時間：2023-08-08 17:09:34
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社區(qū)治理與服務(wù)，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關(guān)鍵詞] 城市社區(qū) 治理模式 創(chuàng)新路徑
一、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新內(nèi)涵
1.社區(qū)治理的內(nèi)涵
社區(qū)治理是指以社區(qū)地域為基礎(chǔ),政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動,它體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式。正如美國政治學(xué)學(xué)者埃莉諾?奧斯特羅姆所說“社區(qū)治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排,可以對某些公共資源系統(tǒng)成功地實現(xiàn)適度的開發(fā)與調(diào)適。它可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足,成為國家和市場手段的補充”。
2.社區(qū)治理模式創(chuàng)新的內(nèi)涵
所謂社區(qū)治理模式創(chuàng)新,就是一個改革過程,就是對社區(qū)管理公共事務(wù)的理念、方式、體制、制度等等進行重新設(shè)計和運行的過程。在社區(qū)的治理模式框架中,所有的內(nèi)容發(fā)生了變更,都可以稱之為治理模式創(chuàng)新。如果我們結(jié)合熊彼特的“創(chuàng)新理論”,來考察社區(qū)治理模式創(chuàng)新,則社區(qū)治理模式創(chuàng)新可被定義為:引入新的治理因素或?qū)υ卫砟Ｊ竭M行重構(gòu)。
二、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新框架
城市社區(qū)治理是一個系統(tǒng)工程,涉及我國城市管理體制、民主政治建設(shè)、公共服務(wù)的供給與運行及社會穩(wěn)定與發(fā)展,更涉及政府、市場和社會三元結(jié)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整。正如上文所說,社區(qū)治理中的任何要素發(fā)生了變動,都可以稱之為革新。因此,社區(qū)治理模式創(chuàng)新就是一個系統(tǒng),是多維度的集合,其涵括的內(nèi)容非常廣泛。根據(jù)治理要素的內(nèi)容,筆者構(gòu)建了城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新的框架,認為社區(qū)治理模式創(chuàng)新,應(yīng)該涵括治理目標的創(chuàng)新、治理理念的創(chuàng)新、治理主體的創(chuàng)新、治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新、治理方式的創(chuàng)新和治理過程的創(chuàng)新等若干層面的創(chuàng)新。
三、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新路徑
正如上文所說,城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新是一個多維的架構(gòu),這個多維的架構(gòu),為社區(qū)治理模式創(chuàng)新提供了選擇路徑。
1.城市社區(qū)治理目標創(chuàng)新:構(gòu)建社區(qū)善治的導(dǎo)航目標
社區(qū)治理模式創(chuàng)新,需要正確的目標引導(dǎo)。正確的目標,使社區(qū)治理模式創(chuàng)新有了方向,有了航標。筆者認為,我國社區(qū)治理模式創(chuàng)新的走向,應(yīng)該是通過創(chuàng)新,實現(xiàn)良好的治理。因此,善治是社區(qū)治理模式創(chuàng)新的目標。那么何謂社區(qū)善治?所謂社區(qū)善治,就是長效的、良好的社區(qū)治理的治理。它是使社區(qū)公共利益最大化的社區(qū)管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是社區(qū)居委會與社區(qū)居民對社區(qū)公共生活的合作管理。
城市社區(qū)善治的目標和測量指標至少應(yīng)該包括以下基本要素:第一,合法性,即社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。第二,透明性,即社區(qū)信息的公開性。第三,責(zé)任性,即與某一特定職位和機構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。第四,法治,即所有人都依法行事,在法律面前人人平等。第五,回應(yīng),即公共機構(gòu)和管理人員要對社區(qū)居民的要求做出反應(yīng)。第六,有效,即管理的效率。善治實際上是政府權(quán)力向社會的回歸,善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示政府與社區(qū)或者說政府與社區(qū)居民之間的合作。善治有賴于社區(qū)居民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同,沒有社區(qū)居民的積極參與和合作,至多只是善政,而不會有善治。城市社區(qū)的良好治理涉及社區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境、資源利用、居民意識、民主管理、生活質(zhì)量等的綜合平衡發(fā)展。
2.城市社區(qū)治理理念創(chuàng)新:樹立參與、和諧、服務(wù)的治理理念
社區(qū)治理模式創(chuàng)新首先要從理念或價值層面上入手,社區(qū)治理的核心理念是參與、和諧、服務(wù)。也就是說,通過社區(qū)成員的積極參與,努力實現(xiàn)共同的發(fā)展目標,共同享受創(chuàng)造的成果。社區(qū)治理理念是對社區(qū)治理活動合規(guī)律性和合價值性的認知定勢和認知運行模式的總和,從本質(zhì)上講是一種思維模式,這就決定了它具有與時俱進的理論品質(zhì),其創(chuàng)新是社區(qū)治理模式創(chuàng)新的先聲和基點。城市社區(qū)應(yīng)以新的治理理念為指導(dǎo),進行傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式創(chuàng)新。
(1)社區(qū)治理的參與理念
社區(qū)治理模式創(chuàng)新的理念之一,是變革傳統(tǒng)的基層管理理念,強調(diào)社區(qū)成員的治理參與性。所謂社區(qū)成員的治理參與性,是指社區(qū)各類成員要參與到社區(qū)公共事務(wù)制定決策中去,以不同身份參與到社區(qū)治理活動中,并分別擔任不同的角色,承擔了安排者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者等不同的職能。社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實施,以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與,與居民的要求相適應(yīng)。
社區(qū)治理參與理念的樹立,需要社區(qū)居民公民意識的建立,需要不斷地加強公民意識教育,逐步培育“參與共享、互助共進”的理念,提升參與意識,提高參與行為。因為能否有效地參與社區(qū)的公共事務(wù),在很大程度上取決于居民是否具有強烈的參與意識和成熟的社區(qū)理念。社區(qū)公民參與意識和公民精神的培育需要適宜的生長空間和土壤,因而,政府一方面要拋棄管制和包辦的做法;另一方面,要提供更多政府與公民合作、溝通的平臺。
(2)社區(qū)治理的和諧理念
正如我們在前文所說,社區(qū)治理模式創(chuàng)新的目標是實現(xiàn)社區(qū)善治,通過社區(qū)善治,使得社區(qū)和社區(qū)內(nèi)成員都得到壯大和發(fā)展。為此,建設(shè)和諧社區(qū)是善治目標下的應(yīng)有之義。所謂和諧社區(qū)是指基于法律框架和道德約束,以人為中心的人、自然與社區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。互相幫助、互相照顧、奉獻愛心是和諧社區(qū)的精神理念。也就是說,創(chuàng)新型的社區(qū)治理模式下,社區(qū)將建設(shè)政通人和、經(jīng)濟繁榮、居民生活幸福、社區(qū)功能不斷完善的社區(qū),一個以人為本、注重全面發(fā)展、充分實現(xiàn)社會正義的社區(qū),一個人與自然平等發(fā)展、和諧統(tǒng)一的社區(qū)。
(3)社區(qū)治理的服務(wù)理念
社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的永恒主題和生命力所在。社區(qū)治理模式無論如何變革,強化社區(qū)服務(wù)都是核心的理念。社區(qū)發(fā)展的終極目標是使社區(qū)內(nèi)的所有成員都能得到全面發(fā)展,而這種全面發(fā)展的實現(xiàn),則有賴于完善的、良好的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)的所有工作都應(yīng)當圍繞社區(qū)居民的需求來開展。因此,我們應(yīng)當變革原有的“小社區(qū)服務(wù)”理念,樹立“大社區(qū)服務(wù)”的理念,看到社區(qū)服務(wù)已經(jīng)不僅僅是福利性質(zhì)的扶貧幫困和志愿服務(wù),它還涉及到社會保障、基層政務(wù)、公共服務(wù)、社會工作、第三產(chǎn)業(yè)、互惠交換等領(lǐng)域,形成多層次、多樣化的綜合服務(wù)體系。
3.城市社區(qū)治理主體創(chuàng)新:構(gòu)建多元參與的治理主體
傳統(tǒng)社區(qū)治理模式下,社區(qū)治理主體單一,這會造成權(quán)威統(tǒng)治。而治理主體的多元化,則使治理過程民主化,使治理決策科學(xué)化,治理結(jié)果合理化。Hayek說:“我們每個人在做自己要做的事的時候,彼此產(chǎn)生了協(xié)調(diào),這種自發(fā)式的協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的秩序,足以證明自由有利于這種個人行為,可稱之為自由的行為,因為它不是上司或公共權(quán)威所決定的。個人所需服從的,是法治之下的法律,這種法律應(yīng)是無私的普遍的有效的。” 所以培育社區(qū)非營利組織,提高居民的組織化、社區(qū)化程度,構(gòu)建多中心秩序,無疑將是社區(qū)治理模式的理想選擇。社區(qū)本是多元主體的聚合體,因此社區(qū)主體多元化是社區(qū)治理發(fā)展的必然趨勢,在這個趨勢下,除政府以外的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)部門和社區(qū)居民都可以成為社區(qū)治理的主體。不同主體在對社區(qū)事務(wù)的管理中發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢,相互合作,共同為社區(qū)建設(shè)出力。
多元主體治理模式下,所有社區(qū)利益相關(guān)者都是社區(qū)治理的主體,即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個人和組織的總稱,包括政府組織、社區(qū)組織、社會中介組織、駐社區(qū)單位、居民等。他們通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。社區(qū)參與者之間進行適度分權(quán),不通的社區(qū)參與者被授權(quán)擁有與其角色相對應(yīng)的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社區(qū)多元治理主體之間的自愿平等合作關(guān)系被強化,憑借合作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)各個主體間的協(xié)調(diào)和溝通,實現(xiàn)治理機制與治理理念的轉(zhuǎn)變。
4.城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新:構(gòu)建合作共治的治理結(jié)構(gòu)
所謂社區(qū)合作共治,是指社區(qū)治理多元主體間以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ),在治理中相互關(guān)懷、相互協(xié)調(diào)、相互交換資源并通過合作而達到社區(qū)治理目標的治理架構(gòu)。
在合作共治的治理架構(gòu)中,各治理主體的“平等性”被強調(diào),治理主體因面對需要解決的社區(qū)發(fā)展共同問題、社區(qū)公共事務(wù)這―共同客體而相互需要,由若干個“我”構(gòu)成為“大我”、“我們”,構(gòu)成為共同體、共同主體的內(nèi)容。合作共治其基本的價值取向在于正確處理好互為治理主體的主體間的關(guān)系,其核心內(nèi)容是治理主體間如何相互協(xié)調(diào)并達成目標的一致性,尋找達成目標一致性的路徑。治理主體間的平等、建立在相互信任基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系、價值認同、對資源的相互依賴性、對治理規(guī)則的認定是維系多中心治理的基礎(chǔ)。
其次,社區(qū)共治是互惠基礎(chǔ)上的合作。社區(qū)共治是借助科層制、市場機制、合作機制、組織間網(wǎng)絡(luò)、自組織制等混合機制,對社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。這種共同治理的實質(zhì)在于互惠基礎(chǔ)上合作關(guān)系的建立。互惠規(guī)范的確立,有利于建立多元主體之間的伙伴關(guān)系,才能使合作得以持續(xù)發(fā)展。
再次,社區(qū)共治是權(quán)力與權(quán)利的結(jié)合。社區(qū)共治是公共權(quán)力的分散化與公民權(quán)利的民主化為基礎(chǔ),實現(xiàn)了權(quán)力與權(quán)利的結(jié)合。社區(qū)居民有權(quán)參與社區(qū)事務(wù)的治理,特別是隨著社區(qū)居民民利意識的增長,權(quán)利的訴求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N對社區(qū)發(fā)展治理權(quán)力的追求,要求參與到公共權(quán)力體系中,實現(xiàn)對社區(qū)事務(wù)的治理。
5.城市社區(qū)治理方式創(chuàng)新:向自治化、制度化、綜合化治理演進
(1)社區(qū)自治是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然選擇
創(chuàng)新的社區(qū)治理模式下,必然要求采取“自治”的治理方式。自治型社區(qū)治理方式,需要服務(wù)型政府的出現(xiàn)。政府管理理論認為,社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)取決于政府的主導(dǎo):一個管理型的政府,其基層管理也必然是管理型的;而一個服務(wù)型的政府,其基層管理也將是自治型的。所以在當前社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,我們要不失時機地推動政治體制改革,發(fā)展公共服務(wù)型政府,收縮政府管理戰(zhàn)線,避免把社會事務(wù)管得過嚴,理得過寬,統(tǒng)得過死,通過各種方法和途徑,積極促進社會力量的壯大,促進公民社會的實現(xiàn)。
(2)制度化的專業(yè)治理是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然要求
傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式,由于一些制度性的缺陷,使社區(qū)日常事務(wù)管理,很多主要是依靠經(jīng)驗進行。這種依靠經(jīng)驗的非制度化管理,使社區(qū)活力受到抑制,難以有更大的發(fā)展。隨著新的治理模式的創(chuàng)新出現(xiàn),必然要求經(jīng)驗式治理方式向制度化治理方式演進,新型的專業(yè)化治理要求應(yīng)運而生。專業(yè)化的發(fā)展要求社區(qū)治理的技術(shù)化、制度化和專門化,特別是在社區(qū)服務(wù)的提供上,需要專門的技術(shù)型、知識型人才,單單依靠社區(qū)自身可能滿足不了對這些人才的需求,外聘職業(yè)經(jīng)理人實現(xiàn)對城市社區(qū)的專業(yè)化治理正逐步成為一些發(fā)達地區(qū)社區(qū)的選擇。
(3)多層次的綜合治理是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然方向
傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式下,社區(qū)的治理是執(zhí)政黨一元化的單向治理,社區(qū)居民與其管理者之間是服從與被服從的關(guān)系,在文化上表現(xiàn)為大眾行為的趨同性和意識形態(tài)教條化。隨著社會經(jīng)濟體制的改革,社區(qū)各類問題(流動人口問題、老齡化問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題、康樂問題等等)的產(chǎn)生,催生著城市社區(qū)治理向多層次、綜合化的方向發(fā)展。在居民自治的基層民主治理試驗之外,社區(qū)多種多樣的中介組織、自治組織、營利組織和非營利組織等等都在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。他們關(guān)心公共事務(wù)、參加公益活動、參與決策、對社區(qū)建設(shè)進行監(jiān)督評估等,使社區(qū)治理向多層次的綜合治理演變。
6.城市社區(qū)治理過程創(chuàng)新:由行政控制向民主協(xié)商演變
在我國城市社區(qū)治理中,政府擔任著重要的角色。在傳統(tǒng)的“兩級政府,三級控制”的治理模式下,社區(qū)治理過程通常表現(xiàn)為行政控制,公安、民政、疾病預(yù)防、消防、交通、計劃生育等政府部門對社區(qū)治理進行滲透,它們根據(jù)自己的權(quán)力、職責(zé)在社區(qū)建設(shè)中找到參與的切入點和落腳點。而創(chuàng)新的社區(qū)治理方式,要求治理過程向民主協(xié)商演變。這是同治理主體的多元化和治理架構(gòu)的共治性向吻合的。社區(qū)共治架構(gòu)下,多元的治理主體間既不可能是行政命令機制,也不可能是市場交換機制,而應(yīng)該是多方協(xié)商機制,并通過制度使協(xié)商機制規(guī)范化、定期化和有效化。治理的一個重要基礎(chǔ)是有關(guān)各方達成共識,而達成共識,必須依賴于良好的溝通與協(xié)調(diào)。一方面,參與治理的各個主體之間需要進行溝通協(xié)調(diào);另一面,在治理主體與各利益相關(guān)者之間也要進行有效分的溝通協(xié)商。社區(qū)事務(wù)的多方協(xié)商,可以通過多種形式來實現(xiàn),比如通過定期召開聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會、咨詢會和議事會等形式,對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)進行議事協(xié)商、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、監(jiān)督評議,充分了解民情、反映民意、集中民智,匯聚民力,規(guī)范社區(qū)成員參與共同治理的議事規(guī)則、工作制度,逐步形成合法、合適的社區(qū)民主組織形式。
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深化社區(qū)管理改革 建實基層治理網(wǎng)
今年以來，我們按照市委、市政府部署要求，把社區(qū)管理改革，建實基層治理網(wǎng)格作為加強基層社會治理的重要抓手，主動作為，積極探索，基層治理工作取得了新突破。
一、建實網(wǎng)格，完善治理體系。一是科學(xué)整合，突破“條塊分割”障礙。前期我們重新規(guī)劃調(diào)整3大類20個社區(qū)網(wǎng)格，社區(qū)布局更加合理，組建以社區(qū)牽頭總覽，包保單位、駐區(qū)單位企業(yè)共榮共建、共同參與的管理模式，打破以往分割管理的壁壘，社區(qū)為核，共同治理。依托黨群綜合服務(wù)大廳及各便民服務(wù)店，縮小服務(wù)半徑，20個社區(qū)基本建立“15分鐘服務(wù)圈”，精準快速解決各類疑難雜癥，用'小網(wǎng)格'撐起社會治理的'大平安'。二是健實網(wǎng)絡(luò)，強化單元長職能發(fā)揮。每個社區(qū)網(wǎng)格下完善了“社區(qū)—片區(qū)—樓院—樓棟—單元”五級網(wǎng)絡(luò)，明確負責(zé)人，建立科學(xué)合理的規(guī)章制度，做到“人員、職責(zé)、任務(wù)”三落實，特別是今年以來把單元長選配作為一項基礎(chǔ)性工作來抓，廣泛聽取各項意見，通過各種方式切實把單元長選實選準，解決服務(wù)群眾“最后一公里的”問題，為群眾提供更加快捷方便的服務(wù)，把治理觸角延伸到基層樓棟單元。三是抓好帶頭人，建立專業(yè)化基層隊伍。按照職業(yè)化、專業(yè)化、年青化的要求，加強社區(qū)四支隊伍建設(shè)，特別是著重抓好帶頭人隊伍建設(shè)，利用近期社區(qū)“兩委換屆”契機，選優(yōu)配強，把基層“好班長”選出來，用起來。11個“以村為核”社區(qū)平移過渡社區(qū)“兩委”成員，街道選派9名機關(guān)干部到社區(qū)擔任書記，實行書記工作與“績效工資”掛鉤機制，激發(fā)社區(qū)書記干事創(chuàng)業(yè)動力。同時按照“工作在居住地社區(qū)”的原則，調(diào)整了52名社區(qū)工作人員，增強配齊了470余樓院長，簽訂正規(guī)勞務(wù)合同，把隊伍建設(shè)作為基層治理的中間力量切實把作用發(fā)揮到位。
二、兜底管理，擴充治理覆蓋面。一是統(tǒng)籌融合，成立綜合治理辦公室。為把社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的基層治理工作做實做細，針對社區(qū)內(nèi)執(zhí)法力量分散、共同執(zhí)法力度不足等問題，促進中心要求每個城市社區(qū)設(shè)在黨群服務(wù)中心大廳一樓附近設(shè)立社區(qū)綜合治理辦公室，配齊必須辦公用品，整合社區(qū)工作人員、警務(wù)人員、城市執(zhí)法中隊、城市巡管等執(zhí)法力量，形成基層治理合力，共同推進基層治理深入。目前來看，效果良好，對于一些單個部門無法協(xié)調(diào)解決的問題，在聯(lián)合執(zhí)法機制下，都能有效的化解矛盾，如店外經(jīng)營、對抗執(zhí)法等棘手問題。二是服務(wù)為本，主動承接治理職能。社區(qū)加快服務(wù)職能下沉，統(tǒng)一設(shè)置了“黨建綜合”、“民生服務(wù)”、“安全環(huán)保”、“社會秩序”四個服務(wù)窗口，全權(quán)負責(zé)事項受理和業(yè)務(wù)辦理，精簡機構(gòu)、優(yōu)化職能、提高效率，提升基層治理質(zhì)效。嚴格落實各項監(jiān)督職責(zé)，明確權(quán)限邊界，制定監(jiān)督細則，正在探索建立環(huán)衛(wèi)、綠化、秩序化等外包服務(wù)保證金制度和物業(yè)公司服務(wù)保證金制度，規(guī)范監(jiān)督流程，用好監(jiān)督結(jié)果，充分發(fā)揮監(jiān)督在落實基層治理中的積極作用。三是依托六化，著力化解矛盾糾紛。社會利益結(jié)構(gòu)的分化引發(fā)大量的矛盾糾紛，排查、化解矛盾是社會治理的難點，我們依托六化問題處理，逐步弱化分化矛盾，制定了“六化”管理工作細則、巡查人員工作職責(zé)和操作流程，建立400余人的巡查隊伍，定人、定位、定責(zé)，盯靠片區(qū)進行巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時上報解決，目前累計督促解決居民關(guān)注、矛盾集中的“六化”問題1890條，同時注重長效機制，做到“小矛盾不出片區(qū)、大矛盾不出社區(qū)”。
三、廣泛動員，提升治理參與度。一是主動對接，強化聯(lián)系包保力量。市委、市政府為每個社區(qū)網(wǎng)格明確了一名副縣級包保領(lǐng)導(dǎo)、一個市直包保部門，新城街道把全處所有領(lǐng)導(dǎo)干部、站室所全部納入包保社區(qū)網(wǎng)格范圍，每名領(lǐng)導(dǎo)干部、站室所都有所包保的社區(qū)，擴充基層網(wǎng)格治理力量。社區(qū)書記與聯(lián)系社區(qū)市級領(lǐng)導(dǎo)、市直部門負責(zé)同志進行了對接，持續(xù)不斷邀請市領(lǐng)導(dǎo)、市直部門到社區(qū)進行指導(dǎo)，目前20個社區(qū)并就社區(qū)建設(shè)、文明城市建設(shè)、六化問題落實等問題邀請市級聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、市直包保部門多次磋商，解決問題60余項。二是共享共榮，聯(lián)席共駐共建。20社區(qū)逐一走訪對接了駐區(qū)單位、物業(yè)公司，制定了花名冊、聯(lián)系站位圖，明確聯(lián)絡(luò)員，加強溝通聯(lián)系。制定了駐區(qū)單位聯(lián)席會制度，每季度召開一次駐區(qū)單位共商共建會，對社區(qū)存在的問題進行集中研判，研究對策，制定方案，推動落實。
下一步，城市社區(qū)促進中心將此調(diào)研為契機，更加科學(xué)規(guī)范，更加深層次的指導(dǎo)社區(qū)開展基層治理工作，構(gòu)建"黨建引領(lǐng)、政府搭臺、社會協(xié)同、公眾參與"的社會化管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造人人參與的社會治理新格局，凸顯“責(zé)任網(wǎng)格”的總體要求和“百姓網(wǎng)格”的人文理念，以構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局為目標，不忘初心、牢記使命，大膽創(chuàng)新、真抓實干，共同繪制美好藍圖，共同筑就實力、品質(zhì)、文化、幸福新社區(qū)。
[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)治理；挑戰(zhàn)；創(chuàng)新
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.113
[中圖分類號]D669.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）08-0-02
近年來，隨著單位制的解體，相對傳統(tǒng)的社會群體整合機制發(fā)生了巨大的變化，使城市社區(qū)成為基礎(chǔ)性的治理單位。同時，在社會轉(zhuǎn)型不斷深入的現(xiàn)階段，各種問題、矛盾集中于城市社區(qū)，傳統(tǒng)的治理模式難以滿足需求，社區(qū)治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，因此，相關(guān)人員需要探究新型治理模式，以便在更好的解決城市社區(qū)問題的情況下，充分發(fā)揮城市社區(qū)的作用，推進社會穩(wěn)步發(fā)展。
1 社區(qū)治理的基本內(nèi)涵
社區(qū)治理是將社區(qū)作為載體，政府、居民共同管理社區(qū)事項的互動，是一種為不同主體提供各種服務(wù)，且各活動相互作用的管理模式。“社區(qū)治理通過對相應(yīng)制度的合理安排，能滿足適度開發(fā)、調(diào)試公共資源系統(tǒng)的需求。”因此，社區(qū)治理的實施能夠有效彌補政府治理社會時能力不足的問題。
2 城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)
2.1 社區(qū)治理行政色彩濃厚
通常情況下，城市社區(qū)的建設(shè)是在政府的引導(dǎo)下進行的，所以社區(qū)除了自治以外，還承擔了許多政府轉(zhuǎn)移的職能，導(dǎo)致社區(qū)治理行政色彩過于濃厚。城市社區(qū)治理權(quán)力多來自上級需求，社區(qū)各組織具有行政化的特征，比如，經(jīng)濟來源的行政化、工作模式的行政化等。國家法律法規(guī)明確規(guī)定，居民委員會是代表居民利益的自組織。但從實際情況來看，居民委員會多承擔“政府代言人”的職責(zé)，通常根據(jù)政府的需求開展基礎(chǔ)性公共服務(wù)，并未進行明確分工，未給居民謀取效益。居民選舉也常常流于形式，加之居民委員會工作職責(zé)、工作角色的錯位，造成社區(qū)長期處在“上面千條線，下面一根針”，忙于行政性事務(wù)的狀態(tài)，基本無暇顧及居民的需求、效益。
從另一方面來看，因行政色彩的濃厚，使社區(qū)治理出現(xiàn)角色錯位、迷失的現(xiàn)象，表現(xiàn)為：從政策上看，國家主張城市社區(qū)自治，減少政府的過多干預(yù)，但實際的社區(qū)治理中，政府卻又不可控的參與到社區(qū)治理中。因而在社區(qū)治理現(xiàn)實中，所產(chǎn)生的矛盾、問題和主要來源于社區(qū)權(quán)力、結(jié)構(gòu)的沖突。
2.2 社區(qū)治理主體關(guān)系的困境
城市社區(qū)治理過程中，物業(yè)公司、居民委員會等是最為關(guān)鍵的主體，主體之間存在工作職責(zé)不明確、角色混亂等情況，間接加大了社區(qū)治理的難度。居民委員會是一個集行政管理、社區(qū)服務(wù)于一體的組織，能為社區(qū)居民提供相對優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，但通常不會主動作為，回應(yīng)社區(qū)居民的訴求。近年來，伴隨著國民經(jīng)濟水平的提高、人們生活質(zhì)量的改善，住房逐漸趨向于商品化，物業(yè)公司開始進入城市社區(qū)。物業(yè)公司作為一個以盈利為目標的組織機構(gòu)，主要工作是為業(yè)主提供房屋保養(yǎng)、設(shè)施維修、保安等服務(wù)。物業(yè)公司作為為居民提供公共服務(wù)的新型組織機構(gòu)，和業(yè)主之間的關(guān)系是平等的。然而，由于經(jīng)濟效益的驅(qū)使、監(jiān)管機制的缺乏，物業(yè)公司通常因權(quán)力的不對稱而凌駕于居民、業(yè)主之上，導(dǎo)致利益糾紛事件頻繁發(fā)生。而導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的主要原因是社區(qū)治理各主體間權(quán)責(zé)不明確，最終造成角色定位處于混亂狀態(tài)，主體之間缺乏信任，加大了社區(qū)治理的難度。
從另一方面來講，居民委員會的行政化、業(yè)主委員會等機構(gòu)力量薄弱，相應(yīng)工作的實施均在物業(yè)公司的幫助下進行，而物業(yè)公司的經(jīng)營目標又決定了他們的工作成效，導(dǎo)致無法滿足居民的需求，情況嚴重時物業(yè)公司與業(yè)主之間的矛盾還會升級。城市社區(qū)各主體不具備完善的監(jiān)管機制、制衡機制，代表業(yè)力的委員會力量薄弱，無法制約物業(yè)公司，做不到真正維護業(yè)益，最終導(dǎo)致社區(qū)居民委員會忙于行政事務(wù)性工作，降低了服務(wù)效益；而市場化運營的物業(yè)公司，為了謀取更多的經(jīng)濟效益，不顧及業(yè)主的需求，降低該組織機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。
2.3 社區(qū)居民參與度低
社區(qū)作為城市的基礎(chǔ)組成單位，也是整合基層、城市生活的共同體，也應(yīng)當是表達居民需求、反映居民生活狀況的單位，而這些都是建立在城市社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理基礎(chǔ)之上的。由此可見，社區(qū)居民參與是保證社區(qū)問題有效治理的關(guān)鍵。居民作為城市社區(qū)治理的主要成員，通過監(jiān)督作用的發(fā)揮、社區(qū)活動的參與，使社區(qū)治理成為社會基本單元。但從實際工作上看，因受傳統(tǒng)組織參與形式的影響，社區(qū)居民缺乏參與性、責(zé)任意識差，未對社區(qū)產(chǎn)生強烈的歸屬感，大部分居民處于被動參與社區(qū)活動的狀態(tài)。同時，個別居民還認為是否參與社區(qū)活動，其本質(zhì)是一樣的，都無法發(fā)揮主人翁的作用，在社區(qū)重大決策中不主動行使發(fā)言權(quán)。目前，社區(qū)居民參與較多的社區(qū)活動主要是文體性的健身活動，如廣場舞等，參與人群為老年人、婦女，大多數(shù)居民在社區(qū)治理中缺乏真正的決策性參與，所具備的監(jiān)督作用有限，造成社區(qū)治理長時間處于“失語”狀態(tài)，阻礙了城市社區(qū)的發(fā)展。
3 城市社區(qū)治理路徑創(chuàng)新
3.1 明確城市社區(qū)主體職權(quán)
政府需創(chuàng)新城市社區(qū)治理機制，完善治理流程，明確社區(qū)治理參與主體的職權(quán)、關(guān)系。在現(xiàn)代城市發(fā)展的過程中，要想創(chuàng)新治理機制，最為主要的任務(wù)是政府轉(zhuǎn)變對基層社區(qū)的治理理念，給予社區(qū)治理針對性的指導(dǎo)，將權(quán)力歸還于社區(qū)居民。在城市社區(qū)的治理過程中，明確居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等主體關(guān)系、工作職權(quán)和角色，強化居民委員會對業(yè)主、物業(yè)公司的監(jiān)管作用。同時，還需適當扶持居民自治組織，以便于充分發(fā)揮居民的作用。
3.2 加大對物業(yè)公司的監(jiān)管力度
目前，物業(yè)公司普遍存在不公開收支、居民上繳物業(yè)費未用到社區(qū)硬件維護方面等現(xiàn)象。并且，物業(yè)公司為了獲得更多的經(jīng)濟效益，不認真處理居民、社區(qū)反映的問題。比如：居民上繳物業(yè)費后，物業(yè)公司未根據(jù)實際情況進行處理，常見的有社區(qū)衛(wèi)生、治安l件差等，即便居民一再催促物業(yè)公司處理，也得不到物業(yè)公司的積極回應(yīng)，總體服務(wù)質(zhì)量低。針對這種情況，需加大對物業(yè)公司的監(jiān)管力度，對物業(yè)公司的服務(wù)、收費等程序?qū)嵤┕_、透明制度，強化社區(qū)居民的監(jiān)管作用，便于在法律幫助下更好的維護居民權(quán)益。
3.3 構(gòu)建社區(qū)參與平臺，提高居民參與積極性
社區(qū)居民參與度是評估社區(qū)建設(shè)水平的關(guān)鍵。目前，城市社區(qū)居民主要從以下途徑參與社區(qū)活動：在居民委員會引導(dǎo)下參與、在社區(qū)黨支部引導(dǎo)下參與、通過社區(qū)網(wǎng)站或是微信公眾號參與、通過社區(qū)民間組織參與、通過聽證會的開展參與等。由此可見，城市社區(qū)居民參與社區(qū)活動的途徑越來越多，并且在不斷進行創(chuàng)新。但從城市社區(qū)的實際參與情況上看，居民參與性不高，其主要原因在于大多數(shù)城市社區(qū)活動缺乏針對性，并不是針對社區(qū)居民關(guān)心的問題而開展的活動。因此，除構(gòu)建相對科學(xué)、合理、多樣化的社區(qū)參與平臺外，還要提高居民參與的積極性，重點是在參與內(nèi)容上進行創(chuàng)新，在滿足居民需求的前提下，激發(fā)居民的興趣，提高其參與自主性，并根據(jù)社區(qū)居民構(gòu)成的特點開展活動，滿足不同群體的差異化需求，進而達到有效治理。例如，基于物業(yè)公司和業(yè)主矛盾較突出的問題，組織雙方代表召開懇談會，讓物業(yè)公司明確了解居民的需求，讓居民了解物業(yè)公司的實際困難，雙方協(xié)調(diào)、共同解決問題；在衛(wèi)生環(huán)境差的社區(qū)，多組織“環(huán)境保護人人有責(zé)”的集體活動，動員居民廣泛參與，加大環(huán)保宣傳力度，共同改善社區(qū)的居住環(huán)境；為老年人多組織休閑、娛樂性的活動；為小朋友多組織學(xué)習(xí)知識的活動等。
3.4 再造社區(qū)組織，提高運行效率
在全面發(fā)展城市社區(qū)組織的基礎(chǔ)上，保證社區(qū)組織真正服務(wù)于居民、徹底治理社區(qū)問題是創(chuàng)新治理制度的又一主題。新公共管理理論中提出的“政府再造”理論中的“再造”是對社會公共組織、公共體制的轉(zhuǎn)變，以提高工作效率，增強創(chuàng)新能力。并且，還可通過對組織目標的改變，權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織激勵的變革來完成該轉(zhuǎn)型。該理論同樣適用于城市社區(qū)的組織再造。
從城市社區(qū)的組織再造上講，其主導(dǎo)思想是將激勵機制、管理制度納入社區(qū)治理中，使以公益活動、社區(qū)服務(wù)等為主要業(yè)務(wù)的組織機構(gòu)更好的借鑒先進的管理模式，增強組織發(fā)展能力。曾有學(xué)者基于社區(qū)再造的基礎(chǔ)提出了構(gòu)建企業(yè)化的社區(qū)，也有學(xué)者在再造理論基礎(chǔ)上，提出程度不同的管理模式，如績效導(dǎo)向模式、居民自治模式等，這對城市社區(qū)治理模式、治理內(nèi)容的創(chuàng)新具有建設(shè)性的意義。而與此同時，社區(qū)居民的參與行為也可以進行再造，現(xiàn)在很多地方的社區(qū)對活動參與、社會服務(wù)和公益行為嘗試采取積分制或是銀行儲蓄制管理模式，這都是很有益的創(chuàng)新。
3.5 將社區(qū)社會資本管理進行公開
社會資本理論認為，處于統(tǒng)一機構(gòu)的人通過互動、接觸，能建立期望、義務(wù)，形成信任關(guān)系，能動員社會關(guān)系，合理配置社會資源。而社區(qū)社會資本的缺失是當前社區(qū)急需解決的問題，以預(yù)防社區(qū)發(fā)展、資本之間形成惡性循環(huán)。社區(qū)居民是社區(qū)治理的主要人員，而社區(qū)又是組織居民生活時所形成的主要場所，社區(qū)資本主要體現(xiàn)在居民對自身生活環(huán)境、社區(qū)服務(wù)人員工作狀況的認可和相關(guān)活動的參與上。而將社區(qū)資本運作進行公開作為城市社區(qū)治理路徑的創(chuàng)新，不但能有效解決社區(qū)問題，還能幫助社區(qū)治理走向健康發(fā)展的道路，提高社區(qū)居民生活的質(zhì)量。
4 結(jié) 語
伴隨著城市化進程的加速，社區(qū)作為社會的基礎(chǔ)“細胞”，其治理效果與社會的發(fā)展密切相關(guān)。本文通過對城市社區(qū)治理情況的分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理普遍存在主體關(guān)系不明確、行政化色彩濃厚等問題，影響著社區(qū)治理的效果。因此，相關(guān)人員需加大城市社區(qū)治理的創(chuàng)新力度，明確社區(qū)主體之間的關(guān)系、準確定位角色；居民委員會要認真處理行政權(quán)、自治權(quán)關(guān)系，加大物業(yè)公司的監(jiān)管力度，充分發(fā)揮業(yè)主委員會功能；重視居民委員會的管理方式、管理機構(gòu)的改革力度，增強社區(qū)居民活動參與性等。此外，物業(yè)公司還應(yīng)從社區(qū)居民的需求出發(fā)，構(gòu)建相對合適的治理機構(gòu)，將社區(qū)治理作為維護基層秩序的基礎(chǔ)，并將社區(qū)的社會資本管理進行公開，在發(fā)揮居民作用的情況下，進一步治理社區(qū)，推動基層社會發(fā)展。
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關(guān)鍵詞：社區(qū)管理；社區(qū)服務(wù)；政府
一、當前我國城市社區(qū)治理的基本現(xiàn)狀
從90年代中期開始，我國很多城市在社區(qū)治理實踐中都進行了一系列的制度創(chuàng)新，至此各地區(qū)此基礎(chǔ)上形成了各具特色的新鮮經(jīng)驗，基本建立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的街居治理新格局，初步實現(xiàn)了政府依法行政管理與社區(qū)依法自治的有機銜接和良性互動。具體而言，我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀與基本經(jīng)驗可歸納如下：
1、初步實現(xiàn)了城市公共部門依法治理與城市社區(qū)依法自治的銜接與互動。自2011年以來，我國很多城市進行了街居管理體制改革的嘗試，力圖規(guī)范街道辦事處與社區(qū)的角色職能，讓社區(qū)自治組織從行政性事務(wù)中解脫出來，全力做好居民自治工作街道辦事處集中做好行政工作。
2、突出了民生導(dǎo)向加快了社區(qū)公共服務(wù)供給。民生建設(shè)是社會建設(shè)與社區(qū)治理的突破口。近年來，我國城市政府高度重視民生工作，以街居公共服務(wù)改革為突破口，城市公共服務(wù)向社區(qū)延伸和下沉加快。當前，我國城市區(qū)和街辦兩級在加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，通過設(shè)立區(qū)、街辦、社區(qū)三級公共服務(wù)中心和便民服務(wù)站，加快了行政和其他便民服務(wù)下沉社區(qū)的廣度和力度。
3、高度重視社區(qū)公共文化建設(shè)。社區(qū)公共文化是社區(qū)治理的軟實力之一，是社區(qū)發(fā)展的動力基礎(chǔ)，是一個社區(qū)區(qū)別他社區(qū)的本質(zhì)表現(xiàn)。近年來，我國不少城市在大力打造社區(qū)環(huán)境文化的基礎(chǔ)，上堅持“以科學(xué)的理論武裝人，以正確的輿論引導(dǎo)人，以高尚的精神塑造人，以優(yōu)秀的作品鼓舞人”，通過開展一系列居民喜聞樂見的群眾文化活動，不斷增強社區(qū)發(fā)展的軟實力。
二、當前國社區(qū)治理中存在的問題與不足
在利益沖突與社會矛盾日益尖銳的社會轉(zhuǎn)型時期，承擔著社會治理使命的我國城市社區(qū)，受傳統(tǒng)街居管理路徑和居民素質(zhì)的影響，在社區(qū)治理中不可避免地存在著這樣那樣的問題，這還需要我們以與時俱進的實踐精神不斷地發(fā)展與完善。
1、社區(qū)承擔了太多社會事務(wù)職責(zé)，但管理權(quán)力卻未得到相應(yīng)調(diào)整。各條線在社區(qū)各設(shè)一套班子，對社區(qū)服務(wù)建設(shè)總量不少，但因是“小而全”，相互之間沒有實現(xiàn)充分整合。如民政部門重視對老年人口的生活照料服務(wù)，衛(wèi)生部門大力推進社區(qū)衛(wèi)生康復(fù)治療服務(wù)；文化部門提倡社區(qū)文化設(shè)施的充分使用，教育部門要求發(fā)揮社區(qū)教育功能等等。這些社區(qū)服務(wù)具有很大的共通性和重復(fù)性，這其實是舊管理體制條塊分割的矛盾在社區(qū)管理體制未得到充分完善時期的表現(xiàn)。對社區(qū)服務(wù)資源的優(yōu)化整合，將是進一步完善社區(qū)管理體制的重要內(nèi)容，也是進一步發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能的關(guān)鍵問題。
2、政府部門在社區(qū)管理中存在“越位”問題。有些政府部門仍在行使本應(yīng)由社區(qū)企業(yè)行使的職能，有些政府部門承攬和包辦了許多本應(yīng)由社會自治組織辦理的事物，街道辦事處直接領(lǐng)導(dǎo)和管理居民委員會工作的現(xiàn)象還較為普遍的存在，街道辦事處還時常干預(yù)社會中介組織行使社會職能。
3、社區(qū)治理的規(guī)章制度不完善。社區(qū)治理要發(fā)揮合力功能，必須有一系列的規(guī)范、制度、秩序與運行機制。既要確定各組織及其成員相互交往和解決問題的正確方式，又要規(guī)范對越軌者寬容的限度。我國城市社區(qū)治理制度設(shè)計的主要缺陷在于：一是對作為區(qū)政府派出機構(gòu)的街道辦事處，還沒有明確界定其行政服務(wù)和管理的范圍；二是區(qū)屬機關(guān)和企事業(yè)單位，分別受各自條條的領(lǐng)導(dǎo)，按條條的指令行事，與街道辦事處之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，往往造成在社區(qū)事務(wù)上相互推諉扯皮；三是社區(qū)內(nèi)的各種社會組織也沒有形成有效的行為規(guī)范，讓社區(qū)成員來共同遵守。對于社區(qū)行為越軌者，社區(qū)組織也缺乏行政上或法律上適當而有效的懲罰；四是社區(qū)治理的運行機制尚未形成條塊結(jié)合的監(jiān)督機制，有關(guān)專業(yè)管理部門權(quán)力過于集中，對它們的工作質(zhì)量和一些不正之風(fēng)難以進行監(jiān)督與制約。
4、社區(qū)管理工作人員隊伍薄弱，整體專業(yè)化程度偏低。改革開放以來，由于人力資源“下沉”基層社區(qū)的動力基礎(chǔ)與體制機制不夠完善，我國社區(qū)社會工作者嚴重不足，社區(qū)人才總量缺乏。一方面，城市社區(qū)依然存在著不少街居干部由老、弱、婦組成的狀況，已不能適應(yīng)社區(qū)治理的新需要，迫切需要文化層次較高，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，懂得現(xiàn)代社區(qū)治理，熟悉市場經(jīng)濟的社會工作者等各類人才來充實城市的社區(qū)治理工作。另一方面許多青年人不愿意到社區(qū)工作，即使是那些通過“一居一大”等方式到社區(qū)工作的大學(xué)生們，也只不過把社區(qū)作為自己的“跳板”，很少有安心社區(qū)工作的。
三、解決社區(qū)管理中存在問題的對策
妥善解決上述問題，是城市社區(qū)治理工作的必然要求。我認為，在社區(qū)治理過程中，應(yīng)著重從如下幾個方面入手：
1、深化社區(qū)體制改革。深化社區(qū)體制改革的重點是認真轉(zhuǎn)變職能，真正做到“小政府、大社會”，進一步理清和街道辦事處職責(zé)定位和相互關(guān)系。一方面要努力完善自身職能，依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，確立街道辦事處對轄區(qū)治理負總責(zé)的地位；另一方面要從深化“服務(wù)”入手，充分調(diào)動轄區(qū)居民和非政府組織開展社區(qū)工作的積極性，使街道辦事處對社區(qū)是工作上的指導(dǎo)和監(jiān)督、資金上的支持和政策上的引導(dǎo)。尤其要徹底廢除街道辦事處隨意向居委會下派任務(wù)的制度根源，使街道與社區(qū)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系真正落到實處。
2、轉(zhuǎn)變政府職能。要進行社區(qū)治理首先就是要轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變職能部門以及街道辦事處的職能，只有這樣才能從根本上消除“下改上不改”的現(xiàn)象，社區(qū)治理才能取得成效。就馬村街道辦事處的工作實踐來看，各個職能部門還是把街道辦事處看做是自己的下一級政府，想方設(shè)法的推卸責(zé)任但是卻要攬權(quán)。而街道辦事處自己的人員配置都有限，最后就把工作又壓給社區(qū)。所以社區(qū)治理的頭等大事就是政府部門職能轉(zhuǎn)變，這也是最關(guān)鍵、最困難的一環(huán)。
3、建立“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的模式。在下放工作職能的同時，要明確社區(qū)工作經(jīng)費撥付標準，社區(qū)為有關(guān)職能部門代辦業(yè)務(wù)時，可以按規(guī)定向服務(wù)對象開展有償服務(wù)。總的看來，權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)存在四種方式：一是政府部門只出人不出錢，政府部門向社區(qū)派駐人員完成部門職能。二是政府部門只出錢不出人，政府部門籌資向社區(qū)居委會“購買服務(wù)”，社區(qū)居委會招聘人員完成。三是政府部門向社區(qū)居委會放權(quán)，社區(qū)居完善城市社區(qū)治理的對策委會自主管理和自我服務(wù)。
4、組建專業(yè)化社區(qū)工作者隊伍。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市社區(qū)的需求也出現(xiàn)了多樣化。過去那種以退休老人為主體的居委會成員結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠遠不能滿足當前的社區(qū)需求。因此，應(yīng)將社區(qū)工作者及相關(guān)的社區(qū)工作納入到正規(guī)的職業(yè)范圍，促進社區(qū)工作的職業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)范化，吸引更多的高素質(zhì)人刁‘投身到城市社區(qū)管理。同時要加強社區(qū)工作者的學(xué)歷教育、崗前培訓(xùn)、職業(yè)教育和在職培訓(xùn)，使社區(qū)工作者隊伍盡快專業(yè)化。
關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè)；社區(qū)治理；參與模式
中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2012）03-0052-02
上世紀90年代初，國家民政部借鑒國外社區(qū)發(fā)展的理論和實踐，提出了“社區(qū)建設(shè)”的口號和思路，我國的社區(qū)建設(shè)隨著城市經(jīng)濟發(fā)展不斷深入，在當前我國的城市化進程中，肩負著促進社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要歷史使命。社區(qū)發(fā)展具有明顯的階段性特征，其發(fā)展過程包括由政府啟動、主導(dǎo)階段；政府推動和社區(qū)參與并存，實現(xiàn)社區(qū)的自我管理階段；社區(qū)自治、自理等三個階段發(fā)展。二十多年來，在政府的積極推動支持下，我國的社區(qū)建設(shè)正逐步由第一階段的政府主導(dǎo)向政府推動與社區(qū)參與并存的階段過渡。目前在社區(qū)建設(shè)理論研究中，居民參與模式正成為研究熱點。
1 社區(qū)治理的涵義和社區(qū)參與理論
1.1 社區(qū)治理的涵義
“治理”一詞源于古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。自20世紀90年代以來，西方政治學(xué)家賦予“治理”以新的含義。治理理論的主要創(chuàng)始人羅西緇認為，“治理是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須國家的強制力來實現(xiàn)”。庫伊曼也認為，“治理所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部來強加，它之所以要發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者互動”。1995 年，全球治理委員會發(fā)表了一份題為《我們的全伙伴關(guān)系》的研究報告，說明治理的四大特征：治理是一個過程；治理的過程是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理是一種持續(xù)的互動”。由此可以看出治理的核心理念是突破單純強調(diào)政府管理的理念，主張政府、公民以及其他組織共同來參與對社會的管理，強調(diào)參與主體間的協(xié)調(diào)、溝通與交流，治理的本質(zhì)在于公民參與。社區(qū)治理是指以地域為基礎(chǔ)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動。社區(qū)治理的四個特點包括：主體多元化、機制扁平化、過程互動化、資源內(nèi)生化。所謂主體多元化是強調(diào)要整合社會資源，要與利益相關(guān)方合作；機制扁平就是原來縱向的自上而下的管理向橫向的網(wǎng)絡(luò)化管理轉(zhuǎn)變；過程互動和資源內(nèi)生是將社區(qū)居民視為社區(qū)建設(shè)的主體并參與到各項社區(qū)建設(shè)服務(wù)。
1.2 社區(qū)參與
“參與”的基本含義是指人們參與了對某一領(lǐng)域發(fā)展計劃的制定與實施或直接參加了這一領(lǐng)域的整個發(fā)展過程，以及發(fā)展成果的分享。社區(qū)參與是指“政府及非政府組織介入社區(qū)發(fā)展的過程、方式和手段；是指社區(qū)居民參加社區(qū)發(fā)展計劃、項目等各類公共事務(wù)與公益活動的行為和過程，以及對社區(qū)發(fā)展成果的分享”。社區(qū)參與是社區(qū)居民作為社區(qū)管理的客體與主體，自覺自愿地參加社區(qū)各種活動或事務(wù)的決策、管理和運作的過程和行為。社區(qū)參與主體指的是在社區(qū)發(fā)展運動的宏觀背景之下，居民群眾、政府組織、單位組織和中介組織都作為主體參與社區(qū)的發(fā)展和建設(shè)。
我們在社區(qū)建設(shè)研究中發(fā)現(xiàn)，中國城市社區(qū)建設(shè)過程中存在幾個普遍的問題：一是在當前的社區(qū)建設(shè)中政府往往占主導(dǎo)地位。二是社區(qū)居民參與率不高，缺乏相應(yīng)的表達機制和參與渠道。三是從社區(qū)公共參與的類別來看，居民的社區(qū)參與內(nèi)容多為非政治事務(wù)參與，如文體健身活動、環(huán)境整治活動、治安巡邏活動等，而對社區(qū)選舉等政治性事務(wù)很少參與。四是社區(qū)居民參與以被動的、執(zhí)行性參與為主要形式。這種社區(qū)管理模式使得居民的需求與社區(qū)治理組織的供給之間存在著巨大差距，社區(qū)治理的事情居民漠不關(guān)心，而居民上心的事卻得不到很好的解決，社區(qū)治組織沒有很好發(fā)揮其自身的功能與職能導(dǎo)致居民參與熱情低、參與實效性差、社會效益低下。因此我們需要在實踐中尋找出一種有效的社區(qū)參與機制和組織形式，推進社區(qū)建設(shè)和基層民主的順利運行。本文以成都市Q社區(qū)的參與式治理為研究實例，重點考察這一社區(qū)建設(shè)模式的居民參與形式、組織機構(gòu)和運作模式，進而對我國在城鄉(xiāng)一體化進程中新型社區(qū)的建設(shè)及治理提供一些理論支持和啟示。
2 Q社區(qū)參與式治理的模式分析
改革開放以來，中國的城市化快速推進，城市空間不斷擴張，人口、產(chǎn)業(yè)和要素資源不斷向城市集聚。許多大城市逐漸向周邊鄉(xiāng)村地區(qū)拓展，出現(xiàn)了許多城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)，這些社區(qū)保留原著居民，同時也增加了大量的外來打工者和城市新移民。地域和文化上的差異，增加了社區(qū)治理的復(fù)雜性。成都市Q社區(qū)正是這樣的一個新型城鄉(xiāng)一體化社區(qū)。
2.1 Q社區(qū)簡介
Q社區(qū)位于成都市青羊區(qū)西北部，占地面積1.84 平方公里，共有居民1萬多戶，3萬余人。社區(qū)交通便捷，設(shè)施齊全，環(huán)境優(yōu)美，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，原來是典型的農(nóng)村社區(qū)，由于城市擴展，現(xiàn)在屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新型社區(qū)，是青羊區(qū)三個新型的城鄉(xiāng)一體化過渡社區(qū)之一。該社區(qū)人口聚居密度較高、異質(zhì)性程度高，社區(qū)居民教育程度參差不齊。社區(qū)成員主要由本地拆遷戶農(nóng)民，外社區(qū)安置農(nóng)民，商業(yè)樓盤居民和外來的打工人員構(gòu)成。成都市青羊區(qū)是2009年國家民政部命名的全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)之一，而Q社區(qū)是青羊區(qū)在探索實踐居民社區(qū)參與模式的實驗田。盡管該社區(qū)的居民在生活方式和生活需求具有相當?shù)膹?fù)雜性和多元化，但近兩年來，Q社區(qū)堅持以人為本，改進管理方式，注重居民參與，創(chuàng)導(dǎo)自愿互助，探索出了一種新型的參與式社區(qū)治理模式，取得了良好的社會效應(yīng)。
2.2 Q社區(qū)的參與式治理模式
Q社區(qū)在建設(shè)過程中為了改善居民的參與積極性，采用了兩個重要辦法：一是對公共空間的讓渡和社會賦權(quán)；二是公眾對公共空間的爭取和公民精神的培養(yǎng)。經(jīng)過這幾年的社區(qū)治理建設(shè)，社區(qū)工作方方面面都取得了巨大的成功，其社區(qū)建設(shè)治理主要包括以下幾方面：
（1）建立完善的社區(qū)組織體系。
好的社區(qū)組織體系是社區(qū)參與治理的保障。Q社區(qū)統(tǒng)一構(gòu)建了完善社區(qū)居民大會、居民議事會、民主監(jiān)事會、社區(qū)公共事務(wù)所等社區(qū)自治組織和服務(wù)組織。同時，2007年10月，社區(qū)與省總工會家屬區(qū)等小區(qū)物管公司、靈通汽修公司、省工會、中鐵八局等8家單位，探索組建了全市首個“社區(qū)共建理事會”，建立了完善的社區(qū)建設(shè)組織體系。
（2）注重人才隊伍建設(shè)。
社區(qū)黨委和社區(qū)居委會成員，通過“公推直選”的辦法產(chǎn)生。社區(qū)公共事務(wù)所人員實行公開招聘，鼓勵社區(qū)“兩委”兼職。社區(qū)直接實施的特殊服務(wù)項目所需專業(yè)人才，由居民議事會通過向社會公開招聘。每年年終，由街道組織社區(qū)居民代表、黨員代表、社區(qū)企事業(yè)單位對社區(qū)公共服務(wù)人員進行民主評議和績效考核，并將考核結(jié)果與績效獎金掛鉤。社區(qū)治理主體參與民主評議和績效考核進一步轉(zhuǎn)變了政府職能、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升社區(qū)自治功能、發(fā)揮自治組織的作用。同時測評活動對政府工作隊伍考核體系進行了重大變革，把過去由部門單位考評為主，變?yōu)橐陨鐓^(qū)居民考核為主，使得社區(qū)管理工作人員不僅要對部門負責(zé)，同時也要對廣大民眾負責(zé)，“兩個負責(zé)”的結(jié)合，促進了社區(qū)管理工作與人才隊伍的建設(shè)。
（3）搭建議事平臺，拓展參與空間。
Q社區(qū)努力改變政府包辦社區(qū)建設(shè)的局面，在改革社區(qū)組織上有新突破。社區(qū)成立社區(qū)議事會，監(jiān)事會，物管共建理事會等，發(fā)揮社會各界人士、社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)協(xié)商、監(jiān)督、評議等，拓展社區(qū)各類力量參與社區(qū)建設(shè)的空間。
Q社區(qū)在社區(qū)服務(wù)中心成立了議事廳，在體制上和程序上體現(xiàn)了居民參與社區(qū)治理的主導(dǎo)地位。居民按一戶一票的原則，采取無記名投票的方式選舉21位議事會代表，成立了社區(qū)議事會，議事會成員每兩年進行換屆選舉。議事會成員代表社區(qū)所有居民行駛管理社區(qū)公共事務(wù)，商討社區(qū)內(nèi)的所有治理問題。同樣由居民代表選舉組成社區(qū)民主理財組，負責(zé)社區(qū)的財政運營。社區(qū)同時成立了由各個階層居民21名代表組成的監(jiān)事會，負責(zé)監(jiān)督議事會的一切工作和社區(qū)財務(wù)狀況。議事廳設(shè)置以來，為居民自治搭建了良好平臺，它緊緊抓住社區(qū)群眾關(guān)心的熱點難點問題，深入調(diào)查研究，廣泛建言獻策，積極協(xié)商討論，充分集思廣益，極大程度地拓展了社區(qū)建設(shè)的參與空間。
（4）搭建溝通平臺，拓寬參與渠道。
為了溝通社區(qū)信息，拓寬參與的信息雙向反饋渠道。在社區(qū)公共服務(wù)和社會管理事務(wù)中，按照合法、公開、民主、便民、實效的原則，實行民主咨詢、民主決策、民主監(jiān)督和民主評議。通過問卷調(diào)查、上門走訪、召開會以及“兩上兩下三公示”的方式完成項目初選、項目修訂、項目確定以及實施情況的監(jiān)督。社區(qū)除了使用傳統(tǒng)在院落粘貼公示的方法，還利用了方便快捷的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)――手機民情信使。將社區(qū)將要商討的議題，會議時間等信息發(fā)送到每個居民的手機上，讓居民第一時間了解，確保他們的知情權(quán)和參與權(quán)。
（5）發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟，提高社區(qū)經(jīng)費保障。
Q社區(qū)是一個城鄉(xiāng)過渡社區(qū)，這里城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃后，部分土地被化作城市規(guī)劃地，社區(qū)保有集體用地108畝。社區(qū)的發(fā)展經(jīng)費主要包括20萬元/年的財政專項補助及社區(qū)自籌經(jīng)費。如何利用本地資源優(yōu)勢來搞活經(jīng)濟，增加創(chuàng)收，同時解決居民就業(yè)是社區(qū)工作的一件大事。社區(qū)利用農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢，聯(lián)合青羊區(qū)建設(shè)投資有限公司共同將部分集體用地打造了“Q社區(qū)菜園”，為成都市區(qū)提供物美價廉的時令蔬菜。同時社區(qū)大力發(fā)展“農(nóng)家樂”等特色餐飲娛樂項目，在壯大集體經(jīng)濟的同時又合理利用了閑置流轉(zhuǎn)土地。Q社區(qū)還成立了自己的物管服務(wù)公司，將社區(qū)內(nèi)的車位租金，物管費，門面租賃費等收入列入社區(qū)集體經(jīng)濟，這些社區(qū)配套項目為失地農(nóng)民創(chuàng)造了就業(yè)崗位，同時發(fā)展了社區(qū)集體經(jīng)濟。
（6）豐富社區(qū)精神文化生活，增強社區(qū)居民歸屬感。
引導(dǎo)和支持社區(qū)建立多種多樣的興趣娛樂組織：如舞蹈隊、合唱團、讀書會、書法繪畫俱樂部、運動俱樂部等，這些自愿組織或團體為社區(qū)成員提供了溝通的媒介和互惠環(huán)境，有利于豐富人們的業(yè)余精神生活，促進社區(qū)成員間的了解和交流，增強社區(qū)成員的歸屬感，從而激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)活動的熱情。2009年以來，社區(qū)每年都要開展豐富的社區(qū)文娛活動。2009年的活動主題是社區(qū)的和諧與幸福。該活動通過議事會的提議討論，由社區(qū)公共服務(wù)人員在社區(qū)內(nèi)發(fā)起，組織了包括黨支部成員，社區(qū)物管公司，學(xué)校師生，社區(qū)機構(gòu)人員，新老居民共同參與的文娛節(jié)目。這種活動加強了社區(qū)各團體、居民的融合，提升了他們的社區(qū)意識與歸宿感。
3 參與式治理社區(qū)建設(shè)的啟示
幾年來，Q社區(qū)的參與式治理，從公共服務(wù)和社會管理方面均取得了很大的成效。Q社區(qū)居民參與式社區(qū)治理模式對我國城鄉(xiāng)一體化進程中的新型社區(qū)的建設(shè)具有重要啟示及指導(dǎo)意義。參與式治理的前提是社區(qū)居民的積極參與，它要求社區(qū)建設(shè)中需構(gòu)建完善的社區(qū)組織體系，提高社區(qū)管理隊伍素質(zhì)，拓寬、拓展廣大居民參與渠道與參與空間。充足的社區(qū)運營經(jīng)費，是進行社區(qū)治理和豐富居民精神文化生活的保障。只有堅持“以社區(qū)居民為本”的原則，立足于提高社區(qū)服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量，提升居民的凝聚力與歸宿感，才能激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)建設(shè)的積極性，達到共建共榮的良好社會效應(yīng)。
總之，在我國城鄉(xiāng)一體化進程中，社區(qū)的良好建設(shè)與治理是和諧社會的重要體現(xiàn)之一。新型社區(qū)建設(shè)必需開拓思維，理順“參”與“治”之間的關(guān)系，加強人才培養(yǎng)，完善管理制度，積極探索適宜的參與方法與途徑，提升居民的凝聚力與歸宿感，才能有效構(gòu)建一種可持續(xù)發(fā)展的和諧社區(qū)。
參考文獻
[關(guān)鍵詞]合作；地方政府；公民社區(qū)
[中圖分類號]D630.9
[文獻標識碼]A
[文章編號]1672-2426(2009)08-0048-02
從20世紀80年代初開始，地方治理運動逐漸在世界上大多數(shù)國家展開。這是在世界各國受到經(jīng)濟全球化沖擊，分權(quán)化改革、市場化推進的背景下，政府組織為有效回應(yīng)社會環(huán)境的變化和面臨的危機、挑戰(zhàn)而選擇的一條新型發(fā)展道路。地方治理運動的發(fā)展促進了地方政府角色的轉(zhuǎn)變和職能的調(diào)整，也促進了公民社區(qū)的發(fā)展和日趨成熟，從而使得地方政府與社區(qū)之間在地方經(jīng)濟與社會的發(fā)展過程中關(guān)系越來越密切、越來越復(fù)雜。這是因為“治理本質(zhì)上是地方性的，地方治理是最貼近社會和公民的生活、直接向公民提供公共服務(wù)、與公民日常生活最密切相關(guān)的治理層次”。在這樣的背景下，怎樣處理好社區(qū)與地方政府之間的關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)的天然優(yōu)勢，實現(xiàn)社區(qū)公民的權(quán)利，搞好社區(qū)建設(shè)，是每個社區(qū)都面臨的問題。
一、地方政府的角色定位與轉(zhuǎn)變
對于地方政府的概念，一種觀點認為，地方政府是位于中央政府與中間政府(州、地區(qū)、省政府等)之下的最低一級的政府體系或是中間政府的分支機構(gòu)，而另一種觀點則將其視為中央政府的分支機構(gòu)或除中央政府以外的各級政府。這兩種觀點對地方政府的定義均定位在與中央政府相對應(yīng)的、且位于其層級以下的政府或政府機構(gòu)。在這里，為了更明確地界定和使用地方政府這一概念，有學(xué)者把地方政府定義為：一個國家出于政治、經(jīng)濟、社會的管理需要而在某一地區(qū)設(shè)置的具有壟斷性地位的管理組織。這在一定意義上更具有概括性。
當今地方政府面臨著經(jīng)濟全球化、社會可持續(xù)發(fā)展、公民對公共服務(wù)要求不斷提高的壓力。為了適應(yīng)地方上內(nèi)外環(huán)境變化的要求，化解來自各方的壓力，地方政府應(yīng)圍繞著如何適應(yīng)社會新環(huán)境下的角色和職能變化，服務(wù)于政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、社會發(fā)展與自身創(chuàng)建服務(wù)型地方政府的需要，促進地方政府的創(chuàng)新，提高地方利用資源的能力，增強地方政府管理公共事務(wù)的效能，就成為不容回避的政府改革的使命與任務(wù)。同時，地方政府還必須致力于地方經(jīng)濟發(fā)展、分權(quán)化政策的實施、地方公共服務(wù)水準提高、資源有效分配、公共問題解決、公民參與和政治穩(wěn)定等目標的實現(xiàn)。
在地方，最大的社會變化就是公民社區(qū)的快速發(fā)展。公民社區(qū)的發(fā)展打破了以往地方政府進行地方治理的傳統(tǒng)，以往的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)時展的要求。因此，地方政府不得不重新審視它在地方治理中的角色。這種突出的變化把地方政府吸引到更加關(guān)注公民社區(qū)、更加關(guān)注社區(qū)內(nèi)的公民上來。從而地方政府也由地方政府主導(dǎo)型的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸c公民社區(qū)共同治理型的角色，以適應(yīng)公民社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的根本要求。
二、公民社區(qū)的功能定位
社區(qū)這一概念有多種定義。具有代表性的是美國學(xué)者羅吉斯和伯德格在《農(nóng)村社會變遷》一書的定義，社區(qū)是一個群體，它由彼此聯(lián)系、具有共同利益或紐帶、具有共同地域的一群人組成，其成員之間的關(guān)系是建立在地域基礎(chǔ)之上的。這一定義強調(diào)共同的利益、地域、群體。從社區(qū)的諸多定義來看，基本上都是從社會學(xué)意義上、地域意義上或人口學(xué)意義上來界定社區(qū)的。這些定義只是賦予社區(qū)這一概念一種最基本的內(nèi)涵，并未涉及到它的高層次的意義。社區(qū)的高層次的涵義應(yīng)該是治理意義上的社區(qū)，因為社區(qū)不僅僅是人們的居住地、生產(chǎn)和生活的場所，而且它還要依靠良好的社區(qū)治理來提升人們生活的品質(zhì)，更好地實現(xiàn)人們的公民權(quán)利，使社區(qū)處于有序的發(fā)展狀態(tài)。
公民社區(qū)功能應(yīng)定位在：一是根據(jù)社區(qū)成員的實際需要而提供公共服務(wù)，這種公共服務(wù)應(yīng)作為地方政府提供的公共服務(wù)的一種有益的補充；二是為了維護公民利益而作為公民利益的代表參與或監(jiān)督政府尤其是地方政府的公共政策；三是基于公共管理需要而對社區(qū)公民和公民組織進行的組織與管理；四是促進社區(qū)公民熱心參與社區(qū)治理與發(fā)展，進一步提高社區(qū)人們的生活質(zhì)量和文明程度，擴大社區(qū)民主，維護社會政治穩(wěn)定，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；五是與地方政府處理好關(guān)系，積極與地方政府合作，為社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，營造良好的社區(qū)治理與發(fā)展的環(huán)境。
三、地方政府與公民社區(qū)間的合作關(guān)系
地方政府和公民社區(qū)之間合作是因為共同的公共利益與共同的公共責(zé)任所致，并且兩者的合作有著現(xiàn)實的契合點，那就是公共服務(wù)的提供。公共服務(wù)是以公民社區(qū)為中心的，地方政府為公民社區(qū)提供公共服務(wù)，公民社區(qū)為社區(qū)內(nèi)的公民提供公共服務(wù)。這就要求地方政府與公民社區(qū)之間在公共服務(wù)的提供上，必須加強合作，這樣既可以全方位提供公共服務(wù)，又可以避免公共服務(wù)的重復(fù)提供；既可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量，又可以降低公共服務(wù)提供的成本。
地方政府與公民社區(qū)之間的合作是非零和的，兩者之間應(yīng)建立起互動與合作的關(guān)系以達到雙贏目標。地方政府與公民社區(qū)的這種互動與合作關(guān)系意味著，一方面，對于地方政府而言，要體現(xiàn)在對地方上全局性的社會事務(wù)和公益事業(yè)的組織管理上，體現(xiàn)在地方政策的制定上，體現(xiàn)在對社會組織管理上，體現(xiàn)在對公民社區(qū)的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制上；另一方面，對于公民社區(qū)而言，要體現(xiàn)在對社區(qū)內(nèi)部的、具體的公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織管理上，體現(xiàn)在依法自我管理、自我教育、自我服務(wù)上，體現(xiàn)在對社區(qū)內(nèi)的公民和公民組織的關(guān)切上，體現(xiàn)在對地方政府處理公共事務(wù)的配合上。
謀求公民社區(qū)的良好發(fā)展是地方政府長期的目標，也是公民社區(qū)自身的根本要求。事實上，只有公民社區(qū)得到了有效的發(fā)展，才能促進地方政府治理目標的實現(xiàn)，同時，公民社區(qū)公共事務(wù)的開展也能夠彌補地方政府行政機制運行的內(nèi)在缺陷。地方政府與公民社區(qū)之間的合作是實現(xiàn)雙贏、多贏的基本途徑，選擇合作模式正是對日益強大的社區(qū)公民和公民組織的回應(yīng)，也是最具活力和效力的社會選擇與時代訴求的結(jié)果，更是開展地方治理運動的最佳促動形式。
四、地方政府與公民社區(qū)的合作要求
當今的社會發(fā)展日益復(fù)雜，全球化浪潮席卷所有國家，各國的分權(quán)化改革逐步地進行和完善，市場經(jīng)濟已經(jīng)成為世界上絕大多數(shù)國家經(jīng)濟發(fā)展的主流，這對地方政府與公民社區(qū)之間的合作提出了更高的要求。地方政府與公民社
區(qū)間的這種合作關(guān)系要求它們之間必須密切配合，共同努力。這種合作必須建立在民主與法治的基礎(chǔ)上，以圍繞公共服務(wù)的提供為基本切入點，以對社區(qū)公民負責(zé)任和社區(qū)公民權(quán)的實現(xiàn)為前提，以形成能夠產(chǎn)生雙向互動的、有效的合作機制為目標。
1 對地方政府的要求
首先，地方政府應(yīng)以增強其自身的管理能力和強化管理責(zé)任為自身改革目標，以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)為根本宗旨，以協(xié)調(diào)、解決涉及公民社區(qū)的特定公共問題作為基本工作內(nèi)容，以協(xié)調(diào)、化解公民社區(qū)間的矛盾和沖突為解決問題的根本手段。同時也應(yīng)關(guān)注社區(qū)公民的利益和需要，正如珍妮特?v?登哈特和羅伯特?B?登哈特夫婦所說，“地方政府應(yīng)該鼓勵社區(qū)公民關(guān)注更大的社區(qū)，鼓勵公民致力于超越短期利益的事情并且愿意為自己鄰里和社區(qū)中所發(fā)生的事情承擔個人的責(zé)任。”
其次，地方政府對公民社區(qū)的管理，應(yīng)打破以往的行政全能主義的傾向，體現(xiàn)公民社區(qū)的內(nèi)在價值及其社會地位，為營造現(xiàn)代意義上的公民社區(qū)新型管理體制奠定堅實的基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)賦予公民社區(qū)一定的創(chuàng)新空間和適度的權(quán)力，但這絕不是說，地方政府對公民社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展可以完全放手，而是要進一步在公民社區(qū)中發(fā)揮重要的作用，科學(xué)地推進公民社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，因為它不但是公民社區(qū)建設(shè)與發(fā)展不斷前進的推動者和維護者，而且還要承擔著相應(yīng)的責(zé)任。
第三，把地方政府與公民社區(qū)有效地整合進地方治理結(jié)構(gòu)中，地方政府應(yīng)始終牢記在地方治理結(jié)構(gòu)中的特殊地位。在依法、民主的基礎(chǔ)上與公民社區(qū)建立彼此協(xié)商和合作的關(guān)系。一方面，要明確地方政府對地方公共事務(wù)的社會與道德責(zé)任的約束，形成地方政府與公民社區(qū)間共同愿景；另一方面，還必須建立地方合作治理制度化的規(guī)則，其中包括在治理結(jié)構(gòu)下的分權(quán)和利益分配機制，建立地方政府與公民社區(qū)之間的平等對話和沖突解決機制。而這一解決機制又可以通過促進公民社區(qū)良好發(fā)展來實現(xiàn)，因為“一個健康社區(qū)的存在本身就是消除沖突的一種工具”。
2 對公民社區(qū)的要求
第一，公民社區(qū)建立的基礎(chǔ)是關(guān)懷、信任和協(xié)作。公民社區(qū)是由社區(qū)內(nèi)的公民和公民組織組成的，公民之間、公民組織之間及其相互之間應(yīng)建立起一種和諧的關(guān)系，形成一種融洽的氣氛，使他們在社區(qū)中有家的感覺。現(xiàn)在，社區(qū)中流行的一句口號是“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”，這也是公民社區(qū)精神的真實寫照。它需要通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統(tǒng)的結(jié)合。公民社區(qū)要增強他們之間的互動性，為他們進行交流和平等對話提供一個平臺。這不僅僅是公民社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的本質(zhì)，也是公民社區(qū)民主的本質(zhì)。
第二，作為地方政府轄區(qū)內(nèi)的一個組成部分，公民社區(qū)應(yīng)制定科學(xué)、合理的社區(qū)規(guī)劃來推動社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。所謂的社區(qū)規(guī)劃是關(guān)于一定時期內(nèi)社區(qū)發(fā)展的目標、社區(qū)發(fā)展的框架、社區(qū)發(fā)展的主要項目等的總體性計劃及其決策過程。在制定公民社區(qū)發(fā)展規(guī)劃時，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從社區(qū)的實際出發(fā)，切實做到與國家和地方的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃相適應(yīng)，與社區(qū)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應(yīng)，致力于公民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。那么，對于公民社區(qū)規(guī)劃來說，就必須以公民為本位，更應(yīng)以社區(qū)內(nèi)的公民與公民組織的健康發(fā)展為前提。這樣做有助于提高公民社區(qū)發(fā)展的自主性與能動性，有助于優(yōu)化社區(qū)結(jié)構(gòu)及其功能，有助于協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外關(guān)系和資源整合，有助于增強公民的社區(qū)歸屬感和社區(qū)認同感，有助于促進社區(qū)公民的參與數(shù)量和質(zhì)量，有助于促使普通意義上的或傳統(tǒng)意義的社區(qū)向真正的公民社區(qū)的轉(zhuǎn)變。
第三，公民社區(qū)要為社區(qū)公民和公民組織參與各種社會事務(wù)、實現(xiàn)不同社會價值和公民權(quán)利提供便利的場所，要為社區(qū)公民的生活質(zhì)量的提高、公民的社會化的實現(xiàn)以及公民的社會福利、社會保障與社會安全等提供可靠的社會支持。公民社區(qū)存在和發(fā)展的一個重要的目的，就是要讓社區(qū)居民逐漸獲得真正意義上的公民身份，使他們明白應(yīng)該如何成為社區(qū)的一員，如何參與公共生活。他們參與的目的是為了自身的利益而參與，為了影響那些決定他們生活質(zhì)量的決策而參與，為了公民社區(qū)的發(fā)展而參與。
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關(guān)鍵詞:協(xié)商合作 城市社區(qū) 治理結(jié)構(gòu)
城市社區(qū)作為城市的基本單元，其發(fā)展過程實質(zhì)上是各種力量在社區(qū)空間中相互博弈、相互作用構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)的過程，是一個逐步走向社區(qū)善治的過程。城市社區(qū)的日益發(fā)展及社區(qū)主體的日趨成長，為社區(qū)治理提供了多元主體。在這種背景下，無論是社區(qū)資源的整合，還是社區(qū)功能的日益完善，都要求社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)走向協(xié)商合作。
協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理
合作主義也被稱為統(tǒng)合主義、法團主義或社團主義，是20世紀70年代由施密特(Pilippe C Schmitter)系統(tǒng)概括的。合作主義是“一個利益代表系統(tǒng)，是一個特指的觀念、模式或制度安排類型”。在合作主義的視野中，國家與社會是一種協(xié)商、合作的邏輯關(guān)系。由于中國的公民社會還不成熟，因此，一方面需要政府必須有一個規(guī)范的模式和框架，以及時地將社會的積極性和創(chuàng)造性納入政府的體系，另一方面國家要承擔起培育公民社會的責(zé)任，由居民到公民的成長是一個自主性、參與性、權(quán)利性增強的過程，因此培育公民社會是一個培養(yǎng)公民自主性、參與性、權(quán)利性的過程。從政治層面上看，公眾參與社區(qū)治理是城市基層民主的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，也構(gòu)成了現(xiàn)代民主發(fā)展的重要基礎(chǔ)。而公眾參與與社區(qū)治理的實現(xiàn)過程是國家與社會的一種相互博弈過程。從現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢與西方發(fā)達國家實踐來看，協(xié)商合作是現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的邏輯視野。
從我國社區(qū)治理的實踐來看，社區(qū)治理正經(jīng)歷著深刻的變遷，主體由單一化(政府)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫斫M織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，治理過程由行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商與合作，治理關(guān)系由依附與庇護關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椴┺呐c互惠的理性取向關(guān)系。由于利益主體的多元化，社區(qū)治理實質(zhì)上成為一種利益主體間的集體博弈與選擇過程，即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個人與個人、個人與組織、組織與組織之間的合作互動過程。在協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理，應(yīng)是在相關(guān)利益主體(即社區(qū)治理主體)間合作網(wǎng)絡(luò)體系建構(gòu)與完善的基礎(chǔ)上，以社區(qū)參與為社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動力，通過正式和非正式制度規(guī)則的形成，塑造一種新的多中心社區(qū)治理秩序。
同時，社區(qū)治理的核心對象是社區(qū)公共事務(wù)，這也是社區(qū)治理的邏輯起點。協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)源于社區(qū)公共事務(wù)及利益主體的多元化。社區(qū)公共事務(wù)是公共產(chǎn)品的組合，是涉及多個家庭和多個組織的共同需求，是個體需求的集合。社會公共事務(wù)涉及到多個行為主體之間的復(fù)雜權(quán)利關(guān)系，實質(zhì)上這是一種利益關(guān)系的博弈，這就需要建立一種集體選擇機制來解決個體需求的表達與整合問題。同時，治理社區(qū)公共事務(wù)需要各相關(guān)利益主體貢獻資源、分攤成本、共享利益，這也需要建立一種平等的協(xié)商合作機制，以實現(xiàn)資源的效用盡可能最大化。
現(xiàn)行社區(qū)治理結(jié)構(gòu)分析
構(gòu)建或確立一種新的城市治理與社區(qū)建設(shè)模式，首先必須在理論上確立政府、市場和(社會)社區(qū)三者之間的關(guān)系。研究一國或一個地區(qū)的城市治理和社區(qū)治理模式亦是如此。國家與社會的關(guān)系從不同角度可以有多種分類，按其強弱程度的不同，可劃分為四種模式:“弱政府，弱社會”、“強政府，弱社會”、“弱政府，強社會”、“強政府，強社會”。所謂“強政府”，就是強調(diào)“國家至上論”，認為政府行政權(quán)力應(yīng)當無所不在、無所不能，這種模式的典型特征是“萬能政府”。所謂“強社會”，是強調(diào)“社會至上論”，認為“管得少的政府就是最好的政府”，其典型特征是社會充分自治。
從加強和推進社區(qū)建設(shè)的目標來看，應(yīng)該是“強社會”;但從實際社區(qū)建設(shè)的推進過程和經(jīng)驗來看，特別是在初期階段，應(yīng)該是“強政府”。從我國社區(qū)建設(shè)的推進過程來看，我國現(xiàn)行的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“強政府，弱社會”的特征，其主要表現(xiàn)為:現(xiàn)實社會與強大的政府相比，還相當弱小，人們所追求的強社會所依賴的市民社會，沒有真正形成;另一方面，長期以來，政府雖經(jīng)歷了多次政府機構(gòu)改革，但政府權(quán)力的回縮力度過小，沒有為社區(qū)組織的發(fā)展釋放更多的權(quán)力空間。從理論上說，在“強社會”的表象特征中，社區(qū)是城市社會管理的微觀重心。從我國現(xiàn)行的社區(qū)管理體制來看，“強社會”事實上是不存在的。
從社區(qū)的自主權(quán)來看，當前，社區(qū)很大程度上受制于政府，難以與政府形成有效的協(xié)商合作。社區(qū)的自主權(quán)主要包括社區(qū)的財權(quán)、用人權(quán)和事權(quán)。一個充分自治的社區(qū)，必然是對自己的事務(wù)有充分的自主決策權(quán)，能動用社區(qū)財力進行社區(qū)各方面的建設(shè)。現(xiàn)實中，社區(qū)的財權(quán)依靠于政府，包括各種建設(shè)經(jīng)費、辦公經(jīng)費、社區(qū)工作人員的工資等都來源于政府。政府對每個社區(qū)經(jīng)費的劃撥具有自由裁量權(quán)，因而社區(qū)建設(shè)的狀況與前景取決于政府的投入。在用人權(quán)上，社區(qū)所擁有的自主權(quán)限也十分有限。政府一般掌握著用人權(quán)，以保證其各項方針政策得以在社區(qū)順利實行，一些地方甚至出現(xiàn)由政府直接任命社區(qū)工作人員的情況。在社區(qū)的事權(quán)上，社區(qū)承擔了大量來自政府的職能，而對于自身的事務(wù)反倒無暇顧及。這種情況導(dǎo)致了社區(qū)居民與居委會是法定的，而政府與居委會卻形成了實際的，這種雙重極易導(dǎo)致政出多門、令出多門等現(xiàn)象，從而形成委托—困境，最終出現(xiàn)居委會缺位。
構(gòu)建協(xié)商合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)
自20世紀90年代我國推行社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理后，雖然各地區(qū)進行了治理模式的多方實踐，也取得了一些成效，但仍存在以下問題:政府仍然在社區(qū)治理中扮演著重要角色，社區(qū)居委會的力量仍舊較為薄弱，社區(qū)成員參與主動性差。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型，國家與社會關(guān)系也隨之不斷進行調(diào)整，在城市社區(qū)發(fā)展中的重要體現(xiàn)就是社區(qū)多元主體的發(fā)展和社區(qū)自治性的成長，這為社區(qū)治理協(xié)商合作的實現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。
(一)改革城市管理體制
我國社區(qū)建設(shè)是從改革城市街道辦事處和居委會的管理體制入手的，體制問題是一個根本問題，社區(qū)建設(shè)的重點就是要創(chuàng)新城市基層管理體制。從目前的改革模式來看，主要是弱化模式，即弱化街道辦事處的職能，通過擴大社區(qū)居委會規(guī)模，健全社區(qū)居委會的職能，以此做大、做強社區(qū)。這種模式雖然在實踐中表現(xiàn)形式多樣，但從理論上看，都有一個共同的前提特征，即基于協(xié)商合作的邏輯。
基于目前各地的社區(qū)建設(shè)實踐和各地的城市基層管理體制的改革試點，本文建議的改革思路是:
第一，弱化直至取消街道辦事處的存在，在社區(qū)內(nèi)設(shè)立社區(qū)行政事務(wù)服務(wù)中心，履行本社區(qū)內(nèi)的行政管理與服務(wù)職能，承接現(xiàn)行街道辦事處的職能，同時將現(xiàn)在由社區(qū)居委會承擔的行政性職能轉(zhuǎn)接過來。第二，實施“一社區(qū)一黨工委”的政策，將現(xiàn)行的街道黨工委改為社區(qū)黨工委。社區(qū)黨工委是社區(qū)內(nèi)多種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，同時取代社區(qū)內(nèi)原有的其他黨的組織，如社區(qū)黨委、黨總支、黨支部。第三，保留社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的社區(qū)居委會組織和社區(qū)成員代表會議。這兩個組織應(yīng)該成為社區(qū)居民權(quán)益的保護性機構(gòu)，其主要職責(zé)是維護社區(qū)居民的合法權(quán)益不受侵犯。在法律程序框架內(nèi)，社區(qū)成員代表會議由全體有選舉權(quán)的社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，社區(qū)居委會是在社區(qū)成員代表會議的常設(shè)機構(gòu)，由其產(chǎn)生，對其負責(zé)。經(jīng)過這樣的組織和制度設(shè)計后，社區(qū)里有社區(qū)黨工委、社區(qū)行政事務(wù)服務(wù)中心、社區(qū)成員代表會議、社區(qū)居委會以及其它社會中介服務(wù)組織、民間組織。
(二)明確社區(qū)組織的職能
首先，要對社區(qū)事務(wù)進行明確劃分，主要分為社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)私人事務(wù)，凡是可以通過市場來提供的私人產(chǎn)品，應(yīng)該通過市場來調(diào)節(jié)，由市場主體來提供。社區(qū)居委會自己創(chuàng)辦的便民服務(wù)點，可以通過承包、租賃等方式由個體或者私營企業(yè)來經(jīng)營，同時由社區(qū)居委會負責(zé)監(jiān)督。其次，將社區(qū)公共事務(wù)進一步細分為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)鄰里事務(wù)、社區(qū)組織事務(wù)。凡是屬于由行政執(zhí)法主體提供的公共產(chǎn)品，必須由相應(yīng)的行政部門來獨立承擔;凡是可以通過社區(qū)居民民間組織來解決的鄰里事務(wù)，可以讓各種社區(qū)民間組織通過自我服務(wù)的方式加以解決;凡是涉及到居民權(quán)利的社區(qū)組織事務(wù)，均由社區(qū)自治組織來承擔。明晰各組織的職能，有利于推進社區(qū)各類組織的功能分化，這為社會中介組織的發(fā)展提供了充分的空間，同時也為構(gòu)建協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理模式奠定了堅實的組織基礎(chǔ)。
(三)提升社區(qū)居民的參與度
社區(qū)居民參與度的高低，決定著社區(qū)建設(shè)與城市基層民主化實現(xiàn)程度的高低，是實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)由外源型行政推動向內(nèi)生型自治發(fā)展的關(guān)鍵，也是協(xié)商合作邏輯下社區(qū)治理模式發(fā)展的本義所在。為此，要探索各種行之有效的民主實踐形式，拓寬民主渠道，提高社區(qū)居民參與的積極性，積極推進社區(qū)自治。
首先，加強對社區(qū)居民的思想培育，樹立社區(qū)意識;培育各類社區(qū)組織的社區(qū)意識，逐步建立健全共駐共建、資源共享、利益共享、責(zé)任共擔的機制。其次，強化社區(qū)居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，推動居民利益社區(qū)化。將社區(qū)居民的利益與社區(qū)事務(wù)緊密相聯(lián)，能使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上自主參與社區(qū)事務(wù)的管理。這樣，可以真正實現(xiàn)居民回歸社會的目標。再次，開辟多種民主渠道，為社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)提供良好的機制保障。要大力試行社區(qū)事務(wù)聽證制度，要在社區(qū)內(nèi)開展民主評議活動，提高社區(qū)工作的透明度和居民的信任感。
結(jié)論
綜上所述，自20世紀90年代我國推行社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理后，雖然各地區(qū)進行了治理模式的多方實踐，也取得了一些成效，但總體上并不理想，表現(xiàn)為政府仍然在社區(qū)治理中扮演著重要角色，社區(qū)居委會的力量仍舊較為薄弱，社區(qū)成員參與主動性差。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型，國家與社會關(guān)系也隨之不斷進行著調(diào)整，在城市社區(qū)發(fā)展中的重要體現(xiàn)就是社區(qū)多元主體的發(fā)展和社區(qū)自治性的成長，這為社區(qū)治理協(xié)商合作的實現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。從我國的歷史發(fā)展趨勢來看，在國家與社會的關(guān)系上，將從國家主導(dǎo)型向國家與社會合作型轉(zhuǎn)變。在政府與社會的協(xié)商合作中，政府的權(quán)力逐漸向社會過渡，社會權(quán)力逐漸擴大，社會的自治能力得到增強。在協(xié)商合作的邏輯視角下，在城市社區(qū)建構(gòu)一種新型的國家與社會關(guān)系將有利于中國社會的長期穩(wěn)定與發(fā)展。
參考文獻
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【關(guān)鍵詞】基層 社會管理與服務(wù) 模式
基層社會管理與服務(wù)體系建設(shè)模式分析
行政主導(dǎo)模式。行政主導(dǎo)模式強調(diào)政府在社會管理與服務(wù)方面的主導(dǎo)作用，從多方面利用新的管理和技術(shù)手段來實現(xiàn)社會管理與服務(wù)創(chuàng)新，這種創(chuàng)新主要有政府內(nèi)部機制創(chuàng)新和管理信息技術(shù)創(chuàng)新兩種途徑。
第一，政府內(nèi)部機制創(chuàng)新。內(nèi)部機制創(chuàng)新是指改變政府內(nèi)部的職能與結(jié)構(gòu)，通過理順部門關(guān)系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新機制體制、強化業(yè)績導(dǎo)向來創(chuàng)新基層管理和服務(wù)模式。
推動政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)變。通過調(diào)整政府內(nèi)部職能與結(jié)構(gòu)，規(guī)范治理行為，提高管理和服務(wù)的供給效能。北京市清源街道辦事處的參與式社區(qū)治理是政府內(nèi)部機制創(chuàng)新的典型模式，其主要特點有三：一是轉(zhuǎn)變街道辦事處職能。街道辦事處在服務(wù)項目執(zhí)行過程中逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闉樯鐓^(qū)服務(wù)項目提供資金支持和監(jiān)督指導(dǎo)，實現(xiàn)了由原來的直接提供服務(wù)向為社會組織服務(wù)和提供服務(wù)資源的轉(zhuǎn)變。二是推動社區(qū)服務(wù)中心從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心從行政工作下派轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社區(qū)共同協(xié)作開展社區(qū)服務(wù)項目，承擔服務(wù)項目管理的設(shè)計、咨詢、監(jiān)督以及項目資金使用的審計等職責(zé)，發(fā)揮溝通街道政府與社區(qū)居委會的橋梁作用，實現(xiàn)從管理到服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變。三是服務(wù)項目從政府制定到以社區(qū)需求為導(dǎo)向設(shè)置。服務(wù)項目根據(jù)社區(qū)特點并在需求調(diào)查基礎(chǔ)上設(shè)置，由社區(qū)居民、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心、街道部門以及社會組織共同參與評選，確定社區(qū)項目。
健全內(nèi)部競爭機制和績效考核。通過給政府部門以壓力，改善其服務(wù)意識，降低成本，提升效率。歐盟國家推出的適用于公共組織的通用評估框架（Common Assessment Framework，縮寫為CAF）吸納了全面質(zhì)量管理、平衡計分卡和卓越績效模式等企業(yè)績效管理工具中的合理要素，并融入了公共管理的管理經(jīng)驗，成為公共組織績效管理的先進工具。深圳市龍崗區(qū)2008年試點整體等效導(dǎo)入CAF，尤其是引入以公民為中心的導(dǎo)向，即以顧客群體確認的重要領(lǐng)域和組織能夠改進的特定服務(wù)領(lǐng)域為基礎(chǔ)，在職能轉(zhuǎn)變、運行機制、工作流程、改進管理方式和建立政府與社會平等合作關(guān)系等方面，實現(xiàn)事務(wù)性管理向愿景管理、從局部管理向系統(tǒng)管理、從人治管理向法治管理、從定性管理向定量管理的轉(zhuǎn)變。
第二，管理信息技術(shù)創(chuàng)新。目前管理信息技術(shù)創(chuàng)新主要是網(wǎng)格化管理和數(shù)字化管理相結(jié)合。2004年北京市東城區(qū)充分利用計算機、網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)和無線通信等多種數(shù)字技術(shù)，將社區(qū)細劃為網(wǎng)格，形成精細化的管理單元。為每個網(wǎng)格整合配置網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格黨支部書記、網(wǎng)格司法工作者和網(wǎng)格消防員“七種力量”，并在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)上，運用移動智能終端，結(jié)合移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的實時采集和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的動態(tài)更新，準確掌握網(wǎng)格內(nèi)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、民情民意。
數(shù)字化管理實質(zhì)是政務(wù)信息化系統(tǒng)的一部分，將電子流程管理與服務(wù)通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行集成，對政府需要及擁有的信息資源、關(guān)鍵數(shù)據(jù)進行深層次挖掘、分析、利用和管理，以提升政府行政服務(wù)能力。
協(xié)同治理模式。協(xié)同治理模式是通過更新管理理念、方法和手段，形成基層組織和社會組織相結(jié)合的社會管理與服務(wù)新格局，以此實現(xiàn)社會管理主體的多元化，促進基層社會管理與服務(wù)能力的提升。根據(jù)基層組織內(nèi)部創(chuàng)新的不同層次，協(xié)同治理大致可以分為管理組織協(xié)同化和運行機制協(xié)同化。
第一，管理組織協(xié)同化。管理組織協(xié)同化側(cè)重于從組織架構(gòu)方面創(chuàng)新基層管理與服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化的參與主體，實現(xiàn)組織目標的重新定位和不同組織之間資源的重新配置。浙江省慈溪市基層組織和社會組織協(xié)同治理就是管理組織協(xié)同化的典型。2006年4月，慈溪市率先在坎墩五塘新村創(chuàng)設(shè)了“村級和諧促進會”，以人際和諧為目的，以村（社區(qū)）為單位，由市鎮(zhèn)兩級黨委政府引導(dǎo)推動，當?shù)厝罕娕c外來建設(shè)者共同發(fā)起，把外來人口服務(wù)管理納入基層自治范疇，解決村（居）兩委會在外來人口管理上的缺位。隨后，這一社會組織的功能由融合為主向參與基層社會協(xié)同治理拓展，形成了以村（社區(qū)）黨支部為核心、村（居）民委員會為主體、村（社區(qū)）經(jīng)濟合作社為支撐、和諧促進會為依托、社會各界群眾廣泛參與的基層管理與服務(wù)模式。
第二，運行機制協(xié)同化。運行機制協(xié)同化是為原來獨立的社會管理服務(wù)的政府組織（包括“條”上的職能部門和“塊”的綜合管理機構(gòu)）和社會組織建立共同解決公共問題的網(wǎng)絡(luò)，形成資源共享、彼此依賴、合作互惠的組織結(jié)構(gòu)和政府、市場、社會三者協(xié)作的機制。義烏市總工會社會化維權(quán)模式就是運行機制協(xié)同化的典型。義烏市總工會通過與新聞媒體、律師事務(wù)所、勞動部門、司法部門、兄弟市縣工會、高等院校等先后實現(xiàn)社會性聯(lián)合。一是發(fā)揮工會組織作為重要的政治資源、組織資源和制度資源的作用，建構(gòu)工會工作體系。二是把政府管理的過程性與社會團體的互動性結(jié)合起來，形成“互聯(lián)、互動、互補”的社會管理運行機制。
社區(qū)治理模式。從行政權(quán)力和基層民主變化的取向來看，社區(qū)治理出現(xiàn)了形式各異的模式。
第一，議行分設(shè)模式。議行分設(shè)是按照“社區(qū)自治、議行分設(shè)”的原則，將居委會在計劃經(jīng)濟時代所形成的行政、服務(wù)和自治職能歸位于自治組織，形成“議”與“行”的并立同行。其代表是深圳鹽田區(qū)社區(qū)管理體制改革。
社區(qū)服務(wù)站的經(jīng)費來源主要是政府撥付的社會公益服務(wù)資金、購買社區(qū)服務(wù)的專項資金以及服務(wù)站開展低償社區(qū)服務(wù)項目的自收經(jīng)費。社區(qū)居委會則履行社區(qū)自治功能，由居民依法民主選舉產(chǎn)生，其功能是充當政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社會中介組織的行為進行監(jiān)督，其經(jīng)費來源于政府撥付的辦公經(jīng)費、資產(chǎn)的收益資金及向社區(qū)募集的資金。
第二，合作模式。合作模式是行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制相結(jié)合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源相整合、政府力量與社會力量互動的基層社會管理與服務(wù)模式。
寧波市海曙區(qū)構(gòu)建新型居家養(yǎng)老服務(wù)體系是合作模式的典型代表。2004年3月，該區(qū)政府出臺政策，試行為高齡、獨居的困難老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。區(qū)政府以改革職能履行方式為出發(fā)點，將擴大社會參與作為重要內(nèi)容，尋求與社會組織和社區(qū)之間的合作，吸引社會資源參與養(yǎng)老工作。政府主要扮演服務(wù)規(guī)劃者和購買者角色，形成了“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的合作機制。“政府扶持”指區(qū)政府將購買服務(wù)的開支列入年度財政預(yù)算，向星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)。“非營利組織運作”指星光敬老協(xié)會負責(zé)項目運作。“社會參與”指整合和利用社會資源，一方面實施“義工銀行”的激勵機制。另一方面整合社會企業(yè)資源，將居家養(yǎng)老和社會企業(yè)提供的信息服務(wù)平系起來。
完善基層社會管理與服務(wù)體系的建議
各種模式的實踐經(jīng)驗表明，推進政府職能轉(zhuǎn)變、強化社會協(xié)同治理、增強社區(qū)治理能力等是基層社會管理與服務(wù)體系建設(shè)取得良好效果的保證。為了加強基層社會管理與服務(wù)體系建設(shè)，還需要在以下幾方面進一步下工夫。
推動社會管理與服務(wù)制度化發(fā)展。一方面，基層社會管理與服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵是社會政策的發(fā)展和完善。社會政策的本質(zhì)是通過政府的再分配以縮小社會成員初次分配差距，提高全體成員社會保障和社會福利水平。必須在基層社會管理與服務(wù)體系方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過頂層設(shè)計勾勒出基層社會管理與服務(wù)體系建設(shè)的框架，與國家社會政策融為一體。
另一方面，基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)必須厘清政府、社會與市場的職能，將應(yīng)當由市場、社會完成的治理功能交還給市場與社會之后，政府要加強公共服務(wù)部門建設(shè)，完善公共服務(wù)監(jiān)管。其要件在于以組織方式推進政府職能轉(zhuǎn)變，以制度化的途徑完善政府的服務(wù)監(jiān)管、資源支持等職能。
增強社會組織管理服務(wù)能力。著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、資源激勵、合作互補的新型社會組織培育和發(fā)展機制，解決基層社會管理與服務(wù)居民參與不足、多樣化社會需求難以滿足的問題。一是形成制度化、有序化的公眾參與渠道。政府應(yīng)釋放社會空間，要尋求“信息相關(guān)”、“業(yè)務(wù)相關(guān)”和“需要相關(guān)”等協(xié)同的粘合因素，推動政府與社會組織在公共事務(wù)管理中的合作治理。二是推進公共服務(wù)組織體系建設(shè)。三是強化社會工作體系建設(shè)，使社會工作者能融他們所具有的社會“管理職能”和作為社會工作者的“職業(yè)行為”為一體。
明確社區(qū)服務(wù)管理目標。一方面要明確社區(qū)是基層社會管理與服務(wù)的落腳點，管理與服務(wù)體系建設(shè)要圍繞經(jīng)濟和社會發(fā)展中的突出問題展開。另一方面要解決好基層服務(wù)管理與社區(qū)居民需求之間的矛盾，關(guān)鍵是以“服務(wù)”來強化基層的社會網(wǎng)絡(luò)，加強鄰里互助、增強地區(qū)歸屬感，培養(yǎng)互濟互助因素，培育基于互惠主義的服務(wù)機制。
增強社會資源動員能力。一方面，政府要夯實基層組織基礎(chǔ)，將資源下沉到基層，讓基層真正有人力、有資源、有手段去為群眾提供服務(wù)。另一方面，要根除基于政府提供服務(wù)管理資源的依賴性，著力解決社會資源動員能力匱乏的問題，其重要的路徑就是使社區(qū)居民和社會組織自發(fā)組織起來，通過理性的集體行動破解政府公共服務(wù)資源供給不足的困境，加強社會組織的資金籌集能力，推動其可持續(xù)發(fā)展。
一、創(chuàng)新“一套體制”
在頂層設(shè)計和基層改革上，對區(qū)、鎮(zhèn)街社會治理工作架構(gòu)進行系統(tǒng)研究、整體部署，初步搭建起區(qū)社會治理中心統(tǒng)籌調(diào)度、部門鎮(zhèn)街分級負責(zé)、管區(qū)網(wǎng)格基礎(chǔ)支撐的體制架構(gòu)。
建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)體制，突出區(qū)委在治理結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，強化政府在治理過程中的主導(dǎo)作用。成立了以區(qū)委書記任組長的區(qū)社會治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)委副書記、政法委書記以及一名副區(qū)長分管社會治理工作。設(shè)立區(qū)社會治理中心，統(tǒng)籌指導(dǎo)考核全區(qū)社會治理工作。
配套開展鎮(zhèn)街體制改革，調(diào)整了鎮(zhèn)街內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，專門設(shè)立社會治理辦公室；剝離城市街道招商引資等經(jīng)濟發(fā)展職能，交由所在經(jīng)濟功能區(qū)負責(zé)，從體制上推動鎮(zhèn)街工作重心向抓社會治理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。
深入推進網(wǎng)格體系建設(shè)，將每個鎮(zhèn)街劃分為5-7個管區(qū)，每個管區(qū)又因地制宜劃分若干類型網(wǎng)格，全區(qū)共劃分為161個管區(qū)、1333個網(wǎng)格，形成了“鎮(zhèn)街一張網(wǎng)、管區(qū)一大格、社區(qū)幾小格”覆蓋全區(qū)的網(wǎng)格化、扁平化管理體系。
二、構(gòu)建“三大體系”
把維護社會安全穩(wěn)定和諧、解決民生訴求、推動社會服務(wù)作為工作重點，全面整合全區(qū)各級各部門行政服務(wù)資源，統(tǒng)籌推進三大運行體系，全方位、全天候、全過程開展治理服務(wù)。
網(wǎng)格管理服務(wù)工作體系。依托網(wǎng)格化組織管理架構(gòu)，把全區(qū)各級各部門工作全面納入網(wǎng)格化管理體系。對鎮(zhèn)街網(wǎng)格化工作，突出黨建引領(lǐng)社會治理，以網(wǎng)格化體系服務(wù)黨建“三基工程”建設(shè)，將支部建在網(wǎng)格上，基層組織得到強化、鎮(zhèn)街基礎(chǔ)得到夯實、治理能力進一步提升。對部門網(wǎng)格化工作，尤其是城市管理、安全生產(chǎn)、社會治安、穩(wěn)定、糾紛調(diào)解、民生服務(wù)等六大領(lǐng)域部門，以社會治理網(wǎng)格化為基礎(chǔ)，建立起相應(yīng)的監(jiān)管服務(wù)機制，將部門執(zhí)法力量和服務(wù)資源全部落實到網(wǎng)格中，確保安全隱患在網(wǎng)格中發(fā)現(xiàn)并化解，讓服務(wù)不出管區(qū)、社區(qū)，實現(xiàn)了“網(wǎng)中有格、格中有人、人在格上、事在網(wǎng)中”的全天候、無縫隙管理服務(wù)。
公眾投訴受理處置指揮體系。成立區(qū)公眾投訴受理處置指揮中心，將政府各部門涉及公眾投訴的相關(guān)職能，如民生在線、政務(wù)熱線、行風(fēng)在線、數(shù)字化城管等，進行重新資源整合，并設(shè)立“一號通67712345”服務(wù)熱線，24小時受理處置群眾咨詢、投訴、建議。以指揮中心為核心中樞，指揮調(diào)度全區(qū)各職能部門協(xié)調(diào)處置群眾投訴各類問題，并對部門辦理情況進行全過程監(jiān)督，建立起完備的非應(yīng)急聯(lián)動處置體系，保障群眾訴求得到妥善解決。
社會化公共服務(wù)工作體系。以政府購買服務(wù)等方式，推進全區(qū)社會公共服務(wù)體系建設(shè)，突出推動社會化服務(wù)中心建設(shè)，通過建立社會化公共服務(wù)信息平臺，將全區(qū)涉及家政、中介、咨詢和消費服務(wù)等社會組織、公益機構(gòu)和企業(yè)信息資源進行整合，依托公眾投訴“一號通67712345”服務(wù)熱線，無償為全社會提供全方位的需求信息服務(wù)。這一舉措，不僅幫助市民解決了各種生活難題，還通過群眾需求信息的整合共享，培育了一批群眾滿意、政府放心的服務(wù)性企業(yè)和社會組織，帶動了新區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。
三、實施“六化治理”
將社會治理現(xiàn)代化、精細化、法治化理念和手段引入基層社會治理的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了社會治理各要素精確、高效、協(xié)同、持續(xù)運行。
網(wǎng)格化巡查。構(gòu)建起覆蓋新區(qū)全域的人工巡查“地網(wǎng)”和智能巡查“天網(wǎng)”，全區(qū)近5000名網(wǎng)格員，手持智能終端24小時不間斷巡查，全面開展網(wǎng)格內(nèi)基本信息搜集，矛盾糾紛、安全隱患排查，問題處置核實和群眾服務(wù)等工作；整合全區(qū)視頻監(jiān)控資源，對隱患風(fēng)險易發(fā)區(qū)域進行可視化、智能化監(jiān)管。利用網(wǎng)格化巡查這一有效措施，全力服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)，在新區(qū)“藍色海灣整治”“城市環(huán)境品質(zhì)提升”“大項目服務(wù)保障”等多項重點工作中，發(fā)揮了積極作用。
信息化支撐。順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)帶來的社會變革，建立起“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”工作模式。按照智慧城市大數(shù)據(jù)中心服務(wù)架構(gòu)，建設(shè)區(qū)、鎮(zhèn)街和部門、管區(qū)三級社會治理信息支撐平臺。全面整合公共事業(yè)、民生服務(wù)、勞動保障、醫(yī)療教育、環(huán)境資源等多部門、多領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源，建立起500多萬條信息的區(qū)社會治理“大數(shù)據(jù)”中心，打破了政府各部門、社會和市場多主體之間的信息壁壘，實現(xiàn)了與部門業(yè)務(wù)平臺的互聯(lián)互通和稻葑試吹幕ネü蠶懟Mü對這些數(shù)據(jù)信息資源的綜合分析，實現(xiàn)了對應(yīng)急、非應(yīng)急事件統(tǒng)籌調(diào)度，做到事故早發(fā)現(xiàn)、早防范、早處理；同時，也催生了“大數(shù)據(jù)”相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集聚。
多元化參與。加強政策引導(dǎo)和資金支持，推動政府各部門、群團組織等治理主體，尤其是引導(dǎo)駐區(qū)高校、社會組織、企業(yè)單位等積極參與社會治理。制定出臺了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，引導(dǎo)社區(qū)群眾參與社區(qū)自治，提升了社區(qū)治理能力和水平。出臺《關(guān)于推進社會組織改革與發(fā)展的意見》《公眾參與社會治理獎勵辦法》，設(shè)立了300萬社會組織發(fā)展基金和50萬元的專項獎勵基金，建設(shè)社會組織孵化園、創(chuàng)意園、公益園，大力培育、引導(dǎo)各類社會組織、公眾參與社會治理。全區(qū)共有1500余家社會組織、10萬名志愿者活躍在基層社會治理平臺上。
社會化服務(wù)。堅持寓服務(wù)于治理之中，變“管控為主”為“服務(wù)為主”，通過政府購買服務(wù)，完善城鄉(xiāng)一體化社區(qū)服務(wù)體系，推動勞動就業(yè)、社會保障、生活救助、文化娛樂、社會治安等政府公共服務(wù)事項逐步向社區(qū)覆蓋，為居民提供“一站式”“零距離”服務(wù)，社區(qū)干部、網(wǎng)格信息員成為民生服務(wù)員、流動的“服務(wù)站”。新區(qū)被確定為全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)。
精細化管理。制定出臺《關(guān)于率先推進社會治理精細化的實施意見》，提出“三個精細化”：即責(zé)任精細化、處置精細化、監(jiān)督精細化，通過壓實各級各部門網(wǎng)格工作責(zé)任，建立完善社會治理事項處置工作機制，強化對鎮(zhèn)街部門社會治理工作的考核、監(jiān)督、問責(zé)等一系列制度措施，確保社會治理各項工作規(guī)范高效運轉(zhuǎn)。
法治化保障。運用法治思維和方式，深化部門和行業(yè)依法治理工作，在綜合行政執(zhí)法、矛盾糾紛調(diào)解、安全生產(chǎn)等重點領(lǐng)域大力推進法治化改革。推進跨領(lǐng)域、跨部門綜合執(zhí)法，組建區(qū)綜合行政執(zhí)法局，統(tǒng)一行使城市管理、國土資源、文化市場、海洋漁業(yè)、交通運輸、旅游等六大I域42類1402項行政執(zhí)法權(quán)，解決了部門多頭執(zhí)法、推諉扯皮問題。推進矛盾糾紛多元化解體系建設(shè)，在社會治理管區(qū)推行“1+X”法律服務(wù)模式，即設(shè)立1個綜合調(diào)解室，整合律師、調(diào)解員、志愿者等多種力量，推動法治宣傳、綜合調(diào)解、法律援助、社區(qū)矯正、法律服務(wù)“五進”網(wǎng)格，免費為群眾提供法律服務(wù)。推進企業(yè)安全生產(chǎn)法治體系建設(shè)，創(chuàng)新組建安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法局，建立安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，區(qū)法院、檢察院分別設(shè)立安全生產(chǎn)審判庭、檢察室，專門受理、查辦和審判安全生產(chǎn)案件，安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任得到依法落實。推進食品藥品安全監(jiān)管改革，成立全國首家食品藥品案件巡回法庭，構(gòu)建食品藥品安全行政監(jiān)管、刑事執(zhí)法、司法審判三位一體的食藥監(jiān)管新模式，為強力打擊食品藥品違法犯罪行為提供了新機制和新途徑。
關(guān)鍵詞：瑞典學(xué)習(xí)圈 社區(qū)治理 制度變遷 多元治理
在高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，各國都在尋求適合自身的治理模式，以應(yīng)對不斷出現(xiàn)的社會現(xiàn)象和問題。在中國同樣如此，隨著改革開放的不斷深入，原有的集中統(tǒng)一的治理模式已經(jīng)無法應(yīng)對新問題，我們必須探索行之有效的治理模式。社區(qū)作為現(xiàn)代社會治理的新生力量，作為社會資本的重要來源，其在公民美德和社會價值方面有著法律和體制的約束力無法實現(xiàn)的作用。所以社區(qū)是公民社會重要的的培育基地。
對于社區(qū)治理的研究，中國相比于國外起步晚，也不如國外研究深入，所以我們可以學(xué)習(xí)國外的模式經(jīng)驗，借鑒國外有價值的治理模式，進行制度移植。不管是美國的社會組織主導(dǎo)型的社區(qū)模式還是新加坡的政府主導(dǎo)型社區(qū)模式都是切合本國實際，社區(qū)治理制度移植并非市照搬外國模式，而是將先進的經(jīng)驗引入中國后不斷“調(diào)試”，使之適合中國現(xiàn)階段在國情。
學(xué)習(xí)圈式社區(qū)能夠憑借其互動性和參與性為社會民主、多元治理奠定基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)圈式社區(qū)能夠進一步培養(yǎng)公民美德，進而逐步推動公民社會的發(fā)展；同時又能為公共行政提供參考，是公共治理的補充和重要組成。制度分析框架下，本文通過分析制度的主體及社區(qū)治理制度供給與制度需求，探討社區(qū)治理制度變遷與制度均衡。
1.理論基礎(chǔ)――制度變遷與制度均衡
按照諾思的定義，制度均衡是指在給定條件下，現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給任何人或者團體帶來額外的收入。[1]制度均衡可以說是一種帕累托最優(yōu)，而在現(xiàn)實社會中不同個人或群體在社區(qū)治理中的利益存在沖突，對于制度的需求和供給是不同的，因此不一定能達到帕累托最優(yōu)。顯然現(xiàn)階段社區(qū)治理制度處于非均衡狀態(tài)，所以需要制度變遷。制度變遷是新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程，是從一個制度的均衡想另一個制度均衡轉(zhuǎn)移的過程。基于制度主義理論分析，學(xué)習(xí)圈模式作為一種社區(qū)治理模式，其本質(zhì)上是一種制度，所以本文對其進行制度需求和制度供給的分析并探究學(xué)習(xí)圈模式在中國社區(qū)治理中的應(yīng)用。
2.學(xué)習(xí)圈模式的制度分析
2.1瑞典“學(xué)習(xí)圈”模式
瑞典的學(xué)習(xí)圈產(chǎn)生于一百多年前，是一種“大眾成人教育”模式，如今已成為瑞典非正規(guī)教育的主干部分。1902年，奧斯卡?奧爾森創(chuàng)立了瑞典第一個學(xué)習(xí)圈，并撰寫了第一個學(xué)習(xí)圈的內(nèi)容。學(xué)習(xí)圈采取鐵三角模式，即：訓(xùn)練有素的領(lǐng)導(dǎo)者而不是主導(dǎo)者、催化性的材料而不是教本、主動積極的參與者而不是被動接受的受教者組成了學(xué)習(xí)圈的鐵三角。
2.1.1遵循平等、民主的原則。每位公民都有權(quán)利參與到學(xué)習(xí)圈中，并承擔相應(yīng)的責(zé)任。 學(xué)習(xí)圈的成員享有、平等的發(fā)言權(quán)，每個人的觀點都應(yīng)該被接納，每個人都是積極的參與者而不是被動的接受者。學(xué)習(xí)圈的領(lǐng)導(dǎo)者只能對學(xué)習(xí)圈進行主持，而不是主導(dǎo)。
2.1.2具有自發(fā)性和自愿參與性。公民因相同的興趣愛好或者相近的地域、教育背景而自發(fā)組成學(xué)習(xí)圈。人們也可以從報紙等媒體上獲得各種學(xué)習(xí)圈的信息，根據(jù)自己的需要自主選擇，每個人都能夠參與其中。
2.1.3具有高效性。學(xué)習(xí)圈的規(guī)模一般控制在5到10人，這確保了成員獲得均等的參與機會，更好地與其他成員進行互動與合作，分享彼此的觀點、收獲，共同承擔責(zé)任；還使成員們能夠深入地學(xué)習(xí)、探討。此外，學(xué)習(xí)圈是成員自主組成的，所以具有較高的學(xué)習(xí)積極性。
2.1.4成本性較低，資金來源范圍廣。學(xué)習(xí)圈的地點選取較為靈活，多選在成員的家中進行學(xué)習(xí)，其花費一般用在購買學(xué)習(xí)資料上，是一種低廉的學(xué)習(xí)形式。同時，學(xué)習(xí)圈受到政府、企業(yè)及各類社會組織的支持，有較廣泛的資金來源。
2.2學(xué)習(xí)圈模式下社區(qū)治理的主體分析
治理是“政府與民間，公共部門與私人部門之間的互動”。[2]社區(qū)治理則在一定區(qū)域內(nèi)公共部門與私人部門之間互動下實現(xiàn)配置有效資源的一種重要方式。我國長期實行的單一制的社區(qū)管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)社區(qū)管理向社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變，更無法滿足現(xiàn)階段復(fù)雜多變的社區(qū)問題，以及居民多層次的物質(zhì)文化需求。借鑒諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主埃莉諾?奧斯特羅姆的“多中心治理”理論，社區(qū)治理的主體應(yīng)多元化，公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)應(yīng)區(qū)分。本文將社區(qū)治理的主體歸納為公民、政府、市場和社會組織。
2.2.1公民
這里的公民主要是指社區(qū)居民，本著以人為本的宗旨，他們是社區(qū)最核心的主體，我們應(yīng)對他們給予充分重視。社區(qū)是否能夠達到善治，關(guān)鍵在于社區(qū)居民是否能夠樹立起公民美德。我們可以將社區(qū)看做國家為了實現(xiàn)善治的一種手段和公民表達利益訴求的共同體。社區(qū)治理不僅是為了公民生存，不僅是為了提供交易便利的場所，不僅是提供治安保障，而是要實現(xiàn)美好的生活。學(xué)習(xí)圈是組織管理學(xué)習(xí)的一種形式，還是一種持續(xù)探索、質(zhì)疑的精神和學(xué)習(xí)氣氛（奧斯卡?奧爾森）。學(xué)習(xí)圈參與者都是平等、自愿、自我負責(zé)的，在這種氛圍下，有利于公民民主意識、權(quán)責(zé)觀念的形成，進而有利于培育公民美德，最終實現(xiàn)公民社會。
2.2.2政府
政府在社區(qū)治理中，主要是社區(qū)公共服務(wù)的提供者，主要是通過行政管理機構(gòu)，社區(qū)服務(wù)中心和學(xué)期工作站來提供公共服務(wù)。[3]根據(jù)新公共管理運動的理論，政府應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”[4]，政府應(yīng)該向社區(qū)分權(quán)而不是集權(quán)。但是依據(jù)我國現(xiàn)階段實際，社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供并未真正分離。在學(xué)習(xí)圈模式下，政府無法直接管理每個學(xué)習(xí)圈，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，提供財政支持，制定方針政策，簡政放權(quán)，由社區(qū)具體實踐。
2.2.3市場
在政府與市場差異功能的比較分析中，我們可以借鑒西方將市場機制引入社區(qū)治理，在市場準入規(guī)則的條件下，明確市場和政府承擔職能的界限，把市場激勵和服務(wù)機制以提高資源在社區(qū)中配置的效率。
2.2.4社會組織
社區(qū)治理與宏觀經(jīng)濟運行相似，同樣存在市場失靈和政府失靈的現(xiàn)象，而社會組織憑借其非營利性、民間性、互益性很好地彌補市場和政府在社區(qū)治理中無法實現(xiàn)的作用。社會組織能夠為學(xué)習(xí)圈提供必要的公共資源，能夠完善基層民主自治制度，能夠營造社區(qū)公益氛圍。正如瑞典的學(xué)習(xí)圈就是起源于社會組織和大眾運動，如工會、禁酒社團和農(nóng)場主運動等，社會組織對學(xué)習(xí)圈的形成發(fā)展發(fā)揮了重要作用。[5]在學(xué)習(xí)圈模式中，財政問題可能會影響其進一步發(fā)展，瑞典亦然，所以我們必須把社區(qū)基金會納入社區(qū)治理中。
2.3在中國應(yīng)用學(xué)習(xí)圈模式的制度供給與需求分析
2.3.1制度需求分析
正如消費者對于商品的需求受到各種因素的影響，社區(qū)治理主體對社區(qū)治理制度的需求也受到各種因素影響。這些因素的變化導(dǎo)致制度需求的變化，進而影響制度均衡。社區(qū)治理對于學(xué)習(xí)圈的需求，是因為學(xué)習(xí)圈能夠給公民提供便利，增加收益，這也就是學(xué)習(xí)圈發(fā)揮的作用和功能。學(xué)習(xí)圈模式可以說是一種帕累托改進，推動社區(qū)治理制度趨向制度均衡。分析制度需求就是要說明中國社區(qū)為什么要移植學(xué)習(xí)圈制度。
傳統(tǒng)社區(qū)制度是以政府主導(dǎo)，單位制為核心的社區(qū)管理制度，人情關(guān)系為紐帶的管理制度。社區(qū)傳統(tǒng)的管理模式雖然逐漸被打破，但是它的殘余勢力還在侵蝕現(xiàn)代社區(qū)治理制度的有效實施。社區(qū)迫切需要一種現(xiàn)代社區(qū)治理模式，它不僅依賴于制度，還依賴于人的能力和素質(zhì)。
社會資本的需求。在現(xiàn)代社會中，社區(qū)人口流動性強，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，居民的社會背景差異較大，導(dǎo)致人與人之前的信任感大大降低。社區(qū)治理需要人與人之間形成信任感和公共精神，通過托克維爾的觀點可知，結(jié)社可以促使人們形成公共參與的習(xí)慣。[8]學(xué)習(xí)圈模式下能為人們結(jié)社減少機會成本，降低風(fēng)險。通過學(xué)習(xí)圈系統(tǒng)性、程序化的構(gòu)建方式，為學(xué)習(xí)互動提供穩(wěn)定和秩序，減少人們學(xué)習(xí)互動所消耗的精力和財力，提高人們結(jié)社的效率。人們依據(jù)個人偏好，自愿組成學(xué)習(xí)圈，平等對話，主動參與，增強了互動與溝通能力，逐步建立與他人的信任感，方便在生產(chǎn)生活中的合作，最終為社區(qū)培育公共精神奠定社會基礎(chǔ)。
集體利益的需求。現(xiàn)代社區(qū)系統(tǒng)比以往更加多變，社區(qū)治理面臨更為復(fù)雜的利益關(guān)系。現(xiàn)代社區(qū)常常需要利益代言人，以一個利益共同體的形式表達集體利益訴求。參考學(xué)者的相關(guān)調(diào)查（閔學(xué)勤，2009）我們發(fā)現(xiàn)，居委會和業(yè)主委員會即使是通過民主選舉產(chǎn)生也無法真正代表集體利益。居委會機關(guān)化、行政化[9]，被大量行政事務(wù)拖累無法扮演好利益代言人的角色，業(yè)主委員會缺乏動力機制，社區(qū)居民參與合作能力不足，導(dǎo)致其“形同虛設(shè)”[10]。瑞典前首相奧羅夫?帕爾梅（Olof Palme）把瑞典稱作為“一個學(xué)習(xí)圈的民主”。學(xué)習(xí)圈創(chuàng)建公民聚會的場所，通過平對對話，共同討論，互動參與，縮小社區(qū)中不同人群知識和信息的差距，加強社會民主文化，讓公民在日常生活中感知民主的價值，從而激發(fā)民主的活力。充滿民主活力的社區(qū)中，公民擁有較高的參與能力，能夠為業(yè)主委員會運行創(chuàng)造動力，調(diào)解社區(qū)利益沖突，構(gòu)建和諧社區(qū)。學(xué)習(xí)圈下，成員擁有平等的學(xué)習(xí)權(quán)利，是否能夠得到知識和技能的收益，取決于是否能對自己行為負責(zé)，這有利于培養(yǎng)公民的權(quán)責(zé)意識。學(xué)習(xí)圈下的公民能夠以文明的方式，在集體談判和集體行動中解決利益沖突，對自己負責(zé)，而不是有事就找“組織”，這就推動居委會職能轉(zhuǎn)變，使其為化解利益沖突提供機會。
教育稀缺的需求。中國教育資源有限，導(dǎo)致成人教育發(fā)展不足，成人教育的渠道少，教育成本高，師資力量薄弱。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們已經(jīng)擁有了基本生存資料，教育資源的需求將會進一步增大，但社會供給不足。學(xué)習(xí)圈因其成本較低，學(xué)習(xí)范圍廣，教育門檻低，受眾面大，能夠滿足社區(qū)教育需求，整合、創(chuàng)造更多的教育資源，維護教育資源公平，形成開放性、激勵性、包容性、可持續(xù)性的社區(qū)教育體系。
政府失靈的需求。政府在提供公共產(chǎn)品領(lǐng)域并非萬能的，政府對公共物品的供給缺乏效率，對于長期的公共供給不足，官僚機制膨脹導(dǎo)致公共物品供給擴大趨勢，政府為糾正外部性采取的行動可能會形成新的外部性。[11]在社區(qū)治理中，政府也會面臨以上難題。社區(qū)治理在政府主導(dǎo)的模式下，成本高效率低，政府難以滿足人民對公共物品日益增長的需求。市場無法完全彌補政府在公共領(lǐng)域的失靈，社會組織也只能在社區(qū)治理的局部提供公共物品。經(jīng)由社區(qū)的集體交換是達到基于經(jīng)濟公正的實質(zhì)自由的最好途徑[12]。學(xué)習(xí)圈能夠激發(fā)社區(qū)自身的生產(chǎn)力，實現(xiàn)社區(qū)自我服務(wù)、自我管理、自我教育，彌補政府在社區(qū)治理中的不足。
2.3.2制度供給分析
制度供給是對制度需求的回應(yīng)，即制度的生產(chǎn)。分析學(xué)習(xí)圈的制度供給也就是研究學(xué)習(xí)圈對制度需求回應(yīng)的方式。即學(xué)習(xí)圈制度如何對社區(qū)治理產(chǎn)生效用。影響制度變遷的供給因素主要有：憲法秩序和規(guī)范準則，知識積累和社會科學(xué)知識的進步，當權(quán)者的利益，制度的設(shè)計與實施的成本[13]。
憲法秩序和規(guī)范準則。1982年，社區(qū)居民自治用國家根本大法的形式確立下來（82年《憲法》第111條）。這使學(xué)習(xí)圈能夠在法律的保障下得以確立，并以憲法精神發(fā)揮作用。規(guī)范受到社會文化傳統(tǒng)和意識形態(tài)的強烈影響。學(xué)習(xí)圈只有與文化準則相和諧才能使制度遷移的成本大大降低。中國熟人社會中人情在社區(qū)治理中尤為突出，誠然隨著單位制社區(qū)的瓦解，熟人社會開始分化，但是熟人社會與人情文化在制度變遷中不可忽視的因素。學(xué)習(xí)圈能夠承接熟人社會中的人情，為傳統(tǒng)的人情關(guān)系提供互動的平臺，并且建立有共同偏好的新的人情關(guān)系。這種人情關(guān)系更加趨于非利益化，有助于夠打造和諧社區(qū)。
知識積累和社會科學(xué)知識的進步。學(xué)習(xí)圈可以采用遠程學(xué)習(xí)互動的方式，打破地理局限，為社區(qū)居民共同探討問題提供更多的渠道，拓寬基層民主的方式，使公民更加積極主動參與到社區(qū)治理中來，同時能夠使政府多渠道把握民情。社會科學(xué)和自然科學(xué)進步一樣都會使制度供給曲線向右移。因為社會科學(xué)知識的進步降低了制度發(fā)展的成本。[11]學(xué)習(xí)圈能夠有效提供社會科學(xué)知識，比如瑞典的一些農(nóng)民、工人，就是通過學(xué)習(xí)圈獲得了社會、經(jīng)濟、管理等社會科學(xué)知識，后來成了議員和貿(mào)易聯(lián)盟、工會組織、政黨的領(lǐng)導(dǎo)。
制度的設(shè)計與實施的成本。按照菲尼的觀點，制度設(shè)計的成本主要取決于人力資源等要素的價格。就人力資源而言，若要保證新的制度安排的供給是非常高素質(zhì)的尖端勞動力投入，這種制度的設(shè)計成本必然很高，反之，設(shè)計成本則較低。由業(yè)余愛好者擔任領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)習(xí)圈相比于由專業(yè)老師組成的學(xué)校教育人力資源的投入是很小的，并且其收益更加有效，因為參加者共同為學(xué)習(xí)的結(jié)果而負責(zé)。
當權(quán)者的利益。我國是人民民主的社會主義國家，人民政府代表最廣大人民的利益，作為上層決策者對制度供給起重要作用。只有當制度變遷的方向與當權(quán)者的利益一致，上層決策者才有激勵供給新的制度。學(xué)習(xí)圈式的社區(qū)治理模式，是解決社會沖突中文明溫和的治理模式，是與當權(quán)者維護社會穩(wěn)定的利益需求向一致的。應(yīng)用學(xué)習(xí)圈模式治理中國社區(qū)響應(yīng)學(xué)習(xí)型社會的號召，適應(yīng)精神文明社會建設(shè)，順應(yīng)先進文化的發(fā)展方向。
3.結(jié)論與啟示
3.1結(jié)論
經(jīng)過以上論證不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)習(xí)圈模式能夠在社區(qū)治理中發(fā)揮重要的作用。本文認為可以通過制度移植的方式，將該模式引入中國，以完善我國的社區(qū)治理制度。
3.1.1逐步構(gòu)建以公民自治為核心、以學(xué)習(xí)圈為依托的社區(qū)多元治理模式
在社區(qū)治理中，培育民主協(xié)商、平等對話、獨立互助的公民美德，調(diào)動公民參與社區(qū)治理的主動性創(chuàng)造性。合理發(fā)揮政府協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，大力發(fā)展社會組織力量，完善市場激勵機制的學(xué)習(xí)圈模式，全面整合政府、社會和公民三方面優(yōu)質(zhì)資源，實現(xiàn)科學(xué)高效的社區(qū)治理機制。
3.1.2進一步形成互助共享、互利共贏的合作治理網(wǎng)絡(luò)
通過學(xué)習(xí)圈模式，培育公民的合作互助能力，相互激勵，共同創(chuàng)造社會精神財富；逐步編制資源共享型、鄰里互助型、環(huán)境友好型的治理網(wǎng)絡(luò)。
3.1.3穩(wěn)定性、包容性、開放性社區(qū)系統(tǒng)
新型社區(qū)治理模式能夠整合單位制崩離后的分散資源，維持社區(qū)秩序，維護社區(qū)穩(wěn)定；能夠包容社會群體的差異性，協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展；能不斷容納新的外部資源，內(nèi)外統(tǒng)籌兼顧。
3.1.4通過社區(qū)學(xué)習(xí)圈由點及面建成學(xué)習(xí)型社會
結(jié)合寧波鎮(zhèn)海的案例，學(xué)習(xí)圈可以從局部試點到大范圍推廣，由點到線， 由線及面，從而實現(xiàn)“學(xué)習(xí)圈―學(xué)習(xí)型社區(qū)―學(xué)習(xí)型城區(qū)―學(xué)習(xí)型城市―學(xué)習(xí)型國家”的發(fā)展模式。
3.2啟示
3.2.1以社區(qū)治理需求為導(dǎo)向
社區(qū)問題具有多樣性、復(fù)雜性，組織學(xué)習(xí)圈時應(yīng)根據(jù)社區(qū)自身特點，考慮不同社區(qū)的需求類型。組建學(xué)習(xí)圈時要依據(jù)原有規(guī)范、經(jīng)濟水平、文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣等因素。
3.2.2堅持以人為本的原則
社區(qū)治理以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點。社區(qū)治理應(yīng)當借鑒學(xué)習(xí)圈通過影響人的行為進而影響整個社區(qū)的運作機制，踐行以人為本的理念。
3.2.3以民主平等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一為關(guān)鍵
民主平等作為學(xué)習(xí)圈最大的特色，是公民自治的本質(zhì)，社區(qū)治理的必要條件。平等協(xié)商為公民參與創(chuàng)造激勵機制。區(qū)分治理主體權(quán)責(zé)，各司其職，充分調(diào)動各方資源，實現(xiàn)社區(qū)治理的效益最大化。樹立公民權(quán)責(zé)意識，積極行使社區(qū)自治的權(quán)利，對社區(qū)負責(zé)，進而協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾，構(gòu)建和諧社區(qū)。
3.2.4提高可持續(xù)發(fā)展能力
要實現(xiàn)社區(qū)善治必須大力發(fā)展社區(qū)自身生產(chǎn)力，提高其可持續(xù)發(fā)展能力。學(xué)習(xí)圈模式能夠社區(qū)根據(jù)社會環(huán)境變化自動調(diào)試、自動整合。社區(qū)治理平衡供給關(guān)系，從而從不均衡走向均衡。
參考文獻：
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一、從大局出發(fā)，明確街道社區(qū)依法治理工作的重要地位
（一）街道社區(qū)依法治理是加強社區(qū)管理的需要。在社區(qū)管理中，各個方面都離不開依法治理，依法治理本身就是社區(qū)管理的重要組成部分。只有搞好依法治理，社區(qū)管理才能夠真正得到加強。尤其是隨著改革的深化，過去由政府或所在單位包攬的就業(yè)、醫(yī)療、保險、養(yǎng)老等社會保障事務(wù)逐步由社區(qū)承擔，社區(qū)日益成為市民生活的重要舞臺和社會管理的主要領(lǐng)域。通過開展依法治理，用法律手段為社區(qū)管理服務(wù)，規(guī)范保障社區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展，是社區(qū)管理的根本要求和重要原則。
（二）街道社區(qū)依法治理是維護社會穩(wěn)定的需要。伴隨著社會人員結(jié)構(gòu)的重大變化和大規(guī)模的城市建設(shè)，大量離退休人員、個體工商戶，私營業(yè)主、下崗待業(yè)人員、外來流動人員以及新遷居民涌入社區(qū)，匯成數(shù)量龐大、身份復(fù)雜、流動性強的“社區(qū)人”群體。“社區(qū)人”個體思想觀念、生活方式、工作職業(yè)的差異，使得日常社區(qū)管理中出現(xiàn)了多種矛盾糾紛，如普遍存在的下崗再就業(yè)、最低生活保障費的發(fā)放、垃圾費的收繳、房屋拆遷、禁毒禁賭等問題，以及因空調(diào)噪音、滴水，車輛進出停放等原因而產(chǎn)生的鄰里矛盾，街道社區(qū)由此成為了社情民意的綜合反映地和各種矛盾、問題的匯聚地。靠過去那種由街道干部、居委會主任上門做工作的簡單方式已不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，只有加強依法治理，用法律手段進行管理，才能夠順應(yīng)民情，妥善解決矛盾、糾紛，確保社區(qū)的穩(wěn)定。
（三）街道社區(qū)依法治理是深化基層民主政治建設(shè)的需要。社區(qū)管理的一項重要內(nèi)容就是保障群眾依法享有的民利得以充分實現(xiàn)。實現(xiàn)的途徑就是實施依法治理，通過加強街道社區(qū)基層組織建設(shè)和干部隊伍建設(shè)，按照黨的要求和憲法、法律的規(guī)定，把社區(qū)群眾組織起來，廣泛開展“自治”活動，切實把民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督落到實處。只有這樣，才能逐步實現(xiàn)推進基層民主政治建設(shè)和城區(qū)法治化的目的。
（四）街道社區(qū)依法治理是提高市民生活質(zhì)量的需要。在人們生活水平普遍得到提高，物質(zhì)要求基本得到滿足的情況下，人們對精神文化生活有了更高的要求。街道社區(qū)為居民辦實事，就是要整合力量，實施依法治理，采取建章立制，整治違章違法，推動法律、醫(yī)療、文化等服務(wù)進社區(qū)的多種形式，實現(xiàn)社區(qū)的居所安全、秩序良好、環(huán)境優(yōu)美、文化生活豐富多彩，確保居民安居樂業(yè)。
二、街道社區(qū)依法治理工作存在的問題和不足
（一）基層少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對基層依法治理工作的重要性和必要性認識不足，重視不夠，認為是“務(wù)虛工作”、軟任務(wù)。對該項工作的組織實施僅停留在計劃上，推一下干一下，滿足于應(yīng)付敷於，沒有真正抓好落實。
（二）區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組每年為數(shù)幾次的全體成員會議，只能就依法治區(qū)工作的規(guī)劃、年度計劃等總體工作研究討論，而基層依法治理的一些專項工作、需要解決的實際問題則不能及時得到協(xié)調(diào)解決。同時，小組成員均擔任全區(qū)相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由于工作繁忙，在深入基層了解情況、指導(dǎo)工作投入的精力和力度方面還有待于提高。不能夠更好地發(fā)揮本部門在基層依法治理工作中的職能作用。
（三）基層依法治理工作還存在著死角。如以青壯年為主體的外來人員大量涌入社區(qū)，受經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境的影響，不少外來務(wù)工人員無業(yè)可就，在管理上造成“真空”，成為管理問題的隱患。有關(guān)職能部門缺乏依法治理的工作前瞻性，還未從宏觀上規(guī)劃管理，導(dǎo)致職責(zé)不清，各自為戰(zhàn)，離基層依法治理工作要求還有一定的差距。
（四）對街道社區(qū)依法治理工作指導(dǎo)考核的力度不夠。依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組成員參與指導(dǎo)、考核基層依法治理工作的機會不多，目前仍停留在由設(shè)在區(qū)司法局內(nèi)的依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室人員負責(zé)開展，給基層單位的感覺就是該工作僅是司法行政部門的職能工作，弱化了其工作地位。
（五）相關(guān)單位的依法治理工作缺乏工作連續(xù)性，重視程度不夠。基層依法治理工作是一項系統(tǒng)工程，方方面面無所不包，涉及到全區(qū)各部門、街道、社區(qū)。相關(guān)單位都有必要明確專人專職或兼職從事該項工作的日常事務(wù)，承擔起工作聯(lián)絡(luò)事宜，但有些單位則是人員得不到保證或經(jīng)常變動，經(jīng)費也不能夠保障，漸而使本單位的依法治理工作處于一種可有可無的狀態(tài)。
三、齊抓共管，積極開展街道社區(qū)依法治理工作
（一）以宣傳發(fā)動為先導(dǎo)，構(gòu)筑工作網(wǎng)絡(luò)機制。要在社區(qū)內(nèi)采取多樣形式，廣泛宣傳街道社區(qū)依法治理的要求、目的與意義，取得社區(qū)群眾的理解與支持。區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組要變一年一次例會改為每季度召開一次會議，便于工作情況的溝通和問題的及時解決。為推動工作開展，更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組成員的作用，可將街道、社區(qū)劃分“責(zé)任片”，由小組成員定點負責(zé)，親臨現(xiàn)場協(xié)調(diào)指導(dǎo)，強化工作力度。同時，街道要真正把該項工作擺上重要位置，做到有安排、有落實、有成效，逐步形成由街道工委領(lǐng)導(dǎo)、辦事處組織實施、相關(guān)職能部門指導(dǎo)檢查、社區(qū)內(nèi)單位密切配合、居民共同參與的街道社區(qū)依法治理的工作格局。
（二）以普法教育為抓手，深化法律進社區(qū)活動。普法與依法治理在社區(qū)的緊密結(jié)合，是法制宣傳教育的深化和發(fā)展。社區(qū)普法活動要緊緊圍繞街道社區(qū)依法治理工作，在四個方面下功夫：一是內(nèi)容進一步貼近社區(qū)、服務(wù)基層。應(yīng)就社區(qū)管理和社區(qū)生活中普遍存在的矛盾糾紛廣泛開展相關(guān)法律、法規(guī)的宣傳。二是形式進一步以人為本、靈活多樣。通過制作下發(fā)《法律知識問答》手冊、舉辦社區(qū)說法故事會、法制文藝表演等活動，把法律知識內(nèi)容融入生活化、通俗化、趣味化的表現(xiàn)形式中，以事喻法、以案釋法、以藝示法。三是隊伍進一步擴大。在原有法律進社區(qū)的服務(wù)隊伍基礎(chǔ)上，從社區(qū)居民中大力召募有志于普法事業(yè)的志愿者，讓他們也用所學(xué)的法律知識向身邊的人講身邊的法律事，使得學(xué)法用法真正成為“尋常百姓事”。四是陣地進一步明確。要將主陣地放在社區(qū)居委會。在抓緊開展對街道干部、社區(qū)居委會主任系統(tǒng)培訓(xùn)的同時，努力使居委會做到“四有”：即有一個法制宣傳專欄、配一套法律書籍、建立一支法制宣傳教育志愿者隊伍、每季度興辦一堂法制課。
（三）以社區(qū)“自治”為立足點，營造社區(qū)法治氛圍。街道、社區(qū)居委會不僅要在日常工作中注重依法管理社區(qū)事務(wù)，還要在貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，訂立符合實際、操作性強的《社區(qū)公約》，努力使社區(qū)居委會的各項工作有章可循、有法可依。要推廣紅花街道的“民情日記”和夫子廟街道的“百姓百言”、“社區(qū)議事園”等好的做法，引導(dǎo)、鼓勵群眾反映社區(qū)管理存在的問題、參與社區(qū)管理、監(jiān)督社區(qū)事務(wù)，使社區(qū)群眾切實行使參與“社區(qū)自治”的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為社區(qū)的依法治理工作夯實廣泛的群眾基礎(chǔ)。
（四）以解決“難點”、“熱點”問題為突破口，實施專項治理。在開展街道社區(qū)依法治理工作的過程中，要確定治理重點，特別是注意突出社區(qū)群眾普遍關(guān)注、反映強烈的“難點”、“熱點”問題的整治。如針對、游戲機、不健康網(wǎng)絡(luò)、黃色媒介對中小學(xué)生的隱蝕，各相關(guān)部門采取有效措施實施對校園周邊不法經(jīng)營活動的取締整治；小區(qū)內(nèi)機動車輛亂停亂放、流動攤販占道經(jīng)營、環(huán)境衛(wèi)生存在死角等現(xiàn)象，物業(yè)管理部門加強疏導(dǎo)管理等。通過這些具體的、實實在在的工作，把街道社區(qū)依法治理工作變成看得見、摸得著的實際行為，樹立和維護區(qū)委、區(qū)政府為民辦實事的良好形象。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)；管理；治理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.142
[中圖分類號]C912.82 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）12-0-02
“社區(qū)”一詞最早由斐濟南?滕尼斯定義為：“由同質(zhì)人口組成的、關(guān)系親密、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體”，這一定義用在我國的農(nóng)村社區(qū)上同樣比較貼切。我國農(nóng)村社區(qū)一直隨著時代的發(fā)展不斷變化發(fā)展著，當前很多地方也開始了對農(nóng)村社區(qū)治理模式的探索，但總體而言，我國農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)仍推行管理模式，這一模式的種種問題制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。
1 我國農(nóng)村社區(qū)管理的現(xiàn)狀及其問題
1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式將村民自治制度引入法律軌道，為農(nóng)村社區(qū)治理奠定了制度基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。而當下農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)模式還不是多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)治理模式，仍是一種缺乏參與、缺乏合作的管理模式，存在著諸多問題。
1.1 管理方式落后，民主制度落實不到位
目前，我國村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這4個方面，村民自治制度主要是通過村委會及村民小組等形式來保障村民的參與權(quán)和推動農(nóng)村事務(wù)的公開。然而在我國很多農(nóng)村地區(qū)盡管采取了這一自治模式，實際上仍沿用了傳統(tǒng)的管理方式。很多地區(qū)村委會也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，并未定期召開村民會議，一些村務(wù)活動常常是部分干部說了算，未做到及時公開，還缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制。這就無法保證村民的自治權(quán)，村民自主這一民主制度就沒有落實到位。
1.2 農(nóng)村社區(qū)居民缺乏主體意識，參與積極性不高
在村民自治制度中，村民本應(yīng)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，但受主客觀因素的制約，大部分農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏參與積極性，“面對農(nóng)村社區(qū)推行的政治民主建設(shè)，村民廣泛存在著村民政治冷漠現(xiàn)象”。從主觀因素來看，農(nóng)民受自身知識水平、法制意識限制，缺乏民主觀念和參與熱情。從客觀因素來看，受我國幾千年來“官本位”思想的影響，農(nóng)民形成一種“唯官是從”的習(xí)慣性思維。盡管當前賦予了農(nóng)民自治的權(quán)利，但很多農(nóng)民仍然認為作決策的應(yīng)該是部分干部而不是自己，對于農(nóng)村社區(qū)重要事務(wù)他們更愿意采取一種觀望的態(tài)度而不愿意“出頭”，甚至對于侵犯了自己利益的事情，也選擇忍氣吞聲。
1.3 農(nóng)村社區(qū)資源利用率低，缺乏資金、人才、技術(shù)等支持
隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距進一步拉大，農(nóng)村大量勞動力流入城市，使農(nóng)村社區(qū)缺乏規(guī)劃者、引領(lǐng)者和建設(shè)者，影響了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。而受傳統(tǒng)管理模式的影響，社區(qū)建設(shè)無法調(diào)動參與主體的積極性，導(dǎo)致了農(nóng)村社區(qū)的資源閑置和流失，使我國農(nóng)村豐富的資源和廣闊的市場難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，進一步制約了農(nóng)村社區(qū)功能的發(fā)揮，不利于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。
2 農(nóng)村社區(qū)由管理向治理變革的必然性
傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求，而治理理論卻為人們提供了一條改革思路，治理模式不同于管理模式，它要求各主體能夠分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。這一理念同樣適應(yīng)當前農(nóng)村各方面的情況，有助于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。
2.1 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入提升為治理模式的推進奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)
一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村社區(qū)居民的需求已經(jīng)不僅僅停留在物質(zhì)層面上了，他們希望了解更多的國家政策、法律法規(guī)以及自己所享有的權(quán)利，逐漸形成了一定的參與意識，這為推動村民的自治開啟了一個良好的開端；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，吸引了一部分資金和人才的流入，同時也吸引了一些民間組織的進入，其中經(jīng)濟性的民間組織呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢頭，反映了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展確實為實現(xiàn)多元共治奠定了基礎(chǔ)，開拓了廣闊的空間。
2.2 政府政策支持為治理模式的推進奠定了政治基礎(chǔ)
過去農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為推動我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化做出了突出的貢獻，隨著我國整體經(jīng)濟發(fā)展水平的提升以及國家對糧食安全的重視，國家開始扶持農(nóng)業(yè)。2003年全面取消農(nóng)業(yè)稅這一政策改變了傳統(tǒng)的建立在稅費收取基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)管理模式，扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費的狀況，緩和了干群矛盾，也推動了基層政府職能的轉(zhuǎn)變，這就為治理模式的推進奠定了良好的基礎(chǔ)。同時，隨著我國執(zhí)政為民理念的不斷推進，農(nóng)村發(fā)展道路的選擇也必然要作出新的調(diào)整，以人為本的目標要求基層政府轉(zhuǎn)變“大包大攬”的觀念，樹立服務(wù)意識，協(xié)同社區(qū)居民、企業(yè)和非政府部門共同致力于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。
2.3 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性要求實現(xiàn)多元治理
過去農(nóng)村社區(qū)是一個封閉而同質(zhì)的鄉(xiāng)土社會，是一個“熟人社會”，是一個“無法”的社會，是一個“禮治”的社會。然而，隨著社會的變革和發(fā)展，大量的農(nóng)民選擇到城市務(wù)工，打破了封閉而同質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)村社區(qū)的流動性，使農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)逐漸向開放性、異質(zhì)性和流動性轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)的禮治秩序。當前農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)就同時面臨著發(fā)展問題和秩序重建的問題，要實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的有序建設(shè)，就必須尋找一條新的治理途徑，只有這樣才能調(diào)動各參與主體的資源和積極性，更好地應(yīng)對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問題。
3 實現(xiàn)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的對策
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的迫切性和復(fù)雜性，要求從根本上改革之前的管理模式，推動農(nóng)村社區(qū)的治理改革，調(diào)動多元主體的參與積極性。
3.1 優(yōu)化基層政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用
改革傳統(tǒng)的管理模式并不是忽視政府的作用，而是要更正之前越位、缺位以及錯位的現(xiàn)象，發(fā)揮好政府在整個治理系統(tǒng)中的主導(dǎo)作用。首先，應(yīng)該建立和完善相關(guān)法律法規(guī)讓相關(guān)政策更加具體、更加貼近實際，使鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)做到有法可依；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要依照法律法規(guī)來行使手中的權(quán)力，根據(jù)當?shù)氐奶厣珜r(nóng)村的建設(shè)進行科學(xué)的規(guī)劃，調(diào)動其他參與主體的積極性，共同致力于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)；最后，基層政府還要轉(zhuǎn)變管理理念，樹立服務(wù)意識并努力提升基層干部的綜合素質(zhì)。
3.2 提升農(nóng)村社區(qū)居民的主體意識，調(diào)動村民參與社區(qū)建設(shè)的積極性
村民是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，農(nóng)村民主治理的根本目標是村民自己依法管理村務(wù)，在地方政府的幫助下最終依靠村民自己達到善治。在村民自治條件成熟的地區(qū)，基層政府應(yīng)該放手發(fā)動群眾，充分保障群眾的自治權(quán)。在一些自治條件不夠成熟的地區(qū)，在保障農(nóng)民物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上，加大對國家政策、法律法規(guī)和村民權(quán)利的宣傳，增進村民對自治的了解，逐步推進自治制度。只有讓村民切實感受到參與治理的好處，才能帶調(diào)動他們的參與積極性，為社區(qū)建設(shè)貢獻自己的力量。
3.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系，優(yōu)化投資環(huán)境，吸引人財物的進入
農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)離不開人才、資金、技術(shù)以及物資的支持，然而當下在很多農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施條件差和服務(wù)體系配置不齊全，難以吸引人財物的進入。因此，圍繞農(nóng)村社區(qū)需要不斷完善農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系就變得很有必要。只有這樣才能徹底改善農(nóng)村的投資環(huán)境，吸引企業(yè)和民間組織加入農(nóng)村社區(qū)的治理行列中，從而針對農(nóng)村社區(qū)提供更多農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提高社區(qū)建設(shè)效率，節(jié)約社區(qū)建設(shè)成本。
3.4 鼓勵農(nóng)村社區(qū)中民間組織的發(fā)展，特別是農(nóng)村社區(qū)社會工作的介入
