時間：2023-08-04 17:24:55
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共服務與社會治理，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
論文關鍵詞 鄉村治理 公共服務 政府主導
在社會轉型期，經濟社會的全面協調發展離不開對社會公平的關照。受制于長期的二元經濟結構，農村的發展落后于城市，在新農村建設和統籌城鄉發展中，通過為農村提供基本而有保障的公共產品和公共服務，滿足人民擴大的公共服務需求，以縮小城鄉差距是現階段鄉村治理的重點。
一、鄉村治理的涵義
關于鄉村治理的涵義，張潤澤，楊華認為“鄉村治理是一種綜合治理，它把農村的政治、經濟、文化、社會諸元素都統攝進來，以更廣泛、更宏大的視野觀察農村生活，而不囿于單純民主化治理的村民自治。”賀雪峰認為，“鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理，或中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展。鄉村治理這個詞有兩個偏向性的所指，一是強調地方自主性，一是強調解決農村社會發展中存在問題的能力。”可以看出，鄉村治理的基本含義就是是對鄉村進行治理，以達到鄉村社會善治的目的，解決鄉村社會的問題。
從人民公社制度解體后，我國廣大農村建立起了“鄉政村治”的治理模式，“鄉政”指的是鄉一級政權（包括鎮政權），是國家依法設在農村最基層一級的政權組織；“村治”指的是村民委員會，是農村基層的群眾性自治組織。鄉鎮政權和村民委員會的結合，形成了當前有中國特色的農村基層的一種新的政治格局或政治模式。這種鄉政村治模式一頭牽著國家，一頭牽著社會，在鄉鎮一級上既有國家行政權力對社會的嵌入，同時也體現社會的自治和民主。這一模式中，村民自治是基礎，鄉鎮政府是村民自治的指導力量。
在治理主體問題上，學者一般都認為有多個主體參與鄉村治理。除了政府以外，社會組織、經濟組織、中介組織及其他權威機構都是鄉村治理的主體；在治理理論的框架內，各主體的積極參與、協調合作才能更好地實現治理。同時，我們也應看到，由于多個主體在鄉村治理中地位和作用沒有明確定位，多主體的治理結構可能出現責任模糊，缺乏權威等問題。實踐中，社會的加入突破了政府的單一權力中心，在一定程度上削弱了政府的權威，同時鑒于我國的其他治理主體發育尚不完全，力量比較弱小，獲取資源的能力和權力基礎都較為薄弱，只能部分承接政府的職責。因此，天生占有大量資源的政府，在其他主體功能不全的情況下如果將自己的責任推給市場或者社會，可能導致更大的“政府失靈”，這對鄉村治理來說是不利的。
二、政府主體在鄉村治理中的定位
（一）地位和職能
現階段，政府主體的地位要高于其他主體，在鄉村治理中處于中心地位，其職責在于向農村提供公共服務，實施有效的公共管理。在治理理論普遍流行，要求政府進行職能轉變的今天，分權、放權、市場化、縮小政府規模等詞匯大行其道，好似只要政府讓出權力，良好的治理就隨之而來，但事實上，這很有可能是一廂情愿。
首先，政府職能轉變的根本在于“還權賦能”。將權力還給社會不僅要求社會自治能力的提高，還要求政府自身能力的提高。政府職能轉變意味著政府管理權限和管理方式的轉變，一方面要界定政府的權力范圍，歸還企業、地方、社會的權力，變統治為管理，另一方面要培育社會力量的發展。因此，職能轉變也是一個漸進的過程，在社會能力和政府能力都不足夠的時候，片面地放權給社會是不合實際的。其次，在社會轉型期，強大政府對政治穩定來說是必不可少的。現今，我國各種社會問題層出不窮，不同群體和階層的利益分化、利益沖突明顯，各種社會力量登上舞臺爭取利益，釋放政治參與熱情，只有強大政府和制度化的政治體系才能農業稅取消之后，農村發展已經進入到“工業反哺農業、城市帶動鄉村“的時代，政府的重點放在了為農民提供服務、促進農村發展上，這在客觀上需要一個有效的政府。現階段，利益矛盾錯綜復雜，社會發育尚不完全，政府在農村公共服務領域還不能“缺位”。我們在需要一個“小政府”的時候更需要一個有效的政府。
（二）政府公共服務職能的實施和保障
公共服務有助于經濟增長。遲福林指出，公共產品短缺反映了特定歷史階段我國經濟發展方式深層次的矛盾和問題。我國的經濟發展方式轉變將直接受制于公共產品短缺，公共產品短缺使多數人的實際福利不能隨著經濟增長同步提高，制約了消費主導新格局的形成，制約了服務業主導新格局的形成，制約了人力資本主導新格局的形成。因此，為適應經濟發展方式轉變的客觀趨勢，應推進以公共服務為中心的政府轉型。
各層級的政府在農村公共服務提供上存在角色差異，中央政府是宏觀制度框架的供給者，地方政府是公共服務的提供主體，鄉鎮政府是落實公共服務的主體。中央政府公共服務的輻射范圍是全國性的，主要通過重大政策和制度來實施，比如社保制度、教育醫療制度等。地方政府公共服務的輻射范圍相應縮小，主要是保障和提高地區居民的福利水平，基層鄉鎮政府則主要負責執行。保障鄉鎮政府公共服務職能的切實履行需要提供相應的財力加以保障。在基層財政沒有獨立財政的情況下，中央政府和地方政府需要分擔履行公共服務職能的成本，在不同政策中承擔不同責任。
三、建立多主體的農村公共服務供給機制，發揮政府的主導作用
我國農村公共服務事務多，需求多樣，客觀需要多主體發揮各自的優勢，通過協調合作達到資源的優化配置，提高農村公共服務供給水平。政府和其他主體在公共服務的提供中應該依據各自的資源狀況、提供能力、效率以及公共服務的不同層次、內容承擔相應的供給責任。
政府在公共服務供給中的主導作用指的是政府是公共服務的安排者、引導者，而不是直接的生產者和包攬者，其作用主要體現在：一是提供惠及全社會的公共服務，兼顧效率和公平。通過公共政策和制度的制定，對整體性的公共服務進行安排，如對教育、醫療等領域的事務安排。二是“對農村公共服務的服務標準、質量要求、收費標準、公共服務資格認證、登記制度審計制度和公眾投訴等作出制度安排。”三是提供資金支持，建立府際間責任和資金分擔機制。多主體積極參與則是動員社會力量、市場力量和群眾力量參與到公共服務中來，吸收各種社會組織、非政府組織作為公共服務的供給者，以彌補政府或者市場作為單一主體提供公共服務可能帶來的“政府失靈”和“市場失靈”，滿足公眾需求，提高公共服務的質量和水平。
在農村公共服務的供給中，政府主體和其他主體是協調合作的，政府居于核心主導地位，要切實改善農村公共服務現狀，政府應先從以下方面著手。
1．統籌城鄉發展，實現基本公共服務均等化。在我國公共服務供給中，呈現出明顯的非均等化，這種不均等表現為地域性差異和城鄉差異，經濟發達地區公共服務水平較高，而相較于農村地區，城市的公共服務水平也明顯好于農村地區。這種差異帶來了相對的剝奪感，也未達到全體人民共享改革發展成果的目的，不利于社會公平的實現。“統籌城鄉發展，重要的是要把新農村的各項建設建立在體制改革和制度創新的基礎之上，強化農村公共產品的供給。”
2．培育社會力量的發展壯大，調動群眾參與積極性。在公共服務供給中，社會力量是政府力量的重要補充。社會組織、自治組織最貼近人民的需求，能滿足農民多樣化的需求，培育社會力量的發展壯大，有助于提高公共服務供給的質量。政府要為各種社會組織、非政府組織的發展他們的有序發展提供制度空間和政策引導，保證社會組織的規范運行。政府可通過制定規范社會組織發展的法律法規，為社會組織提供合法性，規范社會組織的發展壯大；給社會組織提供一定的資源支持，幫助社會組織的能力發展，扶持它們在公共服務中承擔更多的責任。在各種社會組織中，要特別注重農民自組織自我服務能力的培養和提升，鼓勵農民自由地進行利益表達和利益獲取，充分調動農民參與農村公共服務、參與公共生活的積極性，才是農村治理發展的前途所在。
3．關注農民需求，提高公共服務能力。目前，農村公共服務的供給中存在重視短期公共產品的生產與服務，忽視長期產品的生產與供給，硬件多，軟件少等問題。基礎設施建設、道路交通改善等方面的公共產品和服務容易得到滿足，而在教育、醫療、科技應用、市場信息提供等方面獲得較難，出現了供需不協調的狀況。其原因在于公共產品和服務自上而下的決策沒有同自下而上的農民需求相結合，因此政府要加強對農村公共服務需求的調查分析能力，發揮基層組織同群眾緊密相連的紐帶關系，同社會組織力量和市場力量實現信息共享，把準農民需求的脈搏，統籌安排資源配置，更好地提供服務。
[關鍵詞]城市治理；公共服務；多元主體
中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2014）05009306
治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程[1]（P4）。伴隨治理理論的興起，城市治理問題也日益引起重視。20世紀90年代以來，西方學者對城市治理的概念、參與者關系、治理模式等進行了廣泛的探索。近年來，隨著城市化的加速發展，我國學者也對城市治理問題展開了研究，盡管對于城市治理有著不同的界定，但大部分定義究其本質內容而言是一致的。城市治理是指城市范圍內政府、私營部門、非營利組織作為三種主要的組織形態組成相互依賴的多主體治理網絡，在平等的基礎上按照參與、溝通、協商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程[2]。城市治理的核心是城市政府向市民社會提供公共行政和公共服務。過去的三十多年，中國經歷了大規模的城市化進程，這使城市治理中的公共服務面臨著嚴峻的挑戰，加強城市治理中的公共服務體制改革研究對于建設社會主義和諧社會具有重要意義。
一、我國城市治理中公共服務的發展
隨著政府職能的轉變及服務型政府建設的深入推進，我國城市治理中的公共服務水平不斷提高，取得了一系列顯著成就。
（一）城市政府職能進一步轉變，治理理念由經營導向逐步向服務導向轉變
黨的十六大以來，以轉變政府職能、構建服務型政府為目標的政府改革思路逐漸明晰。黨的十報告提出要“構建起職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。黨的十八屆三中全會進一步強調指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。在政府職能轉變的過程中，城市治理的理念也逐漸產生變化。改革開放之前以及初期，我國的城市治理主要是以行政手段為主，包括戶籍、治安等方面的管理。改革開放尤其是20世紀90年代以來，城市政府的工作重心逐漸向經濟建設轉移，城市治理進入了所謂的“城市經營”模式，即“城市政府運用市場經濟手段，將各種可以用來經營的城市資源資產化，以實現資源配置最大化和最優化，從而提升城市價值”[3]。在這種經濟利益至上的城市經營理念指導下，城市的經濟發展水平不斷提高，同時也產生了許多矛盾。隨著改革的深入，城市政府逐漸意識到要從“經營導向”向“服務導向”轉變，從單純強調經濟的發展型政策向更具公平性的保障型政策轉變。
（二）公共服務提供主體由單一的政府壟斷變為多元主體競爭格局
長期以來，在計劃經濟體制束縛下，城市公共服務由政府統一提供，這導致政府管了許多管不好、管不了的事。近年來，政府在發揮主導作用的前提下，充分發揮各類公司企業、社會組織和個人的作用，探索了公共服務的多中心供給模式。
一方面，政府作為提供服務的責任主體發揮了主導作用，逐年加大對基本公共服務的財政投入力度，確保了基本公共服務的持續發展。為了發揮各類公司企業、社會組織和個人在社會服務方面的作用，國家出臺了一系列政策措施推進公共服務的市場化、社會化，如《關于加快實現社會福利社會化的意見》（2000年）、《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》（2005年）。2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出，要“創新基本公共服務供給模式，引入競爭機制，積極采取購買服務等方式，形成多元參與、公平競爭的格局，不斷提高基本公共服務的質量和效率”。
另一方面，公共服務提供主體逐漸由單一的政府壟斷轉變為多元主體競爭格局。政府將競爭引入公共服務領域，讓更多的非政府組織、私營部門等成為公共服務的供給主體，大大提高了公共服務的質量和效率。城市政府向社會組織“購買”服務成為當前政府職能轉變和社會組織發育發展的一個大趨勢。根據競爭性和排他性的不同，政府積極探索不同的改革方案，例如衛生防疫等純公益事業繼續由政府承擔；市政、園林等服務實行企業化管理，對外招標承包；弱勢群體服務等由非政府、非營利組織作為服務供給主體；將基礎設施公共產品如供水、供電等壟斷行業逐漸開放，通過市場競爭提升其服務質量。政府則著力加大對公共服務的價格和質量進行監督。
（三）城市政府質量管理逐步得到重視，城市公共服務的制度化、標準化探索不斷涌現
20世紀90年代以來，質量管理運動的影響越來越大，正如美國質量管理學家約瑟夫?M?朱蘭（Joseph M.Juran）所說：“20世紀是生產率的世紀，21世紀是質量的世紀。”城市政府質量管理具有重要的意義，它是城市治理的必由之路，也是城市增強競爭實力乃至形成自身競爭優勢的重要途徑。由于服務是城市政府的核心價值所在，因此，城市政府質量更多的是屬于服務質量[4]（P48）。近年來，一些城市陸續進行了提升公共服務質量的創新探索。如2007年杭州市上城區的“政府管理與公共服務標準化”建設，即借鑒企業標準化管理思路，以制定具體職能管理標準、構建政府職能標準化體系為基礎，以信息化技術為支撐，以規范公權、保障民權、服務民生為目的，全面推進政府行政職能的標準化管理，使每一項具體事項都有標準可依循、可操作、可評價，從而進一步加強政府行為的自我規范和約束，提高政府質量。
（四）城市公共服務的公平性和均衡性得到顯著增強，不同空間、不同人群的服務均等化水平不斷提高
城市治理的職能要求增強城市公共物品的公平性和均衡性。在許多經濟發達地區，外來人口比例大幅度提升，如2011年廣東全省居住半年以下的流動人口約有4000萬，半年以上的外來人口有2100萬[5]。但長期以來的城鄉二元化結構，使大多數外來人口沒有真正融入城市文明中去。近年來，隨著城市治理水平的提高，許多城市進行了積極的探索和嘗試，外來人口享有的服務逐漸增加。以中山市為例，根據第六次全國人口普查統計，中山市的外來常住人口達165萬余人，占常住人口的53%。2009年10月，中山市在借鑒國外移民經驗的基礎上，以探索梯度式、漸進式戶籍改革和普惠型公共服務為核心內容，采用量化計分模式，率先在全國推出流動人員積分管理制度（以下簡稱“積分制”），即根據本行政區域范圍內的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人員在當地的工作年限長短、個人素質高低、社會貢獻大小、遵紀守法等情況，采取定性與定量相結合的方法進行積分登記，每年安排一定數量的入戶、入讀公辦學校、入住保障性住房指標給流動人員，以推進戶籍制度改革和流動人口基本公共服務市民化。
（五）新媒體在城市公共服務中的運用越來越普遍，智慧城市建設獲得廣泛認同
2008年以來，為應對國際金融危機的沖擊，引領城市通向繁榮和可持續發展的未來，IBM公司提出了“智慧城市”的發展遠景。智慧城市將新一代的IT技術運用于城市各行各業，把傳感器嵌入和裝備到城市各種物體中，達到城市人、物、功能系統之間的無縫連接、協同聯動和智能感知，最終實現對城市各系統需求做出智慧的響應、決策和行動[6]。作為未來城市發展的全新理念，目前智慧城市已被越來越多的城市接受，這些城市期望通過智慧化的行動，應對城市發展所面臨的各種挑戰及“城市病”，提升公共服務水平。目前，我國至少有120個城市或地區將智慧城市建設列入“十二五”規劃或制定了行動方案，預計“十二五”期間全國將有600個至800個城市建設智慧城市[7]。
二、我國城市治理中公共
服務發展面臨的問題伴隨著我國經濟社會的轉型以及城市化進程的加快，越來越多的城市沖突和矛盾以各種方式體現出來，城市治理中的公共服務也面臨著前所未有的挑戰。
（一）城市政府職能有待于進一步轉變，尤其是監管職能有待于進一步加強
改革開放以后，我國經歷了7次較大的行政管理體制改革，其中1988年進行的改革已明確提出轉變政府職能是機構改革的關鍵。然而，目前這一改革目標仍未完全實現，這導致了公民對公共產品不斷增長的需求與公共服務不足之間的矛盾突出，近年來發生的公共食品藥品衛生安全、公共安全等突發性事件也暴露了服務型政府建設面臨的困境。在市場化進程中，現行的城市基礎設施監管體制也存在一定問題：一是監管目標不明確，往往在處理融資需要、保障社會公共利益、促進行業健康發展三者關系方面顧此失彼；二是監管機構間的監管權分配不合理；三是政府監管的職能不明確；四是監管內容需要調整補充；五是監管手段及其運用有待改進；六是監管規則有待完善，缺少專門規范城市基礎設施市場化操作的法律規范[8]（P2427）。
（二）多元主體參與格局有待于進一步推動
隨著經濟社會的發展，公共服務提供的多中心格局逐漸形成，但市場、社會發揮的作用仍有待于進一步提升。首先，在城市經營過程中，由于政府自利益和公共利益的模糊，導致政府以外其他利益主體的參與不足。政府通過城市經營，大規模介入一些可以引入市場競爭的公共經濟領域，由此導致的壟斷加劇了公共物品市場競爭的不公平性，對民間投資產生了“擠出效應”，也進一步阻止了民間和社會資本投資城市公共領域的愿望。其次，非營利組織行為的動力不足。一是參與公共事務的自主性不足，二是非營利組織的志愿不足和過度營利化。上述問題導致了非營利組織在城市中的發育不足、參與不足，其自身內部的治理機制也有待于進一步完善[9]（P206221）。
（三）政府服務質量有待于進一步提高，以解決城市政府行政體制和行政執行的滯后性
城市政府行政發展滯后會影響城市政府服務質量。當前，城市政府行政發展的滯后性主要體現在兩個方面。一是政府行政體制方面的滯后性。如在政府和企業的關系方面，政企關系仍未完全理順，企業還沒有真正走向市場；在政府行政決策方面，決策過程的科學化、程序化和法制化程度仍有待提升。二是政府行政執行方面的滯后性。這主要表現為“部門主義”、“地方主義”和導致“尋租現象”的行政行為。
（四）城市基本公共服務均等化問題依然嚴峻
城市化發展三十多年來，我國城市已成為城鄉人口、城鄉文化和城鄉價值觀的匯集之處。然而城鄉分割的戶籍制度使居住在城市中的人口享受著不同的住房、醫療和養老等公共服務，眾多農民工在公共服務的享有方面受到諸多限制。一是義務教育方面，還有相當一部分農民工子女被排斥在城市公立學校之外。二是就業方面，關鍵崗位歧視、“先本市，后外地”的現象依然存在。三是住房信貸等服務差別較大，非戶籍人員不能購買經濟適用房，不能租賃政府提供的廉租房。四是公共衛生服務領域還沒有完全深入到外來人口群體。五是沒有建立針對外來進城務工就業人員的社會保障。所有的城市職工在政策上普遍享受著養老、醫療、失業、生育和工傷五大保險，但外來就業的農村勞動力大多數不享受任何保險待遇。
（五）智慧城市建設有待進一步推進
目前，各地的智慧城市建設逐漸起步，并取得了顯著成就，但與國際上其他國家相比仍存在差距。首先，缺少頂層設計是智慧城市建設的最大瓶頸。據《中國智慧城市發展評價與研究報告（2012）》顯示，在智慧城市建設興起的過程中，許多城市的智慧城市建設過于急躁，一些智慧城市建設項目未經科學的規劃和論證就貿然啟動，致使城市基礎設施條件與智慧城市建設的長遠規劃嚴重脫節。其次，信息資源的綜合利用效率有待進一步提高。目前，現有的信息資源沒有得到有效利用，還有大量的信息資源處于閑置和浪費狀態。
三、國外城市治理中公共服務的實踐經驗
國外城市治理的理論研究與實踐探索較早，雖然不同的國家和地區由于國情不同，具體的治理模式有很大差異，但也有許多值得借鑒的經驗。
（一）強調城市公共服務的多元供給體制，普遍推行以市場化、社會化為主要趨勢的公共服務改革
城市治理的過程就是不同的利益主體之間的利益調整過程，不同的利益需求和作用使城市治理也相應地呈現不同的模式。瑞典政治學家喬恩?皮埃爾（Jon Pierre）根據參與者、方針、手段和結果將種類繁多的城市治理方式歸納為管理模式、社團模式、支持增長模式和福利模式[10]。隨著20世紀80年代國有企業私有化，許多西方國家在城市治理過程中嘗試以私有化和市場化的方式，降低政府機構財政開支以提高行政效率，一些政府專注于提供非排他性和非競爭性的公共服務領域。同時，鼓勵各種非營利組織和社會公眾參與興辦公益事業和提供公共服務，形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的服務供給格局，其社會化的主要形式包括非營利組織的供給、社區供給和公民個人自愿供給。目前，在國外城市治理過程中，社會主體的參與程度不斷提高。隨著公眾參與城市治理程度的日益加深，城市民主制度也日益完善，如政府鼓勵利益相關者全過程參與城市治理，參與公共服務決策、政策的實施以及監督，這不僅可以協調不同利益主體的利益，還提高了治理效率，提升了公共服務水平。
（二）突出城市社區的服務功能
城市治理的社區化是城市治理多元化的必然要求，“社區的政府”或“社區擁有的政府”正在成為西方國家城市追求的目標[11]（P30）。為適應日益靈活多變及復雜化的城市發展需求，提升城市治理水平，許多西方城市試圖將城市管理的權力分權化并將重心下移，即將管理權力逐漸下放到基層職能部門，上層政府傾向于承擔一些整體性與一般性事務，下層政府負責具體的繁雜事務。上述做法突出了城市社區的治理功能，體現了多中心治理的趨向。
（三）重視城市政府質量管理
20世紀80年代末，質量管理被正式引入美國城市政府，如1981年美國聯邦質量研究所的成立。1993年美國總統克林頓第12862號行政命令，要求聯邦政府設定顧客服務標準，包括七項內容，即確認行政機關的實然顧客與應然顧客；調查顧客期望的服務項目與品質，了解顧客對現有項目的滿意度；公告服務標準，以此衡量成效；效法企業標桿，提升服務顧客的標準；給予顧客多元化的服務與輸送方式；保證信息、服務以及申訴制度簡明易用；確保顧客申訴途徑暢通[12]。此后，各國城市積極仿效私營部門的做法，開展了ISO9000族標準的質量認證工作。
（四）重視公共服務的決策和監管問題
每個階層都有著不同的利益需求，科學民主的公共決策可以將其進行有效的整合。如法國政府除了經常以公共商議、公共調研等方式直接聽取市民意見外，還會采用公眾調查和民意測驗等辦法了解民意。盡管最近二十多年來，多數國家和地區普遍采用市場化和社會化的措施來推行公共服務改革，但政府仍沒有放棄監管職責。“市場失靈”和“第三部門失靈”是公共服務監管的基本前提。對于經營性公共服務，一般由獨立的監管機構來行使監管職責；對于社會性公共服務，一般通過加強立法、成立專門的監管機構以及發動社會力量共同參與來實現監管。20世紀90年代以來，西方各國逐漸重視績效評估并將其廣泛應用于公共服務評估領域。
（五）關注城市公共服務設施供給公平問題
自20世紀70年代起，城市公共服務設施的空間公平問題就開始在國外得到關注。一般認為，空間公平就是享有公共服務設施利用的機會均等。公共服務設施分布的空間公平，不僅要保證特定范圍內每個居民獲得均等的設施服務，而且在使用這些公共服務設施之后，每個居民都能夠享有更為平等的生活環境[12]。公共服務設施可達性公平、利用公平及（滿意度）結果公平都屬于空間公平的目標。
（六）廣泛認同智慧城市建設
“智慧城市”建設對于一國增強核心競爭力及爭取未來發展機遇等有著重要影響，已逐漸在全球范圍內獲得廣泛的認同。2008年奧巴馬上臺不久即將“智慧城市”上升為美國國家戰略。2009年通過的美國《經濟復蘇與再投資法案》進一步強調了在醫療、網絡寬帶和能源等領域中物聯網技術的應用。世界上許多國家如日本、韓國、澳大利亞、墨西哥等先后基于物聯網技術制定了智慧城市的建設戰略。
四、推動城市治理中公共
服務體制改革的建議2020年是我國實現全面建成小康社會目標的時間節點，為爭取在2020年建成符合經濟社會發展水平、適應人民群眾日益增長的公共需求、體制機制比較完善、基本公共服務能力顯著增強、基本公共服務水平有較大提高的服務型政府，我們還需要繼續探索。
（一）圍繞城市公共服務體系建設切實轉變政府職能
加快政府職能轉變，有待于政治體制改革的進一步推進，而不能將改革局限在機構調整、提高效率等層面。2010年的《政府工作報告》指出：“我們的改革是全面的改革，包括經濟體制改革、政治體制改革以及其他各領域的改革。沒有政治體制改革，經濟體制改革和現代化建設就不可能成功。”加快政府職能轉變，需要調整政府維護性職能、經濟性職能、社會性公共服務職能之間的比例，控制和降低維護性公共支出，穩定經濟性公共支出，增加社會性公共服務支出。轉變政府職能還需要在基本公共服務體系的總要求指導下，堅持政事分開、事企分開、管辦分離等原則，統籌規劃和分類推進事業單位改革，形成科學的事業單位管理體制和運行機制。
（二）進一步推動城市公共服務中的多元主體合作治理，提升公眾參與度
城市治理中遇到的一些難題單純通過市場或者政府手段都難以解決，甚至會出現政府和市場的雙重失靈，這就需要引入多元化的供給主體，充分發揮市場和社會組織的活力。基礎教育等公益性很強的公共服務仍主要由政府直接提供；公益程度相對較弱或不宜由政府直接組織的公共服務交由非營利機構承擔；另有一些公共服務由政府出資購買。在這一過程中，首先，要充分發揮各類公司企業在提供公共服務方面的重要作用。政府可以通過降低準入門檻，實行優惠政策等手段，打破國有事業單位的壟斷地位，引導各類企業和民間資本進入社會服務領域。其次，要充分發揮各類社會組織的作用，加大對公益類民間組織的扶持力度，如完善民間組織方面的法律法規體系、加大資金投入、制定發展規劃、加強合作等。
（三）加強城市政府質量管理
加強城市政府質量管理，需要重視三個方面。一是推動制度創新。城市政府是制度創新的主體，為此我們需要提高城市政府實施質量管理的主動性。二是強化過程管理，尤其是行政決策、行政執行和行政監督這三個過程的管理質量，切實增強城市政府實施質量管理的有效性。三是降低管理成本，有效提高城市政府質量管理的實效性。
（四）加強城市公共服務的決策、監管和問責機制
我們需要采取有效的措施來解決公共服務決策機制中存在的問題。一是建立和完善重大行政決策調查研究制度；二是完善依法行政決策機制；三是推進行政決策的公示和聽證制度；四是逐步建立并完善行政決策專家咨詢制度；五是建立行政決策責任制。在決策過程中，充分發揮網絡、手機等新媒體的作用，重視網絡民意表達機制的運用。我們還需要建立有效的監管和問責機制。盡快推行以基本公共服務為主要內容的政府績效評估制度，強化基本公共服務的行政問責。要建立科學的評估框架、評估程序、評估機制，并將評估的結果與干部的選拔、任用相聯系，在此基礎上建立行政問責制度，加強政府對公共服務供給的監管。此外還要加強對私人部門提供的公共服務的監管，充分發揮行業協會、媒體和社會公眾的力量，實現社會服務的透明、高效、規范。
（五）以需求為導向，協調好城市公共服務的公平性和差異性
居民及其群體生活的多樣性是城市的最基本社會特征之一，除均等化以外，城市公共服務應具有多樣性和以需求為導向的特性。不同群體對相同的公共服務的依賴程度并不相同，因而城市治理也應根據不同群體的需求制定和實施相應的政策，并隨著居民需求的變化而調整，建立需求識別和反饋的動態機制。因此，首先要保證城市中不同的群體都同時享有最基本的城市服務，在此基礎上，制定差異性的公共政策，采取有針對性、個性化的服務措施，使社會各階層人群的期望都得到合理的滿足。
（六）重視新媒體在城市公共服務中的運用，打造智慧城市
智慧城市可以改變政府、公司和人際交往的方式，提升公共服務的水平，推動城市的可持續發展。《中國智慧城市發展評價與研究報告（2012）》指出，要基于城市在區域經濟和社會發展格局中的總體定位，對智慧城市建設進行統籌規劃和頂層設計，并結合本地實際情況，制定切實可行的智慧城市發展戰略。此外，智慧城市建設還需要重視以下幾點：一是在政府的主導下進行，以有效實現多個信息網絡的融合，快速分析各種信息，從而及時處置一些突出的問題和矛盾；二是通過推進公共服務體系的完善來進一步促進智慧城市建設；三是以加強社會建設和民生工作作為智慧城市建設的支撐點，使不同的群體都能共享智慧城市建設的成果。
參考文獻：
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[10]Jon Pierre.Models of Urban Governance：The Institutional Dimension of Urban Politics[J].Urban Affairs Review，1999，（3）.
[11][美]戴維?奧斯本，特德?蓋布勒.改革政府：企業精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.
關鍵詞 環保公共服務；均等化；評價指標體系；實證研究
中圖分類號 X22 文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104(2012)08-0055-08 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.08.009
長期以來，粗放型增長的背景下，掠奪式、破壞性的開發行為造成的生態破壞與環境污染，不僅成為威脅公眾生存健康的危險因素，同時也激發了尖銳的社會矛盾與激烈的群體性沖突事件。而政府的管制不力更使得市場機制在經濟利益和生存環境的兩個層面對弱勢群體的雙重剝奪表現得越加肆無忌憚，社會公平和穩定也因此受到極大的威脅和挑戰。因此，有必要將環境保護納入基本公共服務的范疇。
目前國內外基本公共服務研究的理論基礎大多來自于公共產品理論、社會契約理論、福利經濟理論和權利保障理論等，突出了生存保障性、基本民生性和社會福利性的原則，而對基本公共服務的具體內容和范圍的界定尚存在寬派、窄派和適中派的不同觀點［1］。另一方面，對基本公共服務均等化的概念與內涵界定也存在著不同的觀點，有的強調消費均等，有的強調服務水平的一致性，也有的認為應包括機會均等、結果均等和公眾的自由選擇權三層含義［2］。尤其對環保公共服務及其均等化的基本概念與內容范圍，尚缺乏深入的研究。基本公共服務均等化評價的已有研究大多是從財政投入均等化［3］和公共服務水平均等化（即結果均等）這兩個方面來設計相關指標，例如關于地方政府環保公共服務績效評估體系的研究［4-5］大多是從投入、產出和效率等方面出發對服務績效進行評估，還缺乏從過程均等的角度出發的服務均等化評估。因此，對于環保公共服務均等化評價指標體系還需進行更為深入的研究，以期更為全面、準確、客觀的掌握環保公共服務均等化的現狀與主要特征。
本文旨在探討環保公共服務的范圍、內容，研究環保公共服務均等化的內涵與目標，以此為基礎構建環保公共服務均等化評價指標體系，以便準確、客觀的把握與跟蹤各地環保公共服務的整體狀況，反映環保公共服務均等化推進中的實際問題，為政府決策和管理改進提供科學的依據和參考。
1 環保公共服務的范圍和內容
現有基本公共服務的范圍和標準的相關研究主要分為四類：一是從政府的性質出發，認為政府所有的工作都是公共服務；二是認為公共產品與公共服務是同義的不同表達；三是從政府職能的角度出發，認為除經濟調控、市場監管和社會管理之外的工作就是公共服務；四是認為除了有形的公共產品之外的、政府為民眾提供的無形的消費服務就是公共服務［6-7］。可以看出，以上四種觀點中，第一、二種觀點屬于較為廣義、寬泛的界定方法，而第三、四種觀點則屬于較為狹義、有特定性的界定方法。在環保公共服務的內容中，所提供的諸多有形的公共產品與無形的公共服務之間往往具有密切的關聯性而難以分割，如排水、污水處理、垃圾處理等環境基礎設施運行中提供的服務與安全、清潔的飲用水、空氣、環境等公共產品之間的關聯性，又如環境監測設施等公共產品與企業排污監管、環境信息的公開等公共服務之間的關系，都具有此類的特點，因此，對于環保公共服務內容的界定應采取較為廣義和寬泛的界定方法。
環保公共服務旨在為公民提供安全、舒適的生活工作環境所必需的基本保障。根據環境生態問題的現實緊迫性以及各類服務所涉及的公共利益的重要性，環保公共服務的核心內容可以界定為環境監管服務、環境治理服務和環境應急服務這三項［8］。另一方面，環境監管、環境治理與應急服務的效率和產出并不僅僅取決于政府的投入以及硬件設施等的提供，在很大程度上還有賴于相關政策與制度的建設、環境信息公開、公眾參與與社會監督以及環境宣傳教育中企業、社會環保意識與努力程度的提高。因此，為保證服務的有效性、綜合性和完整性，從政府履行環保責任的角度出發，對于環保公共服務的范圍與內容的界定，需要將環境治理和環境保護的整個過程中政府所應提供的公共產品與服務都納入其中。基于這樣的認識，環保公共服務的范圍還應該包括環境政策服務、環境信息服務、環境教育服務。
（1）環境政策服務是指環境保護相關的法律法規、政策、規劃與標準的制定，為行政部門履行職能，以及為公民維護權益提供法律依據。
（2）環境監管服務是指對于各類社會經濟活動及其產生的環境影響進行監管，并對其中造成嚴重污染的行為，依據法律法規進行必要的懲戒和處罰。其中主要包括環境監測、建設項目的環境許可與審批、政府決策與規劃的環境影響評估、行政訴訟、行政復議、行政處罰和環境犯罪等環境法制、行政監督與社會監督的內容。
（3）環境治理服務是指建設各類環境基礎設施對環境污染進行預防、消減和恢復。主要包括排水、污水處理、垃圾收集與處理等環境基礎設施的投資、運行與管理、環境污染治理等方面的內容。
今年1月，深圳市民間組織管理局獲第5屆“中國地方政府創新獎”，創新成果是“無主管登記”，即工商經濟、社會福利、公益慈善三類民間組織可直接申請登記，不再需要掛靠主管單位。民間組織要先有業務主管單位，才能向民政部門申請登記，這種雙重管理模式，一直是人們關注的老話題。這次深圳“無主管登記”的獲獎，可看作是政府釋放的一個積極信號，對大陸民間組織的發展無疑是一種促進。
隨著中國現代化的深入，政府的公共服務領域在日益擴大，公共事務的復雜程度已開始超出政府所能承受的范圍。是將一部分社會權力歸還民間，提高社會的自治能力，實現“小政府，大社會”的社會治理模式，還是讓政府機構變得更加臃腫與龐大，承載更多管理職能，已成為政府不得不作出的抉擇。
推動民間組織的發展，首先能使政府避免那種自繁式的擴張與增長，通過利用社會的自我服務能力，彌補政府機構在資金、人員、技術與服務上的不足。民問組織有了自由的生長空間，并不意味著政府行為的必然退出，政府可以將一些公共服務職能轉交給社會，從公共服務的直接提供者，轉變成公共服務的委托者和管理者。政府擬定公共服務的標準，通過平等合作、締結合同，由民間組織去實現具體的服務內容與目標，通過第三方評估，最終政府核準和付費完成公共管理責任。可以說，這是現代公共管理的一個常規模式，也是當下全球范圍內流行的一種模式。很多國家的經驗表明，民間組織相比起政府來，在提供公共服務中專業性會更強，開支也只會更少。政府存在的目的，就是為社會提供公共服務，而發展民間組織的目的就在于更好地提供政府服務，這是現代化進程的一個必然趨勢。
近年來，由于公共政策中資源管理和配制的不平等，已使中國的社會階層有了明顯的分化。社會矛盾增加。可以肯定的是，代表底層民眾利益的民問組織的缺失，是導致這一現象的重要原因之一。在一些重大公共政策的制定過程中，由于沒有社會的多元化參與，一些社會階層的利益無人申訴或維護。政府要實現有效的公共治理，客觀上也需要在政府和民眾之間出現一種中介機制，否則政府只依靠強制的行政行為，反而容易導致民眾的不滿和社會結構的破壞。民間組織這種中介機制的有序形成，無疑可以使這一局面得以改觀。通過民間組織對公共管理的參與，不僅更易獲取社會各階層的利益訴求與意見，也更易溝通與協調各階層之間的利益和關系，達到釋放社會壓力、緩解社會矛盾、促進社會良性運轉的目的。
社會的民主化，在今天早已被視作一種雙向進程。一方面是政府權力的民主建構，同時對民間組織，也即公民社會的培育，也被視作不可忽視的重要方面。只有當政府與社會及民眾，形成一種相互依存、相互制約的關系，社會的公共治理模式和民主自治原則才可能真正成型。公共治理和民主自治，都主張所有公民有參與公共事務的權利，可以說它維護的是一種積極的公民理想，而這一理想的實現，依靠的就是民間組織要形成自主發展與完善的機制。民間組織的發展，意味著權貴階層的特權會得到削弱和減少，人們在這種公共治理框架中享有的自由，是一種同時會有益促進他人權利的自由。民眾不僅能獲得更多的機會，來影響公共治理的組織和制度，也將享有更多的資訊來理解公共政策的含義。這種模式下的政治秩序，更易形成共同的價值體系，政府的權威和合法性，也更容易得到民眾的普遍信任與尊重。
深圳通過這項“無主管登記”的改革，民間組織發展迅速，2008年9月以后，在深圳注冊的市級民間組織達52家。到2009年底，深圳民間組織總量已達5760家。因為民間組織這一機制日趨成熟，深圳市政府購買服務有了更大的選擇余地，經費也有明顯上揚，2009年深圳市、區兩級政府購買服務經費達5000多萬元，2009達到7000多萬元。一方面購買服務解決了一些民間組織資金不足的問題，同時也降低了政府的行政開支。比如，商務部和深圳市委托一家協會編制了5個全國零售行業標準，每個標準僅花費13.5萬元，而若政府操作成本則至少需要30萬元。
政府購買服務，正在被各地政府作為一種提供公共服務的新方式，日益受到重視。這在歐美國家是一種常見的公共服務方式。香港每年僅通過社會福利署，購買民間組織服務的資金已超過70億港元。然而由于中國民間組織管理的多重限制，使得大陸民間組織的發育極不成熟，自治、運作和服務能力均很薄弱，社會公信力也不足。這導致各地政府在嘗試購買服務時，選擇范圍極小，自然成功運作的案例也極少。政府購買服務已被證明是減輕政府財政壓力、增強服務效率的一種極佳模式，會逐漸成為未來政府提供公共服務的一種主流。
可以說，對中國民問組織管理進行制度改革和創新，不是太早了，而是太遲了。如果不從戰略高度上改革對民間組織的管理思路，提供適合民間組織生長發展的法律與制度保障，目前中國社會的治理格局很難有真正改觀。中國只有誕生更多的民間組織，才能在資源配置、自治管理、降低公共服務成本等方面得到整體改善。也只有這樣，才能真正形成政府、民間組織、社會公眾三方共同受益的公共治理格局。
關鍵詞：公共服務；非政府組織；互動合作
中國社會的轉型與治理變革，為行政改革的善治取向提供了基礎和條件。在實踐中，各類非政府組織已逐步興起，成為一支不可忽視的社會力量，已經開始向社會展現出其價值，重新激活一些被政府與市場所遺漏的盲區，從而在眾多社會領域“向社會提供眾多服務，承擔一些政府部門不該做或做不好，企業做卻未必有效的社會事務”[1]。
一、NGO的融入：公共服務治理結構的轉型
1.市場與政府失靈：公共服務的創新
自從西方國家步入市場經濟后，古典經濟學家亞當·斯密的市場調節理論便備受推崇：只要給予公民追求利益的自由，“看不見的手”就會自動調節資源配置，促進社會的經濟繁榮，并達到社會福利的最大化，政府只起“守夜人”的作用。然而，正如薩繆爾森指出的，“市場經濟是我們駕馭的一匹好馬。但馬無論怎么好，其能量總有個極限……如果超過這個極限，市場機制的作用必然會蹣跚不前。”[2]公共物品的非競爭性和非排他性，使得公共物品領域常會出現“搭便車”行為。私人組織會因提供公共物品會導致資源配置的損失而不愿投資，最終導致公共物品的嚴重短缺。為此，政府理所當然地承擔起了公共服務職能。然而，政府在克服公共服務領域市場失靈時，也會出現政府失靈。當政府政策或者集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。政府也很難通過“有形的手”來實現資源配置的帕累托最優，出現了公共服務供給不足或供給過度的問題。當前西方國家政府正在逐步放開公共服務的治理邊界，尋求與非政府組織建立聯合治理的格局。而非政府組織從一開始就在積極地探尋與政府合作的途徑，主動回應公共服務領域治理結構的轉型。
2.倫理使命：公共服務中NGO的融入
政府、市場和非政府組織已成為現代社會治理的三大主體部門。而非政府組織奉行的利他主義和社會公益精神，追求的社會公平和公正，以及在運行中展現出的靈活、平等和民主的優勢，都使其逐步成長為公共服務領域的重要主體。
社會公益性的價值觀。非政府組織有著自己的意識形態，奉行利他主義和人道主義。非政府組織的組織使命和活動目標，一般都是社會公益性的。這種以社會公益為導向的價值觀，可以影響組織的行為方式，使它們涉足一些被主流社會體制，包括政府和市場所不愿或無力涉及的領域，如人口、貧困、農村基礎教育、婦女兒童保護、環境保護、殘疾人以及人道主義救援等問題。非政府組織為謀求社會公平和正義，維護社會整體利益乃至全人類共同利益而開展活動，這使它們成為一種道義性社會組織力量，能夠克服市場或政府的一些缺陷。
主體的志愿性。非政府組織往往是由有強烈使命感的人士發起的，他們對事業的執著和對組織的歸屬感是非政府組織的寶貴財富。主體的志愿性和使命感使他們對從事的事業鍥而不舍，對關注的對象無微不至，對從事的工作兢兢業業，對付出的心血無怨無悔。志愿服務被作為一條基本原則寫入各類非政府組織的章程中，服務完全出自人們的自愿，并非對物質利益的追逐，是為了實現人的社會價值，是一種純粹道德情感的需要，是人們社會良知的自覺回歸。這一切都為提高公共服務質量和效率奠定了堅實的基礎。
人道、民主和平等精神。作為非營利的公益性組織，非政府組織的服務對象主要是社會中的弱勢和邊緣性群體，如貧困階層、失業者、殘疾人等，因而充分體現出扶貧濟弱的人道主義精神。非政府組織的體制是非等級的、分權的和網絡式的，因而成員之間及組織之間的地位是平等的。這種平等的、民主的、分權的、非等級的特點，有利于調動民眾的參與熱情，有利于發揮基層組織的作用，使其在必要的時能匯合整個組織網絡的力量參與社會服務和發展。
3.政府—NGO關系模式的實踐
政府與非政府組織關系模式的選擇，應當建立在對二者價值使命、治理職能等理性分析的基礎上。政府的出現是公民權力讓渡的結果。“政府合法的行政權是公民通過選舉賦予的，理應對公民負責，對其服務。”[3]非政府組織是一個國家民主和社會價值的忠實守護者。非政府組織反映并表達著公民的意愿，培養著民間交流和自主管理的技能，為實現最大公共利益提供組織與制度保障。公民是政府與非政府組織共同的服務對象，促進公共利益的最大化是兩者的共同價值追求。
源于政府與非政府組織共同的價值目標、互補性的治理職能以及全球治理模式的變遷，發達國家的政府與非政府組織逐步建立起了相互尊重、相互支持的合作互動的伙伴關系。1988年，英國政府與非政府組織率先建立了制度化合作的伙伴關系，并陸續簽署了合作協議，強調政府與民間公益組織在公共政策和公共服務方面的互補性。1999年，加拿大聯邦政府和志愿部門也啟動了志愿部門倡議，目的是建立一種新的更有效的志愿部門—聯邦政府的關系。2001年12月，聯邦政府與志愿部門簽署了《加拿大政府和志愿部門協議》，該協議明確了雙方應該承擔的責任和義務。透過這兩個國家政府與非政府組織的合作協議，可以看出，確立互信、平等、尊重的合作理念，建立二者成熟的合作機制是促進非政府組織成長、實現公共服務發展的關鍵。薩拉蒙在對20多個國家的非政府組織進行比較研究后也認為，政府與非政府組織的合作伙伴關系具有主導性。只有構建政府與非政府組織非對抗性的制約關系，才能最終達到善治。
二、公共服務中NGO與政府互動合作模式的構建
1.NGO與政府責、權、利關系的平衡
非政府組織作為社會治理的主體之一，在公共事務的管理中必然會與政府產生責、權、利方面的關系。因此，平衡兩者之間的責、權、利關系，是構建兩者互動合作關系的實質和關鍵。
平衡政府與非政府組織之間的權力關系。政府與非政府組織之間的權力關系本質上產生于兩者社會職能的分配。政府職能主要集中于宏觀經濟管理和社會發展的總體協調這些宏觀公共事務上，而非政府組織則偏重于微觀社會公共事務。政府需要建立一套有效的機制來逐步調和政府與非政府組織之間的權力關系和職能分配關系。政府應制定相應的法律，明確非政府組織權力行使的范圍及其權利和義務，保證政府與非政府組織之間建立明晰的權力關系，防止權力互惠或腐敗。
平衡政府與非政府組織之間的利益關系。任何組織的存在都有一定的利益需求，但因其性質不同，利益偏向各不相同。面對日益多樣化的公共需求，政府需要非政府組織共同來提供公共物品，政府與非政府組織都是公共事務管理的主體，從這個意義上講，兩者的利益是一致的，可以實現利益共享。為了實現公共事務管理方面的利益共享，政府應當在政策、制度上給予非政府組織充分的支持，達到非政府組織和政府之間的權利平等、待遇互惠、利益共享。而非政府組織應當走多元化籌資道路，拓寬自己的發展空間，避免非政府組織因資金依賴而導致對公共利益的偏離和獨立性的缺失。
平衡政府與非政府組織之間的責任關系。在公共服務中，政府的責任在于建立公平競爭的公共服務體系和資助管理機制，確立公共服務標準，保證公共服務的質量。而非政府組織則要保證有效合法地利用資源來提供優質高效的公共服務。在這個分權過程中，需要建立一套完善的機制來平衡責任：對非政府組織和政府實行職責定規，明確各自的活動方向和范圍，并接受社會各界的監督；強化組織自律，政府官員、非政府組織及其志愿者的道德責任感是影響其履行責任的潛在因素。
政府與非政府組織是相關利益組織，二者之間存在著必然的責、權、利關系。而在政府內部與非政府組織內部，更要求責、權、利的統一，這是平衡政府與非政府組織之間責權利關系的前提。只有實現各組織內部及組織之間相對均衡的責、權、利關系，才能逐步實現公共管理和服務的社會化，促進社會自治的發展。
2.NGO與政府合作中競爭機制的引入
美國學者文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為在政府與非政府組織之間引入競爭機制提供了理論支持。這種權力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務經濟的多中心[4]。政府與非政府組織之間的競爭主要表現在兩方面：一是公共事務管理權力的競爭。非政府組織參與公共管理無疑使政府的整體權力受到了一定的制約，而在具體某個公共事務的管理上，雙方適當重疊的管理職能使得它們在公共權力上的競爭更加明顯；二是資源的競爭，主要是財政資源的競爭。一種是依靠政府財政支持的，使非政府組織與政府形成直接的競爭關系，將財政資源交到能夠高效利用的一方。另一種是不依靠政府財政支持的，它們與政府形成一種間接的競爭關系。這是因為雙方的財政資源最終都來自社會公眾：政府的財政來源于公眾的稅收，而非政府組織的財政則來源于公眾的捐獻。
三、NGO的發展：理性的調和
非政府組織的自治性、志愿性和公益性等特征，使我們看到了價值理性回歸的趨向。非政府組織和公民行動的角色源自強調有限政府和個人權利重要性的立場以及對市場在滿足人類需求方面局限性的認識。非政府組織滿足了一個基本的人類需求：與他人聯合，志愿向公眾提供公共服務的渠道。從更深刻的層面上看，非政府組織的興起在組織層面上調和了工具理性和價值理性的緊張，一定程度上限制了工具理性的肆虐，也使現代社會價值理性的回歸成為可能。
參考文獻：
[1]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府：企業精神如何改革著公營部門[M].上海:上海譯文出版社,1996:22.
[2]薩繆爾森.充滿靈性的經濟學[M].上海:三聯出版社,1991:156.
關鍵詞：公共服務；非政府組織；互動合作
中圖分類號：D035文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0173-02
中國社會的轉型與治理變革，為行政改革的善治取向提供了基礎和條件。在實踐中，各類非政府組織已逐步興起，成為一支不可忽視的社會力量，已經開始向社會展現出其價值，重新激活一些被政府與市場所遺漏的盲區，從而在眾多社會領域“向社會提供眾多服務，承擔一些政府部門不該做或做不好，企業做卻未必有效的社會事務”[1]。
一、NGO的融入：公共服務治理結構的轉型
1.市場與政府失靈：公共服務的創新
自從西方國家步入市場經濟后，古典經濟學家亞當?斯密的市場調節理論便備受推崇：只要給予公民追求利益的自由，“看不見的手”就會自動調節資源配置，促進社會的經濟繁榮，并達到社會福利的最大化，政府只起“守夜人”的作用。然而，正如薩繆爾森指出的，“市場經濟是我們駕馭的一匹好馬。但馬無論怎么好，其能量總有個極限……如果超過這個極限，市場機制的作用必然會蹣跚不前。”[2]公共物品的非競爭性和非排他性，使得公共物品領域常會出現“搭便車”行為。私人組織會因提供公共物品會導致資源配置的損失而不愿投資，最終導致公共物品的嚴重短缺。為此，政府理所當然地承擔起了公共服務職能。然而，政府在克服公共服務領域市場失靈時，也會出現政府失靈。當政府政策或者集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。政府也很難通過“有形的手”來實現資源配置的帕累托最優，出現了公共服務供給不足或供給過度的問題。當前西方國家政府正在逐步放開公共服務的治理邊界，尋求與非政府組織建立聯合治理的格局。而非政府組織從一開始就在積極地探尋與政府合作的途徑，主動回應公共服務領域治理結構的轉型。
2.倫理使命：公共服務中NGO的融入
政府、市場和非政府組織已成為現代社會治理的三大主體部門。而非政府組織奉行的利他主義和社會公益精神，追求的社會公平和公正，以及在運行中展現出的靈活、平等和民主的優勢，都使其逐步成長為公共服務領域的重要主體。
社會公益性的價值觀。非政府組織有著自己的意識形態，奉行利他主義和人道主義。非政府組織的組織使命和活動目標，一般都是社會公益性的。這種以社會公益為導向的價值觀，可以影響組織的行為方式，使它們涉足一些被主流社會體制，包括政府和市場所不愿或無力涉及的領域，如人口、貧困、農村基礎教育、婦女兒童保護、環境保護、殘疾人以及人道主義救援等問題。非政府組織為謀求社會公平和正義，維護社會整體利益乃至全人類共同利益而開展活動，這使它們成為一種道義性社會組織力量，能夠克服市場或政府的一些缺陷。
主體的志愿性。非政府組織往往是由有強烈使命感的人士發起的，他們對事業的執著和對組織的歸屬感是非政府組織的寶貴財富。主體的志愿性和使命感使他們對從事的事業鍥而不舍，對關注的對象無微不至，對從事的工作兢兢業業，對付出的心血無怨無悔。志愿服務被作為一條基本原則寫入各類非政府組織的章程中，服務完全出自人們的自愿，并非對物質利益的追逐，是為了實現人的社會價值，是一種純粹道德情感的需要，是人們社會良知的自覺回歸。這一切都為提高公共服務質量和效率奠定了堅實的基礎。
人道、民主和平等精神。作為非營利的公益性組織，非政府組織的服務對象主要是社會中的弱勢和邊緣性群體，如貧困階層、失業者、殘疾人等，因而充分體現出扶貧濟弱的人道主義精神。非政府組織的體制是非等級的、分權的和網絡式的，因而成員之間及組織之間的地位是平等的。這種平等的、民主的、分權的、非等級的特點，有利于調動民眾的參與熱情，有利于發揮基層組織的作用，使其在必要的時能匯合整個組織網絡的力量參與社會服務和發展。
3.政府―NGO關系模式的實踐
政府與非政府組織關系模式的選擇，應當建立在對二者價值使命、治理職能等理性分析的基礎上。政府的出現是公民權力讓渡的結果。“政府合法的行政權是公民通過選舉賦予的，理應對公民負責，對其服務。”[3]非政府組織是一個國家民主和社會價值的忠實守護者。非政府組織反映并表達著公民的意愿，培養著民間交流和自主管理的技能，為實現最大公共利益提供組織與制度保障。公民是政府與非政府組織共同的服務對象，促進公共利益的最大化是兩者的共同價值追求。
源于政府與非政府組織共同的價值目標、互補性的治理職能以及全球治理模式的變遷，發達國家的政府與非政府組織逐步建立起了相互尊重、相互支持的合作互動的伙伴關系。1988年，英國政府與非政府組織率先建立了制度化合作的伙伴關系，并陸續簽署了合作協議，強調政府與民間公益組織在公共政策和公共服務方面的互補性。1999年，加拿大聯邦政府和志愿部門也啟動了志愿部門倡議，目的是建立一種新的更有效的志愿部門―聯邦政府的關系。2001年12月，聯邦政府與志愿部門簽署了《加拿大政府和志愿部門協議》，該協議明確了雙方應該承擔的責任和義務。透過這兩個國家政府與非政府組織的合作協議，可以看出，確立互信、平等、尊重的合作理念，建立二者成熟的合作機制是促進非政府組織成長、實現公共服務發展的關鍵。薩拉蒙在對20多個國家的非政府組織進行比較研究后也認為，政府與非政府組織的合作伙伴關系具有主導性。只有構建政府與非政府組織非對抗性的制約關系，才能最終達到善治。
二、公共服務中NGO與政府互動合作模式的構建
1.NGO與政府責、權、利關系的平衡
非政府組織作為社會治理的主體之一，在公共事務的管理中必然會與政府產生責、權、利方面的關系。因此，平衡兩者之間的責、權、利關系，是構建兩者互動合作關系的實質和關鍵。
平衡政府與非政府組織之間的權力關系。政府與非政府組織之間的權力關系本質上產生于兩者社會職能的分配。政府職能主要集中于宏觀經濟管理和社會發展的總體協調這些宏觀公共事務上，而非政府組織則偏重于微觀社會公共事務。政府需要建立一套有效的機制來逐步調和政府與非政府組織之間的權力關系和職能分配關系。政府應制定相應的法律，明確非政府組織權力行使的范圍及其權利和義務，保證政府與非政府組織之間建立明晰的權力關系，防止權力互惠或腐敗。
平衡政府與非政府組織之間的利益關系。任何組織的存在都有一定的利益需求，但因其性質不同，利益偏向各不相同。面對日益多樣化的公共需求，政府需要非政府組織共同來提供公共物品，政府與非政府組織都是公共事務管理的主體，從這個意義上講，兩者的利益是一致的，可以實現利益共享。為了實現公共事務管理方面的利益共享，政府應當在政策、制度上給予非政府組織充分的支持，達到非政府組織和政府之間的權利平等、待遇互惠、利益共享。而非政府組織應當走多元化籌資道路，拓寬自己的發展空間，避免非政府組織因資金依賴而導致對公共利益的偏離和獨立性的缺失。
平衡政府與非政府組織之間的責任關系。在公共服務中，政府的責任在于建立公平競爭的公共服務體系和資助管理機制，確立公共服務標準，保證公共服務的質量。而非政府組織則要保證有效合法地利用資源來提供優質高效的公共服務。在這個分權過程中，需要建立一套完善的機制來平衡責任：對非政府組織和政府實行職責定規，明確各自的活動方向和范圍，并接受社會各界的監督；強化組織自律，政府官員、非政府組織及其志愿者的道德責任感是影響其履行責任的潛在因素。
政府與非政府組織是相關利益組織，二者之間存在著必然的責、權、利關系。而在政府內部與非政府組織內部，更要求責、權、利的統一，這是平衡政府與非政府組織之間責權利關系的前提。只有實現各組織內部及組織之間相對均衡的責、權、利關系，才能逐步實現公共管理和服務的社會化，促進社會自治的發展。
2.NGO與政府合作中競爭機制的引入
美國學者文森特?奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為在政府與非政府組織之間引入競爭機制提供了理論支持。這種權力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務經濟的多中心[4]。政府與非政府組織之間的競爭主要表現在兩方面：一是公共事務管理權力的競爭。非政府組織參與公共管理無疑使政府的整體權力受到了一定的制約，而在具體某個公共事務的管理上，雙方適當重疊的管理職能使得它們在公共權力上的競爭更加明顯；二是資源的競爭，主要是財政資源的競爭。一種是依靠政府財政支持的，使非政府組織與政府形成直接的競爭關系，將財政資源交到能夠高效利用的一方。另一種是不依靠政府財政支持的，它們與政府形成一種間接的競爭關系。這是因為雙方的財政資源最終都來自社會公眾：政府的財政來源于公眾的稅收，而非政府組織的財政則來源于公眾的捐獻。
三、NGO的發展：理性的調和
非政府組織的自治性、志愿性和公益性等特征，使我們看到了價值理性回歸的趨向。非政府組織和公民行動的角色源自強調有限政府和個人權利重要性的立場以及對市場在滿足人類需求方面局限性的認識。非政府組織滿足了一個基本的人類需求：與他人聯合，志愿向公眾提供公共服務的渠道。從更深刻的層面上看，非政府組織的興起在組織層面上調和了工具理性和價值理性的緊張，一定程度上限制了工具理性的肆虐，也使現代社會價值理性的回歸成為可能。
參考文獻：
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[2] 薩繆爾森.充滿靈性的經濟學[M].上海:三聯出版社,1991:156.
一、精準定位，把握區級政府公共服務方向
（一）區級政府公共服務內涵
一是以公共需求為導向，讓公共服務“觸手可及”。政府提供公共服務必須以公共需求為導向，以公眾滿意度為測量標準。區級政府必須利用好與居民空間距離近的地理優勢，在優化公共服務質量、提升公共服務效率方面多做文章。
二是以非營利性為準繩，加大政府公共支出力度。公共服務的不可排他性和不可競爭性，決定了其在消費上的免費性。區級政府必須完善本級公共財政體制，加大公共服務支出，保障在教育、科技、勞動保障、基礎設施等方面的專項轉移支付，完善公共服務體制機制，做到突出重點、專款專用、落實到位。
三是以多元善治為目標，兼容并包提升服務效率。隨著社會需求的不斷增長，引入市場機制和第三方協同治理成為大勢所趨。區級政府面對形形的基層需求，亟需建立多中心供給機制，基于公共服務的非營利性，政府必須是公共服務的“掌舵人”，將部分公共服務授權給有資質的社團、企業或其他公共組織，通過影響市場力量而非創設公共項目來解決問題，形成多元合作的善治模式。
（二）區級政府公共服務價值
一是推動政府職能轉變，有利于建設服務型政府。在公共服務方面政府應為掌舵而非劃槳，授權而非服務。區級政府應當把精力主要集中于制度創新、制度實施和監督管理上，營造一個有利的整體環境，并促進市場健康有序運行，實現從全能型政府向服務型政府的轉變，有利于推進政府治理能力和治理體系現代化。
二是完善公共服務體系，有利于提高政府競爭力。在市場經濟體制下，地方政府之間的競爭主要體現在發展環境上。只有通過提供良好的公共服務，建立透明有序的市場環境，才能增強自身的競爭力，吸引更多的投資者涌入當地。
三是創新社會治理方式，有利于激發社會組織活力。政府部門將公共服務職能過渡給第三方，成為培育社會組織發展的杠桿，充分發揮社會組織在管理社會事務中的積極作用，促進公益慈善類、社區服務類等各類社會組織發展，探索形成公共性的協同自治新模式。
四是創新機構編制管理，有利于解決編制緊張矛盾。在基層政府，日益增加的職責任務與有限的機構編制資源形成了矛盾對立的兩個方面。在多元善治模式下，政府可通過實施購買服務，使逐年擴展的公共服務事項與愈加嚴格的機構編制之間的矛盾得到根本性改善。
二、認真審視，深入剖析區級政府公共服務存在的問題
（一）槐蔭區近三年政府公共服務供給狀況
一是公共服務供給總量連年增加。2013年槐蔭區實現生產總值309億元，財政收入33億元，全年民生領域投入達13.8億元，超過財政支出的60%。同時，出臺了公益性建設項目財政獎補等政策，新設立1000萬元民生專項引導資金，完成了基礎設施維護等7大類108項民生工程。2014年全區實現生產總值357.7億元，財政收入39億元，民生領域投入達17.3億元，占總支出的65%，8類20件民生實事全部落實。2015年全區實現生產總值387億元，財政收入45億元，民生投入占財政支出比重達75%，10類30件民生實事全面落實。在區級公益性建設項目上的投資額連年增長，2014年公益性建設項目投入5572萬元（街辦配套972萬元），2015年公益性建設項目投入6000萬元（街辦配套600萬元），比上年增長了428萬元，政府投入明顯增加。
二是公共服務供給水平不斷提升。近年來，槐蔭區共新建、改建中小學和幼兒園21所，省、市級規范化學校達30所，新建44處文體設施，省實驗中學圖書館對社會開放，深化醫藥衛生體制改革，社區衛生服務實現全覆蓋。為進一步建立完善多元服務供給模式，促進槐蔭區公共服務市場化，區政府于2016年3月頒布實施了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，確定6類57款320項政府向社會力量購買服務指導目錄，有效推進了政府向社會提供公共服務的效能建設進程。
三是公共服務在農村惠民領域成效顯著。2012年開始，槐蔭區以生態文明鄉村建設、農村環境綜合整治等建設項目為載體，努力推動村級公益事業建設一事一議財政獎補工作開展，通過小院論壇、居民代表議事會、居民網格化管理員等群眾性組織，變民生建設項目政府自主實施為“群眾點菜、街道聯動、部門協作、政府買單”的新型運作模式。同時，槐蔭區還進一步加大對一事一議財政獎補工作的投入，2014、2015年村級公益事業建設一事一議財政獎補項目累計投入達到1億元（其中爭取上級獎補資金3028萬元），完成62個村的177個一事一議財政獎補項目，極大改善、提升了村民生活環境，使9.9萬村民直接受益，并喜獲濟南市9個省、市級項目驗收第一名的好成績。
（二）存在的問題
一是政府公共服務水平仍有較大提升空間。主要表現在三方面：一是公共服務投入還不夠。絕大部分局限在基礎設施建設、上學、就業、就醫和社會保障等切實關系到百姓“生存”的領域，在科技、文化、旅游等高層次的“生活”領域投入不夠，這也說明槐蔭區的公共服務尚處在初級發展階段。二是區域發展不均衡。槐蔭區西部建設起點較低，起步較晚，相關公共配套設施滯后，在市級公共資源分享方面仍有較大落差，這嚴重制約槐蔭區的整體發展和協同發展。三是城鄉基本公共服務差異擴大，城鄉發展不平衡，公共服務均等化任重道遠。
二是社會力量參與公共服務程度不夠。截至2015年12月，在槐蔭區民政局登記的民辦非企業共157家，社會團體共23家。雖然社會組織數量不少，但是各單位普遍規模小，參與回應程度較低。究其原因：一是我區社會組織起步晚，參與公共服務的時間短，社會化水平低；同時，對公共服務多元供給模式宣傳還不夠到位，忽視了社會回應；二是符合承接條件的社會組織、機構和企業不多，社會組織從事的領域不廣泛，專業化水平不高，社會組織在自身建設方面也明顯不足。
三是法律和制度建設還不夠完善。經過初期的探索和實踐，我國政府購買公共服務在法律制度建設方面取得了一些成效。出臺了國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等。但是，大部分指導意見原則性強，在具體實踐中缺乏可操作性，造成老百姓在辦事、辦證的過程中，不時遭遇“事不辦”“事難辦”和“奇葩證明”；一件原本并不復雜的事情，卻因為制度的壁壘和人為的藩籬，降低了行政效能。
三、多點著力，全方位提升區級政府公共服務效能
（一）強化公共服務職能，準確界定政府角色。區級政府為群眾提供優質高效便捷的公共服務，不僅是加快轉變政府職能的必然要求，也是推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要內容，推進公共服務“零距離”，必須堅定不移地把改善民生作為公共財政為民聚財理財的最終目的。下一步，將結合山東省政務服務平臺建設，大力推廣網上服務。凡具備網上辦理條件的事項，都要推廣實行網上受理、網上辦理、網上反饋，實現辦理進度和辦理結果網上實時查詢，樹立為民服務零距離理念，通過網上咨詢、微信公眾號、自助終端等公共服務平臺，為群眾提供方便快捷的多樣化服務。
（二）以改善民生為重點，建立聯動服務體系。堅持民生優先，推進公共服務均等化，健全黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，建立健全區、街道、村三級聯動行政服務體系。一是增強社區服務功能，搭建社區信息化服務平臺，健全以社區服務中心為重點的社區服務設施體系，構筑“一站式、全覆蓋”的公共服務圈。二是完善政府購買服務制度，擴大多元主體參與社會治理的深度和廣度。三是廣泛拓展公共服務領域，不僅要在基本公共服務上下功夫，還要在高層次服務上求提升。四是大力培育社區事務類、慈善公益類、志愿服務類社會組織。五是打破城鄉二元機制，把推進城鄉基本公共服務均等化作為發展公共服務的一項基本準則，逐步縮小城鄉基本公共服務差距。
（三）創新公共服務供給，構建多元合作機制。重塑政府與社會的合作互動關系，在政策方面予以適當扶持，盡快建立起科學規范的管理機制。對那些不具備規模經濟特征、進入門檻較低的公共服務，逐步向民營企業和民間組織開放；對那些規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務，主要引入市場機制，加強公共服務內部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務，如基礎教育、衛生防疫等重大項目，可采取授權、特許、合同外包、購買服務、公私協作、憑單制度、志愿者服務等多種模式提供公共服務。
一、公共服務監管的理論依據
公共服務監管是指政府運用公共權力制定和實施規則與標準,以約束獨立運營的公共服務機構,確保公共服務提供的效率和公平。從監管所約束的對象的角度來看,對公共服務的監管可以分為政府內監管和商業性監管。政府內監管是指“某一公共行政部門具有授權,能夠在保持距離的情況下監管另一部門,運用一攬子工具來審核被監管部門的行為并在必要時予以糾正”[1]。公共服務監管的目標是雙重的,即糾正政府失靈和市場失靈,確保公共服務供給的質量、效率和公平。
(一)糾正市場失靈
傳統的福利經濟學認為,“市場失靈”是政府干預正當性的基本依據。市場失靈的原因主要表現在以下幾個方面:一是公共品,由于公共品具有非競爭性和非排他性,所以私人部門不愿意提供這種產品;二是外部性,外部性使得私人成本受益與社會成本受益相偏離,在存在外部性的情況下,私人的最優化決策無法達到社會資源的最優配置;三是自然壟斷,壟斷者具有價格控制力,其最優決策也會偏離社會資源的最優配置,壟斷還會導致X-非效率;四是信息不對稱,信息不對稱會導致“逆向選擇”和“道德風險”,導致市場的失靈。另外,由于市場機制并不能實現一些理想的社會價值目標(如公平等),所以政府也需要進行干預。政府干預社會經濟活動的方式及工具是多種多樣的,包括直接提供、付費和監管。其中,監管是一種重要的政府治理工具。關于政府實施監管的理由,主要有兩類具有代表性的觀點,即公共利益監管和利益集團監管。按照公共利益監管理論,市場失靈是政府監管的邏輯起點。公共利益監管理論隱含著三個基本假設:一是市場存在失靈;二是政府的目標是社會福利最大化;三是政府監管是對市場失靈的有效反應,不存在政府失靈。在這些假設條件下,政府是公共利益的代表,政府監管被認為是糾正市場失靈、實現社會福利最大化的過程。政府監管一旦建立,就能夠有效地消除市場失靈的不利后果。利益集團監管理論是在對公共利益監管理論進行批判的基礎上提出的。利益集團理論主要包括俘獲理論、監管經濟理論和尋租理論等分支。各理論分支共同的基本假設是:政府的基礎性資源是強制權,能夠在社會福利不同的人之間轉移;監管的需求方(利益集團)與供給方(政治家和監管者)都是理性“經濟人”,都通過選擇行為來謀求自身利益最大化。該理論的主要觀點是,監管可能被利益集團俘獲;監管能力有限,無法實現提供社會福利的初衷。
(二)糾正政府失靈
公共部門在提供公共服務的過程中,也存在政府失靈問題。一是公共部門通常是壟斷性的,這種壟斷性往往導致公共部門缺乏降低成本、提高效率的激勵,產生較為嚴重的X-非效率。格蘭德(Grand,1991)指出,即使公共部門面臨著一定程度的競爭,如英國NHS中的公立醫院要和私人醫院和非營利醫院競爭,如果競爭者(非營利機構)并不是利潤最大化者,公立醫院同樣不會以利潤最大化為目標,從而也存在一定的X-非效率[2](P79)。二是公共部門可能受到私人利益或部門利益的影響,偏離其公共利益的目標。為此,需要設定標準、制定監管規則來促使社會目標與公共部門激勵機制相融。三是公共部門同樣會出現外部性問題,其行為有可能影響其他部門的績效。公共部門追求自身利益最大化的行為有可能損害社會整體福利。四是公共部門同樣存在著信息不對稱問題,由于信息不對稱,公共部門的人可能會欺騙委托人,特別是公共服務的業績具有多重任務和多委托人的屬性,往往難以量化考核,這些將大大增加公共服務中的成本。在政府失靈的情況下,公共部門的行為有可能偏離社會福利最大化的初始目標,變為實際執行部門的自身利益最大化。
二、農村公共服務監管的現實需要
我國傳統的農村公共服務供給采用的是政府包辦的模式,即通過行政命令,由政府設立的事業單位提供公共服務。20世紀80年代,公共服務提供模式開始發生變化。一方面,政府的管理方式發生了變化,服務供給主體———事業單位———被賦予更多的自,引入了更多市場激勵機制,這就需要改變傳統模式下政府集政策制定、服務提供和服務監管于一身的局面,構建保持距離型的政府內監管體系。另一方面,越來越多的私人機構介入公共服務提供過程,這就需要建立公平、透明、專業、獨立、誠信和可問責的監管體系。
(一)農村事業單位改革需要政府內監管
在我國農村,絕大多數公共服務都是由隸屬于各級政府的事業單位提供的。國家發改委的一份報告(2004)顯示,超過80%的事業單位隸屬于縣和鄉政府,雇員人數占全國事業單位勞動力總數的65%。事業單位“市場化”改革的成就不容置疑,但同時也應看到,它在公共服務領域引入了扭曲的激勵機制。事業單位被賦予了巨大的自由,可以進行服務收費,這為它們提供了動機,即通過創收來增加職工工資收入。將事業單位“推向市場”的改革不可避免地使這些單位用“利益動機”取代了“以服務為導向”的原則[3](P57)。這在醫療衛生部門表現得尤為突出。目前,我國大多數公立醫療機構的收入渠道有三條,即政府財政補貼、醫療服務收費、藥品經營差價和大型設備檢查收費。在“以藥養醫”的醫療服務補償機制下,醫院嚴重依賴藥品批零差價和大型設備收費,導致醫療服務供給方誘導過度需求,主要表現在大處方、大檢查、抗生素濫用和手術濫用等方面。可以說,我們在事業單位創收自擴大的同時,并未建立起更好的監管體系,對向使用者收費的監管和對農村事業單位的監管效率低下。
(二)多元化供給主體和供給模式的引入需要
政府履行監管職責公共服務的生產責任由政府向非營利組織和營利組織轉移早已成為一個趨勢。發達國家業已形成政府公共部門、非營利組織和營利組織共同提供公共服務的格局。我國鄉鎮政府職能轉換的初步設想是:鄉鎮政府把部分經濟和社會職能剝離出去,引導鄉鎮直屬事業單位轉換機制,走企業化、市場化、社會化的路子,除公益性事業單位經費主要由財政保障外,經營性事業單位要逐步轉變為自主經營、自負盈虧的企業或中介服務組織[4]。在積極引入多元化供給主體和供給模式的同時,政府在公共服務的立法、規劃和監管等方面也要切實履行其職責,以避免農村公共服務市場的混亂。調查顯示,我國80%以上的村級醫療機構為各種形式的私營診所。這些農村醫療衛生機構為農村居民就醫用藥、預防保健提供了便利、及時的服務,對提高農村居民的健康水平起到了積極的作用。但是,也存在服務市場秩序混亂、價格失控及醫療行為背離公益目標等問題,因而遠遠不能滿足人們的健康需求,亟待通過加強醫療監管來解決。
(三)市場機制的建立需要政府強化監管
開放農村公共服務市場,引入市場競爭機制,是提高農村公共服務供給質量和效率的重要途徑。然而,市場的本性是追求利潤最大化。在準公共服務受益人相對固定的前提下,市場主體受利益驅動,有可能提供假冒偽劣、質次價高的公共服務,從而嚴重損害農民利益。這就要求政府深度干預農村公共服務市場,建立市場準入制度,監控服務價格,規范服務標準,保證公平、有序的市場競爭環境的形成[5]。當前我國農村醫療衛生機構在行醫過程中存在不少問題:(1)非法行醫現象普遍存在。其主要表現,一是無證行醫,二是醫療機構超范圍行醫,三是醫師超出執業地點或執業范圍行醫,四是游醫行騙。(2)醫療條件差。雖然國家對農村醫療衛生機構有“三室一房”的明確要求,但相當一部分只有一間門面房,達不到規定的面積,診斷、注射、換藥、儲藥集于一室,清潔區和污染區也沒有區分開來。醫療器械消毒不嚴格,不能保證一人一針一管;診所內也很少進行消毒,容易造成交叉感染。多數診所設備差,僅有傳統的“老三件”(體溫計、聽診器、血壓計),沒有必要的冷藏及“四防”設施,以至于診斷不確切,救治水平不高。(3)藥品質量無保證。不少農村醫療衛生機構從非正規渠道采購藥品、醫療器械,在購買時只考慮價格,不考慮質量。對于那些有特殊儲存條件要求的藥品,也不能按要求存放保管,降低了藥品療效。(4)醫療行為不規范。農村醫療衛生機構違規操作現象較為普遍。一是許多村衛生室或個體診所沒有取得衛生部門核發的“三證”,沒有配備依法經過資格認定的相關技術人員;二是一次性醫療器械用后不按規定銷毀處理,甚至重復使用,醫療垃圾隨意丟棄;三是非法經營、使用假劣藥品和特殊管理的藥品;四是在不具備條件的情況下開展各類手術,造成大病小治,小病大治,貽誤病人,甚至出現醫療事故。(5)收費無標準。各種服務項目收費隨意性較強,藥品也沒有明碼標價,農民對于看一次病到底錢花在哪里心中無數。農村醫療服務的現實呼喚政府內監管。在農村公共服務供給中建立完善的監管體系具有重要的理論和現實意義。
三、當前農村公共服務監管存在的主要問題
當前有效的農村公共服務監管體系在我國尚未建立起來,公共服務監管演變成公共部門的內部治理機制,導致基層政府的公共服務供給效率較為低下。
(一)政監合一、管辦不分的現象仍然比較普遍
農村公共服務供給的傳統模式一直延續下來。在條塊雙重管理體制下,政府主管部門集“七站八所”等事業單位的資產所有者、政策制定者、付費者、監管者等多重角色于一身的狀況并未從根本上發生變化。政府多重角色之間往往存在嚴重的利益沖突,妨礙了農村公共服務供給效率的提高。另外,傳統公共服務供給制度安排中的管辦不分實際上是一種自己監管自己的機制,直接影響了公共服務監管的效力。我國醫療衛生監管的最大問題就是醫療衛生監管機構缺乏獨立性。衛生主管部門理應維護患者的合法權益,但是在實踐中又因自己是公立醫院的“總院長”,更多時候是公立醫院的利益代言人,集裁判員、教練員和運動員三種身份為一體而不可能做到監管到位。另外,多頭監管難以形成合力。以對民辦非營利醫療機構的監管為例。目前我國對民辦非營利醫療機構的監管實行的是“分級管理、雙重登記”的辦法。民辦非營利醫療機構的成立在經過衛生主管部門資格審查批準后,還要到民政部門登記,由民政部門對其進行監管。但是在實踐中,即使民政部門發現它未執行不分配政策,在沒有衛生主管部門配合的情況下,也很難有效落實監管職能,從而造成事實上的監管缺位。
(二)監管規則、執行機制尚不完善
長期以來,我國未能建立較為完善的農村公共服務供給的基本法律法規體系。有關監管規則還存在許多問題:一是現有法律法規較為陳舊,已經不能適應新形勢下公共服務監管的要求;二是規則不統一,主要體現為不同位階的法律法規之間存在沖突,不同部門出臺的規章不協調,地方性法規和國家行政法規之間存在矛盾。更大的問題還在于規則的執行機制不健全。首先,監管者與被監管者之間過于密切的關系,使得監管規則很難得到有效執行;其次,政事不分還使得規則執行缺乏公平性,在很多領域存在基于部門、所有制或地區利益的歧視;第三,現有的司法體制和行政管理能力也制約了規則的執行。
(三)公共服務問責機制不健全
按照世界銀行(2003)提出的分析框架,公共服務的“問責三角形”涉及客戶(公民)、服務提供者和國家三方,包括四種責任關系,即政治家與公民之間的“表達”、機構提供者與政府之間的“契約”、一線專業人員與機構提供者之間的“管理”、服務提供者與客戶之間的“客戶權力”[6](P47-51)。目前,我們更多地依賴政府對公共服務提供者的問責機制(即“長途”問責機制),但政府和公共服務提供者并不是保持距離型的監管關系,這就影響了公共服務“長途”問責機制效力的發揮。一線專業人員與機構提供者的工作更多地采用行政機構的治理機制(即內部治理機制),使得我國公共服務提供部門行政化色彩比較濃厚。在公民與政府之間的“表達”、客戶與提供者之間的“客戶權力”(即“短途”問責機制)方面,由于公民力量較為薄弱,所以“表達”傳導渠道并不暢通;公共部門的壟斷格局并未被打破,消費者的選擇十分有限,很難發揮“客戶權力”。總之,無論何種形式的問責機制均不健全,公共服務的問責環節還相當薄弱。
四、構建有效的農村公共服務監管體系
構建有效的農村公共服務監管體系,對于解決當前農村公共服務供給中的供需錯位問題,提高農村公共服務供給的質量和效率,確保農村公共服務供給的健康、可持續發展無疑具有重要意義。總的來說,我們需要構建的是決策部門與監管部門分離、行業自律性監管組織和政府監管機構并存的監管體系。
(一)加強信息流動
加強信息流動是強化公共服務問責的關鍵。要提供有效的公共服務,取決于所有利益相關者之間的信息流動。首先是從農民到地方政府和服務提供者的信息流動。地方政府和服務提供者的工作必須對農民的需求和期望作出反應,而且要評估公共服務所產生的實際效果。因此,政府和服務提供者必須從農民那里獲取他們所認為的公共服務的先后順序、偏好和對有關服務的評價等信息。其次是從政府和服務提供者到農民的信息流動。信息流動不能是單向的,政府和服務提供者收集和分析的數據要與農民們分享,這是提供有效的公共服務的關鍵。目前,在實踐中推行信息公開的做法越來越普遍,如鄉村設點信息公告欄,鄉村衛生院公布藥品價格,等等。信息公開產生了正面的效果。例如,規劃國際(PlanInternational)在陜西資助了一個衛生項目,村委會通過村民會議、信息公告欄和項目信息小冊子等形式向村民公布項目信息,這對于動員當地群眾參與和提高他們對公共衛生活動的認識起到了重要的作用。
(二)建立健全農村公共服務監管規則
首先,進一步明確各級政府提供農村基本公共服務的義務,建立覆蓋城鄉的基本公共服務體系,使農村居民可以享受到相對均等化的教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務。其次,通過立法,合理界定政府職能,改變“政監合一、管辦不分”的局面。同時,通過完善、整合相關法律法規,消除監管規則的準入歧視,規范供給主體的市場行為,創造公開、公平、公正、透明的監管環境。要想讓醫療監管走出當前的困境,必須盡快完善有關的法律法規。其中包括:出臺我國自己的民典法,明確非營利性機構的法人地位;制定非營利性機構的登記辦法、會計準則、有關稅則和財務管理辦法;制定與藥品研制、生產、流通、報廢有關的法規。這是規范醫療衛生服務機構和藥品生產、流通企業行為,完善衛生領域監管的法律基礎。另外,體制轉軌后,公立醫療機構的生存環境發生了很大變化,因此與公立醫療機構有關的法律法規也需要修訂和完善,以適應公立醫院自身發展和醫療服務市場平等競爭的需要。
(三)建立多層次、多主體參與的現代監管體系
要強化基層政府監管職能,加強專業化的獨立監管機構、行業自律組織、質量認證機構、消費者權益保護組織、傳媒和農民群眾對公共服務的監督和問責,實現對農村公共服務部門的有效治理,構建多層次的監管體系,改變政府部門自己制定政策、自己執行政策、自我進行績效評估的狀況。必須切實加強自律性行業組織的作用,如醫師協會、醫療教育協會等,對醫療機構從業人員的職業教育、職業道德和業務審查方面進行監管。然而,目前行業協會多附屬于政府主管部門,缺乏獨立性。針對目前行業協會組織發展不力的情況,政府行政部門依然有必要扮演主要的監管角色。與此同時,在監管標準制定、實施的每一個環節,都應鼓勵公眾代表以多種方式參與;在所有監管機構的治理結構中,都應有公眾代表的位置。在我國農村,由于信息不對稱,公共服務主動權往往掌握在醫生和服務提供者手里,服務的使用者———農民———基本上處于“失語”狀態,只能“逆來順受”。農民作為分散的個體,難以對衛生機構及醫生的服務態度、質量和價格進行監督和制約,只能靠衛生機構及醫生自覺和自律,這不僅是市場失靈的主要原因,也是政府失靈的原因之一。即便政府設立了專業監督機構,如果沒有來自消費者的參與,沒有準確可靠的信息,這種監督也不會奏效,甚至政府和衛生機構之間還會因利益關系而達成某種“共謀”。最難達成“共謀”關系的是“生產者”和“消費者”群體,因為兩者的利益不一致。因此,“消費者”群體對于衛生人員的監督才是治本之策[7](P296)。
(四)強化政府內部激勵和約束機制
公共選擇理論認為,政府官員也是追求自身利益最大化的經濟人。政府官員對個人效用最大化的追求并不必然導致社會整體公共利益的最大化。因此,必須設計一套行之有效的激勵和約束機制,以確保政府官員的行為不偏離為農村公共利益服務的軌道。相關研究表明,通過貨幣補償來激勵政府官員追求公共利益的最大化,在契約設計上是困難的。于是,晉升制度以及各種監督制度就成為政府治理中最重要的激勵和約束機制[8]。在實踐中,要把政府官員的升遷與提供公共服務的績效結合起來,同時,充分發揮各職能部門的監督功能,對亂收亂支、擾亂財經秩序的行為嚴懲不貸。
(五)完善公共服務問責機制
建立嚴格的問責機制是政府管理體制改革和監管體系建設的核心任務。問責機制要按照公共服務的“問責三角形”的要求來建立。強化公共服務問責機制的主要措施,一是完善公共服務提供機構的內部治理機制。公共服務提供機構內部治理機制的完善對于問責機制的正常運轉起著至關重要的作用。2007年深圳市關于建立和完善事業單位法人治理結構的改革值得借鑒。改革的目標是在事業單位中建立一個以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管機制健全的以理事會為核心的法人治理結構。理事會是事業單位的決策權力機構,行使事業單位重大事項決策權。理事會由政府部門代表、社會人士、行政執行人等組成,以社會人士為主,采用選任制或委任制,對舉辦主體負責。理事長由舉辦主體提名,按照干部管理權限報批或備案。二是改善政府和公共服務提供者之間的問責關系。這是提高公共服務提供績效的關鍵。在進行一些具有一定“可測性”和“可購買性”的公共服務時,應在政府和公共服務提供者之間建立科學的績效合約,明確績效標準,將付費和績效緊密結合起來。三是賦予客戶權力。使公眾參與到公共服務提供的監督評估過程中來,是賦予客戶權力的一種方式。參與式監督和評估(ParticipatoryM&E)要求客戶作為主要的利益相關者和積極的參加者參與進來,與其他利益相關者合作,確定對公共服務的優先需求,發現問題,制定備選方案,討論解決方案,監督和評估結果。我們還可以因地制宜地使用“公民表”、“記分卡”和“排名表”等工具來對服務提供者進行比較(公民表中包含明確的關于服務標準的提供者承諾;記分卡可以讓我們根據目標績效標準和/或客戶對服務質量的看法評估服務提供者;排名表則是把學校、醫院等服務提供者按記分卡成績排名)[9](P61)。此外,改變付費方式,即從直接補助提供者轉為補助用戶并允許他們選擇提供者,在提供者中引入競爭,也是值得考慮的措施。
[關鍵詞]基層政府；治理能力框架；治理對策
中圖分類號：D26
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2013）04-068-02
我國行政組織體系底層的基層政府，是我國最廣大地域范圍的社會事務的直接管理者，既要執行上級政府的決策，又要實施具體行政行為處理社會公共事務，還要在這個過程中通過良好的公共行政治理地方促進地方發展維護轄區居民利益，基層政府治理能力直接影響到我國現代公共服務政府建設的實現程度，因此必須對基層政府治理能力進行解析。
一、我國基層政府治理能力現狀分析
（一）治理水平整體發展加速
改革開放以來不斷深化的行政管理體制改革尤其是近年來明確建立公共服務型政府的目標推進了基層政府治理水平的加速發展。從治理理念來看，基層政府歷經了從“政治控制型”的管制理念到“經濟主導型”的經濟導向再到“管理服務型”的治理價值觀，基層政府在維護轄區穩定、發展地方經濟同時也凸顯提供公共產品和服務來實現轄區良好治理的理念，將單一的提升經濟總量增長取向變革為服務社會和民眾的治理發展導向。
（二）資源配置使用力度加大
治理理念的發展和汲取資源能力的強化形成治理資源的配置和使用優化的前提條件，實際上基層政府在上級政府重視基層基礎設施建設和民生實際問題解決的政策意圖下，加大了將資源配置并投入使用于治理領域的力度，反映在社會公共服務事業建設力度加大，以衛生醫療事業為例具體見表3，表中數據均來源于2012國家衛生事業發展統計公報：
從表中數據可知，國家投入基層衛生醫療事業的資源力度是不斷加大的，基層醫療機構的數量持續增加，投入人力資源總量也對應增大，農村基礎衛生事業建設成效顯著，農村醫療保障覆蓋面和支持力度是在不斷加大。基層教育方面經費配置使用也持續增加，九年制義務教育已基本覆蓋全國基層，超過1.3億農村義務教育階段學生免交學雜費和教科書費，3千多萬農村寄宿制學生免除住宿費，近1.8億學生接受國家教育經費資助。
（三）基層治理存在結構缺陷
從治理產品和服務供給總量來看，現在還無法完全滿足廣大基層群眾的實際社會生活需要。如新農村養老保險還未能覆蓋許多區域的基層群眾，全國人口65%的鄉鎮居民擁有衛生資源整體上僅占全國人口35%的城市居民擁有衛生資源的50%左右，2011年新型農村合作醫療當年基金支出1710.2億元，補償受益人次13.15，平均每人次受益額130元，但人均籌資額246.2億元，離滿足基層民眾需求還存在明顯差距。
從區域層面來看，治理水平還存在明顯區域差異，具體表現在城鄉基層治理水平差異和地區發展治理水平差異。從城鄉差異來看，鄉村基層治理服務種類與質量與城鎮基層治理存在明顯差距，以醫療費用為例，2011年人均衛生費用城市居民2695.1元，鄉村居民871.6元，全國人均水平為1801.22元，而同期人均純收入城市水平超過鄉村水平3倍。從區域發展差異來看，經濟發達省份治理服務水平明顯優于欠發達地區，東部沿海區域由于縣域經濟較為發達，基層政府能夠更充裕的提供公共服務，而中西部則由于資金匱乏以及地理條件限制制約整體治理水平。
從基層內部治理支出來看，存在明顯的結構無效率，重視與鄉鎮官員政績直接相關的公共服務，如道路建設、電信網絡，忽視與農民生活良好發展密切相關的如教育、衛生、以及農業生產必須的科技服務和農田水利設施供給。在治理行為效率來看，基層政府過于注重自身治理主體地位，傾向于對公共事務進行大包大攬式的管理。另外基于基層工作人員的職業管理機制不健全，治理意識和能力普遍存在不足，因而基層工作人員治理工作開展和預期目標之間往往存在較大差距。
四、基層政府治理能力建設對策
（一）強化基層現代治理理念
在以人為本和執政為民的政策理念下，地方政府必須強化現代地方治理理念，樹立政府應該通過為轄區民眾提供良好公共服務和優質公共產品從而實現地方良好治理的意識。首先基層政府要改變權力本位和治理中將手段取代目標的錯誤認識，形成基層群眾需求導向的服務意識；其次在行政行為中樹立依法行政和權責一致的觀念，在依法治國要求下培養承擔公共職務是通過處置具體公共事務享有公共權力并承擔相應行政責任的職權責一致的權力使用觀，落實崗位責任制；在政府組織文化層面，突出政府行為的服務公共利益主導意識，堅持維護社會公平正義的行政倫理取向，并且必須落實到具體的民眾個體權利層面。在具體公共事務治理層面，提倡廉潔行政的道德風氣，有意識的界定政府治理權力范圍，并且轉變政府單一治理權威的認識。在治理方式上，改變管控命令的縱向權力傳遞思維模式，減少強制干預行為，建立購買、協商談判與合作的橫向交流互動權力運作理念，在多元治理主體協同作用的認識加大柔性治理工具使用力度。
（二）優化基層政府治理職能
在建設公共服務型政府的時代背景下進一步優化基層政府職能，實現基層政府治理職能的完善。明確基層政府在基層治理中的作用和地位，合理劃分治理事務范圍和授予相應的治理權，將基層治理作為基層政府職能的核心，凸顯社會治理服務職能核心地位。其次從立法層面依法合理設置基層政府社會治理范圍，如基層醫療、初中等教育、社會保障等，治理職能范圍一旦確定即具有法律效力；另一方面對于設立的基層政府治理職能要依法提供穩定的財政保障，公共預算要適度向基層傾斜，并加大向基層治理領域的投入和轉移支付，并且形成法制規范下的常態化撥款。在行政體制內部要對基層政府進行合理授權，在合理界定的事權范圍內要賦予對等的財政權和人事權，加大中央財政向經濟落后地區的財政支付轉移力度并明確限定適用于基層治理領域。基層政府自身要在凸顯治理職能的基礎上精簡政府機構，在經濟發展上大幅減少對企業經營的直接干預，通過規范市場環境充分發揮市場機制來促進經濟發展，在社會發展上加大直接支持力度。
（三）構建資源汲取多元渠道
在現階段必須改變過度依賴財政撥款的局面，構建包含公共財政支付、企業參與經營和公民社會協作的資源汲取多元渠道。上級政府要加大對基層政府用于社會治理的公共財政總量，基于基層政府承擔的公共事務治理權科學、合理的確定財政專項資金比例和分配標準，并嚴格監督和激勵基層政府將財政資源重點投入治理職能范圍，實現基層政府治理財政支出均衡的目標。基層政府要依據轄區實際情況，發揮自身特色優勢強化資源汲取能力，在市場經濟層面，減少對直接經營活動的資源投入，通過規范市場環境和培育特色產業促進地方經濟發展提升資源集聚總量，在招商引資中通過整體市場環境吸引適合地方特色的企業投資，規范并且通過合同外包、支付購買或者系統激勵制度建設吸引企業參與對公益事業的投資，在企業增收的同時也推動地方公益事業的發展。
（四）規范治理資源配置使用
為實現基層政府對轄區的有效治理，必須規范資源在治理領域的配置和使用，首先是促進基層政府體制由管理向服務的轉變，將工作重心轉入具體的科學、教育、衛生醫療、社會福利等民眾服務方面，形成治理機構集中、運轉高效的基層小政府，建立通暢的雙向互動民眾治理需求表達機制。在真實準確把握民眾需求基礎上確定治理服務的項目種類，對于治理實施的過程和資源投入量都要及時在公共服務平臺上公開，治理過程中要邀請各利益相關方參與并聽取各方面意見。在配置資源時尤其要合理劃分政府作為組織自身存在所需要的資源和投入治理服務的資源界限，既不能忽視政府自身所需的特定利益，也不能由政府過度控制資源用于組織利益而損耗公共治理投入。在資源整體分配時，要公開透明資源分配原則、程序、措施和相關責任人，依據法律規定優先保證資源投入于公共利益領域，在這個原則下合理兼顧政府組織自身利益，形成重點突出、均勻連續的資源配置格局，避免資源配置的碎片化和部門利益化。
（五）健全治理監督考核體系
為確保基層政府治理的有效實施，必須健全基層治理監督考核體系。加強監督力度應該從體制外和體制內監督兩方面采取措施。在體制外監督層面，首先要加大民主政治建設力度，賦予網絡傳媒對政府質疑和問責更大的空間，進一步推進基層自治建設，增加民眾在治理服務決策的作用力度，提升民眾對行政決策和公務員的制約力度。在體制內監督層面，強化人大對政府治理的質詢和預算控制權，將預算權交由人大公開議論表決，并依據民意實行對基層政府治理的制度常態化質詢。
【關鍵詞】政府購買模式 公共服務 監督要素及特征
政府購買這一新型模式為公共服務供給帶來了新的運行邏輯，引入市場競爭機制和多元化的供給主體以及雙重委托的格局，轉變了以科層制管理為主的治理結構，帶來了程序化的運行過程。新模式在決策者和項目結果之間的直接權力鏈上作出了一個缺口，用新問題代替了新問題，也就對監督提出了更高的要求。傳統供給模式下的監督要素構成及特征不再滿足新模式下的監督需求，亦不適應該模式的運行邏輯。監督體系要適應和服務于政府購買模式下的公共服務供給，必須轉變其內部監督要素的構成及特征，實現適應性轉變。
一、政府單一供給模式下的監督要素構成及特征
長期以來，我國的公共服務都采用政府包辦的供給模式，主要由事業單位提供。在我國傳統的政府治理理論下，政府將事業單位作為社會治理的派出機構，是政府的政策執行者，實質上政府仍是一切社會經濟活動的唯一主體。這種傳統管理體制下對事業單位的監管實際上“演變成公共部門的內部治理機制”，是一種“管辦不分的監管體制”。
政府單一供給模式下公共服務監督要素的構成及其特征很大程度上受傳統事業單位管理體制的影響。就其監督主體而言，主要是各級政府主管部門，這些主管部門同時扮演著資產所有者、政策制定者、付費者和監督者等多重角色。此外，人社局、編制辦、財政局、紀檢等政府職能部門對事業單位的人事、預算財政等實行監管。雖政府以垂直和水平兩種形式對事業單位的業務及行政實行雙重監管，但政府作為一個復合監督主體存在，以政府為整體代表一元化的國家利益，呈現出監督主體一元化的特性。
傳統供給模式下的監督對象即各級事業單位，其最大特征是缺乏與監督主體間保持一定距離的獨立地位，與上級主管部門間有著千絲萬縷的利益關系。同時各級不同職能的事業單位是相對固定單一的，傳統供給模式下監督對象的單一化為監督提供了相對便利的條件。
該模式下監督規則是上級主管部門的意志，以行政指令的形式確定下來，缺少法律規范。在政府相關職能部門的監督規則上，主要確立了《事業單位工作人員考核暫行規定》、《事業單位登記管理暫行條例》、《事業單位財務規則》、《行政監察法》等規范，這些只是明確規定了登記監督、人事監督和財務監督等方面的組織和行為。
出于對事業單位“附屬物”的認知，主管部門缺乏天然的監督動力，“重決策，輕監督”，缺乏過程監督指標與結果監督指標的建立，對于過程和結果等實質內容的監督往往流于形式。另一方面，合理的監督內容須以正式的規范性文件確定，因傳統供給模式下監督規則的缺乏，對于監督內容的界定更為不易。
此時監督方式受到監督主體、對象和內容的限制，多采用行政性的方式，監督方式較單一，多以自上而下的考核、運動式“迎檢”等方式呈現，是一種事后監督。技術的限制以及政府監督理念落后使得整體缺乏現代信息技術的利用，缺乏經濟監督和法律監督方式
該模式下監督程序是政府內部自上而下進行的，監督的程序設定具有較強的任意性、隨機性，主管部門以上級政府或本部門領導指令為依據開展監督活動，往往內化在日常的管理之中。在此過程中權力封閉運行，不公開透明，監督程序亦不民主。
二、政府購買模式下公共服務監督要素構成及其特征的轉變
（一）轉變監督主體和監督對象間的對應關系
區別于傳統供給模式下虛擬的委托關系，在政府購買模式下，公民、政府和服務承接主體三個主要利益相關者之間形成了雙重的、實質的委托關系。
首先，雙重委托關系一是指公民委托政府提供公共服務；二是政府委托承接主體組織生產公共服務。在這種關系中，存在兩個“委托問題”，第一個是政府的不作為和尋租行為；第二個即為承接主體的問題。因而在購買服務中的監督就必須包含兩重監督，一為對政府購買方的監督，二是對承接主體的監督。前者在于保證購買行為的合理和合法性；后者在于保證承接主體按照合同約定履行購買意圖。在此邏輯下，公民基于公民身份擁有原始的監督權，同時其作為服務接收者對承接主體享有監督權。政府作為后一關系的委托人對承接主體進行監督。
其次，政府購買模式下服務提供者和生產者分離使政府與承接主體間形成了實質的委托關系。作為生產者的承接主體脫離于行政體制外，與政府間是以合同為基礎的契約關系，而非附屬關系。在這實質委托關系中，從內部監督轉向外部監督，形成人享有充分自并接受政府監督制約的模式，此時作為監督主體的政府與作為監督對象的承接主體之間存在距離，這種距離減弱了政府對于監督對象的控制。
此外，承接主體獨立于政府的組織身份以及以合同為基礎的契約關系賦予其監督政府行為的動力和權利。“政府監管模式的落后體現在制度方面――就是沒有設計出合理的機制來避免部門利益問題和權力尋租問題。”[2]作為合作者的承接主體，從自身利益出發，在政府實行監管的同時，相較于事業單位更具有監督政府行為的動力。作為競爭者的其他企業或社會組織，則致力于監督政府和承接主體間是否存在合謀行為，損害自己公平競爭的權利。
最后，新模式下多元化供給主體以及市場化運行機制的適用在實踐中也使監督主體與對象間形成更復雜的“多”對“多”交叉關系。一方面在地方政府購買實踐中，為了實現競爭需根據具體服務范圍和數量承包給多個組織，也就產生了多個監督對象。另一方面，當在該服務領域中的市場發展較成熟階段，社會力量其自我監督的意識和能力會趨于完善。行業協會作為自律組織會逐漸成熟，掌握部分監督權，進一步擴大監督主體這一要素的構成。市場的發展同樣會促進其他專業的第三方監督機構等社會監督主體參與。
（二）降低監督標準中行政指令的效應，提高法律和合同效應
“由政府直接提供公共服務轉向政府向社會力量購買公共服務，是由權威治理走向協商治理，即由科層制治理模式走向合同制治理模式的過程。”[3合同制治理在是以合同為內在協調機制形成的一種有效治理社會的形式，在執行過程中實現了權力和責任的移交，使公共權力從壟斷走向分享。此時參與執行的組織并不全屬于公共行政的范圍之內，“承包合同代替了等級制度……從政策到產品的權利鏈條不同，承包合同是一個能夠分離政策制定者和政策產出的談判性文件，高層官員不能像承包商們下達命令，雖然可以威脅、哄騙或者勸說，但他們最終只能依靠激勵機制求得承包商的積極回應。”[4]在合同制治理中，政府和承接主體之間是買家和賣家的市場交易關系，“以平等、自由、合作、互惠為原則”，實質是一種合作關系。此時，“契約或者說合同構成政府提供公共服務的基礎，也是政府協調自身和其他組織之間關系的重要工具”。[2]
就法律效應而言，社會力量更傾向于參與有關監督的法律法規更為規范、全面的公共服務領域。在政府對承接主體的市場監管行為中，政府監管必須確定為一種承諾機制，保證承接主體的資產安全性，并提供激勵，而不能利用權力將風險轉嫁給企業。當政府的監管行為不符合這種承諾時，便產生爭議。在購買模式下，脫離于行政體制的承接主體，不適用內部爭議解決渠道，而需適用更為權威的、穩定的司法、仲裁等途徑，才能保障政府的監管承諾，給予社會力量參與合作的動力。同時，對于在政府購買模式下形成的更為復雜的監督主體網絡而言，更需法律法規明確去監督權利和義務，規范其監督行為。
（三）要求重新界定監督內容及監督方式的適應性轉變
1.重新界定所需監督的內容
在政府購買公共服務的體系中通過決策、生產和績效三個部分實現對財政資金的使用和公共服務需求的滿足，由政府和承接主體共同完成。在政府購買公共服務的監督中，完善的監督內容包括對貫穿整個購買階段的政府行為及效果和承接主體行為及效果進行監督，最終達到經濟效益監督和社會效益監督的結合。更具體地分析，主要有以下的監督內容：
對政府行為及其效果進行監督是整個監督體系的重要部分。政府作為公共服務的提供者，會參與到立項、預算、市場準入、招投標、實施和評估各個階段的運行中。政府的行為大多涉及財政資金使用和績效并影響公共服務需求滿足的行為。這些行為中政府不管是基于公民人還是承接主體委托人的身份，皆有可能出現“委托問題”，必須對這些行為進行監督以防止“權力失控”和“尋租”行為，一方面保障財政資金合理使用和公共服務有效供給，另一方面維護承接主體的正當權益。
對于監督企業而言，按照市場監管理論的一般規律，監督內容主要包括關注經濟、效率和效益的經濟性監管，具體是對進入退出、價格、服務質量及投資、財政、會計等方面活動的監督；還有社會性監管內容，所謂社會性監管是指為達到保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及保護環境和防止災害為目的進行的對物品和服務質量及伴隨著提供它們而產生的各種活動的監督。
2.監督方式的適應性轉變
監督方式必須適應監督主體、監督對象和監督內容的轉變。在政府購買模式下良好的監督方式可降低監督成本，提高監督效率，更好地應對監督對象構成的復雜化。政府購買公共服務潛在地存在多個監督主體，但要達到監督合力，必須給予多方參與監督的便捷平臺和渠道，通過建立信息化的監督平臺，整合多方監督主體在各個階段中所接觸、收集的信息，避免信息不對稱或者信息孤島等原因，導致監督不力或監督重復問題。另一方面，監督方式必須適應對服務過程的監督，相較于人工監督的低效率，先進便捷的信息化監督方式更適用于過程監督。同時監督方式需多運用經濟監督方式和法律監督方式以適應市場運行環境以及法律效應。
（四）監督程序的法定化和民主化
對于政府的監督行為而言，監督程序的法定化主要體現在對其監督行為的限制。政府購買公共服務中，政府不在單純對內監督，還要對承接主體，即行政相對人進行監督，這是一種對外的監督，屬于具體行政行為，需具有正當程序，這是維護企業的法律地位所提供的程序性保障。在整個監督程序的運作過程中，政府監督須按法律規定，應對外公開，保障企業作為相對人聽證、申辯的權利，按照法律或合同規定對結果進行處理。在政府購買公共服務中，具有多元的監督主體，法定化和民主化的監督程序，如聽證會等，是促進多元主體參與監督，防止權力封閉運行的重要程序性構件。
三、結語
公共服務監督體系是公共服務供給體系的有機組成部分，缺乏適應整體供給邏輯變遷的科學的監督體系，則公共服務的生產和供給也就缺乏強有力的支撐。當前，我國政府購買公共服務的監督管理還處于探索階段，仍存在監督困境急待解決。基于現階段我國社會力量發展和公平意識培育還需要較長一段時間，市場機制本身在解決外部性上具有局限性，因此在實現政府購買公共服務監督要素適應性轉變上仍主要依賴于政府，“政府購買公共服務中的核心責任人仍然是政府，只有政府是負責的，政府購買公共服務才可能是負責的”。[6]政府必須通過監督法制以及相關標準建設、監督意識引導以及監督技術資金投入等方面為實現政府購買公共服務有效監督作基本的制度、理念以及物資保障。[3]
【參考文獻】
[2]徐天柱：“公共資源市場化配置監管模式創新及制度創建”[J]，《行政論壇》，2014.2：第88頁
[5]郭小聰、聶勇浩：“服務購買中的政府―非營利組織關系：分析視角及研究方向”[J]，《中山大學學報》，2013.4：第155頁
[4]同前注，第18頁
改革開發，隨著我國城市化發展戰略目標的實施，我國城市發展呈現“井噴式”的態勢，大城市、特大型城市不斷涌現。同時，農村人口的大量涌入、城市流動人口的增加，城市區域面積的擴大。如何實現公共教育、公共醫療衛生、社會保障等社會公共服務需求的持續有效供給，需要我們進行完整的政策和制度設計。
一、我國城市社會性公共服務存在的問題
(一)城市社會公共服務的供給方面城市公共服務供給不足，空間布局不合理。由于歷史和體制的原因，城市各級政府在職能實施中仍不同程度存在著以公共基礎設施建設為重，偏好參與市場經濟活動，對關系城市居民生活的社會性公共服務缺乏足夠的重視，供給不足，存在明顯的“擠出效應”.同時，隨著我國城市化進程的加快，我國城市發展呈現出一個顯著的特征，即城市區域面積不斷擴大，但老城區人口聚居效應并沒有減弱，新城區人口的分流作用沒有顯現。
(二)城市信息化程度不高，智慧城市需進一步發展。城市社會公共服務信息化是我國智慧型城市建設的一個重要內容。目前，各地智慧型城市建設步伐逐步提高，但是就城市社會公共服務信息化來說還處于起步階段，各地的信息網絡建設參差不齊，信息網絡建設滯后，社會公共服務信息資源尚未能有效整合，信息資源的共建共享機制也未建立。
(三)社會公共服務人才總量缺乏，質量不高。社會公共服務領域的人力資源是公共服務資源供給和配置的重要內容，也是現代城市發展的必要條件。但是，長期以來，由于我們對社會公共服務發展缺乏足夠的重視，在社會公共服務人才培養方面，雖然有不少地方組織和公益性組織做了諸多工作，但是整體上人才培養意識還比較單薄。
(四)多元主體參與城市社會公共服務供給亟待制度創新。首先，政府在城市社會公共服務中“選擇偏好”依然嚴重。其次，社會組織自身參與動力不足。第三，社會資金介入不足。當前，我國城市公共服務的運營資金主要靠政府的財政投入，企業和個人參與較少，這一方面導致了城市公共服務對政府的過度依賴，另一方面也導致了城市公共服務資源的運行效率。
二、城市社會公共服務統籌管理和政策銜接的制度設計與創新
(一)城鄉一體化的社會公共服務治理。城鄉社會公共服務的“共同繁榮”,一是建立城鄉統一的社會公共服務項目對接制度。可以采取建立“個人社會公共服務賬號”和“全國性社會公共服務項目目錄”,兩者相結合，突出個人在所在區域的貢獻程度、發展特征以及地區對相應人才的吸引，廢除地域之間的限制，保障公民基本社會權利的實現;二是建立城鄉一體化的社會公共服務運行機制。區域之間由于發展程度的不同，社會公共服務的標準也有所差別，特別是在社會保障和醫療保險等方面，可以建立相應的“政府補助基金”,緩解由于區域差異所帶來的不同待遇。三是打造社會公共服務城鄉一體化的治理平臺。發揮政策的引導作用，在城鄉之間進行社會公共服務的統籌規劃和布局。四是打破城鄉分割的戶籍壁壘。消除戶籍決定身份等級的功能，對戶籍制度進行實質性改革，徹底剝離依附在戶籍制度上的各種福利，真正做到城鄉居民公平的享受各項社會公共服務。
(二)城市行政管理體制和機制的治理變革。1、調整城市公共服務的組織結構關系，改變過去以層級、職能劃分為特征的社會性公共服務供給格局。從縱向上看，實現社會公共服務各層次的整合，改變以往政府縱向結構上的職權交叉、服務缺失的局面。從橫向上看，要整合同一組織內以及不同組織之間的服務功能，解決城市公共服務供給中職責不清、多頭管理所帶來的服務供給破裂和責任模糊的問題，實現不同社會公共服務資源之間的聯動、調解和利用，確保城市社會公共服務的無縫隙對接。2、加強城市社會公共服務的信息體系建設。通過信息的整合實現城市公共服務供給過程中相關利益主體的信息共享。充實城市社區網格化管理要素。提高網格管理員的工作責任，將社會性公共服務進一步細分，納入網格管理員的工作范圍之內。3、加強城市區域間社會公共服務的協同配合。在城市社會公共服務領域通過建立區域合作協議的形式，共同承擔趨同性和關聯性的社會公共服務對于不斷提升城市社會公共服務供給能力，最終提升城市競爭力也是極為重要的。
(三)城市社會公共服務多元結構供給的形成。首先，引入市場機制，吸引社會資本投資。在社會公共服務設施的建設和運營方面，應鼓勵和引導社會資本參與公共服務資源的供給，例如可以采取BOT、PPP模式，實現政府、企業和居民的共贏;通過稅收減免等方式，吸引社會資本投資于醫院、教育等類型的社會公共服務;通過配額銷售等方式，約束市場主體提供相應的社會公共服務配套設施。第二，加快社會組織的培育，提升社會組織參與的能力。
在對社會組織的培育和扶持中，“政府購買社會公共服務”是當前一種的重要方式。除了政府直接購買之外，還可以采取相應的稅收減免或補貼等形式來支持，逐步培養和完善社會組織。第三，建立多元主體協同網絡運行機制。該機制要滲透在城市社會公共服務供給的全過程，包括：協同的需求表達、協同的決策機制和協同的生產機制等各個環節，以此保證多元主體協作供給整體效應和放大效應的實現。
關鍵詞：公共治理 新農村建設 公共服務
十六屆五中全會指出：構建和諧社會主義新農村、完善公共服務型政府管理，政府應“轉換職能角色”、“一是‘管什么’的轉換，即從管理私人領域、競爭性領域、微觀領域轉換到管理公共領域、非競爭性領域、宏觀經濟領域；二是‘怎么管’的轉變，即從直接的、行政的、參與式的管理轉到間接的、民主的、以經濟手段為主的管理”¨J，使政府從無所不能中解放出來。
因此，治理既不是統治，也不是行政和管理，而是指政府掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務，只介于負責統治的政治和負責具體事務的管理之間。好的治理的核心含義就是政府的職能應該從“劃船”到“掌舵”的轉變；而公共治理，是以政府為主體，多種公私機構并存的新型公共事務管理模式。公共治理的主體既可以是政府、公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構與私人機構的合作；公共治理的本質是打破政府的行政壟斷，把原來由政府獨自承擔的公共服務轉移給各種私人部門和公共團體共同承擔，政府與私人機構的界限不那么明顯了，在公私部門之問建立了伙伴關系；公共治理引入了市場競爭的管理方式，蔓張管理方式．方法的多樣性。
構建和諧社會主義新農村，就應當實行好政府公共治理。政府公共治理具體而言主要表現為：一是樹立高效管理的理念。信息社會的政府治理必須是高效的，它對政府效能的要求比傳統工業經濟時代更高。二是樹立公平治理的政府理念。隨著社會發展和知識普及，公眾對公平的要求越來越強烈。三是樹立知識管理的政府治理理念。信息社會是以知識為資本的，社會也是一個知識社會，對經濟的管理無疑離不開法制，但主要管理方式是知識管理。四是樹立“人本主義”的政府治理思想。傳統的政府治理注重以“物”或“任務”為中心。領導者要求下屬成為標準的“行政人”，以便實行規范的標準化管理，但這種使人異化為物的治理方式，不利于人的創造性。
一、政府掌舵、公眾劃槳，共同建設社會主義新農村
黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史性任務，并確定“十一五“時期解決三農問題的方向，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入，實行政府的公共服務型管理，采取政府掌舵，公眾劃槳的方法，推進社會主義新農村的建設。和諧社會是國家權力與公共權力都能良性運轉的社會，是政府的行政管理與公民的自主管理相統一的社會。構建社會主義和諧社會，我們在強調政府的社會管理職能的同時，也絕不能忽視社會的自我管理功能。“社會治理能力不只是政府單方面的事”，社會的治理過程應該是政府和社會的互動過程。“有些事是政府應該做的，有些則不是”。
政府的職能應該是“掌舵而非劃槳”，政府的職能是制定政策(掌舵)，而政策的具體執行(劃槳)則是通過社會的自治來完成。首先，政府的公共權力來源于社會的共眾權力，而社會公眾“當初把統治權交給一個人，只是為了公眾的福利和安全”J，而經濟和社會的不斷發展電同時要求政府還權民，加速自身轉型，即“從全能政府轉變為有限政府，從管制政府轉變為服務政府”。這種權力讓渡和模式轉型必然螫求政府和社會共同承擔社會的管理職能；其次，我們還應該認識到，政府的社會管理職能存在著缺乏彈性手段、環節錯綜復雜等問題，而社會的自我管理又存在著動員能力薄弱、缺乏剛性手段等缺陷。這就要求我們建立一個政府主導與社會自治適度平衡的關系結構，即在進一步提高政府管理社會效能的同時，善于通過村民自治．社區自治組織．社會團體、行業組織、中介組織以及工、青、婦等群眾組織和英群眾代表會議等，形成社會管理的整體合力。最后，由于經濟形式的多樣性、文化背景的差異性、民主的進一步深入也使得社會的管理形式呈現多元兼容的格局，要建設和諧社會，單獨依靠政府或社會都不能很好地完成社會管理的終極目標。
因此，在構建和諧社會主義新農村的過程中，發揮各種形式的組織作用，凝聚各種力量，消除和突破二元結構的束縛，實現各種組織、各種力量的良性互動，在有效程度上的極大努力，使全面推進和諧社會主義新農村建設按照巾央的要求落到實處。
二、政府為主、公私并存。共同建設社會主義新農村
構建和諧社會主義新農村，政府應實行公共治理。公共治理是對整個公共管理部門格局的重新認識，是實現公共部門有效管理中不同的實施主體各自的定位、分¨1二和各自適當的角色，而不僅僅是政府行政管理和政府統治。換言之，參與管理的主體已經不只是政府部門，而是包括全球層商、國家層面和地方性的各種非政府非營利組織、政府闖和1E政府間團際組織、各種社會團體甚至私人部門在內的多元主體舒層治理。在多元主體為特征的公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作范圍縮小，政府不再是無所包的“全能型政府”。在整個社會體系中，按照國家與社會的分離、政府與市場邊界的劃分、公域與私域界限的調整不同治理主體對應著不同的治理對象和客體，發揮著各自的作用。
南昌大學(MPA教育中心主任、行政管理碩士點首席導師)陶學榮教授在《中國行政體制改革研究》中指出：在公共治理模式中“政府不應在具有追求利潤最大化的國有資產經營功能，應該承擔公共事物管理和公共物品提供的功能，充當公平保障者、社會服務者角色”。。政府組織與非政府、非營利組織的合作、公營部門與私營部門的合作是提高和改善公共物品數量和質量的有效途徑。在公共治理范式中．管理主體是多元的，非政府組織甚至私人組織也被認為是重要的治理主體之一。在現實社會事物的治理中，它們之間的關系不是統治與被統治的關系，政府與其他社會主體之間應該是建立在合理分工基礎上的伙伴式的合作關系。如在公共物品領域為了增加公共物品的數量，提高公共物品的質量，對那些由政府提供缺乏的效率的項目，政府可以對非營利組織予以充分的賦權和支持，對非營利組織的服務供給采取資金補貼、訂立合同、特許經營、政府購買等多種形式，與其他社會主體合作提供公共物品，促進生產公共物品的積極性和物品供應的效率。
建設社會主義新農村是中國現代化進程中的重大歷史任務．社會主義新農村成為新時期中國農村建設的方向，要完成這一重大歷史任務，政府要實行公共治理，完成好職能轉換，因此，公眾劃槳，政府掌舵，是完成這一任務的前提。
