時間：2023-08-04 17:25:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理意見和建議，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一
依法為基層黨委政府的社會管理決策提供法律服務，是人民法庭參與和推動基層社會管理創新的重要切入點。我市人民法庭立足黨委政府社會管理的實際需求，探索建立四項報告制度，努力為基層黨委政府當好參謀和助手。
建立涉訴矛盾糾紛分析年報制度。各人民法庭將幫助地方黨委政府化解社會矛盾作為參與基層社會管理的主攻方向，2009年，我們推出人民法庭涉訴矛盾糾紛分析年報制度，年底組織全市40個人民法庭為轄區134個鄉鎮(街道)分別量身定做涉訴矛盾糾紛分析年報，對各地涉訴矛盾糾紛基本情況、典型案件處理結果、矛盾糾紛的成因特點和發展態勢進行全面分析，有針對性地提山改進社會管理、預防和減少矛盾糾紛的對策建議。部分人民法庭在年報的基礎上還開展了季報工作，進一步加大通報頻率。該項制度的推出，有效地幫助了鄉鎮黨委政府了解掌握轄區矛盾糾紛的基本情況和存在的突出問題，分析年報成為鄉鎮黨委政府加強和改進相關領域社會管理的重要決策依據，江蘇高院肯定和推廣了這一做法。
建立維護社會穩定平安報表制度。2010年，我市人民法庭推行“平安報表”制度，協助地方黨委政府做好維護社會穩定工作。各人民法庭定期梳理統計轄區各鄉鎮萬人成公率、民轉刑案件數、涉訴情況等各種基礎信息，制作成項目齊全、數據精準、內容具體的平安報表，及時報送給鄉鎮黨委政府，幫助黨委政府了解掌握當地社會穩定現狀。通過制作和發放平安報表，對矛盾多發易發的鄉鎮提出一般警示，對存在社會穩定風險的地區給予重點指導，以此促進鄉鎮黨委政府在抓好經濟工作的同時，更加注重防范社會穩定風險。
建立重大事項評估報告制度。各人民法庭強化法律預警功能，堅持關口前移，對鄉鎮的一些重要決策，有選擇地參與法律風險評估，確保決策的合法性、科學性，防止黨委政府的決策出現法律上的偏頗而留下矛盾糾紛隱患。同時，認真評估訴訟中發現的對抗性矛盾對社會管理帶來的負向影響，適時向轄區黨委政府匯報通報，提醒黨委政府做好風險防范準備。此外，各人民法庭還利用自身的法律資源優勢，為黨委政府實施的項目引進、工程建設等重大事項提供適合的法律咨詢、法律幫助和法律服務，促進這些重大事項平穩運行。
建立重點問題調研報告制度。全市各人民法庭密切關注基層改革發展穩定在司法審判領域出現的新情況、新問題、新動向，充分發揮司法調研的作用，及時主動地開展前瞻性的調查研究，形成詳實、有說服力和可操作性的調研報告，為轄區黨委政府加強相關領域基層社會管理提供決策參考。各人民法庭針對審判工作中發現的農村土地征用、生態環境保護、農村金融擔保等基層社會管理方面的苗頭性、傾向性問題，及時向轄區黨委政府和有關部門提出司法建議，幫助其加強和改進社會管理工作。
我們從基層的實際情況出發，健全完善推動基層社會自我管理的工作機制，努力把參與社會管理創新工作導入正軌。
圍繞構建和諧社會，健全完善多元糾紛解決機制。我市各人民法庭積極拓展糾紛解決新思路，不斷探索糾紛解決新路徑。強化訴訟調解和訴調對接，通過共享資源、共建機制、共謀舉措等辦法，實現r司法調解、行政調解和人民調解的有機銜接和良性互動。依法保障和支持各類調解組織開展調解活動，充分發揮社會大調解的作用，實現了各類糾紛的有效分流。全市40個人民法庭全部建成人民調解工作室，配備專兼職人民調解指導員，大力開展訴前調解工作，引導當事人理性選擇解決方式和維權途徑。積極鼓勵和扶持民間調解，充分利用農村德高望重的賢達能人在區域范圍內的聲望和權威，邀請其參與矛盾糾紛的調解，促進矛盾糾紛的妥善解決。
圍繞提升自治能力，健全完善基層自主管理機制。政府行政管理的逐步轉型，使各類社會組織的自治管理功能不斷凸顯，特別是在基層社會，更多的社會管理事務需要依賴基層社會組織去執行，提高基層社會組織的自治能力和自我管理水平十分重要。我市人民法庭主動延伸職能，把提高基層社會自主管理能力作為參與社會管理的重要層面。各人民法庭大力支持基層自治組織發揮社會管理功能，通過巡回審判、法制宣傳、送法下鄉、審務五進、指導民調等方式，提升村(居)民委員會等基層自治組織處理社會事務、化解社會矛盾的能力。通過組織法律培訓、指導行業規范等方式，引導鄉村各類農戶協會、行業協會規范管理、自律管理。
圍繞維護農村安定，健全完善綜合治理協調機制。安定有序的治安環境既是基層社會管理的重要內容，也是基層社會管理的必要保障。作為基層綜治的主要成員單位，我市人民法庭堅持綜合治理“一盤棋”原則，注重與其他綜治成員單位的日常溝通、信息交流和工作協調，努力提高司法手段在社會治安綜合治理中的地位和份量。各人民法庭通過聯動、對接、共建等多種形式，建立健全與地方黨委政府、綜治成員單位、基層自治組織的聯動機制，推動平安鹽城、法治鹽城建設。同時，全市兩級法院主動與綜治主管部門溝通，積極爭取將涉訴化解率、民轉刑發生率、萬人成公率等司法指標納入鄉鎮綜合治理考核體系，實現人民法庭參與基層綜治管理由消極向積極、由被動向主動的轉變。
人民法庭的每一項司法服務一定意義上都是參與社會管理。近年來，我市人民法庭集中精力抓好“三項建設”，努力提高司法服務質量，產生了良好的社會效應。
推進訴訟服務組織建設。全市法院按照“經濟社會發展到哪里，人民法庭的觸角就延伸到哪里”的思路，進一步優化人民法庭布局，特別是抓住江蘇沿海開發上升為國家發展戰略的契機，增設港口法庭，調整開發區法庭，形成“半小時法律服務圈”。為滿足基層社會管理的需求，去年全市兩級法院均新設訴訟服務中心，專為群眾提供訴訟引導、立案審查、聯系法官、收轉材料、案件查詢、法律咨向、訴前調解、判后答疑和接待等全方位、一站式服務。在此基礎上，2010年全市兩級法院全面啟動并當年全部完成人民法庭訴訟服務站建設，為基層群眾提供更加便捷、更加全面、更加優質的司法服務。
一、基本做法
（一）高起點謀劃，明確全覆蓋設置、一次性報批、按條件到位的推進模式
2009年初，浙江省檢察院即開始謀劃全省基層檢察室建設工作。在組織力量專題調研的基礎上，形成了《關于派駐鄉鎮檢察機構建設的調研報告》，從發展方向、建設原則、工作職責、保障機制等四個方面對新形勢下推進基層檢察室建設提出了總體設想，明確了“高起點定位、科學謀劃、統籌兼顧、積極穩妥”的發展思路。2009年7月，省檢察院制定下發《關于加強和規范基層檢察室建設的意見（試行）》，確定了“全覆蓋設置、一次性報批、按條件到位”的推進模式，在全省正式部署開展基層檢察室建設工作。所謂全覆蓋設置，即通過在重點鄉鎮、銜道設置檢察室，管轄周邊3-5個鄉鎮、街道的具體工作，以實現全轄區覆蓋；所謂一次性報批，是指各地在取得當地黨委政府同意、支持的基礎上，科學合理確定檢察室設置的數量，一次性向編委和省檢察院履行報批手續；所謂按條件到位，是指設置基層檢察室要因地制宜、循序漸進，不搞一刀切，不強求一次到位，而是按照“成熟一個、設置一個、鞏固一個”的工作要求，鼓勵條件成熟的地方先行掛牌運行，不斷積累經驗。
（二）加強探索實踐，明確職責任務、履職方式和運行規范
基層檢察室的職責任務、履職方式如何，直接影響到基層檢察室的工作成效，直接關系到檢察室的發展前景。
1、在職責任務上，堅持以化解矛盾為主體、以強化職能為支撐。在2009年《意見》對基層檢察室具體明確包括收集發現職務犯罪線索、開展職務犯罪預防、處理涉檢、對公安派出所和人民法庭執法活動進行法律監督等十項職責的基礎上，2010年全省基層檢察室建設現場會又根據深入推進三項重點工作的新形勢新要求，進一步明確了基層檢察室以化解矛盾為主體、以強化職能為支撐的職能定位，著力引導基層檢察室在群眾處理、檢察環節調解和解、職務犯罪預防和線索發現、社會治安綜合治理等四個方面延伸職能、深化內涵，充分發揮檢察室履行法律監督職能的一線平臺作用。
2、在履職方式上，堅持融入和對接現有的鄉鎮基層黨委政府各種工作平臺。一是對接鄉鎮、街道綜治中心。如在綜治中心組織協調下開展矛盾糾紛的經常性排查與集中排查，加強對基層社會治安動態的調查研究，推動健全社會治安防控體系。二是融入農村懲治和預防腐敗體系建設。立足檢察機關法定職能和專業優勢，以鄉鎮機關、基層站所和村級組織人員為重點，深入推進農村基層黨風廉政建設。三是探索建立基層執法信息銜接機制。有效融入以聯席會議、信息定期報備、信息實時共享等不同層次的行政執法與刑事司法信息銜接機制平臺，深入推進基層執法信息的銜接。
3、在運行規范上，堅持正確處理三個方面的關系。一是正確處理好基層檢察室與鄉鎮及有關部門的關系。基層檢察室在履職中要突出體現依法獨立行使檢察權的憲法要求，做到“四個堅決防止”，即堅決防止超越職能辦案辦事，堅決防止為利益驅動、“創收”驅動辦案辦事，堅決防止從鄉鎮借用、從社會聘用非檢察人員從事檢察活動，堅決防止從社會拉贊助供檢察室使用。二是正確處理基層檢察室與本級院內設部門的關系。檢察室的各項職責任務不宜是內設部門職能的分解，而是一種延伸和深化，檢察室必須以配合協助基層院內設部門為主要履職方式，接受基層院內設部門業務指導，主動配合開展工作。三是正確處理本級院對檢察室的領導關系。本級院對基層檢察室負有領導責任，通過績效考評等手段加強對基層檢察室的引導、管理和監督，防止工作失范或無所作為。
（三）爭取重視支持，著力加強保障機制建設，推動工作深入健康發展
省檢察院出臺《意見》后，即向省委作了基層檢察室建設專題匯報，得到了省委趙洪祝書記的批示肯定。2010年，積極爭取省委將基層檢察室建設工作納入省委年度重點推進的“基層基礎建設年”及“法治浙江”建設重要內容。2011年，省檢察院經與省財政廳、省發改委等部門反復協商，將檢察室業務裝備、基礎實施建設分別納入到了縣級人民檢察基本業務裝備配備實施標準和省“十二五”政法基礎設施建設規劃中。全省市、縣兩級檢察院也積極主動爭取當地黨委、人大、政府和相關部門的重視支持。如嘉興、溫州等市檢察院緊密融入市委“強鎮擴權”、加快新興小城市建設的戰略，推動市委下發文件，把基層檢察室建設寫進戰略規劃中，為推進工作贏得了主動。
二、成效與特點
（一）工作推進持續有力
隨著省檢察院對基層檢察室建設工作的持續推動和各地探索實踐的不斷深入，全省各級檢察院在思想認識上更加統一，普遍把這項工作擺上黨組重要議事日程，積極爭取地方黨委政府重視支持，通過成立專門領導小組、召開現場會、實施項目化推進等多種措施，切實加強組織領導，加大推進力度。經全省檢察機關上下共同努力，覆蓋全省的基層檢察室工作格局基本形成。目前，全省共批準設立基層檢察室134個，正式掛牌運行58個，還有一批基層檢察室正在積極籌建中。
（二）工作成效初步顯現
全省已掛牌運行的基層檢察室，緊緊圍繞省檢察院確定的十項職責任務，結合轄區經濟社會發展和司法需求實際，積極探索實踐，在暢通群眾訴求渠道有效化解基層社會矛盾、查辦和預防涉農職務犯罪、服務村級換屆選舉、參與社會治安綜合治理、維護群眾合法權益、促進社會和諧穩定等方面發揮了積極作用，基層檢察室的社會影響力和認同度逐步提升，得到了黨委政府的充分肯定和廣大群眾的歡迎。如長興縣檢察院開發區檢察室因化解矛盾工作成效顯著被縣委、縣政府授予其調解工作先進集體稱號；路橋檢察院金清檢察室全程參與鎮統一部署的保換屆專項行動，為村級換屆選舉提供了有效的司法服務和保障。義烏檢察院國際商貿城檢察室、紹興縣檢察院輕紡城檢察室在服務專業市場，臨海檢察院杜橋檢察室在服務重點建設項目等方面都發揮了應有的作用。
（三）工作機制逐步完善
各地把建立完善工作機制、制度擺在重要位置，單獨或聯合其他相關單位制定會簽文件，建立健全基層檢察室與院各內設部門、“兩所一庭”以及鄉鎮其他相關站所的銜接機制，規范并推動了基層檢察室工作的開展。如，在工作職責方面，慈溪、紹興等檢察院均制定了檢察室工作規則、檢察室人員崗位職責、目標績效考核等制度，進一步明確工作職責、細化工作流程，保障了基層檢察室在開展工作時有章可循，有效防范了基層檢察室及其工作人員的辦案辦事行為。在與業務部門銜接方面，諸暨、上虞、吳興等檢察院出臺加強檢察室與院內設機構工作銜接的意見，明確并規范檢察室與院內設科室之間工作職責與銜接配合。在與外部銜接方面，湖州市檢察院與市公安局出臺意見，積極探索基層檢察室對公安派出所執法活動的法律監督；舟山定海區檢察院與區法院出臺意見，從五個方面規范基層檢察室和法庭在民商事審判與執行工作的協作配合，強化基層檢察室對法庭司法活動的監督；紹興越城區檢察院會同國土、工商等6家行政執法機關會簽會議紀要，探索依托基層檢察室加強對基層行政執法活動的法律監督。
（四）黨委政府支持力度較大
基層檢察室建設得到了各級黨委政府的重視、支持。各地基層檢察室掛牌成立時，縣（市、區）委書記等主要領導都親自參與成立儀式并為檢察室揭牌。同時，在機構、編制、辦公場所等方面都給予政策傾斜與支持，目前，基層檢察室主任普遍高配到副科級，有的地方還給予事業編制，大多數基層檢察室辦公用房都由所在地鄉鎮提供，為基層檢察室建設提供了有力的組織和物質保障。如，2011年省發改委將基層檢察室基礎實施建設納入到了省“十二五”政法基礎設施建設規劃中，在辦公用房方面，按每個基層檢察院設置3個檢察室、每個檢察室建筑面積約500平方米規劃；湖州市委、政府聯合發文，落實基層檢察室與公安派出所、人民法庭平衡的機構規格和干部職級待遇等相關政策；溫州市編辦出臺文件，明確基層檢察室機構級別為副科級單位，根據工作需要，檢察室主任可以進基層檢察院領導班子或檢察委員會。
三、困難與問題
從調研掌握的情況看，全省基層檢察室建設工作取得的成效還是初步的，一些實踐成果還不穩固，工作中還存在一些亟待研究和解決的問題。主要有：
（一）在思想認識上，深入開展基層檢察室建設的自覺程度還不夠高
部分基層檢察長對基層檢察室建設的重要性和必要性認識不夠，對要不要設、如何設仍然心存疑慮，態度消極，等靠思想嚴重，很大程度上還是因為上級院的部署而被動推動，工作的主動性、創造性不足。
（二）在職能定位上，不同程度地存在著職能泛化、虛化、異化的傾向
一些地方對基層檢察室的職能定位把握不夠準確、理解不到位，對哪些工作能做，哪些不能做心里沒底，認識不一，導致實踐中不同程度存在職能泛化、虛化和異化的傾向。如，有的大包大攬；有的該履行的檢察職能沒有履行或履行不到位；有的甚至參與一些征地拆遷、催欠農民工工資等不屬于檢察職責范圍內的工作，真正屬于檢察職能、體現檢察特色的工作還沒有取得實質性的進展，基層檢察室工作的法律監督屬性有待增強。
（三）在工作運行上，尚未形成科學規范、運轉協調的工作制度體系
基層檢察室的工作制度機制還不夠健全完善，對工作中出現的許多問題還不能完全解決，存在工作內部銜接不規范、不暢通的問題，如檢察室與派出院各科室之間的工作對接尚未形成制度化，工作關系沒有理順，溝通交流不暢，不能形成工作合力；檢察室與國土、稅務、工商等派出機構的信息溝通、工作聯系還不暢通。
（四）在工作保障上，還難以適應工作發展需要
在機構規格方面，有的還沒有明確為副科級，主任沒有高配到副科實職，與公安派出所、法庭不對等。人員配備不足、不強，除少數幾個檢察室配有3-4人外，大多數檢察室工作人員只有1-2人，不少檢察室只有1人，而且以退居二線的老同志為主，年齡結構老化。在辦公用房方面，真正做到獨門獨面的還不多，大部分檢察室還是設在鄉鎮黨政辦公大樓內部，使用其中一間或若干間辦公室作為辦公場所，對工作開展制約較大。
（五）在工作成效上，探索周期長、見效緩慢
首先，在工作推進上還存在發展不平衡的問題，有的地市已在所轄基層檢察院全面推開；而有的地市僅選擇一、兩個基層檢察院進行試點，工作整體進度不大。其次，大多數正式運行的基層檢察室工作成效還不太明顯，特色、亮點不多，有的甚至掛牌成立以來，工作基本處于半停頓狀態。再次，宣傳力度還不夠，一些基層群眾對基層檢察室了解不多，社會影響力不大。
四、意見與建議
（一）要切實提高工作的主動性和自覺性
在中央深入推進三項重點工作特別是加強社會管理創新的大背景下，在新形勢下檢察機關強化法律監督職能的大框架下，基層檢察室將會被更大范圍、更廣深度地推行。因此，要進一步增強工作的前瞻性、主動性，把基層檢察室作為基層基礎建設的重要內容擺上更加突出的位置來抓，按照“積極、穩妥、有效”的原則，認真思考謀劃深入推進基層檢察室建設的工作思路、任務目標和具體措施，大力探索實踐，切實抓出成效、抓出特色，更好地發揮其化解社會矛盾、服務人民群眾等職能作用。
（二）要正確把握基層檢察室的工作重心和著力點
職能定位決定著基層檢察室的工作領域、主要任務、運行方式和工作方法，事關檢察室的前途和命運。要準確把握基層檢察室的職能定位和履職方式，著力解決“做什么”和“怎么做”的問題。
一是要把基層檢察室工作有效融入到基層社會管理創新大格局中。深入推進三項重點工作、加強和創新社會管理，是新形勢下推進基層檢察室建設大的社會背景，也是加強基層檢察室建設、延伸法律監督觸角的出發點、目的和歸宿。這既決定了基層檢察室的發展方向，也決定了基層檢察室的履職方式，即基層檢察室必須始終把化解社會矛盾作為工作主體，通過主動對接基層綜治中心、“大調解”工作體系、農村懲防腐敗體系等各種平臺，全面深入地履行各項律監督職能，充分發揮基層檢察室在矛盾糾紛源頭治理和末端處理中的重要作用，有效化解社會矛盾、促進社會管理創新、維護社會和諧穩定。
二是要把加強對“兩所一庭”等基層執法單位執法活動的法律監督作為履職重點和主攻方向。這是因為，一方面，基層檢察室成立的重要理由之一，就是在基層各項行政執法和司法活動不斷強化的情況下，檢察機關卻沒有在基層成立相應的機構，法律監督出現死角，基層權力體系建構缺少重要的制衡一環，許多執法活動不能納入到檢察機關的視野，導致法律監督缺位的狀況。一些執法違法行為，給基層社會的和諧穩定造成了不同程度的損害，制約了基層民主法治建設；另一方面，加強對基層執法單位執法活動的監督，是基層檢察室職責任務中最具有法律監督屬性、最能體現檢察特色的職能，只有強化這個方面的職能作用，才能有效防止和避免基層檢察室職能的泛化、虛化和異化，確保基層檢察室可持續發展。因此，基層檢察室必須強化對基層派出執法機構的法律監督，以維護社會的公平正義。對人民法庭和公安派出所的法律監督，主要是延伸偵查監督和審判監督的職能，糾正辦案中的違法問題，確保訴訟活動的嚴格依法進行。對其他行政機關派出站所執法活動的法律監督，主要是通過各種途徑和方法，例如建立基層執法信息銜接機制，依托執法信息共享網絡平臺，發現執法不公的行為，應當及時采用檢察建議、糾正違法通知書等形式，督促這些基層站所依法履職，從而促進社會的和諧穩定。
三是要高度重視職務犯罪線索的發現、收集工作。通過受理舉報、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走訪基層干部、群眾等，及時發現基層組織人員職務犯罪案件線索，并積極配合反貪、反瀆部門進行查處。當前，在新農村建設過程中，村干部職務犯罪多發，嚴重侵害農民利益和危及農村社會穩定，必要的時候，經檢察長批準，基層檢察室可以獨立或牽頭對村干部職務犯罪進行查處，切實增強基層檢察室履職的剛性。
（三）要切實加強基層檢察室自身建設
一是在機構設置上，結合每個基層檢察院的辦案量、編制數、經費保障等現實條件，一個基層檢察院設立的基層檢察室一般不宜超過3個。在機構規格上，應考慮與公安派出所、法庭平行，爭取高配到副科級；條件不成熟的地方至少室主任要高配到副科級。二是在人員配備上，根據工作實際，一個基層檢察室以配備3-5人為宜，并且要注重人員結構，最好能做到老中青結合；從長遠看，可以把基層檢察室作為后備干部和新進人員培養鍛煉的重要基地。三是在保障上，要統籌做好基層檢察室的經費、基礎設施和科技裝備保障工作，基層檢察室辦公用房要堅持單獨建設和標準化設計，力求外觀設計注入更多的檢察元素，突出檢察形象與主題。同時，要加強基層檢察室科技裝備和信息化建設，加大裝備建設必要投入，盡可能地將先進裝備推廣應用到基層檢察室的執法辦案中。
一、指導思想
認真貫徹落實《中央政法委員會、中央維護穩定工作領導小組關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的意見》和中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、公安部、司法部等16個單位《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》的精神，堅持為民執法、和諧執法，充分發揮人民法庭、司法所和公安派出所在排查化解矛盾糾紛中的前沿陣地作用，形成工作合力，立足預警疏導，堅持調解優先、依法調解，努力實現矛盾糾紛的源頭治理與訴前化解，促進基層社會治安綜合治理，維護基層社會和諧穩定。
二、組織領導
以市人民法院、司法局、公安局的分管領導聯席會議為“一庭二所”共建活動的領導組織，每季一次例會，負責部署、推進、協調一庭二所共建活動。
以市人民法院法庭指導辦、司法局基層科、公安局科的負責人為“一庭二所”共建活動的專職聯絡員，負責督查、聯絡、總結“一庭二所”共建活動。
以市人民法院各人民法庭、司法局各司法所、公安局各派出所負責人為“一庭二所”共建活動領導組織的成員，負責“一庭二所”共建活動的具體工作落實、信息報送、數據統計等。
三、共建內容
1、建立矛盾糾紛聯合排查研判機制。庭所聯合下基層排查矛盾糾紛每季不少于一次，共同分析研判轄區矛盾糾紛現狀、特點與對策每半年不少于一次，聯合向地方黨委政府提交鎮區社會矛盾糾紛調查報告每年不少于一次。
2、建立社會矛盾聯動化解機制。對轄區發生的重大復雜矛盾糾紛、有影響的矛盾糾紛、有可能引發或信仿事件的矛盾糾紛，或其他需要庭所三方共同化解的矛盾糾紛，三方應當加強溝通，共同制定化解方案，統一工作口徑，聯合開展化解工作；司法所、派出所對日常處理的各類矛盾糾紛經調解不成可能引發訴訟或事件的，應當及時邀請法庭參與共同調解。
3、建立信息相互通報機制。庭所應當確定專人作為共建工作聯絡員，負責溝通聯絡工作；庭所間應當及時相互反饋各自在工作中發現的重大矛盾糾紛信息，以及事關轄區穩定與發展的其他各類矛盾糾紛信息；人民法庭應當及時反饋有關矛盾糾紛調解工作的意見與建議，派出所、司法所應當及時反饋對指導矛盾糾紛調解工作的需求及人民群眾對司法審判工作的期待。
4、建立定期指導人民調解工作機制。人民法庭的訴訟服務站是轄區人民調解員的培訓基地，由司法所有計劃地安排人民調解員駐站輪訓；建立駐人民法庭和派出所人民調解工作室的人民調解員適時輪崗制度，促進人民調解員業務能力的全面提升；人民法庭每半年應當舉辦一次轄區人民調解員業務培訓，并經常性地通過法官進村（企業或社區）活動和巡回審判工作指導人民調解工作。
5、完善涉及人民調解協議案件的審判機制。除了《市人民法院市司法局關于進一步推進訴調對接工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）第十二條規定的必須提請人民法庭事先審查的人民調解協議以外，庭所間可以自行決定是否擴大審查范圍；人民法庭應當固定專人審理申請確認人民調解協議效力的案件或經人民調解達成協議申請人民法院出具民事調解書的案件；司法所、派出所應當積極引導達成調解協議的糾紛當事人申請人民法院確認協議效力或出具民事調解書，努力提升人民調解工作的權威性。
6、建立訴前委托調解、訴中邀請協助調解機制。人民法庭對《實施意見》第五條規定的申請立案的糾紛，在征得當事人同意的前提下，可以將案件分流到法庭人民調解工作室或鎮區人民調解委員會進行訴前調解，在訴訟中可以邀請轄區人民調解組織及派出所協助調解；受托調解的調解組織應當按照《實施意見》規定的期限及時組織力量進行調解，對經調解不能達成協議的案件，在返回前應當征詢法庭意見。
7、建立突發事件應急聯動處理機制。對突發性的矛盾糾紛，庭所主要負責人或其臨時授權人員應當親自負責、親臨現場，協同處置；三方應共同建立應急預案，對轄區可能發生等重特大矛盾糾紛的行業、群體、處所等，應當做到未雨綢繆。
8、建立共同促進法制宣傳教育工作機制。庭所間每年聯合舉辦法制宣傳教育活動不少于二次，包括但不限于法律咨詢、法制宣傳欄、法制文藝匯演等；聯合開展社區矯正幫教工作；共同配合做好地方黨委政府開展的各種類型的法制宣傳教育活動。
9、建立司法安全防范機制。法庭、司法所應當根據各自條線有關司法安全的規定完善硬件配備，派出所應當指導法庭、司法所加強安全防范工作；建立法庭、司法所與派出所的報警直通渠道，一旦發生意外，派出所應當在第一時間出警處置。
四、共建要求
1、充分認識“一庭二所”共建活動的重要意義，切實落實各項對接機制。一庭二所處于社會矛盾糾紛的前沿陣地，直接面對廣大人民群眾，對糾紛處理的效率、效果不僅直接影響到政法部門在人民群眾中的地位，更關系到黨委政府在人民群眾中的號召力。因此，一庭二所應當加強協調溝通，杜絕推諉扯皮，要以優質高效的執法服務贏得人民群眾的信任與認可。
2、積極推進“一庭二所”共建活動，注重共建實效。共建單位應當及時構建相互間的對接工作機制，把共建工作內容落到實處；要把案結事了人和作為共同目標，各人民法庭、司法所、派出所應當注重發揮各自職能優勢，形成工作合力，最大限度把矛盾糾紛解決在第一環節，讓當事人少跑一次腿、少找一個人、少說一句話、少花一分鐘、少費一分錢。
3、主動參與轄區社會治安綜合治理，促進社會管理創新。一庭二所要跳出矛盾看態勢，跳出調處看管理，主動結合各自工作實際，分析研判社會矛盾的特點與趨勢，提出創新社會管理建議，把矛盾糾紛的源頭治理作為庭所共建活動的最終目標。
五、督促檢查
為確保“一庭二所”共建活動取得實效，各人民法庭、司法所、派出所應當做好工作臺帳，以備監督檢查。臺帳內容包括但不限于前述九項共建內容。督查方式以看臺帳、群眾代表座談、黨委政府評價為主。
對“一庭二所”共建活動的實效評判，以下列指標為依據：
1、矛盾糾紛訴前調處成功數與調處成功率；
2、轄區矛盾糾紛下降率；
3、人民調解協議司法確認數與司法確認率；
4、轄區民事案件萬人率；
5、刑事自訴案件訴前調解成功率；
6、刑事自訴案件發生數；
7、緩刑人員重新犯罪率；
8、民轉刑發生數；
9、有無、敏感事件等重特大事件因處置不力引發嚴重后果的。
關鍵詞：社區建設；社區社會組織；合作治理
中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2013）06—0010—04
基金項目：國家社會科學基金項目《西北少數民族地區非政府組織的發展現狀及其管理研究》（10CSH037），西北師范大學青年教師科研能力提升計劃骨干項目《甘肅社會組織發展與管理對策研究》（SKQNGG12015）。
作者簡介：陸春萍，女，西北師范大學社會發展與公共管理學院副教授，西北少數民族婦女研究中心主任，社會學博士（蘭州730070）。
和諧社區建設是服務型政府進行基層社會管理和改革的重要目標。政府在公共管理改革中，需要有新的方式來維系與群眾的關系，也需要新的手段來實施社會管理，因此政府廣泛開展與社區社會組織的合作。社區社會組織是基層社會中服務社區居民生活的社會組織，除具有社會組織的非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性特點外，還具有本地性、基層性和多元化等特征。社區社會組織在社會管理中發揮著積極作用，包括社區服務、慈善救助、文化娛樂、調解社區糾紛等。社區社會組織能夠從一定程度上代替政府提供重要的社會服務，并成為群眾和政府間的橋梁。①探討社區社會組織與政府合作的關系，有利于促進中國社區建設，改善民生，促進社會和諧發展。
一、社區社會組織的發展歷程
實施改革開放后，我國在經濟上取得了巨大發展，但是也產生了單位制解體后的一系列社會問題，國家轉變了原來由單位提供社會服務的體制，開始依賴市場化機制、社會組織、家庭、個人來提供，尤其是社區社會組織在承擔社會服務體系中承擔了重要角色。隨著20世紀90年代開始的社區建設浪潮，引發了城市社會關系深層次的變化，為城市社會組織的重組帶來了新的契機，涌現出了大量的新型城市社區組織。1991年國家提出社區建設的思路，強調政府減少干預，居民通過自助、互助和他助發展社區服務，增加居民社區歸屬感和認同感，逐步實現社區自治。所以，隨著基層社會體制改革的深入，社區主體正在發生著多元變化，社區治理由原來的政府包攬向合作治理發展，因此，在基層社區層面政府與社會組織展開了廣泛合作。許多城市建立了社區服務中心、社區公共服務工作站，主要承擔政府委托的工作，特別是針對社區治安穩定工作，再造了許多新型的社會組織。例如，許多城市社區建立調處社會矛盾的人民調解工作室②、和事老協會③、平安協會④等。這些再造的社會組織不具有工會、婦聯、共青團等單純的官辦團體性質，也不是純粹的草根社會組織，而是嵌入政府主導的治理結構中，幫助政府解決社區治理問題，政府通過資金項目支持、注冊登記支持、辦公場地支持等多種方式促使這類社會組織完成注冊。
研究政府與社會組織關系的兩大分析框架是市民社會理論和法團主義理論，但不管是市民社會視角還是法團主義的視角，都不能充分地解釋現代中國所發生的國家和社會的進化史。這兩種脈絡的發展與式微正體現了國家和社會的關系呈現一種動態發展的時間進程，國家和社會的關系在實際運作中往往呈現互動、沖突、補充、妥協、共生和合作等多種角色，國家和社會之間并沒有一個清晰的界限，因此，非營利組織學者提出的國家與第三部門的合作伙伴關系理論，⑤對解釋中國基層政府公共治理中政府與社會組織的關系有一定的借鑒意義。它代表了一種“國家在社會中”的新思路，國家賦予社會行動者更大的力量，也就是所謂的“社會增權”，并不一定削弱國家管制社會的權力。在某些情況下，運作良好的民間組織和制度可以構成所謂的“社會性基礎設施”的一部分，尤其是在基層社區治理中，政府與社會組織越來越多的進行合作，能夠共同營造一個和諧的社區。
二、政府與社區社會組織的合作基礎
社區社會組織具有一些與政府機構不同的特點和優勢是政府與這類社會組織合作的原因之一。這類社會組織以專業性、第三方性、基層性、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間，這類社會組織的誕生是政府職能轉變的結果，是政府實行社會化治理的代表。因此，在社區建設的背景下，在政府職能轉變過程中，政府從行政性管理向“社會性治理”的實踐中主動培育社區社會組織，并與其形成合作關系，具體的合作模式是政府向社會組織購買公共服務。⑥政府在公共服務體系中充當資金提供者和監管者的角色，在具體提供服務時，政府求助于第三方機構（社會組織），形成政府與社會組織合作提供公共物品、公共服務的伙伴關系。簡單說，就是一種由政府提供資金，由第三部門組織提供服務，這種模式體現了社會福利社會化，⑦社區關系在民間與國家的“互構”中被重新進行社會整合和社會再造。
一方面，政府與社會組織有效合作的基礎是政府對這類社會組織的信任以及社會組織本身具有的專業精神、服務的多樣化和人性化、良好的群眾基礎和它的中介功能。社會組織在實際行動中對社會問題的解決和在提供服務中展現的專業性和靈活性，填補了政府在提供具體服務中缺乏的空間。同時，社會組織承接了政府的委托-服務，也促使政府社會管理方式的轉換。此外，社會組織成立之初的宗旨和理念多體現了社會的公益精神和強烈的社會責任感，吸引和凝聚了有奉獻精神的社會工作者，并扎根基層，有良好的群眾口碑；社會組織的“以人為本”的專業化服務理念和專業的社會工作方法是政府行政部門的工作人員無法達到的，這些都是吸引政府與之開展合作的基礎。
另一方面，許多社區社會組織也通過一系列行動策略積極向政府靠攏，尋求自身的合法化，建立關系資源，積極尋求政府的信任和認可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非壓力集團角色。這些社區社會組織往往會在政府安排的政策框架下進行活動，但也利用國家權威或者政府行政網絡來實現自己的組織目標，通過與政府保持親密的關系尋求多樣的資源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用國家權威或者行政網絡來實現自己的組織目標以及影響政府，同時自我克制、限制組織規模，主動配合政府行動等。⑨并且這些組織在建立之初就宣稱是非黨派、非政治的，以做實事、平民化、扎根基層的工作策略打消政府對其的戒備，從而獲取政府的信任。還有一些社會組織為了獲得合法性身份，積極向政府靠攏，因為在民政部門注冊為合法的社會組織就能擁有一個合法的接受捐贈資金的銀行賬戶，而且能獲得政府委托的社區服務項目，并且還能免稅，因此，這類組織也頻繁、積極地開展與政府部門的合作。但這類社會組織與國家維持良好關系的同時也損失了組織自由和獨立性的增長，屬于一種依附的自由。
三、政府主導的社區社會組織的運作特點
中國政體是一個強國家、弱社會的政體，公民社會是由國家來主導的，政府在社會福利社會化的倡導下創造出了各種社會組織，并主動培育這些組織與政府開展合作治理的實踐。這些社會組織與政府之間有千絲萬縷的聯系，但在發展自由度、資金等方面卻受到諸多限制，運作過程呈現“準社會化”的特點，主要表現在以下三個方面。
第一，政府對社區精英的吸納與雇用。社區精英的特點是社會基礎廣泛，是一種社會化的精英群體，具有草根性。這些人生活在社區中，與社區群眾有著共同的生活方式和思想意識，能夠充分理解和表達社區群眾的要求，獲得群眾的信任。政府對社區精英的吸納與雇傭非常符合黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作策略。許多社區精英退休前是國家干部，退休后從事社區服務工作，他們在退休前已經積累了廣泛的與政府打交道的社會資本，退休以后他們仍然可以憑借以前在工作中的特殊身份對現在工作的推行提供便利。政府為了適應新的社會環境，通過吸納新生的社會精英并重建國家—社會的組織聯系將新的社會要素容納到體制內，能夠增強體制對環境的適應能力。因此，國家在增長自身的能力成為一個能促型的國家時，需要大量值得信任的社區精英。國家提供社區治理精英的公共身份，如給予這類政府再造的社會組織以自己名字命名的工作室等，通過公共身份的授予穩定其在社區的公共責任等。而這些社區精英本身就已經在社區中有較高的威望，他們的行動能夠影響和帶動一大片群眾。政府在基層治理中雇用社區“能人”，有利于增加自身的治理基礎。
第二，政府的宣傳動員策略。在很大程度上，政府吸納的一些關鍵的社區精英的知識、能力以及與民眾的關系，深刻地影響著民眾對黨和國家的信任與依賴。這些精英人物是動員組織資源的關鍵變量和資源運作的重要因素，是對其他民眾動員的最好資源。所以，政府在對其進行大力宣傳的同時，給予了他們較高的個人榮譽感，這一方面能夠增強他們的工作熱情，另一方面能起到社會動員的目的。在社會矛盾調處中，許多優秀和模范的人民調解員成為這個行業政治宣傳的代表，他們的事跡在中央電視臺的“新聞聯播”、“焦點訪談”、“今日說法”、“法制在線”欄目，《人民日報》，《解放日報》，“新華網”等知名媒體被做過專題報道。政府通過主動建立一些社區社會組織，并通過主流媒體的宣傳，擴大這類社會組織的社會影響，提高其知名度，極力扶持并把它們打造成品牌，希望以此影響更多的群眾。政府再造社會組織的建立是一種政府選擇的結果，是政府根據自己的需要成立的相應的社會組織，而社會組織往往只是政府的附屬物，它服務于黨政管理社會的需求，通過這個組織，國家可以獲得更多的民眾支持的合法性資源。
第三，政府主導的“準社會化”運作機制。由國家主導的社區建設其實是國家從行政性的治理方式向社會性治理方式的轉變。國家依托社會組織的民間性特點，實行對社區社會組織的改造，使其成為國家干預社會的合法中介。政府再造社會組織正日益被編織到國家法治的框架內，與國家的正式組織網絡深深地勾連在一起，成為國家治理體系的一個有機組成部分，呈現出一種“準社會化”的狀態，其目的不是提升社會組織的自治性，而是盤活和提升國家治理資源。因此，這類政府再造社會組織對國家行政機構具有高度的依附性。但另一方面，社區社會組織正是在社會合法性需求的狀況下產生的，它的民間性、草根性等特點，滿足了人民的需要，因此這類社會組織呈現出一種“準社會化”的運作方式。政府這種治理方式的轉變體現在社區建設的方方面面，如在社區建設中通過國家力量把許多非政府的社會組織納入行政參與過程。政府利用社會性治理手段，委托各類法人團體進行社區建設的各類任務，如人民調解工作室、慈善機構、社工組織等，把權力下放給這些專業的法人團體，采取鼓勵發展社區民間組織的態度，推動社區治理手段的進一步完善。
四、對政府與社區社會組織合作治理的建議
在社區建設中，政府與社會組織合作的基礎源自社會組織以專業性、第三方性、貧民性（草根性）、委托性等特點彌補了政府職能讓渡出的空間。政府與這類社會組織合作的原因和特點表明，政府采取的是一種“行政”吸納“社會”的職能轉變，同時加強了政府對基層社會的控制，實質上并沒有提高這類社會組織的社會自治性。在政府管理和服務的實踐中，政府與社會組織的合作往往持相當謹慎的態度，在具體的政府向社會組織購買服務的供給模式中往往選擇官辦的這一類社會組織，因為政府在這種購買服務模式下，資金的使用權就從原政府部門手中流向了第三部門，加之對第三部門公共資金的使用監管制度尚不完善，所以，政府必須選擇那些讓自己放心和信任的社會組織。許多社區社會組織并非獨自成長的社會組織，而是由作為購買者的地方政府發起和倡導成立的社會組織，雖然此類社會組織名義上是獨立的法人主體，但實際上該社會組織變成了與政府行政性質類似的“次級政府”，名義上承接政府委托的公共事務，實際上的基本定位是隨時接受政府下派的任務，而且對政府資金的依賴也很難發揮這類社會組織與政府的談判能力，因而在這一過程中，這類社會組織實際上變成了政府部門的延伸，國家權力在基層社區中進一步加強。政府和社會組織的合作伙伴關系不是一方優于或依賴于另一方，而是相互依賴并且是平等的，政府應放權給更多履行社會服務功能的社會組織，以實現政府管理公共事物方式的重大轉變。政府要開展與社區社會組織的合作，應主要從如下幾個方面著手。
第一，放寬社會組織注冊門檻。要吸引更多的草根社會組織在民政部門注冊，要從制度上徹底改革以前的雙重管理的管理制度，改進政府的工作效率，促進社區社會組織的發展，提升地方治理的能力。此外，對于一些運作資金獨立、籌資渠道多元化且常能獲得境外資金支持的草根組織，要加強社會監督，因為這類社會組織以尋求獨立為目標，避免政府的過多干預，力圖突破“游戲規則”由政府制定、社會組織只能被動接受的狀態，政府對這類組織應營造寬松的制度和社會環境，讓其自然增長，但同時應加強社會力量的監管。
第二，擴大合作領域。對于已經和政府有良好合作基礎的社會組織，政府可以擴大合作的領域，不單單是社會公共服務和福利領域，還可以擴大到經濟、科學和技術、文化和教育、衛生健康、危機應對和災后恢復等領域。政府出錢為民眾辦事要以社會組織和政府的契約化關系為準，政府不應該想當然地認為“我出錢，你就要為我辦事”，要杜絕依賴和依附關系的產生。要完善捐助的免稅制度和法律監控體系。同時，社會組織也需要提高自身的能力建設，完善自律機制，要做到服務的專業化、項目的科學管理和財務透明等，并要吸引更多的專業優秀人才進入該領域，以提升服務水準。
第三，基層社區政府應提高社區管理水平，形成社區多元化合作治理格局。社區建設需要政府、社會組織、企業、居民等多元主體的共同參與，合作治理要發揮整體合力的作用，要同社區社會組織、公私企業、居民代表等組成社區建設推進委員會，以推動地方社區建設，促成地方政府與社會組織、公私企業之間的合作，并且要鼓勵居民廣泛參與社區建設，吸納居民的意愿并積極促進多方交流。要在社區橫向層面達成合作治理，實現政府、市場、社會共同治理的新途徑。其間，政府應大力培育與扶植社會組織，發揮其專業和靈活的服務功能，同時要讓民眾通過意見參與肯定自己在本社區的成員身份，從而增加其對社區的認同感。此外，只有讓老百姓有選擇服務的權利，才能促使社會組織和企業提高服務質量，推動其在競爭中發展壯大，從而構建多方合作的均衡網絡，實現政府、市場和社會多元合作的治理模式。
第四，社區建設的最高目標是實現社區自治。這也是中央政府希望在保證社會穩定的前提下積極探索的方向。社區民間組織在增強社區凝聚力，加強社區團結，提高社區居民的自治能力中扮演著重要角色。社區社會組織是居民參與社區事務的重要途徑，因此，政府要不斷促進社區服務社會化，逐步完善社區治理的組織網絡，使政府、社會組織和居民之間在長期的互動過程中達成合作治理模式，并且社會組織要不斷地主動追求自主性成長和釋放。社會組織與政府的合作過程中，既要有妥協、又要有堅持，妥協要妥協得有智慧、有策略，堅持要堅持得有理性、有原則——只有這樣，才有可能在雙方良性互動的基礎上建立起雙向互動的權力關系。⑩保持社會組織的自主性，是提升社區自治能力的基礎，也是中國公民社會的生長點。
注釋
①陳偉東：《公共服務型政府與和諧社區建設———以武漢市社區建設為個案》，《江漢論壇》2005年第12期。
②陸春萍：《轉型期人民調解機制社會化運作》，中國社會科學出版社，2010年，第71頁。
③郁建興、金蕾：《社區社會組織在社會管理中的協同作用——以杭州市為例》，《經濟社會體制比較》2012年第4期。
④張小勁、李春峰：《地方治理中新型社會組織的生成與意義——以H市平安協會為例》，《華中師范大學學報》2012年第4期。
⑤[美]萊斯特·M.薩拉蒙著，田凱譯，《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》》，商務印書館，2008年，第51頁。
⑥王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社，2010年，第11頁。
⑦張秀蘭、徐月賓：《我國社會福利社會化的目標及途徑探討》，《江蘇社會科學》2006年第2期。
⑧張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根NGO的行動策略———以廣州業主委員會聯誼會籌備委員會為例》，《社會學研究》2008年第2期。
一、上半年社會發展情況
（一）教育發展改革持續推進
截至2012年底，學前三年毛入園率達到64.5%，提前三年實現《教育規劃綱要》提出的2015年達到60%的目標。九年義務教育鞏固率達到91.8%，規范農村學校布局、推進學校標準化建設、實施學生營養改善計劃等推進義務教育均衡發展的措施進一步完善。《關于完善研究生教育投入機制的意見》出臺，高等教育內涵式發展的各項機制改革加快推進。今年普通高校高考報名人數912萬人，按高校招生計劃694萬人測算，高考錄取率可達到76%，較上年提高1個百分點。30個省區制定了進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試的工作方案，一批非當地戶籍的適齡青年在流入地參加了高考。支持中西部地區的普通高等教育招生“協作計劃”由2012年的17萬人擴大到18.5萬人，面向農村貧困地區的高等教育“定向招生計劃”由1萬人擴大到3萬人。
（二）醫藥衛生體制改革穩步實施
覆蓋城鄉的基層醫療衛生服務體系不斷完善。職工醫保、城鎮居民醫保和新農合三項基本醫療保險參保率穩定在95%以上，城鎮居民醫保和新農合政府補助標準由2012年的每人每年240元提高到280元，政策范圍內住院費用支付比例進一步提高。《關于建立疾病應急救助制度的指導意見》、《關于鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》、2012年版國家基本藥物目錄等相繼出臺，國家基本藥物目錄品種數量由307個增加到520個。全國已有600多個縣（市）、1000多家縣級公立醫院開展綜合改革試點。全國民營醫院增加至10166家，較上年同比增長63%。新發人感染H7N9禽流感疫情得到遏制，應急防控工作初見成效。在堅持計劃生育基本國策的同時，部分省份取消生育間隔，引發社會關注。流動人口計劃生育基本公共服務均等化工作全面推開，免費孕前優生健康檢查項目覆蓋范圍進一步擴大。
（三）文化旅游繁榮發展
各級政府加快推進重點文化惠民工程，完善公共文化服務體系，廣泛開展全民健身運動。《關于支持轉企改制國有文藝院團改革發展的指導意見》出臺。第八屆中國義烏文博會、第九屆中國（深圳）國際文博會成交額分別達到48.3億元和1665億元，成為海內外文化產業界交流合作的重要平臺。1—5月，主流院線電影票房90.87億元，同比增長39.31%。《國民旅游休閑綱要》和《旅游法》相繼出臺，為保障旅游休閑時間、規范旅游市場、拉動居民消費發揮了積極作用。一季度國內旅游人數9.98億人次，比上年同期增長14.1%；國內旅游收入7657億元，增長18.4%。1—5月，出境旅游人數3793萬人次，比上年同期增長17.3%；入境旅游人數5355萬人次，下降2.8%；旅游外匯收入195.07億美元，下降5.5%。
（四）重點人群服務保障不斷加強
政府保障基本民生、筑牢安全網底的職責更加明確，從人群角度切入的社會政策加快完善，對弱勢群體的社會服務和民生保障進一步加強。我國首部《國家貧困地區兒童發展規劃》啟動編制，《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》印發實施，社會養老服務體系進一步完善，殘疾人康復和托養設施建設得到加強。截至5月底，城市和農村低保保障對象分別為2110.5萬人和5358.8萬人。其中，城市低保月人均支出水平234.7元，同比下降2.3%；農村低保月標準101.7元，同比下降5.7%。
（五）社會事業設施條件加快改善
社會發展領域27個專項建設規劃全部印發，順利實施，有效發揮了統籌事業發展、優化資源配置、規范投資管理的作用。截至6月份，2013年度中央預算內專項投資計劃基本下達完畢，共安排490多億元，支持了農村學前教育、邊遠艱苦地區農村學校教師周轉宿舍、中等職業教育、特殊教育、基層醫療衛生服務體系、全科醫生臨床培養基地、公共文化服務體系、旅游基礎設施、社會養老服務體系、公共體育設施等建設。
（六）公共服務和社會管理統籌推進
中央堅持源頭、系統、綜合、依法治理，著力建設平安中國。國務院先后下發了《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》、《關于進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作的意見》，推動解決關系群眾切身利益的食品藥品安全問題。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》全面推進，建立了由19個部門參與的實施工作機制，正在擬定規劃綜合評估方案，研究推進城鄉基層綜合公共服務設施統籌建設。目前已有1/3的省份印發實施了基本公共服務專項規劃或行動計劃，有的還在保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務方面提出了明確要求。
二、面臨的主要問題
（一）資源短缺與發展不平衡問題依然突出
例如，文化事業費占國家財政支出的比重近年來都在0.4%以下且不斷回落。政府投入重點保障基本民生的方向已經明確，但財政收支形勢給保持民生支出力度帶來壓力。隨著醫保制度完善，一些醫院病床資源明顯不足，1—4月，全國醫院病床使用率在90%以上，3月份三級醫院病床使用率高達112%。農村公共服務人才短缺依然嚴重，例如農村每千人口執業（助理）醫師僅1.40人，遠低于城市的3.21人，不利于建立基層首診、分級診療、雙向轉診的制度。
（二）管理創新不足和內涵建設滯后影響發展質量
在努力加大財政性教育經費投入的同時，因管理基礎薄弱、制度執行不嚴等原因，一些地方出現虛報學生人數套取財政資金、擠占挪用教育經費等問題。部分高職院校培養模式落后，培養質量不高，新生“報到率”持續走低，一些學員中途退學。鞏固醫改成果和新的基層運行機制壓力大、任務艱巨。旅游開發中文化內涵挖掘不足、資源保護和軟件建設不夠、市場秩序混亂等問題依然存在。
（三）社會力量參與不夠制約事業發展活力
1—6月，社會領域四大行業民間固定資產投資同比名義增長28.7%，高于全社會民間固定資產投資23.4%的增速，但占行業內固定資產投資總額和全社會民間固定資產投資總額的比例僅為34.7%和2.4%。目前，一些鼓勵和引導民間資本參與社會事業的政策還沒有落實到位，投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制亟待加快形成，社會辦醫床位數和服務量與2015年都要達到總量20%的目標相比，還有不小差距。
（四）社會結構變化和轉型加快帶來巨大挑戰
一是隨著經濟快速增長、社會深刻變化、人口流動加快、弱勢群體擴大，由收入分配不公平、社會保障不健全、公共服務不到位、發展權利不平等問題引發的社會矛盾突顯。二是食品安全、醫療糾紛以及個別地方發生的學生傷亡和教師虐童事件反響大，影響社會穩定的“燃點”不斷增多。三是群眾表達意見渠道多樣，網絡輿情形勢復雜，管理平衡協調難度增大。四是國際經濟競爭、生態環境壓力、社會穩定風險，都倒逼我國發展方式轉變，在此過程中保障和改善民生任務更為艱巨。
三、下半年政策建議
（一）創新公共服務提供方式，提高服務水平
一是在統籌推進國家基本公共服務體系建設中，建立健全促進城鄉、區域基本公共服務均等化的體制機制，加快完善適應基本公共服務均等化要求的公共財政體制，加強基層公共服務網絡和專業技術人員隊伍建設。二是加快出臺鼓勵民間資本參與社會事業建設發展的政策意見，增強社會公共產品和服務供給能力，并以現有中央投資專項中的學前教育、職業教育、醫院建設、養老服務等領域為重點，采用定向、定額貼息方式支持民間資本，用于公建民營、民辦公助等項目試點。三是推動出臺關于政府向社會組織購買服務的指導意見，創新公共服務供給方式，規范并引導社會組織參與服務和管理。
（二）加強創新社會管理工作，推動源頭治理
一是發揮社會領域投資安排和項目建設帶動作用，把投資增長和民生改善緊密結合起來，把惠民生與擴內需、調結構緊密結合起來，完善保障和改善民生的制度安排，努力解決當前群眾關心的熱點難點問題。二是推動以街道和社區綜合服務設施為主要內容的城市基層社會管理和服務平臺建設，加強農村基層公共服務資源整合和綜合性公共服務設施建設，提高服務群眾、解決訴求、化解矛盾的能力。三是建立并完善社會發展輿情監測制度和社會調查平臺，加強對社會政策、社會改革的跟蹤監測，加大對重大民生熱點問題的輿論引導，了解公眾的社會心理和利益訴求。
（三）深化社會領域重點改革，增強發展動力
一是圍繞促進教育公平、提高教育質量，深化教育體制改革，抓緊研究推進學生評價和招生考試制度改革，加快形成注重素質教育、鼓勵人人成才的政策環境。二是加快推進文化領域政事、政企、政資分開，完善公共文化服務體系，優化促進文化產業創新發展的制度環境。三是深化醫藥衛生體制改革，以縣級醫院為重點，加快推進公立醫院改革，完善社會辦醫政策，逐步形成多元化辦醫格局。四是根據城市綜合承載能力和轉移人口情況，分類推進戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
（四）積極發展社會領域產業，拉動消費潛力
一是推動出臺《優先發展社會養老服務的若干意見》，落實鼓勵引導老齡產業發展的政策措施，加大對社會養老服務體系建設投入力度，支持有條件的地區開展老年人家庭住宅無障礙建設和改造，鼓勵和引導地方各級人民政府對經濟困難的老年人給予養老服務補貼。二是促進健康服務業有序快速發展，著重發揮政策、資金引導作用，研究提出引導健康服務業發展的指導意見，制定和完善健康服務業相關標準，完善投融資機制，發揮產業發展基金作用，延伸和拓展健康服務業鏈條，帶動相關產業發展。三是加大《旅游法》、《國民旅游休閑綱要》實施推進力度，加強規劃引導，加大資源保護，規范市場秩序，提升服務質量，推動各地旅游特色化、專業化發展。四是大力發展文化產業，豐富文化產品，健全文化市場，推動文化消費。此外，要積極梳理創新促進教育培訓業、家庭服務業、體育產業發展的政策措施。
關鍵詞：碎片化；城市社會；公共空間；共同體
中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）04-0121-04
對于當下的中國城市社會而言，公共性的缺失不言而喻，一方面，原本較為完整的空間結構由于城市化與工業化的狂飆突進逐漸支離破碎，另一方面，原本較為均衡的社會階層由于經濟的快速發展及分配等因素分化明顯，兩相結合，使其整體呈現出空間割裂的“孤島效應”及階層隔閡的社群分化，即碎片化（Fragmentation）[1]過程加劇。碎片化背景下，人類社會創造的城市反而成為了阻擾社會共同體形成的障礙，這一異化過程的解決方案當然不是將人們趕回鄉村社會，那么唯有重構城市社會，如此，城市社會公共空間的建構就勢在必行。
一、公共領域理論視野下的城市社會公共空間需求
城市社會公共空間（public space）并無確定的概念，一般研究認為其源自古希臘城邦國家的公共集會場所，如廣場、公園等，城市研究者從空間角度出發，認為其是指城市中所有開敞的、沒有圍墻的開放空間，可供所有居民公共使用的空間[2]。而社會學者則從公共領域角度出發，更為強調公眾參與及對話的實現，也就是哈貝馬斯所認為的交往，公共空間是“一個關于內容、觀點，也就是意見的交往網絡；在那里，交往之流被以一種特定方式加以過濾和綜合，從而成為根據特定議題集束而成的公共意見或輿論……公共空間的特征毋寧是在于一種交往結構……是在交往行動中產生的社會空間。”[3]對照當下的中國城市社會，公共性不足毋庸置疑。從實體空間看，純物理性空間諸如公園、廣場、海灘等建筑空間受制于財富、權力等資本效應的影響越來越大，表面的開放性并不能掩飾其公共性的逐漸流失，因此，城市社會公共空間的建構應當首先強調公共領域特性。
哈貝馬斯的公共領域理論針對的是市民社會興起引發的社會結構變化，“我們認為，‘資產階級公共領域’是一個具有劃時代意義的范疇，不能把他和源自歐洲中世紀的‘市民社會’的獨特發展歷史隔離開來……”[4]當前我國城市社會現狀與之最為相似的特點也在于此，數據顯示，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，比2011年增長8.1%[5]。這些社會組織，絕大多數都植根于城市社會生活，它們的蓬勃發展表明當代中國城市社會活力開始顯現，城市居民主體性覺醒，結社等共同體需求逐漸成為城市社會的表征，作為與政府、市場并列的三駕馬車之一的社會組織正在中國城市社會活動中扮演著越來越重要的角色。與二者不同的是，市民社會強調的是在主體性前提下的交往行為，即通過主體的自我表述、相互溝通之后達成共識行為。這種交往行為產生的必要條件就是公共空間的存在，在滿足衣食住行等基本需求以后，城市居民個體對于自身的公共空間需求感大為增加，開放性的公共場所無論新建多少依然面臨短缺的窘境。更為重要的是，既有的政府權威主導下的城市管理格局已處于拙于應對的局面，市民社會則為之開創了達成善治的可能，但有其前提條件，原本居于客置的居民群體應平等地與政府、市場等多元主體共同參與城市治理活動，這就需要為之提供能夠足夠多的開放性場所，通過公眾議題的納入及共識行為的認可等舉措賦予其公共性。
二、城市碎片化引發的社會公共空間缺失
（一）城市快速改造導致基層社會共同體的幻滅
作為社會性“動物”，共同體需求一直植根于人的心靈深處，我們曾經將之描繪為對故鄉的懷念，或者說是文化之根的追尋，這種共同體需求表現在城市社會實體中，就是“社區”（community）實質的缺失。
改革開放以來，我國城市的發展速度遠遠超過了人類社會曾經有過的歷史速度，使得城市社會生態基本處于一種震蕩無序的狀態，這其中，基層社會共同體的破滅最為明顯。一方面，生產力能量的釋放，工業化引領了城市化的方向。快速城市化與世界城市化進程遵循著同一個規律，即由工業化引領發展方向。工業化既是城市化的引路者，又是城市化的動力源泉。這樣的城市必然按產業的輪廓塑造成型，打上工業化的深深印記，使其在特征上表現得更象一個龐大而畸形的產業怪物而非宜人的生活空間。另一方面，我國歷史上長期存在的城鄉二元結構不平衡，在放開身份約束之后，越來越多的鄉村居民涌入城市尋找美好生活，這一波人口流動整體呈現出一定的規律性，但在大量人口的城市基層單位滲入方面卻是無序的，他們對于既有城市基層共同體而言是破壞性導入因素。
原本在城市基層社會單位存在的“社區”（共同體）受到了這種快速城市化的沖擊而不復存在，既有的城市“街居制”格局已無法納受這種劇烈變化帶來的沖量，最小的城市社會單位原本以共同體方式存在的熟人居住院落在受到城市化的雙向沖擊之后――既有空間格局的重新規劃以及外來人口的大量涌入――只能成為工業城市化的附著物，即為城市發展提供勞動人口的暫時寄存地，這種依賴于產業布局形成的人群聚集地只能是機械性的人口集中，相互之間的社會聯系紐帶極為稀少，無法形成彼此的相互認同。同時，既有的城市基層社會共同體由于受到城市擴容以及人口涌入的影響也無法保持以往的共同體存在，雖然在政治生活層面上依然能通過兩委換屆選舉的舉措達成相互間的交往，但其他形式的溝通行為則大幅降低。以深圳為例，曾經存在的300多個村現均改為社區，但外來人口的急劇增加（通常一個社區中原住民約1000人，而外來人口則為20000人左右），居住格局的急劇變化都使得依托原住民社會交往網絡構成的共同體幻化為泡影。
（二）地理空間的割裂凸顯城市階層的分化
當前的中國城市，特別是大型都市，空間規劃基本是依據產業發展制定的分功能區布局，這在一方面使得人與事的分離，即城市居民工作、居住、娛樂等生活場景的碎片化，每個人都被空間分割成不同的時間段主體，片段之間的分離隨著城市的擴大以及功能區分布的加劇逐漸加強。更為重要的是，在加入階層維度后，這種功能分區越來越細化：高檔小區必然與農民房相去甚遠，金碧輝煌的購物中心毗鄰的一定是金領白領階層出入的寫字樓，工廠社區附近只能是簡陋的籃球架。寬闊筆直的快速路將城市分割成一個個孤島，名義上生活在城市的人們局促于屬于自己的島嶼，但很少有機會參與到全部的城市生活中。
每一座城市孤島上最為明顯的標志就是該島的村莊――封閉型社區（是指與更開闊城市環境相隔離的有界區域，其往往被描繪成恐懼和特權的地區[6]）。作為城市特有的社會產物，封閉型社區代表了城市居民的異化趨向，作為群居動物的人類，因為恐懼自己的同類而將自身層層設防，以致回歸個體化存在。但這種恐懼并非一般化的狀態，它根據身份、階層等的差異分級，最的高墻及警備裝置是為了防范潛在的入侵者，同時透露出對于其他階層或身份城市社會群體的不信任與排斥，通過這種城市建筑實體――道路、圍墻、攝像頭――將自身隔離于整個城市背景；其次，孤島內往往設立社區會所、幼兒園、私有道路，加強島內的認同并區別于其他社區，而且其往往會將一些公共資源例如學校、醫院、公園等通過各種方式隱性納入孤島范疇，進而逐漸吞噬既有的城市社會公共空間，畫地為牢地分割了城市原本就極為缺失的實體公共空間。
以財富作為衡量標準的階層分化現象日漸顯現，富裕階層往往會利用財富為自身群體營造排他的居住及活動空間，并出于對其他貧窮階層的不信任而對城市政府提供的全社會公共空間持抵制態度，由于所占資源優勢與消費社會的實踐主體相結合導致其往往能將原本歸屬于整體城市居民的社會公共空間半公開化地納入自身獨享范疇。中低收入階層則由于無法享有與富裕階層相同的公共空間而產生消極情緒，并對富裕階層整體產生排斥和歸咎感，階層之間從而喪失了對話的可能性，也使得政府的城市社會公共空間構建意圖落空。
（三）人群分治理念導致城市社會公共空間的缺失
建國以后實行的戶籍制度管理沿襲至今，政府的社會管理制度設計基本上是以之為根基，城市人口的爆炸性增長尤其是外來人口的大量涌入的現實卻對其提出了挑戰。我們通常關注到的城市人口統計常分為三類：戶籍人口、常住人口、流動人口，政府則往往根據對象采取不同的制度設計，從而在實際意義上人為地分民而治，導致人群分裂，從而無法構建共有的社會公共空間。
我們以深圳市PS街道SB社區為例，該社區總人口約18000人，其中戶籍人口1465人，外來人口16535人，外來人口中約13000人是在此居住工作超過半年以上的常住人口。在社區換屆選舉中，根據法律規定，僅有不到10%的戶籍人口擁有選舉權，選舉產生的基層自治機構――社區居委會也因此只對10%的戶籍人口負責，并在眾多事關該社區民眾切身利益上引發矛盾，例如公共資源的引入與利用，居委會合法地享有對政府公共資源的建議及監督權力，也因此會要求這些公共資源的受益對象進行等級排位，進而引發社區人群間的對立排斥――我們與他們的爭奪，也就使得在城市基層社會中無法營造共享的社會公共空間。
三、實體與虛擬社會公共空間建構
如前所述，無論是作為實體建筑的城市，還是作為人口聚集、社會活動頻繁、矛盾沖突日益激烈的社會而言，碎片化導致的公共空間已然成為稀缺資源。而現代治理理論的核心要素就在于多元主體間的平等協商，城市管理者無法依照既往模式來實現有效治理，多重矛盾的疊加效應需要各類城市主體在更多的社會公共空間中實現溝通交往，進行對話，進而達成一致的城市發展理念、思路及做法，但前提是我們的城市擁有足夠的社會公共空間。構建城市社會公共空間，意味著在城市布局上的留白――為實現多元主體間的有效交往營造出必要的建筑空間，這在一方面要求包括公園、體育場館、文體場所、代表會議廳等在內的社會公共空間的實體化，更為重要的是取消既有的城市單位之間的藩籬，打破橫亙在各類城市主體間的交往障礙。
（一）城市社會公共空間的實體性建構――開放性實體空間的建構
1. 開放性小區建設。相對而言，城市階層之間的分化及其隔閡積重難返，城市社會公共空間的實體性建構可以從最為基礎的居民小區開始，經由開放型居住小區的營建推進公共空間的建構。出于治安的考慮，當前城市小區都以圍墻欄桿等防御性裝飾將自身獨立于城市空間之中，形成封閉型小區，根據眾多美國學者的研究表明，開放型社區更易形成街道公共監視（eye on the street），也因此較封閉型小區更為安全。當然，我國城市發展尚未達到西方城市的成熟階段，轉型期引發的各類矛盾更易于在城市社會當中爆發，治安始終是城市居民較為關心的問題，我們的城市居住小區也無法實現完全性的開放，但突破性的嘗試卻勢在必行，帶有穿透視覺效果的圍欄裝置較之于高墻更易于外界所接受，小區內活動場所的公益性開放更能引發周邊人群的認同，居民小區的此類實體性做法將有助于公共空間的建構。
此外，將自在自然的居民小區而非行政話語當中的社區建設成為真正意義上的“社區”（community）共同體，也就是說，還城市社會基層自治以其本來面目，每個居民小區，無論是富裕階層的高檔小區，還是打工仔聚集的工廠宿舍小區，抑或是村改居小區，又或者是人群混雜聚居的小區，破除身份限制，以小區內居民的合法意愿表達為前提，經由居民人群的交往溝通，達成居民小區內的基層社會自治以彌補當前的管理失靈，這是更為根本性的開放型小區建設，也在最基礎的意義上形成了城市社會公共空間的最小拼圖。
2. 公共場所的開辟。城市社會公共空間的重要載體就在于公共場所。對于目前的我國城市而言，公共場所依然是稀缺資源，無論是圖書館、博物館、體育場等公共文體場所，還是公園、游樂場等公共游樂場所，又或者是社區服務中心、矛盾調解中心等公共溝通場所，都存在嚴重短缺的問題。這就要求城市管理者必須以人口分布計算結果為標準，加快這些公共場所的規劃建設進度，滿足城市居民公共空間需求。這其中，固定的公共場所點的建設是起點。另外，要破除既有的孤島效應，將原本固囿于某些特定人群或某些特定區域的公共場所重新釋放出來，使之成為各個居住空間以及各類人群相互交往的公共空間，回歸其公共性本源。與前二者相比更為重要的是，如何根據居民需求構建出城市社會公共空間系統，這一系統，是以宏觀的城市文化（即居民認可的共同體精神）為引領設定開放的社會公共空間圈，與以中觀的城市不同階層人群追求為背景規劃連通的社會公共空間帶，及以微觀的和諧鄰里關系營建為目標的社會公共空間脈絡相互貫通的立體系統，真正實現以點帶面、點面結合、互聯互通、相互補充的公共場所整體布局。
當然，我們所說的實體性社會公共空間建構，是建立在這些建筑空間符合公共領域理論這一一般意義基礎之上的。它們是人們的活動場所，更是不同主體間平等交往、相互溝通、論辯異同、的場域，這才是這些城市空間內在于那些鋼筋水泥森林的價值所在，也是碎片化狀態下城市重構的關鍵所在。
（二）城市社會虛擬公共空間的建構
步入網絡時代的人類社會，早已將自己的社會結構乃至群體意識投射到網絡這另一維度的世界，也因此，我們可以為現實世界中嚴重缺乏的城市社會公共空間問題尋求網絡答案，相較于鄉村，城市無論是網絡社會所需的物質設備還是居民的網絡需求都已清晰地表明在虛擬社會中構建社會公共空間的可能性。由于儒家文化背景、教育、政治體制等因素的影響，相較于他們的前輩，當代中國城市人的現實社會交往頻率呈現下降趨勢，但這并不意味著他們對于社會公共空間需求意愿的降低，也不意味著他們只愿回歸個體性需求而不再關注于周邊公共事務乃至某些社會主題。數據顯示，中國網民平均每周上網時間達到18.7小時[7]。在無數的虛擬社會溝通中，對于城市社會公共空間最為重要的就是虛擬社區（virtual community）的不斷涌現。城市居民在各種虛擬社區發表著小到自己對于小區養狗事件的看法，大到城市交通規則制定的意見，在這些虛擬社區中，人們經由技術手段實現了跨空間時段多群體的溝通，典型的如早期的同學錄（alumni）和當下十分流行的微信群以及在城市商品房小區中普遍存在的家園網。除去建筑實體因素，虛擬社區完全符合城市公共空間的定義，因此，也有學者將之認定為這是實際意義上的“社區”（community）共同體[8]。
當然，本文所意圖構建的以虛擬社區為代表的城市虛擬社會公共空間里的參與者虛擬身份與實體身份存在一一對應的關系，即主體唯一性。同時，不同于以道路和建筑物來點醒的實體空間，虛擬空間自有其運行規律，如何將紛繁復雜的虛擬空間建構成碎片化城市重構所需的公共空間，仍將有章可循。
首先，開放性規則的設立，與實體空間一致，虛擬公共空間建構的第一原則就是開放性，即為每個有意愿并關注其生活著的城市的參與者提供交流的可能。其次，公共精神的塑造，這就要求每個參與者在此平臺上交流的內容既是關系自身的更是聯系他人的，此外，開放性的交流平臺拒絕話語權的特定對象把持，參與者既是評述者又是傾聽者，虛擬公共空間需要的是平等的對話而非一方獨大的布道。第三，公眾輿論有效性，虛擬社會公共空間不同于其他虛擬社會的地方在于現實社會對于在此平臺產生的公眾輿論能夠較為迅速地進行回應，參與者因此逐漸認同該虛擬空間，并由此與其他參與者相互間搭建起共同體的橋梁。
總之，在大踏步的工業化過程中，我們的城市呈現出碎片化現象，居住其間的人們由于社會公共空間的缺失而喪失了構建共同體的可能，生活在彼此隔離的城市孤島，如何將碎片化的城市重構，使之成為人類作為主體存在其中而非受制于彼的社會空間，成為我們必須面對的發展命題，符合公共領域實質的實體建筑類以及虛擬社會類城市公共空間建構成為當下的應有舉措。
參考文獻：
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年，區政府在市委、市政府和區委的正確領導下，深入貫徹黨的全會精神，按照中央、省、市紀委全會要求，圍繞重點工作，服務發展大局，廉政建設取得明顯成效，為全區經濟社會發展提供了堅強保障。
（一）服務中心工作，確保政令暢通
1、重大決策督查有力。對中心衛生院、街道社區衛生服務中心、小超人奶牛場3個擴大內需項目開展督查，3個項目正按照序時進度要求強力推進。認真開展工程領域突出問題專項治理，對全區62個政府投資和使用國有資金的項目進行檢查，對4個500萬元以上的重點水利工程建設管理情況進行檢查。駐點督查花崗、丁家莊市級保障性住房項目拆遷工作，下發督查簡報22期，提出督辦建議，有力推進了重點項目的建設。積極開展“三高兩低”企業整治，列入我區第一批整治名單的35家“三高兩低”企業已全部整治完畢，得到市督查組的好評。抓好迎接全國文明城市復查工作的督查，組成5個創建督查組，開展全方位監督檢查。
2、依法行政執行有力。制定出臺《區城市文明建設及長效管理工作問責暫行辦法》，對全區近兩年的征地拆遷、已完成征地審批手續的征地補償安置項目進行檢查，對發現問題要求限期整改。
3、效能建設推進有力。成立督查組，對全區10個街道和生命科技園、紫東國際創意園、金港科創中心、南大科技園4個園區平臺的59個重大項目推進和落實情況開展效能監察，通過效能監察，摸清了現狀和存在問題，為科學決策提供了有效依據。在全區深入開展以建立健全崗位責任、首問負責、限時辦結、服務承諾等相關制度的效能建設活動。積極推進“百企走訪”工作，對9家企業進行走訪，共收集問題20個，現場協調解決問題1個，上報市里解決13個，6個問題交給相關部門解決，有力促進了機關工作效能的提升。選擇建設、海博出租車公司等6家企業作為行政效能監測點，聘請6名行政效能特邀聯絡員，監督機關工作人員提升工作效率，提高服務質量。同時，向群眾印發了1000張“效能糾風聯系卡”，標注聯系電話、電子信箱、地址及受理范圍等內容，方便群眾投訴。
（二）狠抓糾風治亂，維護群眾利益
1、積極開展民主評議政風行風工作。制定下發了《區年民主評議政風行風工作意見》，重新聘請30名區政風行風監督員，并對30名青年志愿者進行調整和補充。今年來，共對20家部門和基層站所開展政風行風民主評議，召開20次行評大會，發放群眾調查問卷1550份。7月底前，對公安、國土、環保等11個具有行政執法權的職能部門及其所屬的39個基層站（所、隊）和政務服務窗口進行民主評議，11家部門平均得分98.28分，基層站所均分91.9分，收到意見建議21條，均及時反饋相關部門整改解決。
2、舉辦政風行風熱線直播節目。3月25日，在八卦洲二橋東服務區廣場舉辦了“關注民生、走進”政風行風熱線戶外直播活動。區政府有關領導及12個部門負責人，圍繞保障和改善民生，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，現場接受群眾的咨詢、投訴并進行解答。據統計，90分鐘的直播中，現場群眾咨詢、建議和投訴17條，整場直播節目共接受群眾咨詢、建議和投訴150余條，取得了良好的社會反響。
3、推進糾正行業不正之風專項治理。圍繞“看病難”正醫風，改變過去基層社區衛生機構由區衛生局一家管理、經費主要由單位自籌的體制，初步形成區、街財政負責衛生經費保障投入、區衛生局負責業務人事管理的雙重領導新體制。穩步實施國家基本藥物制度，切實提升新型農村合作醫療保障水平。圍繞“教育亂收費”嚴監督，在區教育局和學校設立舉報箱，公布30部舉報電話，建立了舉報登記制度。春、秋兩季全區免除義務教育階段學生雜費共46135人次、約533萬元，免除農村義務教育公辦學校學生住宿費共650人、8萬元，落實免除義務教育階段學生課本費463萬元。進一步完善了對困難家庭學生的幫扶，全區共救助了幼兒園136人、11萬元，小學897人、7萬元，初中576人、16萬元，普通高中173人、14萬元，合計9451人、945.1萬元。圍繞“惠民政策”抓清理，繼續對種糧農民實行補貼，農資綜合補貼和水稻直補兩項合計發放800萬元，惠及23000戶，補貼資金全部實行“一折通發放”。
（三）嚴格教育監督，堅持懲防并舉
1、廉政教育扎實有效。通過舉辦廉政教育報告會、領導干部廉政黨課、觀看反腐題材話劇和廉政動漫電教片、發送廉政短信等活動，教育廣大黨員干部增強勤政廉政意識。充分發揮中國金陵廉政文化教育館和金陵廉政文化研究中心的品牌教育效應，接待學習人員3萬多人，被市社科聯授予首批社科普及基地。先后在街道百水家園、街道新合村社區組織開展2場社區廉政文藝演出，營造了“以廉為榮、以貪為恥”的濃厚社會風尚。積極整合報刊、電視、電臺、網絡等宣傳媒體資源，大力報道全區反腐倡廉建設的最新成果和創新實踐，截至目前，在各類報刊媒體刊載文章75篇，報送網評55篇，輿情信息10篇，取得了較好的宣傳效果。
2、領導干部廉潔自律不斷深化。全面更新電子廉政檔案，將全區所有區管領導干部個人基本資料、經濟責任審計、違紀查處等情況全部記錄在案，并納入市紀檢監察系統綜合辦公平臺的電子廉政檔案管理系統進行管理。強化選人用人監管，對區事業單位人員招聘、街道和部門科級干部競爭上崗工作進行全程監督，對全區新提拔的35名區管副職干部進行任前廉政提醒。深入開展公務用車、嚴禁違規收送禮金禮券等專項治理工作，成立公務用車專項治理工作領導小組，制定《區黨政機關公務用車問題專項治理工作實施方案》，所有車輛購置、更新申請全部予以凍結。
3、懲處腐敗的高壓態勢進一步強化。堅持發揮舉報案源主渠道作用，從群眾舉報關心的熱點難點問題入手，積極查辦重點領域和關鍵環節的違法違紀案件，保持懲治腐敗的強勁勢頭。
（四）創新體制機制，深化源頭治理
1、全面推進舊房拆除招投標機制改革。制定下發了《區舊房拆除工程發包實施辦法》，建立了由9家隊伍組成的區舊房拆除施工企業管理庫，所有舊房拆除工程必須通過“e路陽光”網上平臺進行發包。完善管理流程，制定了《區舊房拆除工程施工單位考核細則》、《區舊房拆除工程施工單位管理協議》等管理考核規定以及規范的服務協議、廉政合同，建立了集“入庫管理、公開發包、隨機搖號”為一體的舊房拆除招投標體系，推進舊房拆除招投標監管水平的全面提升，該項工作創新已在全市推廣，并受到上級領導的高度肯定。
論文關鍵詞 社區警務 警民關系 警力配合
社區警務是目前世界警務改革的主要方向，是目前社區安全治理的一個關鍵方面，同時也是一項以“預防為主，防控結合”為宗旨的警務化戰略目標。我國從上世紀九十年代初引進了社區警務制度，并逐步加以推廣。當今我國的社會治安形勢嚴峻，社區警務戰略作為我國社會治安綜合治理的一項重要舉措，其應用勢在必行。但目前社區警務制度的實施仍然存在不少問題，需要我們進行探討，并找出對策，以推進我國的社區警務制度的創新與改革。
一、目前我國社區警務制度的現狀
社區警務是以社區警察為專門力量，以社區公眾為依靠力量，以密切警民關系、改善治安狀況、預防和制止犯罪為基本目標的全新警務戰略。上世紀九十年代初，中國警察學界開始引入這一概念，后來，社區警務制度逐步在全國得到廣泛推廣，反響較為強烈。但我國目前的社區警務發展仍然尚處于初級階段，與西方發達國家相比，仍然存在著一些問題阻礙著社區警務制度的實施，如有些地方受傳統思維定勢的影響，缺乏改革創新的精神。這些問題，不僅影響到了社區警務戰略的實施，而且已經影響到了社區警務作用的高效發揮。當前，我國社區警務所面臨的問題主要表現為以下幾個方面：
（一）對社區警務制度的認識存在誤區
社區即“區域性的社會”，是指“人們能感覺到的具體化了的社會”。一般來說，社區包括地域、人口、區位、結構和社會心理這五個要素。而社區警務作為社區與警務的合理融合，是警察等國家暴力機構依托社區等基層單位，實現警察與社區單位、社區民眾的有機結合，共同維護社區治安，共同發現和解決社區的治安問題和其他各類潛藏的安全隱患問題的有效舉措。但是在人們的普遍觀念中認為，警察的主要職責是打擊和控制犯罪，而設立社區警務的目的也僅僅是警察為控制犯罪的需要。這種認識有它的合理性，但其理解也過于狹隘。對于社區群眾，甚至于社區民警來講，為什么要搞社區警務，社區警務與傳統警務有什么區別等問題認識都不夠充分。設立社區警務的目的不只在于控制犯罪，它是為了保障整個社會的和平與安寧，對社區警務的理解不能過于微觀與狹隘，不能簡單地從功能上認為實施社區警務單單只是以預防犯罪為目的。此外，社區警務不僅僅是公安機關的工作，它需要全社會的協力配合。
（二）警民關系不夠融洽，缺乏溝通
社區警務是扎根于社區，依賴社區群眾搞好社會治安問題和其他問題。但在實踐中，社區警民關系不夠融洽，群眾工作的開展有待提升。第一，有些社區民警思想認識上存在錯誤，總有一種官本位的思想，以官自居，高高在上，不認真對待群眾遇到的問題，官僚作風嚴重，為群眾辦事還要要求請客送禮，給群眾留下了不好的印象，嚴重影響人民警察的形象。第二，從目前我國的社區警務工作開展的形式來看，被派駐社區的民警有一部分工作能力和工作方法有待提高。由于缺乏經驗或者其他原因，導致缺乏和群眾互動和協作的能力。社區民警首先應當具備警察的專業技能，并且還必須具備社區工作者的能力，必須同時具備這兩個方面的素質。除此之外，受學歷水平等的限制，有些民警的法制觀念仍然淡薄，依法行政的水平較低，不能很好地、及時地解決群眾問題，導致矛盾越積越大。
（三）警力配置不盡合理
社區警務是深入到基層的社區治安治理措施，基層社區的工作量大，工作任務繁重，需要較多的社區民警，而我國目前的狀況是一些地區的警力配置不盡合理，有些地方出現“一區一警”的狀況，一個社區只有一名社區警察，這直接導致社區民警的工作壓力過大。一個人的精力是有限的，過度繁重的任務只會導致工作效率的降低，而且加之有些基層工作環境較差，社區民警工資待遇較低，保障體制不完善，從而也嚴重影響社區民警的工作積極性。我們應該適度增加社區民警的數量，合理配置警力。
二、西方社區警務制度發展及其對我國的啟示
由于社會環境不同、法律制度不同，社會治安反應的特點不同，因而，各國在社會治安治理上的管理理念與運作方式等方面存在著異同，西方社區警務的運作方式則異彩紛呈。西方國家經歷了四次警務革命，警務改革從“預防為主”到“打擊犯罪”再到“回歸重視群眾的作用”，西方國家在社區警務建設方面已經取得了豐碩的成果，有許多值得我們借鑒學習的地方，我們要充分利用好這些資源，以促進我國社區警務制度的創新與改革。
（一）注重依靠發揮群眾力量
澳洲的鄰里聯防制度值得我們借鑒。典型如澳大利亞，警方開展犯罪預防工作的一個很重要的方面就是開展鄰里聯防制度。首先，先由警察或警務人員負責劃分鄰里聯防的范圍，召開小區及村莊居民會議，分配每名警察人員的責任區域，同時選舉出相應的居民代表，向他們發放預防犯罪單頁等；其次，加強安全和防范工作布置，將貴重物品悉數登記，并做好物主標記；最后，廣泛發動群眾，鼓勵其積極舉報犯罪分子，增加犯罪發現率，從而通過鄰里聯防制度充分發動群眾的力量來有效預防犯罪。除此之外，與此相類似的還有美國警務改革中的鄰里守望制度，日本警務改革中的交番與駐在所制度，以及新加坡的社區安全與治安計劃等，這些制度都在一定程度上做到了警民結合，增強了警民之間的信任與交流，發揮了居民群眾對維護社區治安的積極作用。因此，在今后的社區警務改革進程中，必須注重依靠大眾的力量。
（二）提高社區民警為民服務的意識
英國的警務改革非常注重公民的建議和意見，因為社區警務最直接的影響主體便是普通的社區群眾，因此在做出一項決定時，要充分考慮群眾的意見，始終把群眾的意見放在首位，要充分注重保護群眾的利益。這就需要社區民警樹立為民服務的理念，提高社區民警為民服務的意識。具體來講，社區警務管理模式要實現從命令、處罰模式轉變為引導、保護和幫助模式，提升服務質量，把群眾的事情當做自己的事情一樣認真對待，始終堅持公眾至上和服務至上的原則。服務理念在西方的警務改革過程中始終貫穿始終，這是值得我國社區警務制度改革過程中認真學習的寶貴經驗。
（三）注重警務管理模式的創新
澳大利亞的協商會制度則是對警務改革過程中具有里程碑意義，協商會制度是指只要違法者愿意共同商討應對違法活動的辦法并自愿參與協商會，他就可以免于被；警察主持協商會，依照法律賦予的自決權，向違法者提出警告，并決定如何依法懲處違法者，其對象一般是初次違法犯罪者。協商會的成員主要包括：違法者、受害者、受害者家屬及其他有關的人員。澳大利亞的協商會制度與我國刑法領域中的刑事和解制度有一定的相似之處，都是對于輕微違法犯罪者在其認罪、悔罪的前提下，給以其一次改過自新的機會，并同時得到受害人的同意和諒解，而不對違法者提起公訴，達成和解的一種制度。這種處置方式使違法者和受害人之間相互諒解，化解矛盾，有助于實現一般預防和特殊預防，對預防再次犯罪發揮了重要作用。這種制度我國應當進行借鑒與學習，應用在我國的社區警務管理中，把一些因鄰里瑣事而引發的違法犯罪在法律規定的范圍內進行適當的調解，而不必全有法院、監獄等機關介入，這樣有利于更好的化解矛盾，實現社區穩定。
（四）注重區域治安的治理
英國的“分散化”治安將一個大的整個社區劃分為不同區域，分別治理好區域治安，自然能夠確保社區治安的穩定。“分散化”治安將管轄單位由大化小，重組警力，區域小的治安管轄單位比區域大的治安管轄單位更能有效的實行社區治安，通過設置各個警備區，便于使社區民警及時察知警情。 我認為，這一制度是我國目前應當認真學習的內容。我國目前部分地區社區警力不足，難以高效率的處置已經發生的問題，采用英國“分散化”治安的方式，將一個社區再具體劃分為不同的更小的社區，以便于社區警察能充分了解所管轄社區的基本情況，也確保能夠在事件發生后的第一時間及時高效地進行處置。這樣一來，減輕了社區民警的工作壓力，也更能充分調動他們的工作積極性，也提高了工作的效率，高效率的工作也能給群眾留下良好的印象，融洽警民關系。
西方在社區警務改革中的一些制度與經驗具有優越性，我們要適度地加以借鑒和吸收。
三、我國社區警務制度的創新與改革
在信息化、網絡化高度發展的當代社會，結合西方社區警務制度的發展經驗，為了我國的社區警務制度能夠早日走上及時高效的正軌，應當：
（一）建立社區警務服務化制度
在當前建設法治國家和法治政府的時代背景下，社區警務服務化制度應當走群眾路線，堅持法治與權責結合的原則。首先，要建立全責結合、權責明確的責任制度和體系，提高社區民警的責任意識；其次，警察機關和社區民警要接受人民群眾的監督，依法辦事，依法行政，不能越權辦事，懂法、守法、用法、執法；再次，社區警務的改革要鼓勵群眾積極參與進來，為社區警務政策建言獻策；最后，社區警務制度要以群眾為中心，樹立為民服務的意識，始終把群眾利益置于首位，著力解決事關群眾切身利益和最為關心的問題，加強與群眾的溝通與交流，建立和諧的警民關系。 社區警務服務化制度的核心是由管理向服務的轉變，強調的是服務而不是管理。建立社區警務服務化制度，是我國社區警務制度改革與創新中應當著重抓好的突出點。
（二）充分調動群眾的力量
我國傳統的社區警務主要是由公安警官治理，而要建立新型社區警務必須充分發揮和調動群眾的力量，使群眾參與進來，促進社會治安治理主體的多元化。這種多元參與式警務模式，不但有利于充分的調動群眾的積極性，而且也更加有利于維持良好的社區秩序乃至社會秩序。這樣一來，也可以在一定程度上減輕警察機關的工作壓力，讓他們有足夠的精力更好的進行社會治安治理。
（三）加強虛擬社區的建立與管理
各位領導、同志們，大家好!
眾多城市提出了城市管理“服務年”口號，城管工作正被重重地搬上政府工作臺面，其地位、作用和影響不斷擴大。今年，長安街道城管執法工作要在去年取得成績的基礎上，緊緊圍繞城市管理辦的中心工作，提高服務質量，縱向進取，橫向拓展，力爭把隊伍做大做強，把工作做細做實，做出新成績，創出新輝煌。
一、圍繞中心、服務大局，開拓城管工作新篇章。
1、整合城管隊伍，理順管理思路。受街道領導的關心和街道對城市管理工作的重視，街道城管部門將對城管隊伍進行大范圍的整合，擴大數量，充實力量，擬建立一支15人左右的城管執法隊伍，充分保障城市管理工作的需要。同時，對城管執法隊伍工作面進行拓寬，以違法建設專項整治為重點，全面協助街道創建工作;管理上與惠山區城區城管中隊緊密協作，對長安街道和惠山城區區域實行穿插管理。
2、創新管理理念，穩步推進建站計劃。城管中隊建立健全后，要改變過去人少吃“大鍋飯”的管理模式，推行建立城管工作站進社區進村服務，將管理重心移至基層社居委，將城管隊員推上一線前沿開展工作。計劃2至3個自然村設立一個城管工作站，派遣城管人員2至3人，工作站點利用各村現有的警務站。管理上以站點為班組，分片包干，強化管理責任，加強與基層居委的溝通。城管中隊同時設立一個巡查組，加強對重點區域和地段巡查，解決一些突發性問題。屆時，一個覆蓋全街道城市管理的網絡將全面建成，并提供強有力地管理，以地推動街道整體建設上新臺階。
3、迎難而上，承擔更多管理責任。長安街道處在撤村建市的大發展時期，發展中的社會矛盾和管理上出現的問題越來越多，城管執法工作面臨前所未有的挑戰。拆遷安置誘發的矛盾已成為社會通病;受利益驅使，違法建設屢禁不止，隨時隨地都會發生;社會主義現代化新農村示范點建設村的部分歷史違章建筑需要拆除，解決歷史遺留問題等等;同時，城管中隊在創建工作中要擔負起更多的責任，從過去“五亂”治理執法，擴展到對“路長制”、“河長制”和環境衛生等內容的管理，每個城管隊員既是執法者又是管家人，全面為城管辦中心工作服務，為街道城市管理工作整體提升作努力。
二、建章立制，健全管理體系
城管執法隊伍直接代表長安街道的形象，十幾名隊員整天工作在外面，與單位脫離，與外界廣泛接觸，如何規范隊員的行為，建立一支政治合格，業務過硬、作風優良、紀律嚴明、形象良好的執法隊伍，必須有行之有效的管理規章。
1、規范日常工作秩序，從嚴要求。建立嚴格的日常工作制度，包括上下班制度，日常工作制度，值班制度和城工作站管理制度。執法中隊正規日常工作秩序，每日召開早會，總結講評，安排工作;各工作站每日下午向中隊匯報情況等。
2、落實責任制，逐級訂責任書。城管中隊各工作站班組長與中隊簽訂相關目標責任書，班組與各自成員簽訂目標責任書，明確各自管理職責和工作目標，使班組、個人都有責任，多挑擔子，以調動全體隊員工作積極性和遵章守紀的自覺性，自覺服從管理。同時，每個城管隊員需向中隊寫份承諾書，加強自勉，達到更高的標準。
3、加強責任考核，讓成績與工資待遇掛鉤。中隊制定對城管隊員工作考核細則，每季度進行一次評分考核，年終根據各季度成績匯總，總評成績直接與年終經濟分配掛鉤，以經濟手段加強對隊員的管理。對年終評分末位人員進行重新考察，不合格的人員將實行淘汰。
4、加強裝備管理，厲行節約。執法中隊車輛實行定人定車使用和管理，加強日常保養，每月集中一次裝備養護，確保性能完好。嚴格車輛使用管理，不準公車私用，下班后車輛必須停放單位車庫，特殊情況需請示批準。油料使用按行程公里數核算，超出部分不予報銷。車輛定點修理，費用由中隊定期統一結算。對私自損壞車輛的修理費原則不予報銷。
三、提高素質，改善服務，構建和諧城管
1、抓文明執法、樹城管形象。改變原來“以我為主”的單向執法模式，注重與被管理者的交流與溝通，實現管理者與市民關系的和諧。城市管理工作是一項關系千家萬戶的百姓工程，作為城市的管理者，首先要清楚城管執法隊伍的形象直接代表政府和街道的形象，要切實轉變觀念，著力打造“和諧城管”的形象。
2、抓宣傳，營造良好氛圍。加強宣傳，使廣大市民和違法違章者了解城市管理相關法律法規，讓市民充分認識到城管工作的重要性和城管執法人員履行職責的艱苦和困難，使之更加支持和配合城市管理工作，營造齊抓共管、從參與的良好氛圍，促進全街道共同參與城市管理，共建和諧城管。
3、抓學習，培養高素質隊伍。一是加強城市人員政治理論、法律法規和管理業務知識的學習培訓，提高管理水平，促進工作態度、工作方式、工作作風的轉變。牢固樹立以人為本的思想，強化社會管理和公共服務職能，實施人性化執法，規范執法程序，進一步提高依法行政、文明執法的水平。努力做到“辦案零差錯，熱法零投訴”。二是加強體能訓練，提高軍事素質。中隊每月進行一至二次軍事訓練，必要時聘請部隊人員進行示教，確保城管隊員有過硬的素質，一有行動拉得出、打得響。
【關鍵詞】社會治理 檢察機關 司法公正
當前日新月異的社會發展形勢，對社會治理與公共服務水平提出了更高要求，迫切需要對現有社會治理模式進行改革創新，檢察機關作為國家法律監督機關，其根本職責在于通過強化法律監督，維護國家法律的統一正確實施，雖然并不直接承擔社會治理責任，但檢察機關有責任加強社會治理方面的研究創新，主動應對社會治理面臨的新情況、新問題，全面發揮檢察職能作用，積極回應人民群眾的新要求、新期待，不斷提升社會治理效率水平，以保障社會安定有序，促進構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會治理新格局。
一、堅持把執法辦案作為深入推進社會治理創新工作的首要任務
執法辦案是檢察機關積極參與社會治理創新的基礎性工作，檢察機關要通過執法辦案來化解社會矛盾，維護司法公正，理順群眾情緒，維護和促進社會和諧穩定。
1. 突出執法辦案重點，要依法嚴厲打擊危害國家穩定和社會穩定，影響群眾安全感的嚴重刑事犯罪。重點打擊侵犯民生利益和損害企業合法權益的案件。在辦案過程中關注社會熱點、難點、焦點問題，對黑惡勢力等嚴重危害社會的刑事犯罪案件適時介入偵查，依法快捕快訴，及時準確有力地打擊，確保人民群眾安居樂業。
2. 加強懲防職務犯罪，規范社會治理權力運行。檢察機關應當積極發揮查辦和預防職務犯罪這一重要職能，規范社會治理權力的有序運行。加大對社會治理領域職務犯罪的查處力度，嚴肅查辦社會關注的領域發生的職務犯罪案件，如企業改制、征地拆遷、安全生產、食品醫藥等行業容易引發社會矛盾的犯罪案件。通過依法查處國家公職人員在社會治理活動中的貪污、受賄、瀆職侵權等犯罪行為，凈化社會治理環境，促進社會治理部門和國家工作人員正確履行管理職責，提高社會治理水平。同時，堅持“懲防并舉，預防為先”的方針，強化預防職務犯罪工作機制，圍繞中央加快經濟發展方式轉變、保持經濟平穩較快發展的重大決策部署，在易發生職務犯罪的社會治理領域通過廉政教育講座、重大工程專項預防、個案警示教育、法制宣講等形式積極開展預防職務犯罪工作，使干部勤政為民，廉潔奉公。
3. 改進執法辦案工作，著力改變不適應社會主義民主法制要求的執法方式、執法行為。著力提高開放、透明、信息化條件下的執法公信力。在執法觀念上，堅持理性、平和、文明、規范執法;在執法能力上，要在提高發現違法犯罪、偵查突破案件、收集固定審查證據，適用法律政策能力的同時，注重提高群眾工作能力、信息化應用能力、突發事件處理能力;在執法管理上，要在細化工作流程，統一執法規范的同時，大力推進信息化辦案，強化動態管理和定期監督;在執法作風上，要加強宗旨意識和群眾觀點的教育，真心實意地解決群眾訴求，滿腔熱情地為群眾排憂解難。
二、堅持以檢察監督作為深入推進社會治理創新工作的根本保證
堅持以檢察監督推進社會治理。檢察機關法律監督的目的是通過維護法制，保證和促使公民守法護法，監督國家工作人員依法行使權力，促進廉政勤政。一是要善于從黨和國家工作大局著眼，結合執法辦案和履行各項檢察職能，積極推動重大建設項目、重大公共政策調整的社會穩定風險評估，推進社會前端管理，促進公共政策的完善，努力從源頭上減少不穩定因素。二是要充分發揮貼近群眾的工作優勢，廣泛收集社情民意，善于發現帶有傾向性、苗頭性的民生訴求，并根據檢察工作中發現的問題，積極向黨委政府提出建議、拿出方案，協助黨委政府把住政策源頭，促進完善社會治理。三是要在履行法律監督職能過程中，及時發現社會治理方面存在的問題，積極向發案單位及主管部門提出檢察建議，完善制度，加強內部制約、監督，完善社會治理、服務。
三、堅持以拓寬服務領域作為深入推進社會治理創新工作的重要手段
要服務好社會治理創新，檢察機關要把檢察工作更好地融入黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與的社會治理格局。必須堅持依法參與的原則，在把握好角色定位的基礎上，拓寬監督領域，做到不失位、不缺位、不越位，為社會治理創新服務。
1. 加強社區矯正工作，促進特殊人群受益社會治理創新。積極參與社區矯正工作，加強對特殊人群的幫教管理，既是刑罰執行監督的重要內容，也是檢察機關深入推進社會治理創新的重要內容，對于促進公正廉潔執法具有重要作用。檢察機關應依法加強對社區矯正各執法環節的法律監督，加強對相對不捕、相對不訴的幫教考察監督工作，促進社區矯正工作依法規范有效開展。要積極參與對特殊人群的幫教管理，堅持教育挽救為先，不斷延伸檢察觸角，參與社會治理，協助有關部門做好社區矯正人員的安置幫教工作，促進有關部門和基層組織不斷提高對社區矯正人員的幫教質量，幫助社區矯正人員更好地融入社會。
2. 要加強對未成年人教育和保護工作。與有關單位和部門密切配合，以創建優秀青少年維權崗為載體，建立健全未成年人維權工作機制;積極探索預防和減少青少年犯罪的社區矯正工作，進一步完善未成年人犯罪案件分案處理制度。協助公安、教育、文化、工商、共青團等部門，加大校園周邊環境整治力度，為未成年人成長提供良好的社會環境。加大對未成年人的幫教工作，對不批準逮捕、不的未成年犯罪嫌疑人有針對性地開展法制教育和心理矯治工作，并通過回訪適時掌握情況。
3. 要加強對涉檢輿情信息掌控管理工作。近些年來，網絡檢舉成了反腐敗的重陣。與此同時，網絡虛擬社會因為各方面的監管不到位，出現了諸多混亂狀況，檢察機關對網絡輿情、網絡虛擬社會的關注和把握不夠，這一定程度影響到檢察職能的發揮，亦影響到推進社會治理創新，所以檢察機關應與法院、公安局等部門一道積極參與對網絡虛擬社會的建設管理，堅決依法打擊利用網絡實施的詐騙、盜竊和“黃賭毒”等各種犯罪活動，維護網上秩序，凈化網絡環境。同時要加強網絡輿情監測研判，提高處置能力和水平，正確引導輿論，及時對網民反映較為強烈的司法問題作出回應，避免民眾訴求的長期積壓演化成或涉檢問題。
四、堅持將化解社會矛盾作為深入推進社會治理創新工作的重要途徑
全面落實執法辦案風險評估預警機制，充分認識風險評估預警對于有效防范、積極化解苗頭性問題，從源頭上預防和減少涉檢矛盾糾紛的發生具有極為重要的意義。檢察機關應當把釋法說理、教育疏導、情緒舒緩和矛盾化解等工作做在前面，把握工作主動權。各辦案部門和辦案環節都要承擔風險評估、預案制訂、化解息訴的任務。檢察機關要切實加強對風險評估預警處置工作的組織領導，督促各部門抓好評估預警，大幅度提高評估率。控申部門要認真履行牽頭、協調和督促職責，努力形成各地各部門齊抓共管的工作格局。對已經產生的涉檢矛盾糾紛全力進行化解，對重信重訪和積案加大化解力度，確保不擴大、不拖延、不發展。
五、堅持將檢察工作站作為深入推進社會治理創新工作的重要平臺
論文關鍵詞 社區矯正 監管 創新
2005年1月，根據兩院兩部下發的《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》，襄陽市被確定為湖北第一批社區矯正試點單位，宜城市也成立了相關單位負責社區矯正日常管理工作，各鄉鎮、街道也相應成立了社區矯正試點工作領導小組和社區矯正辦公室，全市社區矯正試點工作全面鋪開。宜城市檢察院根據社區矯正的有關文件精神和上級檢察機關的工作要求，由監所檢察科作為參與社區矯正的主要職能部門，開展對社區矯正試點工作的檢察。
一、現狀與問題
近期宜城市人民檢察院通過對轄區內依法判處刑罰同時宣告監外執行的罪犯進行統計，并重點監督執行機關對本轄區內“五種人”的回訪考察。統計顯示宜城市2012年監外執行的“五種人”共有76人，其中緩刑犯26人，假釋犯12人，暫予監外執行的罪犯7名，剝奪政治權利30人，保外就醫1人。個別基層派出所有的不知道其轄區內究竟有多少監外執行罪犯，也談不上規范建檔、對重點人口進行監控教育、定期回訪考察。
二、產生問題的原因
一是審判機關的原因。人民法院對符合條件的被告人判處刑罰并宣告緩刑的，如果被告人未被采取任何強制措施，法院就對被告人當庭釋放，如果被告人在押，在當庭宣判緩刑之后，只要被告人不上訴，判決生效后，法院就對被告人變更強制措施。更為突出的是，實踐中只注重對罪犯的審判、宣判，忽視了將監外執行罪犯的法律文書送達執行機關這一重要環節，也沒有送達同級檢察機關監所檢察部門備案，導致被判處監外執行的罪犯監管失控脫管。
二是罪犯本人的原因。不管是依據有關法律規定，還是審判機關對其取保候審發給他的法律文書，這五種人都應當到當地派出所報到，并且自覺接受執行機關的回訪考察，匯報自己的思想及改造情況。但是，監外罪犯本人或因自己的犯罪行為羞于見人，或害怕再被處罰，或者是釋放他時未告知他應當到派出所報到等原因，不知道或不愿意到轄區派出所報到，而是悄悄地回到自己的家中或者悄悄地打點行裝，外出務工，形成脫管失控。
三是承擔社區矯正的機關職責不明。根據我國法律規定，2009年6月《中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于加強和規范監外執行工作的意見》的規定，社區矯正的五類犯罪人即五種監外執行罪犯，是由當地公安機關執行、考察和監督，但2003年7月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發的《關于開展社區矯正試點工作的通知》確定由司法行政機關牽頭成立專門機構實施社區矯正，這一《通知》本身與最新的《意見》和現有法律規定相矛盾，直接影響到基層社區矯正機關的合法性和刑罰執行的強制力。
四是監管執行脫節的原因。對監外執行罪犯的監督考察工作是公安機關的主要職責，檢察機關對公安機關執行活動是否合法實行監督。另外，對罪犯暫予監外執行，檢察機關往往是僅對暫予監外執行決定書是否適當進行監督，而對法院決定暫予監外執行罪犯的執行情況缺乏監督；作為批準暫予監外執行的人民法院，因為法律并未賦予其對暫予監外執行的罪犯可以監督、管理的權利，因此即使發現公安機關的管理監督有問題，也無法依職權予以監督；作為執行機關的公安機關，在執行中往往認為暫予監外執行是人民法院作出的，要是收監也是法院的事，這樣勢必導致暫予監外執行的罪犯成了游離“法網”以外的魚。
五是社區矯正隊伍人才嚴重匱乏。矯正工作不同于其他工作，它的特點體現為工作性質和對象的特殊性，因而需要采用特殊的工作方法。但是目前一線矯正工作人員由于缺少專業的矯正人員，特別是專業人士，如心理醫生、教育工作者等，在一定程度上會影響社區矯正工作的發展。同時缺少具有個性化的科學矯正方案，對罪犯心理、行為的矯治效果就難以保證。
三、檢察機關在社區矯正工作中的應有作用
一是立足法律監督職能。檢察機關參與社區矯正的主要職責是法律監督。監督社區矯正機關、人民團體和志愿者應在國家法律法規規章的規定下開展社區矯正工作，決不允許超越法律之外的活動。檢察工作切入的重點主要有：其一，定期或不定期核對社區矯正對象底數，以及每個社區矯正對象的建檔情況開展檢察。協調公安機關、司法行政機關搞好社區矯正的銜接工作以及人民法院、監獄、勞改部門對社區服刑人員的法律文書、檔案的交接工作。其二，監督社區矯正對象刑罰執行期限的變更、期滿宣布等執行情況；其三，保障社區矯正對象依法未被剝奪的合法權益，了解社區矯正人員生活狀況、建議政府等有關部門對確實有困難的社區矯正對象給予必要的生活救助，進行感化教育。四是檢察社區矯正對象執行刑罰、服從監管、接受幫教，履行社區矯正規定的義務情況。督促社區矯正機關對表現較好的社區服刑人員呈報減刑；對不服從社區矯正機構的管理、拒絕接受社區矯正，脫管漏管，甚至違法違紀的，以及保外就醫條件消失的社區服刑人員，督促社區矯正機構向決定監外執行機關建議，依法收監執行刑罰；對社區矯正中存在的違法情況提出糾正意見，對存在的管理漏洞提出檢察建議，切實保障社區矯正這一刑罰活動順利進行，促進社區矯正與社區安全的有機統一。
二是發揮協調配合作用。根據兩高兩部《關于開展社區矯正試點工作的通知》精神和《中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于加強和規范監外執行工作的意見》的規定，檢察院與公、法、司應分工負責，密切配合，形成合力，共同做好社區矯正工作。檢察機關加強與公、法、司三機關的聯系，協調三機關之間配合，要求公安機關對監外執行罪犯“五種人”的管理和司法行政機關的社區矯正工作接受檢察機關的監督。
三是完善信息檔案資料庫，實現資源共享機制。在目前我市尚未聯網的前提下，法院、監管機關應分別將罪犯緩刑、假釋、管制的考驗和執行時間，保外就醫、監外執行、剝奪政治權利的出監時間等，在“第一時間”通知公安機關并抄送檢察機關。公安及檢察機關收到有關材料后予以及時回執。公檢法司各職能部門應每季度核對一次名單，拾遺補缺，糾正差錯，同時建議檢察、公安機關統一對監外罪犯的管轄統計。
四是創新檢察機關對監外執行罪犯監督管理方式。執法的透明化是有效監督的前提條件。檢察機關對監外罪犯刑罰執行監督，應實行程序監督和實體監督相統一。通過適時介入適用假釋、暫予監外執行等前置程序，更直觀地對罪犯管教考核得出的結論、以及考核制度的合理性、考核方法的公正性、監管等機關審批程序合法性等進行監督，同時規范檢察機關對監外罪犯執行情況監督的程序，及時防止和糾正錯誤，以保證監外執行的正確有效適用，減少錯案、假案的發生。在監外執行罪犯的檢察監督中，重點強化個案的監督。加大檢察機關的求刑權，對符合監外執行條件的，檢察機關在提起公訴的同時可要求對被告人判處管制或宣告緩刑，對適用監外執行不當的案件應通過抗訴進行監督。切實體現罪犯監外執行的法律效果與社會效果的有機統一。
四、對檢察機關今后開展社區矯正工作的幾點思考
檢察機關要切實加強對刑罰執行的監督檢察，重點加強對刑罰的交付執行、看守所違法留所服刑、減刑、假釋、暫予監外執行的監督，以確保刑罰的正確執行；同時，要加強對刑罰執行的調查研究，提出有針對性的改革措施，以求立法對刑罰執行中“五種人”的刑罰執行問題存在的各類問題的完善。
要協助社區矯正機構把好適用對象關，實現社區矯正與社區安全相統一。在參與社區矯正工作中，注重對危險社區矯正對象控制情況的檢察，督促建立健全突發事件應急預案和風險評估機制，依法監督社區矯正職能部門對矯正對象行為的監管，有效防止矯正對象重新犯罪。對確實不適合在社區服刑或改造的罪犯，要加強檢察監督，支持社區矯正機構向所在地派出所提出收監建議，或直接督促公安機關向法院提出依法收監或收回由公安派出所直接重點監管的建議。
尊敬的各位領導：
教育整頓開展以來，在縣委縣政府和省廳、市局黨委的堅強領導和正確指導下，xx公安局堅持把教育整頓作為“一號工程”和首要政治任務，緊緊聚焦“四句話、十六字”總要求，緊緊圍繞“五自三為三步”總思路，以問題為導向，聚焦關鍵少數，壓實主體責任，鏟除頑瘴痼疾。
一、以“三高布局”重點謀劃推進
一是高站位部署。縣局黨委高度重視，著力統一全警思想認識，自覺對表對標上級部署，主動抓好貫徹落實，合力打好攻堅之戰，共召開xx次黨委會、xx次教育整頓推進會，主要領導先后xx次向xx區、xxxx園區主要領導主動匯報教育整頓開展情況。
二是高標準策劃。堅持用上級的系列指示精神統一思想、明確任務，并針對xx隊伍實際狀況找準病灶，制定了“1+n”工作方案，在完成規定動作基礎上，創新自選動作，出臺《學習資料匯編》《黨委班子成員問題查究表》《查糾問題五項問責規定》等，明確“八類”重點學習內容和“六類”重點排查內容。
三是高強度推動。成立由縣局黨委書記、局長xxxx為組長教育整頓專班，組建了xx個工作小組。建立例會、信息、聯系、督查、清單、宣傳“六項制度”，制定責任、學習、問題、整治“四張清單”，部署開展教育整頓“鐵紀系列”督察行動，走訪黨政部門領導xx余人次、約談部門負責人xx人，重點通報整改xx類xx個問題。
二、以“三學教育”筑牢思想根基
一是理論學習掀熱潮。堅持領導帶頭學，采取每周組織集中學習、深入支部講授黨課、組織理論座談交流等方式，組織集中學習xx次、集中研討交流xx次，黨委班子成員為各支部講授黨課xx次。堅持分層區分學，制定下發教育整頓學習清單，分黨委班子、中層干部、政工干部、民警和輔警xx個層次，建立了分類學習清單和統一學習清單。堅持創新方式學，深化鞏固“學習強國”等平臺學習，開展印發專題學習資料、舉辦專題講座、舉辦應急應會知識競賽、制作教育整頓展板、開展主題教育征文等系列活動，利用市局教育整頓測試系統，組織全局民輔警開展線上測試，營造濃厚學習氛圍。
二是典型學習添熱情。把弘揚“先進精神”作為教育整頓的重要任務，深入梳理挖掘在疫情防控、抗洪搶險、國慶安保和默默奉獻等工作涌現出的先進典型，選樹先進集體xx個，對xx名個人實施戰時獎勵，發動號召大家做到“讓優秀成為一種習慣、讓卓越成為一種追求、讓擔當成為一種命”。三是警示學習聚熱點。組織全警觀看《警鑒》，把身邊案例當教科書，用身邊人身邊事警示教育全警。組織開展堅守政治底線、提升意識潛力，堅守隊伍底線、提升隊伍活力，堅守執法底線、提升執法能力“堅守三線、提升三力”大討論，推動警示教育入腦入心入魂。
三、以“三查結合”頂格查糾肅清
一是全面自查與點名抽查相結合。結合實際制定《自查事項報告表》，組織民輔警逐人填報，全面、如實說明情況，并逐人簽訂承諾書。對記不清、說不明、拿不準的問題，縣局從“四個層級”開展全面談心談話，做到把不足談開、把問題談透、把根源談明；對已經初步掌握的問題，通過個別點名談話，提醒當事人，鼓勵其如實主動交待問題。目前，縣局開展談心談話共計xx人次，主動說明問題人數xx人。
二是專項清查與案件核查相結合。采取公布舉報電話和網絡郵箱等方式，擴大線索收集渠道，緊緊圍繞教育整頓工作方案確定的xx大頑瘴痼疾，及重點案件評查、執行不力、執法違規和干警失職瀆職問題，開展專項清查行動。由局領導親自帶隊，通過查閱案件卷宗、接處警臺帳、涉案財務管理臺帳等資料，實行一問題一專班。目前縣局已自查案件xx余件，其中發現執法問題xx個，均已全部糾正。
三是突擊檢查與對抗式督察相結合。以“三不兩直”的方式集中查找警容風紀、內務衛生、窗口服務、接處警規范等方面的突出問題，由局領導帶隊深入機關各部門和派出所開展突擊檢查，并把督查過程制作成“督查警示片”，組織全體民輔警觀看，促進全局上下直面問題，反思問題，整改問題。通過對抗式督察，對派出所接處警工作的出警速度、出警著裝、警用裝備管理使用等方面進行了現場督察，既提升督察效能，又達到檢驗目的。
四、以“三度融合”升華業務實績
一是堅持與公安業務深度融合。堅持把教育整頓與平安xx、平安警隊“兩個平安”同抓共促。教育整頓開展以來，共偵破部督案件xx起、在偵省督案件xx起，聯動開展整治突出治安問題xx次、聯動執勤執法xx次，整治社會治安突出問題xx個；xx月份接報警情xx起，同比下降xx%，刑事發案同比下降xx%，治安案件查處同比上升xx%。
二是堅持與隊伍建設深度融合。以教育整頓推動隊伍建設提質增效，組織全局民（輔）警參加上級培訓xx次、xx次邀請專家和市局業務標兵來縣局授課，著力提升能力素質；組織開展輔警擇優選聘工作，將思想品德好、能力素質強、自身要求嚴的xx名輔警選聘到各個工作崗位，著力增強力量建設；在全省率先進行輔警競爭上崗，將xx名輔警選配到適合的崗位，初步實現了“人崗相適”，著力增強隊伍活力；出臺下發輔警改革xx個方案，構建競爭激勵機制，著力激發干事創業激情。
三是堅持與公安改革深度融合。堅持把教育整頓與推動公安改革結合起來。在機關警務運行改革上，組建了情指合成作戰、政治工作、公安宣傳、執法監督四個中心，進一步優化機關職能、提升工作效能。積極運行“1+n”模式，通過招錄專業輔警，在縣局機關建立“1民警+n輔警”運行模式，充分發揮輔警在文職、后勤保障崗位上的主力軍作用，置換釋放警力充實基層。在基層警務改革上，積極推進“特巡警下沉”和“機關+派出所”結對捆綁，實現了“警力編制無增長、警力效能新突破”。
五、以“三項問診”分類靶向革新堅持刮骨療毒、推動自我革命，全警按照市局關于自糾自查對標x大類xx項問題，采取對照標準自我找、召開大會群眾提、個別談話領導點等方式，人人形成了專項自查報告，個人查找出x大類xx個方面的問題，部門查找出x大類xx個方面問題，并采取針對性措施認真加以整改。
一是問診于“警”，刀刃向內踐行從嚴治警。先后召開教育整頓專題學習研討會、動員部署會、推進會、政治督察工作動員會等會議，以聚焦政治建警、全面從嚴、解決問題、素質提升四個方面為抓手，多措并舉扎實推進教育整頓，積極組織開展自我剖析與批評活動，要求全體民、輔警曬工作“成績單”，“紅臉出汗”，發現自身問題、短板，拿出補短板、堵漏洞、見成效的管用措施。
