時間：2023-07-27 16:23:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理經典理論，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
1、綜合性。
公共管理學科一門綜合運用政治學、管理學、經濟學、社會學、心理學等多學科研究方法研究公共管理主體管理公共組織及其行為的規律的科學體系，其不僅擁有厚重的理論背景，而且具有極強的社會實踐性。公共管理學科研究所涉獵的內容也更為多樣化，有基于此也就要求所有運用的研究方法和研究手段更具有綜合性。
2、實用性。
公共管理學科實際上就是一門運用公共權力實現公共利益的應用性科學，一般來說公共管理學研究多以問題為導向，研究如何解決某類公共問題方法或手段的內在規律，并進行具有普遍性意義的歸納總結。
3、交叉性。
公共管理學科的交叉性是基于其學科理論基礎和研究的問題內容而言的。公共管理學科以管理學、社會學、政治學、經濟學、心理學等多學科理論為基礎，對某一公共管理問題的研究都必定涉及到多學科的相關理論知識。
二、公共管理學科案例教學的重要性及案例選取存在的問題
(一)公共管理學科案例教學的重要性
1、理論與現實結合，完善知識體系。
公共管理學科案例教學就是一種理論與現實的結合，它不僅僅是教師講某一理論和相匹配的案例結合起來的一起分析，更是一種學科理論知識與社會的接軌。
2、豐富教學形式，活躍課堂氣氛。
一般來說，社科類學科教學總是顯得比較呆板，學生會認為理論性太強，課堂缺乏一個活躍的氣氛。然而案例教學正是破解這一困境的好方法，現實性的案例總能給學生一些可觸感，尤其是發生在學生身邊的公共管理案例更是讓學生感同身受，這樣案例教學不僅是對教學形式的一種豐富，更是能很好地帶動學生的課堂積極性，自覺地參與到教學中來。
3、實現教學相長，促進教學工作接地氣。
師者，傳道授業解惑也。但如若把教學簡單地理解為只是老師單向將只是傳輸給學生，總難免有些狹隘之疑。實際上，教學也是老師學習一個很好的形式，這種學習體現在老師對知識的熟練程度提高上，也更體現在老師對知識的再思考和更跟新上。公共管理學科案例教學能夠幫助教師盡可能接觸更多的公共管理領域的社會性問題，并且這些問題都是很具有實時性的，在案例對認識收集、認知、分析、講授系列過程中，實際上也是幫助教師學習到了更多的新知識，并使得教學工作接地氣，不歸屬空中樓閣。
(二)公共管理學科案例教學中關于案例選取的一些問題。
公共管理學科案例教學早已不是一個新的研究問題，在理論研究上已然有很多成果，在實際的教學中案例教學也已是相當普及，但存在的問題也依然是很多，尤其是在案例選取上。本文筆者從以下四個方面對案例選取存在的一些問題小作闡述。
1、難離理論式講授，案例少。
雖然公共管理學科領域在教學中長期以來都在極力推崇案例教學，但或許是出于社科類學科的通病，實際教學中不少教師依然還是難以走出思辨的窘境，難離理論式的講授，選取案例很少，甚至是以老僧讀經般的精神去不厭其煩地帶領學生咀嚼無味的理論。
2、陳年舊事，缺乏時效性。
不容否認公共管理學科領域存在很多經典的案例。但公共管理學科研究問題和解決問題總具有的時代性又決定了其研究內容的時效性，如此說來，公共管理學科中的案例也就必然不存在永世的經典。
3、不具典型意義，缺少代表性。
案例作為個案來分析研究，更多的時候是為了說明一個具有普遍性的問題或為了找出解決這問題的具有普適性的方法，無論基于哪個原因都無疑要求所選取的案例具有很強的代表性和典型性意義。而現實總會有不少教學案例的選取過于隨性，不能代表某一類問題或說不具備典型性。4、過于高大全，脫離實際。當知識也有了統一的標準，總難免會出現一些高大全的東西，公共管理學科教學不外于此。在標榜了公共管理學科教學標準化后，不少教師容易在教學中緊扣標準要求，在選取案例過程中一味地追求所謂的模范案例，而忽然了現實環境，嚴重脫離實際。
三、關于案例選取的想法
1、穿插講授，突破理論化的枯燥。
公共管理學科教學中案例的選取不僅要考慮數量和質量，還應對案例出現的時機予以考量。案例扎堆出現容易偏離中心理論主題，理論過于集中又容易讓學生反感理論的枯燥，所以選擇在合適的時機穿去案例顯得尤為重要。
2、結合最新時事，注重案例的時效性。
前文我們已經對案例時效性的重要做了相關闡述，新的時事總會具有很強吸引眼球的功能。教學過程中選取新時事作為案例來講解，不僅能加強學生對案例相關理論學習的興趣，也能很好地引導學生學會用更多理論知識去分析時刻發生在身邊的事物。
3、講典型，注重案例的代表性。
典型性案例不僅有很強的代表性，也很能加強人們對它的興趣。公共管理學科教學中典型性案例的一般都是一時間在一定范圍內廣為人知的事情，選擇這類案例來結合理論講解，能很好地帶動大家參與到課堂的案例分析中來。并且，由于大家都案例有一定的了解，在參與分析中也會有更多的同學能夠有較好的思考和發言，這也是案例教學中極為難得的。
4、案例接地氣重生活，解析要通俗易懂。
1．課程教學定位模糊公共管理學是一門既具有理論性又具有實踐性的專業必修課程，通過教學能使學生掌握公共管理的基本理論和方法，并能形成較為專業的分析問題和解決問題的實際能力。但在課堂教學中主要偏重于理論知識的傳授，“我們不難看到，在一些公關管理學教材中，講的都是一些基本原理。而針對當前正在進行的中國改革現實問題的論述并沒有多少分量。”①本科階段的學生不同于MPA（公共管理專業碩士）學生，本科學生普遍缺乏實踐經驗，對理論知識難以理解和消化。尤其是在應用型本科學校，過于強調公共管理的理論學習，既難以讓學生掌握基本理論和相關技能，也無法像研究型大學一樣激發學生從事學術研究的興趣。課程教學定位的不明確導致課程內容設計無法凸顯對應用型技能的培養，學生解決實際問題的能力也難以得到有效訓練。整體教學內容安排不夠科學合理，不但會影響本門課程的教學效果，甚至會影響學生對公共管理類專業整體的學習興趣。
2．教學方式單一在傳統教學中，常用的教學方式主要還是以教師傳授、學生聽講為主，教師在課堂中起著絕對的主導作用，學生的主體作用很少得到發揮。由于公共管理學課程通常是安排在大一、大二進行學習，該階段學生對公共管理問題的認知還處在較低層次，因此對于學生而言，灌輸式的教學方式易使得課堂內容枯燥且內容較難理解。課堂中也會設計一些互動環節，如提問、案例討論等，但這些互動內容的核心主體仍然是教師，學生在這個過程中只起“配角”的作用。在傳統的以教師授課為主的教學方式主導下，加重了學生學習的被動性。
3．案例教學不夠深入“案例教學是一種在教師的安排和指導下，學生通過閱讀、討論對已被整理出來的個別事物某一時段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學方法”，“組織得當可以取得如下積極效果：有利于培養學生的參與意識，有利于培養學生的獨立思考、主動求知和應變能力。”②但在實際的應用過程中，由于缺乏對案例的有效設計和對學生的合理引導，教師在使用案例教學時主要還是運用例證法，通過舉例子的方式來作為對理論知識的講解和補充，或者以提問的方式試圖引起學生對案例的深入思考，但學生難以從整體上把握和理解案例，對案例的思考也缺乏深度。從實際效果看，學生難以從案例教學中培養分析和解決公共管理實際問題的能力。
4．考核方式單一目前，對學生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進行，卷面題目較大一部分內容是書本上一些記憶性的基本知識點，學生只要在期末進行突擊復習就能通過甚至還能取得不錯的成績。不少學生通過與本專業的學長們交流，在掌握這一規律后，往往會出現平時學習不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學生重結果、輕過程，更加重了對平時學習不夠重視的情緒，陷入課堂教學效果欠佳的惡性循環。
二構建應用導向的公共管理學課程教學模式
1．根據人才培養目標，重新定位課程教學目標根據應用型人才培養的目標，本教學團隊認為公共管理學教學的目標，不僅是讓學生明白公共管理的相關概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應用于實踐，分析和解決現實問題，才能體現公共管理學學習的價值。在此教學目標引領下，需要調整以往授課的教學內容。在基本理論教學外，特別增設具有實踐性的案例討論、團隊學習、成果展示、公文寫作、實踐調查等內容，以培養學生公共管理應用能力與實踐能力，在課程實踐中加深對管理的體驗和感悟。由于學時限制，教學內容增加后，必須進行教學模式的改革與創新，可以采用“課堂教學＋團隊式學習與管理＋課堂團隊展示”的教學模式，課堂教學以理論教學與團隊展示點評以及案例討論為主，而將關注公共管理熱點問題、讀書報告等實踐性活動交由學生團隊在課外開展完成。這一教學模式的創新能使教學改革收效明顯，主要表現在：學生課外學習投入明顯增加，自主學習意識增強；團隊意識逐步形成，合作能力提高；科研及實踐應用能力提高。
2．采用多樣化的教學方式改變以往以教師講授為主的單一教學方式，而是側重于培養教師引導、學生發揮主體作用的互動氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復雜性；通過情景模擬法，讓學生在具體的情境中培養對實際問題的分析和解決能力；通過現場觀摩，讓學生把理論知識和實踐能力充分結合起來，從而激發學習興趣等。另外，充分利用網絡教學平臺，把課程信息、電子課件、教學素材上傳至共享平臺，并設立BBS討論模塊，實現師生之間、生生之間課余的互動交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學生參與課堂的積極性，也能更及時地實現答疑解惑，幫助學生厘清理論知識、掌握調研方法等。尤其對于課程中涉及比較抽象的概念，堅持科研成果轉化為優質的教學資源的思路，主講教師不斷地總結自己的科研成果資料和學生學習反饋信息，形成對知識點的有效補充，從而使理論聯系實際，并大大提高學生的學習興趣。
3．開發多層次、分類別的案例教學方法案例教學是一種側重于理論聯系實際，著重培養學生分析問題和解決問題能力、創新思維能力的教學方法，一般分為案例設計、學生準備、案例討論、討論總結點評幾個階段。其中案例設計是影響教學效果的關鍵因素之一。根據學生的特點，在課程導入階段，案例教學以教師舉例為主，通過講解實際發生的公共管理案例，引發學生對課程學習的興趣，正確理解現實公共管理實踐中包含的各種理論。在課程進入重要知識點的講授時，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結點評等形式，全面提高學生運用理論知識分析和解決現實問題的能力。在課程卷面考試中，合理設計理論考核與理論應用考核的比重，將案例分析作為考核學生理論應用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學，循序漸進地引導學生靈活運用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學中，學生對案例分析討論中存在的認識模糊、理論應用困難的問題。同時，注重發揮學生在案例教學中的主動作用，即可以讓學生參與搜集、設計和制作經典案例，并注重發揮學生在案例教學中的反饋、改進作用。
4．采用團隊式學習的教學組織形式在課程學習開始，由學生自由組合成4～6人的學習團隊，在整個教學過程中，以團隊為單位，開展實踐調研、案例分析討論、成果展示等教學活動，因此，該團隊不僅是開展教學活動的平臺，更是一個學生自我管理和進行管理實踐的平臺。通過團隊式學習，學生不僅對公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時培養和提高了學生團隊合作、溝通交流、協調平衡的能力。
5．嘗試全課堂開放教學模式這是一種將教學過程由課堂內延伸到課堂外、將學生目光由書本轉向社會、并全方位地組織教學素材的一種教學方式。在實際操作中采用經典閱讀、實踐調查、案例搜集及討論、團隊自我管理等方式加以實施，并將部分課堂搬至校外實踐基地。校外實踐基地的教學能將學生置于真實的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實。對于學生而言，在校外實踐基地開展這些活動，能成功地將第一課堂與第二課堂有機結合，同時也將學生學習的目光由書本轉向了整個社會，引導他們關心社會，運用課堂中的理論知識去觀察分析社會中的各種現象與問題，開闊了視野，培養了學生的專業素養。
關鍵詞：新公共管理 ;民生稅收; 稅收收入 ;瓦格納定律 ;實證
一、問題的提出
市場和政府的關系是公共經濟與公共管理等相關領域永恒的主題。黨的十以來，該命題在國家治理理念下依托財稅機制被科學重申，“更加尊重市場規律、更好發揮政府作用、建立健全現代財稅制度”等一系列改革要求，反映了執政理念和執政水平的不斷優化。具體到稅收領域，依托瓦格納定律模型對近年來樣本國家及中國稅收收入變化趨勢進行實證分析，對進一步科學厘定政府和市場關系及深化財稅體制改革具有深遠意義。瓦格納定律由德國財政學家瓦格納在1882年提出，歷來被解釋為財政支出規模與經濟增長呈正比關系。新公共管理理念源自國際經驗，從合理限定政府邊界的視角對政府與市場關系進行重構，重在矯正政府越位。民生稅收理念則立足于中國國情，以保障和改善民生為重點，從政府責任出發對政府與市場關系進行反思，重在矯正政府缺位。從新公共管理理念出發，實證分析我國不同稅種稅收收入是否具有瓦格納特性，并從實踐中總結稅收結構變遷規律，同時結合中國國情所強調的民生稅收的價值追求，對中國稅制結構提出針對性優化建議，這是對十理念的有機結合與緊密呼應。瓦格納定律數學模型是本研究的路徑依托。瓦格納定律的核心觀點概括如下：隨著經濟不斷發展以及人均所得不斷提高，社會需求也在不斷增多；為了滿足社會日益增長的需求，公共部門的活動也會不斷增多，進而要求財政規模不斷增大。事實上該觀點成立必須要有一個假定前提，即不斷增多的社會需求只能由公共部門來滿足。這一前提否定了社會需求還存在其他滿足方式這一客觀事實。而濫觴于19世紀70年代末并迅速席卷全球的新公共管理運動，用事實證明了市場機制也能夠有效滿足某些社會需求。面對這樣的事實，瓦格納定律對于當前財政管理實踐的指導明顯暴露出力不從心的局限。而除了財政支出規模外，財政規模的另一對稱外延乃是財政收入規模。立足于新公共管理運動背景，將財政收入指標納入瓦格納定律的經典模型進行印證，結果是否能夠與支出視角的實證結論相吻合，成為本研究的邏輯起點和目標指向。最重要的是，通過對新公共管理運動以來世界各國不同稅種稅收收入的瓦格納特性分析，不僅在實踐上有利于從國際視野的高度為中國結構性減稅提供外部經驗支持，而且在破除“瓦格納定律”迷信的基礎上探討中國稅收結構優化，有利于豐富與深化中國特色的公共財政理論。
二、中國稅收收入的瓦格納特性檢驗
立足于中國國情，對照新公共管理運動價值取向，我國的結構性減稅改革事實上與新公共管理運動“小政府”的價值理念高度吻合，按照新公共管理的價值邏輯，可以推知財政收入規模變化趨勢應該呈收斂或平穩態勢，但實際情況正好相反，中國近年來的財政收入增速以超越GDP增速的狀態持續上漲，引發了廣泛的社會關注。在這種宏觀背景下，對中國稅收收入進行瓦格納檢驗，有利于反思中國稅制改革問題及尋求未來調整的方向。本文將新公共管理運動與中國實踐相結合，使用中國1994-2015年的統計數據，依托瓦格納定律的經典數學模型依次進行ADF檢驗、協整檢驗和Granger因果檢驗，檢驗的具體計算過程均通過專業軟件Eviews6.0完成。需要特別指出的是，瓦格納定律有六個數學表達式（詳見表1），但都是以財政支出指標為自變量，本研究以稅收收入指標替代財政收入指標，第二個數學表達式沒有對應指標，需要剔除，因此稅收收入的瓦格納數學表達式只有五個。就選用數據的起止時間而言，之所以選擇1994年作為起點，是因為中國財政體制在該年正式施行了分稅制，經濟上的民主和分權在制度層面得以實現，而瓦格納定律的內在假定條件之一即民主體制；除此之外，這一階段還是中國開始關注并效仿西方新公共管理改革的時期，以1994年為起點亦與新公共管理背景相吻合。選用的所有數據均來自相應年份的《中國財政年鑒》，并換算為以1994年為基期的真實值。指標說明如表2。為節省篇幅，以下正文僅列出對指標總稅收T的實證檢驗結果①。根據研究方法的基本要求，首先對指標LGDP、指標LT、指標LAT、指標LRT以及指標LAGDP各自數據進行ADF檢驗（相關結果詳見表3）。表3結果顯示，在5%顯著性水平下，稅收T各指標的對數與GDP的對數不能同階平穩，不可直接進行回歸，否則得出的結果將不可靠。下一步須對其一階差分序列進行ADF檢驗。如表4顯示，所有變量均為一階單整序列[I(1)]。同階單整序列滿足了協整分析的前提條件。運用Engle-Granger兩步法進行協整檢驗。結果如表5。表5數據顯示，協整分析的殘差序列平穩，證明相關被解釋變量與GDP指標之間具有長期協整關系。依托瓦格納定律五個數學表達式，對中國總稅收與GDP這兩個變量進行Granger因果檢驗（詳見表6）。考慮4期滯后，相伴概率P值小于0.1即可認為拒絕兩個指標不具有特定方向因果關系的原假設。根據表6數據，被檢驗的五個表達式在不同滯后期內由GDP至T方向的單向因果關系都成立，其經濟含義即中國稅收總收入在規模的趨勢變化上隨著經濟社會的發展在增大，中國總稅收規模具有瓦格納特性。由表7可看出，中國稅收各指標中，僅有4個不具有瓦格納特性，分別是營業稅（T2）、消費稅（T3）、個人所得稅（T5）與房產稅（T7）。除此之外，其他所有稅種都具有瓦格納特性。
三、新公共管理及民生稅收視角下中國結構性減稅的深化
（一）中國結構性減稅存在的問題。由上文實證分析可以看出，在新公共管理運動背景下，中國分稅種指標絕大多數呈現出了不應該出現的瓦格納特性。進一步進行規范分析，具體問題涉及兩大方面：一是中國稅收規模增長出現了剛性趨勢，二是中國稅收結構出現了價值偏差。從稅收規模角度來看，1994年稅制改革后到2007年，稅收總量保持了10余年的高增長（圖1）。在此時期，稅收增長保持了18.4%的高速度，超出相應時期GDP增速。究其原因，除了經濟發展和征管技術優化之外，稅制體系中存在的重復課稅也是重要原因。就流轉稅而言，2009年之前的生產型增值稅制度，由于對設備的重復征稅導致法定稅基遠遠大于理論增值額，加之營改增前增值稅與營業稅并行導致的增值稅抵扣鏈條中斷，造成流轉稅的重復征稅；同時，2016年5月1日之前增值稅與營業稅長期并存的局面，不僅由于營業稅自身制度缺陷導致重復征稅，還因導致增值稅抵扣鏈條中斷加劇了重復征稅的程度。就所得稅而言，對投資產生的資本利得存在企業所得稅和個人所得稅的雙重課稅。多方面原因共同作用，導致稅收增速超過GDP增速。圖1還顯示，2008年到2016年，中國稅收增長明顯呈現為先降后升再降的波浪型。2008年，稅收增長速度為18.9%，2009年迅速跌至9.8%形成谷底，2010年則又迅速回升至23%的水平，2011年保持平穩，2012-2016年則持續下降。究其原因，2008年由于國際金融危機影響，中國經濟增長進入下行通道；與此同時，為了應對金融危機，中國推出結構性減稅政策。兩方面原因共同作用，導致稅收增速在2009年出現驟跌。隨著積極財政政策的推行，中國的經濟增長獲得有效推動，加之稅收征管的強化，使得稅收增速又于2010年回升并于次年保持了基本穩定。2012-2016年稅收增速出現下降，其制度原因是結構性減稅尤其是營改增大力推進，導致減稅效應明顯。從稅收結構角度來看，中國雖然在新公共管理運動中強調科學厘定政府與市場的邊界，大力提倡市場作用的有效發揮，但由于稅制改革過于關注對經濟增長的刺激，而相對忽略了對民生、公平等的踐行，導致稅收結構出現價值偏差。主要問題表現為：一方面，稅制改革的公平性有待進一步加強。新公共管理運動典型國家的稅制改革證明，對于公平的追求應作為稅制優化的基本原則，各國實踐也證明了改革的效果。而我國稅制改革更多是從刺激經濟的角度出發，偏重于效率。另一方面，具體稅種的調節作用發揮不夠理想，比較突出的有消費稅征稅范圍過窄、企業所得稅稅收優惠政策雜亂、個人所得稅收入分配調節效應較弱、房產稅調節能力薄弱等問題。另外，現行分稅制下營改增后地方稅體系缺失問題也非常突出。綜上所述，中國結構性減稅進入深水區，如何使其更有效促進財稅體制作為國家治理基石的核心作用，須進一步加強相關研究與思考。（二）中國深化結構性減稅的政策建議。針對以上問題，綜合考慮新公共管理運動及民生稅收的要求，將國際稅收改革經驗與中國現實情況有機結合，中國深化結構性減稅可從以下三大方面進行努力：第一，優化增值稅制度。營改增作為最大的結構性減稅，實現了稅制完善效應、減稅減負效應、經濟優化效應和改革促發效應。截至目前，營改增全面推開一年有余，實踐中尚存在制度優化的余地。另外增值稅制度原生的缺陷可能在一定程度上抵消改革效率，為了避免這種后果，應對增值稅制度優化進行深入思考。第二，優化所得稅制度。新公共管理的價值理念要求政府盡可能少干預市場，反應在稅收制度上，企業所得稅制度應注意向“寬稅基、低稅率、少優惠”方向轉變，盡可能減少稅收制度對企業運營直接誘導，保證稅制的中性。民生價值理念對個人所得稅制度影響直接，應盡快落實個人所得稅由“分類”向“綜合”模式過渡，以高效發揮個稅的收入分配調節功能。第三，其他稅種優化。新公共管理理念要求政府科學適度地發揮應有職能，落實到政府不同層級上，中央和地方的關系優化是其應有之意，將之與稅收制度優化結合，地方稅體系的優化是其著力點。另外，民生稅收的價值理念涵蓋對資源環境的關注，環境保護稅、消費稅、資源稅等相關稅種之間的配合優化，也應成為當前重點。
綜上所述，在新公共管理與民生稅收二維視角下，我國新一輪結構性減稅可以通過具體稅種的制度完善，有機整合不同稅種的不同優勢，使稅制結構進一步完善，調節作用更加有效。
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英國著名的哲學家休謨最早提出事實判斷與價值判斷的問題，他視價值中立與價值的問題為“是”與“應該”或者“實然”與“應然”的問題。休謨認為以傳統道德學為基礎的邏輯推斷總是將“是”與“不是”作為命題判斷的標準，這種判斷邏輯既缺乏相應的邏輯基礎，也沒有實證論證的支撐;所以這種判斷標準具有天然的缺陷，故價值與價值中立之間存在必然的哲學界限，兩者的區分問題也尤為重要。此后，價值與價值中立問題以及休謨對因果關系的普遍、必然性進行反思所提出的問題便被康德稱之為休謨問題。伴隨著休謨問題在學界的發展與擴展，在傳統公共行政學的漫長研究歷程中，價值中立與價值之爭也驟然上演。在公共行政學界中，韋伯首先繼承休謨的遺風，進一步探究價值與價值中立的關系。韋伯將價值看做一個主觀選擇的問題，如果一個事物是好的，那這個簡單的判斷中就帶有主觀的意識成分，個人的主觀意愿作為個人價值的根本基礎，而對于科學的研究來說，個人的主觀意愿與想法又遠非科學的解決范圍，科學致力于解決事實的問題。同時，個人的主觀喜好也截然不同，不同的個體對于同一事物具有不同的價值判斷，而價值判斷無法衡量對錯，因此價值判斷并無對錯之分，而科學則不同，符合客觀規律的事實才能稱之為科學。美國社會學家帕森斯認為韋伯的這一觀點是可以接受的，并指出之所以可能的原因“盡管在描述一個具體現象的時候，作為科學分析之主題的，并不是該現象可體驗到的事實的全部整體，而是一個選取的部分;但歷史的個體如它構成的那樣，所包括的諸事實都是客觀的和可以檢驗的……。”［1］韋伯對于價值與價值中立的理想性分離最終使他構建起統治公共行政學科長達一個多世紀的科層官僚制理論。在韋伯看來，官僚制的設計機制完全能夠實現公務人員的價值脫離，個人的任務與職責通過規范性的條例得以體現，公務員僅需按照規則辦事，價值的影響便無處藏身。
韋伯設想中的管理體制成為傳統公共行政學科發展的經典模式，對于后來的組織機構的設計與發展都產生過重要影響。縱然，組織結構與組織制度伴隨社會形勢與社會發展的需要而進行不同模式改良，但是韋伯官僚體系的根基與設計理念仍未徹底性改變。在其設計的科層官僚模型中，韋伯給予休謨問題以更為實踐性與組織性的闡釋，他不僅僅熱切擁護休謨所堅持的事實與價值的分析，而且在實踐層面通過一種科學性的制度構建試圖化解事實與價值、價值與價值中立之間的復雜纏繞關系。而傳統公共行政學對于“價值中立”的摯愛則顯然深受政治行為主義流派的深刻影響。談論起價值與價值中立的紛爭與糾纏，偏愛政治科學與價值中立的行為主義學派關于價值與事實的理解也受到廣泛地關注。“對于任何科學研究來說，如果其要想獲取成功，就必須向公眾說明其獲得的知識是有效的”［2］，為了證明知識的有效性，社會科學學者都紛紛提出不同的方法論。行為主義的方法論作為一支難以忽略的重要流派，對于社會科學方法論的研究發揮重要影響。行為主義的方法論秉承邏輯實證主義的價值導向，將科學研究的范圍緊緊鎖定在回答事實問題，而非做出價值判斷。因為在邏輯實證主義看來，價值判斷隸屬于哲學與倫理學的問題范疇。行為主義忠實遵從“價值中立”的方法論導向，試圖通過科學的研究方法與研究實踐，將價值從行為主義的研究中“祛除”。隨著行為主義在社會科學研究中話語權的逐步擴張與盛行，其對于“價值中立”原則更加推崇有加。打著“科學主義”的理性旗幟，行為主義的方法論與價值觀曾一時成為社會科學研究的主導者，成為經濟學、社會學、心理學、政治學等學科走向科學化的首要方法論選擇。行為主義的發展趨勢難以抵擋，而作為主要價值根基的“價值中立”原則也在學者們的不斷爭論中獲得發展與完善。經歷長期的理論塑造與自我完善，行為主義的“價值中立”原則也發展成為一種較為完美的系統理論。社會科學研究者，為了實現“價值中立”原則，他們致力于在研究對象、研究過程與研究結論三者之中都貫穿“價值中立”，企圖以此來實現價值中立的實證主義科學夢想。在對于研究對象的分析中，“價值中立”原則倡導科學與哲學的分離，科學是要解決事實的問題，而哲學是回答“應然”的問題。
其次，在研究過程中，價值中立原則力求研究者規范地依照科學的研究精神與實踐倫理，將個人的情感、價值與主觀偏見等統統拋棄，而不讓這些主觀的感受干擾正常的科學研究;最后，在研究結果中，價值中立原則將事實判斷作為科學的終極目標，而將價值判斷徹底拒于科學大門之外。行為主義為社會科學的研究帶來了一場新的革命，其將社會科學看作與自然科學一樣的科學理論，視個人的實證研究與經驗觀察作為研究的基礎，妄圖將社會科學的研究從抽象、思辨與形而上的哲學方法論中解脫出來，使其徹底邁入科學的領域。在行為主義鼎盛時期，社會科學學者終于可以擺脫來自自然科學學者的方法論攻擊，可以自信坦然地成為科學智庫中的重要一員。行為主義的強勢發展深刻地影響著社會科學研究方法論的革命，公共行政學也不例外。公共行政學既然源自政治學，其發展也必然存有較為濃烈的行為主義政治學因素。行為主義政治學帶著政治學研究者的雄心試圖實現政治學的“科學化”，行為主義政治學派認為先前的政治學缺乏對于現實的關照，而毫無現實基礎的政治學研究則是空洞與思辨的。傳統公共行政學在行為主義政治學的熏陶之下，再次將價值問題提出來。鑒于公共行政學科的具體情況，公務人員的價值處理也成為早期行政學者探索的關鍵性議題。不可否認，帶有個人偏見與狹隘色彩的價值習慣必然有損于公共組織的合法性基礎，而價值中立便成為傳統公共行政學者給予公務人員的終極價值評斷。
二、從“價值中立”到“價值回歸”:當代政治哲學與當代公共管理研究的悄然轉型
對于整個十九世紀來說，自然科學的突出成就為人類社會的發展帶來了諸多變革，經驗理性為基礎的行為主義學派占據學術話語的主流，這些都對于傳統的政治哲學合法性造成了巨大挑戰。“在十九世紀，公共管理的概念與理論都伴隨著時間與背景的不同而發展，而其發展的宗旨就是將公共管理學科發展成為一種真正的科學，使其從非科學中擺脫出來。”［3］然而，科學與技術的發展并沒有促進人類社會比例性的發展，科學家在為人類生活帶來便利與安毅的同時，也為人類社會的和諧發展增添了諸多困境。人類社會中的公平與正義問題并沒有隨著人類科學技術的突飛猛進而得到長足發展，而由公平與正義等價值所帶來的一系列社會問題挑戰著行為主義研究范式的存在基礎。社會科學的研究正在醞釀著一場嶄新的轉型與革命，當代公共管理學科的也面臨新的歷史機遇與發展挑戰，其研究范式也正在進行著悄然變化。早年沃爾多曾指出，“事實”與“價值”、“是”與“應然”的分離為社會科學家制造了麻煩，“一方面，社會科學家通常都背負著從過去得到的道德信仰的包袱，這些信仰構成了自由民主的觀念。另一方面，這些信仰原初的哲學基礎依然消失，但沒有一種哲學能夠得到普遍的接受并成為一種適宜的替代性選擇。”［4］
對于公共管理學科的研究價值轉型，伊斯頓的《政治科學的新革命》一文功不可沒，其在該文中公開質疑行為主義政治學的研究價值取向，并對于行為主義的研究范式進行猛烈抨擊。他認為政治科學并非政治學家的唯一使命與追求，責任性也同樣必不可少，學者們應該在研究方法與研究事實的選取中充分重視“價值”的作用，該文警示政治學與公共管理學者對于價值的忘卻，并致力于再次喚起學者研究的價值回歸。此后，建立在邏輯實證主義基礎之上的價值中立原則也受到學者們的批判。哈貝馬斯甚至把實證主義的錯誤歸結于價值中立，他認為把價值與事實分離，便意味著使抽象的應當與純粹的存在對立起來。同時，公共管理學界有不同的學者對于以價值中立為基礎的韋伯官僚模式也報以懷疑態度，并認為作為政策制定與政策執行的公務員來說，實現純粹意義上的事實與價值分離似乎過于天真。而作為當代政治哲學復興之重要標志的羅爾斯的經典巨著《正義論》則進一步將對行為主義研究范式的批判推向。羅爾斯提出在人類社會的發展歷程中，社會的正義應該被視為人類社會發展的重要價值訴求。對于正義論的演繹與推論，羅爾斯采取的是一種契約論的理論工具，踏著康德的哲學足跡，其試圖構建一種實質性的政治哲學。羅爾斯竭力構建的政治哲學大廈是從根本上來說是對于行為主義政治學范式的批判，其對于社會公正與社會正義的價值追求也有力地激勵著現在公共管理學科的范式發展，而結果也著實證明公共管理學科的范式發展也與羅爾斯的政治哲學密切相連。
在傳統公共行政學時期，價值中立的制度設計理念與規劃帶來的是一種效率至上的實踐結果，在一定程度上來說，價值中立的組織價值適應了西方國家工業時期發展的道德與實踐要求，并對于促進西方國家工業化的持續發展與實現西方國家長期的經濟繁榮起到了重要作用。而對于傳統公共行政研究來說，價值中立的原則也具有較為現實的作用，其保證政府管理建立在一種規范化的系統至上，并在制度構架與組織設計之中始終貫穿效率的指導原則，這些都促使建立在韋伯科層官僚體制基礎之上的政府體制運行暢通。價值中立作為傳統公共行政階段的一種重要理論遺產在整個傳統公共行政時期都深刻地影響著公共行政學者的研究。而羅爾斯《正義論》的問世與傳播對于傳統公共行政時期的支柱理論基礎———價值中立原則產生致命性的沖擊，對于價值中立原則所倡導的效率第一原則進行根本性的否定，將政府的代表性、回應性、參與性與社會公正的價值作為公共行政者的首要價值選項。政治哲學復興時期興起的新公共行政學，可謂是公共管理發展歷程中對“價值回歸”呼吁和追求的典范，縱然新公共行政學最終未能成為像新公共管理運動一樣成為公共管理發展歷史長河中具有里程碑意義的重大學派，然而新公共行政學以公平與民主作為目的及理論基礎，主張政治與行政、事實與價值關聯;重視人性和行政倫理研究，倡導民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制研究。例如Frederickson認為，在20世紀六十年代的時候，基于種族之上的不公平與不正義現象十分常見。美國政府的行政官員并沒有依照憲法的意愿促進社會公民的實現，因此，為了修正這種理論與實踐的不足，我將社會公平作為公共行政的第三個支柱，使其成為與經濟與效率一樣重要的價值。［5］只是由于“新公共行政學”缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根立足，未能最終立足而取代傳統的公共行政學“范式”。
三、“價值”與“價值中立”的聯姻:當代公共管理價值理性的研究反思
羅爾斯的巨著《正義論》從一定程度上來說帶來了政治哲學研究的復興，使公共管理學者的研究視野重新回歸到社會政治價值理性之中，其對于社會正義的闡釋也促進西方國家社會契約論的成熟與演進。然而，就如同對于行為主義政治學的研究態度一樣，對于羅爾斯的自由民主理論也從來不缺乏批評的聲音，比如以麥金泰爾、桑德爾為代表的社群主義者就對于羅爾斯的自由民主理論進行過猛烈的抨擊。對于公共管理的實務者與理論者來說，將公共價值作為審視政府行為的重要準則也已經成為他們的共識，公共價值既作為公共管理學界對于新公共管理的回應，同時也對于我們分析公共部門與公共管理者的行為提出了新的視角。［6］
隨著人類社會整體邁入20世紀90年代，公共管理的理論與實踐都取得了突飛猛進的發展，治理與善治理論、網絡治理理論、政策網絡理論、協商民主理論、參與式民主理論、強勢民主理論以及公民治理理論等諸多公共管理與民主政治理論流派的興盛均為現代公共管理學科的發展帶來了新的氣象與血液。這些繽紛多彩的理論豐富了人們對于現代公共管理的認識，并且將這些新的理論運用于國家的公共管理實踐之中，產生了極為積極的效果。然而，這些理論范式的發展與引入僅僅對于現存的公共管理理論基石與政府管理實踐產生深入影響，對于學者們和政府行政人員創新性地解決現存的政府管理問題同樣具有革命性影響。可對于公共管理方法論研究來說，這些新的理論都并沒有對于文化、國家與社會關系等問題進行細致透徹的分析。在這些新興理論范式看來，這些傳統的議題已經喪失了其探討的價值與意義，社會文化等因素僅僅作為研究框架中的單一變量，科學性的理論能夠突破社會與文化的局限，達到對于社會現象的正確理解。社會生活的復雜性對于這些新興理論的核心觀點提出挑戰，而且許多國家的現實實踐已經證明公共管理的若干實踐范式并未產生理想的效果，此時，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底應該追求一種什么樣的價值范疇?現代公共管理學者都在孜孜不倦地尋求著答案。在公共管理研究范式轉變過程中，羅伯特•D•帕特南的研究具有跨時代的意義。帕特南對于民主等問題的回答并不是如同行為主義研究者一樣僅僅通過大量的數據分析與圖表分析來解答意大利的民主發展問題，對于帕特南來說，這些看似簡單的分析結果蘊含著豐富的社會文化價值。［7］如今，帕特南的社會資本理論逐漸成為一種有價值的分析工具去解釋不同國家的民主實踐問題，而社會資本理論更為重大的意義則是將公共管理研究范式中的“價值”與“價值中立”進行珠聯璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理學者所倡導的“公共行政精神”更是將公共管理對“價值”的訴求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假設和社會科學的研究傳統，對于創造可靠的、經驗的公共行政理論是必不可少的。但單純來自理性假設和社會科學方法中所產生的理論還不能解釋這個領域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育與成長也是公共管理研究范式更為摯愛價值理念與價值理性的深刻體現。
進入21世紀以來，社會科學便致力于實現這樣一種理想的目標:建立一種可以復制的、客觀的與普遍性的科學，而且可以通過量與數學的方式進行衡量。這些科學性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否認的是在公共管理學者的研究中，他們仍然缺乏一種共識，尤其是對于科學的構成以及公共管理研究的本質沒有形成統一的認識。事實上，自20世紀50年代以來，人類的三種科學(自然科學、社會科學與人文科學)都經歷過周期性的身份危機，不可否認的是，身份危機也同樣困擾著公共管理學科的發展。［9］公共管理的研究特征與方法特性直接影響公共管理的身份確認。縱觀公共管理學科的歷史演變，價值與價值中立的分分合合與整個社會科學的方法論演變趨勢都密切相連。社會科學學科的方法論演變也經歷著量化研究與質性研究的爭論，而且量化研究所基于的哲學基礎與價值中立頗為相似，作為一個科學研究者，應該在科學研究中避免情感因素的干擾并力求實現研究事實的客觀呈現;對于質性研究來說，其對于社會意義的關注與重視也與價值原則的訴求有所聯系，兩者都將社會意義作為社會現實分析的重要參考。對于社會科學學科方法論的發展來說，價值與價值中立、定性與定量研究也似有融合之勢。Brower認為“近十幾年來，公共管理學者對于方法論的科學性進行不斷的爭論，諸多學者都認為定量研究應該作為定性研究的作用，從而取代定性研究。而有的學者卻持相反意見”。［10］Omar等人曾對于定量研究與定性研究進行過分析，他認為:“定量研究與定性研究的區別主要通過數據收集與分析方式而得以區分開來。然而，定性研究與定量研究在科學調查與目的與范式方面也存在不同，定量研究將社會看做一種客觀存在，而定性研究將社會現實看做是一種社會構建。”［11］對于公共管理研究而言，近十年來，學者們對于定量研究方法論的僵化性進行過批判，并提出用定性研究來替代定量研究。［12］然而，學者們雖然對于定性研究的重要性與價值有所認識，并且致力于實現一種公共管理定性研究的振興，然而，學者們在不斷的研究實踐中越來越清醒地意識到，單一追求定性研究在公共管理學科的普及難以適應現實公共管理實踐的發展，因此公共管理學者重新思考定性與定量研究方法論的結合，將定性與定量方法的融合也被學者戲稱為一種“聯姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的學者開始倡導一種“混合型”的研究方法論［14］，試圖將定量研究與定性研究結合起來，在同一項研究中，使定量研究與定性研究充分結合，并最終實現定性與定量的研究價值。
四、結語與反思:公共管理研究價值融合的繼往開來
如何實現公共管理價值融合的持續性的發展是公共管理學者在未來研究中急需解決的一項根本性研究命題，“對于公共管理學者來說，我們需要從發展公共管理學科的范式中走向一種持續性發展的公共管理道路”［15］，“實現公共管理學科的可持續性發展，理論與實踐的結合才是根本之道。”［16］公共管理學科首先應不斷探求新理論、新方法，將理論創新作為自身適應政府管理實踐的根本基礎;同時，公共管理學科也不斷強化其應用性價值，因為在如今的政府治理情形下，僵化、單一與滯后性的政府管理體制已經難以應對復雜與多變的社會發展，公共管理作為一門科學性的學科，在理論發展與實踐探索領域，其都做出了杰出的貢獻，發揮重大深遠的影響和作用。
從公共管理發展歷史銀河中諸多理論范式革新與多次聲勢浩大的政府管理改革實踐運動之中，公共管理學科都已經向我們昭示出其強大的學術活力與生命價值。對于任何一門社會科學來說，社會問題的發現與社會問題的解決始終是社會科學學者要面對的主要問題，如何發現與解決社會問題始終是社會科學學者難以回避的現實議題。社會歷史的實踐發展也充分說明，如果一門科學不能解決社會實際問題，那么它的價值也將大打折扣。自然科學與社會科學對于社會現象的理解逐步擺脫了哲學的抽象方法論，兩者都開始探索適應其發展的方法論。自然科學最終還是走向了實證主義的路線，妄圖通過量化的研究做出對于社會現象的理性解讀。默頓指出:“物理學家和生物學家完全可能因為另外一組理由而不愿意考慮社會環境對科學的作用。他們可能擔心自己工作的高貴性或完整性會由于認識到這樣一個事實的內在含意而受到損害……”。［17］
由于自然科學在理解社會現象與創造人類物質文明中的巨大作用，使其長期以來霸占科學的名號，并對于社會科學的科學地位不予認同。同源于哲學體系的社會科學為了應對自然科學的強勢地位，其首先對于實證性的研究方法論提出質疑，并且抨擊自然科學研究方法在社會認知與文化發展等方面的不足;在兩者的不斷爭論中，自然科學與社會科學的方法論都在其固有的基礎上發生了較大的變化。對于自然科學學者來說，在經歷了兩次世界大戰與多次技術故障之后，開始著力于反思自然科學與技術的發展對于人類社會的倫理價值與社會意義。而對于社會科學學者來說，長期以來被視為脫離實踐與缺乏現實關照的無用之學，也開始嘗試借用自然科學的實證研究方法來解析社會現象。作為社科科學中一名新成員，公共管理學科的延續與更新也必將從方法論做起。透過歸于科學方法論的歸納與分析，我們不難發現，對于價值與價值中立原則辯論與爭吵，我們也能給予較為清醒與客觀的認識，價值倡導對于人類社會的關愛與回應，鼓勵科學的發展不要放棄人類社會這個基本實體;價值中立鐘愛真實、純粹與客觀，致力于將人類社會在一種極度清晰的事實與價值之間實現發展。而價值中立與價值交叉融合才是公共管理研究漫長道路的最終價值追求。
【關鍵詞】公共行政理論 新公共管理 新公共服務 比較借鑒
公共部門如何更好地為公民提供公共產品，是現代公共管理的核心問題。現代社會中，公共產品的供給主要追求兩個目標：一是價值目標，即公共服務的供給如何最大程度地體現公共性、民主性，實現公共產品供給的公平公正；二是效率目標，即公共服務的供給如何最大效率地獲得實現。如何實現上述兩個目標之間的協調平衡，一直是公共管理的重點和難題，也是公共產品供給面臨的難題。
一、傳統公共行政：祛除價值，追逐效率
1、“政治-行政”二分的理論視野
19世紀末，伍德羅•威爾遜提出了“政治－行政”二分原則，將決策性領域與事務性領域分開，決策性領域實現民主性要求，事務性領域實現效率性要求。這樣，政府的民主性要求和效率性要求歸屬于兩個不同的領域。這樣，政府行政的價值目標便被隔離在了實際的行政事務之外，效率目標成為行政領域追求的唯一目標。二者之間的矛盾得以緩解。公共行政成為價值祛除的領域，效率是公共行政的唯一目標。
2、傳統公共行政的理論原則
公共部門如何實現效率目標？對于任何組織來說，效率目標實現的首先要求具有一定行動能力。在提升行動能力方面，韋伯的理性官僚制模型成為傳統公共行政理論最為經典的的解決方案。 其核心觀點有：
1）等級：按權力自上而下排列成嚴格的等級層次結構體系，每一個下級機關在上一級機關的控制和監督之下，同時，由下到上又有著申訴和表示不滿的權力。
2）分工：在職能專業化的基礎上進行勞動分工，組織內部各單位及個人都有固定不變、明確規定的工作范圍。在分工基礎上，有明確劃分責權的規章制度。按系統的勞動分工確定機構和人員的職責領域。為了履行這些職責，提供必要的制約和監督。
3）規則：通過書面文件來施行嚴格的現代化管理，組織活動是由一些固定不變的抽象規則體系來控制的，這個體系包括了在各種特定情形中對規則的應用。指導一個機關行為的規則包括技術性規則和行為準則兩個方面。任何組織和任職者都不能濫用其正式的職權，只受有關準則的指導，但合法權力能以各種不同的方式來行使。
4）職員：職員要通過專業的培訓，理想的職員要以嚴格排除私人感情的精神處理公務，沒有憎恨和熱愛，也不受感情的影響。注重職員知識和能力。每個機構都通過競爭性選擇來招聘人員，根據技術以及非個性的標準確定職位候選人，基于資歷、成就或兩者兼而有之進行晉升。
在上述威爾遜和韋伯范式下，傳統公共行政理論的主要原則有：
1）價值中立：傳統公共行政的首要要求是遠離政治價值；公共部門和行政組織中的職員被要求公私分明，超越個人好惡和感情；
2）理性原則：官僚組織模型從組織到個人都浸透著理性主義的色彩。韋伯研究了公共部門的復雜性，發現了科層制中的理性原則。自上而下的嚴格設計的科層結構，每一組織中包含的眾多的詳細理性原則、操作規定。
3）技術原則：職能分工和專業化是韋伯范式下傳統公共行政的核心要素之一，官僚體制中的各組織必須明確分工，各有各的工作范圍和職能；技術知識和技術能力是任免和考核官僚體制中成員的唯一標準。
3、以“機器部件”為理論假設
政治－行政二分視野下傳統公共行政的核心特點就是行政組織的“非人格化”，在威爾遜和韋伯的范式下，“這種體制從最好的意義上說，也只是一架精密的機械力學機器，每個齒輪、杠桿和螺絲釘都各得其所地固定在那里。甲齒輪轉一圈，乙齒輪按設計轉兩圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。這臺機器的開動權在于政治領域，但一旦開動起來，它就能夠完全合乎規則地自在運轉。而行政組織中的“人”的因素（職員）也必須具有“非人格化”特征，職員就像是機器上的齒輪或者螺絲，無情無欲、兢兢業業地完成著組織賦予自己的任務。
4、傳統公共行政理論的局限
盡管韋伯的官僚制模型設計精妙，并在整整一個世紀內成為公共行政的至上寶典，但官僚制度從來就沒有像韋伯自己所設想的那樣，真正成為既能被嚴格控制又能順利完成公共行政目標的“機器”。傳統官僚制似乎在不知不覺中就由理性的實現政府政策的公共服務機構變成了無效的、腐敗的、臃腫的、壓迫性的社會鐐銬。其主要弊端體現為：(1)提供公共服務的效率低下，對市場信號和公眾要求反應緩慢；(2)行政成本過高，財政赤字嚴重；(3)官僚機構臃腫膨脹；(4)行政官僚的腐敗行為層出不窮；(5)公職機構和人員思想僵化，責任心下降，創造力缺乏；(6)官僚機構似乎已經失去控制等 。
上述種種弊端，似乎都能夠用一個詞來表示，“效率低下”。作為解決效率問題而出現的傳統官僚體制最終又因為效率問題而趨于崩潰。官僚體制甚至已經成為了“低效率”的同義詞 。在以等級官僚制為基礎的傳統公共行政出現危機之時，一場全新的公共行政改革運動逐步興起。這就是20世紀末席卷了整個西方世界的新公共管理運動。
二、新公共管理運動：改造政府，提高績效
1、“政府-市場”二分的理論視野
將市場機制引入公共行政部門是作為傳統公共行政官僚制效率低下弊端的解決方案提出的。新公共管理仍然處在傳統公共行政價值祛除、追逐效率的視野內。如果說傳統公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“實現”既定目標，那么新公共管理將效率的重點放在收益率上，即如何以最小的成本獲得最大收益。
為了解決績效問題，新公共管理將“市場”引入了公共行政領域。在公共經濟學中，政府與市場作為兩種配置資源和協調社會經濟活動的主要機制或制度安排，二者之間的組合狀況直接影響著資源配置的效率。新公共管理將屬于“私”的市場領域引入到公共產品的供給活動中，希望市場因素應該能夠像公共經濟學中那樣與政府因素有效結合。
2、新公共管理理論的理論原則
關于新公共管理的基本主張，第一個提出新公共管理概念的胡德將其概括為七個方面 ：(1)放手給專業管理；(2)明確的績效標準和衡量；(2)更加重視產出控制；(4)將公共部門分解成更小的單元；(6)強化公共部門的內部競爭；(6)重視企業式的管理風格；(7)強調資源運用上的克制與節約。除此之外，美國專欄作家奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出的十項主張也被認為是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社區導向型政府；(3)競爭型政府；(4)有使命感政府；(5)績效型政府；(6)顧客導向政府；(7)有事業心的政府；(8)有預見的政府；(9)分權式政府；(10)市場導向政府。
新公共管理的主要建立在下述三個基本原則的基礎之上：
1）市場機制的引入 。首先，市場在正常情況下以競爭機制為基礎；其次，市場給消費者做出決定的權力，即以顧客需要為導向；第三，市場以分權而不是集權為主要原則；第四，市場將資源與效果直接聯系起來，重視成本收益比；第五，市場能夠以價格信號的形式傳播瞬息萬變的信息，能夠對迅速發生的變化反應敏捷。
2）“委托－”機制。為使政府與市場在公共服務中統一起來，新公共管理在政府與市場之間引入了“委托－”機制。也就是說政府要通過合同或契約將公共服務中的部分具體行動委托或外包給部分私營機構。用奧斯本和蓋布勒的話說，政府應該是“掌舵”而不是“劃槳”。
3）績效管理。新公共管理要求政府能夠獲得最大收益，這就要求政府通過多種形式的誘因來改善財政狀況，如開創基金、留成分紅、創新基金、使用者付費等等方式。
3、“經濟人”的理論前提
之所以收益刺激成為公共行政提高效率的良方，是因為新公共管理理論認識到：政府組織不可能是韋伯所設計的冷冰冰的機器，而是以“人”為核心要素的組織。因此，人不可能成為傳統公共行政所要求的齒輪或螺絲釘，而是活生生的有欲有求的生命體。可以說，新公共管理的產生和發展的基本動因就在于在政府官僚組織種重新發現了“人”的價值。
新公共管理在宏觀經濟學發展和興起的基礎上，受到了包括公共選擇理論等理論范式的深刻影響。其對“人”的基本假定是：任何個體行為者都是“經濟人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。
4、新公共管理理論的局限
新公共管理改革在美國、英國、新西蘭、澳大利亞等大多數西方國家展開，在短短的20多年中風靡全世界 。新公共管理改革為舊的官僚制度注入了新的活力，極大地改變了傳統行政機構的辦事方式和行為效果。但是，人們對新公共管理理論的置疑從來就沒有停止過。佩龍、戈爾、德利昂和特里等人對新公共管理改革的批評尤為嚴厲。張成福將這些批評歸納為以下幾個方面 ：(1)對人性認識的偏頗；(2)管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程中正當性的喪失；(3)市場基本教義和對市場機能的不當崇拜；(4)向私人部門學習的自我解構與公私管理的混淆；(5)不恰當的“顧客”隱喻。在對新公共管理理論的質疑聲中，以登哈特夫婦為代表的新一代學者提出了新公共服務理論。
三、新公共服務理論的興起：價值回歸，兼顧效率
1、“國家－公民”二分的理論視野
如果說，傳統公共行政和新公共管理理論是在政治－行政的二分視野下以效率為追求目標的話，那么新公共服務理論將民主價值目標重新納入其理論視野。
對民主價值目標的重新關注與當展起來的公民社會理論息息相關。公民社會理論認為，社會作為公民與國家的中介，它組織和教育公民參與政治，致力于改善國家制度和公共政策，推動國家的有效治理以及民主、自由、平等等基本價值的實現。而國家則在承認和尊重公民社會的獨立性和自主性的同時，積極參與公民社會，為其提供外在的法律保障，對其進行必要的、有限度的干預、調節和支持。
新公共服務理論使公共行政研究進入“公民－國家（行政）”的理論視野之中 。在這一理論視野下，公民作為一個積極的正面因素進入到公共行政中，能夠與公共機構進行良好的互動。透過這種互動，雙方能夠較好地抑制各自的內在弊病，使行政機構和公民都能夠擺脫“經濟人”的基本困境。
2、新公共服務理論的主要原則
登哈特夫婦將新公共服務的理論來源總結為四個方面：(1)民主公民權；(2)社區與公民社會模型；(3)組織人本主義與新公共行政；(4)后現代公共行政 。
新公共服務的上述理念可以歸納為以下三個基本的原則：
1）公共性。新公共服務要求行政機構和公務員以集體的、共同的公共利益觀念為目標，這就需要著重關注公民并且在公民之間建立信任和合作關系。公共行政機構還必須創立共同的利益和共同的責任。
2）參與性：登哈特夫婦指出，公共行政項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效、最負責的實施。也就是說更多的參與和協調是在多元社會中獲得整體性的途徑。新公共服務理論對社區參與的重視就是力圖通過更多的參與獲得更多的信任和協作。。
3）服務性：登哈特夫婦針對新公共管理理論提出新公共服務“服務而不是掌舵”的基本理念。服務依然是公共行政領域的核心內容。不過，新公共服務理論的“服務”有著全新的內涵：“越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。”
（三）對“公民”的重新重視
新公共服務理論對新公共管理的揚棄和發展從根本上說是由于對于人性假設的改變。新公共服務理論這樣看待“人”：“公民看起來會超越自身利益去關注更大的公共利益，進而會采用一種更加廣闊且更具長期性的視野，這種視野要求公民了解公共事務、有歸屬感、關心整體并且與命運危若累卵的社區達成一種道德契約。” 這種公民是一個積極參與和偶爾犧牲個人利益的有道德的共同體成員。新公共服務認為，這種具有道德要求的公民精神需要通過公民教育來實現，而廣泛的直接的公民參與就是公民教育的最好方式。新公共服務理論視野下的“人”既不是追逐私利的“經濟人”，也不是為全體而犧牲，而是在共同利益和共同責任中獲得自我實現的公民。
四、西方公共行政理論發展對我國的借鑒意義
我國擁有數量龐大的公共部門和事業單位，究其原因，一方面是治理超大規模社會的需要，另一方面也是在我國公共行政體制轉型和探索的過程中形成的歷史結果。多年來，我國公共行政體制和公共服務相關機構的改革進程緩慢，至今仍無明顯成效。政府公共行政機構和教育、衛生等公共事業單位存在的一些問題已經成為社會關注的焦點。
結合西方公共服務理論的發展，我國公共部門和教育、衛生事業單位的改革，有許多方面可以借鑒：第一，引進市場機制，將公共部門至于市場的多元環境中，不斷提升公共產品和公共服務的質量，這就意味著，要以顧客需要為導向，同時注重分權而不是集權。第二，注重績效觀念，我國公共部門的改革要逐漸從單一注重提升行動能力的視野中，轉移到重視成本-收益率，降低成本，提升效益，特別要降低對公共資源的浪費。第三，進一步推進從管理到服務的轉型，公共行政的重點是服務而不是管理，同時，注重服務理念不簡單意味著強調服務意識，正如新公共服務理論所指出的，更重要的是幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求。第四，公共產品的供給要特別注重公民權益保護和穩步發展公民參與。
參見彼得•布勞和馬歇爾•梅耶：《現代社會中的科層制》，馬戎等譯，上海：學林出版社，2001年版，第17-20頁。
參考文獻：
1.參見馬克斯•韋伯：《韋伯文集》，韓水法編，北京：中國廣播電視出版社，1999年版，第322~374頁。
2.彼得•布勞和馬歇爾•梅耶，《現代社會中的科層制》，譯者序，第5頁。
關鍵詞:新公共管理主義;高等教育;質量管理
20世紀90年代以后,學者們普遍認為,高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢不可逆轉。近年很多國家在高等教育改革中,往往將私營機構的管理方式和背后的理論引入到高等教育管理中,使得高等教育機構的運作發生重要變化。這種現象被冠以新管理主義或新公共管理(NPM,New Public Management)。
在新管理主義發展的初期階段,著重于經濟和效率、成本抑制和分散化管理。后期則引入市場概念,著重于質量的持續改善,以及注意到使用者的期望,這就是現稱的“新公共管理主義”。之所以引發新管理主義的變革,主要是原有的公共部門的規模與能力受到質疑。有學者指出,大而無當的公共部門消耗了原已稀少的資源。因此,新公共管理主義學者們提出,應該引進企業的管理方法與市場的競爭機制,例如由中立機構來提供各種服務與勞務,公共部門的部分功能,改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費資源的情況。新公共管理主義理論具有兩個基本特征:一是效法私立機構,特別是企業的管理方式;二是運用一些手段,將官僚、權威式的作風轉化為有效率的、顧客導向的新管理典范。新公共管理主義思潮對高等教育的轉型有著多種啟示價值,并引發了高等教育的新轉向。
一、關注市場,追求效率的高等教育改革
進入21世紀,全球市場已然不是傳統大工業生產時期的市場概念,它更強調的是高科技、信息技術、產業創新,因此它更關注高校能否培養創新性人才。“通過教育投資,可以造就人才,而人才質量是推動科技發展的重要保障。”不僅發達國家,而且發展中國家為了要應對市場化的浪潮,提高科技發展的水平,都在不斷改革高等教育。
在關注市場需求的同時,新管理主義者發現,20世紀60至90年代時期的高校擴張帶來了問題。20世紀60年代,一些歐美國家受到福利國家政策和民主思潮的影響,為滿足教育機會均等的社會需求,紛紛擴大高等教育的規模,很多非大學部門(如美國的社區學院、法國的技術學院)紛紛涌現,以吸納迅速增長的本科生數量。如1980年,韓國、新加坡、泰國、瑞典、美國等的高等教育在學率分別為15%、8%、15%、31%、56%,到了1997年,則各飛速提升為68%、43%、22%、55%、81%。 我們再以OECD國家的入學指數為例,2007年的統計數據表明,絕大多數的OECD國家其高等教育入學指數都在65%以上。
雖然高等教育規模擴張有其必然性與重要意義,但近年來,出于對效率和效能的關注,以及對全面、復合型人才的重視,新公共管理主義者們紛紛對高等教育機構之課程狹窄的問題提出了批評。學者們認為,為提升高等教育機構的辦學質量,改善高等教育的品質,強化資源的有效運用,引入中立的私營機構,以追求效率的管理方式理應成為各國高等教育改革的重要舉措。特別是一味追求規模的擴大效應并未帶來高等教育質量效益的提升,相反,學術競爭力、師資質量反而有所下降。為了改變這一局面,新公共管理主義學者們就提出了不僅要擴大規模、更要注重質量的管理思路。例如,2000年后,中國香港在市場化的影響下,開始思考如何培養“具備創新思維、靈活應變、善于溝通和精于分析判斷的通才,以及各方面的專才,在競爭激烈的經濟環境下,維持國際金融、經濟和貿易中心的地位,并進一步發展成為世界級的大都會”[6]。
同時,新公共管理主義學者對市場化也作了重新的解讀與思考。他們主張高等教育的市場化包括兩個層面:一是教育機構嘗試將其學術產品,推廣至企業與商業領域。這被稱為“由內而外的市場化”過程(marketisation inside-out)。二是按照企業管理的原則與方法對教育機構進行重組,此被視為“由外而內的市場化”過程(marketisation outside-in)。[7] 新公共管理主義學者認為新的市場化會給高等教育帶來諸多優勢(如表2所示)。
目前高等教育市場化所強調的是,高等教育主要應由市場來調控,開放市場與自由競爭。“市場化”的高等教育改革,所強調的重點是教育權威下放,教育系統向下授權,加強機構自主和學校本位的行政和管理,加強家長的選擇和社會的參與。
二、充分賦權,追求自主的高等教育改革
新公共管理主義者主張通過體制重組,重新設計組織結構與運行機制,使科層體制的組織更為扁平化,并且強調充分的賦權,以發揮個體的最大潛能,從而達到最佳的績效。新公共管理主義者特別重視大學的自主性,認為大學的思想應該是活的思想,創生的思想, 開放的思想。“大學不能遺世獨立,但卻應該有它的獨立性與自主;大學不能外在于人群,但卻不能隨外界風向或社會風尚而盲轉、亂轉。大學應該是風向的定針,有所守,有所執著,以燭照社會之方向。”[9]我們同樣也可以從傳統管理主義與新公共管理主義的比較中發現后者對自主的追求。
事實上,早在公元前4世紀時,古希臘就已開始宣揚教育的自由精神。它強調,“不為其他目的,只為知識本身的知識”,認為這是最高貴的知識。高等教育的建立,其重要目的之一就是探索這種“純理論”的知識,在追尋真理的過程中,使人成為自由人。從大學的校訓中,我們可以看出賦權與自主是很多高校追求的目標。例如,哈佛大學的校訓:“吾愛柏拉圖,吾愛亞里士多德,吾更愛真理。”
新公共管理主義者認為,高等教育不僅要傳遞特定的知識內容,更要發展學生運思的品質:篩選和提取有用的信息;超越偏見與迷信;批判和獨立的思考。這就需要充分的賦權,從而激發學生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使學生具有正確的態度,熟知思考的方法,具有應用信息的能力,而不是記住一些事實,不管這些事實多么有價值。”[12]缺乏自主與賦權精神的大學,其學生往往也少有獨立的思考意識,少有自我明辨的勇氣與意志力,往往聽從于外在的約束與擺布。例如,2006年,一項對葡萄牙高校教師的調研發現,大部分教師認為所在大學的自很缺乏、管理中人力資源的缺乏、官僚作風等是造成高校決策過程無效的主要障礙。
三、講求績效、追求卓越的高等教育改革
講求績效是新公共管理主義者非常重視的又一項重要內容。早在1997年,OECD就出版了《追求成果績效管理之作法》(In search of results:Performance and management practice)報告,探討各國推動績效管理之經驗。可見,無論是行政機構還是私人企業,均將提升行政效率,做好績效管理,列為首要改革目標。作為教育機構的大學,為了實現教育目標,提升效能,落實績效責任也成為各國教育改革的重要課題。“追求卓越、提高績效也成為當代教育思潮之焦點。”[13]
近來,在歐美各國,已將績效管理列為教育改革的方向。例如,美國在《教育責任績效法》(Education Accountability Act)中明確規定,通過實施績效責任,要求高校堅守高的學業標準,確保本科生獲得高質量的教育。[14]2006年,美國教育部進一步公布了“2007 年績效計劃”(2007 Program Performance Plan),主張以改善高校學生的成就為目標。以弗吉尼亞州為例,研究發現,某些兩年制學院的績效甚至高于學術型的大學。
與美國相似,很多歐洲國家,如法國、英國、荷蘭、德國、斯堪的納維亞半島等都采取了績效責任模式。例如,英國1997年公布教育白皮書《卓越學校》(Excellence in Schools),強調教育成就對國家經濟發展之重要。[16] 很多國家通過績效對高等教育機構施加影響,以改善高校的辦學質量。績效責任要求通過建構一系列科學、客觀、公正的評價指標,對高等學校進行評估,根據高校不同表現予以撥款和獎勵,目的在于提高高等教育的效能。績效機制在一定程度上能夠提高教學的效能和學習的效果。當績效機制合理化時,能夠對教職工和院系層級形成全面影響。
四、新公共管理主義理論視野下高等教育改革的問題與挑戰
新公共管理主義的理論與思潮影響著高等教育改革的方向與進程,特別是增強了高校的績效,賦權增能,從而提升了競爭力與辦學質量。但同時,我們也要看到新公共管理主義在改革高校的實踐中存在的突出問題與挑戰。
一、新公共管理在政府提供基本公共服務中的適用
（一）推動政府職能轉變，建設服務性政府
基本公共服務具有人性化的特點，強調一方對另一方的服務性質。基本公共服務的提供者是政府，需求者是公眾，是政府對公眾的服務。政府是基本公共服務的“供應商”，公眾是“需求者”或“顧客”。政府提供公共服務的目的是為了提高公眾的生活質量，實現公共利益的最大化。政府在服務的提供過程中要有“顧客向導”的意識，所提供服務要滿足“顧客”的需求。“顧客向導”的意識要求推動政府職能轉變，由管理型政府向服務性政府轉變。不斷回應公眾的需求成為政府提供公共服務必要的工作，通過公眾的信息反饋來提供多樣化的社會服務，促進政府服務質量的提高和公共利益的實現。
（二）建立基本公共服務的多元供給模式，吸引全社會資源共同參與到基本公共服務的供給中來
基本公共服務分散性、勞動密集型的特點決定了單一的政府供給模式難以有效的得到提供。應當允許私營經濟部門或其他社會團體參與到基本公共服務的供給中來。如給予私立學校和公立學校同樣的補助，鼓勵私立醫院的發展壯大，為私立就業中介提供更多機會等。這樣一方面為基層政府日益繁重的行政事務松綁，減輕政府負擔；另一方面增強私營企業和其他相關團體的社會責任感，共同承擔起社會事務管理的重任。
（三）基本公共服務的提供要增強競爭性，注重效率的提高
隨著經濟社會的快速發展，公共建設規模不斷擴大，公共開支不斷增長，政府的財政赤字壓力越來越大。在基本公共服務的開支中，不僅要關注預算分解在每個項目的資金，還要均衡各個項目所能得到的結果和收益。基本公共服務屬勞動密集型產業，效率的降低將會造成巨大的社會資源和人力資源的浪費。將市場競爭機制引入基本公共服務的供給中來，通過私營部門的加入，增強服務供給主體之間的競爭，可以提高公共服務的供給效率，降低服務成本，增加社會收益。
（四）行政效率的提高是基本公共服務有效提供的保障
政府在基本公共服務提供的過程中起主導作用。政府行政效率直接影響到基本公共服務供給質量的高低。對政府行政體制進行改革，促進行政效率的提高有利于基本公共服務質量的提高。基層政府是基本公共服務的主要提供者。基本公共服務基本性、分散性、公共性特點決定了基層政府在提供基本公共服務的過程中要依據各地實際情況，創造性、靈活性地進行行政決策。基層政府組織文化應是彈性的、創新的、競爭性的、解決問題的。這也要求上級政府對下級政府、政府部門對“員工”放松管制，進行充分的分權，改變傳統公共服務中的人員管制、集權式采購和配置的控制，增強下級部門或“員工”的創造性和責任感。
（五）基本公共服務的有效提供要有前瞻性和預見性
具體基本公共服務項目的出現是伴隨社會問題的出現而出現的。基本公共服務在不同的發展階段具有不同的內容和要求。基本公共服務的有效提供就需要具有前瞻性和預見性，不僅要保障現實社會問題得到解決，還要預防未來問題的出現。基本公共服務預見性的增強可以減少社會矛盾，促進社會和諧。預見性增強對政府在提供基本公共服務過程中提出了更高的要求。政府更重要的是要使社會問題得到有效解決，而不是具體服務項目質量的高低，各項公共服務能夠得到順利提供。政府應扮演“掌舵者”而非“劃槳人”的角色。
二、新公共管理理論在基本公共服務供給中的矛盾沖突
新公共管理理論對我們有效提供基本公共服務和進行行政體制改革具有較大的指導意義。但是它作為一門發展中的新理論，本身還具有一定的自身缺陷，在基本公共服務的提供中也存在一些矛盾沖突。
（一）企業家精神注重競爭和效率，不利于基本公共服務的公平性和均等化
基本公共服務為人們日常生產生活、社會經濟穩定發展所必須的基礎內容，具有基本性和公共性，體現的是最根本的經濟社會發展的需要。基本性和公共性統一于公正性和公平性。基本公共服務的供給和配置要以公平性為基礎，要讓每個公民享受均等的機會，全體公眾共享經濟社會發展的成果，促進基本公共服務的均等化。企業家精神的新公共管理理論模式和市場競爭的公共行政運作機制不利于基本公共服務的公平分配。基本公共服務中，公平和效率應是辯證統一的。基本公共服務得到高效配置的社會，那么社會公眾也應該是公正、合理地享受到均等化公共服務；同樣，實現均等化公共服務的社會，資源也得到了有效配置，人的積極性、創造性得到極大的發揮。但在現實社會的基本公共服務的配置中，公平和效率常常不統一，尤其對于轉型國家和發展中國家。促使基本公共服務效率的提高，往往要犧牲社會公平；促進基本公共服務配置的公平性，也往往要以降低效率為代價。
（二）政府理性“經濟人”假設和官僚政治的影響可能會背離公共利益最大化的目標
新公共管理主張的市場競爭、私營部門參與等，再一次將經濟學中理性“經濟人”的假設推到了爭議的前沿。政府行政是通過官員代表來行使的。政府官員在進行公共決策時要考慮政治因素，且他們都是有欲望的，有利己的一面。因此，當官員自我利益和公共利益一致時，基本公共服務就得到順利的實施；當官員自我利益和公共利益出現偏差或不一致時，“經濟人”的理性心理就往往促使政府官員選擇自我利益或單位利益，而損害公共利益。雖然新公共管理理論認為公共行政應當是“滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要”，但是現實政府官員同時也是政治官僚，基本公共服務的提供有時既是行政問題也是政治問題，大公無私的官員很少，多數情況會因政治利益的需要而降低公共服務提供的效率。
新公共管理理論將基本公共服務的供給分為兩部分，一部分由經濟效益低而私營部門不愿參與或政府比私營部門提供更有效率的，由政府直接提供，其他的由私營部門提供。政府處于壟斷地位，政府官員花納稅人的錢為納稅人辦事，缺乏積極性。現行行政體系中，上級政府對下級政府進行績效考核，地方政府就會為了追求政績，盲目追求GDP高速增長，而淡化社會公平、基本公共服務均等化等隱性目標。私營部門依據市場規則追求自身利益最大化，他們只要維護好和政府的關系，使政府利益不受損失，對公共服務的提供缺乏主動性，服務質量降低。私營部門在公共物品提供過程中，對公眾提出的新要求也會缺乏回應性。公眾的要求就必須通過政府的中轉來傳達給私營部門，這樣在傳達過程中，既浪費時間，還可能造成信息失真。當私營部門利益和公眾利益起沖突時，行賄、腐敗等現象發生，而致公眾利益受損，導致公眾和政府矛盾的增加。并且在獲取基本公共服務供給資格的過程中，尋租現象也會導致大量公共資源的浪費。
（三）只注重“掌舵”而不“劃槳”，可能會迷失方向
新公共管理理論主張企業化的政府把政策制定（掌舵）同服務（劃槳）分開的體制。政府在基本公共服務過程中，通過引入私營部門來提供直接服務的供給，政府的主要任務在于增強預測性和控制性，通過政策的制定和對私營部門的監督、控制來促使基本公共服務得到有效的提供。但是現代經濟社會發展越來越復雜，沒有一個政府能對全部經濟事務進行有效的控制。高度發達的市場經濟中政府、私營部門、公眾應是三個相互合作、平等的主體，市場機制通過市場的自發作用實現資源的有效配置，政府對經濟的干預是極少的，政府充當的是“守夜人”的角色，而不是進行有效的控制，政府的監督和控制職能難以得到有效執行。
政治—行政二分法認為行政主要在于政策的執行，新公共管理一方面認為政策的制定和執行是相互聯系、難以分開的統一過程，行政人員應該參與到政策的制定過程中來；另一方面又將“掌舵”和“劃槳”分開，將一個行政過程又分成政策的制定和執行。基本公共服務的供給主體主要是基層政府，最主要是在于政策的執行職能，若全部由市場來提供，基層政府職能將會被架空。但若完全將政策的制定和執行職能分離，在政策制定過程中，“舵手”不知水性，使航船迷失方向。基本公共服務具有基本性的特點，是經濟社會健康發展所必須的；它具有公共性的特點，許多的服務事項通過市場的力量不能得到有效提供。尤其對于公共安全，有且只能由國家作為唯一的供應方來提供。
三、結束語
新公共管理在基本公共服務供給的應用中，以促進基本公共服務供給均等化配置為基礎，將公平和效率的統一作為行政應追求的結果。政府要不斷完善基本公共服務的供給機制，要完善監督制約機制，引導社會各界進行監督，促進基本公共服務配置更加透明。要加強行政能力建設，政府既要有“掌舵”的能力，還要有“劃槳”的本事，當好社會航行大船的“水手”，推動基本公共服務的均等化配置。
參考文獻
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一、公共管理類課程教學案例的收集
俗話說，“巧婦難為無米之炊”，收集較為充足的案例資源是開展公共管理類課程案例教學的一個基本前提。從實際情況來看，公共管理教學案例則有三種來源渠道：一是中外學者為公共管理教學編輯出版的案例教材；二是教師收集整理媒體報道的公共管理領域發生的重大典型事件；三是教師深入實際對相關事件進行實地調研，獲得第一手素材，再通過對素材的加工整理，編輯成為教學案例[2]。通過已有案例教材獲取所需案例是一種較為便捷省時的途徑。編輯出版的案例教材許多取材于公共管理實踐中曾經發生的重要事件，這些案例的優勢在于其典型性、代表性與通用性，因此用起來比較省事。但另一方面，此類來源的案例缺點也很明顯，主要表現為：其一，選入教材的案例在注重典型性的同時往往很難兼顧時效性，過分依賴此類案例不利于案例教學創新；其二，教材式案例的模式與體例往往都較為單一、缺乏必要的靈活性與變通性，無法適應公共管理類課程快速發展的要求。實際上，經典案例的運用也是有其限度的，否則，“老生常談”，不僅學生感到乏味，教師也會感到沒趣。公共管理課程教學案例更多是通過第二種渠道獲得。隨著科學技術的飛速發展，今天人們獲取信息的渠道更加廣泛，這成為新時代開展案例教學的一大優勢。公共管理類教師在課余時間，應當通過報紙、廣播、電視以及互聯網等傳播媒介及時關注各類新聞資訊，尤其關注公共管理領域發生的重大實踐，并及時記錄、下載、整理和歸檔相關信息，建立起技術化、制度化水平較高的公共管理課程教學案例庫。作為案例來源的第三種渠道，對相關事件進行調查研究無疑更具時效性與針對性。而且，在很多時候學生甚至可以和教師一起參與相關案例的搜集與整理，更有利于培養的學生的主體意識與參與意識，同時也能加深教師與學生雙方對相關事件的認識程度。盡管優勢明顯，但實際上高校教師還是較少使用這一途徑獲取案例，原因是：首先，高校教師教學科研工作普遍繁忙，閑暇時間較為有限，因此往往無法在第一時間親臨現場進行調研走訪；其次，公共管理尤其是政府管理領域發生的事件信息具有一定的封閉性，再加之政府部門對于外界的調研、采訪、報道等具有一定的排斥心理（尤其是一些負面的消息），致使此類通道受阻。
二、公共管理類課程教學案例的選擇
案例選擇是案例教學流程的第二個環節，它在整個案例教學流程中地位舉足輕重。一個恰當的案例可以先入為主，在第一時間激發學生的興趣，最大程度地調動起學生的積極性與參與熱情，由此引致案例討論的深入化。相反如果案例選擇不當，則可能很難引發學生的興趣與共鳴，也無法有效調動學生的積極性、主動性，致使學生參與熱情遞減和討論無法引向深入，最終使案例教學效果大打折扣。那么，究竟怎樣的案例才是恰當的？或者如何才能選擇恰到好處的案例呢？我們認為，首先，案例的選擇必須圍繞案例教學的目標進行。明確教學目標是教師教案編寫的基本要求，因此公共管理類課程的所有教學活動包括案例的選擇，都必須圍繞教學目標展開。唯此，才能做到針對重點、有的放矢，從而起到畫龍點睛之功效。其次，案例的選擇要充分考慮學生的知識背景。案例教學在做好因材施教的基礎上還要因人施教，教授不同課程，選擇的案例也應當有所區分。一般說來，公共基礎性課程在選擇案例時可不必過分拘泥于具體的管理領域，其側重點在于基礎理論的強化，而一些專業性較強的課程在案例選擇時必須充分考慮相關專業特點，確保案例的針對性。此外，對于不同年級的學生，教學案例的選擇也會有所不同。通常，低年級學生的教學可選擇一些知識點相對單一、理論相對淺顯的案例，而高年級的教學則可以考慮一些綜合性較強、理論覆蓋面廣的案例，以此由淺入深、循序漸進。再次，案例的選擇還應當注意案例自身的時效性。即所選案例應盡可能為新近發生事件，以緊跟快速發展的管理實踐。一個發生久遠的案例，往往無法有效引起學生足夠的興趣，更為主要的是，由于公共管理實踐的快速變遷，這些案例往往會脫離了其發生初始時的具體情境，導致其解釋力滯后甚至失效。
三、公共管理類課程案例教學的實施
選擇好案例以后就進入了案例教學的實施階段。案例實施自身又是一個“子流程”，它由以下四個環節組成：其一，案例教學實施前的準備。這一過程主要體現為案例教學教案的編寫。案例教學教案的編寫具有一般課堂教學教案的編寫的共同特性，例如都必須體現教學目標、教學重難點、教學內容、教學步驟以及教學方法、手段等要件，教師仍然起著主導性作用等。同時，案例教學教案的編寫也有自己獨有的特點，例如教學目標更側重于學生參與意識與實踐能力的鍛煉，教學手段更偏好對多媒體的使用，學生的主體性得到更多體現以及課堂氛圍更加寬松、活潑等。其二，案例教學的預演。在正式上課前，這一過程是必不可少的。有些教師自認為案例準備比較齊全，案例選擇比較恰當且備課認真充分，因此往往忽視這一環節，常常導致在正式案例教學時手忙腳亂甚至出現紕漏，例如所需案例不能及時調出或者調出案例并非所需，甚至出現多媒體音視頻資料不能正常放音或放映，致使案例教學無法順利進行。因此，對于案例教學來說細心永遠是不過分的。其三，案例教學的正式實施。這一過程又包括教師介紹、學生討論以及案例總結等幾個步驟。首先，教師在介紹案例時應盡量保持客觀，只需把案例事件發生的背景、過程等原原本本地介紹給學生即可，避免較早對案例作出自己的評價或判斷。這一點很重要，因為如果教師提前給出了自己的觀點，很可能會直接干擾到學生的思維方式與思考路徑，甚至導致學生為保持與老師一致而壓制了自己的想法。其次，教師在整個案例教學過程中應當扮演一個引導者的角色，即教師應當以“導演”而非“演員”的角色出現。在案例教學中教師應當有意識淡化自己的權威主體特征，視學生為案例教學的當然主體，把“舞臺”真正交給他們，鼓勵他們積極思考、踴躍討論。當然，教師權威地位的淡化并不意味著教師對案例教學掌控力的弱化。相反，教師必須在全局上對教學節奏、發展趨勢等作出有效的調控，以確保案例討論不會偏離案例本身和案例教學的目標。教師在案例教學結束時，應當對案例教學的過程特別是學生的討論進行全面的梳理，并在此基礎上給出客觀的點評，點評以肯定成績為主，但也要適當指出問題的所在。
四、公共管理類課程案例教學的評估與反饋
案例教學得以實施并不意味著整個案例教學流程的結束，其評估與反饋同樣重要。案例教學成果如何，取得哪些成績，存在哪些不足，要想回答這些問題，必須對案例教學的過程與結果作全面評估。案例教學的評估涉及到案例準備是否充分，案例選擇是否恰當，案例教學的實施是否順暢以及案例教學結果是否滿意等幾個方面。其中案例教學效果是否滿意一項應當綜合考慮兩個層面：一是根據教學目標的實現情況來衡量教學效果。可以通過圍繞教學目標設計的小型測驗加以檢驗，這種測驗可以采取口頭的問答形式也可以是書面的習題解答形式；二是根據學生的參與狀況來衡量教學效果，包括學生出席率、積極性、參與態度以及問題討論程度等幾個方面。案例教學評估的意見主要來源于三個方面。一是教師的自我評估。每次案例教學課程結束后，教師都應根據課堂教學實際及時對本次教學加以總結，有條件者可以考慮用錄像機把整個課堂教學錄下來，下課后仔細觀摩，找出可能問題并積極分析原因，以期在下一次教學活動中加以改善。二是學生的反饋評估。學生作為案例教學重要和主要參與者，直接參與了案例教學的實施，哪些方面做得好，哪些方面做得不好，他們必然深有體會。三是同事的參照評估。教師可以在案例選擇、教案設計、教學方法選擇等方面與擔任同類專業課教學的同事進行交流，聽取他們的意見與建議。也可以邀請他們親臨自己的案例教學課堂現場進行聽課，課后主動征求他們的意見，或者自己去同事的案例教學課堂聽課，以期取長補短。此外，案例教學評估的意見必須反饋到前幾個流程，由此循環往復，不斷提升公共管理類課程案例教學的成效。本文所述案例流程設計只是實施案例教學應當具備的基本形式，而不是一種必須遵循的固定模式。當然，不管流程形式怎樣變化，流程設計必須圍繞課程教學目標這一點是永遠不會改變的。我們提出案例教學流程化的目的在于，盡可能避免或克服我國高校公共管理類課程案例教學中的一些主觀性與隨意性，推動我國的公共管理課程教學不斷走向科學化、規范化與可持續化。
關鍵詞：NPM；公共政策；政府理論
Abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofNewPublicManagement(NPM)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofNPM，andmakesvaluereflectionforthis.
Keywords：NPM；publicpolicy；governmentaltheory
一、變革與回應
縱觀美國的行政思想史，歷來存在著主義和管理主義的兩種基本傾向。主義關注社會公正、民主和回應性；而管理主義更聚焦效率準則。兩種傾向相互斗爭、相互影響，形成了波瀾壯闊的公共行政研究和實踐途徑的變遷歷程。而NPM(新公共管理或被稱為新管理主義)的產生、逐步實行正是公共部門管理理論與實踐對這種變革的自我回應。
(一)變革：公共行政古典途徑的式微與公共行政實踐途徑的演化
公共部門行政理論的研究和實踐經歷了從古典學派研究途徑的式微到管理途徑和政策途徑再到新公共行政的歷史沿革過程。
1.公共行政古典途徑。基于威爾遜的政治行政二分法和韋伯的官僚制理論，公共行政的古典學派形成了自己研究和實踐途徑的核心模型：職位應該與人員相分離；公共部門治理的規則取向；控制嚴密的組織結構有助于提高公共部門的效率；目的不等于手段，事實不等于價值，技術不等于民主，手段、事實和技術是公共行政的內在要素，而目的、價值和民主是外部要素；公共部門的動力與私人部門的動力存在根本的差異，以至于該動力模式最具風險而成為后來公共選擇學派輕易捕獲的獵物。
2.B途徑與P途徑。在古典途徑達到其頂峰時，1938年的巴納德在其《經理的職能》論述的組織理論可以說是尋求一種全新的公共行政分析途徑的第一個重要嘗試。巴納德認為，公共行政應該從權威轉向協作；協作必須圍繞組織目標；協作需要管理。顯然，在巴納德的組織理論中已經預示著管理途徑(B途徑)。而1947年西蒙的《管理行為》終于促推了B途徑成為公共部門研究的核心理論。其基本模型可以簡要概述為四個邏輯基點：公共部門的行動即是公共目標的實現；公共治理等于根據目的自由地選擇適當手段；公共決策是有限理性決策；是令人滿意的決策而不是最優的決策。在古典途徑之后，新的公共部門分析途徑并不僅僅限于B途徑。政策途徑(P途徑)作為填補古典途徑之后出現空白的另外一種嘗試，于第二次世界大戰之后被一些政策分析家提出，與B途徑分庭抗禮。它的理論模型是：公共治理構成一個在政策制定和政策執行之間不斷循環的政策周期；政策制定與政策執行是不可分的；分權的政策執行比自上而下的政策執行更有效；政策周期主要是政治過程而非管理效率；在政策執行過程中，政策網絡比科層組織效率更高。
3.新公共行政(NPA)。1948年美國青年學者沃爾多在其《行政國家》一書中就明確的宣告了古典的公共行政學派的衰落。1967年沃爾多邀請一批年輕的學者齊聚錫拉丘茲大學的明魯布盧克會議，探討和形成了后來被人們稱之為新公共行政的一些基本觀點。總的看來，NPA是以新左派意識形態為基本精神，試圖威爾遜的“政治-行政二分法”及主流行政學的效率范式，重新建立公平、正義、主義等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明魯布盧克會議以及《黑堡宣言》我們又看到了新公共行政的悄然變化。這種變化逐步趨向于效率追求的管理主義。
(二)回應：作為一種實踐運動的NPM
作為一種實踐運動的NPM，開始于20世紀80年代初期。其根本原因在于西方20世紀50年代后因實施的凱恩斯主義國家干預政策留下的后遺癥，加之戰后教育的發展和信息通訊的流通增長所帶給公民主體意識的增強，以及社會復雜性增加所導致的“不可治理性”(ungovernalibity)。這種不可治理性主要體現在兩個方面。首先是政府的權威危機，20世紀60年代后期以來政府權威的合法性降低，公眾對政府越來越不信任和持懷疑態度；其次是政府的財政危機，20世紀以來西方采取的福利國家模式等因素造成政府財政支出的快速增長和經濟增長的相對減速。面對這些危機，一些西方國家在20世紀70年代末期開始了持續的國家行政改革。具體而言，NPM產生是緣于公共部門對一些相互關聯的緊迫問題作出的一種回應。
1.公共部門面臨的抨擊。政府在實際收入下降的同時面臨著服務水平不變或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生產力，所以公共部門的低效率將面臨激烈的抨擊：(1)“規模”方面的批判，對于瓦格納公共政策定律的否定。瓦格納認為，大規模的公共部門是發達經濟的特征。當國家隨著工業化和都市化的進程而達到更高富裕程度時，公共部門的擴展是必然的趨勢。然而有學者論證了政府規模過于龐大而浪費了過多的緊缺資源。雖然目前政府經費的削減幾乎成為一種普遍現象，但是其作用已經在下降。(2)“范圍”方面的批判，政府本身對經濟介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的方法，比如私營化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部門對社會資源的配置效率和技術效率即組織的內部效率。官僚體制幾乎成為低效率的代名詞，人們越來越認為官僚制的方法必定會造成工作無起色和效率的低下。
2.經濟理論的變革。官僚制組織中的高層人員所信奉的公共行政理念正在被經濟學思想取而代之。著名經濟學家弗里德曼的經濟自由主義觀點沖擊了主義理念主導下的官僚政治；新古典主義經濟學促使政府內外的政策制定和提供服務方面較多地利用了市場機制；而公共選擇理論、委托理論和交易成本理論已經開始融合到公共部門新型管理模式中。
3.私營部門的變革。政府的行政能力愈發成為國家的核心競爭力。對于全球化背景下私營部門迅速變化的現實，要求公共部門與之相適應。公共部門的管理和效率對私人經濟與國家競爭實力有所影響。事實上，隨著新公共管理在許多國家的實施，私營部門的變革直接導致了公共部門的變革。
4.技術的變革。技術變革促進了所有各種社會變革。如信息技術促使管理的變革，由于信息的共享促使等級制度組織變得扁平化；“辦公室”概念的變革；戈爾報告中的電子化政府(1993)；我國的電子政務的建設等。飛速發展的技術已經成為公共部門管理變遷的重要推進器。
NPM的出現，標志著早期改革發生了一種變化。它在理論和具體方案方面不像以前的公共管理那樣，只是在公共行政內部進行技術性的專業化，其目標在于取代傳統的公共行政模式，它不只是對公共部門進行改革而且表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。NPM作為政府管理公共部門方式迅速變革的最顯著的標志，緣于新公共管理對于公共行政實踐領域和研究途徑不斷變遷的回應。從某種意義說來，它體現了在政府理論發展中和實踐中尋求一種學科的整合。
二、特征與趨勢
NPM也許是20世紀最后20年中公共行政領域談論最多的話題。從發生學上看來，NPM本來只是一場公共行政改革的實踐運動。然而隨著其在一些發達國家政府改革中深入開展和影響的擴大，眾多學者開始從哲學基礎、價值目標、方法論及具體實踐等各個層面進行探討和總結，使其甚至逐漸成為一種具有新穎范式的規范理論。從國外理論家經典論述和國內學者對NPM的闡釋中，可以總結出NPM的基本特征與發展趨勢。
(一)國外學者關于NPM的經典闡釋
1.“新泰勒主義”。波利特(Pollitt)發現了新公共管理模式中的管理哲學，并將其稱為“新泰勒主義”(1990)。他在《管理主義與公共服務：盎格魯與美國的經驗》一書中認為，新公共管理主義主要由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即強調商業管理的理論方法技術及模式在公共管理中的應用。波利特論述道，官方文件反復重申，核心問題在于制定明確的目標，發展出用以測量目標實現情況的績效指標，以及通過功績獎勵、職位升遷等獎勵方式來突出那些取得“成效”的人。如何加強生產線管理并為其提供適當的激勵是一個永恒的主題。對于工作中的規范、信念及渴望的復雜性，……或者對于決策方面存在的認知偏見等復雜的問題，政府官員似乎并沒有多少認知(如果他們真的還有點認識的話)。
2.西方行政學者帕得里夏·格利爾(Patricia·Greer)概括了新公共管理的內涵：公共服務組織的分散化；對公共管理人員實行任期與激勵；公共服務的供給與生產相分離；強調降低成本；從重政策轉向重管理，注重績效評估；從程序轉向產出的控制與責任機制。
3.聯合國教科文組織(OECD)將新公共管理主義界定為：轉移權威，提供靈活性；保證績效，控制和責任制；發展競爭和選擇；改善人力資源管理；優化信息技術；改善管制質量；加強中央指導職能。
4.“再造政府”。奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》作為新公共管理的代表性著作，認為必須“重塑政府”。他們為打造企業型政府提出了十大原則和五大戰略：大多數企業型政府鼓勵提供服務者之間的競爭；它們授權給公民，將控制權從官僚制組織轉移到社區中；它們在評價各種結構的績效時，關注的是結果而不是投入；重新把服務對象界定為顧客并賦予其選擇權；以目標而非以規則和規定為導向；防止問題的發生而不僅僅是事后的的補救；致力于賺錢而不是花錢；實行分析，引入參與管理；它們寧可采用市場機制而不是官僚機制；不僅重視提供服務，而且激勵所有的部門(公共的、私人的、志愿的)為解決其社區問題付諸行動。
五大戰略是：核心戰略—明確組織目標；后果戰略—創設績效后果；顧客戰略—將顧客置于駕駛員的位置上；控制戰略—將控制從中央和高層移走；文化戰略—創造企業家文化。
5.NPM。作為NPM這一名稱的首創者英國學者胡德(Hood)則觀察到公共行政更多的內部變化。他認為NPM包括了七個要點(1991)：公共政策領域中的專業化管理；績效的明確標準和測量；格外重視產出的控制；公共部門內由聚合趨向分化；公共部門向更具競爭性的方向發展；對私營部門管理方式的重視；強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。
(二)國內學者關于NPM的闡釋
近年來，國內學者也對NPM的理論及其研究范式作出概括。陳振明教授認為NPM的理念主要包括八個方面：強調職業化的管理；明確的績效標準和績效評估；戰略管理和項目預算；提供回應；公共服務機構的分散化和小型化；競爭機制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關系的改變。
(三)NPM理論范式與實踐特征的基本共識
綜上所述，NPM主要是試圖在公共部門引入市場機制，采用私人企業管理的方法，加強競爭和市場導向來改善行政績效，倡導管理者的管理。關于它的研究范式和在實踐運動中達到的基本共識，一般認為有以下幾個方面。
1.借鑒私人企業的管理方法。NPM認為，公共部門和私人部門并不存在不可逾越的鴻溝，他們之間有好多共性，可以互相學習。私人部門在創新能力、經濟、效率、效能等方面都優越于公共部門的管理。因此公共部門要運用私人部門的管理模式和方法如績效評估、戰略管理、顧客至上和結果控制等。
2.公共部門的產品和服務的市場化。NPM主張用市場的力量來改革政府，在公共部門引入商場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門之間展開競爭，以縮小政府規模，提高公共產品和服務供給的效率。公共部門的市場機制主要包括民營化。通過業務合同出租，建立政府與私人部門的伙伴關系。通過市場化來緩解政府巨大的財政壓力，彌補政府作為公共產品和服務唯一供給者的不足，以此來改善政府運行機制，提高政府運行效率。
3.公共服務的顧客取向。NPM認為政府的社會職責是根據顧客的需求來向其提供服務，政府應該以顧客為取向，只有顧客驅動的政府才能滿足多元化的社會需求并促進政府服務質量的提高。政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構，而是富有社會責任的企業家，公民則是其消費者和顧客。由于政府與公民關系的重新界定，政府要滿足顧客多樣化的需求，征求他們的意見，提供回應性的公共服務。
4.實行績效評估。NPM所倡導的績效評估就是通過科學的方法、程序和標準，對公共部門的成就、業績做出客觀公正的評價。其內容主要包括成本效益、顧客滿意度、投入產出比率、服務質量等。在實踐中采取3E(經濟、效率、效能)標準。更加關注公共部門直接提供的公共服務的效率，在公共部門之間營造競爭的環境。
5.政府的政策職能與管理職能的分離即劃槳與掌舵的分離。“成功的組織是把高層管理與具體操作分開來……這使得政府以一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標的方式利用各種生產廠商。”劃槳的人專注于一項使命并且把這項事情做好，而掌舵的組織則需要發現達到目標的最佳途徑。通過這樣來重塑、精簡和提高效率。
三、轉型與影響
NPM理念主張政府作用的退縮與市場價值的回歸。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、執行、評估與監控發生了重要轉型。
(一)NPM理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策職能。政策執行主體由一元化的政府壟斷到多元化的市場競爭的轉變，使得政府不再是無所不包、無所不做的公共服務提供者。政府通過將公共服務職能轉讓給企業和社會，可以部分地甚至完全地從日常例行的公共事務中解脫出來，集中精力進行公共政策的制定、監督與評估，運用公共政策引導政府內外的執行機構有效地承擔公共服務職能。政府由微觀管理領域退回到宏觀調控領域，政府規模縮小，職能減少，但職責更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，從而更好地為公眾服務。
2.公共政策類型將發生改變。(1)宏觀調控型政策取代微觀操作型政策。在傳統體制下，政府為“全能型”政府，政府職能的擴張使得政府政策必須涉及每個微觀領域，觸及社會生活的各個角落。而NPM主張分權和權力下放，要求給予執行者自和靈活性，強調市場原則。因此，政府政策必然多為宏觀性指導型政策，主要起引導與調控作用，注重的是戰略制定與整體規劃。(2)指令性政策向契約型政策轉變。傳統體制下，政府部門以上下級隸屬關系為特征，政策也相應地多表現為強制性的命令式或指令式政策，依靠行政權力為后盾。而NPM運動下由于執行機構的設立以及私營部門、社區組織的介入，使得這種隸屬關系轉變為契約關系。制定者對執行者的管理是建立在共識基礎上的契約管理。兩者不以權力為中介，而是以由合同或契約確立的權利為中介，政策多為協商合作式的契約政策。(3)事后救濟性政策向事前預警性政策轉變。傳統體制下往往是等到問題出現甚至已經很嚴重了，才制定出相關政策進行補救，雖有“亡羊補牢”之功，但損失已經造成。而NPM倡導市場競爭，要求對市場和顧客的需求變化作出迅速的反應。這就決定了政策的出臺不應再是“事后諸葛”，而應該具有前瞻性，某種程度上應該是一種前瞻性公共行政。只有具備超前意識，具備較強的預見性，才能更好地發揮政策的作用。有效的政策應該預防問題的發生，而不僅僅是治療問題遺留下來的創傷。
(二)NPM理念下的公共政策執行
NPM理念下的公共政策改革主要針對公共服務領域，而公共服務的提供過程很大程度上就是公共政策的執行過程。因此，NPM取向的公共政策執行必然不同于傳統的政策執行。NPM理念下公共政策執行將表現出以下幾種趨向。
1.新型的行政權力關系下政策制定與政策執行相分離。傳統公共行政強調政治與行政截然分開，強調公務員保持政治中立，不得以黨派偏見影響決策，從而強調政策制定與執行相分離。這保證了政策的穩定和持續，但也造成了官僚制組織的種種弊病。NPM理念對此則持不同意見，認為行政本身具有濃厚的政治色彩，兩者截然分開在現實中是不可能的，當代文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命就打破了文官政治中立的信條。NPM理念既主張文官參與政治決策，增加對政治家的響應，同時又主張下放權力，給予執行者較大的權威以及靈活性與自由裁量權。顯然，打破政治與行政的分離和堅持政策制定與執行的分離，兩種主張在表面上是相互沖突的。這兩者的沖突恰恰意味著NPM運動下政策制定與執行將在一種新的調控關系下實現分離。這種新的關系主要體現為：第一，傳統體制下兩者的分離是在“政治中立”的原則下政治家與公務員兩大系統的分離，政策執行者不得參與政策制定。而NPM理念下政策制定與政策執行的分離則是在強調文官增強對政治家的響應的前提下公務員系統內部的分離。并不排斥一部分高級文官參與政策制定，并強調承擔相應的政治責任，在兩大系統之間起橋梁和紐帶的作用。第二，傳統體制下政策制定者對政策執行者的調控主要依靠層級制和嚴格的規章制度，事無巨細，均有專門化、標準化的規定加以約束，執行者缺乏靈活性、主動性。在新公共管理理念下，政策制定者則是依靠宏觀性的政策調控二者關系，給予執行者以較大的靈活性和自，而不是簡單地要求他們照章辦事。政策制定與政策執行不再是完全截然分開的兩部分，而是以靈活的方式實現分離。
2.政策執行主體走向多元化，政治權威體系由層級式結構轉為扁平式網絡。(1)政策執行主體形式由政府壟斷的一元化趨于呈多元化。傳統行政體制下政府壟斷政策執行，政策執行主體呈一元化。NPM運動則打破了政府壟斷執行的一元化局面而主張多元化，認為政府在公共管理中最主要的職能是制定政策。政府雖然仍是政策執行的主要主體，但不是唯一主體。政府一方面應通過內部組織體制改革，進行分權和權力下放，成立具有獨立法人資格的執行機構或半自治性機構，專門從事政策執行。另一方面，應通過外部私有化，將原本由政府控制或擁有的職能承包或出售給私營企業，準許私營部門進入公共服務領域，提供公共物品。此外，政府還應通過公共服務社區化，充分利用社會的社區、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔部分政策的執行任務。總之，多元化的主體表現為政府、自治或半自治執行機構、私營部門以及以社區為主的公眾參與組織等多方力量。(2)政策執行主體間的權力關系呈扁平式。傳統體制下，執行主體結構是與一元化壟斷相適應的“官僚制”的金字塔式等級結構，主體與主體之間主要體現為自上而下的統屬與規制的不平等關系，聯系的紐帶多為命令或指令，強調下級對上級的絕對服從。而NPM運動在打破政府壟斷的基礎上也改變了主體間的關系。它將市場競爭機制引入公共服務領域，倡導公共部門與私營部門進入市場進行平等的競爭，主體間呈現扁平式的組織結構。在這樣的結構中，主體間不存在強制式的命令，不再是以權力為紐帶，而是形成了以契約與合同為基礎的政策網絡。調控主體關系的手段也由以行政權力為主轉為以法律權利為主，通過主體之間的互動合作推進政策執行。也就是說，NPM下的政策執行不再僅僅體現政府的統治，而是體現治理理念的一種形式，它“主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。”
3.政策執行的邏輯基點由“官僚政治”轉向“顧客”，由過程轉向業績。傳統體制下許多政府部門并不知道自己真正的服務對象是誰，往往是為了政策執行而執行政策，為了體制的需要而執行政策，甚至為了迎合上級的好惡而執行政策。由于傳統的政策執行只注重投入，不注重產出，片面追求效率而不計成本，不衡量效果，因此也就很難取得效果，甚至投入越多效果越差。公眾無法從政策中獲得應有的好處，傳統體制還對服務市場或服務對象需求變化缺乏敏感的反應，追求整齊劃一而忽視公共服務的多樣性。NPM則不同，它主張以市場和顧客為導向，認為政策執行是為了滿足公眾的需要，必須將顧客放在中心的位置。政府是受顧客驅使而不是受機構驅使，公共服務滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。為此，它強調主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的回應，改變單一的服務，根據不同的需求提供不同的服務。與傳統體制不同，NPM還重視執行的產出和質量，強調成本與效益的分析，主張發揮業績測定的作用，按業績付酬，按業績管理，按效果作預算。“新公共管理運動下公共服務主體處于相互競爭的狀態，只有能提供優質服務，令顧客滿意的主體才能在激烈的競爭中立足，這將迫使各執行主體不斷完善，不斷創新，有利于公眾利益的實現。”
(三)機遇和挑戰：NPM理念下的公共政策評估與政策監控
NPM理念既有利于政策評估與監控的發展，又給二者提出更高的要求。傳統管理體制由于不重視服務的效果與質量，相應的也不大重視政策的評估與監控。并且由于一元化體制的局限，對政策的評估與監控多屬于政府內部行為，常常會因為內部關系復雜而流于形式或發生偏差，缺乏客觀性，無法準確反映公共服務的真實情況。NPM理念則不同。一方面，政策評估與監控受到應有的重視。將競爭機制引入公共服務領域，由公眾自主地選擇公共服務主體，就必須要向公眾提供各個主體的業績作為取舍的標準。同時，由于給予執行者較大的自由裁量權，如何保證政策朝著既定的目標前進，而不因主體的自身利益發生偏差要求政府充分發揮評估與監控的作用。因此，政策評估與監控被置于相當重要的地位；另一方面，由于政府不再包攬政策執行，而是站在公眾的立場評估與監控其他執行者的活動，這樣內部行為變為外部行為。政府與公眾站在局外人的角度可以進行更為客觀、更為真實的評估，更有利于及時發現問題，更好地進行監控。
然而，政策評估與政策監控也面臨著嚴峻的考驗。對評估而言，針對不同的執行主體采用什么樣的標準進行評估以確保評估的公正公平，如何在評估中將經濟效益指標與社會效益指標結合起來等問題都對其提出了更新更高的要求。對于監控而言，在主體形式多元化及傳統行政權力的強制性弱化的前提下，如何保證利用合同契約監督執行的有效性，如何追究違約行為的責任，如何克服私營部門的短期行為對公眾利益造成的損害等也是必須予以重視的新問題。
四、詰難與批判
很多學者認為從NPM產生之日起就存在著諸多問題：效率優于公平嗎？個體效益的聚合必然導致集體利益的實現嗎？私營化就能提高效率嗎？產品提供者和顧客的關系能替代政府與公民之間的關系嗎？隨著這些問題的提出，NPM的實踐將面臨一系列的價值追問和倫理反思。
(一)公共性的缺失
公共部門與私人部門是不同的。如果僅由企業的管理來取代公共部門的管理，勢必造成公共性的缺失。而離開了公共性的訴求，公共管理就失去了自身的方向與宗旨，就會失去其制定政策進行統治的合法性基礎。
(二)虛化了民主與倫理價值
弗雷德里克森認為，廣義的公共行政除了管理的價值外，還強調公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應性和愛國主義等價值。但是NPM強調的3E卻造成了公共管理核心價值的弱化。正如弗雷德里克森所說，政府企業化的運作改革讓我們付出了相當大的道德代價。為此他在3E標準上增加了公正(Equity)而形成了4E準則。
(三)政府可能規避其他公共責任
一旦以提高效益作為公共管理者行動的指南，那么由于公共部門效益概念的模糊性及凸顯效益所需較長時間的特點，就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責任的借口，從而助長了官僚機構的官僚習氣。政府責任不僅限于發展經濟，還應該承擔引導整個社會文明發展進步的公共責任。
(四)非適當性顧客隱喻
NPM倡導構建顧客導向型政府，固然可以提高公共服務的滿意度。然而從學理而言，公民作為一個政治概念與作為經濟概念的顧客存在著質的差異。公共服務的消費者不僅僅是顧客而更重要的是公民。公民是社會的主人，應該是公共服務的提供者參與者和決策者，不僅用腳投票還用手投票。顧客的不當隱喻把政府與公民的關系理解為單向度生產者與消費者經濟關系是很不當的。
(五)腐敗也會在民營化中滋生
基于新制度經濟學的委托理論的考察，當組織從政府模式轉向企業模式時，腐敗和不道德行為有增加的傾向。美國公共管理學家弗雷德里克森認為，最為重要的是政府公民精神的培養和樹立。如果政府組織中公民精神傾向強，政府組織將努力集中于公共服務、公共利益及有效政府的構建上；而如果政府組織中持私人利益的觀念傾向強，將會增加腐敗和不道德行為。
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[6]歐文·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.
一 公共政策概論課程案例教學改革的基本思路
所謂公共政策案例（public policy case），即將實際生活中的具體公共政策引入課堂教學或學習者思維之中的可操作的應用形態，是對某一公共政策情景（a policy situation）的直觀化和具體化的描述。① 通過公共政策案例教學，學生可以對課堂所學的政策理論知識進行條分縷析的“再檢驗”，進而更為深入地認識政策過程的現實狀況與問題。另一方面也可以通過對問題進行多種解決方法的比較評估，自覺或不自覺地訓練“分析有條不紊、探究堅持不懈、決策當機立斷”的政策分析能力。② 作為一門政治學與行政學專業高年級學生的專業必修課，公共政策概論課程的案例教學改革需要明確如下幾點內容：
1．明確教學目的，避免對案例教學的夸大
根據小勞倫斯•E•烈恩的觀點，公共政策案例教學要達到的基本目標是：幫助學生養成在政治和官僚制生活領域中的分析習慣；幫助學生增長運用分析政策問題的、特定的分析概念與技巧的能力；幫助學生熟悉公共政策形成的知識和背景。③ 然而，盡管如此，在很多情況下，案例教學還僅僅是有助于上述轉變，其作用仍然是限定在一定范圍之內。情境體驗、討論的經驗積累并不直接等于今后投入社會、解決現實問題的重要資本。與此同時，正如“一千個讀者就有一千個哈姆雷特”，一千位老師也就有一千種案例教學方法，加之每門課程都有其特定的教學目標，每個案例又包含多個可供分析的切入點等，這就決定了案例教學的效果需要綜合評估和考慮多方面因素和變量，根據教學目標和內容進行一體化設計。
鑒于此，不宜過分夸大案例教學的作用，應通過案例教學著力實現如下目標：首先，著重培養學生的“存疑”能力，即對信息處理的“去粗取精”以及全面思考、分析的能力。這種“存疑”必須輔之以對事實與相關細節細致入微的觀察能力，以及依據概要推斷細節進而得以管中窺豹的推理能力。要做到這一點，決非一件易事。它需要教師與學生共同經歷心智上的鍛煉和觀點的砥礪，有意識地建立、存儲有關問題的各種解決方法以及相應的預判方案。其次，切實體會到公共管理與政策實踐中存在的兩難困境，幫助學生積累應對常見政策困境的行為選擇模式。再次，進一步理解公共管理和服務中的傳統概念，如回應性、責任性和代表性，并使之有意識地強化政策實踐中的風險承擔意識和責任感。④
2．明確資源與條件，認識案例教學的限制性因素
首先是教學方式的限制，由于我國政府管理具有較強的封閉性和不透明的特點，使得公共政策課程的教學必然出現理論與實踐的“被脫節”，也無法借鑒某些專業的“模擬”或者“實驗室”等實體形式去再現一國或者其職能部門的政府管理過程。因此，只能通過“反推或再現”的方式加以分析，這難免會導致案例教學的淺表化和滯后性。
其次是教學對象的限制，如果案例教學的對象是具有一定經驗的實務人員，那么案例分析的過程基本可以通過“模擬或扮演”等方式由學生自主在課堂上完成，但是在校生特別是本科生對于實際案例的理解和分析絕大多數是通過查閱相關資料、閱讀文獻等重要環節，才能得到自己的判斷，這成為一個必須考慮的限制性因素。
3．明確標準與類型，分配案例所屬的知識模塊
本課程對案例的選擇遵循如下標準：首先，具有一定現實性，緊貼實際。在描述案例中所涉及的場景時，一方面力圖使其貼近現實，另一方面又竭力避免拖沓冗余。其次，由于概論課程的教學對象是本科同學，為了提高其學習興趣及參與意識，選擇不太復雜又能考慮所學理論知識點的案例為宜。同時，在案例中設計一定的信息提示與問題，使之通過思考和回答問題增強對問題的洞察力。再次，案例涉及的范圍從總體上涵蓋公共政策學科體系的各種典型問題，反映特定制度、事件以及因素在其中的影響。
4．明確教師的角色，設計具體問題與操作環節
案例教學需要準備階段、執行階段和總結評價階段的相關工作，還需要教師安排適合本案例的討論步驟。教師作為基本理論知識和案例分析的引入者、組織者，統領整個案例分析教學的過程，形成“教師提供背景材料――學生分析材料、尋找問題，教師提問――學生解決問題，教師提點――學生自我評估，教師歸納評估”的若干階段與環節。具體而言，教師的工作包括：組織和控制課堂；引入理論并提供方法；選擇案例并設計分析點；提示思考的線索。⑤
二 公共政策概論課程案例設計與選擇的原則
基于上述總結分析，公共政策概論課程案例教學具體思路如下：
1．“新”“舊”案例兼顧
在案例的選擇上采取“新”“舊”兼顧的原則，有些案例雖然不是最新的，但卻有極高的分析價值。不論是相對較早的經典案例還是時效性較強的新案例，在案例的描述部分都力圖給學習者以更多的細節與信息。
2．程序性準備與實質性準備同步
程序性準備是指在課堂用于分派任務、劃分小組、安排角色等過程中的技巧和方法等，力圖促使學生在案例分析的學習中，可以進一步掌握與案例相關的知識點。案例分析的程序性過程一般包括如下步驟：閱讀案例、個人分析――小組討論、形成共識――課堂發言、全班交流――教師總結、消化提升。⑥ 實質性準備指的是如何針對案例設計有爭辯性的問題，使之能夠最大限度地開發學生的潛能和熱情。⑦ 爭議性是案例討論的基礎，沒有爭議的案例教學注定是失敗的，正如約翰•巴赫（John Boehrer）所說的：“如果你的學生出了教室仍然談論課堂上的案例，就可以認為你這堂課是成功的。”⑧
3．立足本土，關注外來
由于“中國公共政策知識的積累是從移植西方特別是美國的公共政策的現成理論和分析模式開始的”⑨，其學術水平還基本停留在介紹西方的政策理論、評價理論階段，沒有深入到政策科學的實質，這導致公共政策的研究與教學存在諸多薄弱環節。⑩ 然而另一方面，中國社會“壓縮餅干式”的快速發展使得與公共管理、公共政策、公共事務相關的理論與實踐在時空壓縮的特殊語境中發生的，其變革之快、變化之巨、領域之廣堪稱空前，僅靠仿制和照抄照搬脫離實踐的“洋”案例，不可能徹底解決中國現實的公共政策問題。因此，就公共政策的案例教學而言，主要思路仍需立足于關注本土化問題，重點是中國政策實踐中的各種鮮活的案例并不斷強化本土化思路，與此同時對國外的政策實踐予以適當關注，并對之進行精心甄別和客觀分析。11
三 案例教學中面臨的若干難點與問題
公共政策案例教學中可能面臨的難點與問題有以下內容：
1．經驗匱乏導致參與者很難成為“局中人”
這種經驗匱乏既包括教師，也包括學生。在公共政策案例教學中，教師一方面需要將一些真實的典型政策問題展現在學生面前，給學生提供一種在不用真正深入實踐的條件下接觸并處理大量公共政策問題的機會，然而，由于教師與學生均欠缺實際的參與政策過程或實踐經驗，所以往往無法將“旁觀者”轉換為“局中人”角色。教師在分析中也難免會嵌入自己的主觀判斷，而偏離實際做出錯誤的推理與分析。與此同時，有些環節的課堂討論也難免會出現“為了討論而討論”的生硬環節。
2．案例教學過程需要學生更加主動地參與
案例教學強調學生是被關注中心，在論題選擇和討論方式上教師與學生共享控制權。在某種程度上，教師、案例和學生是決定案例教學成敗的三要素。然而在實踐中，由于學生習慣于“灌輸―接受”式的教學方法，難以融入公共政策案例中的情境和角色，對案例反映的問題要么束手無策，要么無法準確把握案例精髓，僅把案例視為活躍課堂氣氛和增強學習興趣的工具，導致公共政策案例教學僅僅停留在“講故事”階段。另有一些學生有時會顯得盲目或缺乏專業性，問題意識差，甚至出現“啟而不發”。又或者不愿參與討論，或羞于表達自己的觀點。12
3．教師需要進一步綜合性地學習與提升
教師既需要平衡自身角色，改變教學方式，讓課堂的氣氛熱烈而不混亂，有序而不呆板，又要熟悉專業理論、了解政策一般，也要了解政策個別，還要具備案例教學理論與技巧以及較強的應變、協調能力。上述環節均對教師的教學能力提出了多方面的要求，需要教師進一步學習和提升。
注 釋
①陳潭主編.公共政策案例分析［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009：3～4
②李小軍.案例教學存在的問題及對策［J］.遼寧行政學院學報，2010（7）
③⑧小勞倫斯•E•烈恩.公共政策案例教學指南（郗少劍等譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，2001：15、69
④羅伯特•T•戈倫比威斯基.公共管理案例［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：12
⑤王敏.高校教師在案例教學中的作用分析［J］.高等教育論壇，2007（6）
⑥寧騷.公共管理學的案例教學與案例寫作［J］.新視野，2006（1）
⑦江凌、吳江.對高校公共管理類課程開展案例教學的思考［J］.西南農業大學學報（社會科學版），2007（6）
⑨胡寧生.中國社會轉型中戰略變遷的公共政策學解釋――西方公共政策非線性過程理論的中國應用［J］.江海學刊，2006（1）
⑩婁成武、魏淑艷.公共政策學［M］.沈陽：東北大學出版社，2003：25
11高小平.公共政策研究要立足本土化與實證［J］.中國行政管理，2004（6）
12劉紅燕.淺談案例教學在公共政策學課程教學中的應［J］.河北師范大學學報，2009（12）
參考文獻
關鍵詞：政府問題；開放性；公共管理時代
一、傳統行政管理與政府問題
在傳統的行政學理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在現代公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導地位的主體之一。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內部靜態結構上，甚至批評政府組織根本無法適應環境變遷的需要。一些學者在分析政府問題時，對政府組織的靜態形式考慮過多，包括結構模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運轉起來的政府組織和參與其中活動的人之間的互動關系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態研究”。
重新閱讀古典組織理論的經典文獻，我們會獲得新的發現。馬克斯·韋伯官僚制理論設計的前提是建立一套官僚權力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節制、職業訓練都是以權力的不可侵犯為基礎，權力的絕對集中才能保證金字塔式的結構穩固存在。“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業上的優越地位”。[1]韋伯同時認為，官僚制的技術優越性高于其他任何組織，其基本原則實現了官僚制在行政中的協調與控制功能。但事實上官僚組織的理論設計與實踐之間的嚴重脫節，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。
馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設計組織模型時首先把靜態的規則看成最重要的，強調規則對組織的重要性。其次，把組織結構分層看作是重要的，強調科層與權力、責任的完全配套。第三，強調權力神圣不可侵犯，目標的精確性。第四，非常看重官僚制每一層級中個人的質量——是否是一個具備專業知識的技術官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。
巴納德的研究重點放在組織結構的邏輯分析上，也是從靜態形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態產生是判斷組織結構、性質的關鍵，各級組織包括軍事的、宗教的、學術的、企業的都是一個協作的系統，它們都是社會這個大協作系統的某個部分和方面。所有的協作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素這些不同因素的綜合體。這些協作組織是正式組織，包含協作的意愿、共同的目標和信息聯系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協作中相互作用、相互依存的兩個方面。在巴納德的觀點中，協作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質的認識基礎之上。
同樣，法約爾的研究以企業整體作為研究對象，他認為管理理論是“指有關管理的、得到普遍承認的理論，是經過普遍經驗檢驗并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等內容的完整體系”，有關管理的理論和方法不僅適用于公私企業，也適用于軍政機關和社會團體。在1916年出版的《工業管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協調和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應的分析和討論。五大管理職能和十四項原則的重要性超過其他方面。
1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發表《行政科學論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內心深處變成了僵化的‘科學原則’。”[2][P.55]1961年，利格斯發表《公共行政生態學》一文，一定意義上發展了行政生態理論，但他只是把行政行為放在經濟環境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態形式的思維模式。
也許，對于一些細小組織而言，以什么樣的狀態存在并不重要，但對政府組織而言，靜態形式的過多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。
與此同時，傳統的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應了這種封閉性，并使之獲得了長足的發展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態依然長期存在，并且在此后的發展中演變成了另一種形態，即作風。作風表現出來的等級森嚴、權力集中、惰性嚴重，沒有進去精神，無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態。在另一方面，傳統的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關系進行爭論，看重“效率”這一靜態結果，而忽視了對民主、公正、回應性、平等動態價值的考察。同時，強調政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產出為基礎，這樣，政府的行為就首先是為政治負責而不是為公眾負責，表現出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區分永遠都是不現實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點。[4][P.46]
政府組織的基本特性并不是靜態形式所表現出來的封閉性狀態，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長期被忽視下去。拋開有關的爭論，仔細審視政府組織的運轉運動過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄影響政府變革與發展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質特性，促進政府更快、更好地前進。
二、政府的開放性特征
一個完整的社會組織從功能上看，其具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉換功能，即促使各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現依靠單一資源無法實現的目標。從構成上看，社會組織的構成要素分為靜態要素和動態要素兩部分。靜態要素構成組織的基本形式，動態要素構成組織的運轉過程。靜態要素是隱性的，只有通過動態要素才能體現出來。動態要素是顯性的，只有在靜態要素的基礎上才能發揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會組織無法解決的公共問題，提供公益物品和服務，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態要素與動態要素的構成極其復雜，動態過程所表現出來的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態過程中所表現出來的最主要的特征，是所有構成要素的本質體現。
政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構成要素歸納為三種協調關系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協調關系；與獨立組織的協調關系；與新聞媒體和公眾的協調關系。[5]開放性正是實現這種協調的前提。然而，現實中的政府組織忽視了這一點，其基本運轉過程始終處于封閉狀態，因此，必要的協調中總是問題不斷。
一些研究者從古典組織理論的視野出發，把內部因素的互動關系看作政府組織存在的基礎，而另一些學者包括張金鑒先生則從行政生態的角度把外部因素的互動關系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內部與外部之間的關系，但對這種關系存在的基礎忽視了，開放性正是這一關系存在的基礎，能夠解決和疏通因內外部關系不暢而造成的行政問題的發生。
可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關文獻中證實組織模型應該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關系學派、新組織發展學派、組織與環境互動學派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務于人本主義，也能夠服務于其他價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項感知上的不同：對組織環境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強調自發性組織的價值”的觀點，[2][P.93-127]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論總結是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性意義提供了重要的依據。
湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩定條件下出現的非常規任務；專門化的知識來完成共同的知識；強調目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內部的沖突是由同事的交互作用加以協調而不是由上面來裁決；強調“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的網絡結構（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關系；強調工作成果以及完成任務的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[2][P.102-103]組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，作為最大的和影響最為深遠的公共組織—政府的開放性是政府組織發展到一定階段的必然產物，直接關系到政府組織的生存狀態。
開放性是政府文明的標志，也是政治文明的標志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的回應。作為政府追求的一種價值，它是對政府狀態的描寫，反映了民眾對政府評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內部與外部必須建立有效的監督機制，以利于政府機器內在運行和外在運行狀況良好。政府開放性的基本內涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務，關心政府的每一成員并實行人性化管理，通過民主的渠道樹立政府的威信，通過科學的方法建立政府的信譽，有良好的政風。（2）發展環境優良。政府有能力為自己創造和提供一個良好的發展環境，并與之建立良好的溝通機制，使政治環境寬松，經濟環境良好，社會環境穩定，自然環境優良。（3）政府職能獨立化。政府的基本職能：政治、經濟、文化、社會職能是政府獨有的。要使政治職能完善，通過民主與法制的手段確保一切民力得到正常發揮。要使經濟職能社會化，通過建立多元的經濟主體使經濟成份的構成多樣。要使文化職能豐富化，文化產品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對文化生活的追求。要使社會職能健全，最大可能和最全面提供各種社會保障產品、提供人人享有的社會救濟和健全的社會福利事業。（4）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執行、行政指揮、行政控制方面的一切政務進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務公開制度和各級官員財產公開制度。（5）行政監督透明化。通過對監督目標的選擇把政府自身監督與其他監督主體共同監督結合起來，公開監督結果，提出改進措施，確保監督效果。
由于政府組織具有主導地位，政府組織的開放性可以產生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發展與進步先于技術的發展與進步，工業化模式是先進政治模式的結晶；組織在縱向和橫向方面都表現出網絡的穩固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業集團到家庭作坊式經營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構成了整個社會完整的網絡體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現民主行政的進程中，實現從行政聽政到行政財務的全面公開；實現從政府上網到網絡政務的全面公開，公文開放瀏覽，通過網絡虛擬辦公解決實際中效率底下的問題；實現從人的管理到制度管理的轉變；實現政風的根本好轉，建立公務人員平等、自由、民主參與公務的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是保證了有效監督機制的運行，通過規制與參與，確立“平行式”監督和“滲透式”監督機制。二是有利于政府與公民社會之間建立零距離。
政府開放性以政府開放度為標準。衡量政府的開放度主要應該有三個方面的指標：制度開放指標、行為開放指標和開放進展指標。制度開放指標包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種無密級可言，政策和規章有多少可以在公共場所（包括互聯網）上公布。百分比越大開放度越大。行為開放指標包括政府決策項目的公開數目，行政聽政項目的公開數目和行政聽政次數、人數指標和公眾的評判指數，以及財務公開的數目。
政府開放性也是有限度的。開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導致全社會無政府狀態。有限度的開放性會使政府陷入封閉狀態。因此，強調開放性是強調政府開放性理性上的最大化，而非無限化。
過去有關開放性的理解十分片面，僅認為是政府組織的一種簡單狀態描述，是有關經濟、法律、政策等各方面的數據，包括技術數據和程序數據的進一步公開、政務信息公開和簡單的行政聽政制度，事實上并不是這樣，隨著政府開放度的加深，開放性的內涵會更加豐富、深刻。
三、開放性與公共管理時代
公共管理時代對政府提出了極高的要求，內容既不同與古典行政學時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以極度開放的姿態應對一切挑戰。[*]公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關注的基礎上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現公共利益為核心，政府職能市場化、政府權力分散化、公共服務社會化、政府管理企業化和政府治理，這是傳統狀態下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自治的結果，是政府實現善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府公共管理的任務才能完成。
公共管理時代是全球化時代和知識產業興起的時代，開放性適應了這兩大發展趨勢。全球化帶來新的世界政治秩序、經濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰、權利和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰面前解決一切可能出現的問題，依靠政府權力獲得政府利益。知識成為商品和知識產業的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協調關系加強。開放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉化成經濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和守信。這兩大發展趨勢順應了公共管理時代對政府發展環境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態性問題（dynamicquestion）、復雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放性的姿態解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。
開放性能夠解決公共管理時代政府的內部關系問題。政府獲得權力和鞏固權力需要經過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關系，政府每一步行動都是各種關系協調、控制與選擇的結果。政府的內部關系通常是不透明的，外部關系則是清晰的。在政府內部，政府統治與政府治理的關系、成本與效益的關系、行為與目標的關系、組織與管理者的關系等等方面都表現出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內部常常出現不應有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態的平衡運做機制，同時，政府與其他利益團體之間通過談判可以達成一定的協議，通過退讓、妥協達到雙贏。因此，開放性更強調政府內部關系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內部關系與外部關系溝通，最終建立“政府內部關系協調，外部關系順暢”的發展模式。
開放性能夠合理地解決政府與市場的關系問題。對國家總權力的分配事實上是由公眾委托的政府來承擔的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權力。在整個社會領域，政府作為獨立的社會主體對整個社會事務的安排有更大的主動權和支配權。公共選擇理論與委托人理論以經濟領域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預和補救，但這種干預和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權力的力量，政府與市場關系中政府更有主動權和支配權。在一個封閉的政府里，政府不會自發地讓位于市場的干預，市場也不可能自發地進行干預。一定意義上，市場的干預必須取得政府的支持和認可。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充越充分，干預越有效。因此，開放性是協調政府與市場關系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務的同時，一個開放的政府懂得自己應該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協調與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經濟穩定。[4]這樣，在整個社會生活領域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發展模式。
開放性解決了公共管理中政府的定位問題。在開放理念下，轉變政府職能的重要方面就是政府組織的運行職能即計劃、組織、指揮、協調、總結、預算與人事七個方面必須是開放的，是在公開狀態下進行的，規章制度和文件除過的保密之外，民眾和任何社會團體的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經濟、文化、社會諸方面的功能必須開放。政治的開放程度直接關系政治文明、政治穩定和民主價值的實現；經濟功能的實現完全依賴經濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結構應該是透明的，盡管不同級別的政府組織結構模式不盡相同，但其基本的要素是應該清晰的。結構的透明有利于對政府運行成本進行監督，最終建立“透明政府”的結構模式和運行模式。
開放性有利于理解公共管理時代公共政策的實質問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發展制定必要的政策，其二是為社會制定規范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學原則的統一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經得起科學的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現民主的原則，可以充分吸收科學家的意見和采用最科學的辦法進行決策，使決策體現公共價值的實質，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學模式。
開放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領域的所有事務。開放性是政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關系，同時更好地體現政府民主、回應性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發點，兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其他社會組織、包括私營部門和第三部門也應該適度開放，最終實現“全社會開放”的完整體系。
開放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務人員依托政府肌體實現個人利益和政府內部部門官僚集團為實現部門利益而產生的自私行為稱為自利性。政府能力弱化、權力異化以及由此導致的公共行政中行政無效果、行政災害稱為非理。[9]就運行過程分析，自利性和非理的產生正是由于政府封閉運轉，公務人員行政行為缺乏監督，搞內部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監督力度，而且可以有效監督公務人員的行為過程，特別是公務人員在公務活動中的行為，同時，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災害發生，樹立良好的政府威信。
最后，開放性推動了公共管理時代民主化進程。依靠良好的民主的基礎，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結果更加有保證。同時，從經濟領域入手改變忽視效率的作風，實現生產要素自由地跨越地域流動，按照市場規律配置資源。從政治領域入手完善政府體制，改變政風和黨風，實現政治文明，實現民主科學的政治制度的建立。從文化領域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，推動中國政府管理進入一個新的時代。
參考文獻：
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TheOpenSpecialityoftheGovernment
非常有幸參加***組織部、 *** 黨校組織的 *** 年第一期 *** 管干部進修班，讓我能夠放下手中繁忙的工作，坐下來潛心學習。一個多月學習過程豐富多彩，我們先后認真聆聽了學者、專家、領導的各類專題講座，又參加了現場教學、班級研討等專題活動，更有高質量的 *** 大學和 *** 干部學院的實地培訓。通過這次系統的學習培訓，使我強化了理論知識，增強了黨性修養，拓寬了思維方式，感覺收獲很大，體會很多，感觸很深。主要總結有以下幾點：
一、內容豐富，理論實證。堅持終身學習的理念，是每一個黨員干部成長的必備條件。作為黨員干部要扣緊時代的脈搏，不斷充實自己，提高自己，完善自己，增強與時俱進的觀念，要把不斷學習作為首要任務。這次培訓班學習，呈現內容寬博宏深，理論知識豐厚的同時，更突出了怎樣提高領導干部能力的課程;從深入學習黨的十精神，提升理論思維能力，到如何提高領導能力水平與加強黨性修養;通過系統的教學研討，深刻闡釋了科學發展觀對“五位一體”建設的指導意義，學員黨性修養得到進一步鍛煉和提高。
二、形式多樣，實踐開拓。本次培訓班圍繞 *** 發展，深入研討重大市情戰略問題，既有現場教學，自主專題活動，又有工作案例分析與探討，思考我市在深入實施四大戰略中存在的重點、難點問題，促進理論學習和實踐的有機結合，對未來工作的開拓有很強的指導意義。
三、涵蓋面廣，知識沉積。這次培訓班課程設置的知識包容量極大，涵蓋哲學、經濟、文化、生態等學科，特別是領導者的能力素質方面，專題精講了經濟金融、公共管理、城市建設、國內國際形勢等等，以前沿學科的沉積薄發，更新我們的知識構成。
四、實力雄厚，先進引領。本次培訓班的師資力量非常強大，例如 *** 教授是 *** 市委黨校哲學教研部一級崗教授。通過一天的原著導讀，他對經典著作深入淺出、形象生動的講解給我們留下深刻印象。其引經據典、侃侃而談的風度也使我們領略了名家風采，受到學員一致好評。能夠通過閱讀19世紀的經典著作，結合自身工作，來思考當代中國的問題現狀，集理論先進性和工作引領性于一身，高屋建瓴又現實親民。
總之，這一個多月的學習，收獲是多方面。在今后的工作和生活中，要堅持并深化學習，提升內在素養，將本次學習成果有效運用到日常工作中去，全面拓展工作思路。同時以此次進修為契機，解放思想，創業創新，為實現“*** 、和諧富裕”的新 *** 貢獻自己的力量。
