時間：2023-07-31 17:26:32
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇社區(qū)治理的定義，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
[關(guān)鍵詞]合作；地方政府；公民社區(qū)
[中圖分類號]D630.9
[文獻標識碼]A
[文章編號]1672-2426(2009)08-0048-02
從20世紀80年代初開始，地方治理運動逐漸在世界上大多數(shù)國家展開。這是在世界各國受到經(jīng)濟全球化沖擊，分權(quán)化改革、市場化推進的背景下，政府組織為有效回應(yīng)社會環(huán)境的變化和面臨的危機、挑戰(zhàn)而選擇的一條新型發(fā)展道路。地方治理運動的發(fā)展促進了地方政府角色的轉(zhuǎn)變和職能的調(diào)整，也促進了公民社區(qū)的發(fā)展和日趨成熟，從而使得地方政府與社區(qū)之間在地方經(jīng)濟與社會的發(fā)展過程中關(guān)系越來越密切、越來越復(fù)雜。這是因為“治理本質(zhì)上是地方性的，地方治理是最貼近社會和公民的生活、直接向公民提供公共服務(wù)、與公民日常生活最密切相關(guān)的治理層次”。在這樣的背景下，怎樣處理好社區(qū)與地方政府之間的關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)的天然優(yōu)勢，實現(xiàn)社區(qū)公民的權(quán)利，搞好社區(qū)建設(shè)，是每個社區(qū)都面臨的問題。
一、地方政府的角色定位與轉(zhuǎn)變
對于地方政府的概念，一種觀點認為，地方政府是位于中央政府與中間政府(州、地區(qū)、省政府等)之下的最低一級的政府體系或是中間政府的分支機構(gòu)，而另一種觀點則將其視為中央政府的分支機構(gòu)或除中央政府以外的各級政府。這兩種觀點對地方政府的定義均定位在與中央政府相對應(yīng)的、且位于其層級以下的政府或政府機構(gòu)。在這里，為了更明確地界定和使用地方政府這一概念，有學(xué)者把地方政府定義為：一個國家出于政治、經(jīng)濟、社會的管理需要而在某一地區(qū)設(shè)置的具有壟斷性地位的管理組織。這在一定意義上更具有概括性。
當今地方政府面臨著經(jīng)濟全球化、社會可持續(xù)發(fā)展、公民對公共服務(wù)要求不斷提高的壓力。為了適應(yīng)地方上內(nèi)外環(huán)境變化的要求，化解來自各方的壓力，地方政府應(yīng)圍繞著如何適應(yīng)社會新環(huán)境下的角色和職能變化，服務(wù)于政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、社會發(fā)展與自身創(chuàng)建服務(wù)型地方政府的需要，促進地方政府的創(chuàng)新，提高地方利用資源的能力，增強地方政府管理公共事務(wù)的效能，就成為不容回避的政府改革的使命與任務(wù)。同時，地方政府還必須致力于地方經(jīng)濟發(fā)展、分權(quán)化政策的實施、地方公共服務(wù)水準提高、資源有效分配、公共問題解決、公民參與和政治穩(wěn)定等目標的實現(xiàn)。
在地方，最大的社會變化就是公民社區(qū)的快速發(fā)展。公民社區(qū)的發(fā)展打破了以往地方政府進行地方治理的傳統(tǒng)，以往的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)時展的要求。因此，地方政府不得不重新審視它在地方治理中的角色。這種突出的變化把地方政府吸引到更加關(guān)注公民社區(qū)、更加關(guān)注社區(qū)內(nèi)的公民上來。從而地方政府也由地方政府主導(dǎo)型的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸c公民社區(qū)共同治理型的角色，以適應(yīng)公民社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的根本要求。
二、公民社區(qū)的功能定位
社區(qū)這一概念有多種定義。具有代表性的是美國學(xué)者羅吉斯和伯德格在《農(nóng)村社會變遷》一書的定義，社區(qū)是一個群體，它由彼此聯(lián)系、具有共同利益或紐帶、具有共同地域的一群人組成，其成員之間的關(guān)系是建立在地域基礎(chǔ)之上的。這一定義強調(diào)共同的利益、地域、群體。從社區(qū)的諸多定義來看，基本上都是從社會學(xué)意義上、地域意義上或人口學(xué)意義上來界定社區(qū)的。這些定義只是賦予社區(qū)這一概念一種最基本的內(nèi)涵，并未涉及到它的高層次的意義。社區(qū)的高層次的涵義應(yīng)該是治理意義上的社區(qū)，因為社區(qū)不僅僅是人們的居住地、生產(chǎn)和生活的場所，而且它還要依靠良好的社區(qū)治理來提升人們生活的品質(zhì)，更好地實現(xiàn)人們的公民權(quán)利，使社區(qū)處于有序的發(fā)展狀態(tài)。
公民社區(qū)功能應(yīng)定位在：一是根據(jù)社區(qū)成員的實際需要而提供公共服務(wù)，這種公共服務(wù)應(yīng)作為地方政府提供的公共服務(wù)的一種有益的補充；二是為了維護公民利益而作為公民利益的代表參與或監(jiān)督政府尤其是地方政府的公共政策；三是基于公共管理需要而對社區(qū)公民和公民組織進行的組織與管理；四是促進社區(qū)公民熱心參與社區(qū)治理與發(fā)展，進一步提高社區(qū)人們的生活質(zhì)量和文明程度，擴大社區(qū)民主，維護社會政治穩(wěn)定，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；五是與地方政府處理好關(guān)系，積極與地方政府合作，為社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，營造良好的社區(qū)治理與發(fā)展的環(huán)境。
三、地方政府與公民社區(qū)間的合作關(guān)系
地方政府和公民社區(qū)之間合作是因為共同的公共利益與共同的公共責任所致，并且兩者的合作有著現(xiàn)實的契合點，那就是公共服務(wù)的提供。公共服務(wù)是以公民社區(qū)為中心的，地方政府為公民社區(qū)提供公共服務(wù)，公民社區(qū)為社區(qū)內(nèi)的公民提供公共服務(wù)。這就要求地方政府與公民社區(qū)之間在公共服務(wù)的提供上，必須加強合作，這樣既可以全方位提供公共服務(wù)，又可以避免公共服務(wù)的重復(fù)提供；既可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量，又可以降低公共服務(wù)提供的成本。
地方政府與公民社區(qū)之間的合作是非零和的，兩者之間應(yīng)建立起互動與合作的關(guān)系以達到雙贏目標。地方政府與公民社區(qū)的這種互動與合作關(guān)系意味著，一方面，對于地方政府而言，要體現(xiàn)在對地方上全局性的社會事務(wù)和公益事業(yè)的組織管理上，體現(xiàn)在地方政策的制定上，體現(xiàn)在對社會組織管理上，體現(xiàn)在對公民社區(qū)的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制上；另一方面，對于公民社區(qū)而言，要體現(xiàn)在對社區(qū)內(nèi)部的、具體的公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織管理上，體現(xiàn)在依法自我管理、自我教育、自我服務(wù)上，體現(xiàn)在對社區(qū)內(nèi)的公民和公民組織的關(guān)切上，體現(xiàn)在對地方政府處理公共事務(wù)的配合上。
謀求公民社區(qū)的良好發(fā)展是地方政府長期的目標，也是公民社區(qū)自身的根本要求。事實上，只有公民社區(qū)得到了有效的發(fā)展，才能促進地方政府治理目標的實現(xiàn)，同時，公民社區(qū)公共事務(wù)的開展也能夠彌補地方政府行政機制運行的內(nèi)在缺陷。地方政府與公民社區(qū)之間的合作是實現(xiàn)雙贏、多贏的基本途徑，選擇合作模式正是對日益強大的社區(qū)公民和公民組織的回應(yīng)，也是最具活力和效力的社會選擇與時代訴求的結(jié)果，更是開展地方治理運動的最佳促動形式。
四、地方政府與公民社區(qū)的合作要求
當今的社會發(fā)展日益復(fù)雜，全球化浪潮席卷所有國家，各國的分權(quán)化改革逐步地進行和完善，市場經(jīng)濟已經(jīng)成為世界上絕大多數(shù)國家經(jīng)濟發(fā)展的主流，這對地方政府與公民社區(qū)之間的合作提出了更高的要求。地方政府與公民社
區(qū)間的這種合作關(guān)系要求它們之間必須密切配合，共同努力。這種合作必須建立在民主與法治的基礎(chǔ)上，以圍繞公共服務(wù)的提供為基本切入點，以對社區(qū)公民負責任和社區(qū)公民權(quán)的實現(xiàn)為前提，以形成能夠產(chǎn)生雙向互動的、有效的合作機制為目標。
1 對地方政府的要求
首先，地方政府應(yīng)以增強其自身的管理能力和強化管理責任為自身改革目標，以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)為根本宗旨，以協(xié)調(diào)、解決涉及公民社區(qū)的特定公共問題作為基本工作內(nèi)容，以協(xié)調(diào)、化解公民社區(qū)間的矛盾和沖突為解決問題的根本手段。同時也應(yīng)關(guān)注社區(qū)公民的利益和需要，正如珍妮特?v?登哈特和羅伯特?B?登哈特夫婦所說，“地方政府應(yīng)該鼓勵社區(qū)公民關(guān)注更大的社區(qū)，鼓勵公民致力于超越短期利益的事情并且愿意為自己鄰里和社區(qū)中所發(fā)生的事情承擔個人的責任。”
其次，地方政府對公民社區(qū)的管理，應(yīng)打破以往的行政全能主義的傾向，體現(xiàn)公民社區(qū)的內(nèi)在價值及其社會地位，為營造現(xiàn)代意義上的公民社區(qū)新型管理體制奠定堅實的基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)賦予公民社區(qū)一定的創(chuàng)新空間和適度的權(quán)力，但這絕不是說，地方政府對公民社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展可以完全放手，而是要進一步在公民社區(qū)中發(fā)揮重要的作用，科學(xué)地推進公民社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，因為它不但是公民社區(qū)建設(shè)與發(fā)展不斷前進的推動者和維護者，而且還要承擔著相應(yīng)的責任。
第三，把地方政府與公民社區(qū)有效地整合進地方治理結(jié)構(gòu)中，地方政府應(yīng)始終牢記在地方治理結(jié)構(gòu)中的特殊地位。在依法、民主的基礎(chǔ)上與公民社區(qū)建立彼此協(xié)商和合作的關(guān)系。一方面，要明確地方政府對地方公共事務(wù)的社會與道德責任的約束，形成地方政府與公民社區(qū)間共同愿景；另一方面，還必須建立地方合作治理制度化的規(guī)則，其中包括在治理結(jié)構(gòu)下的分權(quán)和利益分配機制，建立地方政府與公民社區(qū)之間的平等對話和沖突解決機制。而這一解決機制又可以通過促進公民社區(qū)良好發(fā)展來實現(xiàn)，因為“一個健康社區(qū)的存在本身就是消除沖突的一種工具”。
2 對公民社區(qū)的要求
第一，公民社區(qū)建立的基礎(chǔ)是關(guān)懷、信任和協(xié)作。公民社區(qū)是由社區(qū)內(nèi)的公民和公民組織組成的，公民之間、公民組織之間及其相互之間應(yīng)建立起一種和諧的關(guān)系，形成一種融洽的氣氛，使他們在社區(qū)中有家的感覺。現(xiàn)在，社區(qū)中流行的一句口號是“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”，這也是公民社區(qū)精神的真實寫照。它需要通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統(tǒng)的結(jié)合。公民社區(qū)要增強他們之間的互動性，為他們進行交流和平等對話提供一個平臺。這不僅僅是公民社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的本質(zhì)，也是公民社區(qū)民主的本質(zhì)。
第二，作為地方政府轄區(qū)內(nèi)的一個組成部分，公民社區(qū)應(yīng)制定科學(xué)、合理的社區(qū)規(guī)劃來推動社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。所謂的社區(qū)規(guī)劃是關(guān)于一定時期內(nèi)社區(qū)發(fā)展的目標、社區(qū)發(fā)展的框架、社區(qū)發(fā)展的主要項目等的總體性計劃及其決策過程。在制定公民社區(qū)發(fā)展規(guī)劃時，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從社區(qū)的實際出發(fā)，切實做到與國家和地方的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃相適應(yīng)，與社區(qū)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應(yīng)，致力于公民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。那么，對于公民社區(qū)規(guī)劃來說，就必須以公民為本位，更應(yīng)以社區(qū)內(nèi)的公民與公民組織的健康發(fā)展為前提。這樣做有助于提高公民社區(qū)發(fā)展的自主性與能動性，有助于優(yōu)化社區(qū)結(jié)構(gòu)及其功能，有助于協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外關(guān)系和資源整合，有助于增強公民的社區(qū)歸屬感和社區(qū)認同感，有助于促進社區(qū)公民的參與數(shù)量和質(zhì)量，有助于促使普通意義上的或傳統(tǒng)意義的社區(qū)向真正的公民社區(qū)的轉(zhuǎn)變。
第三，公民社區(qū)要為社區(qū)公民和公民組織參與各種社會事務(wù)、實現(xiàn)不同社會價值和公民權(quán)利提供便利的場所，要為社區(qū)公民的生活質(zhì)量的提高、公民的社會化的實現(xiàn)以及公民的社會福利、社會保障與社會安全等提供可靠的社會支持。公民社區(qū)存在和發(fā)展的一個重要的目的，就是要讓社區(qū)居民逐漸獲得真正意義上的公民身份，使他們明白應(yīng)該如何成為社區(qū)的一員，如何參與公共生活。他們參與的目的是為了自身的利益而參與，為了影響那些決定他們生活質(zhì)量的決策而參與，為了公民社區(qū)的發(fā)展而參與。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：健全社區(qū)矯正；制度優(yōu)越性；創(chuàng)新社會治理模式
中圖分類號：D917 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4853（2014）02-0036-07
社區(qū)矯正是人類社會刑法理念與刑罰觀念發(fā)展的產(chǎn)物，同時，也是我國刑事法治對社會管理創(chuàng)新呼應(yīng)的一項重要措施，是新時期中國刑事政策發(fā)展的一項重要表現(xiàn)，社區(qū)矯正在我國有著良好的發(fā)展勢頭。黨的十八屆三中全會《決定》要求“健全社區(qū)矯正制度”，這給今后社區(qū)矯正工作的開展提出了更高的要求。“健全”是指使事物完善，通常情況下，“健全”這一詞語是與“建立”連用的，即“建立健全”。建立健全是一個從無到有，從有到優(yōu)的過程。當前，社區(qū)矯正工作在我國取得了不俗的成就，社區(qū)矯正范圍和人數(shù)擴大，有效緩解了監(jiān)獄的難題，社區(qū)矯正的機關(guān)數(shù)量逐年增加，為矯正工作提供了良好的組織基礎(chǔ)，社區(qū)矯正的再犯罪率控制得極低，取得了良好的矯正效果。但是不可否認，社區(qū)矯正仍存在著不可回避的問題。健全社區(qū)矯正制度十分必要。
一、社區(qū)矯正制度在我國有著良好的發(fā)展勢頭
“社區(qū)矯正”（Community Corrections，Communitybased Corrections）是一個從英語翻譯過來的詞匯。在早期上海的文件中，曾稱“社區(qū)矯治”。“社區(qū)”是一個社會學(xué)上的概念，是指一定區(qū)域內(nèi)的人們社會生活的共同體。社區(qū)矯正是一種新的對犯罪人的處遇方式，不同于監(jiān)獄矯正，基于其場所――“社區(qū)”的開放特性，其主體、程序等方面具有不同于監(jiān)獄矯正的開放特色。社區(qū)矯正作為一種矯正手段，有著其自身的特色。首先，社區(qū)矯正具有創(chuàng)新性。社區(qū)矯正的創(chuàng)新性主要表現(xiàn)在非監(jiān)禁的性質(zhì)，并不剝奪犯罪人的人身自由。刑法實踐表明，監(jiān)禁刑存在著眾多的弊端，需要尋求替代手段，而社區(qū)矯正的非監(jiān)禁性使得其成為監(jiān)禁刑首要的替代手段；社區(qū)矯正的創(chuàng)新性還表現(xiàn)在社區(qū)矯正工作人員具有很大的自主決定權(quán)。作為一個新生事物，社區(qū)矯正工作人員面對的是一個個不同的犯罪人，他們的生活習(xí)慣、思維方式以及知識背景都有所不同，這就需要加強管理和關(guān)注發(fā)展并重。從這個層面來說，社區(qū)矯正需要積極的管理。社區(qū)矯正一般針對不同的行為人，實施不同的矯正計劃，每一個矯正計劃都反映出犯罪人的不同特點。其次，社區(qū)矯正具有綜合性。綜合性是指社區(qū)矯正手段的綜合性和多樣性。犯罪的多樣與復(fù)雜性決定了社區(qū)矯正是一個非常復(fù)雜的工作，需要人文關(guān)懷，只有從犯罪人個體人手，認真分析致罪心理，才能對癥下藥，成功矯治犯罪人。這就決定了社區(qū)矯正是一項綜合的，涉及心理學(xué)、社會學(xué)、行為學(xué)、法學(xué)等多個學(xué)科知識的綜合復(fù)雜工作。最后，社區(qū)矯正具有廣泛的社會參與性。社會參與性具有多重含義，一是指社區(qū)矯正人員對社區(qū)生活的密切參與，二是指社區(qū)矯正組織廣泛的吸收各種社會組織、民間團體以及志愿者參與到社區(qū)矯正活動中來。
2002年8月，上海率先在全國開展了社區(qū)矯正的試點工作，在徐匯、普陀、閘北三區(qū)取得了初步成效后，社區(qū)矯正模式在上海市全面推廣。后來，北京、天津、江蘇、山東、浙江等省市相繼進行了社區(qū)矯正試點，重心也逐漸北移，由上海轉(zhuǎn)到北京。當前，社區(qū)矯正工作在全國已經(jīng)普遍展開，并且取得了不錯的成績。
（一）適用區(qū)域與規(guī)模發(fā)展迅速
首先，社區(qū)矯正的區(qū)域逐漸擴大。在2003年7月10日兩院兩部《通知》前，只有上海市在3個區(qū)的3個街道有比較規(guī)范的試點。在2003年7月10日的兩院兩部《通知》中，要求在6個省市的部分地區(qū)開展社區(qū)矯正試點工作。隨著試點工作的進行，區(qū)域不斷擴大。社區(qū)矯正工作的順利開展，除了立法基礎(chǔ)等外，還需要配套機構(gòu)等硬件設(shè)施。隨著社區(qū)矯正工作的開展，矯正機構(gòu)的數(shù)量也呈現(xiàn)增長趨勢。
其次，社區(qū)服刑人員的數(shù)量逐漸增加。截至今年1月底，社區(qū)矯正工作已在全國各省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團98%的地（市）、97%的縣（市、區(qū)）和96%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展。各地累計接收社區(qū)矯正人員133.3萬人，累計解除矯正76萬人，在冊57.3萬人。其中，去年1月至今年1月凈增長17.2萬人，每月平均增長1.32萬人。社區(qū)矯正工作的開展、監(jiān)管改造了一大批犯罪分子，取得了不錯的成效。社區(qū)矯正工作快速發(fā)展，有效地解決了監(jiān)獄資金緊張，人員擁擠的現(xiàn)狀，避免了監(jiān)獄改選產(chǎn)生的副作用。（見表1）
（二）社區(qū)矯正監(jiān)管效果良好
為評估社區(qū)矯正在我國的運行效果，在實踐中早就已經(jīng)進行了一些評估調(diào)查。2005年北京市司法局委托專業(yè)的調(diào)查機構(gòu)――零點公司，對北京市20名各界人士進行訪談?wù){(diào)查，對4個郊縣區(qū)的1025名居民以及18個縣區(qū)的107名社區(qū)矯正人員進行定量調(diào)查，結(jié)果顯示，他們對社區(qū)矯正這一做法持肯定態(tài)度。社區(qū)矯正的監(jiān)管效果良好，從全國司法廳（局）長會議上了解的數(shù)據(jù)來看，成就是喜人的。從2003年7月至2013年1月底，累計接收社區(qū)服刑人員133.32萬人，在矯正期間僅有2296人再次犯罪，再犯罪率極低，僅為0.17%～0.20%。
（三）促進了刑事司法的合理分工
我國憲法規(guī)定了各刑事機關(guān)分工負責、相互配合、相互制約的原則。偵查――公安機關(guān)；―一檢察機關(guān)；審判――人民法院；執(zhí)行――司法行政機關(guān)。但在司法實踐中，卻存在著很大的混亂。公安機關(guān)既偵查，又執(zhí)行；人民法院既審判，又執(zhí)行；檢察機關(guān)既公訴，又監(jiān)督；司法行政機關(guān)應(yīng)當是刑罰執(zhí)行者，但是，很多刑罰并不由其執(zhí)行。《社區(qū)矯正實施辦法》第2條規(guī)定，司法行政機關(guān)負責指導(dǎo)管理、組織實施社區(qū)矯正工作。人民法院對符合社區(qū)矯正適用條件的被告人、罪犯依法作出判決、裁定或者決定。人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督。公安機關(guān)對違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)服刑人員及時依法處理。社區(qū)矯正制度在一定程度上促進了刑事司法活動中的權(quán)力配置與合理分工。具體來說，在刑事立法層面，社區(qū)矯正制度促進了刑事司法權(quán)力配置的合理化，在刑事司法實務(wù)中，社區(qū)矯正制度也促進了刑事執(zhí)行權(quán)力向司法行政機關(guān)的集中。
（四）推動了刑罰制度的變革
首先，社區(qū)矯正制度的發(fā)展，推動了刑罰制度的變革。第一，社區(qū)矯正是一種與監(jiān)禁刑相對應(yīng)的非監(jiān)禁刑，社區(qū)矯正制度的發(fā)展，促進了我國非監(jiān)禁刑與監(jiān)禁刑結(jié)構(gòu)體系的完善與發(fā)展，二者可謂是并駕齊驅(qū)。第二，社區(qū)矯正工作的開展，還促進了刑罰適用上的重大發(fā)展。如審前調(diào)查制度，假釋適用的考慮事項以及假釋前調(diào)查制度等，都對我國刑罰適用制度的完善起到了積極的促進作用。
其次，社區(qū)矯正制度的發(fā)展，也有效地推動了我國刑罰執(zhí)行內(nèi)容的豐富與完善。第一，社區(qū)矯正制度的發(fā)展，促進了刑罰執(zhí)行觀念的轉(zhuǎn)變，即確立了“懲罰與幫助并重”的觀念，不再將目光著眼于懲罰，而是懲罰與幫助并重；第二，社區(qū)矯正制度的發(fā)展，豐富了刑罰執(zhí)行制度的內(nèi)容。在2009年兩院兩部《意見》中，將社區(qū)矯正的內(nèi)容確定為教育矯正、監(jiān)督管理和幫困扶助，其中，幫困扶助是值得我們特別關(guān)注的新發(fā)展。
二、健全社區(qū)矯正制度的必要性分析
（一）深層原因――制度自身的優(yōu)越性
1.人類刑罰發(fā)展歷史的必然要求
人類刑罰的歷史，是象征著刑罰本身逐漸凋零的歷史。《周禮?秋官?司寇》記載：“大司寇之職，掌建邦之三典，以佐王，刑邦國，詰四方：一日刑新國用清典，二日刑平國用中典，三日刑亂國用重典”。日本著名刑法學(xué)家牧野龍一將刑罰的進化理論分為四個階段，分別是復(fù)仇、威嚇、博愛與科學(xué)四階段，社區(qū)矯正就是科學(xué)刑罰階段的一個重要體現(xiàn)。在當前的社會大背景下，重刑主義的觀念已經(jīng)滯后，刑罰日漸輕緩化，開放性是當今世界刑罰發(fā)展的主旋律。社區(qū)矯正就是順應(yīng)刑罰輕緩化、開放性趨勢的產(chǎn)物。
談到刑罰的發(fā)展趨勢，必然聯(lián)系到刑罰的本質(zhì)與目的。關(guān)于刑罰的本質(zhì)和目的，刑罰理論界一直存在爭議。但是，不可否認，“報應(yīng)與預(yù)防的兩個基本思想，乃刑罰意義與目的的兩大支柱”。在這刑罰的兩大思想的選擇上，持報應(yīng)刑論的學(xué)者更加看重于懲罰這一目的，忽視了預(yù)防的作用。加州大學(xué)犯罪學(xué)教授Elliot Currie在其《犯罪、正義與社會環(huán)境》一文中指出，刑罰的懲罰體系代替了使犯罪復(fù)歸社會的體系，但是卻遭遇空前的失敗，這很令人感到悲哀。寬容絕不是公共安全的敵人，我們要明確這一觀念，對于刑罰的作用，由重視懲罰逐漸轉(zhuǎn)移到重視預(yù)防上來。報應(yīng)與預(yù)防，可以說是刑罰“鐘擺”的兩極，一極是報應(yīng)，一極是預(yù)防，由于受外部環(huán)境的影響，不同時期的側(cè)重點有所不同。當前我國伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，民眾的訴求不斷提升，人權(quán)觀念日益突出，社會管理業(yè)向著創(chuàng)新的方面變革。在此大背景下，刑罰的觀念也日益向和諧理性方向發(fā)展。這一切決定了在刑罰“鐘擺”兩極選擇上，我國應(yīng)逐步向側(cè)重于預(yù)防這一極發(fā)展，順應(yīng)刑罰的輕緩化趨勢，拋棄重刑的報應(yīng)刑罰觀念。
2.體現(xiàn)了刑法的公法化到私法化的轉(zhuǎn)變
法理學(xué)上存在著公法與私法的區(qū)分。一直以來，我們都在強調(diào)刑法的公法性質(zhì)。誠然，刑法的公法性質(zhì)對于刑法的貫徹執(zhí)行起到了重要的保障作用。但是，人們卻沒有意識到“刑法的公法性”所帶來的意識觀念上的不良及落后。所謂公法，深層含義上是強調(diào)國家與國民之間上位與下位的本質(zhì)區(qū)別，這在理念上承認了國家與國民之間的對抗關(guān)系，承認國家對國民的“監(jiān)管”，這與當前我們所提倡的平等理念、服務(wù)政府的說法存在著根源本質(zhì)上的悖立。這種悖立的存在，讓我們不得不重新審視刑法的公法性質(zhì)。筆者比較贊同刑法由公法化到私法化的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，從更深的層次分析，可以聯(lián)系到刑法契約化命題。所謂刑法契約化，實質(zhì)上是國家與國民在形式領(lǐng)域形成的權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，而刑法契約化大體也可以理解為刑法存在及其運作的主體間平等制約關(guān)系的發(fā)展進程，這是由我國著名學(xué)者儲槐植教授提出的一個命題。具體表現(xiàn)為國家與國民之間的關(guān)系以及立法與司法的關(guān)系，而罪刑法定原則內(nèi)涵的演變就是刑法契約化的重要標志。而這背后的社會結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，國家與國民之間關(guān)系不再是一種對抗關(guān)系，而是一種國家為國民服務(wù)的平等社會契約關(guān)系。刑事立法就是國家與國民在刑事領(lǐng)域內(nèi)依法訂立的有關(guān)權(quán)利義務(wù)的關(guān)系。可見，儲老的刑法契約化理念的核心在于強調(diào)國家與國民之間的關(guān)系，即不再是一種對抗，而是更加強調(diào)國家的服務(wù)職能。高度復(fù)雜的社會，只有依靠真正的法治才可能實現(xiàn)其合理化，而法治本身的實現(xiàn)又是以“法律面前人人平等”為基礎(chǔ)條件的，所以說，“契約關(guān)系”是實現(xiàn)法治的社會化基礎(chǔ)。梅因在其古代法中也曾提出，“所有進步社會的運動，到此處為止，是一個‘從身份到契約’的運動。”刑法契約化的觀念告誡我們，社會控制不盡意味著強力，它必須建立在理性基礎(chǔ)上，去追究人們所設(shè)想的正義目標。刑罰的公法化到私法化的轉(zhuǎn)變，是一個我們不斷加以研究不斷追求的過程，這其中，社區(qū)矯正的出現(xiàn)，為我們提供了一個良好的平臺。社區(qū)矯正除了在保障公民人權(quán)、踐行刑法的謙抑性、實現(xiàn)個別化執(zhí)行等方面的價值之外，其更深層次上是一種平等、理性理念的深度發(fā)展，這可以說是刑法根本理念上的重大進步。
3.刑事一體化的需要
刑事一體化有兩方面的含義，一是作為刑法運作的一體化，二是作為刑法研究方法的一體化。社區(qū)矯正是刑事一體化思想的展開，這里指的是作為刑法運作的刑事一體化。作為刑法運作的刑事一體化，是指刑法運作所力求達到的一種協(xié)調(diào)狀態(tài)，這種協(xié)調(diào)，既包括內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即刑法內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理，也包括了外部的協(xié)調(diào)，即刑法運作機制順暢，內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)有機統(tǒng)一，方能發(fā)揮刑法的功能，實現(xiàn)良好的社會效益。當前我國作為刑法運作最后環(huán)節(jié)的刑事執(zhí)行，處在一種消極的從屬狀態(tài)。“這是一種有缺陷的機制，刑法運行不僅要受犯罪情況的制約，而且要受刑罰執(zhí)行情況的制約；后果制約行為，是行為科學(xué)的一個基本原則，刑法運行是一種行為，它應(yīng)接受行刑效果的信息反饋，不受反饋制約的刑法運行是盲目的，刑法被犯罪牽著鼻子走，接受行刑反饋才可能擺脫被動局面。”刑罰的執(zhí)行影響著刑法的效果，刑法的良好效果對運行提出了更深的要求。社區(qū)矯正有著良好實行矯正效果。刑事一體化理念與社區(qū)矯正有著廣泛的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。社區(qū)矯正是刑事一體化理念的展開，體現(xiàn)了刑事一體化的核心內(nèi)涵，另一個方面，刑事一體化也要求對監(jiān)禁刑進行改革，社區(qū)矯正工作的開展有效地貫徹了刑事一體化的理念。
4.刑罰執(zhí)行經(jīng)濟性的要求
刑罰執(zhí)行的經(jīng)濟性原則是指在刑罰執(zhí)行過程中，力求以最小的投入獲得有效的預(yù)防和控制犯罪的最大社會利益，以不執(zhí)行、減少執(zhí)行以及不實際執(zhí)行刑罰來達到執(zhí)行刑罰的效果，尋求刑罰執(zhí)行的多效益。簡單的說，所謂經(jīng)濟性就是以最小的投資和付出，獲得最大的收益和回報。刑法的經(jīng)濟性是刑法謙抑性原則題中之義，陳興良教授提出，“刑法的謙抑性必然要求刑法節(jié)儉”。物理學(xué)上存在能量守恒定律，這一定律放在社會經(jīng)濟資源角度上看同樣適用。社會和經(jīng)濟資源的總量在一定的時期內(nèi)是有限的，“在有限的社會和經(jīng)濟資源中，對預(yù)防和打擊犯罪的資源的增加，就會相應(yīng)的減少教育和其他社會資源”。所以在刑罰的適用過程中，需要注意考慮成本。可以說，刑法，不僅可以適用定性分析，同時也可運用定量分析，筆者排斥不計成本和效益的刑法學(xué)，提倡在刑法學(xué)中更加注意經(jīng)濟性的分析。縱觀社區(qū)矯正在美國的產(chǎn)生發(fā)展過程，經(jīng)濟性也是其中考慮的一個重要因素。美國的社區(qū)矯正，誕生于20世紀60年代，在社區(qū)矯正產(chǎn)生之前，是轟轟烈烈的美國“嚴打”――“囚犯戰(zhàn)爭”。1965年，美國約翰遜政府發(fā)動了轟轟烈烈的囚犯戰(zhàn)爭（War On Crimes），盡管產(chǎn)生了一系列的正面效果，但是也產(chǎn)生了嚴重的負面影響：司法成本激增導(dǎo)致國家財政不堪重負，監(jiān)獄爆滿導(dǎo)致監(jiān)獄數(shù)量不足，監(jiān)獄運行困難，監(jiān)管難度增大，而且諷刺的是再犯罪率有增無減。政府為解決這一問題采取了一系列的改革措施，其中重要的一項長期措施就是發(fā)展社區(qū)矯正。自此之后，社區(qū)矯正制度在美國得以發(fā)展完善。美“囚犯戰(zhàn)爭”的經(jīng)驗教訓(xùn)以及社區(qū)矯正的適用值得我們深思借鑒。社區(qū)矯正的適用，能夠在很大程度上減少監(jiān)禁刑的執(zhí)行，減輕監(jiān)獄的負擔，同時減低監(jiān)禁刑所帶來的不良后果。這種有利有益的措施，是值得廣泛發(fā)展的。
（二）社會根源――社會治理模式的轉(zhuǎn)變
改革開放以來，黨和政府始終高度重視社會管理，為形成和發(fā)展適應(yīng)我國國情的社會管理制度進行了不懈的探索和實踐。隨著我國經(jīng)濟大發(fā)展之下的社會結(jié)構(gòu)改革和民眾各項意識的不斷增強，2004年黨的十六屆四中全會提出“社會管理體制創(chuàng)新”，2012年黨的十報告也再次強調(diào)社會管理體制問題。十八屆三中全會要求通過深化改革，實現(xiàn)從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新。“治理”作為執(zhí)政治國的理念，在黨的重大文件中出現(xiàn)尚屬首次。“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，不僅是一個概念的簡單轉(zhuǎn)換，而且是我國社會轉(zhuǎn)型期社會治理模式的重大轉(zhuǎn)換。“管”到“治”的社會治理模式的轉(zhuǎn)變，一方面體現(xiàn)為社會治理的主體的多樣化的趨勢，治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。另一方面，社會治理模式下，政府由“全能型”政府向有限政府、服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，原先由國家和政府承擔的責任正在越來越多地由各種社會組織、私人部門和公民自愿團體來承擔。
刑法的自然屬性決定了其與社會治理之間有著千絲萬縷的關(guān)系。在創(chuàng)新社會治理模式理念的影響下，刑事法治也應(yīng)該有所呼應(yīng)。體現(xiàn)在刑罰方面，其中一個重要的方面即應(yīng)該進行多元化的治理，促進行刑社會化的開展。行刑社會化的理念由來已久，早在龍勃羅梭時期就已孕育。作為行刑社會化思想的奠基人的龍氏曾嚴肅批評古典學(xué)派過分崇尚監(jiān)禁刑的觀念，提倡適用監(jiān)禁刑的替代措施。現(xiàn)在行刑社會化業(yè)已成為當前世界行刑的發(fā)展趨勢。在1955年的聯(lián)合國防止犯罪和罪犯待遇大會通過的《囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》上，就有“囚犯的待遇不應(yīng)側(cè)重于把他們排斥于社會之外，而應(yīng)注重他們繼續(xù)成為組成社會的成員”的規(guī)定。當前，美國在社區(qū)服刑的罪犯數(shù)量，早已經(jīng)遠遠超過在監(jiān)獄中的服刑人員數(shù)量。研究行刑社會化首先要對其下一個定義。刑法著名學(xué)者馬克昌先生、陳興良教授、謝望原教授以及臺灣地區(qū)的刑法學(xué)者，對行刑社會化都下過定義。筆者認為，所謂行刑社會化就是一種刑事執(zhí)行活動。此種執(zhí)行活動的特色就在于“社會化”。社會化既是一種目標，同時也是一種執(zhí)行方式。具體來說，就是為了避免監(jiān)禁刑所帶來的不良后果，實現(xiàn)犯罪人更好的再社會化，而對罪行相對較輕的犯罪人所實施的一種與社會同步的刑事執(zhí)行活動。行刑社會化是社會文明進步的重要標志，其立論基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在下面兩個方面：一方面是政府和社會責任的分擔問題。基于刑法的契約理論，在刑事司法領(lǐng)域，政府與平民是一種平等交流和共同合作的關(guān)系。對犯罪分子的改造，既是公民的權(quán)利，又是公民的義務(wù)。隨著公民權(quán)利意識的覺醒與自身能力的擴大，公民要求行駛這項權(quán)利，而且由于政府自身的力量有限，矯正工作的開展要求公民承擔相應(yīng)的責任。另一方面，體現(xiàn)在人權(quán)保障上，監(jiān)獄亞文化的負面作用促使人們積極探索改良措施，以促進犯罪分子的再社會化，保證服刑人員的人權(quán)。社區(qū)矯正可以說是行刑社會化的一個重要方面，社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁矯正方式，對于促進我國行刑社會化有重要的作用。
（三）直接原因――制度自身規(guī)范性、科學(xué)性的不足
《社區(qū)矯正法》遲遲未出臺，導(dǎo)致社區(qū)矯正工作的規(guī)范性、科學(xué)性不足。十八屆三中全會“健全社區(qū)矯正制度”的規(guī)定，也呼吁社區(qū)矯正法的制度出臺。
當前，社區(qū)矯正所面臨的主要問題就是程序問題。只有構(gòu)建制度化、規(guī)范化和法治化的社區(qū)矯正制度，才能使得社區(qū)矯正得到程序上的保障，社區(qū)矯正工作的存在與開展，才能彰顯出其價值和意義。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部先后出臺了《試點通知》、《試行意見》、《實施辦法》，以期對社區(qū)矯正程序的構(gòu)建進行有效的指導(dǎo)。同時，由于各地區(qū)實際情況多樣性特點，為了實現(xiàn)社區(qū)矯正的良好結(jié)果，各地區(qū)在社區(qū)矯正的具體實施工作中可根據(jù)刑事法及相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋，并結(jié)合各地社區(qū)矯正工作的實際情況，制定社區(qū)矯正工作實施細則，對社區(qū)矯正程序進行明確規(guī)定。這些對促進社區(qū)矯正程序的發(fā)展有著十分重要的積極意義。但是，不可否認，當前，我國的社區(qū)矯正程序仍然存在著規(guī)范性欠缺、科學(xué)性不足的問題。
例如，在社區(qū)矯正的實踐中，由于交付執(zhí)行環(huán)節(jié)存在法律規(guī)定不明確、不細致，部門間工作不銜接，法律文書送達不及時、不規(guī)范等問題，使得社區(qū)矯正執(zhí)行脫管、漏管現(xiàn)象突出，加大了社區(qū)矯正工作的難度。在實踐中，有的地區(qū)人民法院、監(jiān)獄、公安機關(guān)沒有采取規(guī)范的送達方式向執(zhí)行地司法行政機關(guān)送達有關(guān)判決書等相關(guān)法律文書，而是由矯正人員自行攜帶前往；有的地區(qū)的人民法院、監(jiān)獄、公安機關(guān)沒有將社區(qū)矯正的有關(guān)法律文書同時抄送執(zhí)行地人民檢察院，致使監(jiān)督滯后于交付執(zhí)行和監(jiān)管；有的監(jiān)獄、看守所對于暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)矯正人員，沒有按規(guī)定將罪犯押送至執(zhí)行地，與執(zhí)行地司法行政機關(guān)辦理交接手續(xù)。這些交付執(zhí)行中存在的問題，使得漏管、脫管問題突出。為了解決交付執(zhí)行環(huán)節(jié)的不規(guī)范問題，在社區(qū)矯正宣告、送達法律文書以及社區(qū)矯正人員報到等方面應(yīng)當予以科學(xué)明確的規(guī)定。再如，社區(qū)矯正制度缺乏規(guī)范的減刑程序。刑罰之道，一張一弛。對遵守監(jiān)管規(guī)定，認真接受教育改造的社區(qū)矯正人員給予減刑獎勵，這對于鼓勵社區(qū)矯正人員認真接受教育改造、保證社區(qū)矯正正常進行具有十分重要的意義。但是，《實施辦法》對于社區(qū)矯正人員減刑程序和減刑標準的規(guī)定明顯缺失，僅以“社區(qū)矯正人員符合法定減刑條件的”作為減刑程序啟動的標準，社區(qū)矯正司法實踐中也鮮見相關(guān)的減刑程序的規(guī)定。為了提高社區(qū)矯正人員的矯正積極性，社區(qū)矯正應(yīng)該設(shè)立減刑程序，就減刑條件、減刑程序予以規(guī)范。這些程序的科學(xué)規(guī)范問題亟需社區(qū)矯正法的出臺。
三、引申問題――社區(qū)矯正制度的定性
對事物性質(zhì)的準確定位是理解適用的前提基礎(chǔ)。我國當前存在著對社區(qū)矯正定位不準的現(xiàn)狀。何為社區(qū)矯正？社區(qū)矯正是一種刑罰，還是一種刑罰的執(zhí)行方式？或是一種刑罰的執(zhí)行方式的執(zhí)行方式？對社區(qū)矯正性質(zhì)進行準確的認識是我們需要解決的問題。
2003年《關(guān)于開展社會矯正試點工作的通知》中對社區(qū)矯正下了定義，社區(qū)矯正是指與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正的犯罪置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關(guān)在相關(guān)社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或者決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。2004年《司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》同樣將社區(qū)矯正定義為“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行辦法”。我國現(xiàn)行的官方定義是將社區(qū)矯正認定為一種刑罰的執(zhí)行方法，具體來說，是一種“非監(jiān)禁刑”的刑罰執(zhí)行活動。但是這與我國現(xiàn)行的立法存在悖立。現(xiàn)行《刑法》第38條第三款規(guī)定“對判處管制的犯罪分子，依法實行社區(qū)矯正”；第76條規(guī)定“對宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期內(nèi)，依法實行社區(qū)矯正……”；第85條規(guī)定：“對假釋的犯罪分子，在假釋考驗期內(nèi)，依法實行社區(qū)矯正……”新修訂的刑訴法對社區(qū)矯正也做了相關(guān)規(guī)定，“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機構(gòu)負責執(zhí)行”。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)；管理；治理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.142
[中圖分類號]C912.82 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）12-0-02
“社區(qū)”一詞最早由斐濟南?滕尼斯定義為：“由同質(zhì)人口組成的、關(guān)系親密、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體”，這一定義用在我國的農(nóng)村社區(qū)上同樣比較貼切。我國農(nóng)村社區(qū)一直隨著時代的發(fā)展不斷變化發(fā)展著，當前很多地方也開始了對農(nóng)村社區(qū)治理模式的探索，但總體而言，我國農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)仍推行管理模式，這一模式的種種問題制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。
1 我國農(nóng)村社區(qū)管理的現(xiàn)狀及其問題
1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式將村民自治制度引入法律軌道，為農(nóng)村社區(qū)治理奠定了制度基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。而當下農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)模式還不是多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)治理模式，仍是一種缺乏參與、缺乏合作的管理模式，存在著諸多問題。
1.1 管理方式落后，民主制度落實不到位
目前，我國村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這4個方面，村民自治制度主要是通過村委會及村民小組等形式來保障村民的參與權(quán)和推動農(nóng)村事務(wù)的公開。然而在我國很多農(nóng)村地區(qū)盡管采取了這一自治模式，實際上仍沿用了傳統(tǒng)的管理方式。很多地區(qū)村委會也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，并未定期召開村民會議，一些村務(wù)活動常常是部分干部說了算，未做到及時公開，還缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制。這就無法保證村民的自治權(quán)，村民自主這一民主制度就沒有落實到位。
1.2 農(nóng)村社區(qū)居民缺乏主體意識，參與積極性不高
在村民自治制度中，村民本應(yīng)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，但受主客觀因素的制約，大部分農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏參與積極性，“面對農(nóng)村社區(qū)推行的政治民主建設(shè)，村民廣泛存在著村民政治冷漠現(xiàn)象”。從主觀因素來看，農(nóng)民受自身知識水平、法制意識限制，缺乏民主觀念和參與熱情。從客觀因素來看，受我國幾千年來“官本位”思想的影響，農(nóng)民形成一種“唯官是從”的習(xí)慣性思維。盡管當前賦予了農(nóng)民自治的權(quán)利，但很多農(nóng)民仍然認為作決策的應(yīng)該是部分干部而不是自己，對于農(nóng)村社區(qū)重要事務(wù)他們更愿意采取一種觀望的態(tài)度而不愿意“出頭”，甚至對于侵犯了自己利益的事情，也選擇忍氣吞聲。
1.3 農(nóng)村社區(qū)資源利用率低，缺乏資金、人才、技術(shù)等支持
隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距進一步拉大，農(nóng)村大量勞動力流入城市，使農(nóng)村社區(qū)缺乏規(guī)劃者、引領(lǐng)者和建設(shè)者，影響了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。而受傳統(tǒng)管理模式的影響，社區(qū)建設(shè)無法調(diào)動參與主體的積極性，導(dǎo)致了農(nóng)村社區(qū)的資源閑置和流失，使我國農(nóng)村豐富的資源和廣闊的市場難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，進一步制約了農(nóng)村社區(qū)功能的發(fā)揮，不利于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。
2 農(nóng)村社區(qū)由管理向治理變革的必然性
傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求，而治理理論卻為人們提供了一條改革思路，治理模式不同于管理模式，它要求各主體能夠分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。這一理念同樣適應(yīng)當前農(nóng)村各方面的情況，有助于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。
2.1 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入提升為治理模式的推進奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)
一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村社區(qū)居民的需求已經(jīng)不僅僅停留在物質(zhì)層面上了，他們希望了解更多的國家政策、法律法規(guī)以及自己所享有的權(quán)利，逐漸形成了一定的參與意識，這為推動村民的自治開啟了一個良好的開端；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，吸引了一部分資金和人才的流入，同時也吸引了一些民間組織的進入，其中經(jīng)濟性的民間組織呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢頭，反映了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展確實為實現(xiàn)多元共治奠定了基礎(chǔ)，開拓了廣闊的空間。
2.2 政府政策支持為治理模式的推進奠定了政治基礎(chǔ)
過去農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為推動我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化做出了突出的貢獻，隨著我國整體經(jīng)濟發(fā)展水平的提升以及國家對糧食安全的重視，國家開始扶持農(nóng)業(yè)。2003年全面取消農(nóng)業(yè)稅這一政策改變了傳統(tǒng)的建立在稅費收取基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)管理模式，扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費的狀況，緩和了干群矛盾，也推動了基層政府職能的轉(zhuǎn)變，這就為治理模式的推進奠定了良好的基礎(chǔ)。同時，隨著我國執(zhí)政為民理念的不斷推進，農(nóng)村發(fā)展道路的選擇也必然要作出新的調(diào)整，以人為本的目標要求基層政府轉(zhuǎn)變“大包大攬”的觀念，樹立服務(wù)意識，協(xié)同社區(qū)居民、企業(yè)和非政府部門共同致力于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。
2.3 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性要求實現(xiàn)多元治理
過去農(nóng)村社區(qū)是一個封閉而同質(zhì)的鄉(xiāng)土社會，是一個“熟人社會”，是一個“無法”的社會，是一個“禮治”的社會。然而，隨著社會的變革和發(fā)展，大量的農(nóng)民選擇到城市務(wù)工，打破了封閉而同質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)村社區(qū)的流動性，使農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)逐漸向開放性、異質(zhì)性和流動性轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)的禮治秩序。當前農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)就同時面臨著發(fā)展問題和秩序重建的問題，要實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的有序建設(shè)，就必須尋找一條新的治理途徑，只有這樣才能調(diào)動各參與主體的資源和積極性，更好地應(yīng)對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問題。
3 實現(xiàn)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的對策
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的迫切性和復(fù)雜性，要求從根本上改革之前的管理模式，推動農(nóng)村社區(qū)的治理改革，調(diào)動多元主體的參與積極性。
3.1 優(yōu)化基層政府職能，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用
改革傳統(tǒng)的管理模式并不是忽視政府的作用，而是要更正之前越位、缺位以及錯位的現(xiàn)象，發(fā)揮好政府在整個治理系統(tǒng)中的主導(dǎo)作用。首先，應(yīng)該建立和完善相關(guān)法律法規(guī)讓相關(guān)政策更加具體、更加貼近實際，使鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)做到有法可依；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要依照法律法規(guī)來行使手中的權(quán)力，根據(jù)當?shù)氐奶厣珜r(nóng)村的建設(shè)進行科學(xué)的規(guī)劃，調(diào)動其他參與主體的積極性，共同致力于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)；最后，基層政府還要轉(zhuǎn)變管理理念，樹立服務(wù)意識并努力提升基層干部的綜合素質(zhì)。
3.2 提升農(nóng)村社區(qū)居民的主體意識，調(diào)動村民參與社區(qū)建設(shè)的積極性
村民是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，農(nóng)村民主治理的根本目標是村民自己依法管理村務(wù)，在地方政府的幫助下最終依靠村民自己達到善治。在村民自治條件成熟的地區(qū)，基層政府應(yīng)該放手發(fā)動群眾，充分保障群眾的自治權(quán)。在一些自治條件不夠成熟的地區(qū)，在保障農(nóng)民物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上，加大對國家政策、法律法規(guī)和村民權(quán)利的宣傳，增進村民對自治的了解，逐步推進自治制度。只有讓村民切實感受到參與治理的好處，才能帶調(diào)動他們的參與積極性，為社區(qū)建設(shè)貢獻自己的力量。
3.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系，優(yōu)化投資環(huán)境，吸引人財物的進入
農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)離不開人才、資金、技術(shù)以及物資的支持，然而當下在很多農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施條件差和服務(wù)體系配置不齊全，難以吸引人財物的進入。因此，圍繞農(nóng)村社區(qū)需要不斷完善農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系就變得很有必要。只有這樣才能徹底改善農(nóng)村的投資環(huán)境，吸引企業(yè)和民間組織加入農(nóng)村社區(qū)的治理行列中，從而針對農(nóng)村社區(qū)提供更多農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提高社區(qū)建設(shè)效率，節(jié)約社區(qū)建設(shè)成本。
3.4 鼓勵農(nóng)村社區(qū)中民間組織的發(fā)展，特別是農(nóng)村社區(qū)社會工作的介入
知乎復(fù)制不了的文字是因為有版權(quán)保護，所以知乎上的內(nèi)容是一般不允許復(fù)制的。這無關(guān)瀏覽器的問題。
知乎是北京智者天下科技有限公司于2011年1月26日上線的一個網(wǎng)絡(luò)問答社區(qū)。知乎連接各行各業(yè)的用戶，為用戶提供社區(qū)服務(wù)，使用戶能圍繞著某一感興趣的話題進行相關(guān)的討論，同時可以關(guān)注興趣一致的人。
2018年12月14日，知乎宣布，公司整體架構(gòu)分為前、中和后端。前端由社區(qū)內(nèi)容事業(yè)部、會員事業(yè)部和商業(yè)廣告事業(yè)部組成；中端由社區(qū)業(yè)務(wù)平臺（包括產(chǎn)品、研發(fā)、工具化以及社區(qū)運營和治理）和技術(shù)中臺（包括平臺產(chǎn)品線、基礎(chǔ)算法團隊、移動工程、辦公效率團隊、技術(shù)平臺團隊、安全反作弊團隊、數(shù)據(jù)應(yīng)用團隊以及項目管理團隊）構(gòu)成；同時，成立產(chǎn)品委員會（負責定義知乎產(chǎn)品的整體架構(gòu)和功能）和資源規(guī)劃管理委員會（負責公司整體的資源管理和分配）；后端為戰(zhàn)略發(fā)展部和能力中心，包括財務(wù)、人力行政、法務(wù)、投資者關(guān)系、市場中心、公共事務(wù)部和戰(zhàn)略發(fā)展部。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
關(guān)鍵詞：江蘇省；社區(qū)報；社區(qū)報發(fā)展
中圖分類號：G216.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2014）03-0107-02
一、引 言
社區(qū)報紙是源于美國的一種小型地方報，它面向的是社區(qū)內(nèi)小范圍、指向明確的讀者，充當“全面報道所在社區(qū)的一切”的角色[1]。與大報相比，社區(qū)報是“分眾媒介”，在中國傳統(tǒng)媒體碎片化的現(xiàn)狀下，社區(qū)報有良好的發(fā)展前景，并將成為我國大眾媒介的新生力量。社區(qū)報在中國的發(fā)展并非一帆風順。北京、上海等發(fā)達城市早在2000年左右就引入了社區(qū)報，但能堅持到現(xiàn)在的已所剩無幾，只有一些依托傳統(tǒng)傳媒集團的社區(qū)報仍在維系，而西部地區(qū)的社區(qū)報紙至今尚未啟動。但據(jù)互聯(lián)網(wǎng)不完全統(tǒng)計，目前江蘇省現(xiàn)有社區(qū)報十余家，正處于快速發(fā)展階段。因此研究分析江蘇省社區(qū)報發(fā)展存在的問題及對策對我國社區(qū)報整體發(fā)展有著積極意義。本課題組對《新壩風采》、《鐘樓之聲》兩份江蘇省社區(qū)報發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題進行了調(diào)研，并提出促進社區(qū)報健康發(fā)展的策略。
二、江蘇省社區(qū)報的辦報現(xiàn)狀和存在的問題
調(diào)查顯示江蘇省社區(qū)居民對讀報紙有著積極的態(tài)度和良好的閱讀習(xí)慣，對社區(qū)事務(wù)關(guān)注度高，為社區(qū)報的創(chuàng)辦、發(fā)行提供了良好的市場和大量的受眾。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)社區(qū)報在發(fā)展過程中也存在諸多問題，主要表現(xiàn)為：
（一）辦報主體未能正確認識社區(qū)報紙的作用，辦報理念不清晰
社區(qū)報關(guān)注的是城市中的某個特定區(qū)域，服務(wù)核心是社區(qū)。報紙應(yīng)通過對內(nèi)容的篩選塑造社區(qū)個性，從而形成社區(qū)的主流價值觀。雖然《新壩風采》和《鐘樓之聲》是江蘇省創(chuàng)辦較早的兩個社區(qū)報紙，但它們都沒有正確認識到報紙在社區(qū)中的重要作用。課題組在調(diào)研中了解到，《新壩風采》的創(chuàng)辦是由于東臺市在創(chuàng)建文明城市，作為東臺市規(guī)模較大的社區(qū)之一，新壩社區(qū)借此提升社區(qū)的影響力，加大宣傳。而《鐘樓之聲》是在《泰州晚報》記者的提議和幫助下創(chuàng)立起來的。“不可代替、難以共享、時時貼近”應(yīng)該是社區(qū)報紙在內(nèi)容上的定位，社區(qū)受眾居住相對集中，對本社區(qū)及周邊發(fā)生的新聞與資訊的需求強烈。因此，在辦報理念上，社區(qū)報需要在較小的半徑內(nèi)——即以社區(qū)為中心，輻射周邊享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區(qū)或幾個相鄰社區(qū)的“大社區(qū)”范圍，為社區(qū)讀者提供服務(wù)；在新聞報道內(nèi)容上需要專注于為社區(qū)居民提供社區(qū)報道和與生活相關(guān)度較高的服務(wù)類信息。
（二）報紙版面簡單，信息量少
《新壩風采》自2011年9月出版第一期以來，報紙共設(shè)有一句話新聞、民生服務(wù)直通車、民生民聊、健康小常識等板塊，但出于信息量少及節(jié)約版面的考慮，每期報紙板塊設(shè)定不固定，平均為4～5個板塊，每期版面僅有一張8開打印紙大小，信息量較少。有時甚至主要內(nèi)容為居委會工作人員的工作匯報，居委會成為報紙的主體，而社區(qū)居民成為了配角。由于考慮到印刷費用等問題，報紙全部為文字，沒有配圖、插圖等，全部為黑白打印，看起來較為簡單，缺乏美觀。相較《新壩風采》，《鐘樓之聲》的設(shè)計內(nèi)容豐富，包括社區(qū)留言板、社區(qū)傳聲筒等互動板塊，為居民和居委會間的溝通聯(lián)系提供了良好的平臺，能夠發(fā)揮社區(qū)報紙應(yīng)有的功能。為提高讀者的視覺沖擊力，報紙中幾乎每篇新聞報道都配有彩色插圖或照片。但也正是豐富多彩的內(nèi)容、大量插入的彩色圖片使得每張報紙的印刷費用大幅提高，而經(jīng)費的緊張又限制了其正常出版。由于社區(qū)報版面簡單、信息量少，最終導(dǎo)致社區(qū)報在社區(qū)內(nèi)的影響力不大。
在美國，社區(qū)報記者和編輯的工作是深入到社區(qū)居民的生活中，他們每天出現(xiàn)在社區(qū)的各個角落，與人們熱心交談、進行細致的觀察，最終寫出屬于老百姓自己的故事。而在我國目前由于報紙的影響力小，同時受到編制、工資等問題的制約，使社區(qū)報難以吸引專業(yè)的新聞從業(yè)人員加入，這成為社區(qū)報紙發(fā)展的一大瓶頸。據(jù)調(diào)研，《鐘樓之聲》和《新壩風采》在采編人員方面都面臨著同樣的困難，幾乎沒有專業(yè)的記者和編輯，而是由居委會工作人員擔當起這一重任。報紙都是由一個人承擔起來，并且辦報紙只是他們工作的一部分，很難將大量的時間和精力投放到報紙中，更不用說深入社區(qū)，了解社區(qū)發(fā)生的點點滴滴。
（四）資金來源單一，缺乏強有力的保障支持
由于影響力小、沒有正式發(fā)行的刊號等，使得社區(qū)報紙的資金來源非常有限，目前江蘇省社區(qū)報經(jīng)費來源主要有社區(qū)居委會提供和廣告公司贊助兩種形式。如泰州市新壩社區(qū)的《新壩風采》，資金由社區(qū)居委會提供，由于資金有限嚴重限制了其發(fā)行量和出版頻次。相較于居委會出資的《新壩風采》，在一些規(guī)模較小的社區(qū)只能依靠廣告公司贊助。但是廣告公司由于利益關(guān)系，贊助缺乏約束性和連續(xù)性，會讓社區(qū)報的發(fā)行陷入困境。如《鐘樓之聲》在只發(fā)行一期小樣之后，難以支付每月出版一次的費用，最終停辦。另外社區(qū)內(nèi)的變動、企業(yè)資金緊張、發(fā)展戰(zhàn)略的改變等一系列因素都會造成社區(qū)報紙因無法得到資金支持而舉步維艱。由此可見單一的資金來源成為制約社區(qū)報紙發(fā)展和擴大發(fā)行的瓶頸。
（五）創(chuàng)刊審核標準嚴格、難以獲得刊號
課題組調(diào)研的兩份社區(qū)報紙都沒有刊號，這就制約了它們大規(guī)模發(fā)行和刊登廣告、拉取贊助。根據(jù)江蘇省新聞出版總局工作人員介紹，社區(qū)報紙和普通報紙一樣，若公開發(fā)行需要依據(jù)國務(wù)院令第594號《出版管理條例》第十二條的內(nèi)容申請刊號。若社區(qū)報不以盈利為目的，可參照江蘇省連續(xù)性內(nèi)部資料出版物準印證核發(fā)標準，向當?shù)匦侣劤霭婀芾聿块T申請“內(nèi)部資料準印證”編號。因?qū)徍藰藴蕠栏瘛㈦y以獲得刊號，使得社區(qū)報面臨沒有合法地位的尷尬境地。
三、江蘇省社區(qū)報發(fā)展對策及建議
（一）社區(qū)報提出“大社區(qū)”概念
在城市中，人們通常將一個住宅小區(qū)定義為社區(qū)，社區(qū)報中的“社區(qū)”也通常如此定義，江蘇社區(qū)報多模仿美國，以傳統(tǒng)小“社區(qū)”為范圍，正如新壩社區(qū)和鐘樓社區(qū)，兩份社區(qū)報皆以本住宅小區(qū)中的人群為受眾。然而一個社區(qū)人數(shù)有限，小區(qū)居民認同感較差，并且難以獲得足夠的新聞來源與廣告來源。由于中美兩國的巨大差異導(dǎo)致水土不服，與傳統(tǒng)社區(qū)報的區(qū)域范圍不同，社區(qū)報以在一定范圍內(nèi)享有共同的教育、休閑娛樂等資源的一個大區(qū)或幾個相鄰社區(qū)為發(fā)行范圍，及以“大社區(qū)”為受眾范圍[2]。新壩社區(qū)位于東臺市市中心的繁華地段，周圍有幾個規(guī)模較大的社區(qū)與之共享同樣的基礎(chǔ)設(shè)施、商店公司與基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施等，并且社區(qū)周圍有多家大型超市與商場，在走訪調(diào)查中大部分商家表示如果有覆蓋附近幾個社區(qū)的影響力較大的社區(qū)報紙，愿意在上面投放廣告。在問卷調(diào)查中，受訪者普遍對周邊社區(qū)的事務(wù)較為感興趣，普遍對廣告的接受程度都是非常高的。大社區(qū)概念的引入可以豐富社區(qū)報的內(nèi)容，進一步擴大其社會影響力。
（二）提前進行媒介產(chǎn)品策劃，突出社區(qū)報自身特色
要創(chuàng)辦一個成功的報紙必須針對消費者有獨特的賣點。報紙產(chǎn)品策劃過程中，更要加強以下幾個步驟：第一，對本社區(qū)的人口、經(jīng)濟、社會文化等宏觀環(huán)境進行分析。第二，對本地新聞市場競爭狀況進行分析。第三是準確定位。通過提前策劃分析，明確自身定位，突出自身特色。如受眾定位，即辦給誰看；功能定位，即確定媒介所擔負的職能和所要發(fā)揮的功能，這是立足于受眾需要和傳播目的對媒介產(chǎn)品的決策；市場定位，即競爭市場在那里；內(nèi)容定位，要注意尋找讀者閱讀意愿中的未知點，并在借鑒中創(chuàng)新；風格定位，即媒介產(chǎn)品的整體結(jié)構(gòu)、傳播內(nèi)容、傳播方式和外在形象等綜合表現(xiàn)出來的格調(diào)和特點，要注意塑造與眾不同的媒介形象。
（三）加強與當?shù)孛襟w合作，廣泛發(fā)動小區(qū)居民參與
由于目前社區(qū)報紙的辦報狀況難以吸引專業(yè)的媒體從業(yè)者，解決問題的一個折中的方法便是與當?shù)赜杏绊懥Φ膱蠹埡献鳌Ｉ虾５谝粡埥?jīng)國家新聞總署批準的社區(qū)報《新民晚報社區(qū)版-閔行新聞》是一個比較成功的例子。新民晚報以牽手區(qū)域性報紙為突破口，有效整合資源，創(chuàng)造”母報”帶”子報“的發(fā)展模式，滲透目標細分市場。要辦好一份社區(qū)報紙，專業(yè)的記者與編輯固然重要，但是社區(qū)居民也是一支有力的生力軍。陳凱在《走進美國社區(qū)報》一書中，提到過“煎蛋新聞模式”，即專業(yè)記者對社區(qū)最關(guān)鍵的硬新聞是蛋黃部分，偏軟的社區(qū)話題讓居民提供，這是蛋白部分。只要正確啟發(fā)引導(dǎo)，就能讓居民加入社區(qū)報紙的制作中真正成為報紙的主人。
（四）充分發(fā)揮社區(qū)報在社區(qū)自治中的作用，擴大影響以吸引更多社會資金
在我國，隨著經(jīng)濟體制改革的深入推進，基層社會生活開始發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的行政全能主義管理模式面臨著諸多挑戰(zhàn)，社區(qū)自治這種基層社會治理的新模式被提上日程。“善治”是基層社會治理的一種理想模式。善治的基本要求是“公開透明”。社區(qū)居民是社區(qū)真正的主人和政府政策治理的利益相關(guān)者。居委會的各項工作與政策都要透明公開，不僅讓社區(qū)居民了解，更要接受監(jiān)督。社區(qū)報可以為社區(qū)居民與居委會的聯(lián)系建立橋梁，增強溝通交流。善治還強調(diào)“公眾的參與”，這種參與指的是政治參與、組織成員的組織參與以及社會生活的參與。善治離不開政府與公民之間的真誠和密切合作，公民積極的建設(shè)性參與和對公共部門權(quán)威的自覺認同是實現(xiàn)善治的前提和關(guān)鍵[3]。社區(qū)公民作為社區(qū)報的記者、編輯，更加關(guān)注本社區(qū)的事物，并有發(fā)表意見的平臺，才能參與社區(qū)自治，社區(qū)報紙為社區(qū)自治這種基層社會治理模式提供了新的平臺。目前在中國，傳統(tǒng)媒體碎片化的現(xiàn)狀為社區(qū)報的發(fā)展提供了良好的機遇。社區(qū)報這種區(qū)域性出版物正充滿活力，而且數(shù)量還在不斷增長。它將充分融入社區(qū)生活中，成為社區(qū)居民生活中不可缺少的信息源。
參考文獻：
[1] 陳凱.關(guān)于中國社區(qū)報發(fā)展的思考[J].傳媒，2012（6）.
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；社區(qū)自治；居民參與；社區(qū)服務(wù)
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A
社區(qū)治理內(nèi)涵與我國社區(qū)發(fā)展的三個階段
內(nèi)涵
社區(qū)是社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，社區(qū)治理成效如何將直接關(guān)系著一個社會的穩(wěn)定程度。
隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和法制建設(shè)的不斷完善，社區(qū)治理的實效性越來越受到人們的關(guān)注。作為城市治理的微觀體現(xiàn)，城市社會管理體制的創(chuàng)新首先應(yīng)當從社區(qū)治理開始。
“治理”與“統(tǒng)治”相對而言，社會治理理論興起于上世紀90年代，是社會管理領(lǐng)域的一個重要理論，對我國的社區(qū)建設(shè)有著重要的理論價值和借鑒意義。它的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政府不是唯一的治理主體。治理是一個社會層面上所有行動者參與的結(jié)果。在這種模式下，政府以及各種社會機構(gòu)或私人機構(gòu)都不是獨自解決復(fù)雜、動態(tài)和多樣的社會問題。因為他們不可能各自擁有解決問題的所有資源。因此，只要在這個社會層面上得到公眾的認可，他們都有可能成為治理主體。第二，多元治理主體之間有一定的互動。治理理論認為社會問題的解決過程中，多元主體之間存在著界限的模糊性，在解決問題的過程中，治理主體的參與結(jié)構(gòu)往往具有多樣性，可以是一種契約性合作，也可以是政府讓渡部分管理權(quán)限給其他的社會組織，不再堅持政府職能的排他性和專屬性，而是更加強調(diào)政府與社會組織之間的互動與合作。第三，強調(diào)參與的主動性。按照治理理論進行社會管理時，強調(diào)參與者的自愿主動，而不是強制的被動行為。治理理論期望達到的最佳狀態(tài)是在整個治理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，加強系統(tǒng)內(nèi)部的主動性和自主性。第四，注重管理手段和方法的創(chuàng)新。強調(diào)社會問題的解決不再囿于傳統(tǒng)政府社會治理模式的束縛，主張采用新的管理方式和技術(shù)，以提高社會管理的績效。
單位體制、單位人作為中國的重要政治社會遺產(chǎn)，上世紀40年代開始萌芽，50年代逐漸形成，六七十年代得到進一步的強化鞏固，改革開放以后才開始弱化。在這個過程當中，社區(qū)中的街道職能慢慢的被強化，形成了多元化利益主體、動態(tài)化的資源配置結(jié)構(gòu)。根據(jù)西方理論視野下的治理觀點和我國目前的城市治理實際，我們可以把社區(qū)治理定義為：以社區(qū)為基礎(chǔ)，政府與社會組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動；在管理過程中，具體表現(xiàn)為不用的治理主體依托各自資源而進行的相互作用模式。
社區(qū)發(fā)展的三個階段
社區(qū)治理作為社區(qū)發(fā)展的一個目標，其治理模式也是隨著社區(qū)發(fā)展的不同階段而有所調(diào)整變化。目前看來，我國社區(qū)發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段，可以概括為三種類型：行政型社區(qū)、合作型社區(qū)和自治型社區(qū)。
1.行政型社區(qū)。主要是政府主導(dǎo)，政府實際上處于社區(qū)治理的核心地位。雖然根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，居委會是居民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，但是實際操作當中，都是把居委會納入到政府管理體系當中，與街道辦一樣變成政府的派出機構(gòu)。而居委會作為最底層的一級，直接聽命于其所在轄區(qū)的街道辦，平時辦公經(jīng)費來源以及工作內(nèi)容的決定都要根據(jù)街道辦的安排，因此，時常受到政府下派的各種行政事務(wù)的困擾，其最主要的功能，即自治功能難以得到充分的發(fā)揮。
在這種治理模式下，不僅僅是作為基層群眾性自治組織的居委會功能發(fā)揮受到限制，社區(qū)居民和社會組織參與社區(qū)活動和建設(shè)的積極性無疑都會大打折扣。行政型社區(qū)是目前社會管理格局中最活躍的一種存在模式，它的形成受我國政治社會發(fā)展中人治思想的影響深厚。究其根源，單位制作為上世紀我國計劃經(jīng)濟的重要特征，在當時環(huán)境下，對社會資源配置、滿足社會成員需求以及維護社會穩(wěn)定方面產(chǎn)生了巨大的促進作用，在當時的城市管理制度下，發(fā)揮了巨大的功能。然而，隨著改革開放以來，街道職能的不斷強化，人民權(quán)利意識的不斷覺醒和社會發(fā)展的需要，這種單位制的治理格局已不能適應(yīng)當下的社會治理需求，其功能和地位必定不斷弱化，最終退出歷史舞臺。就當代中國社會整體轉(zhuǎn)型變遷的進程而言,“單位社會的終結(jié)實際上是中國改革開放,建立社會主義市場經(jīng)濟進程中不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢。”
2.合作型社區(qū)。政府通過授權(quán)，把原來由政府承擔的部分社會管理職能權(quán)限轉(zhuǎn)交給社會組織來承擔。實際上是政府放權(quán)，通過找有資質(zhì)的社會組織，利用其自身豐富的資源，達到更好的社會管理效果。
在這種治理模式下，對社區(qū)的資源投入仍然是以政府部門為主，政府的職能轉(zhuǎn)變和社會組織的職能加強同步進行。這種模式是在上世紀我國改革開放以后，單位制逐漸弱化的背景下逐漸形成的。這種“非單位制”型的社會格局改變了我國傳統(tǒng)的政府管理的微觀基礎(chǔ)，政府無法再通過對其直接控制的單位將社會成員納入到整個社會管理體系當中，所以政府需要整合社會資源，通過調(diào)動社會組織，借助社會組織的力量將自主但分散的社會成員重新組織起來，進行社區(qū)治理。對政府部門和社會組織來說，這其實是一種雙贏的過程。至此，我國的社區(qū)治理應(yīng)當說取得了巨大的進展，然而，隨著社會的進一步發(fā)展，這種模式必然會遇到其發(fā)展瓶頸期，居委會，業(yè)委會，社會組織，和街道，政府之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，這種多元社區(qū)治理主體的博弈勢必會影響到社區(qū)治理的長期效果。
3.自治型社區(qū)。由社區(qū)自治組織和社會組織對社區(qū)的公共事務(wù)進行管理和決策，政府從法律上、制度上為這些組織提供的發(fā)展提供保障，并進行監(jiān)督。根據(jù)目前學(xué)術(shù)界圍繞社區(qū)自治的各種觀點來看，主要有兩種取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不論哪一種取向，對社區(qū)自治不能簡單地理解為政府與社區(qū)之間的簡單割裂，也不能理解為社區(qū)完全自組織的自我治理，而是與社區(qū)治理相關(guān)的各方利益相關(guān)者通過社區(qū)內(nèi)的決策中心對社區(qū)的公共事務(wù)進行共同治理，盡管實現(xiàn)這種真正意義上的“社區(qū)自治”還有很長的路，但它是城市基層社會管理發(fā)展的最終歸宿。
二、社區(qū)治理中存在的主要問題
法律缺位
進行社區(qū)治理并最終實現(xiàn)社區(qū)自治離不開法律法規(guī)的支持和保障。然而，我國的《憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》雖然對居委會的地位、性質(zhì)、任務(wù)、工作制度等作了規(guī)定，但是明顯過于原則化，實際操作性不強，像對社區(qū)的界定，社區(qū)自治的性質(zhì)，管理運行方式等都處在無法可依的狀態(tài)，給居委會的工作內(nèi)容帶來了很大的模糊性，也為各級政府把居委會當做一些行政事務(wù)的落實層和最終操作層留下了空間。另外，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》作為居民自治依據(jù)的唯一一部法律，已經(jīng)有20多年的時間，其內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當前社區(qū)建設(shè)的新形勢，存在明顯的滯后性。比如，第六條規(guī)定，居民委員會根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立。 而在許多大城市，像上海，武漢等地，一些住宅小區(qū)規(guī)模明顯擴大，這項規(guī)定明顯已不符合現(xiàn)實情況。這些問題都迫切需要從立法層面予以解決。
居民參與度不高
首先，居民對社區(qū)事務(wù)的參與熱情不高，從觀念層面上分析，舊有的“單位參與意識”一定程度上影響了居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，阻礙了社區(qū)居民社區(qū)自治參與意識的形成與塑造。其次，參與社區(qū)事務(wù)的廣度和深度不夠。由于計劃經(jīng)濟體制下形成的對社會生活的行政化管理模式在目前還大量存在，社區(qū)居民某種程度上也習(xí)慣并認同了政府行為，被動接受安排的多，主動參與管理的少。即便參與到社區(qū)事務(wù)中，大部分情況下也是參與具體實施過程，民主決策等方面的參與則普遍不多。另外，社區(qū)志愿者和社會組織的發(fā)育不夠成熟，沒有形成全社會都來參與社區(qū)建設(shè)的氛圍和環(huán)境，影響了社區(qū)管理工作的深入展開。
公共配套不完善
目前一些城市社區(qū)功能主要體現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)上，如在上海，主要是為老年人、殘疾人、少兒提供社會福利服務(wù)，為居民提供家務(wù)勞動、文體活動等便民利民服務(wù)，服務(wù)對象相對固定，服務(wù)內(nèi)容比較單一。另外，從總體上看，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，完善公共配套設(shè)施的主要困難是資金不足，缺乏資金保障的長效機制
職能異位
街道辦事處作為政府的派出機構(gòu)，承擔著越來越多的政府工作職能，而這些街道承擔的行政事務(wù)，其中大部分又攤派給了下面的居委會來承擔。目前，居委會的成員組成中，年齡多在40歲以上，以中老年群體為主，每天疲于應(yīng)付街道交派的各項任務(wù)，本應(yīng)面向社區(qū)居民服務(wù)的居委會，在大多數(shù)時間卻為政府和社區(qū)其他職能部門做許多份外的或與社區(qū)居民聯(lián)系不大的工作，使得居委會的工作內(nèi)容和服務(wù)對象都發(fā)生了異位，居委會服務(wù)基層群眾自治的功能難以發(fā)揮。
三、進一步完善社區(qū)治理的幾點建議
實現(xiàn)社區(qū)治理形態(tài)從政府主導(dǎo)到公民自治的變革，其實質(zhì)就是實現(xiàn)國家權(quán)力向社會的回歸。盡管目前，實現(xiàn)完全的居民自治困境很多，但仍可以從理論層面進行一些可行性的探討。
加強法制建設(shè)，確保有法可依
修訂完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，確保社區(qū)治理有法可依。隨著城市進程的加快，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在實施過程中遇到了不少的新問題新情況，流動人口的遷移、人口老齡化、動拆遷的轉(zhuǎn)移安置等問題，使居委會在管理上力不從心。因此要通過立法或?qū)ΜF(xiàn)有法律的修訂，廓清居委會的職能，權(quán)限以及與各方面的關(guān)系，從而使政府更好地依法行政，社區(qū)依法自治，社區(qū)治理有法律的保障。
培育社區(qū)居民自治參與意識，完善參與機制
社區(qū)治理理論的核心是參與、自治、共享。通過社區(qū)居民的積極參與，實現(xiàn)共同的發(fā)展目標。居民能否有效參與社區(qū)事務(wù)，一方面取決于居民是否有成熟的社區(qū)理念；另一方面取決于是否有完善的參與機制。因此，一是開展全方位、多層次的社區(qū)活動，為不同背景的居民提供交流場所，塑造共同的社區(qū)價值。二是以人為本，堅持社區(qū)需求，用共同需求來調(diào)動居民的積極性。三是完善居民參與機制，通過法定程序制定相關(guān)規(guī)章，形成一套健全的參與機制，以保證居民參與的積極性和有效性。
完善相關(guān)配套措施，增強服務(wù)意識
在社區(qū)建設(shè)的同時，要完善社區(qū)服務(wù)功能，推進配套設(shè)施建設(shè)。一是通過搭建自治平臺，充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治作用。發(fā)展志愿者隊伍，推動社區(qū)志愿服務(wù)的規(guī)范化和制度化，實現(xiàn)社區(qū)居民的自治服務(wù)與管理。二是優(yōu)化社區(qū)軟環(huán)境，打造特色服務(wù)，開展特色活動。三是利用電商打造社區(qū)服務(wù)平臺，實現(xiàn)從對物的管理轉(zhuǎn)向?qū)θ说姆?wù)。目前中國服務(wù)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的30%，而挖掘社區(qū)服務(wù)的商業(yè)潛力，在我國亦大有可為。
對政府職能進行科學(xué)定位，拓展社區(qū)自治空間
合理界定政府管理與社區(qū)自治的邊界，進一步明確政府、街道和居委會的各自職責，政府職責有專門的部門來履行，不隨意向居委會攤派。確需居委會協(xié)助的行政事務(wù)，要有明確的經(jīng)費和人員，以減輕社區(qū)工作負擔，創(chuàng)造必要的自治條件，使居委會真正的回歸到《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織”的定位。
參考文獻:
一、城市社區(qū)居民信息管理系統(tǒng)的需求分析
城市社區(qū)居民信息系統(tǒng)建立的主要任務(wù)就是對社區(qū)內(nèi)居民信息的采集、整理、匯總、使用和共享，使社區(qū)更加有效、科學(xué)的對轄區(qū)內(nèi)居民開展服務(wù)和管理，真正實現(xiàn)查詢快捷、查找方便、真實性強、存儲量大等優(yōu)點。從社區(qū)工作人員來講，可隨時查詢與轄區(qū)內(nèi)居民有關(guān)的信息，真正提高了服務(wù)、管理水平和工作效率。旨在應(yīng)用現(xiàn)代化的信息計算機技術(shù)，解決當前城市社區(qū)居民信息管理過程中存在的不足和問題，使社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)居民管理科學(xué)化、規(guī)范化、便捷化和現(xiàn)代化。從社區(qū)居民來講，查詢和自身生活息息相關(guān)、密切聯(lián)系的信息也更為方便和自由，極大方便了居民的日常生活、工作和學(xué)習(xí)[2]。
二、城市社區(qū)居民信息管理系統(tǒng)的設(shè)計與應(yīng)用
網(wǎng)絡(luò)服務(wù)是服務(wù)導(dǎo)向架構(gòu)（Service-Oriented Architecture， SOA）的主要實現(xiàn)技術(shù)，具有分布式、松散耦合、跨平臺性與高度整合性的優(yōu)點，提供了在因特網(wǎng)環(huán)境下完成應(yīng)用系統(tǒng)之間互相操作（interoperable）和整合的技術(shù)架構(gòu)。通過SOA可以取用云端服務(wù)原有的功能組件加以編排與組合，讓彼此能相互溝通。開發(fā)者不必自行開發(fā)或擁有所有程序組件，視需要可以組合云端平臺上最合適的服務(wù)，又因為每個軟件或組件互相獨立，因此可以任意更換來組合系統(tǒng)，提高再使用率與創(chuàng)新性。現(xiàn)行社區(qū)居民信息管理系統(tǒng)功能除了制式的問題外，最重要的差異是網(wǎng)站功能本身為一種工具技術(shù)的使用導(dǎo)向，網(wǎng)站上純粹的工具使用者是很難主動去使用的，必定要通過一些情境的誘導(dǎo)設(shè)計才有機會達到預(yù)期的目的。對于社區(qū)居民信息管理系統(tǒng)的設(shè)計部分提出參與式成長的設(shè)計概念，亦即一種以階段成長為主軸加入社區(qū)成員生活情境的參與及可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)驗?zāi)Ｊ降母拍頪3]。一個社區(qū)居民信息管理系統(tǒng)多少帶有某種的使命或是能夠代表地方的特色，而想要在網(wǎng)站完成初期就達到了最終預(yù)期的結(jié)果是完全不可能的，因為使用者的人數(shù)多寡與使用因素影響了網(wǎng)站的運作，因此勢必要倚靠漸進式的階段規(guī)劃，來作為一個網(wǎng)站發(fā)展而達到目標的主要架構(gòu)。這樣的階段規(guī)劃設(shè)計，除了讓網(wǎng)站能夠有依循發(fā)展的方向外，其所代表的意義還包含了一種通過行動過程來發(fā)展策略的內(nèi)涵。
一個社區(qū)居民信息管理系統(tǒng)的使用者本來就是發(fā)展的決定性因素，除了原先的目標意圖外，配合使用者的需求做調(diào)整才是發(fā)展的重要依據(jù)，因此必須通過不斷的修正才能夠達到預(yù)期的目標，所以一個階段成長的規(guī)劃是必要的。經(jīng)過服務(wù)規(guī)格定義后，通過服務(wù)實現(xiàn)決策確定服務(wù)實現(xiàn)策略，包含服務(wù)組件層及服務(wù)編排的實現(xiàn)，實現(xiàn)方式可于現(xiàn)有應(yīng)用上進行服務(wù)封裝或是重新建構(gòu)服務(wù)，采自行建置或外包等決策方案[4]。確定實現(xiàn)決策后進行服務(wù)與IT組件的分配及組件的分層對應(yīng)，如業(yè)務(wù)流程的組件或人工服務(wù)的組件等，亦即將服務(wù)與業(yè)務(wù)對應(yīng)并通過IT實現(xiàn)。將一個或多個服務(wù)組件層組合成可公開被發(fā)現(xiàn)或靜態(tài)系結(jié)（binding）、被執(zhí)行或被編排到組合服務(wù)中，服務(wù)層提供業(yè)務(wù)范圍內(nèi)組件、特定業(yè)務(wù)單元組件、及在某些情形下特定項目組件，并且以服務(wù)描述形式具體化服務(wù)接口，使用提供的接口功能在執(zhí)行時提供服務(wù)實現(xiàn)，公開的服務(wù)接口可獨立存在或作為組合服務(wù)。隨著云端的成長以及標準、倫理和法令的逐漸建立，其中的公有云越來越完善，其運用越來越廣、越來越多，也越來越有秩序、越來越安全，所以公有云將成為云端運算主流。通過社區(qū)居民信息管理系統(tǒng)的架設(shè)，讓社區(qū)人有一個共同發(fā)言、聚會、討論的空間，重新將社區(qū)的情感找回來。
結(jié)論
總之，借助城市居民信息管理系統(tǒng)采集的信息，不斷拓寬社區(qū)樓院居民協(xié)商議事范圍，豐富協(xié)商議事形式，引導(dǎo)居民依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，保證樓院協(xié)商治理活動的有序運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)樓院環(huán)境的整潔有序、文明和諧，提升居民的滿意度和幸福感，最終形成以樓院居民為主體、以多方力量為支撐、以協(xié)商議事為主線、以為民服務(wù)為方向的“自治+共治”樓院協(xié)商治理新模式。
參考文獻：
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（一）利益相關(guān)者理論 利益相關(guān)者理論與企業(yè)社會責任理論的結(jié)合，明確了企業(yè)社會責任的對象和范圍，有利于企業(yè)社會責任的履行。根據(jù)利益相關(guān)者的分類（如將利益相關(guān)者分為關(guān)鍵利益相關(guān)者、重要利益相關(guān)者、一般利益相關(guān)者），很多企業(yè)認為只要對關(guān)鍵利益相關(guān)者履行社會責任，就相當于很好的履行了企業(yè)社會責任。這是導(dǎo)致某些企業(yè)注重員工福利、慈善責任卻忽視環(huán)境保護其他企業(yè)社會責任的原因之一。筆者認為，各利益相關(guān)者對企業(yè)而言是同等重要，對企業(yè)利益相關(guān)者的分析，關(guān)鍵在于利益相關(guān)者具體范圍的界定。關(guān)于利益相關(guān)者范圍的界定，目前還未得到統(tǒng)一的認識，大部分學(xué)者通過歸納法或者直接引用其他研究者界定的范圍。由于行業(yè)以及企業(yè)自身生產(chǎn)經(jīng)營活動的特點，企業(yè)所涉及的利益相關(guān)者有所不同。本文認為對具體企業(yè)利益相關(guān)者的識別，應(yīng)基于對具體企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的分析之上。根據(jù)波特的價值鏈理論，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動分為基礎(chǔ)活動和輔助活動。
（二）價值鏈理論 價值鏈是由美國學(xué)者邁克爾·波特（1985）在《競爭優(yōu)勢》一書中以傳統(tǒng)制造企業(yè)為例提出的，他認為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營由各種各樣的活動構(gòu)成，每項生產(chǎn)經(jīng)營活動都是創(chuàng)造價值的經(jīng)濟活動，企業(yè)所有的互不相同但又相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，便構(gòu)成了創(chuàng)造價值的一個動態(tài)過程，這個動態(tài)過程就稱之為價值鏈。他將價值活動分為基本活動和輔助活動兩大類。基本活動包括內(nèi)部后勤、生產(chǎn)操作、外部后勤、市場營銷、售后服務(wù)；輔助活動包括基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源管理、技術(shù)研發(fā)、采購管理活動。從價值鏈的定義可以得出，價值鏈有三個重要的含義：（1）企業(yè)各項經(jīng)營活動相互聯(lián)系的。（2）每項經(jīng)營活動都能給企業(yè)帶來有形或者無形的價值。（3）不僅包括企業(yè)內(nèi)部各鏈式活動，而且更強調(diào)企業(yè)外部活動，如與供應(yīng)商和顧客之間的關(guān)系。價值鏈分析法主要運用于識別企業(yè)的價值活動、確定每個價值活動的成本及其在整個價值鏈中所占的比例、確定每個價值活動所創(chuàng)造的價值、尋找價值鏈各個環(huán)節(jié)的創(chuàng)新機會、培育和發(fā)展企業(yè)核心能力以提升企業(yè)競爭優(yōu)勢。
（三）引入價值鏈理論的合理性 企業(yè)的本質(zhì)是通過一系列經(jīng)濟活動創(chuàng)造價值以實現(xiàn)股東財富最大化的目標。根據(jù)波特的價值鏈理論，企業(yè)一系列創(chuàng)造價值的活動可以分為基本活動和輔助活動，比競爭者更有效組合這些價值活動可以獲得持續(xù)的競爭優(yōu)勢，以實現(xiàn)企業(yè)的目標。同時，企業(yè)正是通過這些價值活動和社會發(fā)生著聯(lián)系。如煤炭企業(yè)在生產(chǎn)操作這一價值活動中，與環(huán)境、社區(qū)發(fā)生著關(guān)系。這也要求企業(yè)在價值創(chuàng)造活動中承擔著企業(yè)的社會責任。如煤炭企業(yè)在煤炭的開采著過程中，要注意環(huán)境的保護和員工的安全。由于利益相關(guān)者的定義目前尚無統(tǒng)一的定義，但是經(jīng)過分析各種定義，可以發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者定義的共性是強調(diào)利益相關(guān)者與企業(yè)的關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在利益相關(guān)者與企業(yè)目標實現(xiàn)過程的相互影響，而企業(yè)目標實現(xiàn)的過程是通過企業(yè)價值鏈中一系列的活動創(chuàng)造價值的過程。企業(yè)價值鏈上各環(huán)節(jié)的活動所側(cè)重的點不同，所涉及的事物、以及所影響的對象是不同的。如煤炭企業(yè)在煤礦開采所影響的對象是環(huán)境、員工和企業(yè)所在的社區(qū)，在營銷活動所涉及的對象主要是消費者。因此，將價值鏈分析應(yīng)用于企業(yè)社會責任利益相關(guān)者具體范圍的界定是合理的。
二、基于價值鏈理論的煤炭企業(yè)利益相關(guān)者識別
（一）靖遠煤電價值鏈分析 靖遠煤電擁有王家山礦一個生產(chǎn)礦，主要從事動力煤的生產(chǎn)和銷售。結(jié)合靖遠煤電產(chǎn)品的主要工藝流程（見圖1），借鑒波特價值鏈理論，對靖遠煤電的基礎(chǔ)活動和輔助活動進行分析。
（1）內(nèi)部后勤：靖遠煤電內(nèi)部后勤主要活動為原材料（支護鋼材、木材、火工品、運輸帶、鋼管）驗收、倉儲和各種材料入井以及設(shè)備和礦井的維護。
（2）煤炭的采掘生產(chǎn)：主要活動體現(xiàn)在生產(chǎn)產(chǎn)品的工藝上，主要包括巷道掘進、工作面回采、井下運輸、井下倉儲、井下通風、排水、電力供應(yīng)、提升運輸、地面運輸、篩分、撿矸活動。
（3）外部后勤：主要活動為煤炭的外部運輸，煤炭的裝車與發(fā)運。
（4）市場營銷：靖遠煤電的銷售策略為“爭運力、提煤質(zhì)、抓外銷、增地銷”，主要活動為外銷市場開拓、客戶溝通和維護、廣告的宣傳、銷售渠道的建立。
（5）基礎(chǔ)設(shè)施：靖遠煤電基礎(chǔ)設(shè)施主要體現(xiàn)在企業(yè)治理與組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)的內(nèi)部控制管理體系、企業(yè)文化建設(shè)、開采計劃管理、煤質(zhì)考核制度的質(zhì)量管理、財務(wù)管理、安全管理等。企業(yè)的這些基礎(chǔ)設(shè)施一般是用來支持整個價值鏈的運行。
（6）技術(shù)開發(fā)活動：靖遠煤電技術(shù)開發(fā)活動主要集中于掘進技術(shù)科技攻關(guān)和技術(shù)革新、礦井技術(shù)改造和采掘接續(xù)及生產(chǎn)布局的優(yōu)化、回采工藝模式的改進。而其他主要生產(chǎn)技術(shù)，如“臨界大傾角特厚煤層綜放工作面下段設(shè)計”、“綜放工作面液壓支架”、“綜放工作面刮板輸送機”、“綜放工作面液壓支架燕尾裝置”、“綜放工作面端尾支架側(cè)梁裝置”、“綜放工作面端尾支架錨固裝置”和“綜放工作面端頭支架放頂煤尾梁裝置”七項專利技術(shù)則依賴于母公司的研發(fā)能力。
（7）人力資源管理：主要體現(xiàn)為公司各層級職工的聘用或解聘、教育培訓(xùn)、安全教育培訓(xùn)、員工工資和獎金的分配辦法、公司的高管人員績效評價標準與激勵約束制度、員工社會保障、礦區(qū)生活條件的改善以及提供安全工作的條件。
（8）采購管理：主要為煤炭的采掘生產(chǎn)所需材料的采購、設(shè)備的租賃以及井下井巷建安工程等勞務(wù)的采購。
綜上所述，靖遠煤電的基本活動以主要產(chǎn)品的工藝流程為主線，基本活動分為內(nèi)部后勤、煤炭的采掘生產(chǎn)、外部后勤、市場營銷；支持基本活動運行的輔助活動為基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源管理、技術(shù)開發(fā)和采購管理。
（二）利益相關(guān)者具體范圍的界定 關(guān)于煤炭企業(yè)利益相關(guān)者具體范圍的界定的研究不多，大部分學(xué)者采用歸納法或者直接使用其他研究者界定的范圍。如孫春升（2012）采用歸納法得出煤炭企業(yè)利益相關(guān)者主要包括政府、所有者/股東、環(huán)境、社區(qū)、商業(yè)伙伴、員工、客戶等。李勇（2012）通過“卡羅爾四責任說”得出煤炭企業(yè)的利益相關(guān)者為包括股東、員工、社區(qū)、政府、債權(quán)人、消費者和環(huán)境。高峰等（2012）學(xué)者結(jié)合企業(yè)社會責任的內(nèi)容和我國煤炭企業(yè)的特點對煤炭企業(yè)社會責任進行定義為“在社會主義市場經(jīng)濟條件下，煤炭企業(yè)對其利益相關(guān)方（包括政府、環(huán)境、社區(qū)、消費者、供應(yīng)商、競爭者、股東、債權(quán)人、員工等）承擔與自身情況相適應(yīng)的經(jīng)濟責任、法律責任、倫理責任和慈善責任，以創(chuàng)造企業(yè)價值，實現(xiàn)煤炭企業(yè)與利益相關(guān)方的和諧、可持續(xù)發(fā)展”。并結(jié)合威勒和西蘭帕利益相關(guān)者的分類法，得出我國煤炭企業(yè)的主要利益相關(guān)者包括客戶、所有者/股東、員工、政府、商業(yè)伙伴、環(huán)境、社區(qū)。
利益相關(guān)者與企業(yè)的關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在與企業(yè)目標實現(xiàn)過程的相互影響，而企業(yè)目標的實現(xiàn)是通過一系列的價值活動，也即表明利益相關(guān)者與企業(yè)的關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)為與企業(yè)價值活動的相互影響。結(jié)合靖遠煤電價值活動，運用矩陣法（見表1）以界定靖遠煤電利益相關(guān)者的具體范圍。
利益相關(guān)者的組成，本文運用文獻分析得出煤炭企業(yè)較高認同的利益相關(guān)者主要為股東、政府、自然環(huán)境、員工、債權(quán)人、管理者、消費者、分銷商、供應(yīng)商、社區(qū)。由于靖遠煤電主要控股公司靖遠煤業(yè)集團有限責任公司擁有47.11%的控股權(quán)，并派遣六名董事，對公司的重大經(jīng)濟決策和財務(wù)經(jīng)營活動形成控制，并且雙方存在著不可避免的關(guān)聯(lián)方交易。因此，在本文將股東分為控股股東和小股東。
與價值活動相互影響的利益相關(guān)者具體范圍界定過程說明如下： （1）由于靖遠煤電的設(shè)備和原材料、生活用電、醫(yī)藥費大部分均為其控股公司靖遠煤業(yè)供應(yīng)，所采購的物資及設(shè)備影響員工井下作業(yè)。因此，內(nèi)部后勤活動所涉及的主要利益相關(guān)者為控股股東及員工。（2）煤炭的采掘生產(chǎn)主要涉及的是井下活動，具有風險性較高和環(huán)境破壞較大的特征，煤炭的生產(chǎn)過程所產(chǎn)生的副產(chǎn)品影響企業(yè)所在社區(qū)的環(huán)境以及所在社區(qū)人員的健康，在這一活動的過程中需要政府作為監(jiān)管者身份以監(jiān)督企業(yè)現(xiàn)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等。因此，煤炭的采掘生產(chǎn)所涉及的主要利益相關(guān)者政府、自然環(huán)境、員工、社區(qū)。（3）靖遠煤電部分產(chǎn)品作為控股股東供暖用煤炭，存在著關(guān)聯(lián)方的交易。關(guān)聯(lián)方交易價格的確定關(guān)系著小股東的利益、以及政府的稅收利益。同時，靖遠煤電與控股公司存在著主營業(yè)務(wù)的同業(yè)競爭。由此可得外部后勤及市場營銷價值活動主要涉及利益相關(guān)者為控股股東、小股東、政府、消費者。（4）基礎(chǔ)設(shè)施包括公司治理與組織結(jié)構(gòu)，外部監(jiān)督環(huán)境以及財務(wù)報告信息的可信賴性，主要涉及的利益相關(guān)者為控股股東、小股東、管理者、員工、政府。（5）開采技術(shù)的研發(fā)，有利于提高煤炭資源的回采率、員工的安全性以及降低對環(huán)境的破壞性。靖遠煤電技術(shù)開發(fā)活動主要集中于開采技術(shù)的研發(fā)，主要的研發(fā)技術(shù)還依賴于控股公司的研發(fā)能力。因此，涉及的主要利益相關(guān)者為控股股東、環(huán)境、員工。（6）人員的招聘、人員技術(shù)的培訓(xùn)與鑒定則有利于提高當?shù)厝藛T的就業(yè)能力，有利于提高當?shù)氐木蜆I(yè)率。因此，人力資源管理主要涉及的利益相關(guān)者為員工和企業(yè)當?shù)厮诘纳鐓^(qū)。（7）由于靖遠煤電主要原材料、設(shè)備、醫(yī)藥費、員工的培訓(xùn)和勞務(wù)采購主要來源于控股公司或者同一控制下的企業(yè)，主要的金融負債、經(jīng)營負債的債權(quán)人為控股公司，存在著關(guān)聯(lián)方交易。因此，采購管理主要涉及的利益相關(guān)者為控股股東、小股東、政府。
綜上所述，靖遠煤電利益相關(guān)者的具體范圍為：控股股東、小股東、政府、自然環(huán)境、員工、管理者、消費者以及社區(qū)。
三、結(jié)論
煤炭為我國的基礎(chǔ)能源，為國家經(jīng)濟發(fā)展提供基本的能源保障。近幾年礦難事故的頻發(fā)，引起了學(xué)者們對煤炭企業(yè)社會責任的關(guān)注并在理論研究上取得了成果。但是關(guān)于煤炭企業(yè)利益相關(guān)者具體范圍的界定，基本上采用歸納法、調(diào)查問卷法或者直接引用其他學(xué)者的界定范圍。本文首次以價值鏈分析為研究工具，以靖遠煤電為例，采用矩陣法界定煤炭企業(yè)的利益相關(guān)者，明確了煤炭企業(yè)履行企業(yè)社會責任的對象，有利于煤炭企業(yè)社會責任的履行。
關(guān)鍵詞：瑞典學(xué)習(xí)圈 社區(qū)治理 制度變遷 多元治理
在高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，各國都在尋求適合自身的治理模式，以應(yīng)對不斷出現(xiàn)的社會現(xiàn)象和問題。在中國同樣如此，隨著改革開放的不斷深入，原有的集中統(tǒng)一的治理模式已經(jīng)無法應(yīng)對新問題，我們必須探索行之有效的治理模式。社區(qū)作為現(xiàn)代社會治理的新生力量，作為社會資本的重要來源，其在公民美德和社會價值方面有著法律和體制的約束力無法實現(xiàn)的作用。所以社區(qū)是公民社會重要的的培育基地。
對于社區(qū)治理的研究，中國相比于國外起步晚，也不如國外研究深入，所以我們可以學(xué)習(xí)國外的模式經(jīng)驗，借鑒國外有價值的治理模式，進行制度移植。不管是美國的社會組織主導(dǎo)型的社區(qū)模式還是新加坡的政府主導(dǎo)型社區(qū)模式都是切合本國實際，社區(qū)治理制度移植并非市照搬外國模式，而是將先進的經(jīng)驗引入中國后不斷“調(diào)試”，使之適合中國現(xiàn)階段在國情。
學(xué)習(xí)圈式社區(qū)能夠憑借其互動性和參與性為社會民主、多元治理奠定基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)圈式社區(qū)能夠進一步培養(yǎng)公民美德，進而逐步推動公民社會的發(fā)展；同時又能為公共行政提供參考，是公共治理的補充和重要組成。制度分析框架下，本文通過分析制度的主體及社區(qū)治理制度供給與制度需求，探討社區(qū)治理制度變遷與制度均衡。
1.理論基礎(chǔ)――制度變遷與制度均衡
按照諾思的定義，制度均衡是指在給定條件下，現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給任何人或者團體帶來額外的收入。[1]制度均衡可以說是一種帕累托最優(yōu)，而在現(xiàn)實社會中不同個人或群體在社區(qū)治理中的利益存在沖突，對于制度的需求和供給是不同的，因此不一定能達到帕累托最優(yōu)。顯然現(xiàn)階段社區(qū)治理制度處于非均衡狀態(tài)，所以需要制度變遷。制度變遷是新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程，是從一個制度的均衡想另一個制度均衡轉(zhuǎn)移的過程。基于制度主義理論分析，學(xué)習(xí)圈模式作為一種社區(qū)治理模式，其本質(zhì)上是一種制度，所以本文對其進行制度需求和制度供給的分析并探究學(xué)習(xí)圈模式在中國社區(qū)治理中的應(yīng)用。
2.學(xué)習(xí)圈模式的制度分析
2.1瑞典“學(xué)習(xí)圈”模式
瑞典的學(xué)習(xí)圈產(chǎn)生于一百多年前，是一種“大眾成人教育”模式，如今已成為瑞典非正規(guī)教育的主干部分。1902年，奧斯卡?奧爾森創(chuàng)立了瑞典第一個學(xué)習(xí)圈，并撰寫了第一個學(xué)習(xí)圈的內(nèi)容。學(xué)習(xí)圈采取鐵三角模式，即：訓(xùn)練有素的領(lǐng)導(dǎo)者而不是主導(dǎo)者、催化性的材料而不是教本、主動積極的參與者而不是被動接受的受教者組成了學(xué)習(xí)圈的鐵三角。
2.1.1遵循平等、民主的原則。每位公民都有權(quán)利參與到學(xué)習(xí)圈中，并承擔相應(yīng)的責任。 學(xué)習(xí)圈的成員享有、平等的發(fā)言權(quán)，每個人的觀點都應(yīng)該被接納，每個人都是積極的參與者而不是被動的接受者。學(xué)習(xí)圈的領(lǐng)導(dǎo)者只能對學(xué)習(xí)圈進行主持，而不是主導(dǎo)。
2.1.2具有自發(fā)性和自愿參與性。公民因相同的興趣愛好或者相近的地域、教育背景而自發(fā)組成學(xué)習(xí)圈。人們也可以從報紙等媒體上獲得各種學(xué)習(xí)圈的信息，根據(jù)自己的需要自主選擇，每個人都能夠參與其中。
2.1.3具有高效性。學(xué)習(xí)圈的規(guī)模一般控制在5到10人，這確保了成員獲得均等的參與機會，更好地與其他成員進行互動與合作，分享彼此的觀點、收獲，共同承擔責任；還使成員們能夠深入地學(xué)習(xí)、探討。此外，學(xué)習(xí)圈是成員自主組成的，所以具有較高的學(xué)習(xí)積極性。
2.1.4成本性較低，資金來源范圍廣。學(xué)習(xí)圈的地點選取較為靈活，多選在成員的家中進行學(xué)習(xí)，其花費一般用在購買學(xué)習(xí)資料上，是一種低廉的學(xué)習(xí)形式。同時，學(xué)習(xí)圈受到政府、企業(yè)及各類社會組織的支持，有較廣泛的資金來源。
2.2學(xué)習(xí)圈模式下社區(qū)治理的主體分析
治理是“政府與民間，公共部門與私人部門之間的互動”。[2]社區(qū)治理則在一定區(qū)域內(nèi)公共部門與私人部門之間互動下實現(xiàn)配置有效資源的一種重要方式。我國長期實行的單一制的社區(qū)管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)社區(qū)管理向社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變，更無法滿足現(xiàn)階段復(fù)雜多變的社區(qū)問題，以及居民多層次的物質(zhì)文化需求。借鑒諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主埃莉諾?奧斯特羅姆的“多中心治理”理論，社區(qū)治理的主體應(yīng)多元化，公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)應(yīng)區(qū)分。本文將社區(qū)治理的主體歸納為公民、政府、市場和社會組織。
2.2.1公民
這里的公民主要是指社區(qū)居民，本著以人為本的宗旨，他們是社區(qū)最核心的主體，我們應(yīng)對他們給予充分重視。社區(qū)是否能夠達到善治，關(guān)鍵在于社區(qū)居民是否能夠樹立起公民美德。我們可以將社區(qū)看做國家為了實現(xiàn)善治的一種手段和公民表達利益訴求的共同體。社區(qū)治理不僅是為了公民生存，不僅是為了提供交易便利的場所，不僅是提供治安保障，而是要實現(xiàn)美好的生活。學(xué)習(xí)圈是組織管理學(xué)習(xí)的一種形式，還是一種持續(xù)探索、質(zhì)疑的精神和學(xué)習(xí)氣氛（奧斯卡?奧爾森）。學(xué)習(xí)圈參與者都是平等、自愿、自我負責的，在這種氛圍下，有利于公民民主意識、權(quán)責觀念的形成，進而有利于培育公民美德，最終實現(xiàn)公民社會。
2.2.2政府
政府在社區(qū)治理中，主要是社區(qū)公共服務(wù)的提供者，主要是通過行政管理機構(gòu)，社區(qū)服務(wù)中心和學(xué)期工作站來提供公共服務(wù)。[3]根據(jù)新公共管理運動的理論，政府應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”[4]，政府應(yīng)該向社區(qū)分權(quán)而不是集權(quán)。但是依據(jù)我國現(xiàn)階段實際，社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供并未真正分離。在學(xué)習(xí)圈模式下，政府無法直接管理每個學(xué)習(xí)圈，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，提供財政支持，制定方針政策，簡政放權(quán)，由社區(qū)具體實踐。
2.2.3市場
在政府與市場差異功能的比較分析中，我們可以借鑒西方將市場機制引入社區(qū)治理，在市場準入規(guī)則的條件下，明確市場和政府承擔職能的界限，把市場激勵和服務(wù)機制以提高資源在社區(qū)中配置的效率。
2.2.4社會組織
社區(qū)治理與宏觀經(jīng)濟運行相似，同樣存在市場失靈和政府失靈的現(xiàn)象，而社會組織憑借其非營利性、民間性、互益性很好地彌補市場和政府在社區(qū)治理中無法實現(xiàn)的作用。社會組織能夠為學(xué)習(xí)圈提供必要的公共資源，能夠完善基層民主自治制度，能夠營造社區(qū)公益氛圍。正如瑞典的學(xué)習(xí)圈就是起源于社會組織和大眾運動，如工會、禁酒社團和農(nóng)場主運動等，社會組織對學(xué)習(xí)圈的形成發(fā)展發(fā)揮了重要作用。[5]在學(xué)習(xí)圈模式中，財政問題可能會影響其進一步發(fā)展，瑞典亦然，所以我們必須把社區(qū)基金會納入社區(qū)治理中。
2.3在中國應(yīng)用學(xué)習(xí)圈模式的制度供給與需求分析
2.3.1制度需求分析
正如消費者對于商品的需求受到各種因素的影響，社區(qū)治理主體對社區(qū)治理制度的需求也受到各種因素影響。這些因素的變化導(dǎo)致制度需求的變化，進而影響制度均衡。社區(qū)治理對于學(xué)習(xí)圈的需求，是因為學(xué)習(xí)圈能夠給公民提供便利，增加收益，這也就是學(xué)習(xí)圈發(fā)揮的作用和功能。學(xué)習(xí)圈模式可以說是一種帕累托改進，推動社區(qū)治理制度趨向制度均衡。分析制度需求就是要說明中國社區(qū)為什么要移植學(xué)習(xí)圈制度。
傳統(tǒng)社區(qū)制度是以政府主導(dǎo)，單位制為核心的社區(qū)管理制度，人情關(guān)系為紐帶的管理制度。社區(qū)傳統(tǒng)的管理模式雖然逐漸被打破，但是它的殘余勢力還在侵蝕現(xiàn)代社區(qū)治理制度的有效實施。社區(qū)迫切需要一種現(xiàn)代社區(qū)治理模式，它不僅依賴于制度，還依賴于人的能力和素質(zhì)。
社會資本的需求。在現(xiàn)代社會中，社區(qū)人口流動性強，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，居民的社會背景差異較大，導(dǎo)致人與人之前的信任感大大降低。社區(qū)治理需要人與人之間形成信任感和公共精神，通過托克維爾的觀點可知，結(jié)社可以促使人們形成公共參與的習(xí)慣。[8]學(xué)習(xí)圈模式下能為人們結(jié)社減少機會成本，降低風險。通過學(xué)習(xí)圈系統(tǒng)性、程序化的構(gòu)建方式，為學(xué)習(xí)互動提供穩(wěn)定和秩序，減少人們學(xué)習(xí)互動所消耗的精力和財力，提高人們結(jié)社的效率。人們依據(jù)個人偏好，自愿組成學(xué)習(xí)圈，平等對話，主動參與，增強了互動與溝通能力，逐步建立與他人的信任感，方便在生產(chǎn)生活中的合作，最終為社區(qū)培育公共精神奠定社會基礎(chǔ)。
集體利益的需求。現(xiàn)代社區(qū)系統(tǒng)比以往更加多變，社區(qū)治理面臨更為復(fù)雜的利益關(guān)系。現(xiàn)代社區(qū)常常需要利益代言人，以一個利益共同體的形式表達集體利益訴求。參考學(xué)者的相關(guān)調(diào)查（閔學(xué)勤，2009）我們發(fā)現(xiàn)，居委會和業(yè)主委員會即使是通過民主選舉產(chǎn)生也無法真正代表集體利益。居委會機關(guān)化、行政化[9]，被大量行政事務(wù)拖累無法扮演好利益代言人的角色，業(yè)主委員會缺乏動力機制，社區(qū)居民參與合作能力不足，導(dǎo)致其“形同虛設(shè)”[10]。瑞典前首相奧羅夫?帕爾梅（Olof Palme）把瑞典稱作為“一個學(xué)習(xí)圈的民主”。學(xué)習(xí)圈創(chuàng)建公民聚會的場所，通過平對對話，共同討論，互動參與，縮小社區(qū)中不同人群知識和信息的差距，加強社會民主文化，讓公民在日常生活中感知民主的價值，從而激發(fā)民主的活力。充滿民主活力的社區(qū)中，公民擁有較高的參與能力，能夠為業(yè)主委員會運行創(chuàng)造動力，調(diào)解社區(qū)利益沖突，構(gòu)建和諧社區(qū)。學(xué)習(xí)圈下，成員擁有平等的學(xué)習(xí)權(quán)利，是否能夠得到知識和技能的收益，取決于是否能對自己行為負責，這有利于培養(yǎng)公民的權(quán)責意識。學(xué)習(xí)圈下的公民能夠以文明的方式，在集體談判和集體行動中解決利益沖突，對自己負責，而不是有事就找“組織”，這就推動居委會職能轉(zhuǎn)變，使其為化解利益沖突提供機會。
教育稀缺的需求。中國教育資源有限，導(dǎo)致成人教育發(fā)展不足，成人教育的渠道少，教育成本高，師資力量薄弱。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們已經(jīng)擁有了基本生存資料，教育資源的需求將會進一步增大，但社會供給不足。學(xué)習(xí)圈因其成本較低，學(xué)習(xí)范圍廣，教育門檻低，受眾面大，能夠滿足社區(qū)教育需求，整合、創(chuàng)造更多的教育資源，維護教育資源公平，形成開放性、激勵性、包容性、可持續(xù)性的社區(qū)教育體系。
政府失靈的需求。政府在提供公共產(chǎn)品領(lǐng)域并非萬能的，政府對公共物品的供給缺乏效率，對于長期的公共供給不足，官僚機制膨脹導(dǎo)致公共物品供給擴大趨勢，政府為糾正外部性采取的行動可能會形成新的外部性。[11]在社區(qū)治理中，政府也會面臨以上難題。社區(qū)治理在政府主導(dǎo)的模式下，成本高效率低，政府難以滿足人民對公共物品日益增長的需求。市場無法完全彌補政府在公共領(lǐng)域的失靈，社會組織也只能在社區(qū)治理的局部提供公共物品。經(jīng)由社區(qū)的集體交換是達到基于經(jīng)濟公正的實質(zhì)自由的最好途徑[12]。學(xué)習(xí)圈能夠激發(fā)社區(qū)自身的生產(chǎn)力，實現(xiàn)社區(qū)自我服務(wù)、自我管理、自我教育，彌補政府在社區(qū)治理中的不足。
2.3.2制度供給分析
制度供給是對制度需求的回應(yīng)，即制度的生產(chǎn)。分析學(xué)習(xí)圈的制度供給也就是研究學(xué)習(xí)圈對制度需求回應(yīng)的方式。即學(xué)習(xí)圈制度如何對社區(qū)治理產(chǎn)生效用。影響制度變遷的供給因素主要有：憲法秩序和規(guī)范準則，知識積累和社會科學(xué)知識的進步，當權(quán)者的利益，制度的設(shè)計與實施的成本[13]。
憲法秩序和規(guī)范準則。1982年，社區(qū)居民自治用國家根本大法的形式確立下來（82年《憲法》第111條）。這使學(xué)習(xí)圈能夠在法律的保障下得以確立，并以憲法精神發(fā)揮作用。規(guī)范受到社會文化傳統(tǒng)和意識形態(tài)的強烈影響。學(xué)習(xí)圈只有與文化準則相和諧才能使制度遷移的成本大大降低。中國熟人社會中人情在社區(qū)治理中尤為突出，誠然隨著單位制社區(qū)的瓦解，熟人社會開始分化，但是熟人社會與人情文化在制度變遷中不可忽視的因素。學(xué)習(xí)圈能夠承接熟人社會中的人情，為傳統(tǒng)的人情關(guān)系提供互動的平臺，并且建立有共同偏好的新的人情關(guān)系。這種人情關(guān)系更加趨于非利益化，有助于夠打造和諧社區(qū)。
知識積累和社會科學(xué)知識的進步。學(xué)習(xí)圈可以采用遠程學(xué)習(xí)互動的方式，打破地理局限，為社區(qū)居民共同探討問題提供更多的渠道，拓寬基層民主的方式，使公民更加積極主動參與到社區(qū)治理中來，同時能夠使政府多渠道把握民情。社會科學(xué)和自然科學(xué)進步一樣都會使制度供給曲線向右移。因為社會科學(xué)知識的進步降低了制度發(fā)展的成本。[11]學(xué)習(xí)圈能夠有效提供社會科學(xué)知識，比如瑞典的一些農(nóng)民、工人，就是通過學(xué)習(xí)圈獲得了社會、經(jīng)濟、管理等社會科學(xué)知識，后來成了議員和貿(mào)易聯(lián)盟、工會組織、政黨的領(lǐng)導(dǎo)。
制度的設(shè)計與實施的成本。按照菲尼的觀點，制度設(shè)計的成本主要取決于人力資源等要素的價格。就人力資源而言，若要保證新的制度安排的供給是非常高素質(zhì)的尖端勞動力投入，這種制度的設(shè)計成本必然很高，反之，設(shè)計成本則較低。由業(yè)余愛好者擔任領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)習(xí)圈相比于由專業(yè)老師組成的學(xué)校教育人力資源的投入是很小的，并且其收益更加有效，因為參加者共同為學(xué)習(xí)的結(jié)果而負責。
當權(quán)者的利益。我國是人民民主的社會主義國家，人民政府代表最廣大人民的利益，作為上層決策者對制度供給起重要作用。只有當制度變遷的方向與當權(quán)者的利益一致，上層決策者才有激勵供給新的制度。學(xué)習(xí)圈式的社區(qū)治理模式，是解決社會沖突中文明溫和的治理模式，是與當權(quán)者維護社會穩(wěn)定的利益需求向一致的。應(yīng)用學(xué)習(xí)圈模式治理中國社區(qū)響應(yīng)學(xué)習(xí)型社會的號召，適應(yīng)精神文明社會建設(shè)，順應(yīng)先進文化的發(fā)展方向。
3.結(jié)論與啟示
3.1結(jié)論
經(jīng)過以上論證不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)習(xí)圈模式能夠在社區(qū)治理中發(fā)揮重要的作用。本文認為可以通過制度移植的方式，將該模式引入中國，以完善我國的社區(qū)治理制度。
3.1.1逐步構(gòu)建以公民自治為核心、以學(xué)習(xí)圈為依托的社區(qū)多元治理模式
在社區(qū)治理中，培育民主協(xié)商、平等對話、獨立互助的公民美德，調(diào)動公民參與社區(qū)治理的主動性創(chuàng)造性。合理發(fā)揮政府協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，大力發(fā)展社會組織力量，完善市場激勵機制的學(xué)習(xí)圈模式，全面整合政府、社會和公民三方面優(yōu)質(zhì)資源，實現(xiàn)科學(xué)高效的社區(qū)治理機制。
3.1.2進一步形成互助共享、互利共贏的合作治理網(wǎng)絡(luò)
通過學(xué)習(xí)圈模式，培育公民的合作互助能力，相互激勵，共同創(chuàng)造社會精神財富；逐步編制資源共享型、鄰里互助型、環(huán)境友好型的治理網(wǎng)絡(luò)。
3.1.3穩(wěn)定性、包容性、開放性社區(qū)系統(tǒng)
新型社區(qū)治理模式能夠整合單位制崩離后的分散資源，維持社區(qū)秩序，維護社區(qū)穩(wěn)定；能夠包容社會群體的差異性，協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展；能不斷容納新的外部資源，內(nèi)外統(tǒng)籌兼顧。
3.1.4通過社區(qū)學(xué)習(xí)圈由點及面建成學(xué)習(xí)型社會
結(jié)合寧波鎮(zhèn)海的案例，學(xué)習(xí)圈可以從局部試點到大范圍推廣，由點到線， 由線及面，從而實現(xiàn)“學(xué)習(xí)圈―學(xué)習(xí)型社區(qū)―學(xué)習(xí)型城區(qū)―學(xué)習(xí)型城市―學(xué)習(xí)型國家”的發(fā)展模式。
3.2啟示
3.2.1以社區(qū)治理需求為導(dǎo)向
社區(qū)問題具有多樣性、復(fù)雜性，組織學(xué)習(xí)圈時應(yīng)根據(jù)社區(qū)自身特點，考慮不同社區(qū)的需求類型。組建學(xué)習(xí)圈時要依據(jù)原有規(guī)范、經(jīng)濟水平、文化背景、風俗習(xí)慣等因素。
3.2.2堅持以人為本的原則
社區(qū)治理以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點。社區(qū)治理應(yīng)當借鑒學(xué)習(xí)圈通過影響人的行為進而影響整個社區(qū)的運作機制，踐行以人為本的理念。
3.2.3以民主平等、權(quán)責統(tǒng)一為關(guān)鍵
民主平等作為學(xué)習(xí)圈最大的特色，是公民自治的本質(zhì)，社區(qū)治理的必要條件。平等協(xié)商為公民參與創(chuàng)造激勵機制。區(qū)分治理主體權(quán)責，各司其職，充分調(diào)動各方資源，實現(xiàn)社區(qū)治理的效益最大化。樹立公民權(quán)責意識，積極行使社區(qū)自治的權(quán)利，對社區(qū)負責，進而協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾，構(gòu)建和諧社區(qū)。
3.2.4提高可持續(xù)發(fā)展能力
要實現(xiàn)社區(qū)善治必須大力發(fā)展社區(qū)自身生產(chǎn)力，提高其可持續(xù)發(fā)展能力。學(xué)習(xí)圈模式能夠社區(qū)根據(jù)社會環(huán)境變化自動調(diào)試、自動整合。社區(qū)治理平衡供給關(guān)系，從而從不均衡走向均衡。
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[關(guān)鍵詞]老齡化；社區(qū)居家養(yǎng)老；運行機制
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.123
[中圖分類號]D669.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02
1 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)及其運行機制
2010年，中國老年人（65歲以上）已經(jīng)達到了1.13億人，占總?cè)丝诘?%，按照聯(lián)合國的相關(guān)定義，一個國家或地區(qū)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤^7%時，便可稱之為老齡化社會。《民政部 財政部關(guān)于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作的通知》（民函[2016]200號）提出，要重點支持試點地區(qū)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，通過政府扶持、社會力量運營、市齷運作，全面提升居家和社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)能力。
1.1 社區(qū)居家養(yǎng)老的內(nèi)涵
社區(qū)居家養(yǎng)老，是指老年人在社區(qū)中享受養(yǎng)老服務(wù)，具體形式有社區(qū)家庭養(yǎng)老、社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)日間照料中心和社區(qū)老年人互助中心等。需要指出的是，社區(qū)居家養(yǎng)老與傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老不同，它結(jié)合了社區(qū)中機構(gòu)養(yǎng)老及老年人互助中心等形式，內(nèi)涵更為豐富。
1.2 社區(qū)居家養(yǎng)老運行機制的構(gòu)成要素
社區(qū)居家養(yǎng)老運行機制包括以下幾個組成部分：①社區(qū)居家養(yǎng)老供給機制；
②社區(qū)居家養(yǎng)老動員機制；③社區(qū)居家養(yǎng)老社會協(xié)同機制；④社區(qū)居家養(yǎng)老監(jiān)管機制。
2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行機制存在的問題
2.1 供給機制存在問題
政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中，存在角色定位的困境。作為主要“供給主體之一”的角色和“管理者”的角色，其在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的實踐中存在角色沖突。雖然經(jīng)過簡政放權(quán)和“一站式”行政服務(wù)大廳的創(chuàng)新，各級政府致力于加大社會養(yǎng)老服務(wù)供給的努力取得了顯著成效，但在對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給其他多元主體的管理上，管理者的身份要求政府對其運營資格進行準入限制和審查，因此，在如何進行有效管理與如何加大養(yǎng)老服務(wù)社會供給之間存在困境。
2.2 動員機制存在問題
社區(qū)居家養(yǎng)老動員缺乏明確的制度規(guī)范。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的運營資格獲取，需要消防、床位、員工數(shù)量等條件滿足行政許可標準，這決定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有投入較大、回收較慢的特性。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的動員機制主要依靠政府宣傳和民間慈善力量，但這種動員通常是偶然的，且效率較低。現(xiàn)行的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)動員機制，缺少專門的制度規(guī)范，動員機制沒有常態(tài)化。
2.3 社會協(xié)同機制存在問題
社區(qū)居家養(yǎng)老中多元主體之間的協(xié)同聯(lián)動水平不高，社會協(xié)同機制有待改進。各地區(qū)具體情況不同，政府“公辦”養(yǎng)老院在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中占據(jù)絕大比重，近年來，各地政府在試點探索“公辦民營”及“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”等形式，但無論是從規(guī)模還是實際受惠人群數(shù)量來看，都遠遠不夠。同時，其他多元主體之間，如企業(yè)和非營利組織，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給的實踐中，聯(lián)動水平較低。
2.4 監(jiān)管機制存在問題
社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)行檢查評估機制更多的是一種形式，不具備發(fā)現(xiàn)問題和及時處理問題的效果。現(xiàn)行的檢查評估機制主要是，每年向主管部門提交年度運營報告，其他相關(guān)主管部門對硬件設(shè)施等進行檢查，輔以主管部門的抽查。但現(xiàn)有檢查評估機制流于形式，大量未能達到準入標準的民間“社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)”，以“合法運營”或“透明運營”的形式存在。原因并非是政府主管部門不具備責任感或者作風，而是客觀存在的社會養(yǎng)老服務(wù)需求缺口以及監(jiān)管之后的責任歸屬模糊，使政府主管部門難以處理，對部門社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施采取“不出事就是好事”的策略。
3 完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行機制的建議
社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是政府和社會各界多元協(xié)同，構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重要創(chuàng)新形式和組成部分。相關(guān)人員應(yīng)改進現(xiàn)行機制的不足之處，努力完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行機制。
3.1 強化政府“治理者”的角色
政府作為社會管理者，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)這么一個深入影響社會各階層人員的領(lǐng)域，應(yīng)該明確自身的“治理者”角色，以規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、保護廣大人民的養(yǎng)老權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定為管理目標。近年來，老年人及其家屬與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的權(quán)益糾紛日益增多，政府作為治理者，應(yīng)當創(chuàng)造更良好的法律環(huán)境和社會氛圍，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展和運營。不是追求以供給主體的身份更多地參與社區(qū)居家養(yǎng)服務(wù)供給，而是追求社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的健康、高速發(fā)展。
3.2 出臺特定的動員制度規(guī)范
任何一項政策的實施或者是任何一份事業(yè)的成功，都建立在人、財、物等資源高效整合的基礎(chǔ)上。同樣，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展也離不開對資源的整合利用，因此，這就需要有一個高效和常規(guī)的動員機制。政府通過出臺特定的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)動員制度規(guī)范，對政府力量、社區(qū)力量、非營利組織力量和其他民間力量進行科學(xué)動員，最大程度實現(xiàn)動員的精準、高效、常態(tài)化。
3.3 建立多元主體的聯(lián)動機制
社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府與其他主體相對互動較多，其他主體之間聯(lián)動性則較差。建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中多元主體的聯(lián)動機制，不僅僅是加快“公辦民營”和“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”的試點及經(jīng)驗推廣，還應(yīng)當探索加強非營利組織與企業(yè)的聯(lián)動，如企業(yè)以投資入股等形式，負責非營利組織名下養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的運營，并以市場的力量促進其健康發(fā)展。同理，民間團體或個人慈善力量名下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，可以通過支付報酬的形式，聘用企業(yè)幫助其進行管理，實現(xiàn)成本和效益控制，從而得到健康發(fā)展。
3.4 落實檢查評估機制，完善配套措施
社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的出現(xiàn)，是完善社會養(yǎng)老體系的創(chuàng)新措施，是適應(yīng)新時代的現(xiàn)實背景而產(chǎn)生的，具有極大的現(xiàn)實意義。社會養(yǎng)老服務(wù)需求存在巨大缺口，客觀上造成了，大量不具備市場準入資格的“透明”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施存在，政府主管部門苦于沒有良好的處理辦法，大多是默認其存在于“灰色地帶”。另外，已獲取行政許可，具備運營資格的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，也存在著因檢查評估流于形式，硬件設(shè)施投入逐年減少，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量下降，甚至帶來安全隱患等問題。建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的檢查評估機制，完善配套政策措施，完善“透明”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，重點防抓安全隱患，并給予政策照顧，還可適度降低準入門檻，將其納入監(jiān)管體系；對已具備運營資格的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，應(yīng)嚴格落實周期性考核和抽查評估，且進行相應(yīng)的獎懲，并建立區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)供給設(shè)施的評分評級系統(tǒng)。
4 結(jié) 語
適應(yīng)新時代現(xiàn)實背景而產(chǎn)生的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，是完善社會養(yǎng)老體系的創(chuàng)新措施，對實現(xiàn)各階層人民享受更好的養(yǎng)老服務(wù)權(quán)益，具有重大現(xiàn)實意義。而要完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行機制，應(yīng)當在供給機制方面明確政府的治理者角色，在動員機制方面出臺明確具體的制度規(guī)范，在協(xié)同機制方面建立多元主體聯(lián)動機制，在監(jiān)管機制方面落實檢查評估制度，并完善相關(guān)配套政策措施。
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目前學(xué)術(shù)界對社區(qū)銀行并沒有統(tǒng)一的定義。美國獨立社區(qū)銀行協(xié)會（ICBA）定義社區(qū)銀行是獨立的、由當?shù)負碛胁⑦\營的機構(gòu)，其資產(chǎn)從少于1000萬到數(shù)十億美元不等的機構(gòu)。參照國外社區(qū)銀行功能并結(jié)合我國金融發(fā)展的實際情況，本文認為我國建立的社區(qū)銀行是指資產(chǎn)為5億元以下，按照市場化原則自主設(shè)立、運作并為當?shù)鼐用窕蛑行∑髽I(yè)提供方便快捷、成本低、個性化金融服務(wù)的縣域銀行類金融機構(gòu)。在當前的經(jīng)濟金融形勢下，發(fā)展社區(qū)銀行的意義重大。
1、有利于改善中小企業(yè)貸款難問題。近年來，我國中小企業(yè)普遍遭遇融資“萎縮”。具體而言，中小企業(yè)由于抵押物相對不足、財務(wù)報表不完備，加之容易隱瞞甚至制造扭曲的信息，導(dǎo)致大銀行因不能了解其經(jīng)營能力、經(jīng)營狀況及貸款所投向的項目的情況，對其貸款更加謹慎。而社區(qū)銀行以服務(wù)社區(qū)為宗旨，與商業(yè)銀行相比，其資產(chǎn)規(guī)模較小，組織層級也相對簡單，信息反饋的期限較短，經(jīng)營決策較靈活。此外，社區(qū)銀行的運作都在本地，對區(qū)域內(nèi)客戶的情況更為熟悉，易與客戶建立長期穩(wěn)定的業(yè)務(wù)關(guān)系。所以，根據(jù)信息優(yōu)勢假說（informationadvantagehypothesis），社區(qū)銀行更易于解決貸款中的委托問題和了解客戶收入變動、支出狀況等有一定保密色彩的個人信息，這降低了由于信息不對稱造成道德風險和逆向選擇發(fā)生的可能性，因而，相比于大型商業(yè)銀行，社區(qū)銀行在服務(wù)中小企業(yè)中就有比較優(yōu)勢。比如，作為“準社區(qū)銀行”的臺州市泰隆城市信用社，一直以民營中小企業(yè)及個體工商戶為主要服務(wù)對象，努力發(fā)揮在地緣、人緣、信息等方面的優(yōu)勢，自1993年成立以來，“泰隆”累計發(fā)放貸款350余億元，其中90%以上投向當?shù)氐拿駹I中小企業(yè)和個體工商戶，2004年末，在“泰隆”有貸款余額的客戶有3865戶，戶均貸款僅70.8萬元，其中50萬元以下的小額貸款戶有2745戶，貸款金額合計6.73億元，分別占貸款戶總數(shù)及各項貸款余額的89.06%和24.61%。
2、促進金融服務(wù)水平和協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展。發(fā)展社區(qū)銀行可以刺激國有商業(yè)銀行加快市場化改革，增強競爭意識，提高服務(wù)水平與質(zhì)量。同時，根據(jù)“共同監(jiān)督”假說（peermonitoringhypothesis），在銀行與客戶信息不對稱情況下，由于社區(qū)銀行典型的區(qū)域性特征，為了區(qū)域內(nèi)大家的共同利益，合作組織中的中小企業(yè)之間會實施自我監(jiān)督，有利于中小企業(yè)建立良好的信用習(xí)慣，推動社會信用狀況的改善。另外，社區(qū)銀行強調(diào)對社區(qū)文化的融合，有助于實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的政府、市場及社會的自治互動，形成多方參與、共同管理的新局面。具體而言，社區(qū)居民和單位可以利用其在社區(qū)銀行中的股東或是社員權(quán)力，通過社區(qū)銀行的資金投放項目參與社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)項目開設(shè)、服務(wù)內(nèi)容確立的集體決策，實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)與管理中的群眾自治性作用（王欣欣，2005）。因此，通過社區(qū)銀行基于信用的產(chǎn)品設(shè)計以及對社區(qū)改善和發(fā)展活動的實踐參與，可以推動社區(qū)信用建設(shè)和協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展。
3、有利于優(yōu)化銀行體系結(jié)構(gòu)，降低系統(tǒng)性風險。根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論，CR4≤40%為低集中度，40%≤CR4≤60%為中集中度，60%≤CR4≤80%為較高集中度，CR4>80%為高集中度。從資產(chǎn)的市場集中度看，根據(jù)相關(guān)機構(gòu)的數(shù)據(jù)可以算出，截至2004年，包含國有銀行和股份制銀行（CR15）的市場集中度為68.5%，其中，我國國有商業(yè)銀行資產(chǎn)總額達169321億元，市場集中度（CR4）為54.1%；而負債的CR15和CR4分別為68.4%和53.4%，也就是說，我國銀行業(yè)市場競爭不足，仍然處于寡頭壟斷狀態(tài)。毋庸置疑，這種銀行體系結(jié)構(gòu)不利于中小企業(yè)融資和經(jīng)濟健康發(fā)展。而社區(qū)銀行的適當發(fā)展將會有利于改善銀行體系結(jié)構(gòu)，進而分散來自經(jīng)濟與金融層面的沖擊（王欣欣，2005），從而分散由于銀行機構(gòu)資金需求與供給的同質(zhì)性所造成的系統(tǒng)性風險。換句話說，設(shè)立社區(qū)銀行可以分流過度集中于大、中型銀行機構(gòu)的社會資金，形成一個相對獨立的社區(qū)資金市場，進而規(guī)避系統(tǒng)性金融風險。
4、為居民提供投資渠道與增值服務(wù)。目前我國的資本市場尤其是股票市場的發(fā)展水平很低，加上有關(guān)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新嚴重不足，造成我國居民的投資渠道比較有限，而居民手中的資金非常寬裕并且有較強尋求保值增值的欲望，迫切需要開拓創(chuàng)新投資渠道。從這一方面來看，社區(qū)銀行的發(fā)展有一定的必要性。因為社區(qū)銀行的市場定位與大銀行的“大城市、大企業(yè)”的戰(zhàn)略相反，除了主要為社區(qū)居民和社區(qū)小企業(yè)提供金融服務(wù)外，在網(wǎng)點布局上更加注意拾遺補缺，填補大銀行退出后的空白，多在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展。此外，社區(qū)銀行在審批中小企業(yè)和社區(qū)居民貸款時，很關(guān)注借款人的性格特征、家族的歷史和家庭的構(gòu)成、日常的開銷特征等個性化的因素對還款能力的影響，從而為客戶提供全面的個性化服務(wù)，與此同時，社區(qū)銀行實行多元化經(jīng)營，它必將會吸引各種有利的資本進入以不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)，不斷推行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，提供特色化的金融服務(wù)，從而有利于為居民提供較好的投資渠道和資金增值服務(wù)。
5、可以有效地遏制民間非法金融的蔓延和發(fā)展。近年來我國民間融資有很大發(fā)展，對地方金融的影響越來越大。其原因除了一些地區(qū)市場化程度和利率市場化水平不高（以溫州為例，據(jù)中國人民銀行監(jiān)測，在2004年10月放開貸款利率上限和提高法定利率水平后，溫州銀行業(yè)2005年一季度的貸款加權(quán)平均利率比2004年上半年提高0.7個百分點，高于法定貸款利率0.27個點的上調(diào)幅度），民間融資有較大盈利空間外，關(guān)鍵是沒有真正意義上的小銀行，很大一部分小企業(yè)的資金需求得不到滿足。培育和發(fā)展社區(qū)銀行，可將民間融資納入國家正規(guī)的金融渠道之內(nèi)，為民間資本進入銀行業(yè)提供一個比較現(xiàn)實的通道，提高民間金融的規(guī)范化、組織化和機構(gòu)化，防止民間金融的邊緣化，逐步消除金融結(jié)構(gòu)的二元化，降低潛藏的金融風險。
二、我國發(fā)展社區(qū)銀行的路徑探析
20世紀90年代，歐洲掀起了一場"社區(qū)銀行服務(wù)運動"(CampaignforCommunityBankingServices)，主要有新設(shè)社區(qū)銀行、共享分支網(wǎng)絡(luò)(Sharedbranch)、利用分支機構(gòu)和特許經(jīng)營(Franchises)等渠道，而澳洲的社區(qū)銀行主要采取分支機構(gòu)模式、模式及電子銀行模式。我國發(fā)展社區(qū)銀行必須從當前銀行業(yè)的改革和發(fā)展的實際情況出發(fā)，主要途徑有：
1、由民營企業(yè)資本組建新的社區(qū)銀行。新組建股份制社區(qū)銀行容易明晰產(chǎn)權(quán)，其公司治理結(jié)構(gòu)相對比較完善，市場定位目標也比較明確，在應(yīng)對市場環(huán)境變化方面也會比較靈活。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求組建社區(qū)銀行，同時也要十分關(guān)注退出機制的建設(shè)，真正實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開、自主經(jīng)營、自負盈虧”。但是，民營銀行資本由于強烈趨利動機可能導(dǎo)致過度擴張，加大金融風險；股東控制社區(qū)銀行容易發(fā)生獲取關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款等問題，應(yīng)進一步完善相關(guān)法規(guī)以降低風險出現(xiàn)的可能性和危害性。與此同時，由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，尤其是區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)發(fā)展水平不盡相同，這就形成不同的發(fā)展社區(qū)銀行的條件，必須區(qū)別對待以提高效率，一般來講，應(yīng)該先進行試點，然后再全面鋪開。例如可以考慮將浙江省的溫州、寧波、臺州和福建省的泉州等民營經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)作為試點，然后擇機推廣。一般情況下，允許達到法規(guī)規(guī)定的各項條件（如資本金額、股東人數(shù)、產(chǎn)權(quán)制度與治理結(jié)構(gòu)、高管人員任職資格、合規(guī)的章程等）的自然人或企業(yè)法人組建社區(qū)銀行（應(yīng)宜遜，2005），考慮到《巴塞爾協(xié)議》的要求，資本金應(yīng)在1000～5000萬元為宜。
2、將現(xiàn)有小型金融機構(gòu)改造為社區(qū)銀行。以城市信用社為例，城市信用社在長期與中小企業(yè)接觸的過程中掌握了充分的客戶信息和決策經(jīng)驗，可以在很大程度上降低貸款風險，更好地為中小企業(yè)提供融資服務(wù)。我們可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定對其實施規(guī)范改造，鼓勵優(yōu)秀民資入股，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，改造成以所在社區(qū)的中小企業(yè)和居民為服務(wù)對象、按股份制原則進行經(jīng)營管理的社區(qū)銀行。另外，農(nóng)村信用社由于市場變化正亟需要轉(zhuǎn)型，可以通過適當?shù)馁Y本結(jié)構(gòu)優(yōu)化和機構(gòu)整合，促進農(nóng)信社重組，逐步改造為產(chǎn)權(quán)明晰、按市場化運作的社區(qū)銀行（翟建宏、高明華，2005）。關(guān)鍵在于經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變、機構(gòu)布局的調(diào)整和規(guī)模效益的實現(xiàn)。另外，由于各個信用社的發(fā)展情況不盡相同，應(yīng)該區(qū)別對待，最好是先進行改造試點，不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步推行改革，促進社區(qū)銀行的健康發(fā)展。浙江省在這方面有所探索，2005年1月，經(jīng)寧波銀監(jiān)局批準，浙江省第一家完成增資擴股、改制成為有限責任公司的城市信用社——象山縣綠葉城市信用社正式掛牌運營。綠葉信用社改造后的資本金從過去的526.9萬元增長到1.39億元，資本充足率遠遠超過法定標準；在新的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，法人單位17家，均為民營企業(yè)，自然人32個，過去參與投資的行政事業(yè)單位全部退出，單體投資者最高占有股權(quán)比例為10.79%。
3、在部分郵政基層機構(gòu)基礎(chǔ)上進行改造，組建社區(qū)銀行。據(jù)郵政儲匯局統(tǒng)計，到2006年3月末，我國郵儲存款余額達到1.48萬億元，占居民存款總額的10%，在全國擁有3.6萬個網(wǎng)點，其中縣及縣以下農(nóng)村網(wǎng)點占2/3以上，而且，郵政儲蓄65%的資金來源于農(nóng)村，而幾乎90%以上的資金都通過轉(zhuǎn)存央行或者以協(xié)議存款的方式轉(zhuǎn)存城市商業(yè)銀行、股份制銀行等途徑，實現(xiàn)資金從農(nóng)村大量向城市的逆向流動。這不僅有可能影響到農(nóng)村金融發(fā)展，甚至有可能使得郵政匯兌業(yè)務(wù)畸形化，以服務(wù)于郵政儲蓄業(yè)務(wù)的利益沖動（鐘偉，2004）。隨著《郵政體制改革方案》的通過，組建中國郵政儲蓄銀行工作即將進入實施階段。因此，可以適當考慮基層郵政儲蓄機構(gòu)的社區(qū)銀行化。具體思路如下：在民營經(jīng)濟較為發(fā)達、信用環(huán)境較好的地區(qū)，由地方政府、金融監(jiān)管部門及郵政部門進行協(xié)商，將個別條件較好的郵政縣支局作為試點，先由權(quán)威資產(chǎn)評估機構(gòu)進行價值評估，然后，以公開、公平的方式對其資產(chǎn)進行招標出售，需要說明的是，管理部門必須對各招標單位或個人（一般為民營企業(yè)法人或獨立自然人）先進行考核、選擇，嚴格把關(guān)，“交接”之后，要進行適當引導(dǎo)、監(jiān)控。
4、引導(dǎo)民間非正規(guī)金融發(fā)展成社區(qū)銀行。根據(jù)央行調(diào)查統(tǒng)計司的調(diào)查推算，目前我國民間融資規(guī)模為9500億元，占GDP的6.96%左右，在浙江等民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地下金融的間接融資規(guī)模大約相當于國有銀行系統(tǒng)的1/3。另外，根據(jù)中國人民銀行溫州中心支行的調(diào)查測算，2005年末的民間借貸資金規(guī)模為450~500億元，作為一種自發(fā)的民間資金運作方式，溫州民間資本規(guī)模超過了3000億元，其原因主要是正規(guī)金融對中小企業(yè)的融資支持不足。另外，有證據(jù)表明，與現(xiàn)有銀行機構(gòu)相比，一些地方從事資金交易的非正規(guī)金融的經(jīng)營效率更高，并且對當?shù)匦∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)貢獻更大。所以，通過正確引導(dǎo)使非正規(guī)金融走上正規(guī)化、合法化道路；通過組建社區(qū)銀行將民間閑散資金組織運營起來的意義將十分深遠。兩年前，溫州成為全國性的金融改革綜合試驗區(qū)，在農(nóng)信社改革和利率浮動改革方面凸現(xiàn)了示范效應(yīng)，如今，我們亦可考慮以其作為發(fā)展社區(qū)銀行的試點，具體操作方式為：先試點設(shè)立1家，由市政府明確一個主管部門，組織、鼓勵和引導(dǎo)市轄內(nèi)具有一定規(guī)模的企業(yè)發(fā)起，采取股份制的形式，明晰權(quán)責，將民間資本納入金融體系。在這一過程中，監(jiān)管部門要首先對“發(fā)起人”進行很好的選擇，一般選擇經(jīng)營良好、實力雄厚、社會知名度高、信譽好的企業(yè)，股份應(yīng)當較為分散以防止因一股獨大破壞“社區(qū)銀行”的運營、管理。
參考文獻：
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2.應(yīng)宜遜、李國文，“社區(qū)銀行”：內(nèi)涵、現(xiàn)實意義與發(fā)展思路[J]，上海金融，2005，（11）。
3.翟建宏、高明華，中小企業(yè)貸款與社區(qū)銀行發(fā)展[J]，金融理論與實踐,2005，（3）。
4.鐘偉，中國民營銀行宜走社區(qū)銀行之路[J]，上海金融，2004，（6）。
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7.人行西安分行課題組，我國社區(qū)銀行的培育與發(fā)展問題研究[J]，西安金融，2005，（10）。
關(guān)鍵詞：融資社區(qū)銀行發(fā)展路徑
近年來，我國銀行業(yè)取得了長足的進步，但是，從國際金融業(yè)發(fā)展、變革與創(chuàng)新的角度看，我國銀行體系仍然存在著不少問題。特別是，在2006年12月1日之后金融業(yè)對外資全面開放的形勢下，我國銀行業(yè)的競爭將空前激烈，如何迅速縮短我國銀行的差距、增強競爭力成為理論界與銀行界共同關(guān)注的焦點。在這種背景下，發(fā)展社區(qū)銀行的呼聲日益高漲，本文將就我國發(fā)展社區(qū)銀行路徑問題進行探討。
一、我國發(fā)展社區(qū)銀行的現(xiàn)實意義
目前學(xué)術(shù)界對社區(qū)銀行并沒有統(tǒng)一的定義。美國獨立社區(qū)銀行協(xié)會（ICBA）定義社區(qū)銀行是獨立的、由當?shù)負碛胁⑦\營的機構(gòu)，其資產(chǎn)從少于1000萬到數(shù)十億美元不等的機構(gòu)。參照國外社區(qū)銀行功能并結(jié)合我國金融發(fā)展的實際情況，本文認為我國建立的社區(qū)銀行是指資產(chǎn)為5億元以下，按照市場化原則自主設(shè)立、運作并為當?shù)鼐用窕蛑行∑髽I(yè)提供方便快捷、成本低、個性化金融服務(wù)的縣域銀行類金融機構(gòu)。在當前的經(jīng)濟金融形勢下，發(fā)展社區(qū)銀行的意義重大。
1、有利于改善中小企業(yè)貸款難問題。近年來，我國中小企業(yè)普遍遭遇融資“萎縮”。具體而言，中小企業(yè)由于抵押物相對不足、財務(wù)報表不完備，加之容易隱瞞甚至制造扭曲的信息，導(dǎo)致大銀行因不能了解其經(jīng)營能力、經(jīng)營狀況及貸款所投向的項目的情況，對其貸款更加謹慎。而社區(qū)銀行以服務(wù)社區(qū)為宗旨，與商業(yè)銀行相比，其資產(chǎn)規(guī)模較小，組織層級也相對簡單，信息反饋的期限較短，經(jīng)營決策較靈活。此外，社區(qū)銀行的運作都在本地，對區(qū)域內(nèi)客戶的情況更為熟悉，易與客戶建立長期穩(wěn)定的業(yè)務(wù)關(guān)系。所以，根據(jù)信息優(yōu)勢假說（informationadvantagehypothesis），社區(qū)銀行更易于解決貸款中的委托問題和了解客戶收入變動、支出狀況等有一定保密色彩的個人信息，這降低了由于信息不對稱造成道德風險和逆向選擇發(fā)生的可能性，因而，相比于大型商業(yè)銀行，社區(qū)銀行在服務(wù)中小企業(yè)中就有比較優(yōu)勢。比如，作為“準社區(qū)銀行”的臺州市泰隆城市信用社，一直以民營中小企業(yè)及個體工商戶為主要服務(wù)對象，努力發(fā)揮在地緣、人緣、信息等方面的優(yōu)勢，自1993年成立以來，“泰隆”累計發(fā)放貸款350余億元，其中90%以上投向當?shù)氐拿駹I中小企業(yè)和個體工商戶，2004年末，在“泰隆”有貸款余額的客戶有3865戶，戶均貸款僅70.8萬元，其中50萬元以下的小額貸款戶有2745戶，貸款金額合計6.73億元，分別占貸款戶總數(shù)及各項貸款余額的89.06%和24.61%。
2、促進金融服務(wù)水平和協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展。發(fā)展社區(qū)銀行可以刺激國有商業(yè)銀行加快市場化改革，增強競爭意識，提高服務(wù)水平與質(zhì)量。同時，根據(jù)“共同監(jiān)督”假說（peermonitoringhypothesis），在銀行與客戶信息不對稱情況下，由于社區(qū)銀行典型的區(qū)域性特征，為了區(qū)域內(nèi)大家的共同利益，合作組織中的中小企業(yè)之間會實施自我監(jiān)督，有利于中小企業(yè)建立良好的信用習(xí)慣，推動社會信用狀況的改善。另外，社區(qū)銀行強調(diào)對社區(qū)文化的融合，有助于實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的政府、市場及社會的自治互動，形成多方參與、共同管理的新局面。具體而言，社區(qū)居民和單位可以利用其在社區(qū)銀行中的股東或是社員權(quán)力，通過社區(qū)銀行的資金投放項目參與社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)項目開設(shè)、服務(wù)內(nèi)容確立的集體決策，實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)與管理中的群眾自治性作用（王欣欣，2005）。因此，通過社區(qū)銀行基于信用的產(chǎn)品設(shè)計以及對社區(qū)改善和發(fā)展活動的實踐參與，可以推動社區(qū)信用建設(shè)和協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展。
3、有利于優(yōu)化銀行體系結(jié)構(gòu)，降低系統(tǒng)性風險。根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論，CR4≤40%為低集中度，40%≤CR4≤60%為中集中度，60%≤CR4≤80%為較高集中度，CR4>80%為高集中度。從資產(chǎn)的市場集中度看，根據(jù)相關(guān)機構(gòu)的數(shù)據(jù)可以算出，截至2004年，包含國有銀行和股份制銀行（CR15）的市場集中度為68.5%，其中，我國國有商業(yè)銀行資產(chǎn)總額達169321億元，市場集中度（CR4）為54.1%；而負債的CR15和CR4分別為68.4%和53.4%，也就是說，我國銀行業(yè)市場競爭不足，仍然處于寡頭壟斷狀態(tài)。毋庸置疑，這種銀行體系結(jié)構(gòu)不利于中小企業(yè)融資和經(jīng)濟健康發(fā)展。而社區(qū)銀行的適當發(fā)展將會有利于改善銀行體系結(jié)構(gòu)，進而分散來自經(jīng)濟與金融層面的沖擊（王欣欣，2005），從而分散由于銀行機構(gòu)資金需求與供給的同質(zhì)性所造成的系統(tǒng)性風險。換句話說，設(shè)立社區(qū)銀行可以分流過度集中于大、中型銀行機構(gòu)的社會資金，形成一個相對獨立的社區(qū)資金市場，進而規(guī)避系統(tǒng)性金融風險。
4、為居民提供投資渠道與增值服務(wù)。目前我國的資本市場尤其是股票市場的發(fā)展水平很低，加上有關(guān)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新嚴重不足，造成我國居民的投資渠道比較有限，而居民手中的資金非常寬裕并且有較強尋求保值增值的欲望，迫切需要開拓創(chuàng)新投資渠道。從這一方面來看，社區(qū)銀行的發(fā)展有一定的必要性。因為社區(qū)銀行的市場定位與大銀行的“大城市、大企業(yè)”的戰(zhàn)略相反，除了主要為社區(qū)居民和社區(qū)小企業(yè)提供金融服務(wù)外，在網(wǎng)點布局上更加注意拾遺補缺，填補大銀行退出后的空白，多在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展。此外，社區(qū)銀行在審批中小企業(yè)和社區(qū)居民貸款時，很關(guān)注借款人的性格特征、家族的歷史和家庭的構(gòu)成、日常的開銷特征等個性化的因素對還款能力的影響，從而為客戶提供全面的個性化服務(wù)，與此同時，社區(qū)銀行實行多元化經(jīng)營，它必將會吸引各種有利的資本進入以不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)，不斷推行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，提供特色化的金融服務(wù)，從而有利于為居民提供較好的投資渠道和資金增值服務(wù)。
5、可以有效地遏制民間非法金融的蔓延和發(fā)展。近年來我國民間融資有很大發(fā)展，對地方金融的影響越來越大。其原因除了一些地區(qū)市場化程度和利率市場化水平不高（以溫州為例，據(jù)中國人民銀行監(jiān)測，在2004年10月放開貸款利率上限和提高法定利率水平后，溫州銀行業(yè)2005年一季度的貸款加權(quán)平均利率比2004年上半年提高0.7個百分點，高于法定貸款利率0.27個點的上調(diào)幅度），民間融資有較大盈利空間外，關(guān)鍵是沒有真正意義上的小銀行，很大一部分小企業(yè)的資金需求得不到滿足。培育和發(fā)展社區(qū)銀行，可將民間融資納入國家正規(guī)的金融渠道之內(nèi)，為民間資本進入銀行業(yè)提供一個比較現(xiàn)實的通道，提高民間金融的規(guī)范化、組織化和機構(gòu)化，防止民間金融的邊緣化，逐步消除金融結(jié)構(gòu)的二元化，降低潛藏的金融風險。
二、我國發(fā)展社區(qū)銀行的路徑探析
20世紀90年代，歐洲掀起了一場"社區(qū)銀行服務(wù)運動"(CampaignforCommunityBankingServices)，主要有新設(shè)社區(qū)銀行、共享分支網(wǎng)絡(luò)(Sharedbranch)、利用分支機構(gòu)和特許經(jīng)營(Franchises)等渠道，而澳洲的社區(qū)銀行主要采取分支機構(gòu)模式、模式及電子銀行模式。我國發(fā)展社區(qū)銀行必須從當前銀行業(yè)的改革和發(fā)展的實際情況出發(fā)，主要途徑有：
1、由民營企業(yè)資本組建新的社區(qū)銀行。新組建股份制社區(qū)銀行容易明晰產(chǎn)權(quán)，其公司治理結(jié)構(gòu)相對比較完善，市場定位目標也比較明確，在應(yīng)對市場環(huán)境變化方面也會比較靈活。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求組建社區(qū)銀行，同時也要十分關(guān)注退出機制的建設(shè)，真正實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開、自主經(jīng)營、自負盈虧”。但是，民營銀行資本由于強烈趨利動機可能導(dǎo)致過度擴張，加大金融風險；股東控制社區(qū)銀行容易發(fā)生獲取關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款等問題，應(yīng)進一步完善相關(guān)法規(guī)以降低風險出現(xiàn)的可能性和危害性。與此同時，由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，尤其是區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)發(fā)展水平不盡相同，這就形成不同的發(fā)展社區(qū)銀行的條件，必須區(qū)別對待以提高效率，一般來講，應(yīng)該先進行試點，然后再全面鋪開。例如可以考慮將浙江省的溫州、寧波、臺州和福建省的泉州等民營經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)作為試點，然后擇機推廣。一般情況下，允許達到法規(guī)規(guī)定的各項條件（如資本金額、股東人數(shù)、產(chǎn)權(quán)制度與治理結(jié)構(gòu)、高管人員任職資格、合規(guī)的章程等）的自然人或企業(yè)法人組建社區(qū)銀行（應(yīng)宜遜，2005），考慮到《巴塞爾協(xié)議》的要求，資本金應(yīng)在1000～5000萬元為宜。
2、將現(xiàn)有小型金融機構(gòu)改造為社區(qū)銀行。以城市信用社為例，城市信用社在長期與中小企業(yè)接觸的過程中掌握了充分的客戶信息和決策經(jīng)驗，可以在很大程度上降低貸款風險，更好地為中小企業(yè)提供融資服務(wù)。我們可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定對其實施規(guī)范改造，鼓勵優(yōu)秀民資入股，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，改造成以所在社區(qū)的中小企業(yè)和居民為服務(wù)對象、按股份制原則進行經(jīng)營管理的社區(qū)銀行。另外，農(nóng)村信用社由于市場變化正亟需要轉(zhuǎn)型，可以通過適當?shù)馁Y本結(jié)構(gòu)優(yōu)化和機構(gòu)整合，促進農(nóng)信社重組，逐步改造為產(chǎn)權(quán)明晰、按市場化運作的社區(qū)銀行（翟建宏、高明華，2005）。關(guān)鍵在于經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變、機構(gòu)布局的調(diào)整和規(guī)模效益的實現(xiàn)。另外，由于各個信用社的發(fā)展情況不盡相同，應(yīng)該區(qū)別對待，最好是先進行改造試點，不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步推行改革，促進社區(qū)銀行的健康發(fā)展。浙江省在這方面有所探索，2005年1月，經(jīng)寧波銀監(jiān)局批準，浙江省第一家完成增資擴股、改制成為有限責任公司的城市信用社——象山縣綠葉城市信用社正式掛牌運營。綠葉信用社改造后的資本金從過去的526.9萬元增長到1.39億元，資本充足率遠遠超過法定標準；在新的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，法人單位17家，均為民營企業(yè)，自然人32個，過去參與投資的行政事業(yè)單位全部退出，單體投資者最高占有股權(quán)比例為10.79%。
