時間：2022-11-03 01:08:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地利用總體規劃，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
一、前言
科學合理的進行城鎮規劃，對于中國的城鎮發展有著至關重要的作用。因此，仔細的統籌研究城鎮規劃與土地利用總體規劃的協調問題，可以更好的促進二者的關系，從而進一步的不斷提升城鎮的基礎建設以及發展。
二、城鎮規劃與土地利用總體規劃的關系
1.兩個規劃的空間和地位具有從屬性。具體來說，就是土地利用總體規劃是全面而且覆蓋廣泛的，它要科學合理的進行安排協調行政區范圍內的全部建設土地的使用結構及其布局。然而城鎮規劃則僅僅只是局部性的規劃工作，它只是更著眼于城鎮規劃范圍內的所有建設用地的利用及相關的布局安排。因此，城鎮規劃與土地利用總體規劃二者之間只是點與面，局部與整體的關系。因此，相對來說，土地利用總體規劃是全局性的規劃，對各項用地規劃具有監督引導作用；而城鎮規劃只是從屬于土地利用總體規劃的一個特項規劃，是對土地利用總體規劃的深入補充。
2.均以合理用地，節約用地為核心。土地利用總體規劃，從根本上來說，其實就是科學合理的規劃和部署相關建設土地的開發利用、治理和保護，主要目的就是通過確定土地利用結構、布局和方式，來達到科學合理的使用建設用地、節約建設用地和保護建設土地的最終目標。
3.理論依據和分析方法基本相似。兩個規劃，不管是從土地利用總體規劃來說，還是對于城鎮規劃來說，都必須依循一定的自然規律來適應社會經濟的不斷發展。所以，同樣是自然經濟社會綜合體的土地和城鎮兩個規劃，在進行科學合理的規劃時就應該要遵照一些相同的定律和理論依據。同時，二者在分析方法上也一般都使用系統分析法、靜態與動態以及宏觀與微觀分析相結合的方法。
三、城鎮總體規劃編制中存在的問題
1.規劃起點低，布局不合理
在很長一段時間以來，城市化的發展作為一個經濟的發展過程，一個由量的增長到質的改變的過程，這樣一個特點并沒有被發現和重視，從而使得城鎮的建設出現了毫無目的、不考慮后果的進行擴張，導致了自然資源的不斷持續浪費，同時也加大了土地建設的投資成本。甚至有些地方對于城市建設土地的規劃缺乏應有的前瞻性和科學合理性，導致城鎮的規劃功能定位不夠明確，相關布局也變得散亂不堪。
2.基礎設施不配套，經濟聚集效益低
在進行城鎮規劃編制的過程中，有很多城鎮只是單方面的重視發展社會經濟，從而不考慮后果的大量擴大工業用地的面積，這就造成了忽視了供電、供水、供氣以及交通等相關基礎設施的配套建設的必然結果。而基礎設施的建設與產業發展嚴重不協調，就會忽略了與相關第二、三產業的配置，產生一系列的連鎖反應，使得城鎮的經濟聚集效益難以得到最大化的發揮。
3.規劃的制定和管理相對滯后
在城鎮的規劃管理的過程中，其中村鎮的規劃管理是相對薄弱的，散亂的村莊建設不僅浪費了有效的土地資源，同時也破壞了居住環境。有些村莊甚至根本沒有規劃，而另外部分村鎮規劃則盲目的去模仿城市建設規劃，根本沒有體現農村規劃應有的特色和特殊性，無法科學有效的實施。
4.忽視環境保護，對城鎮景觀重視不足
在城鎮規劃建設的過程中，有地方甚至只著眼于眼前的利用，目光短淺的只看到短期內國內生產總值的增長，而完全不顧及有些企業的生產會對生態環境造成嚴重的污染，以犧牲環境的代價來換取經濟的畸形發展，這樣盲目的城鎮規劃會造成不可挽回的后果，同時也會阻礙城鎮經濟建設的發展。有相當一部分城鎮的環境品質還有待提高，城鎮居住環境的綜合質量差，有一定污染，沒有足夠的且集中的公共綠地;尤其是城鎮景觀總體效果很差，建筑布局結構散亂。因此，在城鎮的總體規劃編制過程中，相關部門和負責人應該懂得著眼于整個城鎮的長遠發展，最大限度的利用周圍的有效資源，科學合理的規劃，穩步推進城鎮建設的發展。
四、目前城鎮規劃面臨的主要問題
1.城鎮的經濟發展水平普遍低下，市場觀念狹窄
目前，我國大部分的城鎮仍然還停留在最原始的為周邊農村提品交換和物資集散的階段。農村經濟型城鎮在數量上還是占據絕大多數，經濟發展仍然是以農業為主，產業結構還在一、二、三或者一、三、二的階段。
2.城鎮規劃工作滯后于城鎮發展，規劃思路和作用有待完善
城市體系結構因為經濟全球一體化和信息社會的出現而產生了翻天覆地的變化。原有的城鎮(市)體系結構被打破，部分地區在進行城鎮體系規劃編制的過程中，完全不顧及區域城鎮經濟發展階段的目標，只是片面的尋求區域城鎮體系的完整，而忽略了城鎮體系規劃的根本和規劃編制的意義。
3.城鎮規劃的難度大大增加
在全球經濟一體化和區域經濟一體化的相關背景下，城鎮區域之間的相互溝通聯系更為密切、競爭也愈加激烈，人口技術等相關要素的流動性不斷增加，造成城鎮的發展規模在區域中的位置難以明確，這必然在很大程度上增加了城鎮規劃的難度。另外，由于外來務工人員的大量涌人，流動性大大增強，對城鎮人口的預測難度就加大了。
五、如何做到城鎮規劃與土地利用總體規劃的相互協調
1.尊重協調發展的原則
第一，在城鎮規劃的過程中，應當從實際發展出發，堅持務實的理念。城鎮規劃的用地規模必須要結合城鎮的實際人口和經濟發展建設兩方面，同時要重視對農業用地的保護。很多地方在進行城市建設的過程中，往往會忽略了對農業用地的保護，城鎮的建設是不能以犧牲耕地為代價的。城鎮的發展和建設必須要合理明確城鎮建設用地布局，進行可持續發展。
第二，城鎮建設需要綜合考慮、平衡發展。城鎮規劃建設不僅要順應城市建設的發展趨勢，同時也要確保農民的收入來源不被占據，從而科學合理的保障社會經濟的均衡與協調發展。
第三，發展城鎮建設要做到因地制宜。每個地方都會有自己的優點和缺點，所以，城鎮建設要建立在充分利用其優勢的基礎上不斷發展，因此這就需要規劃人員在堅持因地制宜的原則上，科學合理的協調規劃的內容、步驟以及方案。
2.統籌發展的規劃方法
為了避免不合法的土地開發商任意占用土地資源，這就要求土地規劃建設的各相關部門要嚴格審批土地的使用，同時在審批后還要實行有效的監察作用，對于不合法的建設用地和建設案子必須進行嚴肅處理。想要科學合理的進行城鎮土地規劃建設，就必須建立正確的保護土地資源的觀念，科學合理且詳盡的進行土地資源的規劃以及布局安排，最大限度的利用到城鎮空間存在的廢棄用地，懂得做到“變廢為寶”。盡量選擇建設高層建筑，保證足夠的高度和體積，以便減少土地的資源被無效占用。另一方面，要不斷加強老舊城區的改造工作，提高廢棄土地的使用率。
六、結束語
通過本文對于城鎮規劃與土地利用總體規劃關系協調的相關探討和研究，我們從而得知，如果想要合理的處理好城鎮規劃與土地利用總體規劃關系，就必須要遵循其關鍵性的原則，采取各種科學合理的方法，統籌規劃，研究制定最為先進優化的方式來協調城鎮規劃與土地利用總體規劃二者之間的關系。
參考文獻：
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[3] 祝桂蘭.如何做好土地利用總體規劃與城鎮總體規劃的協調[J].河南國土資源.2010（13）：38-39.
關鍵詞 規劃調整 實施評估
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A
第三輪土地利用總體規劃（2006-2020年）已在全國范圍內實施，與上一輪土地利用總體規劃相比，其在土地調控指標體系、管制分區等方面發生了明顯變化，因此，要求在實施過程中更加加強對本輪土地利用規劃的控制與調整。由于社會經濟的發展，往往要求土地利用總體規劃在實施過程中根據需要進行調整，而規劃的嚴肅性對土地利用總體規劃的調整具有嚴格的限制。據此，國土資源部先后下發文件《國土資源部關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》（國土資發[2012]2號）和土地利用總體規劃評估修改指導意見等文件，指出對土地利用總體規劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。規劃實施評估報告經規劃原批準機關同級國土資源主管部門同意后，方可開展規劃修改。凡涉及改變城鄉建設用地擴展邊界、禁止建設用地邊界，改變約束性指標，調整重大布局等原則性修改，必須經規劃原批準機關批準，同時各省國土資源廳相繼出臺技術指導文件，作為土地利用總體規劃實施評估的技術指導。
1土地利用總體規劃實施評估方法研究
當前，土地利用總體規劃實施評估的一般思路是首先構建實施評估指標體系，然后通過數學的方法分別計算出各指標數值，最后根據權重和各指標分值綜合計算得到該區域土地利用總體規劃實施總分值。根據研究思路可以看出，一般情況下，土地利用總體規劃實施評估的方法主要是定性和定量相結合的方法，但傳統的土地利用總體規劃實施評估中的定性與定量相結合方法往往是定性為主，單一用數理統計進行分析。隨著各項技術的發展，這種傳統的評估方法已經無法滿足需求，逐步轉變為多元關注的分析方法。除此之外，目前的規劃實施評估還引入了定位分析技術，將GIS軟件與土地利用實施評估進行有效結合，從空間上對規劃實施情況進行分析。
本文主要通過多角度構建土地利用總體規劃實施評估指標，運用數學模型分別計算各指標數值，從多元定量方法入手，進行土地利用總體規劃實施評估研究。
2土地利用總體規劃實施評估
2.1評估指標選擇
根據臥龍鎮土地利用總體規劃（2006-2020）、國民經濟和社會發展“十二五”發展規劃、土地利用變更數據等最新統計數據，結合規劃實施評估技術指導，從規劃指標執行、規劃實施效益的實現以及規劃實施后土地利用程度和變化三個方面進行定量評估，選取規劃主要指標實施情況、用地結構與布局情況、用地節約集約程度、規劃實施情況和規劃與經濟社會發展匹配度5個評估目標、耕地保有量目標實現程度等22個子目標（見表1）。
表1：臥龍鎮土地利用總體規劃實施評價因素因子及權重
2.2評價指標的權重確定
權重應依據評價目標、評價指標對土地利用總體規劃實施評估的影響程度來確定。評價目標、評價指標的權重值在0～1之間，每個目標對應下一層分值指標的權重之和都應為1。一般情況下，確定權重主要依據特爾菲測定法、因素成對比較法和層次分析法等幾種方法。本次臥龍鎮土地利用總體規劃實施評估評價選用特爾菲測定法來確定總體評價及評價目標指標權重。其測算方法是首先對各因素進行多輪次的專家打分，并按下式計算權重值：
其中wi =1
式中：c――評估分值
Wi――第i個評估因素作用權重值
di――第i個評估因素作用分值
由此計算得到本次規劃實施評估各因素因子的權重如表1所示。
2.3 指標計算
考慮土地規劃評估的系統性，評估指標覆蓋面較廣，因此采用多因素綜合評判模型作為土地規劃實施評估的模型。具體公式為：
其中wi =1
式中：c――評估分值
Wi――第i個評估因素作用權重值
di――第i個評估因素作用分值
由于各評估指標反映不同的評估內容，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，需通過標準化將其轉化為可比量綱。
為了更直觀地評價土地利用總體規劃實施水平，將土地利用總體規劃實施狀況分為優秀、良好、一般、差、較差和很差六類，對應的綜合評價分值歸類標準見表2：
臥龍鎮土地規劃實施定量評價結果為80.55分，規劃實施情況良好。為了找出規劃實施中存在的問題，對各個評價指標進行具體分析。
3.對土地利用總體規劃實施評估的思考
土地利用總體規劃實施評估主要是針對目前正在實施的第三輪土地利用總體規劃的調整而進行的一項工作，其目的是為了科學合理的進行土地利用總體規劃的調整，但實際應用過程中，當前的土地利用總體規劃實施評估的方法及評估思路尚存在一定的問題。
3.1土地利用總體規劃調整依據不明確
目前的土地利用總體規劃調整雖然受到土地利用規劃實施評估的限制，即在調整前必須先通過規劃實施評估，但是卻沒有明確的限制因素，雖然通過定量的規劃實施評估可以得到該地區規劃實施情況的好壞，但這種好壞不能作為是否進行土地利用總體規劃調整的依據。而當前的實際操作是很多地方將這種規劃實施評估作為土地利用總體規劃調整的一部分，不能對土地利用總體規劃調整起到規范限制的作用。
3.2規劃評估指標與規劃調整內容不一致
目前的土地利用總體規劃實施評估主要是對目前規劃實施情況的指標測算及分析，而土地利用總體規劃調整過程中，往往是對規劃布局的調整，規劃的各項指標很少會發生變化，從而使得這種評估跟實際的調整聯系并不密切。
參考文獻
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【關鍵詞】 土地利用總體規劃 誤差源分析 質量控制
土地利用總體規劃是指在一定規劃區域內，根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發展的要求，協調土地總供給與總需求，確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施。它是城鄉建設規劃、土地管理的重要依據，科學制定并嚴格實施土地利用總體規劃，對于保護耕地、合理利用土地、促進社會經濟可持續發展具有十分重要的意義。
1 影響土地利用總體規劃質量誤差源
土地利用總體規劃[1]是指在各級行政區域內，根據土地資源特點和社會經濟發展要求，對今后一段時期內（通常為15年）土地利用的總安排。影響其質量誤差源[2]包括：空間參考系（大地基準、高程基準、地圖投影和行政區范圍）；數據完整性（目錄及文件規范性、數據格式正確性、數據有效性、元數據、圖層完整性）；空間圖形數據（點、線、面層內拓撲關系、線面拓撲關系、數據拼接、碎片多邊形、碎線檢查）；表格數據（表格完整性、表格數據結構一致性、表格數據代碼一致性、表格數值范圍符合性、表格字段必填性、表內邏輯一致性、表間邏輯一致性）；規劃內容（空間數據與非空間數據一致性、規劃成果間一致性）。
2 項目實例
2.1 項目概況
寧德市位于福建省東北沿海，北緯26°17′-27°14′，東經118°32′-120°52′，土地總面積1.35萬平方公里，直接相鄰的海域面積4.46萬平方公里。現轄蕉城區、霞浦縣、古田縣、壽寧縣、屏南縣、周寧縣、柘榮縣、福安市和福鼎市9縣（市、區），124個鄉、鎮、街道辦事處，2269個村（居）委員會。轄區人口320多萬人，其中畬族人口17萬人，占全省畬族人口的1/2，全國的1/4，是全國最大的畬族聚居區。海外僑胞和港、澳、臺同胞近30萬人。
全面落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“在保護中開發、在開發中保護”的總方針，全面落實以人為本、全面協調可持續的科學發展觀，落實最嚴格的土地管理制度和“五個統籌”，堅持保護、保障、挖潛和集約利用的原則，改變傳統的土地利用模式，以嚴格保護耕地、基本農田和土地生態環境為前提，嚴格控制建設用地為重點，節約和集約利用土地為核心，合理配置土地資源，優化土地利用結構，統籌安排各業用地，處理好建設和保護的關系，為全面建設小康社會、落實新農村建設的戰略決策和充分發揮城鎮各項職能提供用地保障，更好地為海峽西岸經濟區建設服務，實現寧德市經濟社會全面、協調、可持續發展。
2.2 項目驗收質量情況
基礎資料收集全面、客觀、準確；調查核實實事求是，重點項目實地勘查、核實率達100%；報告編寫嚴格按照《土地利用總體規劃編制規程》的要求；數據庫建設嚴格按照《土地利用規劃數據庫標準》要求；項目質檢合格率達98%。結果是：寧德市土地利用總體規劃修編成果通過驗收，并達到優秀。
3 誤差分析與控制措施
3.1 空間參考系質量控制措施
參與土地規劃的依據圖件，均應進行數據空間參考系統一，平面坐標系統采用“1980西安坐標系”，高程系統采用“1985國家高程基準”，投影采用高斯-克呂格投影，分帶符合《標準》[3]要求，縣級及縣級以上行政區范圍是否與第二次全國土地調查使用的行政區范圍一致。
3.2 基本數據完整性質量控制措施
基本數據質量檢查包括基礎資料的收集和實地勘查核實兩部分：把握基礎資料收集的權威性、準確性、完整性、實用性和現勢性，是開展規劃修編工作的基礎。
（1）在基礎資料的收集中，應從實際出發，做到資料收集與當地實際情況相結合；采集、補測的數據和圖斑精度要求高，其誤差應不影響建庫要求；外業調查收集的資料要包括專題研究和專項規劃所需的資料，其資料一定要內容全面、數據準確。
（2）核實數據與實地勘查過程中，應對土地利用活動要素和規劃重點項目要素，在土地利用更新調查圖上，結合基本農田保護區分布圖、地質災害防治規劃圖、生態公益林分布圖、自然保護區分布圖和遙感影像數據等基礎圖件，做到100%的調查分析，并形成分析報告；對規劃新增建設用地區、基本農田補劃區、重點建設項目應100%重點實地勘查、核實；對土地利用專項規劃區（土地整理、復墾、開發）、生態環境建設區（生態退耕、廢棄礦山生態修復，自然保護區）劃定做到90%以上勘查、核實；對準備劃為基本農田保護區的優質果園進行勘查、核實；對于土地利用活動要素和規劃新增建設項目進行實地勘查、核實，并將其作業量定量化，作為規劃修編質量控制和質檢工作的重點。
3.3 數據庫建設質量控制
在數據庫建設過程中，在現有資料基礎上，保證圖形和屬性數據的正確性、完整性、一致性。為保證數據質量，在建庫過程中采取100%檢查，并逐個數據、逐項內容進行檢查。并對每項內容，不同的操作人進行三次檢查，發現問題及時更正，直到數據質量附合《標準》要求。數據庫建設質量控制內容包括：
3.3.1 空間數據質量控制
空間數據質量控制主要是對規劃圖上的內容進行質量檢查，要分別對所有圖層進行逐項檢查，檢查的重點是：數據庫屬性表是否完備，是否有遺漏或冗余的表，具有邏輯關系的表是否有關鍵字段聯接等；數據庫屬性結構是否規范，是否有遺漏或冗余的字段，關鍵字段的標識是否正確等；數據庫內容是否完備，關鍵字段的內容是否唯一、是否有空值，一般字段內容為空值是否合理，字段內容與其邏輯值域是否一致等；圖層是否有遺漏或冗余，圖層的名稱、代碼是否規范，圖層要素和要素類型的劃分是否正確；檢查每個圖層屬性數據的正確性，圖層之間邏輯關系的一致性與完備性，各圖層之間相互重疊的點、線、面是否能保持基本一致，作到不扭結、不交叉、無縫隙等；檢查每個圖層的拓撲關系的正確性，是否有冗余的多邊形碎片，孤立的點、線要素是否合理，懸掛的線要素是否合理，圖層中需要表達的內容是否有遺漏或冗余，圖層中各要素與對應的屬性項的表達是否一致等；檢查行政區劃和土地用途分區圖層是否做到完全剖分，即做到全域覆蓋，不重不漏；檢查注記的正確性，抽查30%的注記，檢查其正確性；檢查圖廓修飾是否規范，圖面設計是否合理；檢查空間坐標系表示是否規范。
3.3.2 規劃指標數據質量控制
是指檢查數據結構的是否與本數據庫規范一致，并對照規劃文本檢查與規劃實施相關內容的完整性和正確性。
3.3.3 規劃資料文檔控制
規劃資料文檔控制主要是對照審批后的總體規劃文本及規劃指標等檢查規劃數據庫所要求的總體規劃文本、編制說明、規劃指標等資料文檔是否齊全，內容是否正確；并檢查元數據采集表及入庫數據內容是否合乎要求。
3.3.4 數據質量監控指標控制
上述內容的檢查總錯誤率小于1.0%，其中，圖元（包括點、線、面、注釋）錯誤率小于0.5%，屬性（包括文字、代碼、ID號對應，記錄個數等）錯誤率小于0.5%，凡錯誤率大于這兩個值的，或發生圖層缺失、指標缺失、文檔缺失以及未提交正確的元數據采集表和入庫數據的，一律不予通過。
4 規劃圖件編制質量控制
需進行100%的圖面檢查，質檢內容包括：圖面內容、規劃要素表示是否齊全合理；用途分區是否準確，界線、符號及各要素表示是否恰當，地類圖斑是否完整，有無遺漏；新增建設區位置和范圍表示是否明確、是否完整；鄰幅間接邊、規劃圖間接邊是否準確、無遺漏；土地整理、復墾、開發項目（區）界線是否明確；新增建設項目注記有無遺漏，檢查所有注記的字體、字高、及顏色表示是否符合有關要求；圖廓整飾是否標準、規范；通過目視進行圖面各要素檢查，結合上機查看，把錯誤的位置圈劃之后，把錯誤緣由記錄在圖紙上，并根據ISO質量保障體系要求，詳細填寫各級質量檢查記錄表，作為供作業員修改更正的依據。
5 結論與建議
通過本項目的實踐，論述了土地利用總體規劃質量的控制。為控制土地利用總體規劃提供了一套較系統的作業參考與借鑒。
（1）規劃修編的指導思想應符合土地管理法等法律、法規的要求，全面落實科學發展觀，以嚴格保護耕地為前提，以嚴格控制建設用地為重點，以節約集約用地為核心；
（2）首先要有可靠的空間基礎數據，并且要保證有高質量的數學基礎；
（3）保證用于土地總體規劃的空間基礎數據的現勢性；
（4）建庫所采用的硬件、軟件應符合《標準》要求。
參考文獻：
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林省長說，近年來特別是“十一五”以來，全省國土資源戰線的廣大干部職工緊緊圍繞全省發展大局，認真貫徹落實國家和省關于加強土地利用管理的各項法律法規和政策要求，創造性開展工作，在用地保障、耕地保護、節約集約用地、土地執法等方面取得了明顯成效，特別是去年土地利用總體規劃獲國務院批準，為交通、水利等重大基礎設施建設和工業化、城市化、農業產業化等重大戰略實施提供了堅實的用地保障。他希望全省國土資源戰線的同志們再接再厲，與有關部門和單位一道，共同把土地利用管理工作做得更好，推動全省經濟社會更好更快發展。
林省長強調，經國務院批準的省土地利用總體規劃，是指導土地開發、利用、整理、保護和管理的綱領性文件。當前正處于全力打好基礎、奮力實現跨越的關鍵時期，要按照科學發展觀的要求，堅持好字當頭、又好又快，把保障重大基礎設施項目、重大產業項目、重大民生項目、重大生態項目用地需要作為貫徹實施省土地利用總體規劃的工作重點，努力在一些重點領域和關鍵環節取得突破，帶動全省經濟社會可持續發展、跨越式發展。在土地供應方面，重大基礎設施項目用地首先要保證交通和水利建設，城市建設用地重中之重是要保障城市骨架路網建設和重點城市群、重點旅游城市發展，工業項目用地重點要保障能源、優勢原材料、煙酒、裝備制造、特色食品、民族制藥等產業發展，農業產業項目用地尤其要保障草地生態畜牧業和蔬菜等大宗特色農產品發展，民生項目用地要切實滿足教育、衛生、農村危房改造、廉租住房建設、計生、文化等工程實施的需要。在土地管理方面，必須堅持從人多地少的最基本省情出發，嚴格耕地保護，確保國家下達的437.07萬公頃耕地保有量指標不突破，切實保障糧食安全。在保護耕地這個問題上，我們不強調什么特殊性，也不變通搞什么花樣，國家法律法規規定該做的我們堅決做，不能干的我們堅決不干，這是一個基本原則。要堅持依法編制和實施土地利用總體規劃，加快貴州發展，并不是要去亂占地、亂用地，誰違反了規定，該查處誰就查處誰，絕不姑息。在林地保護和生態用地保障方面，要按照建設現代生態文明和可持續發展的理念，加強現有林地保護和管理，把規劃中明確的生態用地安排不折不扣地落到實處。
林省長指出，省、市、縣、鄉四級規劃是一個銜接統一、逐級控制的完整規劃體系，任何一級規劃做得不好，整個規劃體系的實施效果將大打折扣。目前土地利用總體規劃修編工作的重點已轉移到市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制上來，在組織編制省以下各級土地利用總體規劃中，要切實把握幾個方面：
一是要進一步強化和落實土地利用總體規劃的整體控制作用。將土地利用總體規劃確定的主要目標和指標納入國民經濟和社會發展規劃及年度實施計劃嚴格執行。各級土地利用總體規劃修編必須按照下級規劃服從上級規劃的原則，與省級土地利用總體規劃相銜接。各部門、各行業編制相關規劃，必須符合省級土地利用總體規劃確定的用地規模和總體布局安排。
二是要統籌安排和合理布局各類用地，重點要按照省級規劃確定的規模做好布局，特別是對基本農田、建設用地，要做到城鄉統籌兼顧，為未來的建設發展留下足夠空間。
三是要牢固樹立守土有責、惜土如金的理念，把實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度貫穿于各級土地利用總體規劃修編的全過程，把省土地利用總體規劃確定的耕地保有量和基本農田保護面積層層分解落到實處。
四是要建立健全規劃實施的保障機制，建立和完善領導干部責任制及檢查考核制度，綜合采取法律、經濟、行政和技術等手段，保障規劃順利實施。
五是要搞好現行規劃和修編規劃之間的銜接，嚴禁借修編規劃之名擅自突破規劃審批用地，絕不能因新老規劃銜接出現偏差而影響正常的用地審批，給經濟社會發展造成損失。
林省長要求，要切實加強對土地利用總體規劃修編工作的組織領導。各級政府要把土地利用總體規劃修編工作擺上重要議事日程，加強對規劃修編工作的統一領導，及時協調解決工作中出現的矛盾和問題；要加強規劃咨詢論證，擴大公眾參與，增強規劃編制的公開性和透明度。省國土資源廳要切實加強對市、縣、鄉土地利用總體規劃修編的指導和督促檢查，及時發現和糾正存在的問題。各地國土資源部門要把規劃修編作為近期工作的重點，積極會同相關部門對規劃進行認真審查和論證，確保規劃修編質量，確保按計劃完成規劃修編任務。各有關部門要加強與國土資源部門的溝通協調，主動將本行業的用地需求與國土資源部門進行銜接，確保修編的土地利用總體規劃真正具有科學性和可操作性，滿足各行各業發展的用地需要。
各管區、村、各有關單位、企業：
接縣政府通知，自今年開始土地衛片執法檢查將覆蓋我縣全境，上級國土資源管理部門將對覆蓋區域內各類新增建設用地實行全程監管，一旦出現土地違法違規案件，將追究當事人和有關鎮村責任，并按照《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部第15號令）實施問責。
我鎮新一輪土地利用總體規劃修編已經完成，今后將按照用途管制原則區分農用地、建設用地及未利用地，合理安排建設項目用地，切實保護耕地。通過春季土地巡查，發現個別地方土地違法現象有所抬頭，土地管理形勢十分嚴峻。為此，各村、各單位要做好以下幾個方面的工作，確保不出現大的問題。
一、堅決貫徹國家關于實行最嚴格的土地管理和耕地保護制度，堅守耕地保護“紅線”。任何單位和個人不得擅自占用基本農田，或者擅自改變用途進行非農建設，嚴格禁止在基本農田挖魚塘、種樹、養殖，以及其他毀壞耕作層的活動，這是不可逾越的高壓線。
二、嚴格按照《土地利用總體規劃》要求依法合理安排鎮村基礎設施以及建設項目用地。堅持以規劃統領項目，項目服從規劃，層層報批。堅決杜絕隨意用地、亂占濫建和“以租代征”等違法違規用地現象的發生。
三、抓好農村宅基地管理，確保“一戶一宅，符合規劃、不超面積”。今年2月1日，《市農村宅基地管理暫行辦法》正式實施，縣級國土部門和鎮政府是宅基地管理的主體，國土所要認真做好農村宅基地及其他建設用地各項條件審查、報批、發證工作，鎮建委要嚴格按村鎮建設規劃進行打點放線，對村莊規劃范圍內符合申請條件需要使用建設用地建住房的，各村要給予從速辦理，對不符合條件的，要明確告知。做到合法的堅決維護，違法的堅決追究。
四、嚴格執法，嚴肅查處各種土地違法違規行為。違反法律法規批地、占地必須承擔法律責任。實行衛片執法監察后，各類新增建設項目都能在影像圖上體現出來，使違法占地無處可逃，各村各單位必須引起高度重視，發現苗頭及時勸阻并上報。從今年起，任何單位和個人非法占用的土地，該拆除收回的要拆除收回，該復耕的要復耕。既要查處違法行為，又要查處違法責任人。構成犯罪的，要依法追究刑事。
關鍵詞：城市總體規劃；土地利用；協調
經濟的快速發展是我國綜合國際提升的重要體現，但是經濟的快速發展也給我國帶來了很多的問題，比如資源的過度開發，工業發展帶來的環境污染等問題日益嚴重。而在城市化進程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規劃和土地利用規劃兩大規劃工作面前的主要問題，所以，如何處理好土地資源的利用問題，協調城市總體規劃與土地利用總體規劃的發展，是急需解決的一個問題。
1 城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系
1.1 平行性
城市總體規劃的主干法與土地利用總體規劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來看，屬于平性關系。土地管理法及城鄉規劃法中都對城市總體規劃與土地利用總規劃的銜接關系做出了明確的規定，即規定兩規劃應像銜接，在實際的城鎮建設中的用地的規模應該按照土地利用總體規劃的相關規定來制定。
1.2 交叉性
城市總體規劃與土地利用總體規劃的交叉性主要體現在行政區域的規劃中。在行政區域的規劃中包括了城市規劃和土地利用規劃兩方面的內容，其中城市總體規劃主要是指對城市、鎮的規劃，而土地利用的體規劃則指行政區域內所有的土地，二者存在包含交叉的關系，而交叉主要體現在城市建設中對土地的利用。在交叉的部分中，兩項規劃的側重點不同，城市總體規劃主要側重于城市用地的功能，而土地利用總體規劃中側重于對城市建設所用土地的科學管理與規模的控制，所以這兩項規則在交叉中又各有側重。
2 兩項規劃的主要矛盾及原因
2.1 規劃編制的指導思想與方法不同
土地利用的總體規劃的主要指導思想就是“以供定需”，即根據目前我國各區域的各種類型的土地擁有情況進行匯總，然后根據土地的現有情況進行各種功能土地的劃分。在整個規劃中自上而下的制度嚴明，越往下級，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規劃的指導思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規劃主要是根據對人口情況及城市經濟發展水平的預測而對建設所用的土地面積及用地標準進行確定。土地的功能的劃分是根據實際城市建設的需要而進行的，另外，上下級規劃間也沒有嚴格的控制關系。
2.2 規劃編制的時間不同
相比于土地利用的規劃，城市規劃相關工作在我國開展的較早，但是城市規劃工作開展的早期沒有明確的法規對此進行規定。土地管理法的頒布雖然早于城市規劃法，但是城市規劃法更與時俱進，頒布以來內容得到了多次更新。由于上述的編制的時間不同，導致了兩規劃的編制背景不同，所以規劃的側重點難免會有一定的差別。這樣就很容易導致一項規劃相對于另一項的落后，不利于城市建設相關工作的開展。
2.3 規劃編制的基礎數據不同
土地利用的規劃中所采用的基礎數據是土地利用情況的調查，主要針對各種不同類型的用地進行調查，得到的結果可靠性高，但不精確。而城市規劃中所采用的基礎數據主要是用各種測量方法得到的，其精準度高，但缺少人文因素。另外，兩規劃中對人口調查統計的方法也不盡相同，這也會導致調查結果的較大差異，最終導致兩項規劃的矛盾。
3 城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調發展
3.1 協調的原則
想要做好城市總體規劃和土地總體利用規劃完美的協調首先就要確立協調統一的發展目標。雖然城市總體規劃和土地利用規劃的側重的主要發展方向有所不同，但是兩者的主要發展目標大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續的利用以及對環境保護和經濟發展的良好協助，所以協調這兩項規劃在編制是從同一個根本目標出發展開。其次，由于不同城市和地區由于其地理特點和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協調計劃一成不變，在不同城市要根據該地區的地理氣候特點制定城市總體規劃和土地總體規劃的協調發展計劃。最后，要注意到遵循期限一致和級別一致的原則，大體就是兩項規劃大體的規劃前期執行步驟不一定一致，所以在規劃后期注意調整兩項規劃的實施步驟和實施時間。其次，土地利用總規劃和城市總體規劃的層次不同，所以執行的任務也不會相同，所以也要注意兩項規劃的級別做到相同的原則。
3.2 基本數據和指標的協調
在協調城市總體規劃和土地利用規劃的協調時，重要的是要保證基本數據和基本指標的協調。把二者協調的原標準進行協調，從而進一步確定二者數據的統一性，統一協調規劃的相關理論，技術和基本數據，從而實現基本數據和指標的協調。協調的重點主要從三點進行，第一點是規劃城市規劃的面積不宜過大，否則會造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項規劃協調的原則。第二點是人均建設面積使用指標[2]，注意在合理分析土地和城市建設的現實情況之后，對于可用地的城鎮，可以適當放寬建設指標，但是對于普通鄉鎮的用地要嚴格按照規定使用。最后一點就是用地分類指標，科學進行用地分類嚴格按照國土資源管理規定進行分類，科學進行用地分類。避免城市總體規劃與土地利用規劃沖突，為了兩項規劃順利協調進行創造有利條件。
3.3 城市發展方向的協調
為了讓城市發展時保證其發展規模和重點發展方向的正確性，同時也為了在發展城市時不破壞城市的生態環境和經濟環境，就要確定城市的性質和特點，在確立城市性質時結合國家政策和經濟大環境，也要注意在城市建設時保護耕地。同時要對該地區的土地價值進行合理評估，根據城市基礎建設的情況和土地情況，保護基本農田不被破壞來進行城市性質的確立，明確城市以后的主要發展方向和規模。
3.4 保障實施的一致性
在實施城市總體規劃與土地利用總體規劃時，需要政府發揮職能。首先要嚴格遵循科學發展的思路進行，其次還要協調好城市的經濟建設，環境保護，人口流動和自然資源相互統一。同時要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術以及行政的職能。對于實施的過程要加大監管和指導力度，最好成立公眾監督，公眾參與的機制，調動公眾的積極性。做到以上幾點一致進行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規劃現象出現，保障城市總體規劃和土地總體規劃協調的進行。
4 結語
總上所述，城市總體規劃和土地利用總體規劃的協調發展是目前城市建設中土地資源利用中的重點問題，所以，城市建設管理的相關人員應對此足夠的重視，將兩項規則的協調發展作為城市建設用地規劃的重要準則，并積極采取有效措施，避免實際應用中兩規劃的矛盾，促進我國現代化城市的可持續發展，并促進環境友好型社會的發展。
參考文獻
關鍵詞 土地；利用；規劃；城市；建議；理論；
Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.
Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;
中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：
引言
對于城市總體規劃及其土地利用規劃的討論，近些年在規劃界就從來沒有停止過。大家不斷地發現問題，又不斷地提出對策建議，但是，多年來城市總體規劃并沒有產生很大的變革，規劃的編制、審批以及規劃師在認識方法上都沒有太大的變化。雖然城市總體規劃問題多多早已是不爭的事實。但是改革一直未能以強有力的姿態開始。
1、土地利用總體規劃與城市總體規劃的理論基礎
1．1規劃的基本原則——可持續發展
1 9 9 4年中國制定并了《中國21世紀議程——中國2 1世紀人口、環境與發展白皮書》，這是世界上第一部國家級21世紀議程，它的核心思想是提出在中國實現可持續發展戰略。中國政府為了在各級地方政府各部門貫徹執行中國21世紀議程，采取了一系列重大行動和措施，其中包括把可持續發展作為我國的發展戰略之一，以推動地方實施中國21世紀議程《我們共同的未來》中提出可持續發展定義：“可持續發展既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成威脅”。
1．2 城市與區域發展的整體性——要求規劃之間的融合
城市是非農業人口集中、以從事工業、第三產業等非農活動的地域，是一定地域范圍內社會經濟和文化活動的集中點，是區別于比較單一而分散的農村居民的社會空間結構形式。與自然系統相比，城市是一個社會、經濟活動高度密集的綜合體，是一個以人為主體的較為脆弱的生態系統。城市以其緊密聯系的區域為依托。與城市緊密聯系區域的資源、大氣、水、生物、經濟和社會發展等因素是城市發展的基礎，它們既起著為城市發展提供能源、水、糧食、勞動力等，又是城市產品的主要市場。同時起著消化、吸收和降解城市的廢物。特別是隨著城市化進程的逐步加速，城市與鄉村之間逐漸融合，城市與區域日益成為一個發展的整體。按照霍華德的田園城市理論，城市與鄉村之間應該避免利益相互沖突，力求建立一種城市與鄉村融合的協調發展形式，城市與鄉村統一規劃@。城市規劃與區域規劃必須相結合，而我國現階段所進行的土地利用總體規劃的主要內容是區域規劃與城市規劃的一個部分。在國際規劃界流行的一種觀點：“真正的城市規劃必須是區域規劃(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中國城鎮密集的高城市化地區，尤其應該加強區域規劃。城市規劃應該逐步拓展到大都市地區范圍的規
劃。
1．3整體規劃的原則要求
根據著名規劃專家薩倫巴教授所述，整體規劃需要四個方面的結合：@①功能上的結合，是指物質規劃、經濟規劃與社會規劃之間的結合，將三者作為一個整體；②不同層次地域空間的結合，是指國土規劃、區域規劃、城市規劃之間的結合，表明城市與鄉村的規劃必須結合起來，形成協調的有機整體；③地域規劃與部門規劃的結合，是將來自農業、工業、交通等各個部門上下級的縱向計劃和建議與橫向的地域空間規劃聯系起來，與地域的空間需求和發展可能結合起來。④時間上的結合，主要是考慮規劃的動態性、時間和空間的結合性、規劃的彈性等問題。規劃的整體性原則要求城市總體規劃、土地利用總體規劃作為一個規劃的整體，統一于區域與城市規劃為主體的綜合空間規劃體系之中。
2、對城市總體規劃現存問題的剖析
2．1城市總體規劃歷史的回顧
在我國所有的城市規劃類型中，城市總體規劃無疑是法律地位、權威性、受重視程度和期望值最高的。從改革開放至今，我國的城市普遍經歷過兩輪總體規劃。總體規劃的期限一般為近期5年，遠期15～2O年，并且重點放在遠期，即期望總體規劃能對城市未來20年的各項開發建設在統籌安排、合理布局的基礎上做出綜合的部署。但是現實往往并沒有期望的那么完美，實踐表明：第一輪的總體規劃平均發揮了不到10年的作用。第二輪的剛過5年就已經與實際建設相去甚遠。在當前我國“發展是硬道理”的大背景下．城市總體規劃的處境十分尷尬。回顧我們編制審批過的總體規劃，每一個都是經過多方論證并認為是科學合理之后才開始實施的。當時，我們對城市的未來充滿希望以為一個混亂無序的城市經過此次規劃，必將步人健康有序的發展軌道，20年后一定會出現規劃所描繪完美藍圖。令規劃師們汗顏的是這種期望從來就沒有實現過。
2．2市長與城市總體規劃
總體規劃采取的是一種由遠及近的思維和工作方法，期望通過對長達15～2O年的遠期規劃目標的設定來指導和安排現在的工作，而非從現狀客觀條件出發提出解決當前現實問題的方案，對于城市近期開發建設缺乏指導意義。但市長的任期往往只有短短幾年，如何在有限的時間、有限的資源條件下做出政績，是市長最關心的問題。如果無法從總體規劃中找到任期內行動的依據，無疑將令市長倍感失望。正因為如此，市長才覺得總體規劃遠不如每5年編制一輪的“國民經濟和社會發展計劃”那樣能夠更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影響城市發展的因素日趨復雜多變．為了應對內外部環境變化所帶來的機遇和挑戰，市長完全有可能也有必要采取一些重大舉措，不僅將對總體規劃設定的城市發展目標有所調整．甚至可能導致城市發展方向和總體格局的根本性改變。如果這些行動無法得到總體規劃的支持。也將令其對城市規劃失去熱情和信心。
【關鍵詞】土地利用總體規劃；公眾參與；對策
土地利用總體規劃是在一定規劃區域內，根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發展的求，協調土地總供給與總需求，確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施[1]。土地利用總體規劃是落實土地相關法律的重要方式，是土地用途管制的依據，是國家意志的體現。其關系各行各業，影響千家萬戶，涉及政治、經濟、社會等廣泛領域，具有很強的綜合性和實踐性。隨著社會經濟的發展和民主政治的進步，公眾參與逐步受到黨和政府的重視，人們的公眾意識也日益提高[2]。土地利用總體規劃作為一種公共產品，在公共管理思想范疇內引入公眾參與理念。對于土地利用總體規劃中的公眾參與情況如何，本文將進行進一步的研究與探索。
1 公眾參與的內涵
公眾參與源于古希臘的直接民主模式，是一種公民權利的運用與再分配。使目前在政治、經濟等活動中無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮[3]。因此，公眾參與就是在社會分層、公眾需求多元化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策，公眾參與反映的是一種基層群眾被賦權的過程。
因此，筆者認為土地利用總體規劃公眾參與指基層公眾被賦權（參與權、知情權等），參與到土地利用總體規劃的調查、討論、編制、公布、實施的過程中，使土地利用總體規劃切實體現廣大人民群眾的利益要求，更加符合實際情況，提高土地利用總體規劃的科學性、規范性的過程。
2 公眾參與土地利用總體規劃現狀
公眾參與土地利用總體規劃，對于切實保障公眾的土地利益和構建完善的土地規劃制度，都具有重大而深遠的意義。在最近一輪土地利用總體規劃過程中，多部門的參與已經得到了充分的體現，社會參與的成分已經相當明顯，起到的作用也是比較突出的。但是，還存在一定的不足，主要表現在以下幾個方面：
2.1 公眾參與度不高，部分公眾參與意識淡薄
事實證明，在土地利用總體規劃制定、實施的過程中，存在一定程度的公眾參與。但是相對于英國等其他國家來說，表現為公眾參與不具有代表性、公眾參與度不高、部分公眾參與意識淡薄。很大一部分公眾不知道或不清楚規劃會對其自身或社會造成什么樣的影響。比如在土地利用總體規劃的實施階段，大部分公眾一般不會主動參與到土地利用總體規劃的實施程序中。只有在自身的切實利益受到侵害時才會向相關部門反映問題或提訟。
2.2 法律制度不完善
就我國現狀來看，現行的《中華人民共和國土地管理法》可以說從規劃編制到規劃管理幾乎都沒有涉及公眾參與問題。土地規劃中的公眾參與制度松散，管理體制落后。雖然法律中也規定了公眾參與是土地規劃制定生效的程序之一，但法律規定過于籠統，對現實的操作性不強。毫無疑問，這使得公眾參與沒有具備完善的法律依據[4]。因而，使公眾參與沒有堅實的法律保障，存在“浮于表面”或者“不接地氣”的現象。
2.3 公眾參與的滯后性
在土地利用總體規劃的編制過程中，存在某些規劃編制單位聽取公眾意見存在一定的滯后性。公眾意見的收集往往是在決策之后，而不是決策之前。這就在一定程度上導致公眾意見成了決策的后期補充。使收集聽取公眾意見成了“走過場”。
3 公眾參與土地利用總體規劃對策
3.1 提高公眾參與意識
土地利用總體規劃是一種社會產品，涉及到區域內居民的日常生活和切身利益。對于公眾本身來說，要摒棄“規劃是政府的事，群眾參不參與無所謂”的思想，積極轉變觀念，真正實現從“臣民意識”到“公民意識”的轉變[5]，維護自身的正當權利，積極地參與到土地利用總體規劃的各個環節中。對于政府來講，積極對公眾進行宣傳和教育，使他們了解公眾參與土地利用總體規劃的重要性及其積極意義，并培養其參與的主動性、積極性，從而提高公眾參與意識。
3.2 建立土地利用總體規劃公眾參與相關法律與制度
我國憲法己經賦予了公民管理國家事務的權利，因此還應制定專門的有關公眾參與權利義務的法規和制度，確立公眾參與的原則和地位，規定公眾參與的法律效力、權利與義務、領導和組織、方式和程序以及領域和范圍[6]。真正使公眾參與土地利用總體規劃有法可依、有法必依。通過制度和法律保障使公眾參與規劃的權力得以實現，從而促進土地利用總體規劃的民主化的進程。
3.3 保證公眾參與的時效性
地方職能部門要重視土地利用總體規劃過程中公眾參與的時效性，既要保證公眾在正確的時間參與，又要保證合理的公眾意見能被規劃編制單位吸取，應用到所編制的規劃中。力求做到公眾參與不流于形式，注重公眾參與效果。
【參考文獻】
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[2]程琴，郝晉珉，張富剛，楊君.土地利用總體規劃的公眾參與研究[J].農村經濟，2005（7）.
[3]黨秀云.論公共管理中的公民參與[J].中國行政管理，2003（10）.
[4]羅旦.土地利用規劃中的公眾參與制度研究[D].中南林業科技大學，2013.
《四平市土地利用總體規劃（1997-2012）》于1998年5月編制完成，并于1999年10月經省政府批準實施。在規劃實施的八年多中，無論在土地利用方面，還是在土地管理方面都發揮了重要作用，尤其是在土地用途管制方面起到很大作用。但由于受當時規劃指導思想、技術水平和經費缺乏以及缺乏前瞻性等諸多因素的影響，現行規劃無論在編制方面還是在實施過程中也存在不容忽視的問題。現就四平市土地利用規劃實施中存在的主要問題及對策，淺談一下個人想法。
一、規劃實施過程中存在的主要問題及成因
（一）存在的主要問題
1、規劃本身存在的問題。在規劃實施的過程中，我們發現規劃自身存在一些問題。主要問題：一是建設預留地布局不盡合理。主要體現在有的縣把建設預留地過于集中，以至有的鄉鎮沒有建設預留地，造成有項目無地可供應的現象；再有，由于建設預留地布局不盡合理，給后來擺布項目帶來了很大困難，甚至造成有的項目流失了。二是偏重保護耕地，保護基本農田，而沒能給城市、城鎮發展空間有留充分余地。三是規劃圖與實地不符。這是我們在規劃實施中，尤其在建設項目用地預審時，時常能遇到的問題。主要是：當我們為某個項目用地預審踏查時，在規劃圖上是耕地，屬建設預留地，而到現場察看時，已經有了建筑物了。還有的規劃圖上是基本農田，而實際上已經不是農田了。
2、規劃實施過程中存在的問題。主要體現在一是不在規劃建設用地區內進行建設，而要在規劃區之外進行建設；二是不按預審、審批項目建設，擅自改變用途，如有的項目按工業報的，卻建設住宅；三是不按預審確定的位置建設，而私自移位建設；四是少批多占；五是隨意提出調整修改規劃，有的地方在安排非重點項目時，不是把項目安排在規劃建設用地區范圍內，而安排在規劃建設用地區外，為達到目的而提出調整修改規劃的要求。六是違法用地的現象時有發生。有的項目不按項目審批程序進行建設，在未取得用地審批手續的情況下，私自動工建設。
3、在新形勢新情況下遇到的問題。現行規劃是1998年編制完成的，而在此之后我國形勢發生了很大變化，我國加入了世貿組織，進行農業結構調整以及社會主義新農村建設等。再有，我市行政區劃也發生了很大的變化，撤鄉并鎮，我市鄉鎮由規劃之初的108個鄉鎮合并為現在的75個鄉鎮。還有，這期間我市先后成立了各類開發區數十個，后經清理整頓保留了10個。這些問題在編制規劃時，是根本沒有想到的，因此不可能將這些情況納入規劃之中，所以，規劃實施起來顯得有些無奈。規劃急待進行修編。
（二）存在問題的成因
1、規劃編制技術手段落后，規劃基礎圖件陳舊。這是現行規劃自身存在問題的原因。由于規劃編制技術手段落后，導致了現行規劃在編制方面技術應用的層次不高，規劃功能低下，規劃預測及規劃預留地布局不盡合理等問題的出現。
現行規劃是由規劃文本及規劃圖組成的，規劃圖是實施規劃與實行土地用途管制的主要依據。然而四平市現行規劃圖是在1991年土地利用現狀圖的基礎上繪制的。1991年至1997年在土地利用方面確實發生了很大變化，由于土地變更管理手段滯后，圖件變更沒能跟上，如規劃圖上為耕地，而實際現狀為建設用地（這種情況多數為違法用地）。再有，由于編制時間短，組織比較倉促，人力資金饋乏，加上人們對規劃的認識不夠，沒能對土地利用現狀圖進行修正更改，致使出現了規劃圖件與實際不符的現象，給規劃實施帶來了很大的不便。
2、缺乏對土地利用的研究，特別是沒有開展土地利用的戰略研究，是規劃存在問題的主要原因。由于在規劃編制的指導思想上，以計劃控制為主，對市場經濟條件下規劃如何適應土地利用變化考慮不足，致使規劃偏重了保護而忽略了建設和發展。由于缺乏對土地利用的研究，尤其是對土地利用戰略問題缺乏應有的研究，對未來土地利用的了解不透，土地利用安排的科學依據不足，所以預見性較差，致使規劃不能適應新形勢新時期社會和國民經濟發展的需要。
3、各級政府對土地利用總體規劃重視程度不夠，這是規劃編制和實施過程中存在問題的主要原因。現行規劃之所以存在這樣那樣的問題，其主要是組織不力、沒有專家、缺乏資金保障等原因。由于這些因素，才使得規劃自身天生不足。另外還缺乏公眾參與，人們對規劃缺乏了解，才會出現違背規劃建設的問題。
二、解決問題的建議與對策
通過這些年的實踐，就如何解決規劃編制與實施中的問題，談一下個人粗淺的看法。
1、各級政府應當對土地利用總體規劃的編制和實施工作予以高度重視。在規劃編制方面應該本著“政府組織、專家領銜、公眾參與、資金保障”的原則，做到真正意義上的政府組織，規劃編制工作必須由政府組織、主持協調、劃撥經費，資金保證對于規劃編制仍至實施都是十分重要的；規劃編制應該聘請專家指導，組織專業人才進行編制，并征取各部門、各行業的意見，還要聽取各界人士、土地所有者的意見，是體現公眾參與的現實性。這樣才能使規劃編制得更加科學合理、更加適用便于操作。在規劃實施方面，各級政府應予以高度重視，制定有效實施措施，建立健全和完善的規劃實施機制，從而保證規劃順利施實。
2、在規劃編制時，要充分考慮各方用地情況，制定出具有彈性和便于操作的規劃。建議：①各地在建設預留地落位于規劃圖以及建設項目，尤其是獨立選址在規劃圖上落位時，可以擴大一些比例進行落位。建設預留地落位應做到側重城鎮用地，兼顧鄉村（新農村建設）用地；側重重點工程用地，兼顧農業結構調整用地。②在規劃編制時，由于有些項目無法預測，特別是國家重點工程很難料到，這就需要留一些機動指標，以備不時之需。這樣既可以減少項目用地報批工作環節，又可以提高工作效率。③規范規劃的修改和調整。無論從理論上還是從實踐上看，對規劃的修改和局部調整予以明確都是必要的，但必須嚴格規劃修改和調整的范圍，規范規劃規劃修改和調整的程序，提高規劃規劃修改和調整的規劃門檻。可以參照《城市規劃法》對城市總體規劃修改和局部調整的有關規定，對規劃內容的變更，涉及改變土地利用發展方向、規模、重大布局的，應作為規劃修改；不涉及改變土地利用發展方向、規模、重大布局的，應作為規劃局部調整。④規范建設用地轉換行為，實行建設用地轉換政策，可以有效建設用地的集中和集約利用土地，還可以使規劃更具有彈性和靈活性。⑤規劃文本及規劃圖件都要形成電子版的，特別是規劃圖一定要用繪圖儀繪制，這樣就不會出現手工繪圖時的錯誤，在規劃實施時也不會出現以往的問題。
3、加強規劃實施的監管力度，使規劃實施納入土地用途管制范圍。土地利用總體規劃一經批準實施，就應具有法定效力。切實加強土地用途管制制度，在規劃實施中應加強監管力度，尤其是對建設項目用地進行跟蹤監管，就可以避免有些項目在用地方面不按審批建設、擅自移位建設、少批多建等問題的出現。至少可以及時發現問題，及時進行處理和解決問題。
參考文獻
1、《1995年四平統計年鑒》
2、《2000年四平統計年鑒》
3、《四平市國民經濟和社會發展十和2015年遠景規劃》
關鍵詞：巢湖市；農村居民點；措施
中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A
在我國社會主義新農村建設的大背景下，全國新一輪的土地利用總體規劃提出了城鎮建設用地增加和農村居民點用地減少相掛鉤的理念，農村居民點用地是否合理，在土地利用總體規劃修編中扮演著重要角色。
一、巢湖市農村居民點現狀
1、農村居民點數量與用地規模。2005年末，巢湖市土地總面積939，367.47公頃，全市有1，518個農村居民點，平均密度16個/百km2。全市鄉村戶數101.24萬戶，鄉村人口312.60萬人，農村居民點平均人口規模為667戶/個和2，059人/個。
2、農村居民點用地區域差異。全市農村居民點用地72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%，占建設用地比重的66.34%。戶均用地714.7m2，人均用地231.5m2。全市四縣一區農村居民點用地從大到小的排序為：廬江縣＞無為縣＞居巢區＞和縣＞含山縣。
對全市5個地域單元的人均農村居民點用地狀況進行分析，從含山縣的196.7m2/人到廬江縣的253.8m2/人不等，大部分縣區人均農村居民點用地在200～250m2/人之間。總體上巢湖市工業化和城鎮化程度相對較低，農村居民點用地比重較大，人均用地較多。
3、農村居民點動態變化情況。1996～2005年巢湖市農村居民點用地總體上呈“先增長后下降”的趨勢：1998～1999年由于兩次行政區劃調整，農村居民點面積有所減少，1999～2003年逐年增加，2003年達到最高值為72，673.30公頃，2003以后逐年減少；2003～2005年農村居民點用地從72，673.30公頃減少到了72，363.16公頃。
二、巢湖市農村居民點用地中的問題
1、城鄉居民點用地規模同步擴張。隨著城鎮化進程的推進，大量農村人口進入城鎮，從理論上分析，由于城鎮居民點人均用地低于農村居民點用地。因此，轉化一個農民就會相應地減少居民點用地，節約出部分建設用地。也就是說，城鎮化進程在用地上表現為城鎮用地擴張和農村居民點用地減少，城鄉居民點建設用地總規模應該下降。但是，實際情況與理論上的分析有較大的距離。
1997～2005年全市農村居民點用地從72，626.47公頃減少至72，363.16公頃，共減少263.31公頃。實際上從1999年到2003年，農村居民點用地一直不降反增，2003～2005年才轉為下降趨勢。此外，人均農村居民點用地不降反增，從2000年的202.97m2/人上升到2005年的231.48m2/人，農村居民點用地規模與人口規模的變動不協調，兩者比例失調，加劇了人地矛盾。
2、農村居民點分布較為分散。依據巢湖市2005年土地變更調查數據，全市農村居民點用地為72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%。從對巢湖市城鄉建設用地現狀的分析可以看出，無論是巢湖市還是大多縣（區），農村居民點用地占城鄉建設用地的比重都是最高的。這主要是由于長期以來，農村居民點建設基本上處在自發性的發展之中，為了農田耕作的便利，農村居民點多數服務于一定的耕作半徑，從而形成了“滿天星”式的農村居民點格局，客觀上造成了土地資源的浪費。
3、農村居民點集約利用度相對較低。巢湖市農村居民點的建筑類型多以單層為主，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積嚴重超標。2005年末，全市農村人口312.61萬人，農村居民點用地72，363.16公頃，人均農村居民點面積高達231.48m2。
同時，農村居民點大多歷史久遠，不同年代、不同結構的建筑物相互交叉，互相之間缺乏統一的規劃布局，見縫插針式的建筑物非常普遍，當前大多數村莊的房屋、農舍等建筑物存在以下問題：一是朝向各異，前后錯落不齊，小巷彎曲，村莊道路質量差；二是村莊內舊外新，建筑層次差別大、式樣種類多、用材與裝潢檔次不一；三是功能混雜，缺乏公共活動場所。據有關調查，巢湖市農村建設容積率普遍小于1，利用率低下，給農村居民點內部基礎設施的配置增加了很多困難，阻礙了居民點內部結構的優化。
就單個農村居民點自身的發展而言，其用地方式大多以外延式擴展為主，而忽視了對原有居民點內涵的挖潛，使農村居民點用地規模不斷擴張，而老的農村居民點用地不斷荒廢，往往新房林立，中心舊房破爛不堪，成為“空心村”。總體來看，全市農村居民點用地的集約度相對較低。
三、巢湖市農村居民點用地問題原因剖析
1、村莊建設規劃滯后，規劃意識欠缺。長期以來，農村的發展一般屬于自發性的任意外延，缺乏統一的規劃，導致農村建筑物分布混亂，生活配套設施難以滿足農民需求，生活條件差。新農村建設開展后，對農村居民點的整理引起了地方政府的重視，紛紛開展村鎮規劃，但是規劃體系嚴重缺乏，由于歷史原因，村莊建設規劃并非土地管理部門職能，因此與土地利用總體規劃的相互銜接不夠，土地利用的統一規劃與合理安排難以實現。目前，巢湖大部分農村都未進行規劃編制，有的村鎮即使進行了規劃，也僅局限于交通、水利工程等建設項目。這些舉措雖然在一定程度上有利于農民生活的改善，但是規劃中沒有涉及空間管理的具體內容，只是整理出超標、閑置和不合理用地，并沒有從整體上改變農村臟、亂、差的落后現象。規劃的指導性和可操作性差，規劃編制滯后，嚴重落后于經濟發展。
2、缺乏穩定的資金來源。宅基地整理工作的啟動和開展，需要大量的資金，包括舊宅的評估費用、拆遷費用、新住宅的建設及各種設備安裝費用，以及煤氣、水電等一系列市政基礎設施的建設，而整理后的成本回收又很慢。目前，農村居民點整理主要靠地方政府投入，資金來源比較單一，地方財政難以支撐大規模的農村居民點整理工作。加之居民點整理后土地大部分用于農業耕作，資金回籠期長，所以許多地方政府沒有能力開展大規模農村居民點整理。
四、巢湖市農村居民點整理措施和建議
1、制定開展農村居民點整理的優惠政策。按照“誰投資、誰受益”的原則，制定開展農村居民點整理的優惠政策，鼓勵單位、個人投資農村居民點整理，可以將通過整理增加的有效耕地劃歸投資者有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限內允許土地使用權在不改變用途的前提下有償流轉。對農村居民點整理后按比例獲得的建設用地指標，投資單位或個人確實需要的經審批后可優先安排使用。
2、建立農村居民點整理多元投資結構。農村居民點整理較成功的國家或地區的經驗表明，資金渠道的穩定，是農村居民點整理順利進行的基本保障。雖然農村居民點整理是調整土地利用結構和土地關系的國家措施，國家應占主體，國外經驗也表明國家投資占70%～80%，但就我國目前的財力而言，國家承擔70%～80%的投資是不現實的。為此，建議建立農村居民點整理多元投資結構，可以從國有土地使用權出讓金、耕地開墾費、耕地占用稅、農業綜合開發基金、農村集體經濟組織獲得的低息無息貸款等渠道籌集，同時鼓勵農民個人投工投勞。建立國家、集體、個人三方投入的農村居民點整理專項基金。
3、明晰土地產權調整及土地收益分配關系。建立農村居民點整理激勵機制涉及到的產權調整，雖然不及私有制國家（地區）那樣突出，但也存在著集體土地之間、集體土地與國有土地之間、土地使用者之間的產權調整及利益補償分配問題，如農村居民點整理涉及到田塊重整、村鎮合并等權屬置換重劃。因此，應明晰土地產權調整及土地收益分配關系，制定“土地分配與補償條例”，把農村居民點整理后的利益分配與土地整理工作相互聯系起來，建立農村居民點整理的激勵機制。
4、建立嚴格的土地用途管制制度。按照土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的要求，在明確劃定村鎮建設用地范圍的基礎上，制定嚴格的土地用途管制規則，對于劃入撤并范圍的村莊用地，一律不得再審批新的宅基地。同時，嚴格實行土地用途轉用許可制度，轉變農村居民點的土地利用方式，引導并逐步推進農村居民點整理的進程。
5、加強村鎮規劃。江蘇、浙江、上海、山東、河北等我國東部沿海經濟較發達省市的實踐表明，農村居民點內部用地的整理潛力較大，綜合效益也比較高。要通過合理的村鎮規劃引導工業向園區集中，與小城鎮建設結合起來，盡可能在已占用土地中調整盤活；小城鎮發展與舊城、舊村改造相結合，鼓勵縮并零散村莊，建設中心村；在經濟較發達鄉鎮推廣建多層住宅和公寓，限制發展庭院式、別墅式住宅。要勾畫好村鎮邊界，凡是村內有空閑地的不得批準外延占地；在山丘地區采取搬遷村莊，把占壓良田的舊村址復墾為耕地。
6、嚴格農村建設用地管理。農民向集鎮或在中心村購房后，應限期拆除舊房，使舊宅基地還耕；在實施住宅園區及中心村規劃中，折價收購農村的住房。同時，實施增加掛鉤和農村居民點置換等相關政策，減少農村居民點建設用地規模。
（作者單位：南京國圖信息工程有限責任公司）
參考文獻：
關鍵詞：3S技術；新一輪土地利用總體規劃；應用
土地資源是我們賴以生存的基礎，它是農業發展和延續的重要支持之源，同時相關城市建設過程中的發展問題都要以土地為基礎進行一定程度的劃分，因此土地對于我們來說，對于整個城市建設來說，對于各行各業的發展來說都具有十分重要的意義，因此，必須對土地資源問題給予高度的重視，而為了更進一步地深入了解土地的具體情況，光靠人力是遠遠不夠的，還需要借助3S這一類現代化信息技術才能實現，因此，我們就必須對3S技術在土地勘探事業以及土地建設規劃體系中的具體應用情況有一個全面的了解。
1 3S技術及其具體應用范圍
1.1 遙感相關技術
遙感技術是從遠距離感知目標反射或自身輻射的電磁波、可見光、紅外線目標進行探測和識別的技術。在民用方面，遙感技術廣泛用于地球資源普查、植被分類、土地利用規劃、農作物病蟲害和作物產量調查、環境污染監測、海洋研制、地震監測等方面。
1.2 全球定位系統相關技術
全球衛星定位系統是一種結合衛星及通訊發展的技術，GPS用于各類信息的空間定位，利用導航衛星進行測時和測距。它具有全天候、全覆蓋、高效率等特點，且不受任何天氣的影響，應用廣泛，可移動定位，現在已經廣泛應用于農業勘測、車輛調度等。
1.3 地理信息系統相關技術
地理信息系統是在計算機硬、軟件系統支持下，對整個或部分地球表層空間中的有關地理分布數據進行采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述的技術系統。GIS是對遙感信息進行解譯和分析處理，利用衛星遙感對生態環境進行動態監測是目前最經濟、最快速、最客觀的方法之一。
2 3S技術在新一輪土地利用總體規劃過程中的應用
2.1 GPS技術的具體應用
對土地利用的總體規劃實際上是針對土地的二次劃分，這一劃分有利于對土地資源的合理分配，有利于對閑置土地資源的進一步整合，同時還有利于我國對土地資源的更合理利用。因此這一規劃就充分透露出可實施性，并且這一規劃的具體實施對我國的農田水利設施以及部分土地的空間規劃極具時代特色，有一定的時代意義，能夠反映當今我國在新時代下的全新土地格局。
而我國過去的土地規劃體系并不能很好地將土地的實際地域與空間分布情況明晰、立體地展現出來，這在一定程度上并不利于我國的土地重點建設項目的具體安派，為我國的相關土地規劃活動造成了一定的阻礙，進而使過去的土地規劃和分配事業缺乏一定的肅穆性和說服力。而當今的GPS技術能夠彌補空間感的缺失和規劃性的不足，能夠將土地的布局細化成空間分布圖的形式展現給相關部門的地質工作者，進而使得土地利用總體規劃體系的執行更具權威性和可實施性。
2.2 RS技術的具體應用
RS技術作為3S技術中的一種，在新一輪土地利用總體規劃中的體現要比GPS技術更為明顯，這一技術主要被應用于土地調查活動中的詳細查詢土地概況環節，具有集中性以及體系性等精密屬性，這些屬性能夠為土地的詳細調查活動提供更為便利的技術支持，利用遙感影像模式對土地進行全息影像圖的構建，進而使政府相關調查人員對農田、水利等土地形態的布局有一個全方位的空間性了解。
由于遙感影像的應用，規劃精度的提高極大地節約了建設用地指標，做到了建設用地指標利用的最大化。規劃實施評價是指土地規劃批準后，在規劃實施期間，以規劃目標為依據，對規劃實施情況進行評估。規劃實施評價要求準確反映近期土地利用現狀和動態變化情況。在規劃實施評價中應用遙感影像可以準確反映規劃區域的土地利用狀況，提高規劃實施評價的科學性和準確性。
2.3 GIS技術的具體應用
GIS技術主要能夠為新一輪土地利用總體規劃體系提供較為有利的軟件信息支持，這一技術在3S技術領域中的具象化最為明顯，因此，屬于3S技術之中最為使用的技術，它所提供的軟件支持貫穿于調查研究、規劃編制配備、土地全息圖制作以及土地大數據庫上傳、制作的整體過程的每一個細節性環節之中。因此新一輪土地利用總體規劃的數據收集、整理、規劃、布局、安置、儲存、保管、處理以及換算等數據性環節都需要借助GIS技術來實現，與此同時，相關產品的二次開發以及程序編制、維護等體系也都與GIS技術有著密不可分的關系。
多數的GIS軟件均有完善的圖件制作功能，可以高效地完成土地利用總體規劃圖件編制工作。GIS軟件數據庫構建功能解決了土地利用總體規劃中海量數據的存儲和管理問題。GIS軟件的二次開發和編程功能多被用于土地利用總體規劃管理系統構建，極大地促進了土地利用總體規劃的信息化和數字化程度。
結束語
總而言之，3S技術作為當今這個信息化、數字化的時代的主要技術產物，在各個領域都具有一定的應用價值以及與之相關的研制、開發體系的支持，因此這一技術體系得以被廣泛應用，并且在新一輪土地利用總體規劃的實踐環節展現了其具體的應用價值，在土地領域的3S技術應用，有利于實現土地的合理規劃，有利于使人們的得到充分的維護，同時還有利于提升我國的實際土地利用效率，進而推動我國以土地為主的經濟體制大變革，在此基礎上，完善相應的機制建設，推動我國土地事業的全面發展與進步。
參考文獻
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關鍵詞：土地利用總體規劃；戰略環評；重慶市；秀山縣
中圖分類號：F27文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0156-03
引言
近年來，隨著社會經濟的發展，土地利用的結構和形式漸趨復雜，由此引發的生態環境問題愈加引起人們的關注。土地利用總體規劃通過調整土地利用的結構和空間布局，影響土地利用的方向和強度，進而對生態環境產生重要影響。2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環境影響評價法》規定，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明[1]。開展土地利用總體規劃環境影響評價工作，對提高土地利用總體規劃的科學性、促進土地資源的可持續利用具有重要意義。
一、土地利用總體規劃環境影響評價
土地利用總體規劃環境影響評價屬于戰略環境影響評價（簡稱戰略環評，SEA）的范疇，是指對土地利用規劃方案實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并在此基礎上從生態環境角度提出規劃的最佳方案及其調整建議，同時提出消除或減緩規劃方案實施后可能產生的負面生態環境影響的對策與措施。土地利用總體規劃環境影響評價在規劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態環境保護和建設的角度出發，分析規劃方案可能引發的積極和消極影響，從而進一步改善規劃方案，從源頭上盡量減少產生不利影響的可能性。其優勢在于可以彌補項目環境影響評價只考慮單個項目的環境影響、沒有從根本上認識土地利用可能引致的生態環境問題的不足。通過土地利用總體規劃環境影響評價能夠促進土地利用更好地向環境友好方向發展，并提高土地利用總體規劃的權威性、全面性、可持續性以及可操作性[2~4]。
二、研究區土地利用現狀及規劃方案
秀山縣位于重慶市東南緣、武陵山腹地、渝、湘、黔、鄂四省（市）結合部，為重慶市最邊遠的區縣之一。地理坐標介于東經108°43′06″～109°18′58″，北緯28°09′43″～28°53′05″之間。根據2005年秀山縣土地利用變更調查數據，全縣土地總面積246 361.31hm2，其中，農用地210 572.35 hm2、建設用地12 292.58 hm2、未利用地23 496.38 hm2，分別占土地總面積的85.47%、4.99%和9.54%。
本次土地利用總體規劃是對上一輪土地利用總體規劃（1997―2010年）進行的修編。規劃基期為2005年，規劃近期為2010年，規劃期末為2020年。秀山縣土地利用現狀及規劃方案（見下頁表1）。
三、評價的指標體系
本文采用“壓力―狀態―響應”（PSR）框架模型構建土地利用總體規劃環境影響評價的指標體系。PSR框架模型最早是由世界經濟合作組織在評價世界環境狀況時所提出的評價模式[5]，其基本思路是人類活動會給環境和自然資源施加壓力，結果改變了環境與自然資源的質量；社會通過環境、經濟、土地等政策、決策或管理措施對這些變化發生響應，緩解由于人類活動對環境產生的壓力，維持環境健康[6]。
在土地利用中，壓力是指由于人類社會經濟發展對土地需求量的增加以及各種建設活動對土地資源造成的破壞而對土地資源產生的壓力。本文選取人口密度、城市化水平、人均GDP和耕地壓力指數這四個指標。
狀態是指土地受到外界的壓力作用使得土地利用結構和方式發生相應的變化或產生相應的影響。本文選取土地利用率、城鎮及工礦用地率和自然保留地面積率這三個狀態指標。
響應是指為了預防和減緩不合理的土地利用帶來的負面環境影響，政府和公眾作出的反應和采取的措施。本文選取城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率和基本農田保護率這三個響應指標。
四、評價方法及結果
1982年，中國學者鄧聚龍教授創立灰色系統理論。灰色系統理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“小樣本”、“貧信息”不確定性系統為研究對象，主要通過對“部分”已知信息的生成、開發，提取有價值的信息，實現對系統運行行為、演化規律的正確描述和有效監控。灰色系統的關聯分析是系統態勢度的量化比較分析，其基本思想是根據序列幾何形狀的相似程度來判斷其聯系是否緊密。曲線越接近，相應序列之間的關聯程度就越大，反之就越小[7]。
土地利用涉及社會、經濟和自然環境等諸多因素，由于因素信息的不確定性和不完全性，使得該系統成為一個灰色系統。土地利用總體規劃的環境影響評價對象不同于一般的建設項目，評價一般與土地利用總體規劃同步，時限較長，評價時所能收集到的資料和信息具有一定的不確定性和灰色性的特點，因而可以應用灰色關聯分析法，通過比較規劃方案實施前后不同水平年環境序列與理想環境序列的關聯度，綜合評價規劃方案對環境的影響[8]。
1.確定參考序列和比較序列。參考序列就是作比較的“母序列”，記作X（k），一般選取最優指標集，記為：X（k）={x（1），x（2），…，x（n）}，（k=1，2，…，n）作為關聯分析的原始參考數列。比較序列是與參考序列作關聯程度比較的“子序列”，記為：Xi（k）={xi（1），xi（2），…，xi（k）}。
在土地利用總體規劃環境影響評價中，根據土地利用的具體情況，按其可能給環境帶來的最佳影響或根據相關經驗以及環境質量標準確定參考序列，將土地利用總體規劃實施前后的環境序列作為比較序列，利用其實施前后的環境狀況與理想或最優方案之間關聯度的大小對評價對象進行比較、排序[9]。
本文根據相關經驗和行業標準選取了各個指標的標準值，組成環境影響評價的參考序列；通過對秀山縣2005年土地利用現狀及土地利用總體規劃方案（2006―2020年）中各項指標值的推算，組成環境影響評價的比較序列（見表2）。
2.評價指標的無量綱化。為消除由評價指標物理量綱不同帶來的影響，在評價之前，需將樣本中各指標進行無量綱化處理。本文運用SPSS軟件對原始數據進行無量綱化處理[10]。
3.計算關聯系數和關聯度。運用灰色建模系統IV軟件計算各比較序列中每一個指標相對目標序列對應指標的關聯系數以及各比較序列與參考序列的關聯度。其中：分辨系數ρ取0.5。
ζ=1，0.5167，0.6222，0.5196，0.3333，0.3982，0.4378，0.5912，0.3570，0.47151，0.6135，0.5588，0.8336，0.5629，0.6190，0.6908，0.5275，0.4052，0.33331，0.4106，0.4708，0.4988，0.3333，0.4005，0.4330，0.4390，0.4142，0.7505
關聯度為：R=（1，0.5248，0.6145，0.5151）
即2005年秀山縣土地利用現狀以及2010年和2020年規劃方案所帶來的環境影響與預期的環境標準的關聯度分別為0.5248、0.6145和0.5151。
4.評價結果分析。評價結果表明：秀山縣土地利用現狀與規劃方案帶來的環境影響與預期的環境標準的關聯度均大于0.5的水平，說明土地利用現狀與規劃方案帶來的環境影響都與環境標準比較協調；土地利用現狀與規劃方案帶來的環境影響與環境標準的關聯度呈現出先上升后下降的趨勢，即2010年規劃方案與預期環境標準的關聯度為0.6145，大于2005年土地利用現狀與預期環境標準的關聯度，2020年規劃方案與預期環境標準的關聯度為0.6145，小于2005年土地利用現狀以及2010年規劃方案與預期環境標準的關聯度。
規劃方案與環境的協調程度呈現出先上升后下降的趨勢，從評價指標看，主要是由于城市化水平的提高、耕地壓力指數的增加、城鎮工礦用地率的增加以及自然保留地面積的減少。即由于城市化水平的提高，使得城鎮工礦用地規模大幅增加，占用了大面積的耕地，同時大力開發荒草地等自然保留地為城鎮建設用地所需，導致環境質量下降。由于秀山縣境內礦產資源豐富，因此，礦產資源的開采及加工在一定程度上會導致礦區生態環境惡化，造成環境污染，影響環境質量。雖然森林覆蓋率有很大程度的提高，并對環境質量的改善起到了一定的緩解作用，但是由于城鎮工礦用地規模擴大帶來的環境破壞明顯大于森林覆蓋率上升帶來的環境質量的提高。
因此，在規劃方案實施的過程中，應該加大對耕地的保護力度，嚴格控制建設用地規模，提高人均耕地面積及生態用地面積，合理且節約集約利用土地。堅持礦產資源開發與生態環境保護并重，加強礦山生態環境保護和次生災害控制，綜合整治礦區生態環境，建立礦產資源開發與環境保護相協調的機制。最終實現土地資源的可持續發展。
結論與討論
土地利用總體規劃通過調整土地利用的結構、規模和空間布局，直接影響到土地利用的方向和強度，其帶來的環境影響不容忽視。本文采用PSR框架模型，從土地利用的壓力、狀態以及生態環境的響應三個方面選出10個指標構建土地利用規劃環境影響評價的指標體系，通過對比這10個因子在規劃實施前后的相對變化，預測規劃方案的實施對環境可能產生的影響程度。結果表明：本次規劃方案在優化環境、改善環境質量、促進土地的可持續利用等方面呈現出先上升后下降的趨勢。
目前，中國土地利用總體規劃環境影響評價還正處于初期階段，相關理論和方法尚不完善[11]。文本對土地利用總體規劃環境影響評價進行初步探討，嘗試采用灰色關聯分析法對秀山縣的土地利用總體規劃方案進行評價。灰色關聯分析方法應用在土地利用總體規劃環境影響評價領域尚屬嘗試，一定程度上豐富和發展了土地利用總體規劃環境影響評價方法。灰色關聯分析因為自身的特點，對樣本量的多少沒有過分的要求，也不需要典型的分布規律，且不會出現量化結果與定性分析不一致的情況，運用此方法對土地利用總體規劃的環境影響進行評價較合理。但是常用的灰色關聯度量化模型求出的關聯度總為正值，不能全面反映事物之間的關系[12]。同時土地利用總體規劃的實施是一個動態的過程，采用靜態的標準值作為參考序列，不能全面反映規劃方案實施的效果。因此，本研究的評價方法還有待改善。
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