物的積極參與，以致農村公共服務有效供給不足。而在溫州，與空巢村相伴的是外來務工人員大量涌入，占當地總人口的比重持續增高。最終，“空巢”的溫州農村并沒有出現理想的鄉村治理模式，而是更多的表現出超前的村民市民化傾向，這給溫州農村治理模式特別是公共服務供給機制帶來了前所未有的挑戰。可以說，溫州的空巢村問題具有典型的代表性，其社會治理模式的轉型與創新是一個亟待解決的現實問題。
一、社會轉型與“空巢村”的形成
1978年改革開放以來，我國的經濟發展與社會進步有目共睹。然而，我國從傳統社會向現代化社會轉型的快速發展，不斷推動著城鎮化的進程。在此過程中，我國農村社會相應地出現了青壯年勞動力向城鎮大規模轉移的現象，致使許多農村居住的人口數量銳減，而其中老幼婦孺占據大多數。這也是“空巢村”最為突出的表象之一。縱觀我國社會發展的歷史長河，我國“空巢村”的產生有其客觀的必然性，它是社會轉型的必然結果，也是在社會變革、經濟發展以及生計所迫等多種社會因素影響下所產生的。
第一，經濟體制改革打破了城鄉壁壘，加速了勞動力流動。
我國在改革開放之前屬于典型的計劃體制經濟國家。由于當時的政策導向，政府推行重工業優先發展的趕超戰略，在很大程度上將經濟資源由農村向城市聚集，城鄉收入差距逐漸形成。而改革開放以來，隨著城市化和工業化的不斷深入，城鄉收入差距進一步擴大。相對而言，農村社會的經濟狀況表現得更加貧窮、落后。農村不僅人口密度大，土地資源有限，其勞動生產的收益率也相當的低。據中國社會科學院城市發展與環境研究所的《中國城市發展報告No.4聚焦民生》顯示，2010年我國城鄉收入差距比已達到3.23：1，成為了世界上城鄉收入差距最大的國家之一。
農村居民僅憑農業生產，根本無法獲得足夠的經濟收入來滿足日常生活所需。因此，絕大部分有能力，敢于冒險、嘗試新鮮事物的的青壯年農民就離開落后的農村，去往存在更多就業機會的大城鎮，以獲取更多的經濟收入。這也恰好體現了“空巢村”的實質：在經濟利益驅動下，農村青壯年勞動力向城鎮大規模的轉移的過程。以溫州農村為例，溫州人素來有經商的傳統，據有關調查顯示，溫州有外出經商者近300萬，每年新增外出人口10萬人。在部分鄉鎮，幾乎所有的青壯年勞力都外出務工或經商。因而，溫州農村的“空巢村”現象，在我國就表現得尤為突出。
第二，社會文化區域性發展加大了城市相對于農村的競爭優勢。
從我國社會歷史的變遷來看，我國逐步從最初的農耕文明社會向現代化社會主義社會邁進。而與此同時，我國農村與城市的文化界限越來越清晰，長期以來的平衡似乎難以維持，城市不斷地加速向文明發展，而農村卻逐漸成了“落后地區”的代名詞。雖然整合城鄉步伐，加快農村與城市融合的一體化建設不斷地被提出，但城鄉區域化分離現象依舊十分顯著。突出表現為，農村村民科學文化素質不高，與城市聚集的精英相去甚遠。現實也表明，社會文化區域性發展與轉型在不斷加大的今天，文化力越來越成為區域發展和競爭的重要力量。現代化的城市，匯聚了現代工業文明和信息文明，相對于落后的農村，城市更具有競爭優勢。
城市各種專業人才匯聚，擁有先進的新文化、高端的新科技、科學的新理念，所帶動的產業發展也是高效率、高效益的，這也創造了發達的城市文明。城市存在著各種機遇與挑戰，敢于冒險的農村青壯年和具備專業技能、知識的高端人才都擁擠到城市尋找更好的發展空間。相對于農村，城市擁有絕對的競爭優勢。相關統計顯示，農村人的平均受教育程度顯然低于城市人的平均受教育程度。因此只有在發展迅速的城市，普通的農村居民才能不斷地開闊視野，學習到新的技術技能，從而掌握更多更高端的文化，增強自身的科學文化素質。以此，才能創造出更多的勞動價值。
第三，社會公共資源配置的不合理也導致農村精英的流失。
與城市相比，農村的各種物資都極為貧瘠。其中，較為突出的是公共醫療衛生事業服務、公共教育服務、公共文化娛樂設施建設這三方面。就其公共醫療衛生事業方面而言，落后的農村鄉鎮醫療機構存在著諸如業務用房緊張、設施簡陋、優質醫務人員缺乏等現實問題。而在公共教育服務方面，農村面臨著教育機構數量稀少、規模小、辦學效益較差、教育資源也相對貧瘠等境況。在公共文化娛樂建設上，又可將其不足概括為農村的文化娛樂點少，設施差，布局不合理等。
事實上，農村公共資源的供給不足，很大程度上與政府的優先發展城市的思路有關。這意味著城市的社會公共資源是相對富足的，也吸引更多的農村人去城市生活。比起落后的農村，城市相對完善的公共服務體制，更能給人提供一定的公共基礎保障。況且在教育事業備受關注的今天，城市的高升學率擁有絕對的吸引力。絕大多數的農村人基于“望子成龍”的渴望，愿為了子女的美好將來付出一切艱辛。這一渴望，更是使得越來越多的農村人，將子女送往城市就學的同時，他們也跟著進城務工、經商等。從而，實現了農民向城市居民的轉變。
二、“空巢村”社會治理模式的困境
第一，農村青壯年勞動力流失制約農村生產力發展。
隨著我國城市化不斷地加速發展，農村的青壯年勞動力不斷地涌向城市已成為了勢不可擋的趨勢。與此同時，我國農村經濟由于有效勞動力的流失，受到很大的限制。而剩余勞動力明顯不足的“空巢村”，更是老弱病殘農業的典型。“空巢村”最明顯的特點就是村中人口稀少、分布相對分散。“空巢村”不僅沒有高效的農業生產技術或設備，也缺乏最普通的年輕勞動力，這些都直接導致農業生產力低下，農民的農業生產效益甚低。目前溫州的農業就可被稱為“老弱病殘”農業。由于其特殊的地理位置以及社會發展的歷史因素，溫州農村青壯年勞動力幾乎都是向外輸出，僅剩 “老弱病殘”成為了農業的主要勞動力。精英的流失，使得農村缺乏專業管理人才，村莊的治理更是變得難上加難。
第二，“空巢老人”問題越發突顯。
空巢老人是指子女常年不在身邊，獨自生活的老人。據民政部的數據顯示，目前我國城鄉空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%。農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%。溫州農村的空巢老人問題也非常嚴重，有關數字顯示，早在1995年溫州就進入了老年型社會；2009年末，溫州60歲以上人口已達108.10萬，占總人口的13.87%。其中，老齡化程度排名前三的鹿城區、文成縣、泰順縣，老齡化程度與歐洲發達國家相當。
很多的溫州農民已拖家帶口離開農村，可偏偏固執的老輩們一直堅守留在農村生活。諸多溫州子女，在外經商，財富有了累積。因此，在物質生活上不會虧待留守的老人。可是，沒有子女在身邊陪伴，老人心理上孤苦無依，精神生活無以慰藉。更為特殊的是，溫州這個僑鄉，很多溫州農村“空巢老人”的子女都已移民國外，老人難舍故土，堅持留守。“空巢老人”的贍養問題日益逐漸突出。
第三，“空巢村”的留守兒童身心健康成長備受考驗。
留守兒童是指父母雙方或一方流動到其他地區，孩子留在戶籍所在地并因此不能和父母雙方共同生活在一起的兒童。根據權威調查，在2005年我國農村的 “留守兒童”數量已超過了5800萬人。當前，我國留守兒童數量仍有不斷上升趨勢，據有關數據統計，溫州農村大約有留守兒童7萬名，他們大多由老輩們或是親朋好友代為監護、撫養，將其稱之為“寄養”。
然而，沒有父母在身邊教育、撫養，他們的身心健康發展都存在問題。眾所周知，父母是孩子的第一任老師，從小就缺乏正確的指引、教導，很難培養形成正確的人生觀、價值觀。親情缺失，啟蒙教育缺失，不免使得留守兒童心理有偏差。對此，“空巢村”留守兒童的“情感空巢”、“教育空巢”問題就十分令人擔憂。
第四，農村公共服務供給不足。
農村青壯年勞動力的減少使農村公共服務供給嚴重不足。主要表現在公共產品供給量很少，公共服務供給效率低下，及其公共服務建設結構不合理。例如，在村民自治中，缺乏專業管理人員，村莊的村容村貌破舊落后；而勞動力的缺乏，致使其基礎設施建設也很不完善；且由于尚處于起步階段，農村社會保障體系還不夠健全，農村居民的保障水平仍舊十分低下，與城市存在很大差距，農村老人的養老保障體系建設就相對落后很多。此外，政府對公共服務的供給不均衡，表現為對城市有偏向投入，而農村地區的公共服務供給嚴重不足。
三、“空巢村”社會治理模式的發展思路
“空巢村”所帶來的是農村勞動力的大規模轉移，是我國社會主義現代化建設中城鎮化、工業化的必然趨勢。若違背這樣的必然趨勢，則會嚴重不利于社會經濟的發展。然而，“空巢村”的治理，并非絕對性地要求已流向大城市務工、經商的青壯年全部回流。而是應建立在有效緩解或徹底解決現狀的基礎上，沖破現在的困境，尋找新穎的治理模式。
第一，統籌城鄉人力資源配置，創造人才發展平臺。
首先是想方設法探索如何破解“空巢村”精英流失，專業人才缺乏的局面。必須從貫徹新農村建設中“統籌城鄉發展”這一要求出發，統籌城鄉人力資源配置。其中的關鍵的是創造讓人才施展才能的平臺。政府應當在這方面出臺優惠政策，給予精英們比較優越的條件，讓他們愿意回到農村工作，為農村治理貢獻自己的特殊力量。換而言之，引進人才是促進“空巢村”發展 的原動力，而政府在政策上的鼓勵和支持就是給予他們成長的“土壤”。為了“空巢村”治理，要邁出的第一步就必須是引進人才尤其是專業人才，這勢必能對振新“空巢村”有所貢獻。
第二，在外勞動力返鄉創業，帶動本地經濟發展
農村勞動力在城市打拼，積累了一定的經驗、財富，學習到了新技能、新理念，可以鼓勵他們返鄉創業，創造更多的財富。“農民工返鄉創業熱潮”的掀起，有部分是緣于農村相對于城市，其生活成本來得更低。在此方面，政府應大力推廣創業扶持政策，相關部門則要做好充分配合工作。積極支持、引導小型產業發展，優化其經濟、產業結構，促進農村經濟增長。例如加大對創業村民的培訓投入，提高其科學文化素質；放松創業資金貸款條件限制，拓寬融資渠道等，最終實現更好地帶動本地經濟發展，讓農村勞動力充分就業，緩解或去除“空巢村”勞動力不斷向城市轉移。
第三，保障“空巢老人”物質、精神上的雙重需求，實現老有所養。
在社會化養老保障制度與養老設施尚未完善的境況下，“空巢老人”是一大社會困擾。為此，積極完善社會養老保障體系，是幫助獨居老人安享晚年的必要舉措之一。在溫州農村的“空巢老人”，其子女都舉家移民國外，剩下孤零零的老人獨守著那片故土。雖然，物質上挺富足的，可精神上卻是極大的匱乏。針對這一情形，則更要關注老人們的精神生活。政府資助一部分，再向“空巢老人”的子女們募集一些資金，然后可構建集中區域化的養老模式。建立區域養老機構，將十分分散的“空巢老人”生活在一起，不僅給其提供基礎的生活所需，還幫其安排策劃一些娛樂節目，滿足精神生活需求。
第四，關愛“空巢兒童”，促其身心健康發展。
在“空巢兒童”的成長過程中，父母的引導、教育是十分關鍵的。然而，很多家長外出務工、經商，就是為了給孩子更好的物質生活，可卻忽略了更重要的孩子的心理成長。因此，首先家長要努力糾正他們“金錢至上”的觀念，取而代之灌輸他們要給孩子更多的關心與愛護。其次，學校要加強監督教育及時疏導孩子，多開展集體活動，給予必要的關心、鼓勵。再次，政府應當積極推出優惠政策，完善教育體制，解決“空巢兒童”的生活、醫療、受教育等問題，保障“空巢兒童”感受到平等的對待。
第五，借鑒溫州“農村新社區”建設經驗，推進農村社會治理創新。
溫州積極推動社會主義新農村建設，促進形成統籌城鄉一體化發展的新格局。溫州農村主動向前邁進一步，探索“農村新社區”建設，完成“農村到社區，農民到市民”的轉變。溫州“農村新社區”是一個在當前特定時期通過農村實行“三分三改”農戶集聚形成的一定區域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。“三分三改”指“政經分開、資地分開、戶產分開”和“股改、地改、戶改”。這樣不僅有助于統籌城鄉一體化發展，也推動了溫州農村的轉型發展。而其社區的組織構建，則是通過“并、聯”的方式將市、縣、鎮5405個行政村組建成856個農村新社區，整合農村新社區基礎設施，形成社區便民服務中心、社區綜治服務中心、社區計生衛生中心、社區文體活動中心、社區老年活動中心等五大功能設施網絡。這些舉措不僅完善了基礎設施建設，也通過資源整合使村民享有更多更好的社會福利。在很大程度上，減少了“空巢村”的產生。
參考文獻：
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關鍵詞：采煤塌陷;環境恢復;綜合治理;策略研究
隨著淮南煤礦企業“建大礦、辦大電”的戰略步驟實施以來，煤礦的發展以前所未有的速度向前邁進。淮南在大發展建設道路上提出將采煤沉陷搬遷與城鎮化建設、生態環境治理統籌發展的“三合一”模式，在戰略上鋪開了采煤塌陷綜合治理與創新社會管理的合作化道路。
1 采煤塌陷區資源環境綜合治理項目建設模式
1.1 規模型城市生態修復 新礦區治理與老礦區修復協同推進，進行采煤塌陷“泉大”資源枯竭礦區環境生態修復工程。
老龍眼水庫生態區是廢棄礦山地質環境治理項目。老龍眼水庫生態區配套亭、臺、橋、休閑會所等建設內容，修復工程提高了老龍眼景區的自然價值，形成開放式城市公園。大通濕地生態區是大通煤礦礦山地質環境治理項目，這里已成為連接南、北主城區的綠色紐帶，此處商業開發地價已具備升值效應。
1.2 采煤塌陷村莊搬遷新村建設 按照已形成的“煤炭基地”規劃實施“先搬后采”政策，于2012年底完成2015年的搬遷任務，解決搬遷歷史遺留問題，涉及淮南市、阜陽市、蚌埠市三縣、兩區16個鄉鎮142個自然莊2.8萬戶、約10.2萬人，統籌集中建2城、擴6鎮、興3個中心村。建成迪溝新鎮、夾溝新鎮、潘集新城、鳳凰湖新城“兩鎮兩城”的新城鎮集群。
1.3 井下采場與地表環境大布局項目調整 淮河中段洼地和采煤沉陷區統籌治理，建設具有減洪、除澇、水資源利用等功能的蓄洪與水源工程。廢棄上下六方堤，年均減少堤壩加固維護費用1000萬元左右，移址重建濟河閘，解放此處壓煤量近3000萬噸。
1.4 采煤塌陷土地復墾與地表水土保持 礦井塌陷區經過穩沉后，地表最大塌陷深度可達17.4m。對預測塌陷深度小于3m區域的表土進行提前剝離，集中堆放，作為塌陷土地復墾使用，大于3m的區域進行水塘改造，對早期業已形成的煤矸石堆場采用掛網客土綠化。對于井下含水層實施保護策略，對掘進巷道、斷層出水點采取灌漿堵漏，設置防滲墻，防范上部松散層孔隙水位下降，防止地層淺部水土流失。
2 采煤塌陷區資源環境綜合治理策略制定原則
2.1 配合政府提升城市面貌原則 淮南市政府提出建設“五彩淮南”，礦屬地政府提出建設“美好鄉村”，煤礦企業走向“礦業大發展”道路，共同宗旨是提升煤礦城市形象面貌。以科學發展觀為指導，貫徹《關于采煤塌陷區加快村莊搬遷推進綜合治理工作的意見》精神，圍繞搬遷安置、環境修復等重點工作，兼顧提升土地利用經濟價值。
2.2 農村新村搬遷和民生經濟定位相結合原則 科學規劃煤炭開采規模，采煤搬遷安置集中化，有序開發，做到建設規模、開發強度與區域規劃布局、基礎設施和相關產業發展相銜接，采煤塌陷資源環境綜合治理項目由點到線，由線到面，改變過去采煤塌陷治理僅對分散零碎的受損住房賠償，就地加固或異地新建，無法形成新鎮規模。
2.3 采煤塌陷區資源環境綜合治理中的經濟杠桿策略
2.3.1 運用調節民生政策經濟杠桿。民生政策價值杠桿是社會總財富的二次分配，從煤礦企業的總資本中分配民生建設資金可以為集團企業帶來重要發展契機。在城鎮化道路上，最重要是活化政策機制，能夠充分利用地域資源，充分利用潛在的地方優惠政策，鼓勵社會資金參與采煤塌陷地綜合治理，通過招商引資激發城鎮活力，城鎮發展活力在于政府活化政策機制。
2.3.2 農民新村建設與后續經濟開發相配合。農民新村選址應遠離地下壓煤區域，選址于省市級交通干道線路，便于形成城市經濟交通網絡，同時在農民新村設計上注意居住與商業開發相結合，從設計角度發掘經濟后續潛力，在統一規劃建設的農村新村門面地段集中建多層。
2.3.3 調動地方民營經濟潛力共同開發。在采煤塌陷區地質環境恢復開發實踐中，特別要對出現分散零碎的沉陷區進行深度思考，由于沒有規模效應，難以形成投資熱點。針對這種情況，屬地政府應采取一定的政策優惠方式，將分散零碎的沉陷區由地方民營經濟接管，采取農業經營方式，按照“公司+合作社+農戶”的組合模式，土地入股，收益共享，深的挖成魚塘，淺的墊成菜地，進行生態開發，解決失地農民的就業問題。
3 采煤塌陷區綜合治理策略評價
3.1 對綜合治理策略的評價和存在的問題 淮南市采煤塌陷區綜合治理策略具有獨一性，利用政策擴張型策略體系，發動大型煤炭企業為主導建設力量，民營企業參與建設，以多樣經濟體經營方式、有效的資源整合等模式完成了城市大規模歷史性改造。煤炭開采屬地由農業區向工業區，城市郊區向城市新區迅速轉變，提升淮南煤炭基地在全國能源“主戰場”地位。
3.2 采煤塌陷土地用地轉征問題 未來采煤塌陷地規模會進一步擴大，搬遷村莊大量增加，搬遷用地需求量大，除了少量通過盤活存量土地來滿足之外，大部分要通過征用農村集體土地來解決，而農用地指標有限，需要解決采煤塌陷地村莊搬遷新村址用地問題。對于經治理的塌陷土地如何核算土地價值量，復墾后的塌陷地權怎樣轉交給地方管理是目前需要解決的問題。
3.3 采煤塌陷土地綜合治理難度增大 由于淮南煤層特點和現代化開采技術的應用，形成淮南塌陷區塌陷面積大、速度快、多煤層開采造成多次塌陷、形成穩沉區時間長的特點，往往是在很長時間內既不能綜合利用，又反復補償青苗費，綜合治理工作難度大，制約采煤塌陷區環境綜合治理和生態修復項目的申報。
3.4 在煤礦現代化建設中，歷史文化資源逐漸消失 目前淮南有歷史煤礦開采完畢后遷離原址，實施關、停、并、轉。對采煤塌陷資源環境綜合利用工作停留在對矸石山開發利用和對采煤塌陷區搬遷安置上，而對具有人文價值的煤礦文化遺產保護開發，還未進行項目評估工作。
