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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會治理經驗材料，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：精準扶貧；政策執行；基層組織；治理能力
中圖分類號：F126文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（14JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（16YJC710010）
作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學公共管理學院/中國鄉村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉村治理。
一、問題的提出
2013年底，由中辦和國辦聯合出臺了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（以下簡稱意見）。《意見》提出，要建立精準扶貧工作機制，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規定時間內達到穩定脫貧目標。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰略規劃，地方政府逐步進入實施階段。
精準扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執行中出現目標偏離，表現為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現政策與村莊的不匹配現象，比如產業支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至會出現鄉村治理的“內卷化”[1，2]。
精準扶貧政策的目的在于扶貧，實現路徑在于“精準”二字，但從目前學界研究的整體上看，主流觀點認為精準扶貧出現了嚴重的不精準執行現象。關于精準扶貧政策執行過程中出現的不精準執行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發，認為是央地關系、社會控制和社會成本承擔等因素導致了執行困境[3]；（2）從村莊的內部特性尋找原因解釋，村莊社會環境、鄉土社會的特征、社區精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認為精準扶貧政策本身具有內在悖論，由于忽略了扶貧對象的內部差異性，從而引發執行問題[2]。另有一些學者主張從轉型的角度認識當前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復雜性所帶來的精準扶貧挑戰[7]。
精準扶貧政策的不精準執行，本質上是政策執行偏差問題。已有研究對于精準扶貧政策的理解與認識，從總體上來看，側重于從政策落地的制度基礎和社會基礎探討政策執行的狀況，而忽視了政策執行主體即基層組織的重要性。制度基礎與社會基礎具有不可逆性，從這些角度出發，對于政策執行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準扶貧政策的執行問題，可以把握政策執行的情境性，因此能夠洞悉政策執行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調查經驗，呈現當地精準扶貧政策執行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎，拓展理解當前我國農村資源輸入的組織困境。
二、精準扶貧政策的實踐個案
2014年5月，國務院扶貧辦等七部門聯合頒發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調查。于2014年底開始集中精力開展精準扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準執行現象。
（一）精準識別不精準
貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準識別的麻煩，實際操作過程如下所述：
上面給了我們村1 468個貧困指標，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權力還在村干部。
宋村村干部在精準確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠遠超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標準不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。
2.權責不匹配的無力。精準扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執行和落實。基層組織責任重大，對貧困戶的具體幫扶責任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現紕漏，需要承擔失職的責任。在精準扶貧政策的執行上，基層干部既是政策的具體執行者，也是責任的直接承擔者。
然而，基層干部肩負的責任與享有的權力嚴重不匹配，表現在兩個方面：一是分稅制和農業稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉村社會的現實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當精準扶貧政策出現時，基層干部一無充足資源，二無政策權力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權責明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內糊弄過去。
3.壓力考核下的自保。目標管理責任制在權威體系內部構建了一套“責任―利益連帶”的制度性聯結關系，形成基層政權運行與地方社會的治理壓力[12]。目標管理責任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權不得已的選擇。
目標管理責任制具有明顯的目標導向，通過對目標達成狀況的考核進行獎優懲劣，但由于目標實踐過程不可保留，無法完整呈現，只能通過形式化的文字材料呈現出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當于未實現目標。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數據不好看，與規定目標相差甚遠，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉換，將文字材料的準備工作置于政策執行之上。面對精準扶貧工作，宋村村干部最強調的是數據的“正確性”，他們要反復核對文本數據與網上數據，國網與市網的數據。在上級檢查時要確保所要回答的數據與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領導問話時回答失誤。在目標責任制下，政策落實通過文本形式的呈現，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現基層干部的自保。
（三）基層干部的政策定位
從基層組織的角度來分析精準扶貧政策的具體執行，能夠觀察到基層干部政策執行的情境。在基層治理資源有限、權責不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執行的方式與力度。盡管精準扶貧政策以政治運動的形式下達，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風，很快就會過去” [14]，上級部門規定了目標達成時間，不論任務完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標。
在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標達成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權責不匹配的情況下完成任務。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調地將名額和資源分發下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數字考評呈現政策執行的樣態。在基層干部的這一政策定位之下，政策執行必然產生不精準執行現象。
四、國家資源輸入的基層組織困境
農業稅費改革后，公共服務型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉的方式向農村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執行國家政策成為一項重要的理論問題和現實問題。精準扶貧政策是國家的又一大惠農政策，基層組織在政策執行時所面臨的治理成本、權責問題和考核壓力等執行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執行力度。
（一）資源輸入背景下的基層組織樣態
農業稅費取消以前，國家表現出強者形象，具有高度的專制權力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結成合謀關系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導致國家政權與農民關系的緊張狀態。基層組織則由于和農民在各項事務上密切互動，建立緊密關聯。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農民示好，國家與農民之間的關系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉鎮財力下降，可支配資源嚴重不足。鄉鎮不得不依賴上級的資源轉移，中央借機約束和規范基層組織的治理行為，導致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關系被打破，與農民之間的關系日漸疏遠與惡化（見圖1）。
在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔的自上而下的任務與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農村社會輸入資源以后，大力發展民生事業，將提高農民的收入和改善農民的生活環境作為重要工作。國家改善“三農”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務堆積到基層干部身上，農民則借助國家對于“三農”領域的傾斜充分表達自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔著來自于國家和農民日益增長的雙重任務（見圖2）。
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一、當前設立鄉鎮檢察室的的必要性和可行性分析
相對于現今的中國社會現狀，是否有必要有條件重設鄉鎮檢察室，輿論界存在著兩種聲音，一種認為當前設立鄉鎮檢察室的條件還不成熟，應該緩行，理由如下：
1、我國的司法資源有限，無法承擔鄉鎮檢察室的需要。我國目前有19219個鎮，15925個鄉，如果每個鄉鎮檢察室人員以3到5人算，平均3個鄉鎮設置一個檢察室，就得設置11700多個鄉鎮檢察室，需要35100到58500多人。我國目前司法投入不足，經費難以保障，符合條件的檢察人員短缺。東部地區基層檢察院辦案一線都一直“喊渴”，西部地區，特別是西部邊遠貧困地區，檢察官隊伍青黃不接，斷層現象嚴重，后備力量嚴重匱乏。在我國目前司法資源非常緊張的情況下，大規模設立鄉鎮檢察室，會使本來吃緊的司法資源雪上加霜。
2、配套法律法規、制度尚不健全，設立鄉鎮檢察室的實踐經驗不成熟。雖然可以將我國《人民檢察院組織法》第2條第3款的規定以及《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》作為設立鄉鎮檢察室的法律依據，但是以上法律法規對鄉鎮檢察室的設立只是一個原則性規定，缺乏可操作性。目前，鄉鎮檢察室也未得到國家層面法律的認可。
3、基層檢察室不能完全解決農村法律監督空白的問題。從目前農村經濟社會發展的情況來看，急需要檢察機關的法律監督觸角延伸到廣大農村的每一個角落。但我國的司法資源有限，如果在每個鄉鎮設立鄉鎮檢察室，所需經費、人員無法保障。如果只在個別鄉鎮設立，或者一個檢察室管轄兩三個鄉鎮，設置的效果非常有限。一個檢察室如果人員設置過少，則無法勝任檢察室龐雜的職能，影響工作開展。如果人員配置過多，在目前符合條件的檢察人員普遍短缺的情況下，勢必影響到基層院日常工作的開展，并且一些職能與基層院重疊，浪費了有限的人力物力。對于鄉鎮檢察隊伍的監督管理也是一個問題。
另一種聲音自然是贊同甚至溢美之詞，設置鄉鎮檢察室，是在中國特色社會主義檢察體制、法律框架內的探索、創新和發展；鄉鎮檢察室的設置也是科學發展在檢察工作中的具體體現；它的設置對于優化檢察職權配置，鞏固黨在農村的執政地位，強化法律監督，維護農村公平正義，保障農民平等權益方面具有不可替代的作用等等，這其中有政治需要之言，也有理性思考之詞。筆者認為，當前設立鄉鎮檢察室確實存在著諸多問題和困難，但這些困難和問題并不是不可克服的，并不足以使我們望而卻步。哲學上說，事物總是曲折發展的，我們應該跳出歷史的局限，從法治精神、時代趨勢、長遠發展中理性對待鄉鎮檢察室這一曾今的歷史遺物而今的社會必然。
首先，設立鄉鎮檢察室是我國憲法精神的間接體現。雖然設立鄉鎮檢察室在憲法和法律上找不到直接的字眼，但是它這種組織形式和憲法法律不相違背，還可以從憲法和法律中推導出來。我國憲法第129條和130條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，人民檢察院的組織機構形式由法律規定。根據人民檢察組織法第二條規定：“如果省一級人民檢察院或者縣級人民檢察院根據需要經過人大常委會批準可以在工礦區，農墾區或者林區等建立派駐機構”。追溯立法的本義，其中規定的“等”應作廣義的解釋，不應局限于工礦區，農墾區或者林區，同時第二條規定中還有“根據需要”，這就使設立鄉鎮檢察室就符合了立法的規定。另外憲法第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”根據該條文，我們可以衍生出一個結論：應該從組織上保證公、檢、法等機關分工負責、配合制約，鄉鎮、街道等基層檢察機構的缺失顯然有違憲法要求法制平衡和法制治理機制之完整。
其次，設立鄉鎮檢察室是健全農村司法體系的必由之路。目前，法律監督最大的需求在鄉鎮，最薄弱的環節也在鄉鎮。有些基層地區，由部分干部的腐敗行為以及簡單粗暴的工作方法所引發的“官民”矛盾、“警民”矛盾長期得不到解決和疏導，導致農村頻繁，這與法律監督不力有很大關系。而強化法律監督必須要有陣地，法院、公安機關、司法行政機關在鄉鎮分別設有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、稅務、土地等行政派出機構也一應俱全有自己的基層“陣地”，而檢察機關缺乏類似的機構，廣大鄉鎮成為法律監督的盲點。從社會控制角度來看，農村社會秩序缺乏科學而完善的法制治理機制，尤其是治理結構中的法律監督權仍處于基本缺失的狀態，未能實現完整意義上的（對行政、審判行為的）分工制衡機制。①可見，現階段以及今后很長一段時期，適當地擴大檢察工作在廣大農村的覆蓋面，使檢察資源配置落實到農村，是健全中國特色農村司法體系的必由之路，而鄉鎮檢察室無疑是建設鄉鎮法律監督主陣地的最好載體。
再次，設立鄉鎮檢察室是維護農村社會穩定的現實需求。目前鄉鎮基層政權中，各種審判、行政權力已經延伸到了農村基層，唯獨基層檢察院沒有與之相匹配的機構設置，導致檢察機關在基層信息不通、耳目不聰。基層檢察院對鄉鎮種種社會矛盾的了解掌握及其對鄉村干部行政管理行為和基層法庭裁決行為的法律監督，僅靠少而粗的群眾舉報材料和難得一次的下訪巡訪或法制宣傳，顯然只是“冰山一角”。尤其是近年來，鄉鎮、村干部貪污挪用集體土地補償款、侵吞國家惠農資金等職務犯罪現象屢見不鮮，各種涉農犯罪得不到及時有效查處，農民權益得不到及時有效保護，嚴重影響了農村社會穩定。鄉鎮檢察室通過收集鄉村干部職務犯罪案件線索，參與農村綜合治理，宣傳檢察機關性質、職能以及舉報、申訴的方法等，有效激發農民的法律意識和維權意識，有效提高法律監督能力和水平，服務社會主義新農村建設。
最后，設立鄉鎮檢察室是檢察機關自身發展的形勢所趨。基層檢察院建設在檢察事業發展中具有基礎性、戰略性的地位和作用。目前，雖然基層檢察院經歷了30余年的發展，但是基層檢察院的法律監督能力、隊伍建設水平尚不高，特別是由于檢察工作的專業性和相對獨立性，基層檢察院真正站在群眾的立場考慮問題、謀劃工作，把群眾關注點作為檢察工作著力點的意識和能力還不強，已經不能滿足人民群眾日益增強的法治需求。適時發展鄉鎮檢察室，發揮檢察室貼近基層，貼近群眾的作用，既有利于基層檢察機關暢通監督渠道，創新工作機制，提高檢察機關的基層知曉率和認可度，走檢察專業化與群眾路線相結合之路，又可以讓檢察人員直接面對基層群眾，接受他們的評議和監督，提高檢察隊伍的群眾工作水平和能力，從而進一步提升執法公信力和檢察機關形象。
二、新時期鄉鎮檢察室的職能定位
當然，鄉鎮檢察室的重構并非是對原有檢察室的簡單恢復，而是哲學上的“揚棄”，是按照中央對檢察工作的新要求、新任務，賦予檢察室新的時代內涵，賦予其新的界定、新的內涵。
1、以強化法律監督為職能基礎。檢察機關是國家法律監督機關，鄉鎮檢察室是檢察機關在鄉鎮履行法律監督職能的眼睛和觸角。過去在檢察工作中，沒有設立鄉鎮檢察室的地區，對發生在基層派出所、人民法庭等機構破壞法律統一實施的行為很難進行法律監督，設立鄉鎮檢察室的地區，也存在不敢監督、不善監督、不依法監督、不規范監督的問題。重新構建的鄉鎮檢察室必須以強化法律監督為職能基礎，賦予鄉鎮檢察室立案監督、偵查活動監督、訴訟監督等監督權能，與基層派出所、人民法庭形成相互制約、相互配合的鄉鎮司法體系。
2、以服務業務部門為職能載體。檢察室不是檢察院，在適當延伸和擴展檢察室職能的同時，必須考慮到檢察室與派出院內設部門的關系，特別是檢察室與業務部門的業務重疊關系，如鄉鎮檢察室擁有民行、控申檢察職能后，檢察室與院民行科、控申科的關系等。有學者認為，賦予檢察室的民行、偵監、監所、控申等職能，從性質上看并不需要一種完整的權能，而是在充分發揮檢察室貼近基層、貼近群眾優勢的前提下的部分權能。②筆者贊同這種觀點，如檢察室可以受理民事行政檢察申訴，可以辦理轄區內的民事行政“不立案、不提抗、不抗訴”等息訴案件和促進雙方當事人和解的案件，但不承擔上級民行檢察部門的交辦案件和轄區內的抗訴案件，可以接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪，可以發現、受理職務犯罪案件線索，但不承擔職務犯罪案件的初查、立案等工作，檢察室應更多的配合內設業務部門辦理案件。
3、以承辦刑事案件為職能補充。現有基層檢察室的工作情況來看，鄉鎮檢察室的職責包括收集職務犯罪線索、職務犯罪預防、法制宣傳教育、綜合治理等，總體而言，涉及內容廣泛，但虛而軟，難以產生像執法辦案這一剛性權利所帶來的明顯效果，其最終被群眾的接受度、認可度也難以預料。而當前基層派出所和人民法庭都有承辦刑事案件的職能，筆者認為基層檢察室也未嘗不可嘗試，可以將批捕、職能一定程度地下放，由檢察室承辦轄區內刑事案件后提交提交檢察長（或檢委會）審批，通過這種剛性權利的賦予、實質性職責的履行充實基層檢察室的工作內容，讓基層檢察室有作為、有地位，提高基層檢察權履行的公信力和實效。
三、規范鄉鎮檢察室建設的意見和建議
由于鄉鎮檢察室固有的法律依據、組織體制、保障機制等先天性缺陷，在推進過程中勢必會遇到一些困惑和困難，如何按照科學發展觀的要求，順應檢察改革的需求，讓鄉鎮檢察室明確職責、規范運行，筆者認為可從以下幾個方面考慮：
1、宣傳教育到位，進一步深化認識。檢察機構設置到鄉鎮一級的重要性，尚無足夠的認識，即使在檢察機關內部，對于鄉鎮檢察室也無統一的認識：一是認為檢察機關案多人少矛盾突出，再設置鄉鎮檢察室勢必分散力量，影響各項業務工作的開展；二是以前也搞過鄉鎮檢察室，但由于指導思想不對或設置方式不當，導致設置效果不佳，遂認為設置鄉鎮檢察室是重蹈歷史覆轍；三是認為人財物等諸多因素難以解決，條件不具備。這些內部的思想障礙，是當前制約設置進程的關鍵因素，要通過理論教育、輿論宣傳、總結推廣典型經驗等措施進一步統一檢察機關內部認識，奠定穩定的思想基礎。
2、試點鄉鎮先行，逐步推廣鞏固。目前設置鄉鎮檢察室還不可能做到像“二所一庭”建設一樣全線鋪開，其設置也應采取探索式的試點性工作，不可全面開花，操之過急，必須堅持三個原則：一是重點鄉鎮試點。各地的地方政府都會根據本地的經濟和社會發展趨勢，對轄區內各個鄉鎮結合人口數量、素質、地理環境、政治經濟發展等情況，設立中心鄉鎮，在這樣的中心鎮設立鄉鎮檢察室進行試點工作，可以起到良好的示范效果，總之設立鄉鎮檢察室必須堅持因其所需，因地制宜、實事求是、重點設立。二是慎重穩妥推進。鄉鎮檢察室的工作法律性和政策性比較強，涉及到單位、人、財、物，因此，要統籌兼顧，慎重穩妥，做到成熟一個，設立一個，鞏固一個，在做好試點工作之后，做好理論研討、經驗總結工作，將成熟的工作思路、方法、機制進一步推廣。三是目標管理高效原則。鄉鎮檢察室的工作效果效率，直接關系到鄉鎮利益、群眾利益、檢察機關的形象和聲譽。因此，筆者認為有必要對鄉鎮檢察室的工作實行目標管理，明確任務、分解責任，引入競爭機制，推進爭先創優，為基層社會穩定做出貢獻。
自1992年山西省佐云縣試行開展農村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農村在2000年以后逐步建立農村低保救助制度，2007年全國實現農村低保全面覆蓋。據國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結果》顯示：截至2011年底，全國城市和農村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現了社會主義市場經濟“兼顧公平”的理念，對于農村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔當和社會主義制度的優越性，并發揮著維護基層社會穩定的戰略，因而，農村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質的重要政治制度。每年近千億元的農村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關系國計民生、社會穩定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉為例展現中國農村低保制度的現狀并分析其中存在的問題與原因。
C市鸚洲鄉共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（農業戶7635戶，農業人口26271人）。鸚洲鄉比鄰C市，交通便利，以農業種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉經濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農村特困救助政策，2007年實現農村低保全面覆蓋。鸚洲鄉共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農村C類低保標準是97.3元/月，臨時救助金2600元/年。按照《C市農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》及有關規定，鸚洲鄉的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉低保救助；2、城鄉醫療救助；3、臨時困難救助；4、其他配套救助包括水電醫療教育等。由于醫療救助主要發生在特定家庭，其他配套救助也不經常發生，本文主要以農村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實踐現狀。
本文的任務是呈現農村低保制度運行現狀，為此，筆者在鸚洲鄉政府和鸚洲鄉夏村進行了累計25天的駐村調研，本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎上，對夏村的低保數據、低保戶信息做了統計。然后運用半結構訪談方法，向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對特殊低保戶（關系保、維穩保）做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實地反映農村低保運行的現狀和村民的態度。本文結構如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權力與關系網絡運作中“關系保”和“維穩保”的產生及其對農村低保分配的影響；第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規范化打破異化農村低保制度的地方權力與關系網絡，然而基層組織在低保規范化過程中卻面臨著反規范化的尷尬現象；第四部分重點關注低保制度規范化中最為重要的民主評議制度和動態管理制度實踐，并指出農村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結和政策建議。
二、權力與關系網絡中的低保
夏村處于鸚洲鄉腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務農的大都是50歲以上的中老年人。
夏村2005年左右開始進行農村特困救助工作，2007年全市建立農村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農民想盡辦法通過正當或者非正當途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調查、結果公示等低保實施制度，農村低保的分配秩序是相當混亂的。
同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關系（尤其是上級官員的關系）對低保資源分配的影響，更沒有關注到縣鄉政府與農村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權力與關系網絡”作為理解農村低保運行現狀的分析框架。
（一）“關系保”的產生
“熟人社會”是一個差序格局式的關系網絡，將個體與他人的關系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關系的影響尤為明顯。
夏村2007年開始實行低保時，低保規則比較混亂，低保公示制度形同虛設，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數貧困者的福利。利用關系資源產生的低保戶本文稱之為“關系保”。依據“關系”的遠近，夏村關系保的關系分為村內的關系和村外的關系兩類。逐戶核對信息發現夏村39戶65人低保中，真正屬于“關系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關系獲得應該享受低保的正常戶。7戶關系保的情況以及村民反應如下。
1、夏德朝，一個女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。
2、路杰，兩個女兒，上面領導給區民政局領導打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區民政局領取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關系戶。
3、馬大梅，兩個兒子，一個在區電業局工作，一個在市政協為領導開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。
4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個女兒，在村里當過隊長，現在市里打工，通過朋友關系從區民政局獲得一個低保名額。
5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標是通過上級關系指派的。但村民都對此毫無異議。
6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個兒子，其子經濟富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據村民反映，此戶是現任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關系保。
7、夏佳志，現任村支書夏德金的叔叔，兩個女兒，其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。
這些屬于較為明顯的關系戶，還有一些比較隱形的關系戶，那就是村內與村干部關系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內的關系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內關系戶的產生是村落社會結構內生性因素所致，村干部可以隨機應變做出增減安排以平衡村內關系、應對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關系大都來自于上級行政官員，這已經遠遠超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。
（二）“維穩保”的產生——社會救助中的維穩運作
據鸚洲鄉民政所所長說，現在除了城鄉低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩保”。據統計2011、2012年鸚洲鄉社會救助資金中用于維穩工作的超過40萬元。而通過維穩渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內的社會救助資金來進行“利益誘導”和“精英俘獲”，于是在權力網絡之中維穩保得以產生，社會救助制度成為維穩制度的犧牲品。C市《低保責任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權弱化、治理資源日益匱乏維穩責任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節以鸚洲鄉的經驗材料為例來展現社會救助中維穩運作。
目前中國社會救助資金共有4類：城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助和臨時救助。農村五保和醫療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉用于維穩的社會救助指標有維穩保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩的臨時特困救助金占全鄉的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉的維穩保遠不止12戶。鸚洲鄉用于維穩的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉政府逢年過節都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。
目前鸚洲鄉的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是因土地問題產生的上訪群體，又可細分為3個群體：第1個群體是由于城區擴建征地拆遷引發的農民上訪，這一群體所引發的上訪，由經管站和包片干部負責，不進入鄉辦；第2個群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個群體是村民個人間土地糾紛所致，稅費時期一些人將土地承包權轉讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發利益之爭。
第二類群體是軍人群體，共有7個群體：越戰軍人；越戰臨戰人員；原第五通訊團；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區8師22團涉核、參戰退役軍人。
第三類是涉法涉訴群體，統計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統計為1個群體。第五類是企事業單位下崗職工和畢業包分配的統分生，統計為1個群體。
群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪，向上訪者許諾低保指標、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的，但他們卻認為自己應當年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰軍人到區政府集訪。鄉政府和各村干部在其到達區政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個維穩保之一。
在鸚洲鄉辦訪談時，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉越戰軍人上訪群體牽頭人，鄉政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額。現在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房。可是在2012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當時沒有明確回復，讓他先打報告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標準：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。
“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”
“兄弟，莫著急。現在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作。”
“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”
……
政府為了達到維穩目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環模式，并且在每次的下一個循環中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環策略的典型實踐者，他以八一建軍節將要來臨為由要挾鄉政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。
（三）村落的反應：抵制與順從
無論是關系保還是維穩保都致使低保分配公平失衡，在村落內部引起強烈的反應。如果說村干部利用低保制度對上級權力關系作出了抵制的努力，那么在維穩壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態度以及在低保制度規范化后村干部的應對措施。
評議組成員X：“關系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”
評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”
普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關。村干部都不愿得罪人。”
普通村民B：“低保養懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”
關系戶的關系大都來自市、區等政府部門，面對這些關系村委會一般是無可奈何的。
村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規范。嚴格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區民政局也不會同意。這里面有上下級關系，村里有難處”。
為了抵制住上級政府部門的關系，村干部采取了一系列的應對措施，并逐漸取消一些關系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領導打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領導的簽字復印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時也得罪了上面的領導。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉干部。得罪領導，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領導的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因為現有制度框架下，村的發展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩體制。在縣鄉政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。
夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。
夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區兩級領導都口頭答應讓他一家吃低保；但夏德金支書要領導的簽字。夏明找領導，領導們都不肯簽字。結果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因為他的女兒得了先天性心臟病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。
由上可知，中國低保制度在鄉村社會的權力與關系網絡中運作并產生了關系保、維穩保，村落社會的公平觀念遭到沖擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權力與關系網絡之中的農村低保難以保持自身的救助倫理特質，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法，試圖以制度規范化打破異化低保制度的權力與關系網絡。
三、低保規范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例
為了抵制地方權力與關系網絡對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度，推進低保運作規范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調查制度》、《動態管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統》進行社會救助資金社會化發放。可以說，C市的低保制度建設是較為全面、先進和規范的。低保制度規范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規范，另一方面也給基層政策執行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業”任務量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關系戶的挑戰等。下面對前三項作簡要論述，后兩項在其他部分論述。
（一）公示引發的詰難
自2011年民主評議制度實施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內容的做法，對評審結果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結果張榜公示7天，無異議后報鄉鎮部門審核；鄉與村委會成員組成調查小組，進一步進行評議，張榜公示7天，無異議后報區民政局審核；區民政局審批，在區救助網站進行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。
盡管行政村是一個半熟人社會，自然村卻是一個熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關系（維穩）戶等不該享受低保的人享受了低保，導致低保成為一項沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權威和信譽度，加大了村莊未來工作的難度。
如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發出的詰難的本質上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標分配挑戰了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。
（二）“做作業”任務加重
在夏村調查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業”。為了達到辦公現代化，村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦，他因為患有肺結核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實際上相當于一個村干部，村內的文案工作都由他負責，所以在村委會我們也經常看到他的身影。
自2011年C市實行《全國最低保障信息系統》后，村會計每月都要上報低保信息。除了做好網絡信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進行規范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結果等材料都要以“規范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產備案、區低保申請對象調查材料（村組、鄉、區三級調查記錄）、審批表（村、鄉、區的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個代表）。這些材料本應由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準確無誤，填寫任務就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由，在調研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風格也多有雷同，經過核實確實是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當事人申請書上修改的。
如：夏峰聲的申請自述：
我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。
我自幼弱智，結婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚，現家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準。
申請人：（空白）
2010年8月3日
申請人提出申請后，還要公示當次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結果。低保工作每一步的規范化都有很多作業要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態，農村組織工作方法由原來串家到戶“拉家常”逐步向現代化辦公形式轉變，這種轉變既需要村干部付出相應的體力成本，還需要有熟悉現代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準官僚化”，在這個過程中他們所要做的“作業”會越來越多。
（三）規范化中的反規范化
夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據調研分析發現這些多是不規范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規范化的要求，便是反規范化。
低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發現，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個方面的問題：
第一，鄉村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標。按照低保政策規定，低保應以戶為單位進行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標，是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標分配的。一方面因為“戶”在農村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外，再次確認低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農戶傾斜，照顧弱者個人則體現村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變為低保人，村支書講，“一戶若有7、8個人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當性。
第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結構實情。低保政策要求“子女有贍養能力，不履行贍養義務的家庭不在低保范圍內”，如果子女有贍養能力，農戶不能申請低保，因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能，在當下國力有限的情況下，不可能將所有的養老義務都推向政府，中國農村仍然要以家庭養老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結構，其中有些是子女有贍養能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關系保、維穩保就可能產生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至會縱容子女不養老的現象：“你看，我不贍養你，你還能吃低保”。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因為村委會有“縱容子女不養老”的擔憂。
第三，虛報收入信息。依照低保政策，收入在當地平均線以下的農戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個人自述中將困境描述的越嚴重越形象越好。其實，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫都說，按照這個標準全鄉沒有一戶符合低保戶標準的。在C市，1300元的生活標準很難說是符合現實情況的，這是鄉村干部和村民的共識。但是為了規范化申請者（更多是鄉村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導社會救助政策、阻礙其改善。
國家為了低保運作規范化從而制定一系列詳盡的指標，村干部和申請對象為了符合低保規范化政策而修改真實信息，結果低保規范化獲得的是“被裁剪的事實”，進而出現規范化中的反規范化運作。
四、低保民主評議與退出制度實踐
（一）民主評議的程序與實質
中國農村低保真正走向運作規范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數幾個村干部商量決定的低保評選機制，評議人人數和代表層次的增多促進了低保評選的民主化。
2012年C市低保民主評議制度規定：第一，在人員組成上，必須由社區（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協委員和有群眾基礎、有責任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調查制度、群眾監督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內容；入戶調查制度要求對于被評選上的低保對象鄉村兩級100%的入戶率、區民政局30%的入戶率抽查；群眾監督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。
民主評議在剛開始實際運作時，出現了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應如下：
村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉村干部講話，領導講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”
村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當代表的得罪人！’”
2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進一步規范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關于進一步加強完善城鄉低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數都進行了規定。調整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數是村民小組長，這些人村莊工作經驗豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發揮功能，村民代表的反應和低保評定的結果對此是明顯確證。
村民代表D：“當面得罪人，誰都不干。現在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些。”
2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結果公示的“廣告”效應，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。
2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監票員，然后發票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當天即公布了選票結果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。
2012年度的評選結果是比較公平的，應該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關系保和維穩保。在18個被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結果得到了村民的認可。
民主評議制度的具體操作規則確保了低保評定的程序公正，其實質是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規則將處于地方性權力關系網絡中的評議組成員剝離出來，通過技術化的手段進一步獲取結果公平。民主評議制度保證了低保進入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。
（二）低保退出制度的實踐
低保實行動態管理制度，要求鄉鎮人民政府應當根據低保家庭成員及其家庭經濟的變化情況進行分類復核，并根據復核情況及時報區民政局辦理低保金停發、減發或者增發手續。低保家庭應當向鄉政府定期報告家庭人員、收入和財產情況，原則上城市按月、農村按季度復核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態管理制度規定，農村低保至少一年應該微調一次，主管部門應當按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農村實踐中卻出現以下現象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機制。
在低保制度運行近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的。現在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環境，結果低保成為一種“只進不出”的制度。
村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”
評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”
家庭條件轉好的低保戶或者關系（維穩）保無法被取消，村中出現“家有小車吃低保”的怪異現象，這勢必造成村莊內部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態管理制度成為虛設。上級民政部門也逐漸察覺到這種現象、并提出了相應的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員，要求“要把應該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區城鄉低保規范化管理水平”。重點清理的12類人員如下：
（1）家庭經濟情況好轉，家庭人均收入明顯高于全鄉最低保障線。
（2）家庭成員中有自然減員未報告的。
（3）進入社保領取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。
（4）子女已成年且就業的。
（5）已領取企業退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。
（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。
（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；
（8）就業年齡內，拒絕推薦就業的。
（9）子女有贍養能力，不履行贍養義務的。
（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調查人員態度惡劣，不積極配合的。
（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。
（12）通過信息比對的疑問人員。
鑒于上級政府的體制壓力，各鄉村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內取消不符合規定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當事人死亡的有4個，成員就業的有2個，家庭生活改善的有1個。具體公示如下：
公 示
村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據相關文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保。現將評議結果公布如下：（同意票）
夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡
文昌哥（2人） 13票 戶主死亡
夏德秋（2人） 13票 戶主死亡
華工力（1人） 13票 成員死亡
程 濤（1人） 13票 成員就業
夏 威（2人） 13票 成員就業
于美韻（1人） 7票 生活改善
夏村村委會
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節中所列6戶不符合低保標準的關系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關系背景強硬有關系，也與他們的一人低保有關，村委會沒有與之“交易”的妥協條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關系戶，相比村外的關系，村干部更容易處理村內的關系應對上級政策。
綜上所述，中國農村低保制度運行近7年，至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有：
1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；
2、村干部怕得罪人的行事準則加劇了低保進出渠道淤塞的程度；
3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉村以改革動力并取得一定效果，重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機制的建立提供制度支持；
4、在清理不合格低保對象時存在關系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權力通過私人關系對農村低保的公平性構成巨大威脅。所以，低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關系網絡相磨合，更重要的是要將上級權力關系關在法制的籠子里。
總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項制度建設。
（三）新低保觀念的形成
農村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構建低保公示制度、民主評議制度建設的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。
3組夏陽杰，80歲，有4個女兒2個兒子，兒女們全部做醫藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。
姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認為自己年級大了，喪失勞動能力了，應該國家來養老。
村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”
夏村6戶不符合規定的關系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應。
通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：
1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。
2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。
3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養能力，其余20人沒有這方面的信息。
綜上，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應當享受低保，一旦享受低保就應當終身享受。低保金成為養老金甚至僅僅是一項公共資源，低保的救助倫理性質被忽略。新低保觀念導致更多不符合條件的農戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規范化過程中增加更多不規范的內容。
夏村的低保評議和退出制度實踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權力和信任并加以監督與約束，在村內社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規范化提供了制度供給并取得一定成效。
五、問題與政策建議
綜上所述，當下中國農村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農村低保資金如果想要實現“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩定的戰略，就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進一步完善。
1、關系保。在地方權力關系網絡中，地方性權力往往能夠通過關系變為資源，村莊內的關系戶成為村內低保分配公平的直接挑戰者。村干部對于村內的關系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點清理12類人員的時候，村干部最好做工作的就是與自己有關系的低保戶。而村外的關系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關系的人一般家庭經濟更好、對村落公平沖擊更大。因而，上級政府官員的私人關系通過權力網絡對基層低保的公平性產生更為強烈的沖擊。民政部門應當警惕這種隱形的利益關聯，將官員的權力關在法制的籠子里，同時加強低保信息的透明度以約束鄉村干部行為。
2、維穩保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代，基層治理資源匱乏，而當下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩保是中國維穩體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權的治權、治責是當下中國基層政治的重要任務也是治理維穩保的一劑良藥。
3、臨時救助資金管理體系不規范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征，在申請對象、資金發放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應當引起相關部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強監督和審查。
4、低保規范化工作中的反規范化。民主評議、公示、監督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關系的有力制度資源。同時，也應當看到在村務工作規范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現象，鄉村干部為了滿足政府制度規范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實信息，不利于公共政策的完善和執行。建議民政部門做好調查研究，根據各地實際收入和生活情況制定低保申請標準，并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。
5、低保申請標準線偏低導致沒有標準。C市2013年農村低保標準線為年人均收入1300元以下，這已經不符合當地農民收入和消費的實際情況。鄉、村、組三級干部都清楚，如果按照這個標準，全鄉恐怕找不到一戶符合低保標準的農戶。既然沒人符合低保標準，你申請了，我也可以申請，于是引發低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導”村民虛報、亂填收入。低保應當滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當的低保標準線是低保規范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現。
6、低保觀念混亂。無論是區、鄉、村干部還是普通農民對于低保的認識都存在觀念混亂的現象。官方組織將社會救助資金當做治理資源和工作手段；農民則將低保資金當做養老金不管家境如何都會競相爭取，出現“國家的錢，不要白不要”的現象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執行效應，只有從政府部門的官員個人做起，依法行政下功夫清理不符合標準的低保戶，維護村落社區的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。
一、指導思想
以中國民主與法制建設理論和黨的十精神為指導，深入貫徹市委提出的“依法治市”的總體要求，依據有關法律、法規和規章，明確本部門及各科室的執法權限和職責，充分發揮司法行政機關職能作用，為我市社會穩定和經濟建設作出貢獻。
二、目的要求
通過行政執法責任制的實施，提高行政執法的質量，提高本部門、各科室及其工作人員的法律意識，增強工作責任感和自覺性，促進職能的轉變和工作效能的提高，達到執法權限法定化，執法程序規范化，監督機制完善化，為逐步建立健全符合社會主義市場經濟體制要求的、科學的、規范的行政執法制度打下堅實的基礎。
三、組織領導和工作機構
為加強對行政執法責任制工作的組織領導，保證這項工作落到實處，局決定成立行政執法責任制工作領導小組和工作班子。
四、法定職責和行政執法管理目標
（一）法定職責
1、貫徹執行黨和國家有關司法行政工作的方針、政策、法律、法規，編制全市司法行政工作的中長期規劃、年度計劃，并指導、監督、組織實施。
2、管理和指導全市律師和基層法律服務工作，綜合管理社會法律服務機構。
3、管理和指導全市公證機構和公證業務活動。
4、指導全市基層人民調解委員會、司法所及司法助理員工作，參與全市社會治安綜合治理工作。
5、制訂全市的法制宣傳、法治建設和普及法律常識規劃并組織實施，指導各鎮（街道）、各部門、各行業的依法治理工作，開展執法檢查；組織、指導、開展法制宣傳、法治建設和法學教育工作。
6、負責對刑滿釋放人員的幫教工作，協助有關部門做好對刑滿釋放人員的安置工作。
7、負責和指導全市的社區矯正工作。
8、負責和指導全市法律援助和“148”法律服務工作。
9、管理和指導全市面向社會服務的司法鑒定工作。
10、組織實施全市司法行政系統的隊伍建設和思想政治工作，負責組織開展全市司法行政部門工作人員的業務培訓和進修。
11、歸口管理全市有關司法行政工作的對外聯系、交流與合作。
12、承辦市委、市政府和上級司法行政部門交辦的其他事項。
（二）行政執法管理目標
1、普法和依法治理工作
按照我市“六五”普法規劃的總體要求，重點突出各級領導干部、公務員、青少年、市場經營人員、企業經營管理人員、農民和外來建設者的普法教育。加強對普法和依法治理工作的研究和指導，完善各項工作措施，緊緊圍繞市里中心工作，緊緊圍繞“法治”建設，充分發揮法制宣傳教育的全局性、先導性、基礎性作用，深入開展法制宣傳教育，傳播法治思想，推進法治實踐。
按照市委提出的“依法治市”的要求，堅持法制教育和法治實踐相結合，進一步深化依法治理工作，大力推進地方、基層和行業依法治理，深入開展專項治理活動，提高全社會法治化管理水平。
2、律師管理工作
圍繞“內強素質，外塑形象”的總體要求，認真貫徹實施《律師法》，進一步深化改革，嚴格依法規范律師事務所的各項規章制度，建立健全有效的競爭機制、激勵機制、保障機制和分配機制，督促律師事務所建立事業發展基金、執業風險基金、社會保障基金、培訓基金。嚴格依法規范律師行為，切實加強律師職業道德和執業紀律教育，定期開展執法檢查，切實做好律師繼續教育工作，努力提高律師的業務素質。
3、公證管理工作
繼續深化改革，要把改革的重點放在拓展業務、規范管理、完善機制上。建立健全各項規章制度，抓好崗位目標責任制的修訂，搞活激勵機制。抓好事業發展基金、風險基金、社會保障基金、培訓基金的建立。加強公證質量的監督、指導，建立自查、互查等一系列制度，嚴防錯、假證的發生。加強公證形象教育，提高公證服務質量。
4、基層法律服務管理工作
加強法律服務所的規范化管理，不斷完善法律服務管理的各項制度，指導法律服務所工作，監督、檢查辦案質量。圍繞“鞏固一類所，強化二類所，撤并三類所”的要求，吸取律師工作改革的成功經驗，推動法律服務所上規模、上等級工作。繼續加大對基層法律服務工作者的培訓力度。
5、法律援助（行政審批）工作
要建立健全我市的各項法律援助制度，建立健全鎮（街道）法律援助站和社團法律援助工作部，規范法律援助的各項工作，組織、指派律師、公證員、基層法律服務工作者辦理法律援助事務，確保法律援助工作的順利開展。積極開展法律咨詢解答和法律政策的宣傳普及工作。進一步加強監督、指導，認真做好律師事務所的設立初審，律師執業初審工作，嚴把律師、律師所年檢、注冊關。認真做好公證機構設立初審、公證員申請執業初審工作，并做好公證年檢、注冊工作。認真做好基層法律服務工作者執業核準登記、基層法律服務工作者執業證年度注冊工作，做好法律服務所和法律服務執照年檢、注冊工作。認真做好司法鑒定機構設立登記初審、司法鑒定人員執業登記初審工作。
6、鎮（街道）司法所的管理工作
加快司法所規范化建設，要加強管理和指導，完善硬件、軟件設施建設，加強對司法所人員的培訓和指導，規范臺帳資料的整理和司法文書的制作，為充分發揮司法行政職能作用和基層社會穩定打好基礎。
7、人民調解管理工作
要繼續搞好標準化調委會建設，抓好社區、集貿市場、企業及周邊地區調解組織的建設。要整合基層調解資源，深化構建大調解工作機制，做到行政調解、司法調解和人民調解的有機統一。繼續對調委會成員進行業務培訓，提高業務素質。建立健全各項調解制度，逐步實現調解工作制度化和規范化。切實做好民間糾紛的排查和調處工作，提高糾紛的預防和調控能力。
8、社區矯正及安置幫教工作
進一步深化社區矯正試點工作，完善各類工作制度，加強社區矯正工作“三支”隊伍建設，健全社區矯正組織機構。整合社會各方面資源，構建刑罰執行的“社會化模式”。形成一個黨政領導下綜治協調，司法行政為主，公、檢、法各方協調配合、科學有效的社區矯正工作運行機制。不斷提高非監禁教育改造罪犯的質量，預防和減少重新犯罪。
9、司法鑒定工作
健全完善司法鑒定工作制度，規范鑒定活動，保證機構和人員職業資格及服務質量，做好司法鑒定機構和司法鑒定人員違法違紀行為調查、處罰建議和日常檢查監督，嚴肅查處為牟取經濟利益違法從事司法鑒定活動的行為。
10、隊伍建設工作
抓好思想政治教育，以黨的十精神為指導，要切實加強領導班子建設，以隊伍目標管理責任制為龍頭，抓好隊伍建設，深化“兩公開一監督”制度，認真做好反腐倡廉工作。
五、行政執法責任制的分解落實
（一）辦公室
1、根據本局部署，制定和落實思想政治教育計劃。協助局黨組抓好黨員、干部職工的政治學習、思想教育。
2、負責行政監察方面的監督和違紀的查處工作，配合做好黨員紀律的查處工作。
3、負責本局組織人事、老干部、工青婦工作，具體承辦有關干部的考核、任免、獎懲工作。
4、協助局黨組做好鎮（街道）司法助理員的管理工作。
5、協助本系統的律師、公證員專業技術職稱評審等事宜。
6、掌握全市司法行政工作動態，負責上情下達，下情上達及督辦工作，為局領導當好參謀和助手。
7、協調各科室、處、所的工作，檢查、督促各科室、處、所執行上級和局領導的決定、指示、決議。
8、負責局機關行政財務管理工作，以及對市公證處、律師事務所、法律服務所的財務監督、檢查工作。
9、負責局機關行政事務管理。
10、負責草擬本局的重要文件。
11、負責本局法治創建、綜合治理、檔案、保密、保衛和工作。
12、負責對司法鑒定機構和司法鑒定人員違法違紀行為調查、處罰建議和日常檢查監督。
（二）法制宣傳教育科
1、管理全市法制宣傳教育普及工作。
2、承辦市普法依法治理辦公室的具體工作。
3、制訂普法教育和依法治市工作計劃，編寫宣傳教育材料。
4、指導全市各部門、各鎮（街道）的普法依法治理工作，并承辦本局機關的普法工作。
5、抓好全市行政執法責任制的宣傳和推廣工作。
（三）基層工作管理科
1、管理指導全市人民調解工作。
2、管理指導基層法律服務所工作。
3、管理指導全市司法所工作，推動司法所規范化建設。
4、加強基層隊伍建設，抓好法律服務工作者、司法助理員及調解人員的業務培訓。
5、組織司法所工作人員配合開展好農村的法制宣傳和依法治理工作。
6、負責制訂歸正人員教育管理工作計劃。
7、指導各鎮（街道）抓好歸正人員教育管理幫教工作，落實鎮（街道）、村（社區）幫教組織。
8、承擔市歸正人員安置幫教工作協調小組辦公室的日常工作。
9、配合有關部門做好歸正人員的安置工作。
(四)法律服務管理科
1、監督、指導全市的律師、司法鑒定工作。
2、制定和完善律師、司法鑒定工作的管理規定，并負責督查、檢查、考核、落實。
3、加強律師、司法鑒定工作人員的職業道德和執業紀律教育，并負責執法檢查和落實工作。
4、做好律師、司法鑒定工作人員專業技術職務的審核報批工作。
5、負責律師、司法鑒定工作人員辦案質量的督查工作。
（五）社區矯正科
1、貫徹落實國家有關非監禁刑罰執行的法律、法規、規章和政策。
2、牽頭組織有關單位和社區基層組織開展社區矯正試點工作。
3、指導鎮（街）社區矯正機構具體承擔好社區矯正的日常管理工作；會同公安機關對社區服刑人員進行監督、教育和考察。
4、根據社區服刑人員的日常表現和考核結果，指導實施獎懲。
(六)公證處
1、監督、指導全市的公證工作。
2、制定和完善公證工作的管理規定，并負責督查、檢查、考核、落實。
3、加強公證員的職業道德和執業紀律教育，并負責執法檢查和落實工作。
4、做好公證員專業技術職務的審核報批工作。
5、負責公證員辦案質量督查工作。
(七)法律援助中心
1、負責制訂全市“148”和法律援助工作總體規劃。
2、解答法律咨詢，普及和宣傳法律、政策。
3、指導鎮（街道）法律援助工作站及時調處、疏導投訴的突發性、易激化的各類民間糾紛和。
4、受理、指派律師事務所、公證處、法律服務所實施法律援助工作。
六、實現行政管理目標的保障措施
（一）統一思想，提高認識。實施行政執法責任制是司法行政管理部門實現職能到位，加強執法力度，規范執法行為，樹立執法權威，全面加強法制建設的一項系統工程，是推動依法治市工作的極其重要的一個環節。通過組織司法行政工作人員認真學習有關法律、法規、規章及其他文件，統一思想認識，確保行政執法責任制工作落到實處。
（二）加強領導，分級負責。在局行政執法責任制領導小組領導下，實行局長負責制，一級抓一級，層層落實責任制。局長對本局的行政執法責任制的情況負總責；分管局長對局長負責，認真抓好分管科室行政執法責任制的組織實施和督查落實；各職能科室認真履行自己的職責，科室主要負責人為本科室行政執法責任制的責任人，上對分管局長負責，下將執法責任分解到人；科室副職和其他工作人員認真做好自己的本職工作，對科室主要負責人負責。局行政執法責任制領導小組下設具體的辦事機構，負責日常事務。
（三）努力學習，提高素質。組織行政執法人員認真學習法律、法規，熟知本部門實施的法律、法規和規章，明確執法職責、執法范圍、執法權限、執法程序和應承擔的責任，提高行政執法人員的業務素質和執法水平，保證行政執法工作的準確性和合法性。
（四）追究過錯，責任到人。本局機關工作人員在行政執法過程中，因故意或者過失而發生違法違紀行為的必須承擔行政執法過錯責任。追究過錯責任，要堅持以事實為依據、公開公正、法律面前人人平等以及處分與教育相結合的原則。本局及工作人員在行使職權時，有下列情形之一的，應當承擔過錯責任：
1、違法或錯誤實施行政處罰；
2、依法應作為而不作為造成損害；
3、超越職權導致行政執法過錯；
4、執法中、弄虛作假、顯失公平，造成惡劣影響；
5、違反法定程序和超越或者，經復議機關復議后被撤銷、變更或者責令重新作出行政行為；
6、違反法定程序和超越或，被人民法院判決撤銷、部分撤銷或者重新作出行政行為；
7、其他應當追究的行政執法過錯行為。
發生行政執法過錯，依法由本局先承擔賠償義務或者其他責任后，根據造成過錯的原因、后果和所采取的救濟辦法等因素，對負直接責任的行政執法人員追究過錯責任。對于過錯責任，分別適用或者合并適用下列責任追究：
1、批評教育；
2、責令檢討改正；
3、暫扣行政執法證件；
4、調離原行政執法崗位，并上報吊銷行政執法證件；
5、責成承擔部分或者全部賠償費用；
6、給予行政處分。
應當給予黨紀處分的，移送紀檢部門處理；構成犯罪的，移送司法機關處理。行政執法過錯責任追究，由局行政執法責任制領導小組決定，具體工作由辦公室負責。本局決定追究行政執法過錯、錯案直接責任人的責任后，屬進行批評教育、責令檢討改正的，由其所在科室負責執行；暫扣行政執法證件的，由辦公室依法辦理；涉及人事任免的，由辦公室依照有關規定程序辦理；涉及行政監察、紀檢的，由辦公室報請局黨組辦理；涉及經濟賠償的，由辦公室（財務科）辦理。
（五）認真考核，強化監督。對本局機關各科室的行政執法責任制考核范圍，主要從行政執法責任制的基礎工作、執法責任制的執行情況和行政執法監督檢查情況三方面進行考核，考核結果采用百分制計分方法。其中：
1、行政執法責任制和政務公開的基礎工作，滿分30分，每項6分；未達標準的酌情扣分，每項扣完為止：①科室領導重視推行行政執法責任制、與崗位責任制有機結合，有本科室具體的實施意見；②根據《市司法局行政執法責任制實施方案》中明確的執法責任，全面承擔本科室的執法責任；③本科室將承擔的各項行政執法責任進一步明確到具體執法崗位、人員；④本科室行政執法人員熟知本部門實施的法律、法規和規章，明確執法職責、執法范圍、執法權限、執法程序；⑤科室領導重視推行政務公開，有具體實施意見；科室之間積極配合協作，無推諉扯皮現象。
2、執法責任制和政務公開的執行情況，滿分50分，每項10分。有下列情況之一的，每起扣2分，每項扣完為止：①年內印發的規范性文件與現行法律、法規、規章有相抵觸的情況，或者制定的規范性文件未按規定進行合法性審查；②本科室及行政執法人員不嚴格履行法定執法責任，或者發生違法違紀情況；③執法責任制的各項指標未達到規定標準、要求，政務公開流于形式，向社會公開事項仍然存在暗箱操作情況；④執法活動不規范，程序不合法、量罰不當；⑤發生因執法錯案引發行政復議或者訴訟，被撤銷、變更、責令重新作出行政行為或者發生行政賠償案件。
關鍵詞：長沙社區；社區規劃師
中圖分類號：TU984.12
文獻標識碼：B
文章編號：1008-0422（2014）01-0096-04
1、社區概念解析
社區屬于社會學的范疇，是城市的基本構成單元，是聚居在一定地域范圍內的人群所組成的社會生活共同體。我國城市實行“市一行政區一街區一社區”的管理體系，市、行政區與街區屬于政府轄區，代表政府行政行為；而社區是社會自治體，它們之間是政府與社會的關系。
城市規劃中本來并沒有社區的概念，但隨著規劃師對人類居住環境關注的寬度與深度的發展，及隨著規劃職業自身在理論及方法論上與相關學科的互補發展，社區的概念和理論被引借到城市規劃中。但是社區概念在城市規劃和社會學中還是存在一些區別（見表1），社會學中的社區（以自然意愿形成共同聯系），是作為與社會（以理性意愿形成相互關系）相對立的概念進行研究的；在城市規劃中，社區多數時候與城市、居住等概念聯系在一起，是城市某一特定區域內居住的人群及其所處空間的總和。
社區作為社會組成的單元，其本身具有相對完整的社會功能。同時由于社區中人口密度較高，人群活動相對集中，產生的沖突及其他問題也相對集中。因此，如果不從規劃對象的社會根源切入研究、提出解決的方案，將很難真正解決問題。
2、設立社區規劃師的意義
規劃工作者通過深入社區調研，為深化公眾參與，反映社區基層訴求，搭建規劃管理部門和基層之間的溝通平臺，能較好地促進社區居民對城市規劃的參與程度，社區規劃師可以作為“公眾參與的倡導者”，更好的促進居民參與到社區規劃中未，推進社區居民的自我治理。進而破解社區發展的難點，研究社區經濟發展計劃，推進社區建設和轉型。
3、經驗借鑒
3.1 上海社區規劃師
為改變目前社區規劃管理中區規劃局與街道、居委在組織體制上較難銜接的現狀，2006年4月，虹口區正式建立社區規劃專管員制度，在區規劃局和社區（街道）兩個層面設立了社區規劃專管員隊伍，區規劃局和社區一般每個社區各指定設立了2名專管員，上下銜接，加強聯系和溝通，突出社區管理互動，基本形成了覆蓋全區的“兩級政府、三級管理、四級網絡”的規劃管理框架。社區規劃管理隊伍的主要工作職責：
1）包括參加本社區范圍內規劃編制；
2）參加建設項目審批協調、竣工驗收等批后管理；
3）提出社區規劃工作的意見和建議；
4）同時負責對所轄范圍內的社區公共服務設施日常管理；
5）重點是確保社區各項公共利益在各層次規劃管理實施中得到落實和保障。
3.2 深圳社區規劃師
深圳寶安區作為“原關外”區域，至今仍密布著很多自然村轉變而來的社區。發展多年來在經濟上取得巨大成績的同時，還伴隨面臨著社區工業園規劃不合理，社區集體用地制度與現行規劃沖突，市區重大項目落地難，影響社區轉型發展等社區與城市規劃矛盾的難題。
2010年8月18日，龍崗社區規劃師工作室正式成立并舉行掛牌儀式。讓規劃師進社區，目的是建立以社區規劃師為基礎平臺的社區發展實施機制，加強社區的城市規劃公眾參與度。規劃師進社區，主要為下類職責：
1）對于社區提出的問題及建議，社區規劃師應予以及時回復；
2）社區規劃師每月至少進行一次全面的社區現場踏勘，對法定圖則實施情況進行動態跟蹤，記錄社區的建設及規劃實施情況，對出現的問題及時反饋；
3）社區規劃師每月至少一次走訪社區內的企業和居民，形成書面材料；
4）社區規劃師在走訪基層的同時，進行相關規劃宣傳工作，每年至少一次在所在社區的學校，為學生上一次規劃宣傳教育課，至少給社區居民上一次規劃宣傳教育課。
3.3 經驗總結
借鑒國內社區規劃師的成功案例，推進社區發展，為保證社區規劃的科學編制和實施，提高社區管理水平，建立“社區規劃師制度”將是一項行之有效的方法。社區規劃師是致力于社區管理、更新和復興等事項的管理型規劃人員，也是城市街道機構的政府規劃師。社區規劃師的職業目標是在不侵犯其他社區發展機遇，不妨礙城市整體長期利益的基礎上，為本社區謀求長遠利益和最大利益。除專業知識外，社區規劃師還具備勸說、談判、協調、綜合等技能，發揮社會組織者的作用，以便能達成共識，創造有歸屬感、人情味和富有活力的社區。
4、長沙社區規劃師試點背景與工作內容
4.1 背景
為建設和諧社區探索出新思路，從立足基層、現實出發，長沙市城鄉規劃局擬決定在天心區青園街道湘園社區開展“社區規劃師”試點工作。以“社區規劃師”為平臺，擴大公眾參與規劃的廣度和力度，實現自上而下的規劃目標與自下而上的社區發展訴求的有效銜接。以此為背景，天心區規劃分局與長沙市規劃勘測設計研究院共同開展了湘園社區規劃調研工作，并形成規劃調研報告。
通過實地踏勘、座談訪談、居民問卷調查等多種方式，深入調研了解社區現有建設情況及其存在的問題，梳理社區目前的規劃編制情況，總結社區規劃實施情況，發現社區發展中的熱點難點問題，提供科學合理的規劃建議，促進社區更好的發展。
4.2 工作內容
試點社區所轄行政區的規劃分局，組織與協調“社區規劃師”的工作，為保障社區規劃師制度的有效運行，由長沙市城鄉規劃局主管，對口社區協管。主要分為以下三個組織結構：分局組織成立、辦公室協調管理、社區規劃工作室。
1）社區現場踏勘調查――社區規劃師每半年至少進行一次全面的社區現場踏勘，對規劃實施情況進行動態跟蹤監督，記錄社區的建設及規劃實施情況。
2）參與社區規劃項目――深度參與社區內的規劃、建設項目，包括規劃項目前期的組織、編制至項目審查會，都應有社區規劃師在場，對牽涉到社區發展的規劃項目有知情權、建議權。
3）規劃實施反饋――動態監測規劃的實施情況，確保各項公共項目在規劃中得到良好的落實（公共服務設施、市政設施、綠地），同時比較規劃與實施之間的差異，針對不符合法定規劃的實施情況及時向規劃管理部門反饋情況。（不包含違法亂建的建設項目）
4）收集與反饋社區發展問題――對社區發展、建設等問題及意見進行及時收集、整理和反饋，搭建規劃管理部門和群眾之間的溝通平臺。
5）規劃技術咨詢服務――解答社區在規劃建設中遇到的疑難問題；在法定規劃指導下，為社區的發展建設出謀劃策，為社區相關建設項目提供規劃技術咨詢。
6）規劃宣傳及培訓――協助開展相關規劃的宣傳、講解工作，并定期對社區居民開展規劃的宣傳和培訓，培育社區居民的規劃公眾參與意識。
5、長沙湘園“社區規劃師”試點實踐
5.1 工作方式
5.1.1 問卷調查（見表2）
深入居民調查，了解當地居民訴求，對社區內居民進行抽樣問卷調查，主要從“個人概況、家庭概況、住房設施、交通與治安、居委會與物業公司、鄰里關系與社會保障、教育與醫療、日常生活與休閑”等十個方面進行詳實的問卷調查，選取與居民生活密切聯系的日常問題，一切從居民生活中遇到的問題人手，在規劃上分析，整體上考慮，從而解決居民面臨的難題。
5.1.2 現狀踏勘
全面的社區現狀調查，深入了解社區的基本情況、人口、用地、住宅、單位、道路交通、公共服務設施、市政設施、環境衛生等情況，全盤摸清社區的現狀情況。
5.1.3 座談
2012年7月-11月期間，先后多次到湘園社區服務中心，與天心城鄉規劃分局、湘園社區主要負責人等就湘園社區建設發展、規劃設想進行深入討論與交流。
5.2 湘園“社區規劃師”規劃調研問題分析
湘園社區范圍內有湖南省人民政府、省國土資源廳、省發展和改革委、省勞動與保障廳、省交通運輸廳、省邊防武警總隊、中央糧食儲備庫、華融湘江銀行、長沙市司法局等9家省廳級單位和總部企業；社區內現有上庭苑、青山小區、鑫遠杰座、天城泰和花苑等新型居民小區。湘園社區享有長沙市示范社區、長沙市文明社區、長沙市精品社區等多項榮譽稱號。
在社區中走訪中發現，整個社區的人居環境優于中心城區的社區，根據此次社區抽樣調查的問卷，反映出社區內大部分居民均樂意長期居住于此，原因是較中心城區有限的土地空間中，生活在此的居民在空氣質量、環境景觀上均優于中心城區的居民，而在公共設施、市政設施配套上又不遜于中心城區。
由于社區處于省政府生活服務圈，各項設施大多能滿足社區居民生活需求，但在教育文化、日常生活與娛樂休閑設施上存在一定的缺陷。
5.2.1 教育文化設施
根據此次社區抽樣調查的問卷，居民愿意社區內常組織如知識講座、技術咨詢、形象設計、投資咨詢類等教育培訓項目，可以看出在經濟高速發展的同時，人民更渴望得到專業人士的幫助與培訓，在競爭日趨激烈的社會中依靠知識豐富自我。而在設立文化設施上社區居民更愿意增設圖書館、文化站。
而湘園社區為打造書香品牌形象，與周邊的明德中學產生相呼應的效果，社區決定在青山安置小區的A、B區建設專業培訓學校，為社區居民提供專業的技術服務，不僅豐富了居民業余生活、也為失業人士或想提高專業技術的人士提供了學習場所。
5.2.2 日常生活與娛樂休閑設施
5.2.2.1 日常生活設施
根據此次社區抽樣調查的問卷，湘園社區內居所附近有小型的商業設施，但社區內無大型超市、菜市場，居民希望能規劃布點此類設施，從而更好的滿足居民日常生活需求。
5.2.2.2 娛樂休閑設施
根據此次社區抽樣調查的問卷，反映出湘園社區內居民娛樂生活較為單一，休閑活動都以看電視、上網為主，戶外場所較少。居民普遍反映電影院、圖書館等活動中心離社區較遠，不利于社區居民業余活動。（見圖1）
5.3 強化社區規劃的實踐與管理建議
通過對湘園社區現狀建設與規劃情況的初步調查和分析，借鑒國內外城市管理及其社區建設的先進經驗，必須盡快轉變觀念，創新思路。其中很重要一點是把城市規劃與社區發展整合起來尋求一種更有利于社區發展的規劃機制，即建立以社區為基本單元的城市規劃與管理體系，以改善目前社區建設不完善、同時與城市規劃存在脫節的局面。
5.3.1 合理確定社區區劃，按社區單元模式進行整合
目前，在社區區劃時一般以地域性為特征。以認同感為紐帶，按照便于管理服務便于社區資源合理配置，便于居民自治，但這種做法往往與目前規劃編制脫節。建立以社區為基本單元的城市規劃與管理體系，必須在城市規劃與社區發展中尋找兩者協調的最佳點，即合理的社區范圍與規模。因此結合目前正在編制中的各城區控規，根據居住用地的布局和規模，居住社區的類型多樣化和動態發展的需要，適當調整社區區劃，為控制性詳細規劃編制與社區規劃的結合提供依據。
5.3.2 完善規劃編制體系，強化控規編制與社區規劃的結合
目前城市建設用地已基本控規覆蓋，但由于控規的范圍與社區管理的范圍脫節，因而規劃人員很難從社區的角度未考慮公共服務設施的配置。建立以社區為基本單元的城市規劃與管理體系，必須使控制性詳細規劃的編制與社區規規劃結合。在編制控制性詳細規劃時如能把社區規劃納入，則將為社區土地的綜合開發和規劃管理提供必要的依據，同時也為社區建設中各項配套設施的完善提供切實的保障。
5.3.3 發揮規劃引導作用，扶持社區集體經濟發展
通過訪談了解，湘園社區安置小區居民收入來源主要為房租，且社區主要商業設施不發達，就業崗位不足，質量不高，經濟發展模式單一，不利于可持續發展。在未來的發展中，隨著城市產業升級、舊城改造的進程推進，城市功能的擴散，有必要通過策劃引導社區經濟多元化發展，通過成立社區股份公司，或者通過一定的商業運作，引導社區經濟向房地產、商業、旅游服務、教育培訓等多項產業領域發展，逐步擺脫“物業經濟”單一發展模式，形成多頭并進、可持續發展的局面。建議在政府政策允許的范圍下，進行商業策劃與運作，成立社區經濟發展實體，引導項目與集體經濟相結合，讓項目落地。
5.3.4 完善社區公共服務體系，提升社區城市建設水平
建議市、區、街道各級政府加大對基層社區的基礎設施投入，完善社區公共服務設施體系建設，提升社區建設品質。為實現建立功能全面、配套完善的社區服務網絡，需與湘園社區的服務網絡與社區服務單元的分級劃分相適應，根據服務級別的不同、服務覆蓋范圍的不同及服務人群的差異，按照需求設置。主要分為區域服務、社區服務和街坊鄰里服務三個層次。
1）區域服務包括本社區及其周邊社區的服務設施配套資源的協調與共享。具體包括文體中心的共建、大型商業設施、醫療設施及教育設施的共享，以及規劃建設中的軌道站點等的共享。
2）社區服務的范圍覆蓋整個湘園社區，在區域服務的內容和空間距離不適應或不能滿足本社區需求的前提下設置。內容包括社區服務中心、社區醫院、福利院及商業網點、教育培訓點、社區文化娛樂。
3）街坊鄰里服務，作為便民服務的設施配置，其規模及服務種類依據各街坊內部居民的實際需求而定。內容包括零售商店、24小時便利店、理發店、家電維修等。長遠發展而言，要提高社區居民的社區服務意識，并通過發動社區有能力的成員提供義務，以提升社區服務的層次。
其居民生活服務規劃設施建議如圖2。
5.3.5 開展社區規劃師試點，強化社區規劃管理
未試點前，社區工作人員大多不具備社區規劃的專業知識，很難承擔社區規劃的相關職能。長沙市天心區城鄉規劃局為探索研究在社區層面建立社區規劃管理隊伍，形成全覆蓋的規劃管理體系框架，在湘園社區開展“社區規劃師”試點工作，并設立了2名專管員，以此為平臺，擴大公眾參與規劃的廣度和力度，實現自上而下的規劃目標與自下而上的社區發展訴求的有效銜接，上下銜接，加強聯系和溝通，突出社區管理互動。
5.3.6 擴大公眾參與，還社于民推進社區自治
公眾參與是一種社會管理方法，其本質是通過一定的方法和程序，讓更多的居民能夠參加到那些與他們息息相關的政策、規范的制定和決策過程中。居民作為社區的主體，他們的廣泛參與是社區規劃的生命力，是實現社區發展的根本動力。社區規劃無論是在編制，還是具體實施過程中，都應讓居民全過程參與，使其熟悉、關心和理解規劃。借鑒國際上成熟的經驗和做法，選擇與市民群眾利益密切相關的改造地區，讓公眾參與到規劃編制過程中，市民參與城市社區建設與管理的積極性日益增強。
關鍵詞：自然保護區；管護員；保護管理；工作職責
中圖分類號：S863文獻標識碼：A文章編號：1009-2374（2009）16-0109-02
自然保護區工作的核心是保護管理。其它一切工作都是圍繞這一核心服務的。長期以來由于自然保護區地處偏僻大山，遠離城鎮，交通不方便，信息相對閉塞。這些因素都直接影響自然保護區工作者對新知識、新信息的了解和獲取。隨著社會經濟的高速發展，人們生活水平的不斷提高，生態環境保護越來越受到各級政府和領導們的高度重視，保護森林資源，維護生態平衡，促進人與自然和諧相處成為時展的新要求。
歷史責任和使命給保護區管護人員提出了更高的要求，保護區管護員工作的好壞直接影響到保護區工作的成效，管護員的素質在很大程度上決定著本自然保護區乃至本地區生態建設的成敗。因此，提高廣大管護員的素質是搞好自然保護工作的重點。根據管護員的工作特點結合現代科學的管理理念，個人認為新型優秀管護員應該要做好以下幾個方面工作：
一、明確自然保護區管護員的工作職責
為進一步提高自然保護區管護員的工作積極性和責任感，提高工作效率，制定完備的管護員工作制度是最有效的措施。在工作目標制度中，由局領導按個人的專業及能力分配其相應的崗位。個人目標要與單位各項工作緊密結合，形成一種全新的激勵機制，使管護員由被動接受完成工作任務，到主動參與，想單位所想，急單位所急。自然保護區管護員應做到：
1．服從保護局的領導、管理和統一調度，積極參加上級組織的各項活動。
2．按保護局的規定和要求報告工作情況，及時迅速向保護局報告突況。
3．預防、發現和阻止亂砍濫伐、亂采濫挖、亂捕濫獵、毀林開墾等破壞重點公益林行為的發生。
4．負責好各自管護責任區內的日常護林防火巡查，認真做好日常巡查記錄，督查并制止野外違章用火，一旦發生森林火情，及時報告并組織撲救。
5．發現病蟲害及可疑病死木、枯死木現象，及時報告。
6．處理好與當地村領導的關系，以獲取工作支持。
7．積極協助當地村委會、保護局及上級有關部門查處各類自然資源破壞現象和森林火災案件。
8．自覺學習并積極向群眾宣傳有關自然保護的法律法規及有關林業政策，提高群眾護林防火、防病蟲害、防盜伐盜獵及保護重點公益林的意識。
二、提高管護員的思想政治和文化素質
做任何一件事情思想意識始終是第一位的，沒有良好的政治思想素質任何事情都沒有成功的保障。作為新時期自然保護區的管護員必須具有良好的思想素質，用科學的理論武裝頭腦。管護員要了解國家發展形勢，充分認識自身工作的價值和意義，努力提高思想政治素質。護林員應做到四個一樣：即生活要像農民一樣，保持艱苦樸素、吃苦耐勞的生活作風；工作作風要像軍人一樣，管護員擔負著保護一方自然生態平安的職責，沒有嚴明的紀律和過硬的作風，像社區部分青年人那樣懶散的話，對周邊社區的群眾就沒有影響力，就起不到震懾違法犯罪分子的作用；學習要像學生一樣，任何人的知識都不是與生俱來的，只有通過學習，管護員的文化水平才可以進一步提高；工作態度要像志愿者一樣，作為專門從事保護管理工作的管護員要樹立奉獻意識，要有主人翁的責任感和時代的使命感，樂于為保護生態奉獻自己的力量。
面對中國“入世”以及全球化、數字化、科技化的新形勢，作為最基層的自然保護工作者除了具有良好的思想政治素質、體能素質外，還應了解掌握自然保護區的法律法規知識，林業基礎知識和野生動植物知識，野外巡護、動植物監測、動植物識別、地圖識別、GPS的使用、數碼相機的使用、外語、常用文體的寫作、社區共管、森林防火、生態學知識、標本的采集與制作等相關的內容以適應新形勢自然保護區的管護工作，來提高管護員的綜合素質。
三、強化管護員的“三防”意識
1．抓好森林防火工作。在責任區內要設立防火宣傳固定標語，切實加強火源管理，嚴格杜絕違章野外用火行為的發生。森林防火堅持打破轄區限制，齊抓共管的方針。堅持不間斷巡山看護，能加強各種火源的管理，嚴格野外用火審批制度，無發生違章野外用火行為，林區安定穩定。能認真巡查，發生違章用火時，及時發現制止、匯報。火災是破壞性極大的災害，更是保護區的大敵。一場大火就可能使寶貴的資源毀于一旦。切實把它列入重要議事日程，采取有力措施搞好防火工作。要結合傳統的紀念活動，像清明節、國慶節、春節等節日加大宣傳力度，做到以預防為主，把事故消滅在萌芽狀態。
2．抓好防止亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖工作。近年來，隨著對生態環境保護和建設的重視，大規模的資源破壞現象已有所收斂。但是，必須看到，在一些地區還存在亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖的“三亂”現象。要高度重視，采取綜合措施加大防范和打擊力度。要建立完善以制止“三亂”為主要內容的管護責任制，將管護責任落實到站點、落實到人頭。要加強路徑檢查和野外巡護，切實將力量向野外巡護管理傾斜。
3．抓好森林病蟲害防治工作。森林病蟲害是無煙的火災，一旦發生病蟲害，會對森林資源造成巨大危害。要重視森林病蟲害的預防工作，加強巡護監測，注重預測預報，搞好檢驗檢疫，一旦發現疫情，應及時防治，嚴防擴散。要重視和防止外來物種的入侵，在進行社區綠化、植被改造、經營開發、科學研究時，應禁止引入外來物種。要采取措施加以治理，避免蔓延，確保保護區生態系統的正常發展。
四、提高管護員的體能素質
管護員在日常的巡護中經常要跋山涉水，良好的體能使他們工作起來得心應手，訓練可以確保管護員的安全，另外通過訓練可以加強管護員的紀律性。訓練既可以增強管護員的體質和集體榮譽感，又可以增強管護員的紀律性和責任感。通過對管護人員的體能培訓還能向周邊社區群眾展示管護員隊伍的精神風貌，給違法分子一個震懾作用，還可以起到間接的宣傳作用。
五、管護員要提高科研知識水平，積極協助科研工作
保護區既是資源保護基地，也是科學研究基地。將保護管理工作與科研工作有機的結合起來。保護管理工作是核心，科研工作是靈魂。保護是科研的前提，科研是保護的基礎和依據，二者相輔相成，聯系密切。從總體而言，大部分保護區的任務是管護和監測，一些有條件的保護區要在做好管護和監測工作的基礎上積極開展科研工作。保護區科研工作要注意機制創新，注意與有實力的科研院校合作，提供科研平臺，提高保護區的科研水平。管護員要做到能及時準確提供科研所需材料（種子、穗條、苗木等），協助開展野外科學研究活動，為科研和制定保護管理措施提供第一手資料。
六、要有團隊精神
自然保護區的工作富于挑戰，常年奔波在野外，面對來自自然環境與基層社區的工作挑戰，要求員工在日常工作中能夠始終保持旺盛的精力，有效利用自身特長以及良好的團隊合作模式，在開展保護工作時讓有限的人力資源發揮最大的效力。我們應做到：
1．相互尊重，在團隊中的協作要做到有禮貌的互相傾聽對方，解決問題過程中要做到對事不對人，達成共識。要互相尊重、彼此信任，并包容彼此不同的文化、才能和經驗。
2．有效溝通，溝通帶來理解，理解帶來合作。成員之間進行充分的溝通，在溝通的基礎上明確各自的任務和職責。懂得并學會使用分工協作，善于把分散的力量形成合力。
3．精神愉快，互相鼓勵及適當贊美，讓團隊的每一個人都能以積極的心態工作在最合適的崗位上，實現自我，超越自我，最大程度地發揮團隊的威力。
4．分享理念，自然保護中心鼓勵員工之間分享創新理念，分享的結果為學習能力的提高，集體學習能力的提高等同于集體智慧的提高，團隊發揮的作用自然會產生1+1＞2的結果。
七、對今后保護區管理工作的幾點建議
1．以人為本，制定培訓計劃，加強對從事保護管理工作人員的學習培訓。目前而言，從事保護管理工作一線管護人員的文化和業務素質大部分較低，應有針對性的進行專業培訓，條件許可時可以分期分批送各大院校進修學習，組織管護員到管理先進的自然保護區學習交流，進一步提高管護員的素質。
2．加大檢查力度，完善監督制度。（1）逐步建立工資待遇福利與工作業績和自身素質掛鉤的制度，以調動積極性；（2）督促檢查，提高工作實效。調動管理局機關科室人員的積極性，使之成為督促檢查各管護站工作的主要力量，以杜絕基層一線人員弄虛作假的現象發生。
3．逐漸引進高科技手段用于保護管理。保護管理工作看似是一項簡單的體力勞動，其實不然，現階段只從事簡單的巡護已經不能適應高科技現代化的需要，必須要與時俱進提高工作效率和管理水平。
4．要抓緊研究建立保護區分類分級建設標準和管理體系，進一步做到科學管理。要根據保護區的類型和主要保護對象，研究其管理特點，實行分類分級建設和管理，促進資源的嚴格保護，科學管理，合理利用。建立保護區資源監測體系和管理數據庫，使保護區管理進一步實現信息化、網絡化，用高新技術手段提高管理效率。
自然保護區作為生態建設的核心和主體已經被推到建設和諧生態家園的前沿，擔負起建設秀美生態環境的使命。現在是我國保護區事業發展前所未有的大好時期，和全國其他行業的工作人員一樣，自然保護區的管護員必須不斷適應新形勢新要求，與時俱進，進一步解放思想，努力提高自身的素質，扎實工作，把保護區建設推向一個新的發展階段，為建設和諧生態家園做出更大貢獻，促進經濟和社會可持續發展。
參考文獻
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關鍵詞：鄉規民約；《中舨共侍約》；西漢時期；農業生產狀況
【中圖分類號】D90-052 【文獻標識碼】A 【文章編號】1671-7287（2012）O1-0088-05
一、問題的提出
鄉規民約起源于人類社會以地緣關系為紐帶的鄉村社會。作為一種以鄉民自愿合意為基礎的民間規范，在傳統社會里，鄉規民約既發揮著以道德教化為手段提高鄉村治理水平的作用，又具有化解矛盾、促進和諧、維護社會秩序的功能。20世紀30年代，隨著會社、鄉約、宗族等鄉村基層組織研究的興起，鄉規民約開始進入學界的研究視野，楊開道、王蘭蔭、呂著清、王宗培、呂思勉、林耀華等人分別對鄉約類鄉規民約、會社類鄉規民約、宗族類鄉規民約進行了一些拓荒性的探索。海外的漢學家也開始將目光投向中國傳統鄉規民約的研究，一批與此相關的鄉村社會調查報告相繼問世。在經歷了30年的停滯期后，20世紀90年代初期，隨著村民自治制度在中國的確立，鄉規民約作為村民自治的主要手段，又重新回到了公眾視野，鄉規民約的研究也再次成為了學術界關注的熱點問題。學者們從考古學、人類學、社會學、歷史學、法學、政治學、民俗學等多個視角對傳統鄉規民約進行了廣泛而深入的研究，鄉規民約研究日漸成熟和多樣化。但是，由于受考古發掘的局限和對鄉規民約屬性的認識差異，何時出現成文化的鄉規民約仍是一個仁者見仁，智者見智的理論難點。目前，大多學者認為，北宋時期嘉祐進士、著名學者呂大鈞于公元11世紀中葉在其家鄉藍田（今屬陜西）制定的《呂氏鄉約》是中國歷史上第一部成文的鄉規民約，呂大鈞以改變風俗為己任，通過《呂氏鄉約》，勾畫了一個以道德建設為中心的全面維護鄉村和諧秩序的藍圖。而王銘銘先生根據《宋史·范仲淹傳》中的相關記載，認為范仲淹于公元1030年為環慶羌人所訂立的條約雖非“合村公議”而立，但亦非朝廷之王法，并且起到了“諸羌皆受命，自是始為漢用”的效果，因此它應該為歷史上最早的村規民約…。另外，值得注意的是，董建輝先生的推斷頗有新意，他在對河南偃師縣出土的一方東漢時期的《漢侍廷里父老倬買田約束石券》進行考證后認為，該石券是由東漢時期的25位居民在自愿、自主基礎上所訂立的自我管理規約，完全符合鄉規民約的基本特征，因此，它應為歷史上最早的鄉規民約。本文以1974年在湖北江陵鳳凰山十號漢墓中出土的一枚漢景帝初年的《中舨共侍約》的木牘為文本，在考察西漢鄉村農業生產水平和方式的基礎上，對最早出現的鄉規民約提出新的解讀，認為成文化的鄉規民約早在西漢時期就已經出現了。
二、對《中舨共侍約》的解讀
1974年在湖北江陵鳳凰山十號漢墓中出土了一枚漢景帝初年的《中舨共侍約》的木牘，木牘全文如下：
年三月辛卯，中舨=長張伯、晁、秦仲、陳伯等七人相與為舨。入舨錢二百，約二：會錢備，不備勿與為同舨，即舨直行共侍，非前謁病不行者罰日卅，毋人者庸賈，器物不具物責十錢=共事已，器物毀傷及亡販共負之。非其器物擅取之罰百錢，舨吏會，不會=日罰五十。會而計不具者，罰比不會。為舨吏余（？）器物及人，舨吏秦仲。
由于年代較為久遠，牘文中個別字樣或已缺失或變得模糊不清，但這些并不妨礙我們對牘文整體意思的解讀和理解。牘文講的是：某年三月辛卯日，中舨長張伯與口晁、秦仲、陳伯等七人相約“為舨”，每人除了繳納200錢作為加入組織的費用之外，他們還共同制定了組織規約，即必須備齊錢款，否則不準其“同舨”；凡是參加“舨”的所有成員必須一同行動；因為生病而“不行者”，應該雇人參加，否則每天罰款三十錢；貨物準備不足的罰款十錢；“舨”活動結束之后，損壞的物品由組織成員共同承擔；不屬于自己的物資而擅自拿取的罰款百錢；舨吏通知開會而不去者，每日罰款五十錢；雖然到會但對貨物的賬目記錄不詳細者，和不到會同樣論處；選出舨吏管理物資和召集組織成員。
多年來，由于對“舨”字的釋讀不同，學界對于《中舨共侍約》的認識也不一樣。黃盛璋認為“舨”字從“舟”從“反”，應為“販”字，指販賣，因此這應是一份由民間販賣經商組織所訂立的合伙販賣必須共同遵守的條約；弘一將“舨”解釋為“與般相通，般是大船，中舨則可能是一種官船的名字”，故他認為這應是一個用官船搬運貨物時所有船員所訂立的契約；裘錫圭則將“舨”字釋為“服”字，中服“是指由幾批服役者分期完成的較大徭役中時間安排在中間的一期”，因此這當是由一些服徭役者共同訂立的合伙規約；姚桂芳則將“舨”字釋為“治”，同時根據《爾雅·釋話》、《說文》中的相關解釋將“共侍”二字解釋為“儲積或儲物待用”，這樣《中舨共侍約》就被其解釋為是一個由“區域性中型規模管理物資儲備調配的組織”所訂立的規約。上述學者盡管對這個組織成員身份存在認識上的較大分歧，但對于其商業性和民間化屬性卻是一致肯定的。
從這篇牘文的內容中，我們可以隱約看出：首先，這是一個機構設置相對完整的民間組織。在這個組織內部，專門設有中販長、販吏等領導管理層級，他們除了召集組織成員參加集體販賣活動之外，還負有對組織成員和器物的日常管理職責。其次，規約的制訂都是組織成員在“相與”的基礎上共同參與完成的，因此，即便是那些對“會錢不備”、“器物不具”、“謁病不行”、“擅取器物”、“會而計不具”等行為所做出的經濟處罰條款，也應該是符合組織成員共同的價值觀以及當時的社會輿論導向的，是得到組織成員一致性贊同的，代表了所有組織成員的心聲和根本利益。當然，對那些因為損害大多數組織成員利益的行為所做出的經濟處罰，也會對組織成員的行為起到一種類似于法律的約束力。此外，規約是對包括中販長以及販吏在內的所有組織成員的行為規范，它要求所有組織成員做到共同行動、共擔風險、共享利潤，任何人在任何情況下都不得以任何理由逾越或者破壞這些規定。
在東漢許慎的《說文解字》一書中，“規”被解釋為“有法度也，從夫，從見”，“約”被解釋為“纏束也”。根據上述對“規”、“約”二字的解釋，“規約”一詞應該是指制訂一些行為規范對人們的行為進行有效的約束。而所謂“鄉規民約”則是指制訂這些行為規范的主體不是國家政府而是全體鄉民或某一民間組織中的所有成員。作為鄉民共同協商的產物，鄉規民約具有如下基本特征：首先，它是一種行為規范，具有類似法律的約束力。其次，它是人們在相互合意的基礎上制定的，盡管在制訂的過程中可能存在著“首唱（倡）與唱和”的結構關系，但“其基礎的一部分在于參加者們相互之間的合意”。再次，制定的主體是鄉民，其約束力主要源自鄉民對規則的認可、他們在價值觀上的共同性以及社會輿論等情感和道德的力量，是鄉村規約得以實現的基礎。最后，鄉規民約所約束的不是某個人或某幾個人，而是基層社會組織或特定組織中所有的社會成員。
不難看出，上述對鄉規民約特征的描述與《中舨共侍約》的約文內容是基本吻合的，因此，《中舨共侍約》應該是一份典型的鄉規民約原件，這就意味著西漢時期在商業經營領域中就已經存在了成文化的鄉規民約。那么，同一時期，在其他領域是否也存在著鄉規民約呢？筆者將通過對西漢鄉村社會農業生產狀況的考察來推測鄉規民約在農業生產中出現的可能性。
三、西漢鄉村社會農業生產狀況的考察：鄉規民約出現的時代背景
在對西漢的農業生產狀況進行考察之前，我們首先需要了解這一時期鄉村社會的基本情況，包括農戶戶均人口、戶均勞動力、戶均耕地面積等等。《漢書·食貨志》言：“今農夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不過百畝……”從晁錯的這段敘述中我們可以看出這是一個家庭規模為五人、戶均勞動力為兩人、戶均耕地面積為百畝的西漢農戶家庭。那么這是否為西漢鄉村社會的常態呢？關于西漢的農戶戶均人口，李根蟠、王利華、許倬云、杜正勝等多位學者也先后對西漢家庭人口規模進行了相當詳細的論述。雖然他們在枝節問題上的意見有所不同，但都一致斷定了西漢普通農民家庭規模較小，不會超過五人。關于西漢的戶均勞動力，喻長詠在對《居延漢簡》甲乙編中較為完整的22戶家庭材料進行整理后認為，由于受到商鞅變法時期“民有二男，不分異者倍其賦”、“令民父子兄弟同室息者為禁”等法令的影響，西漢時期，“個體家庭”的觀念已經深入人心，由一對夫婦及其未婚子女組成的核心家庭在西漢社會已經占據主導地位。在此，我們采用這種觀點，并在此基礎上進一步推斷，由于在核心家庭內部，女主人主要負責照顧孩子、料理家務等家庭內部相關事務，因此真正能夠充當農業生產完全勞動力的也就只有這個家庭的男主人，雖然在一些擁有男丁的家庭中，隨著男性孩子的長大，他們會在農業生產中起到一定的作用，但因為其成年后大多都會離開原來的家庭，自立門戶，因此，男性子孫在農業生產中的作用是有限的，不能算作一個完全勞動力，這樣的話，戶均勞動力應該不會超過兩個人。而對于西漢的戶均耕地面積百畝的說法雖然已經得到了學界的普遍認同，但寧可等學者也指出西漢所稱“百畝”系周制的百步一畝，一百小畝約合41.66大畝（大畝即秦制的二百四十步一畝）。通過如上分析，我們對西漢鄉村社會就有了一個大致的了解，即戶均勞力不足兩人的農戶家庭需要耕種大約41.66大畝的土地，即每個勞動力需要耕田28.3大畝。
那么當時的農業生產水平又如何呢？筆者將從農業生產工具、耕作方法以及農業生產效率等方面加以考察。
首先，鐵質農具和牛耕不論從使用范圍上還是數量上都比前代有了很大提高，但囿于其較高的價格，普通農戶獨立購置農具的能力受到了極大的限制。鐵質農具的出現最早可以上溯至東周時期，但由于當時的冶鑄技術較為落后，所以鐵質農具無論是生產亦或使用都較為少見。到了西漢時期，由于冶鑄技術的提高，加之政府對農業的重視，鐵質農具得以大量生產，鐵犁、鐵鏟、鐵鐮、鐵鍤、鐵鋤、鐵耙、鐵耬等一大批種類繁多、形式復雜、功能各異、性能優良的鐵農具相繼被生產并廣泛應用在農業生產的各個環節。正是有了上述鐵農具在農業生產中的廣泛應用，農業生產變得“用力少而得作多”（《鹽鐵論·水旱》）。同時，為了配合鐵農具尤其是大型鐵犁在農業生產中的廣泛使用，牛耕在這一時期也得到了較大范圍的使用，已經擴大到以關中地區為中心，西北達寧夏、甘肅、青海、新疆，北部達河套地區，東部達山東，東北到遼東半島，南及長江以南的洞庭湖一帶的廣大地區。但另一方面，“鹽鐵賈貴”（《鹽鐵論·水旱》）的現實和動輒數千錢的牛價，卻使得因為工商業的盤剝而陷入極端貧困境地的農戶根本無力置辦齊備農業生產所需的所有農具和耕牛。
其次，出現了“以人挽犁”、“耦犁”、“代田法”、“精耕細作”等多種較為先進的耕作技術，它們在提高農業生產效率的同時，也對資金和勞力的投入提出了更高的要求。漢武帝在位的中后期，由于長期對外戰爭，徭役征發和賦稅剝削嚴重，社會動蕩不安，對此，武帝于征和四年（公元89年）發表了著名的輪臺詔，宣布“禁苛暴，止擅賦，力本農”（《漢書·西域傳·渠犁傳》），并任趙過為搜粟都尉，將“力本農”這一重任委托于他。趙過在總結戰國以來的農作經驗，特別是當時西北地區的農民的生產經驗后發明了“代田法”、“耦犁”、“以人挽牛”@等多種耕作方法，并將之廣泛推廣到全國的各個地區。除了上述幾種耕作方法之外，西漢時期還廣泛出現了精耕細作的耕作技術。據《汜勝之書》載：“凡麥田，常以五月耕，六月再耕，七月勿耕”、“杏使華榮，輒耕輕土弱土；望杏花落，復耕，耕輒藺之；草生，有雨澤，耕重藺之”（《齊民要求·耕田》）。從這則史料記載來看，西漢時期的農業生產必須經過初耕、再耕、復耕等多道工序。應該說，上述幾種耕作方法在提高農業生產效率方面都發揮了至關重要的作用，但同時也意味著更多人力和財力的投入，而這對于家庭規模小、勞動力不足、經濟處境艱難的西漢普通農戶家庭來講，無疑是一件望塵莫及的事情，許多農民不得不為此過著“木耕手耨，土耰淡食”（《鹽鐵論·水旱》）的凄慘生活。
那么在這樣的農業生產條件下，西漢時期的農業生產效率又如何呢？《九章算術·均輸章》中就有耕種土地的算題，結果顯示，每個徭役在為期大約20天的春耕季節里，最大耕種能力在29.6大畝左右。但我們也注意到，《九章算術·均輸章》中的勞動對象為服徭役者，他們不必承受沉重的家務負擔和郡縣鄉里的繁雜力役，因此其農業生產時間要多于其他個體自耕農。同時，徭役勞動要求在有限的時間內榨取最大限度的勞動力，因此在監督管制下的工作量往往比一般勞動力重。故，上述對人均勞動效率的估計要明顯高于西漢農業生產的普遍狀況，個體農民很難達到這樣的勞動量。
從上述對西漢農業生產狀況的考察可以看出，在畜力短缺、勞動力缺乏、農業生產效率有限的情況下，如果沒有農戶之間經常性的農業生產互助行為，要想依靠農戶自身的力量順利地完成農業生產的各個環節，幾乎是不可能實現的事情。當然對于財力雄厚、家丁眾多的地主階層來說，情況又另當別論了。事實上，為了提高農業生產效率、減小農業生產風險，從而保證小農經濟再生產的正常運行，西漢時期，鄉村社會曾普遍存在著行動統一、風險共擔的農業生產互助組織，即“街彈“組織。關于“街彈”組織，鄭玄在為《周禮·地官·里宰》一書中的“以歲時合耦于鋤，以治稼穡”一句作注時指出，“鋤者，里宰治處也。若今街彈之室，于此合耦，使相佐助，因放而為名。”從鄭氏的注釋中可以看出，此時“街彈“組織的主要目的在于“和耦”。另據夏緯瑛先生解釋：合耦之“耦者，不是耦柜，亦非二人合耦而耕；當是合作之義，亦即所相佐助也。”根據他的解釋，“街彈”組織的任務主要有三：一是組織成員以集資的方式購置耕牛、大型鐵農具等價格較為昂貴的農業生產工具，以解決個體農戶在農業生產過程中出現的蓄力不足、農具不全等問題。《九章算術》中即出現了多道“共買”的計算題，可見，共同購置農業生產工具的做法在西漢是廣泛而大量存在的；二是組織成員通過合作、換工的方式，調劑個體農戶在農業生產過程中，尤其是在播種、收獲等關鍵環節中出現的勞力短缺的問題；三是對農業生產過程進行監督并對公共農業生產工具進行日常的管理和維護。《九章算數》中載：“今有共買牛，七家共出一百九十……問家數、牛價各幾何？答曰：一百二十六家”，這雖然僅僅只是一道算術題，但也能間接反映出當時農業生產互助組織的規模。試想，要管理如此龐大的農業生產互助組織、協調如此復雜的農業生產互助行為，沒有一套被組織成員廣泛接受的規約的制約是根本無法實現的，因此，我們推測，西漢時期的農業生產互助組織應該是有著一套管理規約的。目前，并未發現有任何關于西漢時期農業生產互助組織規約的只言片語，因此，我們進一步推斷這些規約亦或僅僅限于簡單的口頭約定，并未以文字的形式記載下來，而這也是和“農村社會本來就是一種親密社會，一種可俗社會，一切成訓習俗，都是世代相續，口頭相傳”的特點相吻合的。
店口、橫店、佛堂小城市培育建設情況和基本經驗
近年來，諸暨市店口鎮、東陽市橫店鎮、義烏市佛堂鎮搶抓機遇，因地制宜，真抓實干，經濟社會快速發展，城鎮建設步伐加快，走出了各具特色的小城市發展之路。
店口鎮以產業集聚推動城市發展，城市發展帶動產業升級，走出了一條產業與城市互促共進的發展之路。店口鎮毗鄰蕭山、紹興，有“五金之鄉”之美譽。2010年實現規上工業產值412.2億元，財政總收入11億元，農民人均純收入27529元，綜合經濟實力居省“百強鎮”第4位，全國“千強鎮”第18位。店口鎮有2家中國500強企業和上市公司、5家超10億、27家超億、300多家規上企業，初步形成了銅加工、管業、汽配、制冷四大產業集群，以全市5％的土地創造了1／4的工業總產值、1／6的財政收入。近年來，店口鎮積極實施投融資體制改革。大膽嘗試“民資造城”，先后籌資30多億元民間資本投資建設教育文化體育等公共設施，城市功能不斷完善，建有全省首個鎮級日處理能力300噸的垃圾焚燒廠、全省首條鎮級天然氣管網、全省首家鎮級商業綜合體、全省首個鎮級現代數碼影城、全省首家鎮級四星級現代化農貿市場和華東地區最大的汽配水暖集散基地。店口鎮是聯合國開發計劃署試點城鎮、全國發展改革試點鎮、浙江省小城鎮綜合改革試點鎮、浙江省現代示范建設試點鎮。
橫店鎮創造了“政府規劃設計，企業投資建設”模式，走出了一條以企業發展帶動城市建設的發展之路。改革開放后，橫店鎮涌現了以徐文榮為代表的一批具有“敢為人先、奮力開拓”創業精神的優秀企業家，從發展工業起步，再向影視文化旅游產業轉型。被稱為小城市發展的奇跡。2010年實現規上工業產值139.1億元，國地稅收7.5億元，農民人均收入16280元。橫店鎮高科技產品產值占工業總產值的60％以上。形成了磁性材料、機電產品、醫藥化工、輕紡針織、建筑建材、文化旅游等六大支柱產業，被授予“中國磁都”。特大型鄉鎮企業橫店集團，下轄2家上市公司、17家全資或控股子公司、205家緊密型骨干企業。橫店鎮有全國首個影視產業試驗區，金華首家國家5A級景區，建有28個大型實景基地，入駐影視企業近400家，2010年接待游客700多萬人次，被譽為“東方好萊塢”。近年來，橫店鎮按20萬人口規模進行規劃建設，形成了“一縱六橫一環”道路框架，建有自來水廠、熱電廠、污水處理廠等配套設施和中心公園、江濱廣場、文體中心等休閑娛樂設施。橫店鎮是國家可持續發展實驗區、全國小城鎮建設示范鎮、社會主義新農村建設示范鎮、全國鄉鎮企業示范區、國家科技成果轉化示范基地、國家衛生鎮、中國鄉鎮之星。
佛堂鎮依托深厚的商貿文化和義烏國際商貿城，走出了一條以全民創業帶動產業集聚的發展之路。佛堂鎮建鎮歷史悠久，有“千年古鎮、清風商埠、佛教圣地”之美譽。2010年實現工業總產值157.3億元，財政總收入4.8億元，農民人均純收入16717元。佛堂鎮現有個體工商戶8000多家，大型商貿中心4家、專業市場5家、綜合性市場2家，形成了文化體育用品、針織、工藝品、食品加工、建筑建材等五大優勢產業，有華鴻控股集團、華義醫藥、正味食品等一批骨干企業。佛堂鎮堅持古鎮文化、佛教文化和古民居文化“三位一體”，打造“商城購物，古鎮游玩”的古鎮旅游品牌。依托國際商貿城。推進全民創業，加快產業人口集聚，常住人口達18.3萬，打造義西南經濟、文化、旅游中心。按照“兩區四片、軸向展開、兩翼拓寬”總體布局結構，構建“七縱七橫一核一環”路網骨架，加快建設“產業新城、文化名鎮、人居花園”。佛堂鎮是全國文明鎮、全國環境優美鄉鎮、第三批國家歷史文化名鎮、全國企業投資環境最佳鄉鎮。
縱觀店口、橫店、佛堂三鎮發展歷程，其發展背景和模式各不相同，小城市培育建設各有特色，同時也有許多共同的寶貴經驗：一是產業拉動。店口、橫店、佛堂三鎮都十分重視產業培育，通過做大做強產業，提升區域綜合實力，為小城市培育建設提供堅實的物質基礎。二是政策推動。諸暨、東陽、義烏三地黨委、政府都高度重視小城市培育建設，積極創新機制，出臺政策措施，不斷加大支持力度，為小城市培育建設提供強有力的政策支撐。三是文化帶動。店口、橫店、佛堂三鎮通過弘揚區域文化，注重文化引領，營造良好的創業氛圍，推進產業發展和城市建設，為小城市培育建設提供強大的精神動力。四是城鄉互動。店口、橫店、佛堂三鎮不斷加大城鄉統籌力度，推進農民向市民轉型，產業向農村拓展，基礎設施向農村延伸，讓群眾更多地共享發展成果，建設小城市具有良好的群眾基礎。
當前小城市培育建設過程中面臨的主要困難和問題
我省實施小城市培育工程以來，各級各地高度重視，積極出臺配套政策，不斷加大扶持力度，成效顯著。與此同時，由于各種因素的影響和制約，當前仍面臨一些困難和問題。
規劃引領亟待加強。這是小城市培育建設的首要問題。有的對規劃不夠重視，編制工作滯后，地下空間、綠地系統、給排水、功能設施等專項規劃不配套，規劃缺乏系統性；有的編制水平不高，功能定位不清，沒有深入調查和科學論證，不符合當地實際，可操作性不強；有的規劃執行不到位，人為因素隨意更改，難以起到長遠指導作用，缺乏權威性、延續性和穩定性；有的過分追求建設速度，加上專業技術人員缺乏，城市建設整體水平不高。
文化內涵有待提升。這是小城市建設中較為普遍的問題。城市建設存在“重硬件、輕軟件”現象，貪大求快，照搬照套，千城一面、萬屋一貌，沒有文化創意，城市缺乏個性和特色；有的過分重視城市規模擴展和人口集聚，城市房子漂亮了、設施齊全了，但城市文明、市民素質沒有得到同步提升。只看到一個漂亮的外表，城市缺乏美的內涵；有的一味追求所謂的現代化，忽視對城市歷史文化的傳承保護，城市缺乏文化內涵，整體品位不高。
要素制約較為突出。這是調研中反映最強烈的問題。中心鎮在要素資源配置中處于弱勢地位，加上
土地指標十分緊缺。遠遠無法滿足建設發展用地需求；受各方面因素制約，高端人才不愿意向小城市集聚和流動，特別是城市規劃建設和經濟管理等專業人才匱乏；小城市規劃建設項目眾多，投資計劃規模龐大，項目融資壓力很大；電力制約加大，環保設施建設滯后，生態壓力增大，面臨發展速度和環境保護的兩難選擇。
機制創新仍需深入。這是小城市培育建設的永恒主題。雖然當前從省到市都出臺了相關扶持政策。但小城市培育建設是一項龐大的系統工程，亟待在人才、土地、資金、管理權限、干部使用等諸多方面深化改革，完善小城市培育機制：機制創新往往涉及多個部門單位，但有的部門各唱各的調，該放的權不放，難以形成創新合力；創新機制銜接配套不夠。一些地方只是簡單地套用上級政策，沒有結合地方實際，政策缺乏針對性。
公共服務相對滯后。這是小城市培育建設中面臨的重大挑戰。受傳統運行機制和思維影響，鎮政府職能轉換不快，機構設置、管理體制等都按原有鎮鄉模式運行，不適應小城市發展需要；醫療、教育、文體、衛生等社會事業滯后于經濟發展，社會保障體系不健全，養老、失業、醫療保障仍然薄弱；社區服務體系不完善。公共服務機制不健全，整體服務水平不高，無法滿足群眾多層次、多樣化的服務需求。
考核導向有待完善。這是調研中反映較為突出的問題。考核體系不夠科學，過分重視經濟指標與城市規模等硬件考核，忽視城市規劃、基礎設施、社會保障等基礎性工作的考核；各地情況千差萬別，考核不能一刀切；三年的考核周期過短，容易導致地方政府急功近利，喜歡立竿見影的短平快項目，不愿做事關長遠的基礎性工作，不利于長遠培育發展；有的考核內容無法量化，存在走過場現象。
加快小城市培育建設的對策與建議
小城市培育建設是一項長遠的系統工程，必須堅持以科學發展觀為統領。遵循現代城市發展規律和新型城市化要求，結合各地經濟社會發展階段和實際，堅持推進小城市建設和新農村建設相結合，推進新型城市化和工業化相結合，推動全面創新與全民創業相結合，以統籌城鄉發展為根本出發點，以改革創新為動力，著力在規劃引領、城市內涵、機制創新、要素保障、農民轉移、生態環境、公共服務、考核導向上實現新突破，加快構筑一批集聚能力強、帶動效應好、體制機制活、管理水平高的新型城市化發展平臺。
突出規劃引領，打造現代精品城市。規劃是龍頭。小城市培育建設必須樹立長遠規劃、系統規劃、科學規劃的理念，進一步強化規劃引領，抓好編制與執行兩個環節，以規劃規范城市建設。充分審視和利用自身資源和比較優勢，以更大范圍和視野來研究發展戰略、空間布局、功能定位和總體規劃，科學制定土地利用、產業培育、社會發展、生態建設等專項規劃和基礎設施、地下空間、管網建設等子規劃，不斷提高規劃的科學性、系統性和前瞻性。堅持高起點、高標準，完善規劃編制與實施管理制度，注重規劃的相互銜接，注重與各地實際相結合，切實提高規劃的可操作性。加大規劃實施監督力度，完善規劃修編審批制度和實施監督機制，禁止隨意更改規劃，維護規劃的嚴肅性和權威性，增強規劃的連續性和穩定性。
注重文化傳承，提升城市品質內涵。文化是一個城市的靈魂和核心，是城市持久發展的動力源泉。小城市培育建設必須高度重視和加強文化傳承，利用文化塑造城市個性和特色。注重歷史文化保護和發展，大力弘揚城市傳統特色和文化內涵，實現傳統文化與現代文化交相輝映，文化傳承與經濟發展互促雙贏。注重教育提升市民文化素質，積極發展社區文化、校園文化、企業文化，組織開展文明創建和群眾性文化活動。引導全社會形成良好的行為習慣、健康心態、社會風氣和精神風貌，不斷強化城市文化歸屬感。注重培育城市形象文化，統籌謀劃城市空間布局、建筑造型、色彩以及道路、廣場、公園建設，彰顯與城市文化內涵相符的城市形象。打造個性鮮明、內涵豐富的精品城市。
大膽創新機制，不斷激發發展活力。創新是動力。創新機制是小城市培育建設的一條基本經驗。從有利于小城市培育建設的角度出發，積極鼓勵小城市在更高層面、更寬領域上推進改革，大膽探索創新實踐，不斷激發發展新優勢。建議由省編辦牽頭，加快完善機構設置，對符合條件的小城市進行機構升格，切實提高小城市統籌協調能力。按照“依法下放，能放則放”原則，通過直接放權、委托辦理和派駐機構等方式，推進行政綜合執法改革，賦予相應行政執法權：對與群眾密切相關的土地管理職能，建議市縣以下實行屬地管理。積極推進重點領域改革，制定完善社會保障、人才引進、社區管理等運行機制，尤其要加快完善農村宅基地流轉置換、集體建設用地使用權交易、集體資產產權制度，促進資源要素市場化、村級資產股份化、集體建設用地資本化，破除要素流轉障礙。
加強要素保障。加大培育支持力度。要素是保障。小城市培育建設客觀上需要加快完善市政基礎設施，這必然要有土地、資金、人才等要素作保障。積極破解用地瓶頸，對重點試點小城市或重大項目建設，建議由省統籌安排單列用地指標；引導各市完善土地指標配置辦法，劃定一定比率用于小城市培育建設；積極推進土地整理、造田造地和城市有機更新，加大閑置用地清理力度，推進土地節約、集約利用。加大財政支持力度，督促各地落實配套資金，引導提高省配套資金使用效果，增強鎮級財政調控能力；規范做強政府性投融資平臺，引導和支持民間資本進入，做好城市經營文章，實現滾動發展、良性循環。根據發展需要，適當增加人員編制，建立“競爭上崗、能上能下”的用人機制和靈活的分配激勵方式，提高用人自；深入實施“引智”工程，采取與高校合作培養等模式，積極引進城市規劃建設、管理等各類實用型人才。加快優秀人才集聚。
加快人口集聚，推進農民向市民轉變。集聚是城市的本質特征，人口是集聚的基本內容。首先，要突出做好本地人口集聚文章，支持中心鎮周邊條件成熟區域行政區劃調整，擴大中心鎮腹地和發展空間：堅持小城市建設與新農村建設聯動推進，按照“整體規劃、有序推進”的原則，實施整村搬遷、村莊撤并，加快舊城改造和舊村改造步伐，及時將條件成熟村莊向城市社區轉變，推動農村人口向城市和社區集中。加強農民思想教育和引導，積極創新途徑和方法，加快改變農民的思維方式、生活方式和行為方式，提高農民綜合素養，促進農民向市民轉變。其次，要不斷提升城市吸引力，鼓勵各類高端人才和緊缺型人才向小城市集聚和流動，積極做大城市產業和規模，逐步形成城市規模經濟效應。
改善生態環境，努力建設宜居城市。宜居是小城市的基本要求，
也是今后發展的根本方向。小城市培育建設摒棄以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集約的發展模式，切實增強生態理念，建設設計合理、環境優美、社會和諧的宜居城市。加強生態文明教育，提升全民環保意識，引導形成良好的生產生活習慣。營造全社會崇尚生態的氛圍。加快傳統產業轉型升級，推進低端產業梯度轉移，著力發展生態型產業和服務業，改變產業層次低、企業規模小、產品附加值低的格局，實現經濟發展與環境保護的雙贏。提高城市規劃建設水平，統籌謀劃基礎設施、產業園區、公共服務和社區配套組織建設，優化城市軟、硬環境，不斷提高城市綜合承載力。按照“治舊控新、建監并舉”的原則，加強環保設施建設，加大環境污染整治力度，切實改善城市環境質量。
