時間：2023-07-31 17:25:53
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇自然災害的風險，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
自然災害風險行政管理作為公共管理的重要組成部分,受到各國的高度關注,特別是作為自然災害頻發的幾個國土面積較大的國家,更是關注對自然災害的風險管理工作。依據對北美洲、亞洲、歐洲等國自然自災害風險管理工作的比較[8],本文將其劃分為以下三種管理模式。
(一)美國式的自然災害風險管理
詹姆士·米切爾系統地介紹了美國的災害管理政策和協調機制[9]。從1974年起,美國政府組建了聯邦緊急事務管理局(FEMA)以來,即以一個核心政府機構為中心,聯合聯邦27個相關的機構,形成對災害風險的綜合行政管理體系。2003年3月1日以后,FEMA整建制歸入美國聯邦政府新成立的國土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更為加強。目前,該系統作為美國國土安全部的五個核心機構,掌管國家的應急響應準備和行動工作,除在首都華盛頓設有總局機關外,還在全國建立了十個區域機構和兩個地區機構,形成了以聯邦和區域兩級行政體系為核心、輔以聯邦相關機構參與的災害風險行政管理區域模式(塊塊模式)。與此模式相一致的還有德國政府,即德國聯邦政府管理辦(BVA)下屬的民防中心(ZFZ),不過其聯邦的作用只是在戰時發揮作用,平時主要由各州政府負責其轄區自然災害的風險管理工作,即以政府災害風險管理為基礎的區域模式。法國也屬這一模式,即法國政府下設的應急局(DDSL),也如美國,以國家和地方二級為核心,輔以國家相關機構的參與。俄羅斯、意大利也與此類模式相似[8]。
(二)日本式的自然災害風險管理
葉耀先系統地介紹了日本防災和災害應急管理情況,并與中國進行了比較[10](P254-290)。日本在一整套詳細的與自然災害風險管理相關的法律框架下,構建了以首相為首的“中央防災會議”制度,一旦發生緊急情況,指定行政機關、指定公共單位應對自然災害。為了有效地進行災害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政機關和公共單位,依據“災害對策基本法”,必須制定防災計劃并予以實施。2001年,日本中央政府機構重組,內閣府成為國家災害管理的行政機構。內閣府災害管理政策統括官負責防災基本政策,如防災計劃的制定,協調各省、廳的活動以及巨大災害的響應。此外,作為負有特殊使命的大臣,還新設立了“防災擔當大臣”職位。由此可以看出,日本式的自然災害風險管理是以中央為核心、各省廳局機構參與的垂直管理模式。一些國土面積相對小的國家都建立了與此模式近似的自然災害風險行政管理體系。
(三)中國式的自然災害風險管理模式
中國政府歷來對自然災害管理予以高度重視。近年來從參與實施國際減災計劃和減災戰略過程中,加強了自然災害風險管理工作。1989年響應聯合國發起的國際減災十年計劃,率先成立了由國務院領導負責的中國國際減災十年委員會。減災十年結束后,于2001年該機構調整為中國國際減災委員會,2005年又調整為中國國家減災委員會,并成立了該委員會的科技委。國家減災委作為一個部際協調機構,已成為中國應對自然災害之中央政府的最高機構,其辦公室設在民政部。此外,民政部還組建了國家減災中心,作為承辦國家減災委和民政部相關工作的一個技術支撐單位。目前,中國各類自然災害風險的行政管理,依自然致災因子仍然由與此相關的部委局負責管理,例如中國地震局負責地震災害的風險管理,中國氣象局負責氣象災害的風險管理,水利部負責水旱災害的風險管理,國土資源部負責滑坡、泥石流災害的風險管理,海洋災害的風險管理由國家海洋局負責,森林火災由國家林業局負責,農業病蟲鼠害及草原火災則由農業部負責等。為了加強對一些影響較大的自然災害的風險行政管理,國務院還特別設立了一些自然災害管理的領導小組,如國務院防汛抗旱領導小組、國務院抗震領導小組等。與政府設置的有關自然災害風險管理機構相對應,還在全國各級地方政府設置了相應的機構。由此可以看出,中國政府目前運行的是以部門為主、結合地方政府的“垂直與區域相結合的自然災害風險管理模式”。與此模式相一致的還有比利時、挪威等國。
上述三種自然災害風險行政管理模式,都包括災前的監測、預報和預警,以及各種減災工程建設;災中的應急響應;災后的災情評估、救助救濟、恢復與重建,通常形成一種循環的模式。這三種自然災害風險行政管理模式,都呈現出“條與塊”的結合,或以“條”為主,或以“塊”為主,或“條”與“塊”并重。美國式管理突出了“塊”的重要性,強調了聯邦和州、縣三級政府的作用,輔以妥善協調聯邦政府下設部門的功能;日本式管理突出了“條”的重要作用,強調中央政府各相關部門各負其責,輔以協調發揮都道府的作用;中國式管理突出了“條塊”并重,發揮其整體功能的作用不顯著。因此,應從系統和綜合的角度著眼,突出“塊塊”的核心作用,并協調“條條”的專業職能。
二、自然災害風險的復雜性與鏈性特征
自然災害的突發性與漸發性特征,決定了其對承災體影響的方式、程度,并且還影響人類的響應措施。自然災害系統的復雜性與鏈性特征則決定其風險形成的多因性和綜合性。
自然災害系統的特征主要表現在組成因素之間相互作用機制的復雜過程(圖1)。從中可以看出在一個特定區域和特定時段,自然致災因子發生種類和頻率及強度都是隨機的,致使對其預報一直成為災害研究領域的世界難題,至今進展甚微。因此,準確地估計自然災害致災因子發生的概率,進而計算其造成的風險(假定受其影響的承災體不變)仍然是自然災害風險管理工作中的一項艱巨任務。承災體是區域社會經濟系統的總稱,由于區域政治制度、經濟體制,人口數量、經濟水平、文化差異的存在,使得具有相同致災強度的致災因子發生后,造成的影響迥然不同。如1991年中國淮河流域發生流域性洪水,水情資料表明其上中游和下游幾乎接近百年不遇,但造成的損失在兩地產生明顯差異,不僅因區域經濟水平的差異,還因防洪排澇能力的差異所致。由此可見,承災體的脆弱性對災情大小的影響是顯然的。受承災體災后恢復力差異的影響,諸如是否吸取了經驗教訓,是否加大了對區域自然災害風險控制的能力等等,這不僅對致災因子的強度產生影響,而且還進一步影響到承災體的脆弱性,進而影響自然災害風險的大小。區域災情的大小對區域自然災害風險評估的影響,不僅取決于絕對水平,而且還與區域整個經濟社會水平相關。通常我們對“小災大害”和“大災小害”的描述就充分反映了這一點。區域經濟社會水平高的地方,抵御自然災害的能力較高,盡管同樣的自然致災因子造成災情的絕對值可能比經濟社會水平低的地方要高,但因其恢復力強,可大大降低其風險水平。因此,可以看出自然災害風險既受自然因素,還受人為因素的影響。因自然災害系統內各要素相互作用,使其呈現出極為復雜的特性,就顯然影響著對其進行管理途徑和措施的確定。
自然災害系統還表現出鏈性的特征,即以主發致災因子為誘因,形成災害鏈。我們曾總結了發生在中國的四種主要的自然災害鏈,即地震災害鏈、臺風-暴雨災害鏈、寒潮災害鏈、干旱災害鏈(圖2-a、b、c、d)[11](P187-189)。從中可以看出,致災因子牽一發而動全身的鏈性特征。由于自然災害鏈的存在,不僅對客觀估計自然災害風險造成困難,還對自然災害應急預案編制、自然災害應急處置、災后救助與恢復,以及災前的備災等各項減災工作造成影響。
三、自然災害風險的綜合行政管理模式
針對區域自然災害系統的復雜性和鏈性特征,借鑒前面已有的三種自然災害風險管理的行政模式,參考Okada提出的“綜合災害風險管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和諧管理”模式[13],本文提出整合縱向協調、橫向協調、政策協調為一體,減災資源高效利用的自然災害風險的綜合行政管理“三維矩陣模式”。
Okada在其倡導的綜合災害風險管理模式中,強調協調社會各方面與減災相關力量的能動性,重視發展與風險控制相平衡,并通過系統的營養動力過程,實現整體管理的優化。前述自然災害風險管理的“日本模式”,在很大程度上體現了Okada提出的綜合災害風險管理模式的思想,這就是強調以縱向協調為主輔以橫向協調的綜合管理模式。席酉民倡導“和諧管理”的思想。他認為,對以人與物兩類不同性質的基本要素構成的系統,其在復雜和不確定的狀況下,維持持續發展的基本途徑,在于如何充分地發揮系統內有差異個體各自的能動作用。而這種能動作用的發揮系于系統內的兩種基本秩序,也即系統內各種互動關系的本質就是人類行為的兩種基本秩序———和與諧,其中前者表征了系統內演化的方式,后者表征了基于人類理性設計的建構方式。“和諧管理”理論的終極目標是:對復雜多變環境下的充滿不確定性的一系列管理問題,提出一種較為全面的解決方法。
由于區域自然災害系統的復雜性及鏈性特征,實施對其進行綜合行政管理,就必須首先強調對現有行政管理方式的縱向協調,即充分發揮中央政府與地方各級政府的作用,特別是要強調基層社區對自然災害風險管理的作用。中國政府在處理2003年SARS公共衛生事件的過程中,強調以屬地為核心的行政管理就是強調了基層組織在社區水平上的重要作用,收到了明顯的效果。這種中央政府與地方各級政府的縱向協調,就是強調了各級政府的主要負責人在管理自然災害風險的組織中,協調好不同行政區域間的關系,突出“和”的原則。諸如發生水災時,流域上、中、下游之間的防洪減災協調,就要突出涉及各級行政區之間的協調,通過實現“和”的原則形成“合意”的“嵌入”,實現減災資源利用的最大效率化和效益化。
與此同時,在強調縱向協調的同時,遵循區域自然災害系統所具有的鏈性特征,對其實行綜合行政管理,就必須同時強調對現有行政管理方式的橫向協調,即充分發揮各級政府設置的與減災相關的機構的能動作用。這正如Okada所闡述的“螃蟹”行走模式,多條腿協調一致向前走的作用,這也是體現自然災害風險綜合行政管理“和”的原則基礎上,形成“合力”的一種具體體現。中國政府在同一級政府中所設置的與減災相關部門間的協調機構,就是對這一橫向協調機制的具體實踐,如國家減災委、國務院防洪抗旱領導小組均由多個國家部委局負責人組成。
如何充分發揮縱向協調和橫向協調的再協調,則必須通過制定各類標準、規范、指標體系,以實現自然災害風險管理信息的共建和共享,以發揮災前、災中、災后減災信息資源的高效利用,以最大限度地發揮獲取這些信息資源裝備和設備的使用效率。與此同時,制定各種與自然災害風險管理相關的法律,以規范縱向與橫向協調過程中的組織和個人行為,以此,充分調動各種減災力量的積極性(如政府減災資源和社會減災資源等)。這就是通過對區域自然災害風險管理相關政策的協調,實現對自然災害風險的綜合行政管理。為此,從管理學的角度,就是尋找發揮所有減災要素在區域自然災害風險管理中的“合理”的投入。這就是要遵循席酉民等提出的“諧則”[13]。“諧”是指一切要素在組織中的“合理”的投入,是一種客觀、被動的狀態,“諧則”是指在“諧”的概念基礎上,概括那些系統中任何可以被最終要素化的管理問題,系統中的這個方面是可以通過數學量化處理模式且根據目標需求得以解決的[12]。我們通常說的優化系統結構,尋求系統整體功能作用的最大化,就是要在區域自然災害風險綜合行政管理過程中,通過協調各類與減災相關的政策,使之從系統的整體角度,發揮縱向與橫向減災資源的功效,通過非線性系統優化模擬實現縱橫之間的優化配置。如區域發展與減災規劃之間的協調,平原城市規劃與河網格局之間的協調,土地開發規劃與生態建設間的協調,以及水旱災害與水土保持間的協調等。
我們將上述區域自然災害風險綜合行政管理模式中的縱向、橫向和政策協調,概括為如圖3框架,并稱其為“災害風險行政管理的系統綜合模式”,即是一個“三維矩陣模式”。圖3中“和度”對應“和則”、“諧度”對應“諧則”。與席酉民等提出的“和諧管理”理論體系中的“和”和“諧”、“和則”與“諧則”的含意是一致的;考慮到區域災害系統所具有的鏈性特征,我們在此模式中,增加了“合度”和“合則”,即在同級行政管理體系中,強調各個與減災相關部門之間應形成合力,即在席酉民等強調“人與物要素的互動關系”的基礎上,關注物與物之間、人與人之間的互動關系的優化與和諧。
四、中國自然災害風險
綜合行政管理體系建設的建議針對中國自然災害系統的復雜性和存在多種災害鏈的特性,依據上述論證,提出構建中國自然災害風險綜合行政管理體系的建議。
首先,加強國家關于減災政策協調的力度,健全減災管理法制。盡快出臺“中國自然災害防御基本法”、“中國自然災害應急管理法”,以此協調現有的單一自然災害管理法規體系之間的矛盾,完善并補充現有單一自然災害管理的法規體系,特別是要完善對各類自然災害產生的孕災環境、致災因子與承災體管理之間的法規協調,即有關生態環境保護與自然災害管理法規的協調,城市規劃、土地利用規劃與自然災害管理法規的協調。
其次,加強各級政府相關部門之間減災職能協調的力度,完善減災管理機制。完善區域“自然災害風險管理信息共享”機制,特別需加快制定有關自然災害風險管理的標準、規范及指標體系。厘定各相關部門的職能,盡可能實現各相關部門在轄區自然災害風險管理過程中的良好銜接,如在水旱災害風險管理中,氣象、水利、農業與民政部門之間的職能明晰;減輕水旱災害過程中科技、教育、國土、財政、金融、發展與改革等部門之間的職能界定。再次,加強中央政府與地方各級政府之間的合作,改革減災管理體制。針對轄區所發生的自然災害的嚴重性程度,明確中央政府與地方政府在自然災害風險綜合行政管理體系中的責任,加強轄區自然災害區劃、減災規劃、應急預案編制、應急行動、救災救濟基金、恢復與重建等項工作,從而實現明確目標、分級負責、協同作戰,充分調動各方面的積極性。
整合上述三個方面關于區域自然災害風險綜合行政管理功能,具體操作方案如下:
在各級政府組建轄區自然災害風險管理的行政職能部門———自然災害風險管理局。考慮自然災害風險管理的周期性[14],其下設減災法制管理、信息共享、技術、應急管理、物資儲備、應急行動(可實施軍政雙重領導)、救災救濟、裝備管理等部門。在上述轄區“自然災害風險管理局”設立的基礎上,針對轄區自然災害系統的特征,明晰并完善現有單一自然災害系統管理部門的職能。一般可包括氣象災害、海洋災害、地震災害、地質災害、水旱災害、生物災害、火災與病蟲害等主要自然災害風險管理部門。內陸轄區則可不設海洋災害風險管理的專業機構。要加強對這些主要自然災害的監測、預報、預警、風險評價和應急預案制定等技術能力的提高,以及相應的標準、規范和指標體系的完善。
五、結論與討論
本文在分析區域自然災害系統復雜性和鏈性特征的基礎上,吸取各國關于區域自然災害風險管理行政模式的優點,參考有關研究提出的模式,提出了自然災害風險綜合行政管理模式,即縱向到底、橫向到邊、政策高效的“和則、合則與諧則共存,和度、合度與諧度合一,縱向協調、橫向協調與政策協調集成為一體,減災資源高效利用”的“三維矩陣管理模式”,以此加強轄區減災區劃、立法、規劃、應急預案編制、應急物資儲備、應急行動、救災救濟等能力的建設。
對于自然災害的研究，國外學者更多關注的是政府危機管理，圍繞自然災害管理法規的建立健全、巨災風險分散機制的健全和巨災保險制度的建立三個問題來展開。美國、日本、歐盟等發達國家建立了一整套關于自然災害危機管理的法規，如美國頒布了《洪水災害法》、《災害救濟法》、《地震法》和《海岸帶管理法》等一系列法律規范來規定和約束自然災害發生后政府危機管理的職能及其行使，并規定聯邦應急管理局（FEMA）為自然災害管理機構。而日本則頒布了《災害對策基本法》（1961）、《地震保險法》（1964）、《大規模地震對策特別措施法》（1976）、《災民生活重新安排支援法》等28項防災法律，并規定內閣府為國家災害危機管理機構。國外政府建立了比較科學的巨災風險分散機制，建立專項巨災風險保障基金并由政府對此進行嚴格監管，對保險公司賠償限額以外的部分給予補償，并分擔保險公司的風險，為保險公司提供再保險；政府加大在防災和監測系統等公共品上的投入，加強事前預防，做到把風險分散在災前；利用國際發達的再保險市場來分散風險，將災害風險向國際市場轉移；發行巨災保險債券，利用資本市場來分散風險；推出自然災害金融衍生品，如災害指數期貨，利用期貨市場分散風險。在巨災保險制度的建立方面，對自然災害保險進行政府補貼，建立健全巨災保險法律制度，規定巨災保險為強制險種。同時，對自然災害保險實行財政補貼，將巨災保險從一般商業性保險業務中分離出來，作為政策性保險業務來經營，由政府采取多種方式給予政策扶持。而保險賠付已經占據災害損失救助的主導地位，在分擔巨災損失、履行政府責任方面發揮了巨大作用。可見，國外學者的研究重點在于通過政府危機管理的研究來提高整個社會體系抗災救災的效率，而對企業內部防災、救災和災后重建等具體財務問題較少涉及，也沒有作深入的專題研究，所以聯系微觀層面研究企業內部自然災害財務問題還不夠。
對自然災害的社會經濟研究，近年來成為國內學者的研究熱點，研究領域集中在救災資金籌集機制和災害經濟損失評估兩個方面。我國目前災害資金的籌集機制主要靠政府財政撥款，其他資金形式作為補充。救災資金的來源渠道主要包括政府財政撥款、保險理賠、救災基金、銀行貸款和國內外捐贈等（李可可，1996），巨災證券的發行作為救災資金來源的一種嘗試（滕帆，2002；韓天雄、陳建華，2003）。國內學者從水旱災害、地質災害、地震災害、農村災害等不同的層面和視角探討了對災害經濟評估的原則和方法，著重從貨幣計量與非貨幣計量相結合并以貨幣計量為主的原則出發，提出了資產價值評估法和資源價值核算法（張文華，2003），并進一步從人力資源價值理論的層面，提出了評估災害造成的人員傷亡價值損失的方法和模型（于慶東，2004）。在將農村災害經濟評估劃分為預評估、災期評估、災后跟蹤評估、減災效益評估四種類型的基礎上，嚴立冬（1998）根據農村災害的災前、災中、災后三個不同階段，設計出一套農村災害經濟評估指標。另外，國內學者還對災害風險的應對、災害資金的補償機制和救災款物審計作了一定的探討，包括從經濟發展理論模型構建的視角提出了災害風險最小化目標和合理途徑（何愛平，2002），從建立地震災害資金補償機制的重要性出發探討了建立我國多形式結合的災害資金補償機制（苗崇剛、侯建盛，2007），從救災物資管理的視角提出了救災物資審計的要點。由此可見，目前國內學者對自然災害經濟問題的研究主要局限于災害經濟的資金籌集和價值評估，而對企業災害財務問題的研究只是在相關文獻中零星可見，缺乏系統性和規范性。
二、研究企業自然災害財務的必要性和緊迫性
我國是世界上自然災害頻發的國家之一，據統計，世界上1/3的自然災害發生在中國，這種狀況近年來在我國表現得尤為突出，每年因災害造成直接經濟損失上千億元。中國國家減災委員會辦公室、民政部國家減災中心公布的2007年中國“十大自然災害事件”表明，我國相當一部分地區在2007年都遭受了不同類型、不同程度的自然災害的襲擊，旱災、洪災、地震、臺風、強雷暴雨、暴風雪和風暴潮陸續上演，在這短短的一年中，自然災害席卷了西部地區、東北地區、華北地區、南方七省以及淮河流域，重慶、四川、濟南、云南等許多大城市損失慘重。2008年1月，我國中南部地區迎來了50年一遇的特大暴風雪，停水斷電，民航、交通受阻，煤、油全線緊張，直接經濟損失高達5000億元人民幣。繼雪災之后相隔不到四個月，我國四川省汶川縣發生了8.0級大地震，八省市受到震撼，死亡人數超過69000人，失蹤18000多人，倒塌房屋80余萬間，供水、電力、交通及通訊全部中斷，余震不斷，人民生命和財產遭受重創，災區企業的發展舉步維艱。汶川大地震后，東汽集團在漢旺鎮的一個公司80%的廠房倒塌或受損，1000多名工人被埋，初步估算直接經濟損失50多億元。地震對四川省旅游業也造成了巨大沖擊，全省僅旅游業因地震而發生的損失就超過600億元。據不完全統計，這次大地震造成的經濟損失高達10000億元之巨。頻繁發生的各類自然災害不僅直接威脅到人民的生命和財產安全，也對企業的生存和發展構成嚴重威脅，自然災害已經由以前的小概率事件逐漸演變成為企業環境的常態，極大地拓寬了企業的風險邊界，提升了企業的風險等級。我國企業必須直面這一環境巨變，強化風險意識，構建新型企業戰略，以有效地應對自然災害對企業帶來的不利影響。企業是國民經濟的重要微觀基礎，而企業財務管理則是企業的核心組成部分，結合自然災害研究企業的財務問題具有極其重要的現實意義。基于此，構建系統科學的企業自然災害財務理論體系，用以指導和支撐企業自然災害財務管理實踐，不僅十分必要，而且任務艱巨、時間緊迫。
、企業自然災害財務研究的主要內容
（一）企業自然災害財務的理論體系
企業自然災害財務應首先說明對傳統企業財務的銜接與拓展，在自然災害頻繁發生成為企業環境常態的情況下，自然災害風險管理直接催生了企業自然災害財務管理。企業自然災害財務理論在內容構成上包括企業自然災害財務基礎理論、企業自然災害財務應用理論以及企業自然災害財務發展理論，如圖1所示。
1.企業自然災害財務的特點。企業自然災害財務與傳統財務的區別首先表現在理財環境的巨變。企業自然災害財務研究企業因災嚴重受損條件下導致停產或半停產狀態下的特殊財務問題，主要包括抗災救災與災后恢復重建所需資金的籌集、使用與監管問題，具有全局性與專門性的特點；其次表現在要貫徹以人為本、把社會效益和生態效應放在首位的原則上，要把保護企業職工生命安全和減少企業財產損失作為第一位的任務來抓，在此基礎上進行生產自救，獲取一定的經濟效益。
2.自然災害財務的基礎理論研究。自然災害財務基礎理論是建立自然災害財務應用理論和自然災害財務發展理論的基礎，自然災害財務的基礎理論研究主要包括：企業自然災害財務管理環境、自然災害財務假設、自然災害財務目標、自然災害財務對象、自然災害財務風險、自然災害財務戰略、自然災害財務投融資、自然災害財務調控、自然災害財務機制等基本理論問題。其中，自然災害財務機制是核心和紐帶，它將其他的災害財務構成要素有機聯系起來。企業的自然災害財務機制包括災害財務預警機制、災害財務應急機制和災害財務補償機制以及各種災害財務機制的調控機理、不同災害財務機制的協調和運轉等。
3.自然災害財務的應用理論研究。自然災害財務應用理論研究主要包括：自然災害與企業選址、國家自然災害財務體制建設、企業自然災害財務機制的設立和運行、自然災害基金的提取和監管使用、自然災害財務風險監測、自然災害損失評估（企業內部損失評估和基于產業鏈的損失評估）、自然災害稅收問題、自然災害財務保險、巨災證券發行、自然災害衍生金融產品、風險資產證券化、災后重建財務問題、非災企業的社會責任與捐贈效應以及企業災后財務戰略調整等。
4.自然災害財務的發展理論研究。自然災害是我國企業財務管理環境的重要組成部分，開展自然災害財務的發展理論研究具有十分重要的現實意義。有必要將自然災害財務和可持續發展財務、環境財務、社會責任財務、人本財務、柔性財務、戰略財務、風險財務、資本市場財務等聯系起來加以研究，梳理脈絡，打通相關學科之間的研究路徑，為發展企業自然災害財務理論與實踐提供新的研究視角和研究方法，促進我國自然災害財務學科的形成與發展。
（二）企業自然災害財務的管理體系
我國現階段企業自然災害財務管理還處于自發和摸索階段，缺乏實際經驗，存在許多問題。主要表現在企業自然災害財務風險意識薄弱，企業自然災害財務風險管理手段落后，企業災害損失預防及投資項目預算缺位，企業防災抗災資金救助機制不健全，災后重建財務管理缺乏科學性和系統性等。需要加快推進企業自然災害財務建設，培育企業的自然災害風險管理意識，應用先進的自然災害風險管理技術，形成企業防災抗災救災資金長效機制。
1.企業自然災害財務風險與企業設立。
自然災害財務風險巨大，一旦發生自然災害，受災企業的正常生產經營活動必將受到嚴重影響，不加預防或處置不當，極可能給企業帶來滅頂之災，使其喪失可持續性發展能力，導致企業災害財務問題向破產清算財務問題轉化。因此，必須建立健全自然災害發生前、發生過程中以及發生后的財務機制，使企業財務系統在抗災、防災、救災和災后重建中能夠發揮應有的作用，抵御原生災害、次生災害及衍生災害，減少自然災害對企業正常生產經營活動帶來的沖擊。筆者建議在全國范圍內成立統一的自然災害預報中心。目前，我國各類自然災害預報工作隸屬于不同的政府機構，即便是同一類型自然災害，其探測、評估、分析、預報等工作也劃歸若干部門主管，這種制度安排使得各機構、各部門缺乏對自然災害的全面、系統把握，造成預報工作效率的低下。實際上，自然災害發生有很多征兆，包括地質、氣象、生物等方面，機構和部門條塊分割不利于資源的整合和優化配置，也給企業災害財務風險預警帶來困難。企業災害財務風險預警建立在國家自然災害預報系統的基礎上，依托全國統一的災害預報中心，企業財務系統可以根據災害預報所涵蓋時間范圍（長期、中期、短期、即期）和空間范圍（全國、地區、省、地市州等）作出不同的反應，以規避或降低企業財務風險。而且，當企業涉及對外業務關系時，還需關注其他國家或地區的災害預報，避開或阻斷自然災害風險鏈，提升國際財務風險管理水平。
企業設立時的地址選擇必須依據全國災害預報中心提供的各地區災害預告信息進行正確決策，盡可能避開地層斷裂帶和災害頻發地區。所以，正確的企業選址是企業應對自然災害財務風險的一種初始投資策略。汶川大地震使東方汽輪機有限公司損失慘重，企業管理當局沒有重視漢旺處于地震斷裂帶，長期內將會發生地震這一長期預報信息，企業選址失誤，最終給企業造成巨大投資損失。所以，結合災害財務風險預警作出正確的企業選址決策是十分必要的。
2.企業自然災害損失預防與投資項目預算。
企業自然災害損失預防要求企業必須對經營環境及其所蘊含的風險進行動態的、全程的監測，發揮財務系統的預測和事前控制功能，主要包括以人為本的企業生活設施投資項目預算以及高強度抗災的生產建筑物與設施投資預算。企業建廠之初，應充分貫徹以人為本的精神，將人民的生命安全和身體健康放在首要位置，對關系職工生命安全的廠房、宿舍和其他生活與生產設施的投資要優先考慮抗震防災的資金需要，堅決糾正只重生產忽視職工生命安全的錯誤觀念。其次，在編制和執行投資項目預算時，要嚴格遵照相關的法律法規進行招投標、施工、采購、監理、驗收、審計等，嚴格遵守國家及地方建設項目規范，保證建筑物和設施的施工質量，建設和諧、健康、穩固的人居環境和生產環境。企業應該積極承擔起這一社會責任，同時，這也是實現其經濟可持續發展的必要前提。
3.企業自然災害救助機制重構——基于企業自然災害補
償基金的設置。
（1）企業自然災害補償基金的形成機制。按現行制度規定，中央財政設立的特大、重大自然災害救濟補助費和地方各級財政設立的自然災害救濟事業費用于解決災民吃、穿、住和搶救、轉移、安置、治病等費用，以及按規定設立的專用救災物資儲備資金，并未對受災企業救助進行專門規定。我國企業自然災害救助資金的來源渠道較為單一，主要依靠企業自有資金、財政撥款和稅收減免，國際社會援助、國內社會捐款在企業自然災害救助資金中所占的比重較低，缺少災害保險險種，能夠抵抗重大風險的金融制度和金融工具還沒有形成。面對重大、特大自然災害，僅僅依靠企業自有資金一般不能解決問題，而能享受到財政撥款的企業僅限于少數國有大型企業，多數受災企業不得不自行承擔自然災害帶來的主要損失。因此，必須進一步拓展和豐富企業自然災害補償基金的來源渠道。首先，可考慮借鑒我國設置交通強制保險險種的經驗，建立企業自然災害補償基金，新設企業抗災防災救災強制保險險種，即“災強險”，用法規形式規定各企業每年按一定保險費率向國家社保部門上交災害保險費，交由財政專項監管與撥付使用，形成抗災防災救災長效資金的來源。其次，加速推進建立一個圍繞重大自然災害的保險體系，把目前保險公司無力承擔的風險逐級分散到直保公司、再保公司、國際再保險公司、結構融資和資產證券化市場、國家和地方財政等各個參與方。最后，積極開發其他形式的企業自然災害救助手段。例如，發行巨災債券和賑災福利彩票，提供企業自然災害政策性貸款，開發自然災害金融衍生產品等，都是未來值得努力的方向。由此逐步形成由企業、金融保險機構、政府和社會各界等多方位、多層次、多形式、由內到外共同出資的立體的社會救助機制，有效地緩解中央政府的財政壓力，在更廣泛、更深層面上給予災區企業員工生活和生產以更有效的救助，最大限度地減少災害損失。筆者建議，在最近下發的《國務院關于支持汶川地震災后恢復重建政策措施的意見》的基礎上，制定適合各種災害發生后的企業災后恢復重建的制度規定。（2）企業自然災害補償基金的監督機制。僅有企業自然災害補償基金形成機制還不夠，還必須建立、健全企業自然災害補償基金的監督機制。自然災害補償基金的形成機制反映企業自然災害補償基金的來源和取得，自然災害補償基金的監督機制則對企業自然災害補償基金的日常管理和使用提出要求，旨在提高企業自然災害補償基金的使用效率和效果。在資金管理和使用過程中，各級財政部門之間、財政部門與企業之間、保險公司與企業之間以及銀行與企業之間均存在委托關系。鑒于委托人和人利益目標的不一致性，企業自然災害補償基金的各級人容易發生道德風險和逆向選擇行為，信息不對稱的廣泛存在和法律法規的制度缺位更加擴大了這一風險。因此，有必要建立健全企業自然災害補償基金監督機制，充分發揮預算、會計、審計和財政等監督主體的職能，對受災企業補償范圍、補償額度以及使用過程進行監督。鑒于我國地域遼闊災害頻發的實際情況，筆者建議國家審計署成立企業災害補償基金審計處，直接履行企業自然災害基金的監督職能，及時在審計公報中企業自然災害補償基金的收繳、使用和結余情況，杜絕貪污、挪用、截留等腐敗行為。此外，還應積極發動社會公眾和媒體的監督力量，為企業自然災害補償基金的合理、高效使用創造良好環境。
4.加強企業災后重建財務管理。
（1）基于產業鏈的災后損失評估。對受災企業災后損失進行專業化、系統化評估是企業自然災害財務管理的一項重要內容，也是確定企業因災補償范圍和補償額度的直接依據。筆者建議組織力量開發一套企業自然災害損失評估信息系統，結合企業所處的產業鏈，對受災企業直接經濟損失和間接經濟損失進行客觀、綜合、全面的評估，為企業災后重建提供依據。（2）構建企業災后重建資金的籌集機制。通過企業自然災害補償基金、保險、銀行、證券、非營利性組織以及社會捐贈等多個渠道來解決重建資金的籌集問題。災后重建資金籌集必須充分考慮是否異地重建及技術改造升級等問題，以增強建筑物和設施的抗災能力。（3）構建企業災后重建資金投資機制。確立受災企業恢復生產的指導思想和目標任務，災后重建投資必須充分考慮是否異地重建及調整產業結構等要求，恢復重建要高起點、高標準、高水平，滿足發展循環經濟與減排的投資需要，堅決淘汰高能耗、高污染與不符合國家產業政策和不具備安全生產的落后產能，使企業技術水平上一個新臺階。（4）企業災后重建資金監督機制。建立健全企業救助資金使用管理體制，加強國家審計、財政、紀檢、監察、企業內部審計、媒體及公眾的綜合監督作用。
5.非災企業社會責任與捐助效應。
（1）非災企業的賑災責任。當代企業肩負著履行經濟責任和社會責任的雙重使命，提供稅收、就業和產品是企業必須履行的最低義務標準。此外，還應在確保最低義務標準能有效完成的基礎上積極承擔企業社會責任。企業社會責任（CorporateSocialResponsibility，簡稱CSR）是當代企業在全球化進程中無法回避的使命，作為一種國際普遍認同的理念，要求企業在創造利潤、為股東利益負責的同時，還要承擔對消費者、員工、社區、環境等的社會責任。隨著企業大規模生產方式的采用和工業化的發展，企業的生產經營活動對社會經濟環境產生巨大的影響，失業、貧窮、污染、犯罪等社會問題都與企業的經濟活動有一定關聯，企業理應通過履行社會責任來對此加以修復和補償。強化社會責任是企業實現可持續發展的基礎，也是構建和諧社會的必要前提。在新的環境下，非災企業要提高競爭能力，保證生存和發展，必須重視社會責任的履行。在巨大的自然災害面前，非災企業在參與賑災、促進和諧社會建設中負有不可推卸的社會責任。
（2）非災企業的捐助效應研究。非災企業捐助包括向受災對象捐款捐物，提供人力援助、心理援助，甚至包括書面或口頭上的支持、激勵和承諾。在我國，社會責任可以視作“企業為改善利益相關者的生活質量而貢獻于可持續發展的一種承諾”（世界銀行，2003），強調企業的社會責任是構建企業與社會和諧關系的基本思想。非災企業積極投入到賑災活動是其愿意并實際履行社會責任的最直接體現，那么，非災企業的捐助行為就至少會導致其改善自身經營環境，形成積極的道德資本等積極效應，最終通過改善企業與利益相關者的關系來實現非災企業的經濟可持續發展。非災企業安排特定的捐助行為，從某種意義上講是一次重大的戰略投資，或者是一種改善形象和公共關系的廣告策劃，對于提高非災企業在國內外的知名度、擴大市場銷售份額、增加企業價值具有重要的作用。
【摘要】各類自然災害的頻繁發生改變了企業生存的環境，拓寬了企業的風險邊界并提升了企業的風險等級，企業財務風險從廣度和深度上較以前也有了大幅提高。本文對國內外與自然災害相關的財務問題、我國研究自然災害財務理論與實踐的必要性和緊迫性以及對自然災害財務所涉及的主要研究內容進行了探討，為形成我國獨立的自然災害財務理論體系與管理體系奠定了基礎。
【關鍵詞】自然災害；自然災害財務理論體系；自然災害財務管理體系
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[關鍵詞] 城市暴雨積澇災害；風險評價；指標體系；概念模型
[中圖分類號] F230 [文獻標識碼] A
Abstract： Urban waterlogging caused by excessive rain is a meteorological disaster that happens abruptly with great destructiveness and difficulties for relief， bringing about dangers to the safety of urban residents and infrastructure. The study elaborates the definition of urban waterlogging disaster caused by excessive rain on the basis of risk theory and risk formation system of natural disasters. It also builds a conceptual model for the risk evaluation and an index system from four aspects， including the risk of disaster-inducing factors， the exposure degree and vulnerability of hazard-bearing body， and the ability for preventing disasters and reducing damage. A risk evaluation model is set up by means of weighted-evaluating and analytic hierarchy process， providing a basis for the study of quantitative assessment of risks of urban waterlogging disaster.
Key words： urban waterlogging disaster caused by excessive rain， risk evaluation， index system， conceptual model
隨著城市化進程與全球氣候變暖日益加劇，導致城市暴雨積澇災害頻發，給城市居民出行安全、交通、地下管線等造成重大威脅，已經嚴重阻礙了我國城市可持續發展。城市暴雨積澇災害作為城市災害的一種，受到氣象條件、下墊面條件、排水管網分布等自然和人為因素影響，其發生原因極為復雜，具有一定的隨機性和不確定性。由于國際災害管理發展的趨勢已經向風險管理轉變，在城市災害的預防、防備和減災工作中風險管理是災害預防的重要工具[1]，因此災害風險評估作為災害風險管理的核心內容，是現代國際防災減災工作中研究普遍關注的熱點問題[2]。
目前，城市暴雨積澇災害風險評價常用方法主要歸納一下三點（1）從風險自身角度，將災害風險定義為一定概率條件的損失[3-4]，該方法利用歷史數據擬合出承災體的損失曲線，實現城市暴雨積澇災害風險評價。但此方法用到的歷史調查數據進行擬合損失曲線，當歷史1數據有缺失的情況下，會導致擬合曲線結果誤差較大；（2）從致災因子的角度，認為災害風險是致災因子出現的概率[5-6]，以積澇數值模型為基礎，對城市可能受到的積澇災害風險進行評價。該方法實際上只是從積澇災害的危險性進行評價，對承災體的脆弱性、暴露性及防災減災能力并沒有考慮；（3）以災害風險系統理論為基礎，定義為災害風險是致災因子危險性、暴露性及脆弱性共同作用的結果。但此種方法并沒有考慮城市的防災減災能力，由于城市的防災減災能力大小對城市暴雨積澇災害發生的可能性及大小都有所影響，因此防災減災能力是必不可缺少的因子之一。
近年來，城市暴雨積澇災害的發生已經給城市居民的生命、財產等造成巨大損失。同時，也給城市發展及經濟建設、社會安定帶來巨大的負面影響，嚴重阻礙了城市可持續發展。因此，需對城市暴雨積澇災害進行風險管理，開展城市暴雨積澇災害風險管理相關研究，實現我國城市暴雨積澇災害由危機管理向風險管理的轉變，提升我國城市暴雨積澇災害應急管理能力。
一、城市暴雨積澇災害風險基本概念與形成機制
城市暴雨積澇災害風險研究中涉及到城市暴雨積澇、城市暴雨積澇災害、城市暴雨積澇災害風險三個基本概念。目前對城市暴雨積澇災害風險中的基本概念界定不清，尚未得到統一，對后續的一些研究帶來不便。因此，在城市暴雨積澇災害風險研究前要先聲明相關概念的相關性與差異性。
暴雨（torrentialrain）是降雨強度很大的雨，雨勢很大。一般指每小時降雨量16mm以上，或連續12h降雨量30mm以上，或連續24h降雨量50mm以上的降水。根據國家氣象局規定，24h降水量為50mm或以上的雨量稱為“暴雨”。按其降水強度大小又分為三個等級，即24h降水量為50-99.9mm稱為“暴雨”；100-250mm降水量為“大暴雨”；250mm以上降水量為“特大暴雨”。
（一）城市暴雨積澇的含義
城市積澇是指由于短時強降水或過程雨量偏大造成徑流過多，在地勢低洼、排水不暢等情況下而形成城市道路積水。目前，城市暴雨積澇形成原因主要包括：（1）隨著全球氣候變暖與城市化進程加快，城市暴雨發生的強度與頻次日益增加，是城市積澇的誘因；（2）城市化進程加快，城市下墊面中的植被、土地由混凝土、瀝青、水泥路等所代替，導致地面下滲率降低，地表產匯留時間大大縮短，加劇了城市積澇形成；（3）城市擴展過快，排水管網建設跟不上城市建設，尤其是老城區的排水管網覆蓋率較低，不能滿足排水需要。
（二）城市暴雨積澇災害的含義
城市暴雨積澇災害是指由于城市區域遭受短時強降雨或是過程雨量偏大，在地勢低洼、排水不暢等情況下而形成城市道路積水，并對城市居民出行安全、城市基礎設施、地下管網等造成嚴重損失。城市暴雨積澇災害主要是降雨引起的，尤其是暴雨，其中暴雨發生強度與頻次是主要的致災因子。承災體為城市居民、建筑物、城市基礎設施、地下管網等。孕災環境為城市特殊的下墊面、地下排水管網及城市局地氣候等。
（三）城市暴雨積澇災害風險內涵
城市暴雨積澇災害風險是指未來若干年內可能達到的災害程度及其發生的可能性。城市暴雨積澇災害具有突發性、隨機性、損失性和不確定性特征。當城市暴雨積澇發生后對城市居民、基礎設施、地下管網等造成損失時才能稱為災害。而城市暴雨積澇災害風險則是災害發生的可能性，只有可能性變為現實才成為災害。因此城市暴雨積澇、城市暴雨積澇災害、城市暴雨積澇災害風險三個概念不能等同。
（四）城市暴雨積澇災害形成機制與概念框架
城市暴雨積澇災害風險作為氣象災害風險的一種，是城市人地系統相互作用的產物。城市暴雨積澇災害風險是城市暴雨積澇災害危險性及其后果變成現實的可能性的定量特征。據自然災害風險的形成機理，本研究把城市暴雨積澇災害風險的形成機理概括為致災因子的危險性（H），承災體的暴露性（E）和脆弱性（V），防災減災能力（R）相互作用的結果[7]（圖1）。由于城市暴雨積澇災害的特殊性，所以城市暴雨積澇災害風險的各個因素之間關系是區別于其它自然災害的重要特征。
圖1 城市暴雨積澇災害風險形成機理
城市暴雨積澇災害積澇災害危險性是城市區域發生積澇災害的危險程度，還可理解為發生的可能性。在危險性評價指標體系中包括孕災環境和積澇災害暴雨發生因素。根據城市暴雨積澇災害歷史資料發現，其發生的主要致災因子為暴雨，表示方法用暴雨強度或是頻度；孕災環境為某地區的積澇災害的環境狀況，文中選擇不透水面積、地面糙率、高程、坡度、坡向、排水管網密度為孕災環境因子。
城市暴雨積澇災害暴露性因子選擇主要有生命暴露性和經濟暴露性。生命暴露性因子為研究區居民數量、密度；經濟暴露性包括建筑物數量、道路基礎設施數量、地下管線密度、地鐵網絡密度等。
城市暴雨積澇災害脆弱性或易損性包括生命脆弱和經濟脆弱性。生命脆弱性因子選擇0-14歲、60歲以上年齡居民，經濟脆弱性選擇平房數量、地下室數量、道路基礎設施類型、道路類型、地下網線、電線等材質、積澇災害等級經濟損失額度比等。
城市暴雨積澇災害防災減災能力包括研究區防澇人員數量、排澇設備數量、反應時間、防澇資金投入、人均可支配收入、積澇災害保險、應急避難所、應急反應時間等。基于上述城市暴雨積澇災害風險形成機制及四因子分析結果，構建圖2城市暴雨積澇災害風險概念框架。
二、城市暴雨積澇災害風險評價研究方法與技術流程
（一）研究方法
1.自然災害風險指數法
自然災害風險指標未來若干年內可能達到的災害程度及其發生的可能性。在區域自然災害風險形成過程中，危險性（H）、暴露性（E）、脆弱性（V）及防災減災能力（R）四者綜合作用的結果，自然災害風險度計算公式為[7]：
自然災害風險度=H×E×V×R
自然災害危險性是指造成災害的自然變異的程度，主要是災變活動規模（強度）和活動頻次（概率）決定的[8]。當至災因子強度越大、頻次越高，所造成的破壞損失越嚴重，災害風險也就越大。暴露性是指承災體（人、財產、建筑物等）暴露于災害危險中的數量與程度。某地區暴露于危險因素的人、財產等越多即受財產價值密度越高，可能遭受潛在損失就越大，災害風險越大。脆弱性是指在給定危險地區存在的所有任何財產由于潛在的危險因素而造成的傷害或損失程度，綜合反映了自然災害的損失程度。承災體的脆弱性越低，災害損失就越小，災害風險也就越小，反之越大。承災體脆弱性大小，與其物質成分、結構有關，同時與防災減災能力也密切相關。防災減災能力則是指災區在長期或短期內能夠從災害中恢復程度，包括減災投入、應急能力、資源裝備等。防災減災能力越高，可能遭受潛在損失就越小，災害風險越小。
2.層次分析法（AHP）
層次分析法是目前較為常用的一種對指標進行定量分析方法。該方法的思路主要是利用相關領域的多位專家的經驗，對每個因子進行兩兩比較、判斷并賦值，得到判斷矩陣，經過計算得到評價指標中每一個因子的權重值，并進行一致性檢驗。通過對指標進行一對一的比較，可以連續進行并能隨時進行改進，是比較常見的一種計算方法[9、10]。
3.加權綜合評價法
加權綜合評分法是假設由于指標i量化值得不同，而使每個指標i對于特定因子j的影響程度存在差別，公式為：
CVj=∑mi=1QVijWCi （1）
式中，CVj是評價因子的總值，QVij是對于因子j的指標i（QVij），WCi是指標i的重值（0≤WCi≤1），通過AHP方法計算得出，m是評價指標個數。
（二）城市暴雨積澇災害風險評價技術流程
依據上述城市暴雨積澇災害風險形成機制與概念框架，本文提出了城市暴雨積澇災害風險評價基本過程。其過程包括基本步驟如下：1）數據收集與處理；2）城市暴雨積澇災害數據庫構建；3）城市暴雨積澇災害風險辨識與風險模型建立；4）城市暴雨積澇災害風險評價。
圖3 城市暴雨積澇災害風險評價技術流程
三、城市暴雨積澇災害風險評價指標體系與評價模型
（一）城市暴雨積澇災害風險評價體系建立
城市暴雨積澇災害主要對城市居民出行安全[11]、交通、地下管網及基礎設施造成重大威脅。具體表現在當積澇災害發生時會造成城市道路大量積水，造成交通阻塞，居民無法正常出行，在某些積水較重路段會對居民生命安全造成嚴重影響；當地下設施進水，會造成地下設施、管網遭受破壞，地鐵被淹等。根據上述城市暴雨積澇災害風險的形成機制與概念框架，并依據指標體系選取原則，利用層次分析法（AHP），綜合構建城市暴雨積澇災害風險評價指標體系（見下表）。
城市暴雨積澇災害風險評價指標體系表
（二）城市暴雨積澇災害風險評價指標量化
對于指標體系中無法直接量化的指標，可以采取賦值法對該指標進行賦值。如：受教育程度、地下網線、電線等材質，可根據專家經驗賦予相應的值。
（三）城市暴雨積澇災害風險評價模型構建
式中CRWD是城市暴雨積澇災害風險指數，用來表示城市暴雨積澇災害風險程度，其值越大，城市暴雨積澇災害風險指數越大；H、E、V、R分別表示城市暴雨積澇災害風險的危險性、暴露性、脆弱性及防災減災能力因子指數；WH、WE、WV、WR分別表示危險性、暴露性、脆弱性及防災減災能力因子的權重；Xi是指標i量化后的值；Wi為指標i的權重，表示各指標對形成城市暴雨積澇災害風險的主要因子的相對重要性。變量α是常數（0≤α≤1），用來描述防災減災能力對于減少總的CRWD所起的作用。
四、結論
本文依據自然災害風險理論及城市暴雨積澇災害風險形成機制，討論了城市暴雨積澇、城市暴雨積澇災害及城市暴雨積澇災害風險三者之間相關性與差異性，并依此為基礎，給出了城市暴雨積澇災害風險評價的基本概念框架，構建了城市暴雨積澇災害評價指標與模型。城市暴雨積澇災害是近些年城市常見的一種氣象災害，其評價過程較為復雜，目前針對此項研究的內容較少，至今缺乏統一的程序與范式，尤其是針對城市地區小尺度的暴雨積澇災害風險評估理論和方法的系統研究尚待深入開展。因此，本文著重對此方面進行了探討，并提出了一套城市暴雨積澇災害風險評估的思路與方法，創建了城市暴雨積澇災害的風險評估模型與范式，以充實、完善城市自然災害風險評估研究理論與方法，為我國制訂城市暴雨積澇災害風險管理和規劃提供依據。
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關鍵詞:金融;自然災害;長效機制
中圖分類號:F832.0文獻標識碼:A文章編號:1003-4161(2009)05-0158-03
我國是世界上受自然災害影響最嚴重的少數國家之一,2009年5月的《中國的減災行動》白皮書指出,1990年以來,我國平均每年因各類自然災害倒塌房屋300多萬間,緊急轉移安置人口900多萬人次,直接經濟損失2 000多億元人民幣。自然災害已經成為影響我國經濟發展和社會穩定的重要因素。金融作為現代經濟的核心,無論是在自然災害救助還是災后重建中都發揮著重要作用。建立金融應對自然災害的長效機制,對促進經濟發展、維護社會穩定具有重要意義。
1.我國現有的金融應對自然災害措施
1.1制定實施金融應對突發事件的應急預案
自然災害多屬突發性事件,對災害的預測比較困難。為了應對自然災害等突發性事件,我國加強了金融應對突發事件應急預案的制定和實施。2005年6月11日,國務院辦公廳頒布實施了《國家金融突發事件應急預案》;2005年10月28日,中國人民銀行制定實施了《金融機構突發事件應急預案(試行)》;2009年7月7日,中國銀行業協會正式對外《中國銀行業營業網點服務突發事件應急處理工作指引》和《中國銀行業營業網點服務突發事件應急處理預案示范文本》等。這些應急制度的安排,對于金融系統快速有序地應對自然災害等突發事件、提高金融機構應急處理能力起到了重要的作用。
1.2實施緊急財政救助
在自然災害救助方面,特別是突發性特大災害發生后,國家通過組織調動大量的人力、物力、財力,有組織、有計劃地實施緊急救助。目前,我國財政支出對自然災害的救助主要包括以下三個方面:一是通過撫恤和福利支出中的救災支出進行專項資金救助;二是通過撫恤支出、農業支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策性補貼支出的一部分進行救助;三是在遇到緊急特殊的自然災害時,通過中央和地方專項儲備基金進行補助。緊急財政救助的實施,對救災工作的順利開展提供了保障。
1.3提供緊急金融服務,滿足災區最基本的金融需求
自然災害發生后,金融機構提供的金融服務在救災和災后重建中起著重要作用,維護了災后正常金融秩序和社會穩定。2008年汶川特大地震發生后,中國人民銀行采取緊急應對措施,保證支付清算系統的穩定運行,國庫部門確保救災款項安全有效劃轉,加強發行基金調撥,確保災區現金供應。各銀行業金融機構營業網點建立向災區捐助匯款的綠色通道,為所有向災區捐款的單位和個人提供優質高效的金融服務,切實保證向災區的捐款業務隨到隨辦。對于營業網點受損的地方,金融機構開通“帳篷銀行”、“流動銀行”等形式的便民銀行,滿足災區群眾最基本的存、取款需要。金融機構積極組織籌措資金,提高信貸審批效率,加快貸款投放速度,滿足災區信貸服務需求。在提供金融服務的同時,各金融機構全力組織向災區捐款捐物,支持災區群眾抗災救災和災后重建,積極履行社會責任。
1.4實施特殊的貨幣信貸政策,加大對災區的政策傾斜
自然災害發生后,國家通常會出臺一系列金融支持政策,積極引導金融機構加大對災區恢復重建的信貸投入,鼓勵信貸資源向災區適當傾斜,加大金融支持災后重建工作力度。2008年汶川特大地震發生后,中國人民銀行緊急增加了災區的支農再貸款限額,對災區地方性法人金融機構實行傾斜的存款準備金率,允許災區金融機構提前支取特種存款,取消了對災區金融機構貸款規劃的約束,以確保災區金融機構救災和災后恢復重建發放貸款的流動性需求。中國人民銀行和銀監會聯合汶川地震災區農村居民住房重建指導意見,要求金融機構全面了解農房重建信貸需求,因地制宜創新信貸產品和貸款擔保方式,完善適合災區實際的商業信貸機制,大力支持災區農村居民住房重建。
2.我國金融體系應對自然災害存在的問題
經過多年的實踐,我國金融業在應對自然災害方面積累了很多經驗,但由于起步較晚,在建立金融應對自然災害長效機制方面的問題也比較突出。
2.1救助資金來源單一,財政負擔過重
現階段,財政不僅承擔發展工業、增加農業收入、擴大基礎設施建設等重任,而且還承擔著國家行政、國防、社會福利等社會公共消費支出。在財政支出承擔雙重職能的背景下,主要依靠財政撥款進行自然災害救助,給財政帶來了巨大壓力。另外,自然災害的發生具有不確定性,造成的損失難以預測,災害發生后資金需求比較緊迫,對財政支出的正常運行計劃可能會產生巨大沖擊,導致其他財政支出的壓縮或財政債務的增加,容易引發經濟波動。我國國家救災款項占自然災害損失的比重基本維持在2%-3%左右,相對于巨大的直接經濟損失,財政救災款項對損失的彌補只能是“杯水車薪”。以行政手段為主導的財政救助體制,難以發揮市場的作用,資金使用效果和效率受到很大的影響。
2.2銀行災難備份系統不健全
2002年,中國人民銀行《關于加強銀行數據集中安全工作的指導意見》,要求實施數據集中的銀行必須建立相應的災難備份中心;2006年,《關于進一步加強銀行業金融機構信息安全保障工作的指導意見》,要求實施數據集中的銀行應同步規劃、同步建設、同步運行信息系統災難恢復系統。2008年2月,頒布實施《銀行業信息系統災難恢復管理規范》,為金融業災難備份提供了具體的行業標準。但我國金融機構災難備份建設起步較晚,災難備份系統不健全。從災難備份系統的建立情況看,多數已建立災難備份中心的銀行尚未完全達到災難恢復管理的要求,地方中小金融機構基本上沒有建立災難備份系統。從備份數據來看,備份數據中心僅僅對存取、結算等核心業務系統進行備份,而對很多非核心業務系統沒有進行備份。災害備份系統無法全面覆蓋的現狀,導致了我國金融機構的抗災和災后數據恢復能力不足,難以應對各種自然的和人為的災難。
2.3保險救助體制薄弱
世界范圍內,許多國家和地區都建立了應對自然災害的保險制度,保險在為受災群眾及救災人員提供人身保障的同時,充分發揮經濟補償功能,為災后安置和重建提供資金保障,是一種重要的社會化風險損失承擔機制。從以往我國保險在災害中的賠付結果來看,保險賠付占災害事件損失的比例僅為5%-8%,遠低于發達國家30%-40%的賠付比例。我國目前保險賠付比例過低,使國家財政和銀行系統承擔了過大的經濟壓力,增加了我國金融體系的系統風險。我國保險覆蓋面小、救助體制薄弱,保險在管理自然災害風險方面的作用遠未發揮出來。
2.4針對自然災害的金融產品單一,資本市場尚未發揮應有作用
我國資本市場層次單一,重視股票市場發展,輕視債券市場發展,造成了資本市場結構的嚴重失衡。從規模比例上看,在直接融資中發達國家股票融資和債券融資的比重是30:70,我國這一比重約為85:l5,債券市場的發展嚴重滯后于股票市場。產業投資基金、金融衍生品、資產證券化等市場的發展更是相對滯后。信貸資金是當前災后重建資金的主要來源之一,也是金融支持災后重建的主要手段。2008年汶川特大地震發生后,農村信用社發放了大量災后住房重建貸款,但這些貸款的潛在風險令人擔憂。資本市場的單一和金融產品的匱乏,限制了市場發展的廣度和深度,在自然災害發生時,無法利用資本市場創新現代化的金融產品為救災和災后重建籌集資金,資本市場在應對自然災害中的作用難以發揮。
2.5金融應對自然災害制度安排尚待完善
從總體上看,我國尚未形成系統的、有效的、可持續的金融應對自然災害的制度體系。一是大多數的救災應對措施都是在自然災害發生后臨時制定的,應急性較強,缺乏重建性和預防性的制度安排。二是應急性措施往往偏重于短期效果,對災區經濟、社會、自然環境的長期可持續發展有所忽略。由于缺乏金融應對自然災害的制度安排,常規的金融工具無法針對自然災害發揮作用,金融市場的功能沒能有效地發揮。
3.建立金融應對自然災害長效機制的對策建議
通過建立金融應對自然災害的長效機制,能夠有效分散和化解金融機構的風險,及時為救災和災后重建提供有效的金融服務,促進災區經濟社會可持續發展。
3.1完善應對自然災害的相關法律法規
通過建立和完善應對自然災害的相關法律法規,依據法律手段,對自然災害產生的危機進行管理以及實施災后重建工作,是防災救災工作的當務之急。在進一步完善《突發事件應對法》、《防震減災法》的基礎上,認真總結《汶川地震災后恢復重建條例》,制訂一般性救災法律,對自然災害發生后政府部門向災區群眾提供緊急救助的具體措施、懲治違規使用救災款項、災后重建援助等方面做出具體的規定,為救災和災后重建資金的籌集和使用提供保障。為了維護災區正常的金融秩序和金融穩定,建議通過立法對災區民眾金融、征信信息恢復確認、財產損失補償、房屋抵押貸款償還以及壞賬處理等做出明確的規定,保護災區群眾和金融機構的利益。
3.2建立自然災害應急基金,穩定財政預算
財政資金的撥付具有公共性、時效性、基礎性等特點,災情發生后,通過巨大的財政投入,盡快解決災區民眾的衣食住行的問題,建立災區群眾基本生活秩序和企業正常生產秩序,滿足個人和企業的基本生存條件,是政府救災工作的重中之重。為避免財政資金變動而帶來的經濟波動,可以借鑒2008年汶川特大地震發生后由財政撥款設立“救災重建基金”的做法,考慮專門劃撥一部分財政資金設立常態型的自然災害應急基金,完善基金的長期管理、資金補充、資金使用以及監督機制,在自然災害發生后直接動用基金資金,為救災提供長期的資金保障。 3.3健全銀行災備系統,提高金融業抵御風險的能力
加強金融機構災難備份系統建設工作,增強金融業抵御和抗擊風險的能力。國家信息安全管理部門和人民銀行要建立和完善災難備份審查制度和懲戒措施,定期對金融業災難備份工作進行審查,督促金融機構嚴格按照規定加強災難備份系統建設,確保系統建設的有效性;加大懲戒力度,對不按照規定進行災難備份的金融機構,實施嚴厲的處罰措施。
3.4健全保險市場,發揮經濟補償功能
為了減輕災后重建過程中財政資金的壓力,提高保險在自然災害中的承保能力和賠償能力,必須盡快健全保險市場,特別要加快建立巨災保險和巨災保險的再保險制度,提升金融系統和國家抗擊災害的整體能力。針對我國自然災害多發的情況,建立巨災保險制度已刻不容緩,可由國家立法,政府主導,財政支持,保險公司來承辦,通過國家再保險公司基金運作,全球分散風險。
3.5加快金融產品創新,充分發揮資本市場在災后救助和重建中的作用
進一步完善債券市場、期貨市場以及金融衍生品市場,建立多層次的資本市場體系,為金融產品創新提供有利的市場環境,充分發揮資本市場在自然災害中籌集資金、分散風險的作用。借鑒國外的成功經驗,適時推出巨災債券、巨災指數期貨、巨災期權等金融產品,減輕自然災害產生的風險。巨災債券將保險公司承擔的巨災風險轉移到資本市場,增強保險公司的風險承受能力。巨災指數期貨通過對用以表達各種自然災害的指數進行期貨交易,進一步化解自然災害帶來的風險,降低經濟損失。巨災保險期權是由保險人支付期權費,當特定時期、特定區域內巨災保險損失達到一定的區間時保險人獲得正收益,有助于保險人和再保險人規避風險。通過金融產品的創新,為受災的微觀個體提供經濟補償,促進國民經濟發展。
3.6利用信托制度,建立救災資金籌措和使用的長效機制
在重大自然災害面前,短期內用于救災和安置的政府財政撥款是救災資金的首要來源,但從長遠來看,災后重建可能需要更長時間,所以在應急的資金籌措過后,除了政府財政資金的持續供給,需要更多的市場與社會手段來籌集災后重建資金。通過建立公益信托機制,發揮信托機制的外部財務管理功能、長期信用功能和專業理財功能,使其在法律監管下保證委托人特定資金和資產的使用,滿足社會各界和廣大群眾參與慈善捐助活動的需求,優化社會資源配置。同時,可以利用信托機制的功能,建立災區基礎設施建設的定向資產支持信托基金、災區住房重建信托基金等,保證救災資金籌措和使用的持續性,推動災區重建更好、更快、更有效率地開展。
3.7制定金融應對自然災害的發展戰略
為減少自然災害造成的損失,保證正常金融秩序,維護災區金融穩定,應制訂金融應對自然災害的發展戰略,該戰略應以可持續發展為出發點,具有全面性和系統性,兼顧短期利益和長期利益,保證自然災害發生后金融機構在自救的同時,為社會提供有效的金融服務。具體包括以下四個方面內容:一是提高金融機構自身的防災能力,建立金融應對自然災害的預警機制,加強災前預防;二是將自然災害對金融體系造成的影響減至最低程度,保障財產和員工人身安全;三是通過金融產品創新,利用多層次的資本市場,建立風險補償機制;四是通過金融市場合理配置資金,為災后重建提供持續的資金保障,促進災區經濟社會可持續發展。
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〔關鍵詞〕 重大自然災害；災害保險基金；國際經驗
〔中圖分類號〕F84064 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）02－0105－04
〔作者簡介〕沙治慧，四川大學公共管理學院副教授，博士；
馬振林，四川大學公共管理學院碩士研究生，四川成都 610064。
一、我國重大自然災害救助制度的不足
2008年汶川地震以后，我國在重大自然災害救援以及災后重建等方面取得了重大進步，這在一定程度上減輕了重大自然災害給人們帶來的損失，但是我國重大自然災害應對制度也存在明顯不足。這主要表現在：
第一，自然災害損失補償不足。目前我國對自然災害的補償支出主要體現在以下方面：其一是“撫恤和福利支出”下設置的“救災支出”；其二是通過撫恤支出、農業支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策補貼支出的一部分進行救助；其三，緊急特殊自然災害時，通過中央和地方專項儲備基金進行補助。〔1〕
這樣非專門化的救援支持導致了重大自然災害補償的隨意性和波動性比較大。如圖一所示，1997-2010年間，國家財政對災害損失補償的比重平均僅為35%。2008年汶川地震、2009年北方旱災之后國家重大自然災害補償比例有所上升，但是仍然不高，居民自我負擔比例在2006年之前均高于90%。
圖一 我國重大自然災害損失中國家和社會損失補償比例
數據來源：1.自然災害直接經濟損失數據來源于民政部歷年民政事業統計公報。2.政府救災支出數據來源：1997-2006年數據來源于民政部歷年統計公報，2007-2010年數據根據當年各季度民政事業統計公報計算。3.社會捐贈數據來源：1997-2009年數據來源于中國統計年鑒2010；2010年數據來源于《慈善藍皮書：中國慈善發展報告（2011）》。
第二，我國重大自然災害保障制度法律規范不健全。為保障救災工作的順利開展，國家出臺了一些政策法規以規范救災和災后重建工作。如2006年《國家自然災害救助應急預案》實施，明確規定了自然災害的響應等級；2010年頒布實施了《自然災害救助條例》，更有利于救災工作的開展。另外，針對一些具體的災害，國家政府根據實際需要，臨時出臺相關措施。比如2008年汶川地震后，國務院出臺了《汶川大地震災后重建規劃》和《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》。但是，我國目前還沒有統一的災害救助法，同時也沒有專項重大自然災害救助法，這種政府文件不利于全國統一的救災體系的建立，這對救災工作的效率是一個極大的阻礙。
第三，中央和地方政府責任不清。災害應對分為災前預防、救災和災后建設三部分，但是我國目前重救災和災后建設，輕災害預防。平時中央政府將災害預防的工作交給地方政府，但是地方政府由于其財力有限，所以傾向于將資金投入到見效快、易產生政績的領域，而災害一旦發生地方政府又寄希望于中央政府的財政支持，比如，汶川地震中，截止到2008年11月3日，各級財政部門投入救災資金91182億元，其中，中央財政投入77568億元，用于應急搶險救災資金37243億元，用于災后恢復重建資金40325億元，地方財政投入13614億元。〔2〕可以看出，我國中央和地方政府在災害應對過程中存在著博弈行為，這不利于重大自然災害的預防和救災時的快速反應。
第四，商業保險補償功能缺失。從近些年的情況來看，我國商業保險的補償功能有限。從1996-2005年10次重大自然災害的情況看，損失最高是1666億元，最低的也是14億元，保險補償最高的是占到了直接經濟損失的963%，最低的是232%。在歐美發達國家，保險補償占直接經濟損失的比例平均在30%，而我國的平均比例在5%左右。〔3〕所以，商業保險在重大自然災害中的作用還有待于提高。
二、建立重大自然災害保險基金的國際經驗
（一）美國國家洪水保險基金
1.立法與強制保險
美國是世界最發達的國家之一，同時飽受災害的侵襲。為應對災害，國家制定了很多政策，下面主要介紹美國的國家洪水保險基金。1956年，美國國會通過了《聯邦洪水保險法》，1968又通過了《全國洪水保險法》，建立洪水保險基金。1969年又制定了《國家洪水保險計劃》（National Flood Insurance Program，簡稱NFIP），規定全體居民可自愿參加洪水保險計劃。1973年的《洪水災害防御法》將洪水保險計劃由“自愿性”修改為“強制性”。在此后的幾十年中，美國不斷頒布和修訂法律，先后出臺了《洪水災害保護法案》和《洪水保險改革法案》，逐漸完善了洪水保險計劃。
2.基金的運作
美國的洪水保險計劃屬于政府主導的模式，為了推動國家洪水保險計劃，美國政府還專門成立了洪水保險經營和聯邦機構――聯邦保險管理局（Federal Insurance Administration，簡稱FIA），但是9•11事件后，該局和其他部門合并為聯邦保險和減災局，直屬于國土安全部。在NFIP中，經過科學的考察和評估后，認定的洪水風險區和社區必須參加洪水保險計劃，否則將得不到聯邦政府的任何資助，這在一定程度上保證了保費的收入。同時也在一定程度上滿足了保險的“大數法則”，減少了基金的損失。由于NFIP是由政府部門直接管理，其銷售網絡較少，于是政府推出了商業保險公司協助銷售洪水保險的WYO（Write Your Own）計劃,即商業保險公司和聯邦洪水保險管理機構協議成立WYO公司。WYO的主要職責是：銷售洪水保險、辦理洪水保險賠付和墊付賠償金。NFIP不僅沒有給商業保險公司增加額外的負擔，反而使商業保險公司比較容易地參與到了洪水保險的銷售之中來，獲得一部分的提成。對于NFIP來說也提高了對投保人的服務質量。如遇到大的洪水災害，洪水保險基金不夠賠付的，基金管理局有權先向國家財政借款，以后再從洪水保險基金中歸還；如果超過了規定的15億美元的限額，而國會又認為NFIP的請求是合理的，還可以授權提高限額，或是獲得特別的撥款。〔4〕近年來，災害更加頻繁，造成的損失增大，給各個保險公司帶來的損失也很嚴重。同時由于再保險業業務發展不充分，而市場需求較大，最終導致價格高漲。各個保險公司開始借助強大的資本市場分散風險。1992年，芝加哥期權交易所首次發行了巨災期權。在資本市場上籌集保險資金，拓展了籌資渠道。
（二）新西蘭巨災風險基金
1. 背景與立法
新西蘭位于環太平洋火山地震帶上，是地震災害頻發的國家，平均每年發生的地震災害近3000次。抗災救災已經成了普通民眾生活的一部分，其地震保險制度被譽為全球最成功的典范之一。1944年，新西蘭頒布了《地震與戰爭損害法》，1945年成立地震及戰爭損壞委員會，主要提供的產品是火災保險和戰爭損失保險。在建立地震委員會之前，相關的地震保險是非常昂貴的，但建立地震委員會之后就變成了一種強制性的保險，價格相對便宜。經過一段時間的發展，取消了戰爭保險，而將自然災害包括進來。1994年1月1日地震災害委員會重組，成立了巨災風險基金。
2. 基金的運作
新西蘭地震保險是政府與市場協作的運作模式，主要機構包括隸屬于政府機構的地震委員會（EQC）、保險公司和保險協會。地震委員會（EQC）是根據《地震委員會法》設立的一個法人團體，設有董事5-9人，經財政部大臣提名后由總督指派，任期不超過三年。EQC每年需向政府提交財務報告。基金會目前有56億美元，主要來源于保費收入、投資收益和建立基金會之初政府無償撥發的15億新元。新西蘭的地震保險屬于強制保險，每年每戶繳納60新元，由保險公司代收后轉交給EQC，當居民購買房屋財產保險時，必須強制購買地震保險和火災保險。
地震災害委員會負責災害的損失賠償。當地震災害發生后，首先由地震災害委員會負責支付2億新元。如果2億新元難以彌補地震災害損失，就需要啟動再保險方案。再保險方案共分為三層。第一層，若地震損失在2億新元到75億新元之間，再保險公司承擔40%，剩下的60%由地震災害委員會再支付2億新元；第二層，若損失在75億新元到205億新元之間，則啟動超額損失保險合約；第三層，若損失在205億新元以上，巨災基金耗盡仍不足賠付，則由政府承擔無限賠付責任。
為保證償付能力，EQC會把40%左右的保費收入用來購買再保險。再保險的金額達到25億美元，而損失賠償標準是15億美元。另外，還要通過投資來保證基金的管理與穩定，財政部負責審核投資策略。從2001年起，基金的70%在國際證券市場上投資。〔5〕
（三）土耳其巨災保險基金
1. 背景與立法
土耳其位于世界地震和火山活躍地帶，其國土95%以上會發生地震。由于自然災害的侵襲，危及人民的生活和社會的穩定，政府財政苦不堪言。從1998年起，在世界銀行和歐洲發展銀行的幫助下，土耳其政府開始研究制定地震風險應對機制。1999年8月17日，土耳其發生了馬爾馬拉（Marmara）地震。1999年12月，土耳其政府頒布了《強制地震保險法》。參照美國加州地震保險局和新西蘭地震委員會的模式，設立巨災保險基金（Turkish Catastrophe Insurance Pool,TCIP）。
2．基金的運作
土耳其的地震保險屬于政府與市場相結合的模式。TCIP是一個向土耳其房屋所有人提供地震保險的部門，公私合營，沒有任何公務員。土耳其通過頒布法令強制所有城市居民和小企業主購買地震保險，設定保險限額為25萬美元。若財產價值超過此限額，居民和小企業主則自行選擇投保商業保險與否。土耳其的地震保險從銷售到賠付，全部都是通過私人保險公司實施。但是其保費收入需要轉交入TCIP，然后由TCIP向國家再保險公司分保。土耳其政府和世界銀行簽訂了協議，只要地震損失達到某個特定的層次，世界銀行就要為土耳其提供專項貸款。從土耳其的巨災保險基金實施以來，已經建立了大約2億美元的儲蓄，并且具有10億美元的償付能力，大大緩解了政府的財政壓力。巨災保險基金已經向約200萬的土耳其房屋所有者提供保障，成為了土耳其最大的保險計劃。
圖四 土耳其地震保險制度模式
（四）挪威自然災害基金
1．背景與立法
挪威面積30萬7千平方公里，是自然災害比較頻發的國家，主要的自然災害有山體滑坡、洪水、暴風雨、風暴潮、地震等。挪威的法律規定，山體滑坡、洪水、暴風雨、地震和火山等五種自然災害屬于強制保險的范疇。居民在購買火災保險的時候，以上五種風險作為財產保險的附加險售出。巨災保險的保費附加在火災保險保費之中。因為是強制險，在一定程度上保障了保費收入。巨災保險賠付的限額為實際損失的85%，設置了15%的免賠額。〔6〕目前限額是125億挪威克朗（21億美元），目前的免賠額是每位被保險人每次事故8000挪威克朗（1500美元）。〔7〕
2．基金的運作
為了配合強制保險的實施，1980年，挪威議會立法成立了挪威自然災害基金（Norwegian Natural Perils Pool,NNPP），基金會由隸屬于政府的一個專門委員會來管理。基金管理委員會有8位成員在年度議會選舉中產生，四年一屆。基金的運作完全采用商業化的方式。挪威境內所有經營火災保險業務的公司均是NNPP的成員單位，目前為止有70家左右的保險公司是基金會的成員。各保險公司制定并收取巨災保險的保費，負責理賠事項。法律規定，凡是巨災保險責任范圍內的所有損失都必須告知基金管理委員會，由委員會根據各保險公司費率的高低及市場份額在成員公司之間進行分攤。針對每次巨災，委員會都會制定統一的理賠方案，以保障各成員單位理賠的一致性。
NNPP的成功經驗主要是：一是災害造成的損失在各成員保險公司之間進行分攤；二是在基金會與各成員保險公司之間立了一個應對自然災害損失的契約；三是建立了應對風險的再保險機制。
三、對我國的啟示
通過對美國、新西蘭、土耳其和挪威等國家應對自然災害的模式可以看出，單純依靠政府的財政補償是不可持續的。為拓展災害救助所需資金來源渠道，幾乎所有的國家都采用了災害保險的形式，并建立相關的災害保險基金。認真研究幾個國家的災害保險制度，對建立我國重大自然災害保險基金有一些借鑒意義。
（一）建立完善的災害應對法律體系
完善的災害應對立法應該包括綜合的災害應對法律和專項災害應對法律。這些法律制度既要包括應對重大自然災害的人員行動程序也包括救災基金的運行程序。重大自然災害保險制度（巨災保險）推行比較成功的國家都建立了綜合的或者單項的法律、法規，用法律的形式來保障制度的運行。如美國國會在1956年就通過了《聯邦洪水保險法》，規定洪水保險應得到政府的支持。1968年又通過了《全國洪水保險法》，將洪水保險定為強制性保險；日本也在1966年頒布了《地震保險法》，認定住宅必須投保地震、火山、海嘯等自然災害風險，并建立了政府和商業保險公司協作的地震保險制度；在歐盟現有的27個成員國中，挪威、土耳其、法國等建立了強制的巨災保險體系；法國于1982年也建立了The French Nat System。法律帶有一定的強制性，是某種制度實施的依據，有利于保險制度的順利推行。我國有關自然災害方面的法律在一定程度上有了些改善，但是關于重大自然災害保險方面的法律仍是一片空白。
（二）管理模式多樣化
從政府與市場關系的角度來看，國外重大自然災害保險的管理模式有三種：一是政府主導型模式。此種模式下，政府通過稅收、法律支持等方法建立強制性的巨災保險制度。典型代表是美國和挪威。如在美國的國家洪水保險計劃中，保險公司也參與巨災的經營和管理，主要承擔的責任是保單的銷售，政府才是最后巨災風險責任的承擔者。挪威的巨災風險是隸屬于政府的一個機構來管理的，并強制規定投保五種自然災害。二是市場主導的模式。其實這種模式也即是前面提到的純商業保險公司運作，投保人自愿投保購買巨災風險保單，政府只是起到協助的作用。英國是這種模式的典型代表，主要原因是英國的保險市場非常成熟，在市場機制下可以良好運轉。三是政府市場協作模式。此種模式的一般操作方法是：商業保險公司充分發揮其技術優勢，設計費率和保單，運用其營銷優勢銷售保單；同時商業保險公司還需承擔部分賠付責任，政府往往是最后的再保險人，通過制定財稅優惠政策，體現兜底的角色。這種模式的典型代表是新西蘭、日本和土耳其。
（三）災害風險分擔的方式多樣
從現在國家災害風險分擔的角色來看，主要由商業保險公司、再保險公司、資本市場和政府承擔。但在不同的國家，巨災風險的分擔方式并不一樣。對于美國而言，重大自然災害保險主要由政府提供，因而沒有設立專門的再保險公司分擔風險，災害造成的損失基本上都由政府財政埋單。然而隨著自然災害風險頻度的提高，美國開始借助強大的資本市場分擔風險，即風險證券化。于是在資本市場出現了很多保險衍生品，如巨災債券、巨災期貨等。英國主要通過再保險公司分擔風險。日本創造了一種由政府和民間再保險公司共同分擔風險的二級再保險模式。保險公司收取保費后交給地震再保險公司（再保險公司由各原保險公司參股成立），再保險公司根據一定的因素設定理賠額度，同時不足額的由政府提供。
（四）重大自然災害保險基金的資金來源多樣化
任何一種保險制度的實施都需要充足的資金支持。建立重大自然災害保險基金，需要有穩定的資金來源渠道。通過比較上述幾個國家的巨災保險基金，不難發現基金的來源主要有以下幾個渠道：一是保費收入，這是保險基金最主要的資金來源，每個國家都通過這種方式積累基金。其中新西蘭每年還要收取例外的強制保費。二是投資收益，這和其他的基金投資獲益類似。三是資本市場融資，通過發行巨災債券、巨災期貨等募集資金。四是本國政府和國際組織提供的貸款或是借款。五是政府財政的撥款。為保障本國巨災基金的穩健運行，各國都在積極拓展資金的來源渠道，充實保險基金，提高償付能力。
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關鍵詞 國家戰略；風險；對策
中圖分類號 F127； TU984 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)02-0079-07
30多年來，尤其是近2年來，國家批準了20個國家發展戰略經濟區。所謂國家戰略，國內外尚無統一認定，國家戰略是建設和運用國家各方面的實力和人力，以實現國家總目標而采用的方略卻是一致的。國家戰略就是為實現國家的總目標而制定的。國家戰略是這一地區的發展在全國大范圍內具有重要的引領作用，包括大的支撐作用。發展是有風險的。除了社會風險外，本文主要研究自然災害風險。研究國家戰略經濟區域的風險，是為了規避風險。只有很好地把握每個國家戰略經濟區的風險來源、風險特點和風險規模，才能針對性地提出相應的規避方法和改進措施，盡量減少風險對發展的影響。
1 研究方法
研究方法是基于對國家戰略發展區域的歷史（1949－2009年）災情調查統計，對于發展區域的人均損失、地均損失和損失占GDP的比重，構成了災害風險；而人均GDP、地均GDP（區域單位面積的GDP）構成了防范風險的能力，將兩者相組合，就形成了發展區域的自然災害風險評價體系（見表1）。
2 自然災害風險評價結果
對自然災害風險評價體系作相對指標分析，即20個區域的5項指標（見表1）。其中，前三項是災害直接經濟損失的相對指標，后兩項是減災能力的相對指標。每一項指標作大小排序，再作橫向指標相加，即得出該區域的風險指數。規定風險指數在30以內者為低度風險，指數在30－50之間者為中度風險，指數在50－70之間者為較高度風險，指數在70以上為高度風險。
由表1可以看出：低度風險區2個，分別是天津市濱海新區，上海浦東新區；中度風險區8個，分別是深圳市綜合配套改革試驗區，珠江三角洲地區，長江三角洲地區，遼寧沿海經濟帶，江蘇沿海地區，沈陽經濟區，武漢城市圈，黃河三角洲高效生態經濟區；較高度風險區6個，分別是關中-天水經濟區，海峽西岸經濟區，廣西北部灣，中部地區，長吉圖開發開放先導區，海南國際旅游島綜合試驗區；高度風險區4個，分別是成渝統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，甘肅省，長株潭城市群，鄱陽湖生態經濟區。
3 國家發展戰略經濟區的主要風險及對策3.1 天津市濱海新區
天津濱海新區是全國惟一聚集了港口、國家級開發區、保稅區、海洋高新技術開發區、出口加工區、區港聯動運作區和大型工業基地的地區，具有體制創新優勢，是中國北方發展最快的地區之一。主要自然災害風險有：地震、洪澇、干旱、風雹、凍害、農作物病蟲害、地質災害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）保障濱海新區的防潮、排瀝安全和防治病蟲害，改善生態環境，實現“建港、筑堤、清水、造地、開發”的總體目標。
（2）健全天津沿海的防潮體系，做好防潮預案，制定應急措施。加強防潮工作的科技管理。嚴格控制地面沉降。加強風暴潮的情報、預報工作。加強非海擋保護區和險工險段的防潮措施。
（3）建立儲備物資更新機制。加強救災物資儲備，科學合理的安排救災物資的儲備數量、規模和品種結構。建立和完善救災物資儲備網絡，形成市、區（縣）救災物資的計劃儲備和調度制度。
（4）充分發揮社區在綜合減災領域的基礎作用建立健全領導機制和組織運行模式。
3.2 遼寧沿海經濟帶
遼寧沿海經濟帶地處環渤海地區重要位置和東北亞經濟圈關鍵地帶，資源稟賦優良，工業實力較強，交通體系發達。主要自然災害風險有：洪澇、干旱、風雹、凍害、森林病蟲害、農作物病蟲害、地震、泥石流、滑坡、海水入侵、海冰等。
促進該區發展的政策建議：
（1）把資本運營方式引入水利。統一制定流域內各行政區的分水方案，對流域內的水源工程實施統一調度，合理、有效、充分地管理和開發利用水資源［6］。僅靠政府的力量是不夠的，只有實行資本經營，利用全社會的力量，才能使水資源問題逐步得到解決。
（2）針對以遼河為主的各主要江河防洪標準還偏低的狀況，提出使其防洪標準達到百年一遇的水平。
（3）大力發展旱作農業技術，抗旱體系建設中提高治水的科技含量。每年經過遼寧省的云水資源總量約5 000億m3，由降水云系落到地面的自然降水，只占遼寧云水資源的27％，尚有73％可待開發。
（4）進一步調整完善遼寧省地質環境監測網點。全省地質環境監測網點尚缺256個，主要是存在嚴重的監測空白區，以及監測空白項目問題。
（5）對泥石流的防治也要實行以小流域為單元的綜合整治。發揮植物措施。加強對現有森林的保護，陡坡耕地應逐步退耕還林。合理利用蠶場。全面落實工程措施。溝道的防治工程可分為如下三大類：溝道治理、攔擋和排導工程。
3.3 沈陽經濟區
沈陽經濟區內擁有重化工業基地城市、國家一類對外開放口岸、東北地區最大的航空港、全國密度較高的一小時城際交通網絡，是國內乃至東北亞地區發展條件較優越的工業型城市密集區。主要自然災害風險有：洪澇、干旱、風雹、凍害、森林病蟲害、農作物病蟲害、地震、泥石流、滑坡、海水入侵、海冰等。
促進該區發展的政策建議：
（1）城市型水災害及其減災對策。城市防洪排澇工程體系的規劃與城市發展規劃相結合。采取各種雨水滲透與雨水蓄滯措施。需要建設防災減災信息系統。進一步健全水災應急管理體系。
（2）遼河流域減少泥沙的建議。柳河流域上游采取生物措施及工程措施，搞好地表植被，保護現狀濕地，修建小塘壩等截沙工程，控制泥沙下泄；在提高河道泄流能力方面，考慮采取工程措施對險段護岸，全面規劃治導線穩定中水河槽，進行河道清障及清淤疏浚。
3.4 長吉圖開發開放先導區
長吉圖地區是中國唯一的沿邊近海地區，是中國內陸距離日本海最近的地區，地處東北亞地理中心。主要自然災害風險有：洪水、干旱、風雹、凍害、農作物病蟲害、森林病蟲害、森林火災、地質災害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）抓好城市水源工程建設。對已建成的楊家崴子、明月溝等城市供水工程，要最大限度地發揮工程效益；抓緊長春、四平、遼源等中部城市群從豐滿水庫引水工程立項的前期準備工作。
（2）加強農業干旱災害的防御與調控技術研究。節水灌溉設備的研制開發及依據作物、土壤確定科學的節水灌溉規程。旱作農業技術體系研究。加強抗旱品種的選育，依據區域特點，優化作物布局。新型化學抗旱制劑的研制與利用。加強技術集成，建立不同區域的抗旱技術體系。
（3）加強自主創新，把吉林建設成國家級的人影基地。開展多層次、多學科、多領域的人工影響天氣科學研究與技術開發。進一步加強人工增雨防雹工作。
（4）泥石流地質災害防治對策。建立由市、鄉（鎮）、村三級監測體系組成的地質災害群測群防網絡。大部分泥石流地質災害的治理宜采取以植樹造林，退耕還林等生物工程措施為主，并輔以適當的工程措施進行綜合治理，即泥石流溝上游區應以退耕還林等生物工程措施為主，以修建谷坊等攔擋工程措施為輔，下游區則以修建導流槽等排導工程措施為主，必要時采取避讓搬遷措施。
3.5 上海浦東新區
該去的主要自然災害風險有：洪澇、臺風風暴潮、干旱、風雹、凍害、農作物病蟲害、森林病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）強化監測預報能力和隊伍建設。組成的全天候、立體化、多參數海洋環境監視、監測網絡，監測自然災害，實現對海流、海浪、風暴增水、海嘯、海底地震等的有效監測。
（2）針對沿海海塘有25 km分別由28個企業自行管理，對企業雨水泵站和沿海一線海塘必須加強專業化管理。
（3）加強上海市應急避難所建設。
3.6 長江三角洲地區
主要自然災害風險有：洪水、臺風風暴潮、干旱、風雹、地質災害、地震、農作物病蟲害、森林病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）開展太湖流域中長期洪水保險規劃的建議。
（2）農業防災、減災、抗災的措施建議。
3.7 江蘇沿海地區
江蘇沿海地區地處我國沿海、沿長江和沿隴海蘭新線三大生產力布局主軸線交會區域，是長江三角洲的重要組成部分。主要自然災害風險有：洪澇、臺風風暴潮、干旱、風雹、農作物病蟲害、地質災害、地震等。
促進該區發展的政策建議：
（1）提高海洋災害預報能力。要提高海洋觀測水平，加強和完善預測預報系統。
（2）加強海岸防護工程的建設，提高防災標準。改進海堤的結構，加強現有海堤的工程與生物護坡，以提高其抗御風暴潮水沖刷和淘蝕的能力。對地勢低洼岸段新建工程要加高起始高度，打好地基。海堤建設要達到使江蘇海岸整體上達到抗御50年一遇加10級風浪的標準。
（3）立足棉花安全栽培，防抗自然災害。推廣防災減災技術。穩定種植密度，立足抗災穩產。建設棉田水系，增強抗災能力。
3.8 鄱陽湖生態經濟區
我國最大的淡水湖泊鄱陽湖是我國重要的生態功能保護區，是世界自然基金會劃定的全球重要生態區，承擔著調洪蓄水、調節氣候、降解污染等多種生態功能。主要自然災害風險有：洪澇、干旱、風雹、凍害、農作物病蟲害、森林病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）積極貫徹國務院提出根治水患的方針政策，實行“平垸行洪、退田還湖”。雙退徹底放棄耕作，還圩區為湖面，這是恢復和保護生態環境、變被動抗御洪澇為主動防災減災、根治水患的重大措施。
（2）仿都江堰式的生態水利工程設計概念方案。遵循河流湖泊自然規律，在不影響防洪和江湖聯通性的前提下，適度調控鄱陽湖與長江之間的水力聯系，盡量保持湖區水位變化平緩、延緩汛后湖水外泄，以避免湖區出現極端洪澇和干旱。
（3）從根本上處理好鄱陽湖圩區的治澇問題。設立蓄洪區，修建水庫。改善鄱陽湖與“五河”的水文聯系。科學調度“五河”干支流現有水庫和新建一系列水利設施。利用水利設施在汛期來臨之前，盡量排除部分存水，騰出庫容準備容納各支流匯入的洪水。
（4）在饒河、信江流域河曲較多較大的地區人工拉直河道，拓寬出水口。
（5）將漬害田分為初步治理和高標準治理兩個治理標準。初步治理工程措施：田間排水型式采用明溝或暗溝結合、盲溝或鼠道等形式，建立以明溝為主的排水溝網。高標準治理措施：田間排水采用暗管排漬，明溝集水兼排田間的地表水，建立明暗結合、健全田間排水系統和相應的配套工程。
（6）完善蓄滯洪區運用補償政策法規。
（7）以地養堤，管養分離。要真正建立起圩堤管理單位對圩堤養護人員咨詢、控制，對圩堤養護結果評估、驗收的嚴格、公正、合理且可操作性強的機制或體系。
（8）做好移民建鎮后新居民點基礎設施建設工作。
3.9 海峽西岸經濟區
主要自然災害風險有：洪澇、臺風風暴潮、干旱、凍害、地震、地質災害、農作物病蟲害、森林病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）防御旱澇的近期重點任務。近期，福建省重點推進全省洪水預警報系統的升級改造和縣級洪水預警報系統的建設，加大縣級防汛指揮中心和防汛軟件的開發推廣力度；加快全省防汛指揮決策支持系統的建設，構建全省寬帶高速信息網絡，保證信息的暢通，提高防汛的現代化指揮決策水平。
（2）關鍵技術研究。暴雨洪水預報技術；流域水庫調度技術；山洪災害防御技術；防汛應急搶險技術；洪水風險圖技術。
（3）赤潮災害的防治措施。加強赤潮災害宣傳工作。減少沿海的環境污染防治。加強福建省赤潮監測及預報工作。深入開展各種赤潮機制的研究。減少養殖環境的自身污染。
3.10 黃河三角洲高效生態經濟區
黃河三角洲是我國最后一個待開發的大河三角洲。主要自然災害風險有：干旱、洪澇、溫帶風暴潮、風雹、凍害、海水入侵、海冰、地面沉降、農作物病蟲害、森林病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）全面調查研究黃河三角洲的整體自然環境。系統查明黃河三角洲自然環境演變規律與機制，科學預測自然災害，提出防災減災措施，為三角洲可持續發展提供科學依據。
（2）黃河三角洲風暴潮防御工程措施和非工程措施。工程措施是采用水力插板樁專用技術加固根基，利用黃河泥沙填海造陸。非工程措施是加強防潮堤工程管理，建立觀測、預報、預警通信系統。
（3）合理開發沿海自然資源，趨利避害，發展沿海經濟。開發地下鹵水資源，發展鹽業，建成鹽化工基地。開發旅游資源，建成旅游基地。
3.11 中部地區
中部地區是我國重要糧食生產基地、能源原材料基地、裝備制造業基地和綜合交通運輸樞紐，在經濟社會發展格局中占有重要地位。主要自然災害風險有：洪澇、干旱、農作物病蟲害、風雹、森林病蟲害、凍害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）治理洞庭湖的幾點建議。整治長江，確保江堤安全。加固堤防，提高防洪標準。疏通洪道，提高行洪能力。抓緊城鎮防洪建設。加快蓄洪安全建設。實施平垸行洪，退田還湖，提高洞庭湖調蓄能力。
（2）山洪災害防治近期確保生命安全，遠期減少財產損失。近期應先建立山洪易發區監測預警通訊系統、落實緊急防洪預案、逐步建成避災躲災轉移工程等非工程措施為主的工程項目建設。
（3）加強宣傳，進一步提高全民的節水意識；要加大改革力度，實施政策推動，科學合理地制定有關投資、管理、價格等有效推動節水的政策法規；要抓住節水型社會建設的主要環節，重點投資、重點突破。
（4）注重三峽庫區地質災害防治，加強庫區地質環境管理。開展群測群防工作，做好三峽庫區移民遷建區地質災害監測預報工作。堅持做好城鎮建設和各項工程建設的地質災害危險性評估，把好“源頭關”。
（5）建立外來入侵種防御體系。國家能力建設是成功解決入侵生物種問題的關鍵。加強預防能力。提高快速反應能力。增強信息處理能力。協調教育宣傳能力。
3.12 武漢城市圈
主要自然災害風險有：洪澇、干旱、風雹、凍害、農作物病蟲害、森林病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）開展三峽工程建成后的武漢沿線災害和生態環境變化研究。三峽工程建成后，調節了長江的徑流量，這一變化導致長江中下游地下水位的上升，從而加重了武漢沿線湖區的漬害，使土壤潛育化沼澤化和耕地堿化。
（2）武漢城市圈加強氣象災害防御工程建設。城市圈各級政府應將氣象災害防御工程建設列入武漢城市圈“兩型社會”發展規劃之中，加強領導，科學規劃，加大投入，綜合管理。加強城市圈氣象災害綜合監測網建設。
3.13 長株潭城市群
主要自然災害風險有：洪澇、干旱、風雹、凍害、農作物病蟲害、森林病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）綜合治理，綜合防治，減輕水土流失的危害。提高全社會對水土保持的認識。構筑強有力的執法組織。落實好水土保持方案的申報審批制度。維護生態環境，抓好封山育林。堅持不懈地搞好小流域綜合治理。拓寬融資渠道，加大水土流失防治資金投入。
（2）氣象與水文相結臺、增長洪水預見期。走水文與氣象相結合的道路。在業務上如防災減災的措施、水文氣象資料的交換（實時和非實時）、業務系統的聯網等方面能有更為全面的合作。
3.14 深圳經濟特區和深圳市綜合配套改革總體方案
主要自然災害風險有：洪澇、臺風風暴潮、干旱、凍害、地質災害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）提高江海堤圍的防洪（潮）標準。在重點防洪（潮）地段（如市區）防洪（潮）標準要達到200年一遇；次重要地段（如黃田機場等）防洪（潮）標準要達到100年一遇。
（2）提高城市的防洪（潮）排澇標準。內澇危險依然存在。根據實際情況深圳市的防洪標準最少應達到200年一遇。
（3）治理水土流失，治理好現有的山體缺口。全市水土保持工作計劃治理率90％以上，并與環境美化、綠化有機結合。
（4）深圳滑坡類地質災害防治措施。要加強滑坡類地質災害防治的管理和滑坡類地質災害知識有關法制、法規的宣傳和教育，采取綜合措施防止地質環境的惡化和破壞；落實監測責任人，傳授監測預報知識；對重大隱患點，要編制防災預案。
（5）擴大紅樹林種植面積可防災。進一步擴大紅樹林的人工種植面積。在西部的福永、西鄉、沙井以及東部臨海區加快基干林帶的建設進度，并加強沿海濕地保護工程。
3.15 珠江三角洲地區
主要自然災害風險有：洪澇、臺風風暴潮、風雹、干旱、地震、地質災害、農作物病蟲害、森林病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）修筑分洪渠道，減輕珠江三角洲洪澇災害壓力。修筑分洪渠道除應考慮減少三角洲的洪澇災害之外，還應與鄰近缺水流域的引水結合起來，既可減少三角洲的洪峰流量，又可充分利用水資源，節約開支，發展經濟。
（2）建設蓄滯洪區保障，北江三角洲防洪安全。在北江飛來峽水庫下游建設江滯洪區，對北江50，100和300年一遇洪水可分別滯蓄洪水3.66，3.70和4.11億m3；在西江下游的聯安圍和金安圍建設蓄滯洪區，聯安圍滯洪5.9億m3。
（3）整治三角洲水道、整治珠江河口。制定河口規劃治導線和三角洲水道防洪控制線。整治三角洲水道和珠江河口。
（4）控制采砂，創造人與自然和諧共存的珠三角環境。在珠江三角洲及相鄰的上游河段控制采砂活動。
（5）進一步加強完善監測、通訊和預報系統建設，做好風暴潮監測和預報服務。在監測方面除做好潮位變化監測外，還要開展諸如地殼形變、地面非構造沉降、海岸侵蝕、河道淤積、地基軟化、大型圍海造地工程和其他重要工程建筑的沉降等。
（6）進一步做好地質災害防治工作的建議。預防為主，建立健全地質災害有效防治的工作體系和機制。強化汛期和重點地區災害的防治工作。加大投入，完善地質災害防治的正常經費保障。
（7）加強對雷電災害的立法。
3.16 廣西北部灣經濟區
廣西北部灣經濟區定位于中國-東盟開放合作的物流基地、商貿基地、加工制造基地和信息交流中心，意在成為帶動、支撐西部大開發的“戰略高地”和重要國際區域經濟合作區。主要自然災害風險有：洪水、臺風風暴潮、干旱、風雹、凍害、農作物病蟲害、森林病蟲害、地質災害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）加強地震、海嘯、臺風等災害監測預警系統建設。北部灣千余km大陸岸線平均100 km還沒有1個觀測站（點），測點遠遠不夠，應增設茅嶺、大山、百曲、青山頭、西場、康熙嶺、犁頭嘴等7個潮位觀測站。
（2）健全基層堤圍管理機構。地（市）、縣（區）級應設置海河堤工程管理站（科），并按工程規模配置專職管理人員。配置完善的通訊設備。配備一定數量的專用施工器具。
（3）利用高層建筑物防洪減災。應在鄉村規劃中把中心學校、村公所、醫院、專業觀測站、汽車站等建于高程較高的地點，宜建3層以上樓房并與各村落間修通輻射式的道路，一遇洪潮災，可以作撤退點。
（4）全面開發、利用各種水資源。加大地表水開發和利用力度。大力開發空中水資源。加大地下水資源開發力度。
（5）全面規劃，加速建設“四道防線”（紅樹林帶、海堤堤圍、防護林帶、農田防護林網）。
（6）有關沿海防護林和紅樹林保護建設的政策建議。落實林地權屬。將沿海防護林和紅樹林保護建設納入林業重點工程。加大宣傳力度，嚴懲違法毀林行為。提高林分質量和防護效能。加快立法，適應保護發展需要。
3.17 海南國際旅游島綜合試驗區
主要自然災害風險有：洪澇、臺風風暴潮、風雹、干旱、凍害、農作物病蟲害等。
促進該區發展的政策建議：
（1）加強海洋防災減災能力建設，有效降低海洋災害造成的人員傷亡和財產損失。將《風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案》上升為國家專項應急預案，盡快建造3-4艘新型破冰船，提高應急處置能力。
（2）建立省林火撲救中心的建議。省級成立專業撲火隊，市縣級成立半專業撲火隊，鄉鎮級成立群眾骨干撲火隊，實行分級建設、分級管理，從整體上實行專群結合。
3.18 成渝統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區
較大的城鄉差距，使成渝兩市具有與我國中西部省區相似的基本特點，因而成為統籌城鄉發展的試驗區，體現了內生型“探路者”意義。主要自然災害風險有：洪澇、干旱、風雹、凍害、地震、滑坡、泥石流、農作物、森林病蟲害、森林火災等。
促進該區發展的政策建議：認真貫徹森林城市戰略，實施水系森林工程建設。主城區水利系統要全力推進水系森林工程建設。盡快編制完成區級水系森林工程建設詳細規劃。突出以在建及已成大中小型水庫和江河兩岸為重點。落實專項資金和工作措施，有序實施水系森林工程建設。力爭到2017年，水系森林工程規劃區域的綠化率達到80％，基本形成“水系相伴森林，森林護衛水系”的良性水生態環境。
3.19 關中-天水經濟區
主要自然災害風險有：干旱、洪澇、風雹、森林病蟲害、農作物病蟲害、地質災害、地震等。
促進該區發展的政策建議：
（1）實行干旱監控、做好干旱預報。利用現代科學技術手段，掌握氣候的基本規律，進行降水概率分析，利用天氣預報手段來預報某一年度能否發生干旱。利用土壤水分的測定，來監視干旱能否發生。當土壤水分達田間持水量60％以下時，發生旱情跡象，以引起有關決策者的重視，作好抗旱的準備工作。
（2）實施山洪災害分區防治措施。關中斷陷盆地：關中盆地南側支流多短小，坡降大，為山洪災害的多發區。宜采取溝道工程、水庫工程以及堤防工程等措施。其他山洪災害易發區，均以生態工程為主，在有利地段輔以水庫工程。
（3）盡快制定《陜西省地質災害防治規劃》，力爭列入國家重點防治項目。突出“農村以居民搬遷為主，城市以重點治理為主”和“嚴禁在地質災害征兆區搞工程建設”等原則。
3.20 甘肅省
甘肅省地處青藏高原、內蒙古高原和黃土高原的交匯處，是我國重要的生態屏障和陸路交通樞紐，資源蘊藏豐富，戰略地位重要，發展潛力巨大。主要自然災害風險有：干旱、森林病蟲害、洪澇、風雹、農作物病蟲害、凍害、地震、滑坡、泥石流等。
促進該區發展的政策建議：
（1）防旱抗旱的農業技術措施。加強干旱災害和生態環境動態監測預測。做好干旱災害監測和預測。加強生態環境動態監測與評估。培肥地力，以肥調水。調整種植結構，選用抗旱品種。種草種樹，堅持農田基本建設。開源節流，充分合理利用現有水資源。
（2）抗旱救災農作制度的內容和目標中，納入科學的輪作制度和循環農業的理念。進一步納入科學的輪作制度和循環農業的理念，建立在水土資源可持續利用和耕地質量保育基礎上的抗旱減災農作制度，在節約資源的基礎上達到生態安全的目的，真正實現抗旱救災、節本增效的目標。
（3）將蘭州市地質災害防治與國土整治、城市規劃和環境治理結合推進。以預防為主、避讓與治理相結合，在2010年至2015年重點建設監測預警、搬遷避讓、工程治理、基礎調查及應急救災五個工程。
（4）農村小城鎮地質災害防治建議。加強規劃，合理布置小城鎮選址和工程，采用科學合理的避認措施。加強生態環境建設，保持生態平衡，要大抓植樹造林，綠化荒漠。加強法制建設，以法律和行政手段保護甘肅的生態地質環境。建立地質災害預防、預報體系，進行地質災害易發性分區。
（5）加強用衛星空間技術對沙塵暴進行監測和評估的能力。發揮衛星空間技術作用，進行及時高效沙塵暴監測、預警和災害評估，并及時信息，以盡可能減少災害損失。
（6）構筑完整的農村突發應急救助系統。特殊情況產生貧困的救助，包括：因洪澇、干旱、地震、冰雹、風暴等自然災害所造成災民生活危機的緊急救助；突發疫情、化學災害事故、災害性天氣氣象等響應預案中的生活救助。
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GAO Jianguo
(Institute of Geology, China Earthquake Administration,Beijing 100029, China)
[關鍵詞]復合自然災害；電力系統；穩定性
中圖分類號：TJ71 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）03-0137-01
由于不同種類的單種自然災害間存在轉化、誘發等諸多關聯性，因此，在對復合型自然災害進行研究的過程中，需要構建起完善的故障分析框架，一方面對不同種類自然災害的影響進行考慮，對潛在的故障進行規避，對電力系統的穩定性進行準確分析，并以此為基礎制定相應的科學決策，另一方面需要建立起在復合型自然災害的影響下，電網出現故障的模型，并對其風險加以計算。
1 復合自然災害
1.1 自然災害鏈
不同的自然災害之間往往存在一定的因果關系，也就是說一系列災害很有可能是因為某一種災害而發生，較為常見的包括由于臺風的發生，在海洋中形成風暴潮或巨浪，臺風在登陸之后也會給所在地區帶來大量的降雨和狂風，而大量的降雨又會造成滑坡、洪水和泥石流等災害，最終形成自然災害鏈[1]。
1.2 自然災害群
自然災害群主要指的是在同一時間內，不同種類的自然災害同時發生，因此，自然災害群與單種災害相比，造成的后果更為嚴重。形成災害性天氣所需的條件有以下幾個，首先是大范圍的環流場，然后是特殊區域地貌、地形和相對應的天氣系統相結合，由此可以看出，在同一時間段內由于出現不同天氣而最終形成復合災害的地區數量極多，自然災害群在我國較為常見的形式有以下幾種：高溫干旱、臺風雷電、低溫冰雹等，除此之外，地質災害同樣具有群發的特性，正是由于自然災害群的出現，才導致我國電網設備出現故障的幾率逐年增加。
1.3 復合自然災害
復合災害往往由自然災害鏈以及自然災害群所共同形成，這就決定了該類災害具有極高的風險，因此，想針對復合災害建立相應的概率模型，需要有關人員對電力設備出現故障的幾率進行準確分析和掌握，并且根據不同種類災害和故障之間的關聯特性，將環境參數加入到相應的模型之中，使其對災種的關聯性進行準確反映。
2 線路故障率
在有關人員以單種故障為基礎建立起相應的評估模型之后，接下來便需要對模型進行整合，使其成為在復合自然災害中ψ芄收下式行計算評估的模型，通過對有關調研結果進行探究可以發現，如果可以在對自然災害對電網設備造成的不利影響進行評估的過程中，將相關的外部因素進行明確，并且使其與物理相關聯，那么在對以復合災害為背景的線路故障進行歸納整合時，便可以使不同的災害、故障作為獨立事件而存在[2]。
3 單種災害故障率
3.1 歷史數據
如果能夠掌握可以對隨機變量進行聯合的幾率準確分析的歷史數據，那么以大數據思維為基礎，對統計模型進行建立是不二選擇，這樣做的好處在于可以越過對致災機理進行掌握的步驟，直接建立其準確的映射關系，但是，由于映射關系所具有的物理意義尚不明確，因此，使用映射關系對致災的機理和細節進行反映存在一定的不合理性。歷史數據也無法對不同因素所產生的影響進行準確區分，更無法將災情的演化趨勢進行反映，所以，在對影響電力系統穩定性的相關氣象原因進行分析時，由于其包含因素復雜，始終無法保證最終統計結果的科學性。IEEE通常將天氣分為三個類別，分別是正常、惡劣和災難，并且對在不同天氣下電力設備出現故障的幾率進行統計。基于歷史數據而建立的故障模型具有的主要優點在于無需對故障發生的幾率進行整合，但該類模型的缺點也十分明顯，首先，對天氣進行分類包含了極強的主觀意識；然后，僅僅使用惡劣天氣對其進行概括，無法保證對不同種類災害發生和演變的規律進行研究；其次，對跨越不同區域的線路故障無法進行區分，也無法對在同一天氣狀況下所發生的不同線路故障進行區分；最后，歷史數據無法對發生災害的原因和環境進行充分反映，這也會在很大程度上導致建模的過程和最終結論出現偏差[3]。
3.2 致災機理
以致災機理為基礎所制定的故障模型，不僅可以對電網出現的故障進行準確的體現，還可以對導致故障出現的原因進行分析，但是該模型存在的不足在于它無法對尚未具有準確機理的災害進行分析和建模，因此，到目前為止，仍舊沒有使用純粹的機理模型進行故障分析的例子出現。
4 群發故障率
從自然災害的有關因素出發，對其加以考慮，可以發現不同的災種在對群發故障進行引發的過程中，所形成的時間維度和分布范圍均存在一定的不同，由于災種的漸進性所引發的自然災害，在不同故障間往往存在大于一分鐘的時間差，也就是說發生新故障的時候，之前的故障已經結束了其暫態過程，但是地質災害所包含的不同故障間往往只存在小于十秒的時間差，所以，在對地質災害進行研究時，通常將其作為一個場景加以考慮。通過對電力系統的相關因素進行分析可以發現，在不同原則或標準下所制定的不同系統在可靠性方面均存在一定的差異，在復合自然災害的影響下，針對電力系統所開展的安全預想故障問題，能夠被轉換為相應的群發預想故障問題，如果在相同的區域內發生了大量的故障，那么就應當對該區域內的風險進行及時的識別，必要時可以對其進行隔離，保證系統的穩定運行。但是需要有關人員注意的是，在對處于復合災害狀態下的電力系統安全性進行分析的過程中，應當對故障發生的間隔進行考慮，也就是說對相繼群發故障進行研究時，將其拆分為不同的單種故障是很有必要的（如圖1）[4]。
5 結論
綜上所述，文章通過對不同種類自然災害對電網產生的影響進行歸納分析，旨在突出在研究過程中，對災害發生的時間、空間和形勢變化進行探究，并且以此為基礎對復合自然災害進行探究的重要性，僅僅對不同種類的自然災害進行研究，無法保證復合災害對電力系統影響研究成果的全面性，因此，在對自然災害危害性進行評估的基礎上，構建相應的評估模型，并且對高風險故障進行規避，是保證故障研究成果準確性的基礎。
參考文獻
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關鍵詞 沿海區域;自然災害;脆弱性;災害風險;DRI;HOTSPOTS
中圖分類號 X43 文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104(2009)05-0148-06
我國海岸線北起遼寧鴨綠江口,南至廣西北侖河口,沿海涉及11省(直轄市),包括100多個中心城市和630多個港口,年GDP總量約占全國的2/3,是我國國民經濟和社會發展的龍頭。同時,沿海也是我國自然災害種類最多、活動最強的地區,主要災害包括洪澇、臺風、風暴潮、旱災、地震,其次還有低溫冷害、農作物病蟲害、干熱風、地面沉降、海水入侵、赤潮等。城市化水平高,經濟、人口高度密集,使得沿海災情的“放大”作用更為顯著[1],該地區戰略地位的不可替代性和面臨自然災害的高風險性使得其災害研究備受關注
。
自然災害是社會和自然綜合作用的產物,災害作用于人類社會產生災難,災難的災情大小取決于孕災環境的穩定性、致災因子的危險性及承災體的脆弱性[2]。以往的災害研究側重于自然災害的自然屬性,以認識災變的形成機制、變化規律和時空危險性為主,20世紀80年代之后,其社會屬性研究才逐漸引起減災界的普遍關注[3],承災體的脆弱性一時成為研究熱點,“脆弱性分析”成為災害和風險研究緊密聯系的重要橋梁[4]。
1 自然災害脆弱性及其評估
1.1 自然災害脆弱性
災害學中,脆弱性主要強調人類社會經濟系統在受到災害影響時抗御、應對和恢復的能力,側重災害產生的人為因素,是指一定社會政治、經濟、文化背景下,某孕災環境內特定承災體面對自然災害表現出的易于受到傷害和損失的性質,這種性質是區域自然孕災環境與人類活動相互作用的綜合產物,反映的是社會受自然災害影響、威脅的程度。脆弱性可看作是安全的另一面,脆弱性增加,安全性降低,脆弱性越強,抗御和從災害影響中恢復的能力就越差[5]。
1.2 災情、風險與脆弱性
災情即災害損失,分為有形損失和無形損失,有形損失又包括直接損失和間接損失,直接損失是災害與承災體物理接觸造成的損失,既與承災區域的組成及各成分的敏感性有關,又與災害的特性有關,是目前災害評估的主要對象。災害學中,風險是不同概率災害事件導致的損失,由致災因子危險性和承災體的脆弱性決定,風險評估即計算不同概率出現的災害情景下的損失。國際風險評估現多基于情景模擬,根據不同概率災害事件的強度參數模擬災害情景,確定受災區域并羅列出該區域范圍內的主要承災體,由脆弱性衡量這些承災體在一定強度自然災害中的損失程度[6],最終,受災區域內所有承災體的損失價值之和即為該區域在當前災害強度下的災損,不同概率事件下的災損即為區域面臨災害的風險[7～9]。
1.3 自然災害脆弱性及其評估
災害來臨時,承災體不一定完全損失,脆弱性即衡量承災體損害的程度,是災損和風險評估的重要環節。目前,脆弱性定量化的方法包括:①基于歷史災情:根據歷史數據進行死亡率、相對或絕對經濟損失率的運算,綜合體現宏觀區域的脆弱性,以全球尺度災害風險評估的災害風險指標計劃(DRI)和多發區指標計劃(HOTSPOTS)為代表。這兩種方法數據獲取方便,計算簡易,其中DRI能反映全球災害數據庫中有記錄的大、中尺度災害人口損失的風險。②基于指標體系:在脆弱性機制和原理不完全明了的情況下,指標合成是目前脆弱性評估的常用方法。繼美洲計劃后,針對不同空間尺度的承災系統,衡量不同災種的脆弱性指標體系大量涌現。③基于災損曲線:并非所有歷史數據都有記錄,指標方法目前不夠規范化且評估結果缺乏可信度,脆弱性曲線為脆弱性評估提供了新的思路,該方法通過承災個體的脆弱性反映中、小尺度區域的總體脆弱性特征[10,11]。
2 基于歷史災情數據的宏觀脆弱性評價
本文運用上述脆弱性評估的第一種方法,基于歷史災情數據,對沿海11個省(直轄市)進行宏觀脆弱性的分析,并試圖通過數學分析找出影響各種災害脆弱性的因素,填補目前脆弱性形成機制研究的空白,為基于指標體系的脆弱性評估過程中的指標選擇提供依據。
2.1 數據來源
進行脆弱性評價的數據主要來自兩方面,一是《中國民政統計年鑒》(1990-2004年),其中統計有水災、旱災、風雹、凍災與臺風災害的受災、成災面積,及每年整體的受災人口、成災人口。二是沿海區域的各種統計年鑒,將1990-2004年的一些基本統計數據(人口、土地面積、GDP、第一產業值、第二產業值、第三產業值、河流總長、易澇面積、海岸線長度、年平均降水量、水庫數、水庫容量、除澇面積、森林覆蓋率、耕地面積)和由基本數據運算得到的數據(人口密度、人均GDP、一產產值比例、二產比例、三產比例、水網密度、耕地面積比例)做為可能影響區域自然災害脆弱性的因素進行篩選。
2.2 方式方法
與基于指標體系的脆弱性評價不同,本文采用演繹法,參照DRI和HOTSPOTS的基本思路[12]據不同災種和相應災情做災后脆弱性的評估。DRI運用EM-DAT等災難數據庫,開發了兩個全球尺度的脆弱性指標:相對脆弱性和社會―經濟脆弱性指標。前者描述每百萬暴露人口定災種的死亡人數,把自然災害死亡人數和暴露人數的比值表征相對脆弱性,后者選取24個可能影響脆弱性的變量,針對四種災害,通過多元回歸模型進行分析,找出影響該災種脆弱性的主要社會經濟要素[13]。HOTSPOTS也是利用歷史災情進行死亡率、相對或絕對經濟損失率的運算,綜合體現區域的脆弱性,且統計得出七個地區四種財富等級的死亡及經濟損失脆弱性系數,體現不同社會經濟條件下的災害脆弱性差異。按照以上思路,本文用《中國民政統計年鑒》每年所有災種造成的成災面積與受災面積(暴露狀況)的比值衡量區域面對全部自然災害的(相對)脆弱性,用每年各災種的成災面積與受災面積的比值衡量區域面對不同自然災害的(相對)脆弱性,將成災人口與受災人口的比值做為衡量人口(相對)脆弱性的標準,分別稱為綜合脆弱性、水災(或旱災等)脆弱性和人口脆弱性。本文暫且把相對脆弱性簡稱為脆弱性,該類脆弱性既與自然災害的強度有關,也和社會經濟因素有關,涵蓋面比通常僅僅側重社會經濟方面的脆弱性更廣。最終,從各種統計年鑒中選擇指標,與各脆弱性值做相關或偏相關分析,找出聯系緊密的相互關系。
2.3 評價結果
最終,由于數據完整性的限制,(1993年旱災脆弱數據缺失)對全國及沿海1990-2004年的綜合及水旱脆弱性進行評價(見表1)。從評價結果可以看出:①無論是綜合脆弱性還是水災或旱災脆弱性,沿海區域和全國整體水平都呈增長趨勢,說明我國防災減災面臨嚴峻形勢。②全國范圍內,旱災脆弱性較水災脆弱性小,但旱災脆弱性增長較快,有超越水災脆弱性的趨勢。沿海區域,旱災脆弱性的增長趨勢也大于水災脆弱性,進入21世紀以來,旱災脆弱性明顯強于水災脆弱性。這可能因全國特別是沿海區域水災頻繁,得到高度重視,排洪防洪的措施逐漸健全,而對旱災的關注還遠遠不夠。③沿海區域的綜合脆弱性與水災脆弱性基本小于全國水平,但旱災脆弱性沒有明顯的差異性規律,近幾年,沿海旱災脆弱性基本上高于全國水平。
3 宏觀脆弱性的區域分異規律與因素分析
沿海省份,除具備沿海自然災害脆弱性的共同特點之外,內部也有很大差別,如果能尋找到存在這種差別的根本原因,就可為目前研究尚且薄弱的脆弱性形成機制提供理論基礎,克服傳統評價中指標選擇的主觀性,為脆弱性評估方法的發展提供依據。
本研究將沿海11個省(直轄市)的綜合脆弱性、單災種脆弱性和人口脆弱性分2個時段(20世紀90年代、21世紀初5年、)進行平均值運算,然后綜合15年進行平均值運算(見表2)。
3.1 各災種的綜合
由分析可知,除廣東、廣西外,所有區域21世紀5年的綜合脆弱性平均值比20世紀10年的平均值高,綜合脆弱性在沿海區域呈現整體增長的趨勢。從宏觀分布來看(見圖1),兩個時段脆弱性特征較吻合,存在一定的區域分異規律,各區域之間的脆弱性差別相對穩定,江蘇和上海的綜合脆弱性值最低。利用SPSS做區域綜合脆弱性值與社會經濟指標的相關分析,結果表明綜合脆弱性與人口密度的相關系數為-0.854,與人均產值的相關系數為-0.829,與地均GDP的相關系數為-0.864(均為0.01置信水平)。傳統方法選擇指標評價脆弱性時,社會經濟因素被公認為雙刃劍,一方面,財富與人口的集中會加劇災害的損失,一方面充足財源有利于加大防災設施投資力度、改善社會的減災體制從而增強社會抵御災害的綜合能力[14]。本文利用歷史數據,充分證明人口密度、人均產值、地均GDP三要素與脆弱性間具備顯著的反相關關系,三要素值越大,綜合脆弱性越小,即是經濟條件較好的地區,區域承災能力相對較強,相對損失率較低,相比于“放大效應”,社會經濟要素的減災效應更強一些。
3.2 水災
除南北個別區域外,水災脆弱性在沿海也呈現出整體增長的趨勢,有較明顯的區域分異規律,由相關分析發現,眾多社會經濟指標中,洪水脆弱性只與人口密度、地均GDP的相關系數分別達到-0.855和-0.823(均為0.01置信水平),這與DRI計劃中分析出來的洪水脆弱性影響因素不謀而合。另外,綜合脆弱性和洪水脆弱性的相關系數達到0.831(0.01置信水平下),洪水脆弱性和臺風脆弱性的相關系數達到0.889(0.05置信水平下),這說明綜合脆弱性和水災脆弱性具備相似特征并非偶合,導致區域綜合脆弱性和水災脆弱性的主要因素基本一致。如果利用偏相關分析,排除臺風和水災的相互影響,會發現臺風脆弱性與綜合脆弱性關系最大(偏相關系數0.9167),洪水脆弱性與綜合脆弱性關系并不大,這說明,洪水脆弱性與綜合脆弱性的相關關系,更多地是依賴于臺風脆弱性,即是臺風脆弱性才是綜合脆弱性的主要影響因素。
3.3 旱災
分析顯示,沿海區域的旱災脆弱性整體增強,且增加幅度較大,特別是上海、浙江等局部地區,這與沿海防災減災工作以洪澇為主,忽視旱災影響有很大關系。相關分析表明,旱災脆弱性與人均產值相關系數-0.708(置信度0.001),人均產值越多,旱災脆弱性越小,另外,旱災脆弱性與一產產值比例、二產產值比例和三產產值比例的相關系數分別為0.732、-0.674和-0.74(置信度均為0.005),即使排除三種產業相互之間的干擾,偏相關分析仍顯示各產業與旱災脆弱性之間有很強的相關性(三個偏相關系數分別為-0.7507、-0.6989和-0.7195),這說明產業結構對旱災脆弱性影響很大,這是因為旱災主要影響農業,農業比例越大,旱災脆弱性越大,二產和三產比例越大,旱災脆弱性越小。
3.4 風雹災和冷凍災
風雹災脆弱性有明顯的地域分異特征,以上海為界,以北區域風雹災脆弱性值時高時低,但以南區域,風雹災脆弱性呈明顯增強趨勢,這說明,由于自然、社會經濟諸多因素影響,南方(主要指農作物)抵御風雹災害的能力逐漸減弱,北方則呈現巨大的不穩定性,這可能與南方抵御風雹災的準備遠遠不如北方有關。沿海區域,上海的風雹災脆弱性最低,因為本地多為現代化、集約化程度較高的都市農業,防災抗災的能力較強。遼寧在最北,風雹災強度最大,因此風雹災脆弱性最強,這說明自然災害強度影響相對脆弱性大小。另外,相關分析顯示,風雹災的脆弱性與海岸線長度(相關系數為0.745)關系最為密切。
冷凍災脆弱性與風雹災脆弱性沒有必然的聯系(相關系數r=0.55),除遼寧、廣東和海南外,沿海區域冷凍災脆弱性總體呈增強趨勢。區域相比而言,中部脆弱性較小,南北脆弱性較大,北方抵御災害的能力弱,更多是因為北方災害的強度大,南方主要是因為面對冷凍,整體防災減災的基礎條件和能力較差。相關分析結果表明,冷凍災害脆弱性與水庫庫容量相關關系為-0.881(0.05置信水平下),說明水庫面積越大,冷凍災脆弱性越弱,這符合常理。
3.5 臺風災害
沿海受臺風影響的區域,脆弱性呈總體增強的趨勢,但由于臺風影響范圍小,隨機和偶然性較大,脆弱性的區域分布規律性不強,相鄰區域脆弱性相差很大。由于數據不完整,相關分析沒有顯示出臺風脆弱性和社會經濟指標的緊密聯系。為更加詳盡地了解臺風這種沿海區域特有的災害,據《中國氣象災害大典》,選擇上海、浙江、福建、廣東四個受臺風影響的典型省(直轄市),統計計算不同區域各年份臺風災害直接經濟損失與當年本地GDP的比值,反映區域受臺風影響的程度(見圖2)。由圖可知,福建、廣東受臺風影響的程度逐漸降低,這與經濟的快速發展和防災減災工作日益加強有很大關系。另外,區域之間也存在差異,上海很少受影響,福建和廣東曲線特征相似,浙江是損失占GDP百分率隨時間變化最大的地區,因浙江位于臺風北上路線的邊界,受臺風影響的年際變化大。
3.6 人口脆弱性
以上海為界,以北區域的人口脆弱性呈增強或幾乎不變的趨勢,但以南區域的脆弱性(除海南外)成大幅度下降趨勢。區域分異上看,中部地區人口脆弱性較低,南北兩方向較高,上海人口脆弱性最低。由于人的主觀能動性,人口脆弱性是最難評估的環節,本文沒能分析出與人口脆弱性特別相關的社會經濟因素。國際上評估人口脆弱性,多從社區等局部地區著手,從年齡結構、性別結構、衛生條件和因所屬階層決定的交通工具擁有量、入保險率、接受教育的水平等方面著手[15],定性指標的定量化與權重的科學確定并最終實現
規范化評估,是此類研究方法發展的瓶頸。
3.7 幾對特殊區域
沿海存在有3對特殊的區域:①河北和山東各項脆弱性及發展趨勢非常相似,但山東的水災、旱災、冷凍災、風雹災、人口及綜合脆弱性值都略微小于河北;②江蘇和浙江的脆弱性特征極為相似,但江蘇所有的脆弱性值均低于浙江;③兩廣類似一個整體地有別于其它區域,但相比于廣西,廣東的旱災、水災、臺風、人口及綜合脆弱性都較小。這三對區域存在相似特征,明顯與地理位置的相鄰等因素有關,但同中有異現象的出現,不但取決于本文分析的社會經濟因子,也應與政策導向及觀念意識等有關,有待于進一步深層次地挖掘。
4 結論與討論
(1)全國面臨災害脆弱性呈增長的趨勢,我國防災減災工作面臨嚴峻形勢。上世紀末,全國旱災脆弱性較水災脆弱性小,但旱災脆弱性增長較快,沿海區域的旱災脆弱性已明顯強于水災脆弱性,應該加強旱災的防御。沿海區域的綜合脆弱性與水災脆弱性基本小于全國水平,旱災脆弱性沒有明顯的差異性規律,但最近幾年,沿海旱災脆弱性基本上高于全國水平。
(2)沿海區域的綜合脆弱性、水災脆弱性、旱災脆弱性和冷凍脆弱性除個別地區外,都呈現增強趨勢,其中旱災脆弱性增長最快。南、北方的風雹災與人類脆弱性增長特征不同。
(3)沿海區域各災種的脆弱性存在一定的地域分異規律,利用相關與偏相關分析,在22個自然社會經濟指標中篩選發現:綜合脆弱性與人口密度、地均GDP和人均產值都有緊密的相關關系;水災脆弱性與地均GDP和人口密度存在相關關系;旱災脆弱性受人均產值與產業結構的影響;風雹災脆弱性與海岸線長度關系緊密;冷凍災脆弱性受區域水庫庫容影響。
(4)按照國際計劃災害風險評估的思路,用各災種的成災面積與受災面積(暴露狀況)的比值衡量區域面對自然災害的相對脆弱性,成災人口與受災人口(暴露狀況)的比值做為衡量人口相對脆弱性的標準,相對脆弱性既與自然災害的強度有關,也和社會經濟因素有關,本文由于致災因子信息可得性的限制,僅僅依靠年鑒,多從社會經濟方面考慮影響因素。(5)與DRI與HOTSPOTS一樣,利用經濟損失及人口傷亡的災情進行脆弱行評價,有利于不同區域、不同災種之間進行比較,但是較為片面,生態功能、人體健康等“隱性”影響仍然無法體現。十五年的數據序列對于周期長的極端自然災害遠遠不夠,結果容易產生較大偏差,求平均值做為指標數據也會淡化極端事件。另外,大尺度范圍內過于宏觀的評價缺乏深層次機制和原理的探究。
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【關鍵詞】 巨災保險;巨災基金;巨災保險制度
我國是世界上巨災特別嚴重的國家,據民政部統計資料:我國每年因自然災害造成的直接經濟損失在500～600億元之間,平均每天損失1億多元。2004年,僅浙江“云娜”臺風就造成164人死亡,4000人受傷,經濟損失高達181億元。2005年8月,“麥莎”臺風波及上海、江蘇、浙江、安徽、山東等6個省市,受災人口2931.2萬人,直接經濟損失168.4億元。2008年2月份的冰雪災害造成了1516.5億元的巨額經濟損失,在南方受災地區剛剛恢復正常生產之際。2008年5月12日四川省汶川發生了8.0級地震,震驚了世界。在災后重建工作還未完成之時,2009年秋季到現在,西南五省的旱災、西北的雪災、洪水也都造成了不同程度的損失。
在我國自然災害頻發的情況下,由于巨災保險的缺失,歷來經濟損失主要依靠國家財政救濟。據統計:1991年～2005年的15年間,自然災害造成的直接經濟損失累計為27845億元,常年受災人口達到兩億多人次,政府的累計救災支出為525億元,與損失相比畢竟是杯水車薪。如何完善巨災保險體系,有效地提升保險在國家災害救助體系中的地位,已成為保險業當前面臨的重要課題之一。
一、我國巨災保險的現狀
我國是遭受自然災害最為頻繁的國家之一,歷年來災害損失都比較嚴重。但受多方因素的制約,目前企業和家庭參加保險的比例還很低,僅有少部分災害事故損失能夠通過保險獲得補償。從以往賠付數據也顯示,1998年洪水造成直接經濟損失達2000多億元,國內保險業賠款為30億多元,占災害損失不到2%;2005年我國各類自然災害造成直接經濟損失2042.1億元,國內保險業賠款為100億元左右,占災害損失的比例不到5%。2008年2月份的冰雪災害造成了1516.5億元的經濟損失,賠付比例為2.3%。截至2008年8月20日,對汶川地震造成的損失,已賠付保險金6.1億元,已預付保險金3.72億元,這對于汶川地震造成的巨大損失僅是杯水車薪。
由于巨災保險制度在我國幾近空白,特別是遇到災難性事故時,整個保險業顯得力不從心。汶川地震造成的損失中,只有5%投了保險。我們每年因巨災造成的損失,大多依賴政府財政撥款和民間捐款,負擔甚重。反觀國外巨災后,保險賠款可承擔30%以上的損失補償,發達國家甚至可達60%、70%。這意味著我國保險的覆蓋面還很窄狹,其承載的保障社會穩定功能未能充分顯現,尤其是巨災保險呈現出產品少、保障面窄、保障程度低、發展尚不充分的現狀。主要表現在:
1.巨災保險的投保率低。我國保險業還在初級發展階段,一般的財產保險投保率都比較低,更何況象地震、雪災、洪水等幾年甚至幾十年才遇一次,出險率非常低,投保人容易產生僥幸心理。
2.保險公司的經營技術、服務水平還不能完全適應經營巨災保險的需要。由于巨災發生頻率相對較低 ,一些品種的保險尚未啟動,缺少于之相匹配的技術與服務,經營巨災保險還需要一段時間的轉變。
3.民眾的風險防范和保險意識不強。受多方因素的制約,企業和家庭參加保險的比例低,僅有少部分災害事故損失能夠通過保險獲得補償,民眾的風險防范意識較低。
二、建立巨災保險制度的必要性
所謂巨災保險制度,是指對由于突發性的、無法預料、無法避免且危害特別嚴重的如地震、颶風、海嘯、洪水、冰雪等所引發的災難性事故造成的財產損失和人身傷亡,給予切實保障的風險分散制度。目前,我國的保險深度和密度仍然很低,2007僅為2.93%和536元,加之巨災保險體制不完善、僅靠商業保險無力承保巨災損失,保險賠付只占到災害損失的1%～5%。在2008年的四川地震中,盡管保險業積極主動賠付,但保險賠款占災害損失的比例仍然很低,與全球平均30%以上的水平有較大差距,保險業應對自然災害的作用沒有得到充分發揮。相比之下,在美國卡特里娜颶風造成的損失中,有大約一半得到了保險賠付。如果保險業在巨災后能多分擔損失,就能幫助政府減輕負擔,給予百姓更多補償,保險業在國民經濟和社會發展中的作用與地位就會進一步得到認可。作為自然災害頻發國,如何運用保險抵御可能發生的各種風險,尤其是建立巨災保險制度,已成當務之急。
三、我國建立巨災保險制度的探索
從各國實踐來看,保險機制是政府災害管理理念轉變的必然選擇。政府在巨災保險制度中所扮演的角色除規劃制度、制定法令外,還參與風險承擔。在12個建立了巨災保險體系基金的國家,都實行了政府、保險公司合作分擔巨災風險。在借鑒國外經驗的基礎上,建立符合中國實際國情、有中國特色的巨災保險機制,需要作好以下幾方面工作:
1.建立強制保險制度。通過頒布相關法律來建立強制保險制度,否則巨災保險很難做起來。在具體操作時,一定要根據本國的經濟情況、保險業的償付能力以及巨災的出險頻率、損失程度來劃定范圍。此外,為了推動強制性巨災保險,政府可以對經濟不發達地區提供保費補貼、稅收優惠,可以選擇一個或者幾個巨災風險在經濟發達地區先行試點,慢慢積累經驗。
2.建立并不斷完善巨災預警、防御體系。總結國內已有的地震保險、洪水保險經驗,加大科技投入,整合地震、地質、水利、海洋等各方面力量,研究巨災分布規律與發生條件,提高巨災監測、預測、預報水平。
3.建立巨災共保體。單獨一家商業保險公司是無法抵御巨災損失的,這些保險公司可以聯合起來,組成巨災共保體,共同承擔巨災風險。采取政府與保險公司共同分工經營的運作模式,運用共保、分保與證券化的風險管理工具,連接保險市場與資本市場,實現風險管理市場化,推動政府管理職能的轉變
4.建立巨災基金。巨災風險基金可以從三條渠道籌集:一是通過國家財政,每年按一定比例直接拔付;二是商業保險公司,從每年的收取保費收入中,按一定的比例提取;三是利用國家財稅杠桿,實施減稅政策,降低現行保險企業的營業稅稅率。另外,該基金還可以通過發行政府公債、發行巨災債券等資本市場的運作方式來擴充。
5.提高全民的巨災風險的認識。保險從業人員積極宣傳和普及保險知識,提高社會風險和保險意識。把防范巨災納入國家和地方經濟社會發展規劃,加大減災力度,全面提高抗御巨災的能力。
6.加強國際交流,廣泛吸收借鑒日本、美國等國家抗御巨災管理經驗與先進技術。
保險作為一種市場化的風險轉移機制、社會主義互助機制和社會管理機制,應通過推動建立地震險等巨災保險制度,使廣大人民群眾能在災前積極防災防損、災后及時得到經濟補償。經過保險市場化的制度安排,可以對財政支出產生放大效應,更大程度地促進經濟發展,改善社會福利。加快建立巨災保險制度是大勢所趨。
參考文獻
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今年7月14日，國務院法制辦負責人在解讀《自然災害救助條例》出臺背景時，曾這樣概括我國自然災害救助的“短腿”：“災害救助準備措施不足，應急響應機制不完善，災后救助制度缺乏，救助款物監管不嚴等。”可見，在嚴重自然災害頻發、“以人為本”理念深入人心的背景下觀察，我國的救災救助體制仍有進一步完善的空間。
我國災害救助機制的完善，應按照國務院最新頒布的《自然災害救助條例》進行，總體原則是：以人為本、政府主導、分級管理、社會互助、災民自救。具體說來，應做好以下工作：
第一，完善和加強災害預警體系建設。預警能力不強是我國災害救助中的“短腿”。許多自然災害如汶川大地震、甘肅舟曲的泥石流等巨災，都是在毫無察覺的情況下發生的，以至釀成慘重損失。要加強對地質勘查和氣候預報的分析研究，依托氣象預報信息系統，建立暴雨、洪澇、旱災、高溫、雨雪冰凍、低溫嚴寒、大風雷電、大霧、地質災害、森林火災等自然災害的預警系統，同時加強天氣中長期預警預報工作。要建立預警信息快速機制，綜合運用廣播、電視、報紙、網絡等傳播媒體，擴大預警信息的社會覆蓋面，提高群眾的預警信息接收能力。
第二，加強基礎設施建設，增強防災抗災能力。減輕自然災害造成的傷亡和損失，關鍵是完善基礎設施。地方政府要積極籌集資金，增強水利設施的抗旱、防洪、排澇功能；提高各類建筑物的質量，提高住房、辦公生產用房、商場、橋梁等各類建筑物的抗災標準，嚴格執行驗收程序，杜絕“豆腐渣”工程。
第三，加強災害知識宣傳教育和普及培訓工作，提高國民災害保護意識和自救能力。目前，我國國民尤其是農民災害危機觀念淡薄，防災減災意識不強。要結合新農村文化建設，在文化、科技、衛生“三下鄉”活動中，充分利用廣播、電視、板報、標語、手機短信，以及農民群眾喜聞樂見的防災減災宣傳形式和手段，有針對性地廣泛深入開展減災防災知識宣傳，使農民了解自己村莊所面臨的災害風險、特點及其危害，讓“減災防災”理念深入人心，為抗災救災奠定可靠的社會基礎。地方政府應積極組織農民在農閑時開展就如何應對諸如洪澇、地震、火災等突發事件的演練，使農民掌握預防、避險、自救、互救知識，掌握基本的逃生手段和保護措施，提高應對突發事件的能力。要強化對農民的環境保護教育，增強農民的生態保護意識，杜絕亂砍濫伐林木、隨意排放污染物的現象。要引導農民樹立科學發展觀，大力發展綠色農業和生態農業，走科學致富之路。
第四，建立較為完整的國家災害救助標準體系。目前，發達國家以及一些發展中國家已經制定了系統的國家災害救助標準，如印度的國家災害應急救助基金的救助標準，明確了29個補助項目和補助額度，每5年修訂一次。鑒于目前我國農村居民社會保障體系仍不健全，特別是貧困人群的風險抵御能力普遍薄弱的情況，農村災害救助要適當降低接受救助的資格條件，將低收入家庭納入救助范圍，在其陷入赤貧之前，針對其所面臨的經濟和社會風險，給予預防性救助，避免他們的困境進一步惡化。
第五，建立救災資金多元投入體制。反觀國外經驗可以發現，我國現有的救災資金來源渠道過于單一，那種主要依靠國家財政投入的做法，已經遠遠不能適應救災工作的需要。要在發揮政府財政投入主渠道作用的同時，廣泛發動和依靠社會力量，建立多元化的資金籌集渠道：一是國家應建立專項救災基金，做到專款專用，嚴禁挪用和用于投資，由救災部門統一管理。二是大力拓寬救災資金的渠道，建立企業、非政府組織、普通民眾、國際社會和災民自己的社會化救災資金投入體系。在完善現有的社會捐助、救災基金、商業保險和國際援助的基礎上，還應該探索更多的資金籌集方式。
第六，發展巨災保險，建立災害風險社會共擔機制。目前已有11個國家和地區建立并成功實施了14個巨災保險項目，如美國的全國洪水保險計劃、夏威夷颶風減災基金、日本地震保險株式會社、臺灣財團法人住宅地震保險基金、加勒比海巨災風險共保體等。我國目前尚未建立巨災保險制度，利用保險手段分散巨災風險的能力還比較有限。應充分發揮政府和商業保險公司的作用，建立一個適合我國國情的巨災保險體系，通過國內外再保險市場，將保險風險有效地加以分散。
第七，建立專業化的救災隊伍和群眾性防災組織。根據多種災害突發性和災害應急工作的特點，市、縣兩級都要組建一支災害應急救助隊伍，通過培訓演習，形成多層次綜合應急救助隊伍。民政部門要和地震、水利部門一樣，建立不同類型的緊急救援隊伍，配備必要的救災裝備，平時有針對性地開展緊急救助訓練，災害發生后及時趕赴災區實施緊急救援。與此同時，也可引入市場機制組建民間的救援隊伍，注意發揮社區、群眾的自救互救作用，形成專業救援和群眾自救相結合的龐大救護援助體系。
第八，加大資源整合力度，優化救助管理。要統一組織管理，設立專門的災害救助指揮機構，負責救助資源的統籌和分配、救助工作的行政管理、救助政策和法規的擬定。要建立災害觀察員、災情信息管理和災民救助卡“三位一體”的救助工作機制，確保在突發自然災害時，受災群眾在最短的時間內得到有效救助。
第九，建立災害救助制度的評估和監控體系。災害評估從時間上分為災前評估、災中評估和災后評估。從內容上分為災害預測評估、災害損失評估、災害救助評估。災害的評估與監控有助于了解災情，提高災害救助工作的科學性、針對性和有效性，最大限度地減少損失，同時也有助于規范救助工作，提高救助水平。建立災害救助制度的評估和監控體系，主要應做好以下工作：一是要制定自然災害評估法規；二是要明確自然災害救助評估的標準；三是要建立災害救助評估的組織；四是要加強災害救助評估的監督，建立行政監督、黨內監督和社會監督機制。
第十，科學對待災后重建。災后重建不是簡單的重復，而是一項系統復雜的工作， 需要國家各部門間統一協調、各盡其責、共同協作。要順應自然，遵循自然規律，以人的安全為本，科學規劃、合理布局。凡是地震帶和山體滑坡地帶，基本上都要列為禁止開發區域，不應再建城鎮甚至房屋等。要防止在沒有弄清楚災害發生地基本情況時，就匆忙地建造房屋、修復城市原貌等。
關鍵詞：風險；風險管理；風險識別；自然災害風險；人為破壞風險
Abstract: with the progress of science and technology, has brought the production of rapid development, on the other hand, it also brings many new risk factors. At present, more and more enterprises realize, only a comprehensive understanding of the various risks, in order to better carry out the risk management, in order to expect with the smallest cost investment to realize the total target of the enterprise. In this paper the characteristics of power grid enterprises, power grid enterprises are facing the external risk identification and analysis for grid enterprises, effective risk management to lay a solid foundation.
Key words: Risk；Risk management；Risk identification；Natural disaster risk；Damage risk
中圖分類號：F407.61
當前，我國已進入大電網、大機組、高電壓、高自動化的發展階段，大容量、超高壓、交直流混合、長距離輸電工程不斷投入運行，使電網的復雜性明顯增加，電網的安全穩定運行和電力安全應急管理顯得更為重要，加之外力破壞事故頻繁發生，以及近年來極端天氣及地質災害事件呈增加趨勢，使電網安全穩定運行存在較大風險。準確辨識電網風險因素和潛在危險，對于提高電網風險控制水平和提升應急管理能力具有重要意義。
本文對電網企業外部存在的風險進行了歸納，目的是體現電力應急管理“預防為主”的原則，提高風險意識和責任意識，為應急管理做好思想準備。
風險管理的概念
1.1 風險的概念
“風險”一詞來源于法語risque，于十七世紀中葉被引用到英語，并于十八世紀初開始出現在保險交易中。現實生活中“風險”一詞已被廣泛運用，但其定義卻卻很難確定，目前，較為流行的主要有：
風險是指損失產生的可能。
風險指對發生某一經濟損失的不確定性。
風險是實際后果偏離預期有利結果的可能性。
風險是損失出現的機會或概率。
風險是偶然事件發生的可能性。
風險是指潛在損失的變化范圍與變動幅度等。
其中以“風險是指損失產生的可能”的定義較為常見。
1.2 風險管理的概念
1930年Huebner提出風險管理的概念，它是指各經濟單位通過風險識別和風險評估，并在此基礎上合理綜合地使用多種管理辦法、技術手段對目標涉及的風險進行全面有效的控制，以期用最小的成本保證安全實現目標。
風險管理包括風險識別、風險評估、風險控制幾個過程。在電力市場環境下，電網企業通過風險識別，可以加深企業對風險的認識和理解，了解風險對企業的影響，澄清各應急方案的利弊，編制應急計劃時更有針對性，可以使決策更有把握，更符合企業的方針和目標，從總體上使企業減少風險，保證企業目標的實現。
電網企業外部風險的識別
目前，電網風險分類方法很多。根據電網風險產生的根源可以將電網的風險分為內部風險和外部風險。內部風險主要是指來自電網企業內部的，由電網設備元件自身引起的，或人為誤操作引發的，非外界因素造成的故障，或者造成電力供需不平衡的電力危機因素；外部風險主要包括自電網企業外部的人為破壞因素和自然災害因素，人為破壞因素包括電力設施被破壞、恐怖襲擊和戰爭毀壞等；自然災害因素包括臺風、暴雨、海嘯、洪澇、地震、雷電、地磁暴、覆冰、鹽霧、滑坡、高溫、嚴寒、高污穢和生物災害等。
2.1 自然災害
自然災害是指因自然力不規則的變化引起的種種現象而導致對電網產生的威脅，是引發大面積停電的重要因素。它主要包括：地震、水災、風災、雹災、凍災、雷擊、污閃等由自然現象所引起的電力設備受損。
地震。地震引起的災害具有突發性、災難性和社會性等特點。其對電網的破壞程度與震級（烈度）、震區人口密度、發展水平、地質情況、建筑結構以及震前預報與預防情況有關。
颶風。颶風造成的損失與暴風雨的強度、路徑、登陸地區人口密度和經濟發展等因素有關。颶風主要破壞電網的輸配電線路。伴颶風而來的暴雨沖刷了桿塔基礎，引起桿塔倒塌或傾斜。颶風還刮倒樹木導致輸配電線路短路故障，而為修復這些輸電設施卻需要花費大量人力去清除倒塌的樹木、輸電塔、配電桿和導線等，使恢復時間大為延長。
龍卷風和雷暴。大雨、冰雹和雷暴經常伴隨龍卷風軌跡出現，輸電線路和變電站常因雷擊造成大面積停電事故。龍卷風對輸配電線路比對變電站或者發電廠更具破壞性。而雷暴產生的地域更為廣大，對配電線路造成毀滅性更為嚴重。
地磁暴。地磁暴是太陽耀斑爆發引起的強烈地磁場擾動，是全球性自然災害。在強烈地磁場作用下，會在長距離高壓輸電線路與大地形成的回路中產生地磁感應電流。地磁感應電流為一準直流電流，它會引起EHV變壓器鐵芯磁飽和過熱，諧波增大，導致變壓器永久性損傷，降低運行壽命。地磁感應電流及諧波還會引起變壓器中性點保護和其他繼電器保護誤動作。
其他地質災害。其他地質災害如冰雪、洪澇、泥石流、山體滑坡等對電網設施的直接影響也是相當大的。處在河網沼澤,水土流失地段和跨越江河輸電線路的桿塔基礎常被洪水沖蝕,發生桿塔倒塌、線路斷線；山區的輸電線路因山體滑坡和泥石流沖擊出現倒桿斷線的現象亦時有發生。
2.2 人為破壞
人為破壞風險是指由個人或團體的行為，包括過失行為、不當行為以及故意行為對電力設備損壞而造成損失的可能性。近年來，電力設施因盜竊、線下違章作業等外力因素引起的故障日益增多。例如很多地區都不同程度地存在500kV線路桿塔被泡在魚塘里、農民在高壓線下燒秸桿、開山放炮以及挖沙等問題，嚴重威脅輸電線路的安全。盜竊破壞導線、鐵塔、通信線路的活動仍然普遍存在。
從以上分析不難看出，目前電網企業面臨的外部風險種類繁多，如何有效的對這些風險進行識別和分析是電網企業有效進行風險管理的第一步，也是一項必要而艱巨的任務。
參考文獻：
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[3] 郭仲偉，風險分析與決策，機械工業出版社，1987
一、我國農業風險與農業保險的現狀
(一)農業風險損失的范圍和損失程度呈現擴大的趨勢
我國是世界上自然災害損失最嚴重的國家之一,自然災害造成的直接經濟損失逐年上升。據統計,我國每年自然災害造成巨大的直接經濟損失:20世紀50~60年代平均每年損失390億元,70年代平均每年損失520億元,80年代上升至620億元,1998年自然災害直接經濟損失達3007億元,2005年,各類自然災害直接經濟損失達2042億元,2006年自然災害直接經濟損失達2303億元,2007年自然災害直接經濟損失達2363億元。《國家綜合減災“十一五”規劃》指出,近15年來,我國平均每年因各類自然災害造成的直接經濟損失近2000億元。我國自然災害所造成直接損失占GDP的比重平均超過3%,而美國這一比例約為0.6%,日本約為0.8%。在20世紀90年代,我國農業保險的成災面積占播種面積和受災面積的比例分別超過20%和50%,農業風險損失額范圍和程度呈現擴大的趨勢。
(二)我國農業保險的現狀
1農業保險的供給主體不足。20世紀80年代我國保險業務全面恢復,從1982年開始由民政部門、農業部門、保險公司陸續開辦了一些農業保險業務。1982年,中國人民保險公司的各地分公司開始試辦種植業和養殖業保險。1986年,新疆生產建設兵團農牧業保險公司(現改名為“中華聯合財產保險公司”)成立后,在兵團范圍內經營農業保險業務。
目前,國內保險市場上只有中國人民保險公司和中華聯合財產保險公司兩家綜合性保險公司以及三家專業農業保險公司(上海安信、吉林安華和黑龍江陽光保險公司)經營農業保險業務。相對于巨大的農業保險市場,我國農業保險的經營主體明顯不足,不能適應農村保險市場的需求,造成了農業抵御自然災害的能力下降,因此,迫切需要增加農業保險的供給主體,發揮農業保險為農業生產保駕護航的作用。
2農業保險的保費收入、保險險種不斷萎縮。從1982年到1993年,農業保險業務呈上升趨勢,由于當時實行的是國家財政兜底的計劃經濟體制,保險公司對經營農業保險的盈虧考慮的較少,這期間農業保險的平均賠付率在95%左右。但是,隨著1994年中國人民保險公司向市場化體制轉軌,政府支持性措施減弱以后,過高的賠付率導致農業保險業務逐漸萎縮,中國人民保險公司不得不收縮風險大、虧損多的農業保險業務,而其他公司則退出了農業保險業務的經營,農業保險從20世紀90年代的跌入了低谷。
自1993年以后,我國農業保險的規模和保費收入逐年下降,占財產保險總保費的比例也逐漸下降。1992年農業保險保費收入占全國財產保險保費收入的3.39%,1997年農業保險保費收入占全國財產保險保費收入的1.10%,2002年農業保險保費收入占全國財產保險保費收入的0.64%,2003年全國農業保險保費收入占全國財產保險保費收入的0,58%,2004年全國農業保險保費收入僅占全國財產保險保費收入的0.36%,2005年全國農業保險保費收入占全國財產保險保費收入的0.55%,2006年全國農業保險保費收入占全國財產保險保費收入的0.51%。資料顯示,1992年是形勢最好的一年,從1993年到2004年,農業保險保費收入占全國財產保險保費的比例一直處于下降的狀態,2005年有所回升。在農業保險的保費收入大幅下降的同時,由于經營風險高、管理難度大、政府支持不充分,農業保險險種也由以前的60多種下降到現在的30多種。目前,我國開展的農業保險主要有農村家庭財產綜合險、農機具使用第三者責任險、種植業保險、養殖業保險等險種。農業保險的持續萎縮與國家增加農民收入,解決“三農”問題的農業政策背道而馳。我國的農業保險發展已不能滿足農村和廣大農民對保險的需求。
二、制約我國農業保險發展的因素
(一)農業保險制度不完善
1農業保險缺乏立法支持。農業保險通常是政策性保險,要使農業保險發揮應有的作用,離不開法律的支持。世界上多數國家對農業保險都給予立法支持,如日本的《農業災害補償法》、美國的《聯邦農作物保險法》、加拿大的《農作物保險法》等,這些法規在促進本國農業保險的發展中都扮演了十分重要的角色。
我國農業保險落后的原因之一就是至今還沒有一部完整的農業保險法,使得農業保險的經營主體無法可依,無章可循。我國現行的《保險法》對農業保險沒有明確規定,只是提到“國家支持發展為農業生產服務的保險事業,農業保險由法律、行政法規另行規定。”《中華人民共和國農業法》第46條也僅指出“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度,鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織,鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。”由于法律并沒有明確規定政府在農業保險中的職能和作用,致使我國政府支持農業保險的隨意性很大。
2農業保險缺乏政府的政策支持。從國際上看,凡是農業保險做得較好的國家,大都強調利用政府的財政政策和金融政策等手段,配合市場機制、價格機制共同支持農業保險的運作,如實行免稅政策、對保費給予一定比例的補貼、政府出面制定和實施農業保險計劃等。而我國的農業保險卻長期處于自主經營狀態,政府對農業保險除了免征營業稅外,國家尚無配套政策對農業保險業務予以扶持。缺乏相應的政策支持,使農業保險的發展缺乏堅實的后盾。
(二)有效需求不足
隨著農業生產的發展,農民生活水平的提高,盡管不少農民有投保愿望,但從總體上來看,對農業保險實際上還是缺乏有效需求。一方面,農作物保險的價格(費率)很高,有的險種費率高達10%左右,但期望收益(理賠金額)卻不高,并且這種期望收益是不確定的。而我國農民收入普遍偏低,支付能力有限,尤其是那些經濟比較落后地區的農民,他們從事農業生產的自然條件相對更惡劣,風險更大,更需要農業保險保障,但是,對收入不高的農民來說,購買農業保險的經濟負擔是很沉重的。即使在經濟比較發達、農民收入比較高的上海、廣東等農村地區,雖然農民支付能力較強,但是由于農業保險本身的預期收益不高及不確定,也不愿意購買農業保險。另一方面,我國農民文化素質相對較低,很少具有現代風險管理理念,對面臨的風險存在僥幸心理,甚至還有人將保險費和亂收費、亂攤派相聯系,認為買保險會加重經濟負擔。
(三)有效供給不足
高風險和高賠付率是我國農業保險業務持續萎縮的主要原因。農業是弱勢產業,既包括自然災害帶來的自然風險,也包括市場信息不對稱、供求不平衡帶來的經濟風險,還包括由于個體或團體有意或無意的錯誤行為帶來的社會風險。風險發生的頻率高、范圍廣、損失慘重,致使農業保險賠付率居高不下,這就從根本上制約了農業保險的有效供給。另外,農業保險的政策性和非盈利性同商業保險公司的經營目標相背離。2004年我國專業性保險公司成立以前,經營農業保險的只有中國人民保險公司和中華聯合保險公司兩家綜合性保險公司,農業保險基本是按商業化的模式運營,尚未享受政府補貼,經營虧損由經營主體自行消化,致使商業保險公司無力、也不愿意經營風險很大的農業保險。
(四)道德風險和逆向選擇問題嚴重
隨著經濟的發展,有些農民已經認識到購買農業保險的必要性,但是由于農民文化素質較低,誠信意識不高。同時由于保險雙方信息不對稱,保險公司在承擔風險和理賠過程中常常被道德風險和逆向選擇問題所困擾。由于農業風險的地域差異性和個體差異性較大,使得農業保險經營中逆向選擇較為嚴重。受農業生產經營的自身屬性、小農業意識和文化素質的影響,農業保險經營中的道德風險也比較嚴重,且難以有效控制或控制成本較高。相關資料顯示,近年來在我國的一些地區,農業保險經營中的道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償的30%以上。因此,保險公司對農業保險業務非常謹慎,不輕易接受投保,也不輕易開發新險種。
(五)農業再保險機制不夠完善
農業風險大都是巨災風險,我國的農業保險缺乏適當的應對巨災風險的措施,因此使得風險過于集中在保險經營主體自身,難于分散風險,影響經營主體的經營效果。而國外農業保險經營普遍有風險轉嫁機制,特別是避免特大自然災害對農業和農民的影響。例如美國和日本的政府都對本國農業保險提供再保險支持。而我國由于再保險市場不發達,一方面,供給主體償付能力嚴重不足,另一方面技術與服務遠遠落后于國際水平。
三、發展我國農業保險的對策
(一)加快農業保險立法的步伐,為發展農業保險提供法律依據
農業保險離不開國家的有關政策和法律,實踐證明凡是農業保險比較成功的國家均制定了單獨的農業保險法。我國1995年頒布實施的《保險法》是一部商業保險法,而農業保險帶有明顯的公益性,它是國家農業和農村政策的重要組成部分,其中大部分屬于政策性保險,與商業保險的經營目標大相徑庭,用現有的《保險法》規范農業保險會存在許多問題。因此,立法部門應盡快制定和頒布《農業保險法》,用法規的形式明確農業保險的政策屬性、政府的責任、權利和支持方式、經營主體享受的優惠政策、業務的經營范圍、保險金額的確定、保費的厘定、資金運營、財政補貼辦法、農業再保險等內容。
(二)建立財政支持制度
農業保險具有準公共產品的屬性,因此必須依靠國家的財政支持加以推動。實踐證明,凡是農業保險做得好的國家,政府都對農業保險給予了強大的支持。
1對投保的農民提供保費補貼。對于投保的農民給予保費補貼,提高農民投保的積極性。美國保費補貼比例因險種不同而有所差異;日本保費補貼因費率不同而有所不同,費率越高,補貼越高。美國、加拿大、日本、法國等國家,政府對農民保費補貼比例都在50%~80%。我國可以根據不同地區的農業具體情況和政府的財力情況提供不同程度的保費補貼。從險種上看,首先,給予種、養兩業保險以保費補貼,種、養兩業保險保費補貼比例可適當高一些;其次,考慮在更大范圍內、更大規模上對涉農的險種給予保費補貼。補貼比例可以根據當地政府的財力情況而確定。
2給經營政策性農業保險的公司提供稅收優惠政策。對農業保險提供稅收優惠是國際普遍做法。目前,許多國家對農業保險免征一切稅收,而我國現行稅制規定對種植業、養殖業險免征營業稅和印花稅。隨著產業結構的調整,種、養兩業收入在農民收入中的比例不斷下降,農業保險的外延不斷擴大。可以考慮免征種、養兩業保險的所得稅,對種、養兩業以外的其他涉農保險可以降低營業稅、印花稅,免征經營農業險保險公司的城市維護建設稅、教育費附加,用以積累壯大經營農業險的保險公司的保險基金,用作農業巨災風險補償的積累,從而提高農業保險經營主體的償付能力。
(三)構建多種形式、多種渠道的農業保險體系
我國地域遼闊,根據我國農業和農村經濟發展區域性不平衡的現實及農業風險差異大的特點,發展農業保險必須因地制宜,努力構建多種形式、多種渠道的農業保險經營體系。
1設立專業性農業保險公司。如現在已運行的上海安信農業保險股份有限公司,采取的是“政府財政補貼推動、商業化運作”的經營模式。經營農業保險基礎較好的地區可以根據具體情況考慮設立專業性農業保險公司。
2設立政策性農業保險公司。目前在全國范圍內設立一家政策性農業保險公司,條件尚不成熟,可以根據地方的財力情況,建立地方性的政策性農業保險公司,經營旨在實現政府的農業和農村經濟發展的政策目標而實施的關系國計民生的政策性險種。這種模式運行成本較高,政府補貼農民保費的同時,還要對保險機構進行補貼,因此,在經濟發達、地方財政實力強的地區可以考慮推行。
3設立農業相互保險公司。如現已運行的黑龍江陽光農業相互保險公司,保費農戶承擔65%,黑龍江農墾局和農場分別代表國家財政與地方財政承擔35%。不同地區可以根據實際情況建立這種經營模式。
4大力發展農業互助合作保險社,構建農業保險制度的基層組織。農業互助合作保險社的投保人同時也是保險人,共同的利益關系有助于形成相互監督機制,從而有效地解決農業保險經營中存在的逆選擇和道德風險問題。同時,農業互助合作保險社能夠適應農業保險需求的高度分散性,能夠有效地降低農業保險的交易成本。因此,在經濟不發達的地區可以考慮建立農村互助合作型保險組織。
具體采取哪種形式應根據不同地域、不同時期、不同的經濟發展階段而異;即使是同一地區也可以采取多層次的經營模式。
(四)構建農業再保險體系
由于保險人自身經濟條件的限制和農業保險經營難度大、賠付率高等特點,農業保險承擔風險責任的能力和賠付能力有限。因此,必須通過再保險方式,在更大范圍內分散風險,分攤損失。而我國,農業保險缺乏適當的再保險安排,影響了經營主體的經營效果。國外農業保險普遍有再保險支持,如美國聯邦政府農作物保險公司負責在中央建立再保險基金,向開展農作物保險業務的保險人提供超額損失再保險。日本則由都、道、府、縣的共濟組合會和中央政府為市、町、村的農業共濟組合提供兩級再保險。我國可以借鑒發達國家的經驗,由政府出面建立再保險公司,對農業提供再保險支持。
