時(shí)間：2023-08-01 17:38:50
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
基層社會(huì)治理要樹(shù)立“四觀”，即系統(tǒng)觀、全面觀、人民觀和幸福觀。這“四觀”既是來(lái)自于治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的本身，又來(lái)自治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的邏輯推演。
基層社會(huì)治理的系統(tǒng)觀。基層社會(huì)治理的系統(tǒng)觀分為板塊論和層次論，在版塊論中，分為五個(gè)板塊，這五個(gè)板塊是相互聯(lián)系的，不能完全割裂開(kāi)來(lái)。一是基層經(jīng)濟(jì)治理板塊，二是基層政治治理板塊，三是基層社區(qū)治理板塊，四是基層文化治理板塊，五是基層生態(tài)治理板塊。其中，基層社區(qū)治理板塊是核心，其他四個(gè)方面要與這個(gè)核心產(chǎn)生良性互動(dòng)，這絕對(duì)離不開(kāi)系統(tǒng)觀。在層次論中，首先，社會(huì)治理的上層設(shè)計(jì)要科學(xué)、規(guī)范，這屬于宏觀問(wèn)題。其次，社會(huì)治理的中層執(zhí)行要公允、透明，這屬于中觀問(wèn)題。最后，社會(huì)治理的基層要公平、高效，自治是基層社會(huì)治理的精髓。基層社會(huì)治理離不開(kāi)上中下層的協(xié)同配合，這就要有系統(tǒng)觀。所以，基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的層次論，頂層設(shè)計(jì)要科學(xué)（上層），中層執(zhí)行要公允（副縣級(jí)以上是中層干部），基層（副處級(jí)以下）治理要自治；科學(xué)才能保證其先進(jìn)性，公允必須建立在透明的基礎(chǔ)上，基層自治也需要善治。
基層社會(huì)治理的全面觀。基層社會(huì)治理也離不開(kāi)“四個(gè)全面”。“四個(gè)全面”是我們加強(qiáng)和改善社會(huì)治理的目標(biāo)性工具。一是基層社會(huì)治理不能脫離全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，否則任何基層社會(huì)治理都會(huì)與歷史使命相脫節(jié)；二是基層社會(huì)治理創(chuàng)新離不開(kāi)全面深化改革，否則任何社會(huì)治理創(chuàng)新都是表面文章、曇花一現(xiàn)；三是基層社會(huì)治理創(chuàng)新離不開(kāi)全面依法治國(guó)，否則基層社會(huì)治理就會(huì)偏離法治軌道，產(chǎn)生新的混亂；四是基層社會(huì)治理創(chuàng)新必須全面從嚴(yán)治黨，必須主動(dòng)加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，否則就會(huì)脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，事倍功半。
基層社會(huì)治理的人民觀。基層社會(huì)治理一定不能忘記職為民所授、權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。只有一切為了群眾，才能誠(chéng)心誠(chéng)意為群眾辦實(shí)事，盡心竭力為百姓解難事，堅(jiān)持不懈為人民做好事。
基層社會(huì)治理的幸福觀。基層社會(huì)治理好不好，創(chuàng)新成不成功，人民的幸福程度是檢驗(yàn)的試金石。強(qiáng)調(diào)：“要科學(xué)統(tǒng)籌各項(xiàng)改革任務(wù)，協(xié)調(diào)抓好黨的十八屆三中、四中全會(huì)改革舉措，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，突出重點(diǎn)，對(duì)準(zhǔn)焦距，找準(zhǔn)穴位，擊中要害，推出一批能叫得響、立得住、群眾認(rèn)可的硬招實(shí)招，處理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的關(guān)系，突破‘中梗阻’，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來(lái)，讓人民群眾有更多獲得感。”基層社會(huì)治理創(chuàng)新亦是如此，必須讓人民群眾有更多的獲得感。
我各地區(qū)基層社區(qū)治理一定要因地制宜，因人制宜，社區(qū)治理創(chuàng)新的解不是唯一的，是N個(gè)解，每個(gè)地方都可以創(chuàng)新不同的模式，增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感，其成功的關(guān)鍵是擼起袖子真抓實(shí)干。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的最佳愿景，一是要形成上治、共治、自治的協(xié)同配合；二是村民（居民）廣泛參與；三是公共事務(wù)要井井有條；四是糾紛要和氣協(xié)商；五是經(jīng)濟(jì)組織要高度重視；六是社會(huì)組織要生機(jī)勃勃。
責(zé)編/肖晗題 美編/于珊
[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理;農(nóng)村宗族;村民自治
[中圖分類(lèi)號(hào)]D422 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0086 ― 02
中國(guó)農(nóng)民聚村而居，村與宗族始終是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本組織形式。從20世紀(jì)80年代以來(lái)， 中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型使得傳統(tǒng)宗族勢(shì)力重新找到了賴(lài)以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源空間，宗族組織在農(nóng)村開(kāi)始活躍，對(duì)農(nóng)村村民自治的實(shí)施產(chǎn)生了重要的影響。
一、基層社會(huì)治理中農(nóng)村宗族對(duì)村民自治的積極影響
（一）農(nóng)村宗族德育傳統(tǒng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定起到了凝聚作用
農(nóng)村宗族比較注重傳統(tǒng)道德教育，通過(guò)宗族文化這個(gè)載體，宗族道德被不斷傳承，很多宗族都秉承了以儒家思想為核心的傳統(tǒng)道德，盡管其中不乏封建倫常色彩，但也凝聚了許多傳統(tǒng)道德精華，對(duì)宣揚(yáng)和保持優(yōu)良傳統(tǒng)道德具有一定教化功能。《曲阜孔府檔案史料選編》中選錄的孔子宗族的族規(guī)家訓(xùn)中，就規(guī)定“務(wù)宜父慈、子孝、兄友、弟恭，雍睦一堂，方不愧為圣裔”、“崇道重道，好禮德”〔1〕。山東淄博翟氏在總結(jié)該族歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)，提出“尊老、敬老、贍養(yǎng)老人，乃吾族之美德……如果人類(lèi)把血脈相連的親緣丟掉，那么罪惡便會(huì)瘋長(zhǎng);如果人們把最具良知的孝道忘記，那么世間便失卻了真情。”〔2〕在長(zhǎng)達(dá)兩千余年的封建社會(huì)中，農(nóng)村宗族宗法關(guān)系一直與基層政權(quán)并存，農(nóng)村宗族承擔(dān)著一定的組織、協(xié)調(diào)、教化和救助的義務(wù)，維系了農(nóng)村社會(huì)的秩序和穩(wěn)定。時(shí)至今日，在宗族文化內(nèi)化下的傳統(tǒng)道德仍然是維系農(nóng)村社會(huì)安定秩序的重要基礎(chǔ)，在解決農(nóng)村社會(huì)矛盾和糾紛方面發(fā)揮著很好的調(diào)解功能。實(shí)踐證明，現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)宗族文化經(jīng)過(guò)適度整合可以統(tǒng)一， 其功能可以促進(jìn)當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧。
（二）農(nóng)村宗族力量對(duì)基層行政權(quán)力的制衡影響了鄉(xiāng)村政治民主化進(jìn)程
馬克思曾經(jīng)提出社會(huì)參與國(guó)家、社會(huì)制約國(guó)家、社會(huì)收回國(guó)家這三種防止國(guó)家權(quán)力蛻變的途徑，村民自治就是社會(huì)參與國(guó)家，社會(huì)制約國(guó)家和社會(huì)收回國(guó)家的重要表現(xiàn)形式。〔3〕隨著國(guó)家制度安排的多樣化，村莊內(nèi)部的公共事務(wù)由國(guó)家嚴(yán)密管控變成了村莊社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)，形成了國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)。在農(nóng)村，村民會(huì)認(rèn)為村委會(huì)背后有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的支持，他們往往會(huì)在認(rèn)為自己利益受到侵害時(shí)尋求宗族力量的幫助，宗族力量無(wú)形中成為制約基層行政權(quán)力的一種獨(dú)特力量，在一定程度上提高了村委會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和選舉的公正性，影響了鄉(xiāng)村政治民主化的進(jìn)程。①借助宗族這種隱性的形式，農(nóng)民形成了一定的利益表達(dá)共同體，參與鄉(xiāng)村政治，悄然改變了農(nóng)民對(duì)政治的冷漠觀望，逐漸由動(dòng)員性政治參與向自覺(jué)性政治參與轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了村民自治的發(fā)展和鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程。
（三）農(nóng)村宗族力量與國(guó)家行政權(quán)的博弈促進(jìn)了新型治理權(quán)威的形成
農(nóng)村社會(huì)一般并存著以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的行政權(quán)威和以血緣關(guān)系為紐帶形成的宗族權(quán)威，并隨國(guó)家法律、政策的變化而消長(zhǎng)。改革開(kāi)放之后，隨著村民自治的普遍推行，國(guó)家行政權(quán)的觸角開(kāi)始從農(nóng)村抽離，由于村民自治組織的功能比較單一，其利益價(jià)值取向和村民的實(shí)際要求存在一定差距，它更強(qiáng)調(diào)依法治理。〔4〕而廣大農(nóng)村仍然是一個(gè)熟人社會(huì)②，鄉(xiāng)親間的關(guān)系讓人們依賴(lài)彼此，更加注重一個(gè)“情”字，人們會(huì)認(rèn)為宗族權(quán)威本土化一些，基層政權(quán)和村民自治組織權(quán)威與宗族權(quán)威博弈的結(jié)果是形成了一種新型的農(nóng)村村落權(quán)威，這種權(quán)威既是依據(jù)父系血緣關(guān)系而形成的宗族觀念，同時(shí)也是基于農(nóng)村村民自治組織的權(quán)威而形成。它是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合，是倫理道德規(guī)范之治和國(guó)家法律之治的結(jié)合，著名學(xué)者諾斯指出，歷史實(shí)踐證明：一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化必須要以其本身的傳統(tǒng)作為歷史的起點(diǎn)，否則結(jié)果就會(huì)是四處碰壁，頭破血流。這種新型村落權(quán)威的形成發(fā)展體現(xiàn)了現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)歷史傳統(tǒng)的揚(yáng)棄。
二、基層社會(huì)治理中農(nóng)村宗族對(duì)村民自治的消極影響
（一）農(nóng)村宗族族規(guī)形成了與國(guó)家法制的緊張狀態(tài)
農(nóng)村宗族以族規(guī)宗法替代法律，形成了與國(guó)家法律法規(guī)的緊張沖突。宗族“人治”主導(dǎo)下的族規(guī)制度規(guī)范過(guò)分強(qiáng)調(diào)族規(guī)家法的重要性，強(qiáng)化同一宗族對(duì)本族的文化認(rèn)同感，這種狹隘的宗族思想與現(xiàn)代社會(huì)所要求的法治相差甚遠(yuǎn)，損害了法律的規(guī)范性。從族規(guī)所涉及到的內(nèi)容上來(lái)看，有些族規(guī)存在明顯與國(guó)家法律的抵觸之處，如林氏族規(guī)第十條規(guī)定，凡是有族人做事不端，違反了族規(guī)祖訓(xùn)者，交予公祠審議后，才可以交由政府機(jī)關(guān)處置。〔5〕違規(guī)者一般會(huì)受到訓(xùn)斥，罰款，嚴(yán)重者將會(huì)受到身體上的懲罰。有些強(qiáng)大的宗族勢(shì)力依仗著“家大族大”稱(chēng)霸一方，對(duì)國(guó)家的法律政策視而不見(jiàn)，甚至運(yùn)用暴力抵制正常執(zhí)法。此外，農(nóng)村宗族力量對(duì)農(nóng)村集體械斗的影響由來(lái)已久，宗族常常成為農(nóng)村集體械斗的主導(dǎo)性力量。宗族族規(guī)文化所傳遞出來(lái)的精神與公共權(quán)力所要求的民主、平等格格不入，抑制了鄉(xiāng)村社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)精神的成長(zhǎng)。
（二）農(nóng)村宗族力量影響了村民自治權(quán)的行使
農(nóng)村村民主要是以血緣關(guān)系為紐帶，以地域關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)成了他們?nèi)粘５纳罘秶蜕a(chǎn)關(guān)系，形成 “熟人社會(huì)”亦或“半熟人社會(huì)”，這也是宗族力量的存在基礎(chǔ)。隨著我國(guó)基層民主的推進(jìn)，農(nóng)村宗族力量不可避免和村民自治權(quán)的行使產(chǎn)生了碰撞和沖突，宗族力量從某種程度上排斥了法治社會(huì)的形成，阻礙了村民自治權(quán)的行使。村民自治的前提和基礎(chǔ)是民主選舉，選出具有一定威望和凝聚力的村民委員會(huì)對(duì)于村民自治具有非常重要的意義。但是在宗族力量強(qiáng)大的一些村落，農(nóng)民希望選舉時(shí)“自家人”和“本房人”能夠當(dāng)選，村委會(huì)的選舉實(shí)際上演變?yōu)楦鞔笞谧鍎?shì)力謀求本宗族利益的舞臺(tái)。它以犧牲沒(méi)有強(qiáng)大宗族勢(shì)力可以依靠的小戶村民的利益來(lái)?yè)Q取部分村民所謂的公平，形成大族壟斷的局面，造成了村民自治組織職能弱化甚至異化。
（三）農(nóng)村宗族文化的傳播抑制了現(xiàn)代農(nóng)民的培育
農(nóng)村宗族力量的復(fù)興使多子多福的生育觀、宗法裙帶關(guān)系網(wǎng)、臣民意識(shí)等帶有封建文化印記的落后思想意識(shí)得以形成和蔓延，宗族“不僅使社會(huì)內(nèi)部缺乏有機(jī)的聯(lián)系方式和變革因素，而且使社會(huì)在與外界的聯(lián)系中傾向于封閉和保守”〔6〕，村民人格獨(dú)立性與創(chuàng)造性被壓抑，創(chuàng)新意識(shí)和進(jìn)取精神缺乏，與現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公民的要求格格不入，不利于現(xiàn)代農(nóng)民的培養(yǎng)。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，8億多農(nóng)民的現(xiàn)代化是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的嚴(yán)峻課題。不僅要使他們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活上得到改善，而且要使他們?cè)谒枷胗^念、價(jià)值取向、心理結(jié)構(gòu)、思維方式上也要走向現(xiàn)代化。
三、基層社會(huì)治理中規(guī)制農(nóng)村宗族促進(jìn)村民自治的對(duì)策
（一）在法治框架內(nèi)合理整合農(nóng)村宗族力量
農(nóng)村宗族力量的發(fā)展和存在與現(xiàn)代法治要求有背離之處，應(yīng)將族規(guī)宗法納入到社會(huì)規(guī)范體系和道德準(zhǔn)則中來(lái)，確保族規(guī)宗法和國(guó)家法律政策在同一個(gè)規(guī)范體系中，在吸收族規(guī)宗法中傳統(tǒng)精華的同時(shí)，逐步消解與國(guó)家法律沖突的部分，使德治和法治在農(nóng)村基層以恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的選舉為宗族力量參與農(nóng)村公共事務(wù)管理提供了一個(gè)合法入口和現(xiàn)實(shí)平臺(tái)。在農(nóng)村基層選舉以及治理整合中，要在國(guó)家法律規(guī)則范圍內(nèi)，將宗族力量整合改造到國(guó)家政治體系中，使其在法治框架內(nèi)參與農(nóng)村社會(huì)公共權(quán)力角逐。
（二）加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
村民自治作為一種農(nóng)村治理的制度設(shè)計(jì)與安排，其發(fā)展水平取決于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)村的推行使得農(nóng)村生產(chǎn)呈多樣化發(fā)展，村民與村委會(huì)的利益關(guān)聯(lián)弱化，村委會(huì)對(duì)農(nóng)民收入影響微乎其微。在市場(chǎng)條件下，只有發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，才能為村民提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，村民與村委會(huì)之間的利益關(guān)聯(lián)也才會(huì)隨之增多，村民參與村民自治的政治熱情才能增高。另一方面，只有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，宗族力量的經(jīng)濟(jì)職能才可能弱化甚至分化，村民參與基層民主才能更為理性，較少受宗族力量的影響，現(xiàn)代民主法治的土壤才可能逐步形成，從而有利于村民自治的深入發(fā)展。
（三）要加強(qiáng)農(nóng)村村民自治的法制建設(shè)
首先，要修訂完善《村民委員會(huì)組織法》。明確村支兩委的職能劃分，當(dāng)兩者的職能權(quán)限不明確，出現(xiàn)了重合或者職能管理空白，國(guó)家法律政策就難以在鄉(xiāng)村落實(shí)。要修改村委會(huì)選舉中的委托投票制度，明確禁止全權(quán)委托，并就“近親屬”的范圍作補(bǔ)充規(guī)定。進(jìn)一步完善村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，完善對(duì)侵害村民自治權(quán)的法律責(zé)任。其次，要建立維護(hù)村民自治權(quán)的司法救濟(jì)制度。目前， 村民自治權(quán)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)糾紛、選民資格糾紛、政治權(quán)利問(wèn)題（如賄選）等均未納入司法保護(hù)范疇，司法保護(hù)的缺失損害了村民自治制度的有效性。再次，要對(duì)農(nóng)村宗族問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)立法。宗族問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地依靠行政手段和外部強(qiáng)制加以消除，只有持續(xù)在農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)主義精神文明和法治建設(shè)，讓科學(xué)、民主、法治精神深入人心，宗族力量才會(huì)喪失生存的空間。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
〔1〕譚毅溪，石勇.宗族復(fù)興對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)的影響〔J〕.江西社會(huì)科學(xué)，1998，（11）.
〔2〕新續(xù)翟氏五支世潛?序言.轉(zhuǎn)引自馮爾康.18世紀(jì)以來(lái)中國(guó)家族的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向〔M〕.上海：上海人民出版社，2005：445.
〔3〕王禹.我國(guó)村民自治研究〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2004：19.
〔4〕朱炳祥.村民自治與宗族關(guān)系研究〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：198.
〔5〕林氏宗族族規(guī)，2000年修訂，第56條.
〔6〕工寬讓?zhuān)Z生華.傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民的轉(zhuǎn)化〔M〕.貴州：貴州人民出版社，1994：31.
① 據(jù)對(duì)中部某縣26個(gè)村委會(huì)選舉的調(diào)查，很多村為了讓各自參與競(jìng)選的宗族候選人成功獲選，宗族之間都進(jìn)行了比較激烈的宣傳活動(dòng)。不少大宗族的候選人在關(guān)注自身競(jìng)選的同時(shí)，也更為關(guān)注競(jìng)選對(duì)手和選舉主持者的行為，在一定程度上增加了選舉的透明度、公正度。
② 盡管隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模的流動(dòng)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大批農(nóng)村村落被消解，但從整體來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)仍然是熟人社會(huì)。
[收稿日期]2014 ― 12 ― 15
現(xiàn)代化是人類(lèi)社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，承載著中華民族的百年夢(mèng)想，也是幾代江蘇人孜孜以求的目標(biāo)追求。作為一個(gè)世界性的歷史進(jìn)程，現(xiàn)代化有著豐富內(nèi)涵，其中，法治是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征2--。率先達(dá)成基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，法治將擔(dān)負(fù)時(shí)代所賦予的重大責(zé)任與歷史使命。司法行政部門(mén)作為法治建設(shè)的重要力量，也將擔(dān)當(dāng)起更加重要的職責(zé)，在全面推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著更加積極的作用。
深刻認(rèn)識(shí)現(xiàn)代化與法治化的內(nèi)在聯(lián)系
法治化是現(xiàn)代化的重要組成。江蘇率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，既遵循著世界現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律，又體現(xiàn)著中國(guó)特色，是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明有機(jī)統(tǒng)一、不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展的歷史進(jìn)程。法治屬于政治文明范疇，是指依靠正義之法來(lái)治理國(guó)家與管理社會(huì)，從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的社會(huì)狀態(tài)，是政治文明的核心內(nèi)容和基本標(biāo)志。由此可見(jiàn)，法治化是現(xiàn)代化必不可缺的重要內(nèi)容。從我省法治建設(shè)的實(shí)踐歷程來(lái)看，加強(qiáng)法治建設(shè)一直是“兩個(gè)率先”的重要組成部分。2004年，省委圍繞實(shí)施依法治國(guó)方略，作出了法治江蘇建設(shè)的戰(zhàn)略部署，開(kāi)啟了我省法治建設(shè)的新局面，有力地提升了我省政治文明水平。進(jìn)入新的發(fā)展階段，開(kāi)啟基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化新征程，對(duì)法治建設(shè)也提出了更高的要求。作為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)率先的總綱領(lǐng)，江蘇基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系對(duì)加強(qiáng)法治建設(shè)作了明確表述，提出至2020年，人民群眾對(duì)法治建設(shè)成果的認(rèn)可程度將由2010年的84.5％提升至90％以上。這表明，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人民富庶、環(huán)境優(yōu)化，更表現(xiàn)為政治民主、法治昌明、社會(huì)和諧，法治化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的題中之義和重要內(nèi)涵。
法治化是推進(jìn)現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿Α？疾飕F(xiàn)代化演進(jìn)的動(dòng)力特征，法治化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主要?jiǎng)恿χ弧？v觀世界現(xiàn)代化的歷史，就是一部科技革命和制度創(chuàng)新的歷史，而制度創(chuàng)新多以法律的形式固定下來(lái)，法治正是人類(lèi)制度文明的結(jié)晶。目前，江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，對(duì)法治化建設(shè)形成了更為深刻、更為迫切的要求。從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)期，也是我省深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。以法治進(jìn)一步引導(dǎo)、規(guī)范市場(chǎng)主體行為，實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，將更加有利于自主創(chuàng)新的制度環(huán)境推動(dòng)江蘇經(jīng)濟(jì)的第三次轉(zhuǎn)型。從社會(huì)建設(shè)的層面來(lái)看，社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)不斷突破傳統(tǒng)的理念思維、條框束縛、行為規(guī)制的歷史過(guò)程。為社會(huì)管理創(chuàng)新注入更多的法治理性，切實(shí)做到有法可依，將更加有利于形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)建設(shè)的良性局面，更好地促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。從人自身發(fā)展的層面來(lái)看，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的核心是人的全面發(fā)展。以法治建設(shè)提升民眾的法律素養(yǎng)，使人民能根據(jù)法治精神表達(dá)意愿，引導(dǎo)人民更加積極主動(dòng)有序地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，將更加激發(fā)民眾的創(chuàng)造力，最終以人的發(fā)展促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)傳統(tǒng)生活方式及其體制向現(xiàn)代生活方式及其體制的歷史躍進(jìn)。
法治化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。從現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，法治通過(guò)維系社會(huì)秩序，能妥善處理穩(wěn)定與改革的關(guān)系。就基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化而言，我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將呈現(xiàn)一些新的階段性特征：一方面，發(fā)展的外部環(huán)境更趨復(fù)雜，推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)面臨諸多可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；另一方面，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、國(guó)際化深入發(fā)展，將促使經(jīng)濟(jì)成分、就業(yè)方式、分配方式日趨多樣，不同群體的利益訴求、政治訴求不斷增多，社會(huì)領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生深刻變革，一些深層次矛盾隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和利益格局的調(diào)整將會(huì)進(jìn)一步凸顯，大量民生類(lèi)、發(fā)展類(lèi)的新問(wèn)題、新矛盾將進(jìn)一步顯現(xiàn)。這就亟需進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)，按照憲法和法律的規(guī)定，正確處理國(guó)家、社會(huì)、集體、個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，正確處理人民內(nèi)部矛盾糾紛，正確處理社會(huì)各階層的關(guān)系和利益，在維護(hù)社會(huì)公正、關(guān)注困難群體、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面充分發(fā)揮法治的保障作用，最大限度地消弭影響社會(huì)穩(wěn)定的消極因素，從根本上創(chuàng)造和保持社會(huì)秩序良好、人民安居樂(lè)業(yè)，從而保障率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化這一歷史性進(jìn)程得到穩(wěn)步有序推進(jìn)。
準(zhǔn)確把握司法行政在推進(jìn)法治化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的職能定位
堅(jiān)持把服務(wù)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)。現(xiàn)代化首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化。就江蘇而言，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系中，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)多達(dá)9項(xiàng)，比重占到整個(gè)指標(biāo)體系的1／3之多。因此，在服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化新征程中，司法行政機(jī)關(guān)必須把服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，努力為經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。一方面，通過(guò)進(jìn)一步介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主陣地、重大項(xiàng)目建設(shè)的主領(lǐng)域，積極發(fā)揮法律服務(wù)在轉(zhuǎn)型升級(jí)中的預(yù)防、調(diào)節(jié)、服務(wù)、保護(hù)等功能，努力以服務(wù)的法治化提升發(fā)展的現(xiàn)代化水平。另一方面，主動(dòng)順應(yīng)發(fā)展的新形勢(shì)新要求，加快法律服務(wù)行業(yè)自身的建設(shè)，盡快從傳統(tǒng)刑事、民商事法律服務(wù)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供全方位法律服務(wù)拓展，有效提高法律服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重，不斷提升法律服務(wù)業(yè)的社會(huì)貢獻(xiàn)力。
堅(jiān)持把維護(hù)穩(wěn)定作為首要職責(zé)。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)牢牢把握維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第·位任務(wù)，履行好維護(hù)穩(wěn)定的首要職責(zé)。一方面，切實(shí)履行好監(jiān)獄勞教管理職能，通過(guò)刑罰執(zhí)行和勞動(dòng)教養(yǎng)努力把罪犯勞教人員改造成守法公民，讓他們以守法紀(jì)、講道德、有技能的合格的社會(huì)主義勞動(dòng)者身份回歸社會(huì)。另一方面，著力加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)矯正人員、刑釋解教人員等特殊人群的服務(wù)管理，通過(guò)教育轉(zhuǎn)化、幫困扶助等工作，最大限度增加社會(huì)積極因素，奠定和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。同時(shí)，司法行政通過(guò)遍及城鄉(xiāng)的調(diào)解工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、疏導(dǎo)、化解社會(huì)成員之間的矛盾糾紛，減少社會(huì)矛盾積累，努力在非訴訟領(lǐng)域把大量的矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，消除在激化之前，最大限度地使矛盾不產(chǎn)生、不積累、不升級(jí)，在動(dòng)態(tài)的問(wèn)題解決過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)基層的穩(wěn)定。
堅(jiān)持把創(chuàng)新社會(huì)管理作為重大責(zé)任。司法行政部門(mén)應(yīng)順應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新的時(shí)代要求，一方面切實(shí)依據(jù)法定職能，積極推進(jìn)律師事務(wù)所等新社會(huì)組織的發(fā)展，既依法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范管理，又盡可能地激發(fā)其發(fā)展活力，使之成為向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、誠(chéng)信、專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)的基本單位和組織載體。另一方面，大力加強(qiáng)人民調(diào)解組織等基層社會(huì)組織建設(shè)，通過(guò)積極培育、依法規(guī)范和引導(dǎo)，進(jìn)一步完善基層社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，為群眾加強(qiáng)自治、積極參與社會(huì)建設(shè)提供有效途徑，充分激發(fā)基層社會(huì)的發(fā)展活力。同時(shí)，司法行政作為推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的重要力量，通過(guò)深入開(kāi)展民主法治村(社區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)，提高城鄉(xiāng)基層自治組織依法協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、依法自我管理的能力，切實(shí)推進(jìn)基層民主法治進(jìn)程，為優(yōu)化社會(huì)管理奠定良好基礎(chǔ)。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的關(guān)系
村民自治是我國(guó)農(nóng)村制度發(fā)展的歷史與群眾的選擇，是我國(guó)社會(huì)主義特色基層政治制度的表現(xiàn)，也是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村參與政治的基本形式。同時(shí)，我國(guó)的村民自治是群眾組織性的，非國(guó)家性質(zhì)，而是一種實(shí)現(xiàn)村民直接民主的制度形式。村民自治作為我國(guó)現(xiàn)代化法制中一個(gè)新的概念，在農(nóng)村的制度建設(shè)與發(fā)展中必將具有劃時(shí)代的意義，更被相關(guān)法規(guī)解釋為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，“村民自治組織依法行使自治權(quán)”等。
我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行上級(jí)決定或者決議并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行依法管理。法律給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村民自治的關(guān)系是“指導(dǎo)、支持與幫助”。雖然在我國(guó)相應(yīng)法律法規(guī)，甚至憲法中都有明文規(guī)定，然而，在現(xiàn)實(shí)中，由于法律規(guī)定中的雙方存在著實(shí)際的職權(quán)交疊部分，并且也存在著實(shí)際工作運(yùn)行的誤區(qū)與偏差，而法律法規(guī)本身的規(guī)定較為原則化，缺乏實(shí)際使用性與可行性，不夠詳盡等。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中亦存在著諸多的問(wèn)題。只有真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的有機(jī)結(jié)合才可以發(fā)揮基層制度的實(shí)效，推動(dòng)基層工作的開(kāi)展。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的發(fā)展及現(xiàn)狀
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入了新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期，大大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，隨后村民自治漸漸出現(xiàn)并被“八二憲法”所明確肯定。而后，國(guó)家相繼建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代農(nóng)民公社，并且決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下?lián)灾螌?shí)行群眾性自治。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的關(guān)系逐漸形成。上世紀(jì)末，《村民委員會(huì)組織法》全國(guó)推行，更是加大了農(nóng)村村民自治建設(shè)的步伐。21世紀(jì)初，我國(guó)更是一舉廢止了農(nóng)業(yè)稅，開(kāi)始了新的鄉(xiāng)村時(shí)代。新時(shí)期國(guó)家更是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極發(fā)揮社會(huì)管理及服務(wù)的職能，積極推進(jìn)村民自治建設(shè)。
在新時(shí)期的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治總體的積極配合運(yùn)行極大地促進(jìn)了我國(guó)基層的社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。不過(guò)，兩者也存在諸多問(wèn)題，如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等領(lǐng)域存在諸多利益的沖突；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理過(guò)度，并且缺乏服務(wù)理念，職能轉(zhuǎn)變不足；村民自治片面過(guò)度或者法制自治意識(shí)不濃厚，存在著部門(mén)間的爭(zhēng)權(quán)奪利現(xiàn)象；村民自治化和行政化存在紛爭(zhēng)等。
三、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的有機(jī)結(jié)合
（一）樹(shù)立現(xiàn)代化的“管理”與“自治”的理念
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的有機(jī)結(jié)合，首先需要樹(shù)立現(xiàn)代化的“管理”與“自治”的理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到新時(shí)期的時(shí)展形勢(shì)與社會(huì)意識(shí)轉(zhuǎn)變，積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，積極發(fā)揮自身的社會(huì)管理與服務(wù)的職能。同時(shí)，堅(jiān)持貫徹現(xiàn)代化的管理理念，積極對(duì)農(nóng)村的工作進(jìn)行指導(dǎo)與幫助，同時(shí)保證“不逾矩”，充分發(fā)揮、尊重農(nóng)村的自治權(quán)利與創(chuàng)造成果。新時(shí)期的村民自治也應(yīng)該樹(shù)立現(xiàn)代化的自治理念，科學(xué)正確推進(jìn)自治進(jìn)程，做到不片面、不過(guò)度，堅(jiān)持原則與基礎(chǔ)之上積極行使自治權(quán)利與履行義務(wù)。
（二）明確各方關(guān)系及職權(quán)劃分
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的有機(jī)結(jié)合，還需要我們明確各方關(guān)系及職權(quán)劃分。針對(duì)實(shí)際工作需要，處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的關(guān)系，還必須明確其關(guān)系與職能劃分。即在工作中，積極處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系與職權(quán)劃分，村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系與職權(quán)劃分等。其中，處理關(guān)系及職權(quán)劃分時(shí)，可以通過(guò)完善法律法規(guī)、加大宣傳教育等手段形式進(jìn)行。明確各方關(guān)系及職權(quán)劃分是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的關(guān)鍵部分，只有做好這一環(huán)節(jié)的工作，我們才可以真正發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的結(jié)合實(shí)效，推進(jìn)我國(guó)基層社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展。
四、結(jié)語(yǔ)
總之，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的有機(jī)結(jié)合需要我們做到管理性與自治性的積極配合。即，需要我們一邊積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的社會(huì)管理與服務(wù)的職能，一邊積極發(fā)揮村民在推進(jìn)基層自治建設(shè)中的創(chuàng)造性與自治性。
【參考文獻(xiàn)】
[1]潘小娟,白少飛.中國(guó)地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的理論思考[J].政治學(xué)研究,2009(02)
【關(guān)鍵詞】公民參與 社會(huì)治理 公民組織
【中圖分類(lèi)號(hào)】D630.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
提升公民參與能力是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求
我們要構(gòu)建的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系，應(yīng)該是政府、社會(huì)和公民主體平等互動(dòng)、協(xié)同共治，各自承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任的動(dòng)力系統(tǒng)。但目前，公民作為治理主體，其力量還很弱小，參與能力和效度有限。因此，迫切需要為提升公民參與社會(huì)治理的素質(zhì)和能力尋找可行路徑，創(chuàng)新社會(huì)治理，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程實(shí)質(zhì)就是公民個(gè)體現(xiàn)代化及相應(yīng)的政府和社會(huì)現(xiàn)代化互動(dòng)的過(guò)程。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間的協(xié)調(diào)、合作、協(xié)作、協(xié)同以及相互促進(jìn)，并形成相應(yīng)機(jī)制。這樣的互動(dòng)模式和機(jī)制的形成是以微觀的公民個(gè)體互動(dòng)、互惠和集體行動(dòng)為基礎(chǔ)的。這就需要公民具備較強(qiáng)的參與社會(huì)事務(wù)的能力，才能在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有作用。
公民在參與互動(dòng)中，對(duì)他人采取行動(dòng)或?qū)λ说男袆?dòng)予以回應(yīng)，彼此行為不斷調(diào)適，以此構(gòu)建出社會(huì)生活中的行為規(guī)范，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。所以，創(chuàng)新社會(huì)治理體制必須重視微觀公民個(gè)體。國(guó)家治理現(xiàn)代化是以維護(hù)人民利益福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公民既是社會(huì)治理的主體，也是治理的受益者。公民能否積極參與創(chuàng)新社會(huì)治理，說(shuō)到底也是公民自治能力和水平提高的問(wèn)題。公民有能力自治才有可能成為社會(huì)治理的真正平等主體。
公民參與社會(huì)治理能力不強(qiáng)的因素
盡管公民參與社會(huì)治理在提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化上有著重要作用。但是，從我國(guó)已有的社會(huì)治理實(shí)踐來(lái)看，公民能力還有待大幅提升。在創(chuàng)新社會(huì)治理的過(guò)程中，一些地區(qū)探索了社會(huì)平臺(tái)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”的基層社會(huì)治理模式；還有的地區(qū)在城市社區(qū)初步構(gòu)建了網(wǎng)格化社會(huì)治理的格局。而且，互聯(lián)網(wǎng)上的“數(shù)字化公民”也越來(lái)越多地參與到政治生活中并評(píng)判和影響著政府政策。這些創(chuàng)新雖然是社會(huì)治理的有益嘗試，但是公民參與能力、民主能力、合作能力等方面的不足也制約了這些創(chuàng)新機(jī)制的實(shí)施。另外，傳統(tǒng)的單向度的管控思維和公民參與渠道的不暢通，以及公民有限的參與達(dá)不到預(yù)期效果等因素均會(huì)影響公民參與社會(huì)治理的效能。
第一，我國(guó)尚處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，由于歷史和傳統(tǒng)上個(gè)體都沒(méi)有真正成為過(guò)獨(dú)立的利益主體，自然也缺乏對(duì)權(quán)利的主張。公共利益往往由國(guó)家包辦解決，所以人們不會(huì)形成社會(huì)參與意識(shí)，當(dāng)然也沒(méi)有公共精神。當(dāng)下，雖然物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化，但是思想觀念的轉(zhuǎn)變還有滯后性。一方面，人們還習(xí)慣性地單一依賴(lài)政府，參與意識(shí)淡薄，缺乏主動(dòng)參與的責(zé)任意識(shí)。另一方面，政府對(duì)社會(huì)的開(kāi)放程度還不夠，一些領(lǐng)域依然是行政性壟斷，導(dǎo)致社會(huì)組織尚不能公平參與，公民自身更是沒(méi)有能力去實(shí)質(zhì)性地參與到公共決策中。
第二，社會(huì)治理的有效性對(duì)公民個(gè)體的參與素質(zhì)和各方面的參與能力提出了較高的要求。一方面，公民要成為真正的權(quán)利和義務(wù)（責(zé)任）意識(shí)相統(tǒng)一的公民。另一方面，公民還應(yīng)具備溝通能力、民主能力、質(zhì)疑能力、合作能力等參與社會(huì)治理所必須的能力。這些需要公民文化的不斷孕育和沉淀積累。當(dāng)前我國(guó)公民無(wú)論是權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、公共道德意識(shí)還是法治意識(shí)都較弱，公民表達(dá)利益訴求、與政府的溝通及民主參與的能力與現(xiàn)代化治理能力尚有很大差距。
第三，從已有的公民參與政府決策來(lái)看，公民在參與公共政策方面，利益訴求雖有可能表達(dá)，但話語(yǔ)權(quán)較弱，對(duì)政府的影響力有限。這樣，就導(dǎo)致人們逐漸喪失參與的積極性，失去對(duì)參與政府決策和政府監(jiān)督管理的信任和信心，公民參與意識(shí)隨之減弱。
第四，公民參與社會(huì)治理的水平較低。一方面，公民通過(guò)各種形式參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治過(guò)程的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，熱情越來(lái)越高；另一方面，公民在參與中缺少理性判斷能力，往往會(huì)被誤導(dǎo)，導(dǎo)致非理性現(xiàn)象的發(fā)生。專(zhuān)業(yè)性知識(shí)的缺乏也使得公民參與能力有限，經(jīng)常有心無(wú)力。此外，公民參與社會(huì)治理還缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范支持和引導(dǎo)。這也是導(dǎo)致公民參與能力不強(qiáng)的重要因素。
如何提升公民參與社會(huì)治理的能力
培育公民美德，重塑公民治理主體。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視域下，公民應(yīng)該是和政府、社會(huì)一樣具有治理責(zé)任的平等主體。為此，公民必須要現(xiàn)由消極被動(dòng)服從向積極主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變，從被管理的對(duì)象向治理主體轉(zhuǎn)變。其中基于對(duì)公民身份的意識(shí)和認(rèn)同之上的公民美德至關(guān)重要。公民身份不僅意味著對(duì)國(guó)家共同體的認(rèn)同，而且也意味著對(duì)公民權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一體的認(rèn)同。即公民不僅是國(guó)家現(xiàn)代化治理的受益者，也是國(guó)家主人和國(guó)家治理的主體。那么，積極主動(dòng)參與社會(huì)事務(wù)、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任就是公民應(yīng)有的美德。公民美德會(huì)促使公民主動(dòng)規(guī)范、調(diào)整自身在參與治理中的行為，促進(jìn)公民自我治理。
應(yīng)將公民素質(zhì)和能力的提升嵌入到國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的系統(tǒng)，在多元主體協(xié)同治理并聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程中完成。首先，學(xué)校公民教育是提升公民參與社會(huì)治理能力的最重要渠道。在社會(huì)治理的視域下，學(xué)校應(yīng)該培育公民意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。
其次，社區(qū)和其他社會(huì)組織是公民參與能力提升的訓(xùn)練場(chǎng)。公民可以在參與和自身利益密切相關(guān)的基層社區(qū)治理和社會(huì)組織的活動(dòng)中練習(xí)表達(dá)與溝通、主動(dòng)參與和監(jiān)督等，從而提升公民素質(zhì)、提升參與治理的能力。
再次，政府的制度設(shè)計(jì)和安排為公民參與治理能力的提升搭建平臺(tái)。政府的信息公開(kāi)制度將會(huì)在公民平等獲得充分信息的基礎(chǔ)上，激發(fā)其參與決策和監(jiān)督的積極性，其表達(dá)和參與社會(huì)治理能力將在和其他主體的互動(dòng)中得到提升。政府搭建各種公民訴求表達(dá)和回應(yīng)平臺(tái)以及利益博弈平臺(tái)，會(huì)為公民溝通和表達(dá)等參與治理能力的提升提供多種資源和機(jī)會(huì)。政府可以推出榜樣示范平臺(tái)，激勵(lì)公民參與。
又次，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理也為公民教育和公民能力訓(xùn)練提供了新的契機(jī)。網(wǎng)絡(luò)作為連接多元主體博弈、交流的空間，最重要的為公民提供了練習(xí)參與的場(chǎng)域，公民在網(wǎng)絡(luò)公共空間里發(fā)生的解決矛盾沖突、表達(dá)利益訴求等活動(dòng)，可以讓人們了解到公民治理主體的參與能力和水平，從而通過(guò)反饋、矯正、引導(dǎo)等機(jī)制，提升公民參與治理的能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
最后，公民治理能力的建設(shè)，離不開(kāi)制度和法律。法治既對(duì)社會(huì)治理有保障作用，同時(shí)，也為公民參與社會(huì)治理作出程序引導(dǎo)和規(guī)范。
讓公民組織成為提升公民參與社會(huì)治理能力的關(guān)鍵載體。分散的公民個(gè)體雖有利益訴求，但是因?yàn)楸舜酥g缺乏信息交流和組織聯(lián)系，就不能采取有效行動(dòng)影響和監(jiān)督政府公共決策，無(wú)法與政府和社會(huì)平等協(xié)同互動(dòng)。而公民基于某種利益自愿結(jié)成的組織則會(huì)在利益表達(dá)、交涉和協(xié)商，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行和資源分配方面發(fā)揮重要作用。在這種組織化的過(guò)程和集體行動(dòng)中，公民參與治理的能力會(huì)得到培養(yǎng)和鍛煉。而且中國(guó)公共領(lǐng)域的興起特別是數(shù)字化公共空間的興起，正在促成各種各樣實(shí)體化或“數(shù)字化公民”組織的生成，它們是公民參與能力最重要的演練場(chǎng)。在這種實(shí)質(zhì)性參與社會(huì)治理的過(guò)程中，公民的參與能力、合作能力、利益表達(dá)能力、博弈能力、自我服務(wù)能力等將會(huì)進(jìn)一步提升。
（作者分別為大連海洋大學(xué)講師；大連海洋大學(xué)副教授）
【注：本文系大連海洋大學(xué)課題“社會(huì)治理視域下社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：zd2016007）和大連市社科聯(lián)課題“多元主體協(xié)同治理視域下公民參與社會(huì)治理的路徑創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016dlskyb141）的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
草原文化：內(nèi)蒙古區(qū)域文化構(gòu)成的基石
區(qū)域文化被視為一個(gè)區(qū)域的群體意識(shí)、價(jià)值觀念、精神風(fēng)貌、行為模式和管理方式等因素的總和。直到大規(guī)模農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)出現(xiàn)之前，基于游牧社會(huì)生活傳統(tǒng)的草原文化還主導(dǎo)著內(nèi)蒙古區(qū)域文化的走向。草原文化構(gòu)成了內(nèi)蒙古區(qū)域文化最基本的底色，也是今日內(nèi)蒙古區(qū)域文化構(gòu)成的基石。
經(jīng)過(guò)百余年的區(qū)域文化變遷，內(nèi)蒙古已形成以草原文化為基礎(chǔ)，疊加農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)等多樣性的特色區(qū)域文化。今日內(nèi)蒙古草原文化富有鮮明的地區(qū)文化、民族文化特色，被視為區(qū)域文化軟實(shí)力的資源基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉。
當(dāng)代中國(guó)，廣泛分布于北部草原地帶的草原文化普遍面臨著如何解決在現(xiàn)代化大趨勢(shì)中存續(xù)的根本問(wèn)題。1949年以來(lái)，對(duì)草原文化發(fā)展的政策、行動(dòng)及相關(guān)探索曾深刻影響著其他省區(qū)對(duì)于本區(qū)域草原文化的社會(huì)態(tài)度和行為方式。從這個(gè)意義上說(shuō)，內(nèi)蒙古草原文化的生命力和現(xiàn)代化的成功轉(zhuǎn)型，不僅關(guān)系到該文化承載群體的生命力和可持續(xù)發(fā)展力，還關(guān)系到這一區(qū)域生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性及生命力，并會(huì)成為其他區(qū)域草原文化現(xiàn)代化發(fā)展的重要參照。從草原生態(tài)環(huán)境的脆弱性和承載力等方面考量，普遍的農(nóng)業(yè)化、林業(yè)化或礦業(yè)開(kāi)發(fā)都不是草原可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)路徑和道路選擇，草原文化現(xiàn)代化基礎(chǔ)上的牧業(yè)現(xiàn)代化、牧區(qū)現(xiàn)代化才是使草原生態(tài)有可持續(xù)利用可能的路徑，也是內(nèi)蒙古真正擔(dān)當(dāng)中國(guó)北疆生態(tài)屏障的基本保障。
草原文化現(xiàn)代化：提升區(qū)域文化軟實(shí)力的大趨勢(shì)
經(jīng)濟(jì)全球化日益強(qiáng)化著全世界的聯(lián)系性，也使得各個(gè)國(guó)家和地區(qū)追求更多發(fā)展機(jī)會(huì)之競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，文化現(xiàn)代化程度及現(xiàn)代化能力成為各國(guó)及地區(qū)在競(jìng)爭(zhēng)中取勝的重要條件之一。對(duì)于我國(guó)各省區(qū)而言，不論是保障國(guó)家在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力中處于有利地位，還是使本區(qū)域在國(guó)內(nèi)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中處于有利地位，著力推進(jìn)及提升本區(qū)域文化現(xiàn)代化的程度和能力，確保在自身發(fā)展中提升本區(qū)域民眾福祉，都是發(fā)展進(jìn)程中不容忽視的方向。因此，使草原文化向現(xiàn)代化發(fā)展是提升內(nèi)蒙古文化軟實(shí)力的必由之路，更是草原文化保持活力和可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代選擇。
草原環(huán)境生態(tài)是最主要的自然環(huán)境生態(tài)，也是支撐草原文化最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。本文所討論的草原文化現(xiàn)代化，基本特征是以草原自然環(huán)境為依托，最利于草原生態(tài)可持續(xù)發(fā)展業(yè)態(tài)的生產(chǎn)方式；圍繞草原傳統(tǒng)文化的傳承、更新和改造展開(kāi)的文化創(chuàng)意；圍繞草原環(huán)境和生產(chǎn)狀況及中國(guó)改革開(kāi)放大局進(jìn)行的基層社會(huì)治理現(xiàn)代化探索。這一進(jìn)程是知識(shí)積累、技術(shù)變革、組織方式創(chuàng)新的系統(tǒng)探索過(guò)程，是區(qū)內(nèi)各民族共同參與、團(tuán)結(jié)探索的過(guò)程。
開(kāi)放創(chuàng)新：以草原文化現(xiàn)代化提升區(qū)域文化軟實(shí)力
第一，觀念創(chuàng)新。觀念創(chuàng)新的核心是發(fā)展觀創(chuàng)新，需立足于草原環(huán)境資源特征，在協(xié)調(diào)牧、工、農(nóng)、商、林等各業(yè)時(shí)充分考慮具體的草原環(huán)境資源特征和可持續(xù)性，地方政府、社會(huì)組織或文化人在推動(dòng)和引導(dǎo)草原文化現(xiàn)代化時(shí)要有能力和勇氣立足本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和草原資源環(huán)境特性，解放思想，突破定勢(shì)，脫離開(kāi)亦步亦趨跟隨發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的模式，深度把握本區(qū)域文化地理特征和文化資源特征，遵從文化發(fā)展規(guī)律，依托草原環(huán)境資源，從保障最廣大人民群眾根本利益和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，在尋求和探索區(qū)域文化現(xiàn)代化中突出草原文化特色，在揚(yáng)棄中找到草原文化現(xiàn)代化發(fā)展方向，為各民族群眾提升生活水平和質(zhì)量提供文化產(chǎn)品和文化服務(wù)。
第二，組織創(chuàng)新。組織創(chuàng)新過(guò)程不僅要注重政府投入和引導(dǎo)力量的恰當(dāng)介入，還要充分調(diào)動(dòng)文化企業(yè)和事業(yè)單位、各類(lèi)社會(huì)組織、各類(lèi)文化人才等的作用，根據(jù)市場(chǎng)需求和基層社會(huì)文化需求狀況，積極開(kāi)展文化建設(shè)活動(dòng)。政府的投入、引導(dǎo)和規(guī)范是組織創(chuàng)新最應(yīng)關(guān)注的環(huán)節(jié)。政府要特別重視完善草原文化現(xiàn)代化發(fā)展有效的法律規(guī)范、符合本地實(shí)際的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、不同區(qū)域草原文化產(chǎn)品的合理布局等規(guī)則、程序、規(guī)劃的創(chuàng)設(shè)，使組織創(chuàng)新獲得規(guī)范和保護(hù)。
第三，方法創(chuàng)新。主要是指在推進(jìn)草原文化現(xiàn)代化進(jìn)程中文化發(fā)展管理、運(yùn)行模式等方面的創(chuàng)新。這是與組織創(chuàng)新相關(guān)的創(chuàng)新內(nèi)容，重點(diǎn)是以社會(huì)需求為動(dòng)力，打造有利于推動(dòng)、啟發(fā)個(gè)體充分發(fā)揮才智的社會(huì)環(huán)境和制度保障。草原文化現(xiàn)代化的參與者應(yīng)繼承草原文化特有的開(kāi)放性和包容力，在面對(duì)草原文化現(xiàn)代化具體問(wèn)題和環(huán)節(jié)時(shí)以創(chuàng)新的理念、創(chuàng)新的組織方式推進(jìn)方法創(chuàng)新，從而使傳統(tǒng)的文化資源得到提升。
第四，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。草原文化現(xiàn)代化依托的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是畜牧業(yè)。畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新及與其他產(chǎn)業(yè)關(guān)系調(diào)整的機(jī)制創(chuàng)新是草原文化現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是草原文化在現(xiàn)代化中獲得生命力的源泉。目前，推動(dòng)內(nèi)蒙古畜牧業(yè)現(xiàn)代化有著良好的社會(huì)條件，關(guān)鍵在于組織和方法創(chuàng)新如何有效銜接并發(fā)揮作用，使畜牧業(yè)在良好的技術(shù)支撐、牧民文化素質(zhì)整體提升以及公共服務(wù)水平日益提高的基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展，為草原文化現(xiàn)代化提供豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。
第五，草原文化產(chǎn)業(yè)鏈的建構(gòu)。比如如何將傳統(tǒng)草原文化成果與科技、資本、創(chuàng)意成功結(jié)合起來(lái)，生產(chǎn)出適于人們消費(fèi)的文化產(chǎn)品，并在其中深植草原文化特有的綠色、開(kāi)放、包容等理念，運(yùn)用商業(yè)模式擴(kuò)展其影響力。目前，疏理草原文化資源、推進(jìn)草原文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)蒙古已取得初步進(jìn)展，仍需努力的是進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)開(kāi)發(fā)行為，確立產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，為優(yōu)秀產(chǎn)品的脫穎而出優(yōu)化社會(huì)環(huán)境。
從1990年代中后期開(kāi)始,農(nóng)村基層問(wèn)題逐漸成為知識(shí)界的公共話題,相關(guān)研究成就了一段公共學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng),這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了重要的政治和社會(huì)影響。基層政治問(wèn)題成為公共話題,這源于特定歷史時(shí)期的兩個(gè)特殊機(jī)緣:一是村民自治所引發(fā)的草根民主話題,二是收繳稅費(fèi)所引起的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。當(dāng)李昌平在新世紀(jì)初以“我向總理說(shuō)實(shí)話”的方式痛陳“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”之時(shí),人們發(fā)現(xiàn),村民自治和鄉(xiāng)村民主未能如想象的那樣起到緩解“三農(nóng)”危機(jī)的作用,鄉(xiāng)村民主的討論因此逐漸停息。而當(dāng)2006年全國(guó)事實(shí)上全部取消農(nóng)業(yè)稅,隨后中央又提出開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)時(shí),“三農(nóng)”危機(jī)由此終結(jié),農(nóng)村進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代。
當(dāng)我們逐漸遠(yuǎn)離熱點(diǎn),遠(yuǎn)離公共學(xué)術(shù),回過(guò)頭來(lái)看,1990年代以后的“三農(nóng)”危機(jī)到底是什么?難道僅僅是李昌平所說(shuō)的“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”?這里可以有兩種不同的視角,一是著眼于農(nóng)民的視角,二是著眼于基層政權(quán)的視角。顯然,李昌平屬于前者,1990年代中后期以來(lái),知識(shí)界基本上籠罩在這種視角之下。但是,基層政治的研究則可以將我們帶進(jìn)另一個(gè)視角。如果著眼于基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯,就可以對(duì)1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)有新的認(rèn)識(shí),進(jìn)而會(huì)對(duì)后稅費(fèi)時(shí)代的中國(guó)基層政治有新的認(rèn)識(shí)。
不妨從農(nóng)業(yè)稅征收來(lái)回溯1990年代以來(lái)的“三農(nóng)”危機(jī)和基層政治。稅改后的農(nóng)業(yè)稅征收是 “見(jiàn)證歷史”的“最后的征收”,也是基層國(guó)家權(quán)力面臨困境的。現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)業(yè)稅征收既不是人們想象的“牽豬子,撮谷子,扒房子”的慘烈印象,也不是鄉(xiāng)村干部自嘲的“干部進(jìn)了屋,數(shù)字一公布,大人嚇得篩,小伢嚇得哭,有錢(qián)就把錢(qián),無(wú)錢(qián)就撮谷”的“動(dòng)漫”畫(huà)面,而是在中央三令五申嚴(yán)禁各種強(qiáng)制性征收的政策背景下,鄉(xiāng)村干部“打不還手,罵不還口,給錢(qián)就收,不給就走”,可憐巴巴地向農(nóng)民“討飯”的場(chǎng)景。對(duì)此,吳毅的《小鎮(zhèn)喧囂》、呂德文的《治理釘子戶》都有所呈現(xiàn)。對(duì)于不熟悉基層政治的學(xué)者來(lái)說(shuō),面對(duì)這一事實(shí)的心態(tài)與之前的心理預(yù)設(shè)之間,存在一道巨大的鴻溝。不熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人,更是會(huì)大吃一驚,或者將信將疑。農(nóng)民這個(gè)全社會(huì)公認(rèn)的弱勢(shì)群體,居然以種種手段拒交稅費(fèi);而同樣為全社會(huì)公認(rèn)的強(qiáng)勢(shì)基層政權(quán),面對(duì)農(nóng)民的拒交竟然毫無(wú)辦法。民眾和基層政權(quán)都展示出非常復(fù)雜的形象。這與《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》等文學(xué)性作品呈現(xiàn)給人們的農(nóng)民和基層政權(quán)形象完全不同。
面對(duì)這種情況,回頭去思考。無(wú)疑,1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)話語(yǔ)是在知識(shí)界對(duì)作為弱者的農(nóng)民的同情之下展開(kāi)的,今天看來(lái),這種話語(yǔ)是高度道德化的,它過(guò)度渲染了農(nóng)民的艱難處境,同時(shí)不可避免地遮蔽了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部另一種性質(zhì)的艱難處境。其實(shí),農(nóng)業(yè)稅征收中可能一直存在著兩種截然相反的景象,不過(guò),同情農(nóng)民的“三農(nóng)”危機(jī)話語(yǔ)遮蔽了稅收工作的艱難。知識(shí)界未能正視廣大基層干部在農(nóng)業(yè)稅征收中所遭遇到的困窘與尷尬。
1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)確實(shí)存在,但這種危機(jī)到底是什么?按照通常的理解,“三農(nóng)”危機(jī)就是“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”,其原因在于農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重,鄉(xiāng)村干部的橫征暴斂則是其罪魁禍?zhǔn)住Ｒ虼?當(dāng)“三農(nóng)”危機(jī)引起關(guān)注時(shí),中央采取了雙管齊下的方法,一是進(jìn)行稅費(fèi)改革,將農(nóng)民負(fù)擔(dān)限制在合理的范圍之內(nèi);二是進(jìn)行鄉(xiāng)村體制改革,為“農(nóng)民財(cái)政”減負(fù)。應(yīng)該說(shuō),這兩個(gè)方面的改革確實(shí)緩解了這場(chǎng)危機(jī),但是否在實(shí)質(zhì)上改善了“三農(nóng)”處境,至少還需要探討兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是取消農(nóng)業(yè)稅及鄉(xiāng)村體制改革后,“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的局面是否有實(shí)質(zhì)性改變?二是中央在稅費(fèi)改革后不到兩年,為何突然決定取消農(nóng)業(yè)稅,是否僅僅為了進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?
基層政治的邏輯:
利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化
取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)民無(wú)需交稅,負(fù)擔(dān)自然有所減輕。同時(shí),國(guó)家還不斷增加對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,用在合作醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面。顯然,農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中直接得到了實(shí)惠,但這只是問(wèn)題的一方面。另一方面,取消農(nóng)業(yè)稅改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作邏輯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從之前收益最大化的邏輯,轉(zhuǎn)變成了風(fēng)險(xiǎn)最小化的邏輯。風(fēng)險(xiǎn)最小化,就是在形式上講究合法,實(shí)質(zhì)上卻不管實(shí)際情況,這是一種的邏輯。利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化,都不是我們所期待的現(xiàn)代國(guó)家的基層政權(quán)所應(yīng)該具有的行為邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作邏輯之所以難以“現(xiàn)代化”,可能是由于農(nóng)村工作本身具有非標(biāo)準(zhǔn)化、非專(zhuān)業(yè)化、臨時(shí)性、綜合性等特點(diǎn),這使得基層政權(quán)的運(yùn)作難以標(biāo)準(zhǔn)化和精密計(jì)量,難以進(jìn)行“數(shù)目字管理”和科層化運(yùn)作,從而在利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化之間擺蕩。這也使得基層政權(quán)的運(yùn)作總處在一個(gè)泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。
在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)最小化邏輯的主導(dǎo)下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再具體關(guān)心農(nóng)民的生產(chǎn)生活,因?yàn)檫@與基層政府的工作實(shí)績(jī)基本無(wú)關(guān)。當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重水旱災(zāi)害,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以輕易解釋為天災(zāi),而無(wú)需考慮組織農(nóng)民抗災(zāi)救害,對(duì)此,上級(jí)也無(wú)法考核。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中,與民眾生產(chǎn)生活聯(lián)系密切的“七站八所”被當(dāng)作負(fù)擔(dān),不斷被撤銷(xiāo),基層社會(huì)缺乏相應(yīng)的提供公共品的主體,民眾的生產(chǎn)生活成本不斷提高。當(dāng)防疫站不再能夠有效運(yùn)作時(shí),禽流感、豬瘟不斷出現(xiàn);由于水利站不能有效運(yùn)作,農(nóng)民自發(fā)打井灌溉,經(jīng)濟(jì)成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。這樣一來(lái),農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中得到的好處,很快就被生產(chǎn)生活成本的攀升抵消。因此,“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的局面并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。實(shí)質(zhì)情況沒(méi)變,話語(yǔ)卻有所變化。農(nóng)民仍然很苦,農(nóng)村仍然很窮,農(nóng)業(yè)仍然危險(xiǎn),但農(nóng)民卻再也責(zé)怪不上政府,因?yàn)檎坏B稅都不收,還不斷增大轉(zhuǎn)移支付。而農(nóng)民生產(chǎn)生活成本的增長(zhǎng)卻也是事實(shí),這種情況下,農(nóng)民從責(zé)怪政府轉(zhuǎn)向了抱怨社會(huì)。他們說(shuō):“現(xiàn)在的社會(huì)就是這個(gè)樣子”,農(nóng)民仍然很窮很苦,卻連發(fā)牢騷都找不到合適的對(duì)象了。
由于地方社會(huì)有復(fù)雜的公共品供給需求,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村莊集體的公共力量加以解決,因此農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身是合理的。農(nóng)民認(rèn)同農(nóng)業(yè)稅,他們從來(lái)不認(rèn)為不應(yīng)該負(fù)擔(dān)稅費(fèi),只是認(rèn)為鄉(xiāng)村干部太貪,稅費(fèi)太重。稅費(fèi)改革的直接目標(biāo)是減輕并規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而,讓人意想不到的是,稅費(fèi)改革啟動(dòng)后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收取稅費(fèi)的難度不減反增。于是,“最后的征收”帶給基層組織的就不是行政壓力的減輕,而是不為人所理解的加重。稅費(fèi)改革強(qiáng)調(diào)依法征收,鄉(xiāng)村干部只能協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作,這在避免了搭車(chē)收費(fèi)的同時(shí),也使村組干部失去了征收的熱情,而政策規(guī)定任何情況下都不得使用強(qiáng)制手段,則使村組干部失去了征收的強(qiáng)制權(quán)力。
基層政治中的“刁民”與“青皮手”
我們必須在更廣闊的歷史維度中理解農(nóng)業(yè)稅的取消。1980年代實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,國(guó)家向農(nóng)村提取資源的“平攤收取”的特征并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化,但由于制度的瓦解,征稅單位卻發(fā)生了改變,從時(shí)期的大隊(duì)、小隊(duì),變成了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的單個(gè)農(nóng)戶。分散的農(nóng)戶成為征稅基本單位,意味著國(guó)家必須同千家萬(wàn)戶的小農(nóng)打交道。一旦向千家萬(wàn)戶的小農(nóng)征稅,就會(huì)遇到拒絕繳納稅費(fèi)的“釘子戶”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)面臨著治理“釘子戶”的問(wèn)題。出現(xiàn)“釘子戶”的后果主要不在于征稅對(duì)象少了幾個(gè),也不在于國(guó)家所征得的稅有所減少,而在于“釘子戶”在熟人社會(huì)中的擴(kuò)散效應(yīng)。一戶不交農(nóng)業(yè)稅,其他農(nóng)戶會(huì)互相攀比;只要有農(nóng)戶逃脫了繳納農(nóng)業(yè)稅,就容易給農(nóng)民在心理上造成“老實(shí)人吃虧”的感覺(jué)。
治理“釘子戶”是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題,這個(gè)問(wèn)題從來(lái)就沒(méi)有在真正意義上獲得解決。其原因在于,在基層政治場(chǎng)域中,治理“釘子戶”從來(lái)就不是一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題,它總是與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題捆綁在一起,而農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題又與國(guó)家的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)及政權(quán)合法性聯(lián)系在一起。基層政府收取稅費(fèi)的困境在于,總有少數(shù)人拒絕繳納稅費(fèi),他們有著各種各樣的理由,有的合理合法,有的則是胡攪蠻纏。政府難以將不同的情形區(qū)分開(kāi)來(lái),或者區(qū)分開(kāi)來(lái)后同樣無(wú)法迫使所有的人繳稅。因此,最簡(jiǎn)單的做法是,不予區(qū)分,對(duì)所有不繳稅費(fèi)的農(nóng)戶都進(jìn)行強(qiáng)制征稅。但強(qiáng)制繳納的活動(dòng)中,“力要用在刀刃上”,要重點(diǎn)打擊“無(wú)賴(lài)戶”。通過(guò)對(duì)“無(wú)賴(lài)戶”進(jìn)行“拔釘子”,抑制不繳稅費(fèi)的擴(kuò)大效應(yīng),使其他農(nóng)戶不敢不繳稅費(fèi)。如果重點(diǎn)打擊的不是“無(wú)賴(lài)戶”,而是“特困戶”或者有合理“問(wèn)題”的“問(wèn)題戶”,就會(huì)使政府看起來(lái)欺軟怕硬,影響政府強(qiáng)制征稅的合法性。同時(shí),在打擊行為中,不能導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生,否則不但會(huì)使農(nóng)民對(duì)政府產(chǎn)生對(duì)立情緒,還會(huì)使基層政府受到中央和社會(huì)的巨大壓力。
稅收本來(lái)是一個(gè)以國(guó)家暴力為后盾的政府活動(dòng),但在特殊的歷史背景和泛政治話語(yǔ)下,基層政府卻越來(lái)越不能動(dòng)用國(guó)家暴力。到稅費(fèi)改革時(shí),暴力已經(jīng)成了稅收中的絕對(duì)雷區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不敢碰;與此同時(shí),農(nóng)民拒絕交稅不但占據(jù)了技術(shù)優(yōu)勢(shì),還占據(jù)了道德優(yōu)勢(shì)。在這種情況下,一旦稅費(fèi)改革啟動(dòng),就難以停在某個(gè)地方,而最終只有取消農(nóng)業(yè)稅一條路。因此,稅費(fèi)改革進(jìn)行不到兩年,中央就決定取消一切面向農(nóng)民的稅費(fèi),因?yàn)椴粩嗯噬氖斩惓杀玖罨鶎诱疅o(wú)法承受。我們可以說(shuō),取消農(nóng)業(yè)稅是稅費(fèi)改革的必然結(jié)果,但它并不僅僅基于“農(nóng)民真苦,農(nóng)村真窮,農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的局面,而更多是基于稅費(fèi)改革的失敗。稅費(fèi)改革的失敗則不僅在于沒(méi)有能夠解決稅收的技術(shù)層面的問(wèn)題,而是在越來(lái)越邁向現(xiàn)代的地方社會(huì)中,基層缺少一個(gè)能夠有效與民眾打交道的現(xiàn)代政權(quán)體系。
從上述角度來(lái)看,1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)就不僅僅是農(nóng)民的苦、農(nóng)村的窮以及農(nóng)業(yè)的危險(xiǎn),同時(shí)也是基層政權(quán)的苦、窮及危險(xiǎn)。由于基層政權(quán)不具備現(xiàn)代國(guó)家形態(tài),鄉(xiāng)村干部苦苦掙扎在壓力型體制下,他們窮于應(yīng)付中央和社會(huì)的種種壓力,危險(xiǎn)地處于非法生存的邊緣地帶。取消農(nóng)業(yè)稅無(wú)疑緩解了基層政權(quán)的這種危機(jī),但并沒(méi)有真正解決問(wèn)題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并沒(méi)有徹底獲得解放。因?yàn)槭杖《愘M(fèi)畢竟只是基層政治中的中心工作之一,除此之外,還有許多工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所必須面對(duì)的,它們所處的政治文化背景與農(nóng)業(yè)稅征收完全一致。基層政治,在本質(zhì)上是不同主體在一個(gè)沒(méi)有制度化、也難以制度化的灰色空間中展開(kāi)博弈的過(guò)程。
現(xiàn)實(shí)中,收取稅費(fèi)時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成任務(wù)想方設(shè)法。與農(nóng)戶磨嘴皮、比“纏性”,向農(nóng)戶討好、套近乎、攀親緣,甚至于以“行乞”的姿態(tài)求得農(nóng)民的同情,利用“良心發(fā)現(xiàn)”一類(lèi)戰(zhàn)術(shù)將拖欠或拒交者置于一種道義上的被動(dòng)和尷尬,使其最終因無(wú)法推托而交錢(qián)了事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在稅收中連臉面也不顧,收稅成了“討飯的技術(shù)”。而農(nóng)民在中央政策和新聞?shì)浾摰脑靹?shì)之中發(fā)現(xiàn)了拒交與拖欠行為的“合理性”和可能性,表現(xiàn)出弱者的以退為進(jìn)和“有理”、“有利”、“有節(jié)”的姿態(tài)。鄉(xiāng)村干部卻難有辦法。對(duì)于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道還治其人之身”的權(quán)力技術(shù),在他們要求政府或村里辦事的時(shí)候,祭出“相互拉扯”的殺手锏,將補(bǔ)繳稅費(fèi)作為辦事的前提條件。這無(wú)疑使得國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作非制度化了。
在城市化的開(kāi)發(fā)補(bǔ)償中,農(nóng)民稍不如意,就可能阻止開(kāi)發(fā)的具體工作進(jìn)行,而處理這些遺留問(wèn)題則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民“斗法”的過(guò)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動(dòng)力來(lái)源于“權(quán)力承包”的利益格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就遺留問(wèn)題向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行總費(fèi)用承包,辦法是經(jīng)費(fèi)超支不補(bǔ),節(jié)余自行支配,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部實(shí)行同樣的承包政策。“自行支配”的權(quán)力有效鞭策著鄉(xiāng)村干部在處理問(wèn)題時(shí)“花小錢(qián)辦大事”。這樣一來(lái),鄉(xiāng)、村干部之間工作中的配合與協(xié)調(diào),就變成了生意場(chǎng)上的商業(yè)往來(lái),相對(duì)于施工方和農(nóng)民,他們實(shí)際充當(dāng)了中間商的角色。因此,開(kāi)發(fā)補(bǔ)償?shù)男姓^(guò)程通過(guò)權(quán)力承包式運(yùn)作也就成了商業(yè)買(mǎi)賣(mài)。
如果說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開(kāi)發(fā)補(bǔ)償方面的行為像一個(gè)企業(yè),在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上則更像一個(gè)慈善家,其中充斥著“誘民致富”的各種策略。“誘民致富”就是給農(nóng)民以看得見(jiàn)的好處,讓他們自覺(jué)自愿地跟著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)策略走。此時(shí),政府的支出往往不計(jì)成本、有去無(wú)回,成為對(duì)農(nóng)民的無(wú)私奉獻(xiàn)。一向與民爭(zhēng)利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,此時(shí)關(guān)注的是政績(jī)與形象,算的是政治賬,盤(pán)算著上級(jí)政府的政策能否在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)這一“中心工作”,因此只好讓經(jīng)濟(jì)利益服從政治利益,小損失服從大收獲。
總之,基層政治中的每個(gè)方面都充斥著各種各樣的權(quán)力技術(shù)和策略,基層國(guó)家權(quán)力在一個(gè)未能制度化的灰色空間中展開(kāi)運(yùn)作。這個(gè)灰色空間中,農(nóng)民不是現(xiàn)代意義上的公民,其中很多是“既可憐又可嫌”的“刁民”;鄉(xiāng)村干部也不是現(xiàn)代意義上的公務(wù)員,而是熟諳基層政治中各種權(quán)力技術(shù)的“青皮手”。1990年代的“三農(nóng)”危機(jī)就發(fā)生在這個(gè)灰色空間內(nèi),但那時(shí),“三農(nóng)”危機(jī)的惡劣社會(huì)影響和當(dāng)時(shí)的泛政治化的話語(yǔ),遮蔽了我們對(duì)灰色空間本身的關(guān)注。在新世紀(jì)之初,當(dāng)中央展開(kāi)稅費(fèi)改革后,基層政府的權(quán)力技術(shù)受到諸種限制,灰色空間中原有的平衡被打破,基層政權(quán)因此陷入更大的困境中。這個(gè)困境直接導(dǎo)致了稅費(fèi)改革無(wú)法解決征稅的技術(shù)性難題,因此,農(nóng)業(yè)稅的突然取消在意料之外,也在意料之中。
一、指導(dǎo)思想
堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院和省政府關(guān)于加快供銷(xiāo)合作社改革發(fā)展的文件精神。按照市委、市政府和省社的總要求，牢牢把握“快速發(fā)展，增強(qiáng)實(shí)力,服務(wù)三農(nóng)，打造領(lǐng)先強(qiáng)社”的總目標(biāo)，緊緊抓住“大項(xiàng)目、大企業(yè)、大網(wǎng)絡(luò)、大服務(wù)、大能力”的總抓手，始終堅(jiān)持“六個(gè)不動(dòng)搖”。搶抓機(jī)遇，改革創(chuàng)新，迎難而上，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)取得明顯突破，發(fā)展實(shí)力明顯增強(qiáng)，服務(wù)能力明顯提升，在全省供銷(xiāo)社系統(tǒng)中做表率、走前列。
二、主要目標(biāo)
1、社有經(jīng)濟(jì)總經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到160億元以上，增長(zhǎng)20％以上；銷(xiāo)售收入達(dá)到120億元以上，增長(zhǎng)20%以上。
2、社有經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)總額達(dá)到3億元以上，增長(zhǎng)20％以上。
3、項(xiàng)目實(shí)際投資5億元以上。
4、新創(chuàng)建農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社10家以上。
5、新創(chuàng)辦村級(jí)綜合服務(wù)社20家以上。
6、新開(kāi)辦連鎖網(wǎng)點(diǎn)100家以上。
7、農(nóng)資（化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜）銷(xiāo)售10萬(wàn)噸以上。
8、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售5億元以上。
9、培訓(xùn)農(nóng)民500人（次）以上。
三、主要任務(wù)
（一）堅(jiān)持項(xiàng)目建設(shè)不動(dòng)搖
1.選準(zhǔn)項(xiàng)目，敢于投資。各單位要充分認(rèn)識(shí)加快、加大項(xiàng)目建設(shè)是提高供銷(xiāo)社整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、增強(qiáng)發(fā)展后勁的主要抓手，要緊緊圍繞“培育項(xiàng)目求生存、建設(shè)項(xiàng)目促發(fā)展”的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持以“項(xiàng)目為王”。當(dāng)前，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，各級(jí)供銷(xiāo)社和企業(yè)要加快項(xiàng)目建設(shè)步伐，整合資源，擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，提升產(chǎn)業(yè)層次，拓展新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在項(xiàng)目的選擇上要加大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，謹(jǐn)慎投資，著力在能源、房產(chǎn)、生物制藥、金融、連鎖商貿(mào)業(yè)、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、內(nèi)外貿(mào)易、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等多領(lǐng)域、高科技產(chǎn)業(yè)選準(zhǔn)選優(yōu)項(xiàng)目。
2.推進(jìn)項(xiàng)目，加快發(fā)展。各單位要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，千方百計(jì)抓好大項(xiàng)目建設(shè)，集中力量推進(jìn)大項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，培育支柱產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站穩(wěn)腳跟，不斷發(fā)展壯大。2012年，要重點(diǎn)在大廈市外新商場(chǎng)選址建設(shè)、小額貸款公司的籌建、市農(nóng)批市場(chǎng)的參與建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投資開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目上有新的突破；啟動(dòng)中維藥業(yè)科研中心大樓、白雀南皋橋綜合樓、開(kāi)發(fā)區(qū)舊汽車(chē)舊家電拆解、石油和孚油庫(kù)擴(kuò)容、德清新市商業(yè)廣場(chǎng)、白茶城、長(zhǎng)興農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)中心等重點(diǎn)工程項(xiàng)目；對(duì)大廈市區(qū)新購(gòu)物中心、購(gòu)物中心、集團(tuán)堂子村房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、仁皇山荷蘭和日本兩家會(huì)所建設(shè)、華圣生物制藥新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、石油加油站、新恩實(shí)業(yè)新建廠房、老大房門(mén)店建設(shè)、萬(wàn)祥煙花倉(cāng)庫(kù)搬遷等項(xiàng)目要繼續(xù)抓好落實(shí)。2012年，新建項(xiàng)目要達(dá)到20個(gè)以上，續(xù)建項(xiàng)目要達(dá)到10個(gè)以上，當(dāng)年實(shí)際投資5億元以上。
3.服務(wù)項(xiàng)目，營(yíng)造氛圍。各單位要把項(xiàng)目建設(shè)作為第一要?jiǎng)?wù)來(lái)抓，把干部職工服務(wù)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的能力作為主要本領(lǐng)來(lái)考核，從而形成上下齊心抓項(xiàng)目的氛圍，真正做到一切圍著項(xiàng)目轉(zhuǎn)，一切為著項(xiàng)目干，一切服從和服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)。要認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目聯(lián)系制度，加強(qiáng)服務(wù)協(xié)調(diào)，實(shí)行分工責(zé)任制，梳理項(xiàng)目建設(shè)中需要協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題，努力在土地、資金、政策方面爭(zhēng)取支持。要定期召開(kāi)項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)、交流會(huì)，檢查督促建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展，為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
（二）堅(jiān)持做強(qiáng)做大企業(yè)不動(dòng)搖
4.堅(jiān)定信心，咬定目標(biāo)。面對(duì)市場(chǎng)疲軟、企業(yè)成本提高、利潤(rùn)下降的嚴(yán)峻形勢(shì)，供銷(xiāo)社要集中精力、財(cái)力全力支持社有企業(yè)克服難關(guān)，積極開(kāi)展“為企業(yè)分憂送暖專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，合力幫助應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，緩解要素制約，解決實(shí)際困難。要把供銷(xiāo)社可利用的要素和政府資源向一批有市場(chǎng)空間、有盈利水平、有發(fā)展前景、有優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)傾斜，努力培育形成供銷(xiāo)社的骨干企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。2012年，全系統(tǒng)營(yíng)業(yè)收入要確保達(dá)到120億元，順利完成“六年翻二番”的目標(biāo)。2012年，市本級(jí)要培育營(yíng)業(yè)收入30億元以上企業(yè)1家，10億元以上企業(yè)6家，5億元以上企業(yè)要達(dá)到9家以上，億元以上企業(yè)要達(dá)到12家以上。大廈銷(xiāo)售要力爭(zhēng)突破35億元，集團(tuán)、恒基光伏要力爭(zhēng)突破15億元，富興能源、興合能源、華圣醫(yī)藥等企業(yè)要力爭(zhēng)突破10億元，供銷(xiāo)()石油、石化石油、興湖工業(yè)絲等企業(yè)要力爭(zhēng)突破5億元。
5.整合資源，合作共贏。要通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)、聯(lián)合合作等方式，加快社有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力做大做強(qiáng)一批重點(diǎn)企業(yè)，形成對(duì)發(fā)展的有力支撐。要抓住新興產(chǎn)業(yè)和發(fā)展中涌現(xiàn)的市場(chǎng)機(jī)遇，不失時(shí)機(jī)的推動(dòng)多元發(fā)展，選定有市場(chǎng)有潛力的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品全力做大，采用延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、增加資金投入、擴(kuò)大合作等辦法迅速擴(kuò)張，提升社有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。2012年，要重點(diǎn)在新開(kāi)連鎖網(wǎng)點(diǎn)、新建加油站、新增煤炭交易量、擴(kuò)大外貿(mào)進(jìn)出口、新增貿(mào)易額等方面更有作為。
6.健全制度，規(guī)范管理。要健全社有企業(yè)的現(xiàn)代管理制度，采取經(jīng)營(yíng)者入股、引進(jìn)社會(huì)資本等多種形式，加快推進(jìn)投資主體多元化，不斷健全法人治理結(jié)構(gòu)。大廈、集團(tuán)、華圣醫(yī)藥公司、老大房超市等企業(yè)要進(jìn)一步深化改革，強(qiáng)化企業(yè)管理，完善企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制及各類(lèi)規(guī)章、制度、考核，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。市縣區(qū)供銷(xiāo)社要規(guī)范系統(tǒng)社有企業(yè)的改制行為，切實(shí)防止社有資產(chǎn)流失。要完善社有企業(yè)的財(cái)務(wù)、投資和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，提高管理水平。
（三）堅(jiān)持構(gòu)建城鄉(xiāng)流通大網(wǎng)絡(luò)不動(dòng)搖
7.鞏固提升農(nóng)資經(jīng)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。要結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，打造綠色、安全、高效的新型農(nóng)資社會(huì)化服務(wù)體系，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供可靠的農(nóng)資保障。大力推進(jìn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，加大投入，提高對(duì)上游資源的控制力，建立持久穩(wěn)定的化肥貨源基地。加快農(nóng)資倉(cāng)儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域物流配送中心的建設(shè)，努力構(gòu)建上下合作、集中采購(gòu)配送、一體化服務(wù)為核心的營(yíng)銷(xiāo)體系，大力發(fā)展統(tǒng)一管理、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一服務(wù)的農(nóng)資放心店。加快推進(jìn)農(nóng)資連鎖經(jīng)營(yíng)，打造3家以上經(jīng)營(yíng)額超億元的農(nóng)資連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)。辦好莊稼醫(yī)院，面向農(nóng)民開(kāi)展各種技術(shù)服務(wù)；鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)從事種子、農(nóng)機(jī)具、成品油等商品經(jīng)營(yíng)；繼續(xù)做好化肥、農(nóng)藥等重要涉農(nóng)物資與防汛救災(zāi)物資的儲(chǔ)備與管理工作。
8.著力發(fā)展城鄉(xiāng)日用消費(fèi)品經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)。要結(jié)合縣(區(qū))域中心城市、中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，從規(guī)劃入手，以龍頭帶動(dòng)，加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的日用消費(fèi)品經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)。加大優(yōu)勢(shì)地區(qū)向薄弱地區(qū)網(wǎng)絡(luò)滲透幫扶力度，實(shí)行互利互惠、共同發(fā)展；加大網(wǎng)點(diǎn)設(shè)施的新建和改造力度，優(yōu)化縣(區(qū))、鄉(xiāng)、村、社區(qū)多級(jí)連鎖經(jīng)營(yíng)體系，培育壯大日用消費(fèi)品連鎖骨干企業(yè)；加強(qiáng)區(qū)域物流配送中心和連鎖超市、便利店等農(nóng)村零售終端建設(shè)，增強(qiáng)物流配送能力，提高門(mén)店經(jīng)營(yíng)管理水平，加快標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、現(xiàn)代化建設(shè)步伐。
9.加快發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)。加快形成以區(qū)域性市場(chǎng)為龍頭，產(chǎn)地市場(chǎng)、名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品展示展銷(xiāo)中心和配送公司為支撐的農(nóng)產(chǎn)品流通格局，構(gòu)建覆蓋廣泛、銷(xiāo)售順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的市場(chǎng)體系。探索發(fā)展以龍頭企業(yè)(專(zhuān)業(yè)合作社)帶動(dòng)，集研發(fā)、生產(chǎn)、加工(整理)、冷藏、配送、銷(xiāo)售為一體的鮮活農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化營(yíng)銷(xiāo)模式，加快推進(jìn)農(nóng)超對(duì)接，探索農(nóng)產(chǎn)品拍賣(mài)、經(jīng)紀(jì)人、電子商務(wù)等新型交易方式。支持系統(tǒng)現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)升級(jí)改造和功能提升，增強(qiáng)倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸、冷鏈物流能力，推進(jìn)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。
10.加快發(fā)展醫(yī)藥連鎖網(wǎng)絡(luò)和再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)。要充分發(fā)揮華圣醫(yī)藥配送中心輻射功能，加快醫(yī)藥直營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，積極吸納社會(huì)醫(yī)藥網(wǎng)點(diǎn)加盟，聯(lián)結(jié)系統(tǒng)各日用品連鎖網(wǎng)絡(luò)的銷(xiāo)售終端，形成安全、快捷、完善的農(nóng)村醫(yī)藥連鎖經(jīng)營(yíng)和配送網(wǎng)絡(luò)體系。要依托政府和社會(huì)的力量，集合系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，做好再生資源回收利用體系的組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和建設(shè)工作，加快推進(jìn)社區(qū)和村鎮(zhèn)回收網(wǎng)點(diǎn)、專(zhuān)業(yè)化分揀中心、區(qū)域集散交易市場(chǎng)、綜合利用處理基地等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。要積極探索一網(wǎng)多用發(fā)展平臺(tái)，有條件的企業(yè)要根據(jù)國(guó)家政策依法開(kāi)展廢舊家電、報(bào)廢汽車(chē)等回收拆解業(yè)務(wù)。
（四）堅(jiān)持基層供銷(xiāo)社、專(zhuān)業(yè)合作社再次創(chuàng)業(yè)不動(dòng)搖
11.夯實(shí)基礎(chǔ)，推進(jìn)基層社“二次創(chuàng)業(yè)”。要按照“做大做強(qiáng)一批、激活發(fā)展一批、創(chuàng)新重組一批”的要求，以股份制形式加大招商、引資、引才力度，對(duì)基層供銷(xiāo)社進(jìn)行“二次改革”。要求基層供銷(xiāo)社打破束縛，將自身改造成為自主經(jīng)營(yíng)的實(shí)體、為農(nóng)服務(wù)的載體和轄區(qū)內(nèi)合作經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合體，以基層社作為投資主體，組建經(jīng)營(yíng)公司，加大項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)基層社發(fā)展活力和生機(jī)。要把項(xiàng)目建設(shè)作為基層社促發(fā)展、壯實(shí)力的第一推手，抓住城鎮(zhèn)建設(shè)契機(jī)，盤(pán)活資產(chǎn)，建市場(chǎng)、搞經(jīng)營(yíng)，大力推進(jìn)“強(qiáng)企興社”戰(zhàn)略的實(shí)施。2012年，打造銷(xiāo)售額超億元的基層強(qiáng)社3家以上。
12.規(guī)范管理，推進(jìn)專(zhuān)業(yè)合作社提檔升級(jí)。堅(jiān)持創(chuàng)新，不斷開(kāi)拓辦社領(lǐng)域，圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收新要求，鼓勵(lì)建辦植保、消費(fèi)、金融等各類(lèi)合作社。大力支持專(zhuān)業(yè)合作社延伸產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)加銷(xiāo)、冷鏈、專(zhuān)賣(mài)店各類(lèi)組合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。要把專(zhuān)業(yè)合作社品牌建設(shè)作為提升專(zhuān)業(yè)合作社檔次、水平的重頭戲，緊緊圍繞“三品”的標(biāo)準(zhǔn)要求，加大品牌建設(shè)的力度。要繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的示范性建設(shè)，充分發(fā)揮供銷(xiāo)社的資源優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)資供應(yīng)、銷(xiāo)售渠道等方面多給予專(zhuān)業(yè)合作社幫助。要加大農(nóng)民培訓(xùn)力度，以市為農(nóng)培訓(xùn)學(xué)校和各縣區(qū)培訓(xùn)分校為主體，根據(jù)農(nóng)民種養(yǎng)殖和市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際需要，為廣大農(nóng)民提供農(nóng)產(chǎn)品流通、市場(chǎng)準(zhǔn)入、農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)等內(nèi)容豐富、形式多樣的培訓(xùn)。
13.加強(qiáng)合作，推進(jìn)綜合服務(wù)社規(guī)范提升。按照政府引導(dǎo)、多方參與、整合資源、市場(chǎng)運(yùn)作原則，積極參與公共服務(wù)中心建設(shè)和一村一品、一村一社、一村一店的創(chuàng)建活動(dòng)。根據(jù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活新需求，圍繞“千村示范、萬(wàn)村整治”和“千鎮(zhèn)連鎖超市、萬(wàn)村便利店”工程建設(shè)要求，切實(shí)抓好“千村千社便民工程”建設(shè)，完善和推進(jìn)建設(shè)主體多元、功能完備、便民實(shí)用、利民惠民的綜合服務(wù)社。除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、日用消費(fèi)品供應(yīng)外，綜合服務(wù)社要積極開(kāi)展藥品、圖書(shū)、郵政等經(jīng)營(yíng)，主動(dòng)加強(qiáng)與民政部門(mén)推行的鄉(xiāng)村(社區(qū))服務(wù)中心對(duì)接，拓展衛(wèi)生、文化、農(nóng)技等方面的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。
14.積極探索，拓展農(nóng)村合作金融服務(wù)。要把積極開(kāi)拓農(nóng)村合作金融服務(wù)功能作為供銷(xiāo)社未來(lái)發(fā)展的一個(gè)新突破口和增長(zhǎng)點(diǎn)。推廣試點(diǎn)典型經(jīng)驗(yàn)，健全多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)信擔(dān)保體制，建立風(fēng)險(xiǎn)防范長(zhǎng)效機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，擴(kuò)大農(nóng)信擔(dān)保的規(guī)模和受益面；強(qiáng)化新農(nóng)村合作金融結(jié)算網(wǎng)、農(nóng)資信用消費(fèi)等金融服務(wù)，并積極開(kāi)發(fā)提高為農(nóng)服務(wù)便利度的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新農(nóng)村金融工具。有條件的供銷(xiāo)社、企業(yè)和專(zhuān)業(yè)合作社要積極領(lǐng)辦或參股資金互助社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)信社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及開(kāi)展典當(dāng)、拍賣(mài)業(yè)務(wù)。
（五）堅(jiān)持構(gòu)建平安系統(tǒng)不動(dòng)搖
15.抓好維穩(wěn)工作。各單位要堅(jiān)持組織到位、制度到位、措施到位，認(rèn)真做好群眾維穩(wěn)工作。要牢固樹(shù)立“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的觀念，切實(shí)把維穩(wěn)工作作為構(gòu)建和諧供銷(xiāo)社的基礎(chǔ)工作來(lái)抓。各單位要成立以單位負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)小組，以制度建設(shè)為載體，切實(shí)落實(shí)好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的各項(xiàng)工作措施。要按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，深入開(kāi)展各種矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素的排查工作，做到底數(shù)清、情況明。要對(duì)群眾上訪反映的問(wèn)題，認(rèn)真研究解決方案，防止造成個(gè)訪問(wèn)題群體化、簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化、局部問(wèn)題社會(huì)化。要強(qiáng)化各單位的主體責(zé)任，努力減少集體上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪和非正常上訪，為系統(tǒng)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。
16.抓好安全生產(chǎn)工作。要堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，樹(shù)立以人為本、安全發(fā)展的理念，以強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任為重點(diǎn)，深入開(kāi)展好“安全生產(chǎn)年”活動(dòng)。在加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)依法監(jiān)督，堅(jiān)持行之有效的日檢、旬檢、月檢制度，建立常態(tài)化的檢查（督查）隊(duì)伍，形成安全生產(chǎn)自我管理、自我約束機(jī)制。要強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)危險(xiǎn)源的監(jiān)控，完善系統(tǒng)應(yīng)急體系建設(shè)，定期開(kāi)展預(yù)案演練活動(dòng)和形式多樣的安全生產(chǎn)教育活動(dòng)，推動(dòng)安全生產(chǎn)管理工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，確保供銷(xiāo)社經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社企和諧穩(wěn)定。
17.抓好文明創(chuàng)建工作。要以加強(qiáng)思想道德建設(shè)和企業(yè)文化創(chuàng)新為切入點(diǎn)，持續(xù)開(kāi)展機(jī)關(guān)和單位文明創(chuàng)建活動(dòng)，不斷增強(qiáng)供銷(xiāo)社系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和活力。要以“轉(zhuǎn)作風(fēng)、強(qiáng)能力，抓落實(shí)、破難題，講奉獻(xiàn)、促發(fā)展”為主題，以項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)建設(shè)、為農(nóng)服務(wù)為重點(diǎn)，完善創(chuàng)建工作機(jī)制，優(yōu)化系統(tǒng)風(fēng)氣，改進(jìn)系統(tǒng)管理，加強(qiáng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，營(yíng)造文明氛圍，履行社會(huì)責(zé)任，提升服務(wù)水平。各單位要按照建設(shè)學(xué)習(xí)型單位的要求，引導(dǎo)干部職工把學(xué)習(xí)作為一種精神追求，一種工作需要，一種生活方式，主動(dòng)向?qū)嵺`學(xué)，向書(shū)本學(xué)，做到好學(xué)、勤學(xué)、真學(xué)、善學(xué)。要進(jìn)一步深化班子建設(shè)、黨建、結(jié)對(duì)共建、對(duì)外宣傳、老干部、工青婦團(tuán)等工作，形成推動(dòng)工作的強(qiáng)大合力。
（六）堅(jiān)持素質(zhì)能力建設(shè)不動(dòng)搖
18.發(fā)揚(yáng)“三干”精神。各級(jí)供銷(xiāo)社干部職工要在工作上繼續(xù)發(fā)揚(yáng)“拼命干、高效干、出色干”的拼搏精神，狠抓目標(biāo)落實(shí)，真正做到上下同心、目標(biāo)同向、工作同步。要按照打造全省領(lǐng)先強(qiáng)社的要求，進(jìn)一步提升工作的標(biāo)準(zhǔn)，在發(fā)展目標(biāo)、工作要求、業(yè)務(wù)規(guī)范等方面自我加壓、自我趕超。供銷(xiāo)社的干部一定要深入基層、深入企業(yè)、深入一線，繼續(xù)貫徹落實(shí)“三項(xiàng)聯(lián)系制度”，大力開(kāi)展調(diào)查研究，做到問(wèn)題在一線發(fā)現(xiàn)、矛盾在一線解決、工作在一線推進(jìn)。要始終保持高的工作標(biāo)準(zhǔn)和奮勇?tīng)?zhēng)先的工作激情，努力在完成任務(wù)、干事業(yè)上見(jiàn)分曉、比高低、論英雄、出實(shí)效、作貢獻(xiàn)。
剛才，書(shū)記對(duì)全旗政法工作進(jìn)行了實(shí)事求是的總結(jié)，研究分析了當(dāng)前政法工作面臨的形勢(shì)，全面安排部署了今年的政法工作任務(wù)，講的非常好，思路清晰，任務(wù)明確，措施得力，我完全贊同，也請(qǐng)同志們認(rèn)真抓好落實(shí)。下面，圍繞會(huì)議主題，我講幾點(diǎn)意見(jiàn)。
一、領(lǐng)會(huì)精神，進(jìn)一步明確政法工作的任務(wù)和要求
黨的十七大召開(kāi)之后，中央、自治區(qū)和市里先后召開(kāi)了政法工作會(huì)議，對(duì)今年的政法工作任務(wù)和要求作了詳細(xì)的安排部署。政法各部門(mén)要認(rèn)真貫徹上三級(jí)政法工作會(huì)議精神，全面落實(shí)會(huì)議提出的各項(xiàng)任務(wù)，始終高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，堅(jiān)持以社會(huì)主義法治理念引領(lǐng)政法工作，堅(jiān)持以人為本，執(zhí)法為民，把維護(hù)好人民群眾的根本利益作為政法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，為后旗經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾安居樂(lè)業(yè)提供更加有力的法律保障和法律服務(wù)。進(jìn)一步打牢執(zhí)法為民的思想基礎(chǔ)，深化對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的認(rèn)識(shí)，深化對(duì)堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)法為民的認(rèn)識(shí)，深化對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的認(rèn)識(shí)，深化對(duì)全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的認(rèn)識(shí)，努力在執(zhí)法思想、執(zhí)法實(shí)踐、執(zhí)法作風(fēng)等各方面真正體現(xiàn)政法干警的新面貌和政法機(jī)關(guān)的新形象，確保旗委、政府的決策部署認(rèn)真地貫徹執(zhí)行，為推進(jìn)我旗經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政法保障。
二、服務(wù)全局，進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)政法工作新局面
要根據(jù)旗委八屆三次全委（擴(kuò)大）會(huì)議的要求，按照旗委、政府的總體工作部署，準(zhǔn)確把握政法工作的要求和任務(wù)，找準(zhǔn)政法工作與服務(wù)全旗整體工作的切入點(diǎn)。今年，要繼續(xù)以平安和諧后旗建設(shè)統(tǒng)攬政法工作的全局，按照平安建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求分類(lèi)抓點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，切實(shí)增強(qiáng)政法工作的針對(duì)性和實(shí)效性，以穩(wěn)定促和諧、促發(fā)展。具體要抓好以下幾個(gè)方面的工作：
一是以嚴(yán)打整治為手段，增強(qiáng)群眾安全感。以群眾對(duì)社會(huì)安全的評(píng)價(jià)和需求為指針，建立治安形勢(shì)分析評(píng)估機(jī)制，本著什么犯罪突出就重點(diǎn)打擊什么犯罪，什么治安問(wèn)題嚴(yán)重就解決什么問(wèn)題的要求，適時(shí)組織各種專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。繼續(xù)重點(diǎn)打擊黑惡勢(shì)力犯罪、嚴(yán)重暴力犯罪、多發(fā)財(cái)犯罪，保持對(duì)犯罪分子的高壓態(tài)勢(shì)。有針對(duì)地組織開(kāi)展禁毒、禁賭、防盜、防火等重點(diǎn)領(lǐng)域治安整治工作。繼續(xù)貫徹打防結(jié)合、預(yù)防為主的方針，從源頭上解決影響社會(huì)治安的突出問(wèn)題，把工作重點(diǎn)、力量配置、考核獎(jiǎng)懲等落實(shí)到構(gòu)筑治安防控體系上來(lái)。不斷提高人防物防技防能力，增強(qiáng)群眾安全感。
二是以化解矛盾糾紛為主線，促進(jìn)社會(huì)和諧。要把調(diào)解理念貫穿于政法工作之中，重視發(fā)揮調(diào)解的積極作用，善于運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾糾紛，解決農(nóng)村土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題產(chǎn)生的群體性行政爭(zhēng)議。要不斷強(qiáng)化司法行政部門(mén)調(diào)解矛盾糾紛的職能，政法各部門(mén)在執(zhí)法辦案中充分運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解三種調(diào)解手段的有效銜接，注重從源頭上妥善預(yù)防處置。
三是以加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理為抓手，確保社會(huì)秩序長(zhǎng)治久安。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)“社會(huì)人”、社會(huì)組織和虛擬社會(huì)的管理，把每個(gè)人都?xì)w屬到各種社會(huì)組織之中，把各種新的組織都納入有序管理之中。把重點(diǎn)人員、重點(diǎn)場(chǎng)所、重點(diǎn)行業(yè)作為治安管理的著力點(diǎn)，重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)流動(dòng)人員管理，進(jìn)一步明確細(xì)化流動(dòng)人口業(yè)主責(zé)任制、出租房主責(zé)任制、職能部門(mén)責(zé)任制和暫住地責(zé)任制，執(zhí)行信息采集登記、動(dòng)態(tài)流動(dòng)排查等制度，形成人口信息、居住、就業(yè)“三位一體”、管理服務(wù)并重的人口服務(wù)管理模式。要繼續(xù)加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域的管理。進(jìn)一步明確各系統(tǒng)、行業(yè)、部門(mén)平安建設(shè)的職責(zé)任務(wù)，調(diào)動(dòng)各種力量參與社會(huì)治安綜合治理和平安創(chuàng)建。要開(kāi)展生產(chǎn)安全隱患排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改安全隱患。落實(shí)安全防范和管理措施，加強(qiáng)對(duì)危爆物品使用經(jīng)營(yíng)行業(yè)及事故案件高發(fā)行業(yè)的管理，重點(diǎn)加快交通管理、物業(yè)管理、運(yùn)輸行業(yè)、礦山行業(yè)、化工行業(yè)以及金融部門(mén)安全技防設(shè)施配套的步伐，加強(qiáng)公共復(fù)雜場(chǎng)所的消防安全管理，強(qiáng)化單位內(nèi)部安全保衛(wèi)工作，嚴(yán)防重特大安全事故的發(fā)生，確保公共安全。
四是以加強(qiáng)基層工作為重點(diǎn)，夯實(shí)政法工作基礎(chǔ)。要按照創(chuàng)建平安和諧后旗的要求，扎扎實(shí)實(shí)地抓基層打基礎(chǔ)，在建立健全基層基礎(chǔ)工作機(jī)制，提高基層執(zhí)法能力，落實(shí)基層人財(cái)物保障上下功夫，促進(jìn)政法工作重心下移、調(diào)度下延、警力下沉。逐步建立健全由基層派出所牽頭、專(zhuān)群結(jié)合的基層社會(huì)治安防控體系，由司法所牽頭、條塊聯(lián)動(dòng)的基層矛盾糾紛調(diào)處體系，由綜治辦維穩(wěn)辦牽頭、村民居民自治組織為依托的基層社會(huì)管理體系。
五是以構(gòu)建法治后旗為目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)普法依法治理。
全面貫徹落實(shí)“五五”普法依法治理規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育，努力推進(jìn)依法治旗進(jìn)程。堅(jiān)持以人為本，把維護(hù)人民群眾切身利益作為法制宣傳教育的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。突出學(xué)習(xí)宣傳憲法，廣泛宣傳有關(guān)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展、民族區(qū)域自治以及與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，提高公民法制觀念和法律素質(zhì)。圍繞當(dāng)前形勢(shì)，積極開(kāi)展宏觀調(diào)控、節(jié)能減排、資源保護(hù)、勞動(dòng)保障等法律法規(guī)及相關(guān)政策的宣傳教育，開(kāi)展以“人文奧運(yùn)、法治同行”為主題的法制宣傳活動(dòng)，大力弘揚(yáng)法治精神。要以開(kāi)展“法治旗縣”創(chuàng)建活動(dòng)為載體，深化地方依法治理；以開(kāi)展“民主法治嘎查村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)為載體，深化基層依法治理；以開(kāi)展“學(xué)法用法示范機(jī)關(guān)”、“學(xué)法用法模范公務(wù)員”、“依法辦事示范窗口”等創(chuàng)建活動(dòng)為載體，深化部門(mén)和行業(yè)依法治理，努力提高社會(huì)法治化管理水平。
六是以規(guī)范執(zhí)法行為為根本要求，維護(hù)社會(huì)公平正義。要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)法院、檢察院工作決定的精神，支持“兩院”發(fā)揮好審判職能和法律監(jiān)督職能。要進(jìn)一步完善政法各部門(mén)執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案追究制度，強(qiáng)化司法服務(wù)職能，關(guān)注和滿足各類(lèi)社會(huì)群體對(duì)法律的不同需求，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，充分運(yùn)用法律手段和調(diào)解手段，依法解決涉法涉訴問(wèn)題。要改進(jìn)執(zhí)法方式，落實(shí)便民措施，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化、公開(kāi)化。
三、提高素質(zhì)，進(jìn)一步加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)
堅(jiān)持政治建警，確保政法隊(duì)伍的政治本色。始終堅(jiān)持用正確的思想武裝頭腦，用先進(jìn)的理念指導(dǎo)工作，引導(dǎo)廣大政法干警自覺(jué)把社會(huì)主義法治理念運(yùn)用到具體的執(zhí)法、司法實(shí)踐中，真正解決好“為誰(shuí)執(zhí)法、靠誰(shuí)執(zhí)法、怎樣執(zhí)法”的根本問(wèn)題，提高工作標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平，提高執(zhí)法公信力和群眾滿意度。
堅(jiān)持素質(zhì)強(qiáng)警，提高政法干警執(zhí)法能力。要以公正司法為核心，以專(zhuān)業(yè)化建設(shè)為方向，全面加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高政法干警的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和思想道德素質(zhì)。建立健全經(jīng)常性的教育培訓(xùn)機(jī)制，認(rèn)真抓好干警的專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)提高政法隊(duì)伍服務(wù)全局的能力和水平。
堅(jiān)持從優(yōu)待警、從嚴(yán)治警，提高服務(wù)水平。要積極培育和樹(shù)立新時(shí)期政法工作先進(jìn)典型，開(kāi)展見(jiàn)義勇為、平安衛(wèi)士、人民滿意政法單位等爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)活動(dòng)。要從政治上生活上工作上關(guān)心政法干警，落實(shí)好政法干警的政治待遇和物質(zhì)待遇，營(yíng)造良好的工作條件和執(zhí)法環(huán)境，調(diào)動(dòng)廣大干警的積極性、主動(dòng)性。不斷完善政法隊(duì)伍監(jiān)督制度和案件質(zhì)量評(píng)估體系，強(qiáng)化黨風(fēng)廉政教育，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為，推進(jìn)隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)。
四、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步為政法事業(yè)全面發(fā)展提供有力保障
用改革創(chuàng)新精神來(lái)加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。要按照“發(fā)展是硬道理、是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是硬任務(wù)、是第一責(zé)任”的要求，承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。要總攬維護(hù)穩(wěn)定工作的大局，針對(duì)形勢(shì)的變化，不斷深化政法工作改革，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，更新工作理念，提高領(lǐng)導(dǎo)水平。
以區(qū)域化團(tuán)建為牽動(dòng)，扎實(shí)推進(jìn)基層服務(wù)型團(tuán)組織建設(shè)
秦宜智先后來(lái)到西寧市清真巷社區(qū)、賈小莊社區(qū)、湟源縣城關(guān)鎮(zhèn)萬(wàn)豐社區(qū)，實(shí)地了解基層團(tuán)組織建設(shè)和工作情況。每到一處，秦宜智仔細(xì)了解團(tuán)組織在社區(qū)管理中作用發(fā)揮的情況，了解區(qū)域化團(tuán)建推進(jìn)情況和基層團(tuán)組織聯(lián)系青年、服務(wù)青年的做法。
秦宜智指出，針對(duì)城鎮(zhèn)青少年分布特點(diǎn)，通過(guò)區(qū)域化團(tuán)建的方式，擴(kuò)大對(duì)城鎮(zhèn)青少年的有效覆蓋，是建設(shè)基層服務(wù)型團(tuán)組織、推動(dòng)團(tuán)的組織和工作創(chuàng)新的應(yīng)有之義，是共青團(tuán)參與社會(huì)治理體制創(chuàng)新的有益探索。各級(jí)團(tuán)組織要強(qiáng)化屬地意識(shí)、屬地原則，打破行業(yè)、層級(jí)、所有制界限，健全和完善依托社區(qū)、共青團(tuán)組織發(fā)揮龍頭作用的青年工作網(wǎng)絡(luò)，扎實(shí)推進(jìn)青少年綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)青年工作資源、項(xiàng)目、陣地共建共享，切實(shí)提高共青團(tuán)基層組織服務(wù)團(tuán)員青年、服務(wù)社區(qū)建設(shè)的能力。
在了解到清真巷社區(qū)關(guān)愛(ài)之家?guī)熧Y力量主要是志愿者，賈小莊社區(qū)與高校共建青年志愿者基地，湟源縣萬(wàn)豐社區(qū)組織“紅馬甲”志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)時(shí)，秦宜智關(guān)切地詢(xún)問(wèn)對(duì)志愿者的激勵(lì)措施，充分肯定志愿者弘揚(yáng)“奉獻(xiàn)、友愛(ài)、互助、進(jìn)步”的志愿精神，為西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層社會(huì)管理作出的貢獻(xiàn)。
秦宜智指出，青年志愿者是基層團(tuán)組織開(kāi)展工作的重要依靠力量。各級(jí)團(tuán)組織要多動(dòng)腦筋、多想辦法，在素質(zhì)拓展、職業(yè)規(guī)劃、評(píng)選先進(jìn)、推優(yōu)入黨、社會(huì)保險(xiǎn)等方面，探索形成一系列服務(wù)和激勵(lì)青年志愿者的有效機(jī)制，把蘊(yùn)藏在青年人中的奉獻(xiàn)精神和活力熱情釋放出來(lái)，把共青團(tuán)的工作對(duì)象轉(zhuǎn)化為工作力量，鼓勵(lì)和帶動(dòng)更多的青年人加入志愿者隊(duì)伍，參與共青團(tuán)工作，扎根西部、服務(wù)基層，做社會(huì)正能量的傳播者，做社會(huì)管理創(chuàng)新的參與者。
緊密結(jié)合民族地區(qū)青少年的特點(diǎn)和實(shí)際，切實(shí)把促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)工作引向深入
在湟源縣波航鄉(xiāng)，以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步為主題，秦宜智和20多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校團(tuán)干部以及農(nóng)村青年、學(xué)生代表進(jìn)行了專(zhuān)題座談。來(lái)自基層一線的團(tuán)干部介紹了開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)教育的工作情況和體會(huì)，青年、學(xué)生代表談了對(duì)民族團(tuán)結(jié)的認(rèn)識(shí)和看法。
秦宜智說(shuō)，我國(guó)56個(gè)民族是歷史形成的客觀存在，多民族、多文化是中華民族的一大特色。我們偉大的祖國(guó)是56個(gè)民族共同開(kāi)發(fā)的，改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)是56個(gè)民族共同推動(dòng)的。要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，離不開(kāi)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。各級(jí)團(tuán)組織和廣大團(tuán)干部要深刻認(rèn)識(shí)民族團(tuán)結(jié)的重要意義，切實(shí)增強(qiáng)做好民族團(tuán)結(jié)工作的意識(shí)。
秦宜智充分肯定青海各地團(tuán)組織在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)方面開(kāi)展的工作。他要求，各級(jí)團(tuán)組織要結(jié)合民族地區(qū)青少年的特點(diǎn)和思想實(shí)際，通過(guò)組織開(kāi)展青少年喜愛(ài)的文化、體育、聯(lián)誼活動(dòng)，促進(jìn)各族青少年交往交流交融，讓各族青少年切身感受到“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”的社會(huì)主義民族關(guān)系。要面向各族青少年開(kāi)展好法制宣傳教育，引導(dǎo)各族青少年認(rèn)識(shí)到，各民族在法律面前一律平等，不管哪個(gè)民族，不管信仰哪種宗教，都必須遵守法律，都沒(méi)有超越法律的任何特權(quán)。廣大團(tuán)干部要把提出的“堅(jiān)定理想信念、心系廣大青年、提高工作能力、錘煉優(yōu)良作風(fēng)”要求，運(yùn)用和體現(xiàn)到民族團(tuán)結(jié)工作之中，帶頭與各族青少年交朋友，帶頭促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，帶頭踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，努力在各族青少年心中從小種下民族團(tuán)結(jié)的種子。
南開(kāi)大學(xué)城市管理專(zhuān)業(yè)2011年醞釀設(shè)立伊始，就確定了高起點(diǎn)、國(guó)際化的辦學(xué)理念。2012年6月即與英國(guó)格拉斯哥大學(xué)簽訂城市管理專(zhuān)業(yè)“3+1”合作辦學(xué)備忘錄。2013年獲得教育部城市管理新專(zhuān)業(yè)審核后，兩校簽署了城市管理專(zhuān)業(yè)“3+1+1”合作辦學(xué)協(xié)議。由此，南開(kāi)大學(xué)每年30名左右的城市管理本科生雅思考試達(dá)標(biāo)后，第3學(xué)年整建制到英國(guó)城市學(xué)官方排名第一的格拉斯哥大學(xué)學(xué)習(xí)，第4年回國(guó)完成畢業(yè)設(shè)計(jì)或畢業(yè)論文，可獲得南開(kāi)大學(xué)管理學(xué)學(xué)士和格拉斯哥大學(xué)頒發(fā)的留學(xué)一年課程學(xué)習(xí)證明。在自愿的前提下，學(xué)生第5年可返回格拉斯哥大學(xué)攻讀城市與區(qū)域規(guī)劃碩士。迄今已順利招生4屆，項(xiàng)目運(yùn)行良好。
與城市管理本科國(guó)際項(xiàng)目相配套，2014年經(jīng)教育部批準(zhǔn)，以南開(kāi)大學(xué)與格拉斯哥大學(xué)聯(lián)合研究生院為平臺(tái)創(chuàng)辦了城市學(xué)方向的“1+1”碩士項(xiàng)目，即考生通過(guò)全國(guó)研究生統(tǒng)考和南開(kāi)的復(fù)試，符合格拉斯哥大學(xué)錄取條件的通過(guò)其教師來(lái)南開(kāi)組織的面試進(jìn)入南開(kāi)大學(xué)“區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)”碩士和格拉斯哥大學(xué)的“城市與區(qū)域規(guī)劃碩士1+1”聯(lián)合培養(yǎng)項(xiàng)目，研究生課程學(xué)習(xí)全部在南開(kāi)大學(xué)完成，英方派教師來(lái)校授課，實(shí)行2-4年彈性學(xué)制。
經(jīng)過(guò)幾年的城市管理專(zhuān)業(yè)建設(shè)，我們?cè)谀繕?biāo)定位、人才培養(yǎng)、師資隊(duì)伍、教材及實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等方面有幾點(diǎn)體會(huì)。
一、目標(biāo)定位
按照教育部2012年界定，城市管理專(zhuān)業(yè)旨在“培養(yǎng)能在城市建設(shè)和管理部門(mén)、城市管理政策及法規(guī)研究部門(mén)、城鎮(zhèn)基層社會(huì)管理部門(mén)、城市社會(huì)團(tuán)隊(duì)綜合部門(mén)、市政市容管理企事業(yè)單位等從事科研、教學(xué)以及具體管理工作的復(fù)合型人才”。南開(kāi)大學(xué)在探索國(guó)際化辦學(xué)過(guò)程中，獲知由于發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化、后現(xiàn)代化的進(jìn)程總體上快于中國(guó)，已完成“現(xiàn)代化進(jìn)程”的歐美國(guó)家的大學(xué)基本上不開(kāi)設(shè)“城市管理（urban management）”專(zhuān)業(yè)，而是開(kāi)設(shè)與“后現(xiàn)代化”發(fā)展需求相適應(yīng)的“城市學(xué)（urban studies）”專(zhuān)業(yè)。
例如，美國(guó)大學(xué)理事會(huì)（US College Board）對(duì)城市學(xué)的界定是運(yùn)用社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和其他社會(huì)科學(xué)來(lái)研究城市生活、管理和服務(wù)，主要學(xué)習(xí)如何使城市文化具有獨(dú)特性，城市地區(qū)如何回應(yīng)復(fù)雜問(wèn)題和事件。簡(jiǎn)言之，城市學(xué)是讓你懂得城市居民生活、行為方式及如何應(yīng)對(duì)問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)。2014年，城市學(xué)科在英國(guó)官方排名并列第一的格拉斯哥大學(xué)官網(wǎng)是這樣描述城市學(xué)：它讓你從學(xué)界認(rèn)可的相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者那里學(xué)會(huì)和獲取至關(guān)重要的形塑地區(qū)、強(qiáng)化社區(qū)和改進(jìn)政策制定的實(shí)踐知識(shí)。城市學(xué)涵蓋都市發(fā)生的社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和物理的所有方面的變化，包括城市的社區(qū)、治理、衛(wèi)生、住房、不平等、規(guī)劃、交通和房地產(chǎn)等領(lǐng)域（注：住房housing，在西方通常意味著通過(guò)政策或財(cái)稅補(bǔ)貼的政府主導(dǎo)色彩更強(qiáng)，而房地產(chǎn)real estate一般指商業(yè)化、市場(chǎng)化的力量居于主導(dǎo)地位）。
鑒于此，我國(guó)高校城市管理專(zhuān)業(yè)建設(shè)應(yīng)當(dāng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)，即“現(xiàn)代化”與“后現(xiàn)代化”兩個(gè)歷史進(jìn)程高度疊加給我國(guó)大中城市治理帶來(lái)的復(fù)雜性和多樣性挑戰(zhàn)。
二、人才培養(yǎng)
城市管理專(zhuān)業(yè)涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域的理論和專(zhuān)業(yè)學(xué)識(shí)。目前，城市管理本科畢業(yè)生可授予“管理學(xué)”或“工學(xué)”學(xué)士，各校的培養(yǎng)方向也各有千秋。為此，國(guó)內(nèi)各高校在城市管理專(zhuān)業(yè)建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)依托自身學(xué)科優(yōu)勢(shì)來(lái)打造其專(zhuān)業(yè)特色和品牌，通過(guò)服務(wù)于城市轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展提升專(zhuān)業(yè)的綜合影響力。至于所培養(yǎng)的人才在學(xué)術(shù)影響力、社會(huì)影響力、政策影響力和國(guó)際影響力當(dāng)中更側(cè)重哪一個(gè)或哪幾個(gè)方面，可以集思廣益，精心論證。我們?cè)谡撟C城市管理專(zhuān)業(yè)建設(shè)時(shí)，考慮到南開(kāi)在應(yīng)用經(jīng)濟(jì)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理等學(xué)科的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合格拉斯哥大學(xué)城市學(xué)系在城市與區(qū)域規(guī)劃、城市政策、都市再生、社區(qū)治理、城市經(jīng)濟(jì)等方向的雄厚師資力量和世界一流的研究水準(zhǔn)，將南開(kāi)城市管理專(zhuān)業(yè)定位于培養(yǎng)具有國(guó)際視野和扎實(shí)的多學(xué)科知識(shí)功底，掌握全球城市發(fā)展趨勢(shì)和城市規(guī)劃管理動(dòng)態(tài)，擅長(zhǎng)城市和區(qū)域規(guī)劃管理、都市更新和社區(qū)發(fā)展、城市公共事務(wù)應(yīng)對(duì)、城市政策分析的專(zhuān)業(yè)化復(fù)合型人才。同時(shí)利用國(guó)際合作辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，瞄準(zhǔn)部分國(guó)際機(jī)構(gòu)和在華國(guó)際組織，為其推薦我們的畢業(yè)生。
三、師資隊(duì)伍
打造一流的城市管理專(zhuān)業(yè)需要高水平的師資隊(duì)伍。近4年來(lái)，我們根據(jù)課程體系需要有步驟施行優(yōu)化師資的學(xué)緣結(jié)構(gòu)、聯(lián)合申報(bào)科研項(xiàng)目等方式，在已有的公共管理和公共政策、社會(huì)學(xué)和社會(huì)工作、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)師資基礎(chǔ)上，陸續(xù)招聘國(guó)內(nèi)外高水平大學(xué)從事人居環(huán)境治理、建筑設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃、地理信息系統(tǒng)、社會(huì)政策等專(zhuān)業(yè)方向的優(yōu)秀博士畢業(yè)生，引進(jìn)了既有理論高度又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高端人才。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)與格拉斯哥大學(xué)城市學(xué)系在科研、教學(xué)上的全方位合作，包括聯(lián)合申請(qǐng)到國(guó)家社科重大項(xiàng)目、國(guó)家自科重點(diǎn)項(xiàng)目和中英聯(lián)合資助超千萬(wàn)元的“城市轉(zhuǎn)型”國(guó)際合作項(xiàng)目，通過(guò)科研合作加快提升年輕教師的研究能力。同時(shí)，利用國(guó)家留學(xué)基金委新設(shè)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目和南開(kāi)大學(xué)一流專(zhuān)業(yè)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資助等渠道，計(jì)劃利用3-4年時(shí)間把大部分教師派到格拉斯哥大學(xué)等城市學(xué)排名居前的英、美大學(xué)研修，采用與對(duì)方教師共同備課、授課和聯(lián)合指導(dǎo)碩士生的模式讓南開(kāi)城市管理師資隊(duì)伍與國(guó)際高水平的本科和研究生教學(xué)接軌。
[關(guān)鍵詞] 公共選擇 鄉(xiāng)村關(guān)系 治理
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下,中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期,建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一,然而,在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過(guò)渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題,嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。
一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派,是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué);狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在,它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域,關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經(jīng)濟(jì)人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是:人是關(guān)心個(gè)人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn),分析了公共管理組織的行為,他們認(rèn)為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒(méi)有什么區(qū)別,都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益,然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域,既適用于政府部門(mén)組織也適用于非政府部門(mén)的自治組織。
鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán),具體說(shuō)主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的非法干預(yù)上,體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中;二是村委會(huì)的過(guò)渡行政化和“過(guò)渡自治化”,前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”,后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo),對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。
從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出,作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過(guò)程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化,從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。
二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素
公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言,一般來(lái)說(shuō),在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí),經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化,抑或投機(jī),而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。
(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織,處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱(chēng)為壓力型體制,其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo),采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí),也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù),如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì),并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行,這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小,從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。
(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷
實(shí)行村民自治之后,理論上說(shuō)村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系,二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”從此我們可以看出法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的,既沒(méi)有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒(méi)有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述,這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過(guò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源,再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間,他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。
(三)村委會(huì)雙重角色失衡
村委會(huì)作為法定的村民自治組織,是經(jīng)過(guò)村民授權(quán)來(lái)控制與管理社區(qū)資源,體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過(guò)為村民服務(wù)來(lái)贏得他們的支持和信任,但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣,村委會(huì)便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級(jí)方針政策,代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作,分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民主權(quán)的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化,它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過(guò)村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行,同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車(chē)進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策,一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車(chē)“自我擴(kuò)張”,另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說(shuō)、消磨甚至抵制,村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。
三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理
公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系,通過(guò)在公共部門(mén)中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng),引入市場(chǎng)機(jī)制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看,鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng):
(一)完善法律法規(guī),明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限
要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng),首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體,是無(wú)直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的,現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架,并沒(méi)有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位,首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限,一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神,各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī),明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限,哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”,哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹,村民利益通過(guò)村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù),違法施政被村民合理拒絕,同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來(lái)。
(二)重塑政府形象,建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織
改變政府形象,規(guī)范政府作為,首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來(lái)。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn),因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路,改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能,如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé),也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé),更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域,提高服務(wù)能力。
(三)培育自治組織,增強(qiáng)村委會(huì)自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào),一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)給政府,另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約,適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要,民間自治組織大量成長(zhǎng),政府就會(huì)受到來(lái)自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境,如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過(guò)程中,不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織,在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國(guó)家法律法規(guī),對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺(jué)接受村民監(jiān)督,加強(qiáng)自我決策和自我管理能力,增強(qiáng)村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。
