時(shí)間：2023-07-21 17:27:01
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理服務(wù)理論，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
一、相關(guān)理論回顧
在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的推動(dòng)下，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家相繼提出了政府改革的要求。而作為公共管理部門(mén)改革的指導(dǎo)思想，在行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)了新公共管理理論。新公共管理理論提出公共管理部門(mén)的改革應(yīng)體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，轉(zhuǎn)變公共行政管理部門(mén)職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共管理部門(mén)工作的目的是滿(mǎn)足公民和社會(huì)組織的需要。公共管理部門(mén)要明確自己的服務(wù)對(duì)象，公共管理部門(mén)工作的目的是滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的需要和愿望。第二，公共行政管理中心的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)行政理論將公共管理部門(mén)置于中心位置不同，新公共管理理論認(rèn)為應(yīng)將服務(wù)對(duì)象置于中心位置。公共管理部門(mén)不是高高在上的領(lǐng)導(dǎo)者或管制者。第三，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)中重視成本、品質(zhì)、顧客滿(mǎn)意等策略引入公共管理部門(mén)工作中。[4]服務(wù)理論認(rèn)為服務(wù)具有無(wú)形性、差異性和生產(chǎn)與服務(wù)的不可分性，因而對(duì)服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)應(yīng)該包括對(duì)服務(wù)的產(chǎn)出和傳遞過(guò)程的評(píng)價(jià)，而不能僅僅涉及服務(wù)的產(chǎn)出。許多學(xué)者的研究證明服務(wù)績(jī)效所評(píng)價(jià)的應(yīng)該是服務(wù)是否符合了顧客的期望，也就是接受服務(wù)者對(duì)服務(wù)的期望與感受的實(shí)際績(jī)效之間關(guān)系。[5]如Zeithaml所提出的顧客感受質(zhì)量就是顧客關(guān)于某種服務(wù)的整體表現(xiàn)的判斷，是顧客對(duì)服務(wù)的期望與感知績(jī)效的比較的結(jié)果。[6]1988年A.Parasuraman，ValarieA.Zeithaml和LeonardL.Berry（PZB）根據(jù)相關(guān)研究設(shè)計(jì)了評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量的SERVQUAL模型。該模型將服務(wù)質(zhì)量歸納為五個(gè)維度。服務(wù)提供方具備的提供服務(wù)所必須的工具、設(shè)備等可以被顧客觀察到的內(nèi)容，被稱(chēng)為服務(wù)的有形性；服務(wù)提供方具有的可靠的、精確地履行承諾的服務(wù)能力稱(chēng)為可靠性；服務(wù)提供方所具有的為服務(wù)接受方提供及時(shí)服務(wù)的意愿稱(chēng)為服務(wù)的反應(yīng)性；服務(wù)提供方人員所具有的提供服務(wù)所必須的知識(shí)稱(chēng)為服務(wù)的保證性；服務(wù)提供方對(duì)服務(wù)接受方的關(guān)心、對(duì)服務(wù)接受方給予個(gè)性化關(guān)注被稱(chēng)為服務(wù)的關(guān)懷性。[7]根據(jù)這五個(gè)維度，PZB設(shè)計(jì)了調(diào)查服務(wù)接受方對(duì)服務(wù)提供方的感知質(zhì)量的問(wèn)卷。服務(wù)接受方根據(jù)李克特七點(diǎn)量表分別進(jìn)行評(píng)價(jià)。最后根據(jù)期望與感受的差距判定組織的服務(wù)水平。[8]
二、基于服務(wù)質(zhì)量的農(nóng)業(yè)科研管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法
（一）基于服務(wù)的農(nóng)業(yè)科研管理績(jī)效評(píng)價(jià)要素盡管新公共管理理論是針對(duì)政府改革而提出的理論，但農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的行政管理部門(mén)在某種程度上與政府有相似之處，可以認(rèn)為農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部的科研管理部門(mén)是農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的“內(nèi)部政府”。所以，農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)應(yīng)該將其職能明確為對(duì)農(nóng)業(yè)科研工作者提供服務(wù)。依據(jù)以上分析，農(nóng)業(yè)科研管理的績(jī)效評(píng)價(jià)就應(yīng)該以對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)為主，主要考察農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)與科研管理人員在工作中為農(nóng)業(yè)科研人員所提供的服務(wù)是否能夠滿(mǎn)足服務(wù)接受者———農(nóng)業(yè)科研人員的期望與欲望。基于服務(wù)質(zhì)量的農(nóng)業(yè)科研管理績(jī)效評(píng)價(jià)要素可以體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。1.建立以服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)為核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2.將服務(wù)的接受者———農(nóng)業(yè)科研人員作為評(píng)價(jià)的主體評(píng)價(jià)。3.借鑒SERVQUAL模型等能夠評(píng)價(jià)整體服務(wù)水平的方法作為評(píng)價(jià)的方法。
（二）農(nóng)業(yè)科研管理績(jī)效評(píng)價(jià)中SERVQUAL模型的調(diào)整SERVQUAL是一個(gè)通用的模型，將其應(yīng)用于農(nóng)業(yè)科研管理時(shí)，有必要根據(jù)農(nóng)業(yè)科研管理服務(wù)的特殊性對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，以使其能夠真實(shí)反應(yīng)農(nóng)業(yè)科研管理的服務(wù)水平。根據(jù)農(nóng)業(yè)科研管理工作的特點(diǎn)，可以對(duì)SERVQUAL模型中的五個(gè)評(píng)價(jià)維度，有形性、可靠性、反應(yīng)型、保證性、關(guān)懷性進(jìn)行分析，重新定義其內(nèi)涵用于農(nóng)業(yè)科研管理績(jī)效評(píng)價(jià)。在農(nóng)業(yè)科研管理服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中，農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)為履行其職能必須擁有一定的設(shè)備、場(chǎng)所和工具，這些有形物質(zhì)的擁有水平勢(shì)必影響農(nóng)業(yè)科研工作者對(duì)農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)。農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)長(zhǎng)期的穩(wěn)定、可靠的服務(wù)是農(nóng)業(yè)科研工作者對(duì)科研管理部門(mén)提供服務(wù)的可靠性的基本要求。農(nóng)業(yè)科研工作者可以根據(jù)農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)以往的工作對(duì)農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)及其與員工是否愿意和能否解決科研工作者的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)。如果農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)及其工作人員對(duì)農(nóng)業(yè)科研工作者的需求推諉、拖延，無(wú)疑將降低農(nóng)業(yè)科研人員對(duì)農(nóng)業(yè)科研管理服務(wù)水平的感受。對(duì)科研人員的服務(wù)要求的迅速反應(yīng)會(huì)被作為農(nóng)業(yè)科研管理高服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)志，也就是農(nóng)業(yè)科研管理服務(wù)的反應(yīng)性。農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)與工作人員對(duì)農(nóng)業(yè)科研人員的態(tài)度是否友善、在工作中能否贏得農(nóng)業(yè)科研工作者的信任、是否具有解決問(wèn)題的知識(shí)與能力構(gòu)成了農(nóng)業(yè)科研管理服務(wù)評(píng)價(jià)的保證性。農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)的工作人員能否分析、了解每一位農(nóng)業(yè)科研人員的需要、需求與期望，為每一位農(nóng)業(yè)科研人員提供個(gè)性化的服務(wù)體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)科研管理的關(guān)懷性。農(nóng)業(yè)科研管理工作有很強(qiáng)的人際接觸性，高質(zhì)量的科研管理部門(mén)服務(wù)需要對(duì)每一個(gè)服務(wù)接受者的個(gè)別關(guān)注和理解。
三、結(jié)論
根據(jù)新公共管理理論，本文提出以服務(wù)質(zhì)量作為農(nóng)業(yè)科研績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)有利于農(nóng)業(yè)科研管理部門(mén)確立服務(wù)意識(shí)，能夠科學(xué)的反應(yīng)農(nóng)業(yè)科研管理的水平。現(xiàn)僅在一般層面上就科研管理部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)用SERVQUAL模型進(jìn)行了探討。在具體應(yīng)用中必須進(jìn)一步對(duì)農(nóng)業(yè)業(yè)科研管理的特點(diǎn)進(jìn)行更深入的研究、分析，確定服務(wù)質(zhì)量各維度的表現(xiàn)形式，設(shè)計(jì)合理的問(wèn)卷與問(wèn)題陳述并形成科學(xué)的調(diào)查方法。農(nóng)業(yè)科研是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件，農(nóng)業(yè)科研管理是農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)順利開(kāi)展的組織保證。對(duì)農(nóng)業(yè)科研管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)可以衡量農(nóng)業(yè)科研管理水平、促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研的發(fā)展。鑒于SERVQUAL模型的科學(xué)性、可操作性與通用性，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研管理的特殊之處，分析了SERVQUAL模型在農(nóng)業(yè)科研管理績(jī)效評(píng)價(jià)方面的應(yīng)用。研究表明SERVQUAL模型和方法對(duì)于評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)科研管理績(jī)效具有可行性，而且與現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)科研管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法相比具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。
作者：申宇 單位：黑龍江省農(nóng)科院 植物脫毒苗木所
關(guān)鍵詞：納稅服務(wù) 新公共管理理論 優(yōu)化服務(wù)體系 稅收征管
自國(guó)家稅務(wù)總局提出“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的征管模式后，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)本著在執(zhí)法中服務(wù)，在服務(wù)中執(zhí)法，努力為納稅人、為社會(huì)、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則，逐步由“監(jiān)督打擊”型向“管理服務(wù)”型轉(zhuǎn)變，不斷努力優(yōu)化納稅服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量，為納稅人全力營(yíng)造公平公開(kāi)、方便高效的納稅環(huán)境，充分發(fā)揮稅收的服務(wù)職能，在一定程度上積極引導(dǎo)了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序。但是由于我國(guó)納稅服務(wù)的理論研究仍然比較落后，納稅服務(wù)實(shí)踐還處在不斷摸索的階段，缺乏規(guī)范性和有效的組織保證，納稅服務(wù)總體水平較低。理論界對(duì)納稅服務(wù)的研究還處于起步階段，對(duì)一些基本理論、概念的定性仍然模糊。
納稅服務(wù)的內(nèi)涵和主要內(nèi)容
納稅服務(wù)是指稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家稅收法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，以貫徹落實(shí)國(guó)家稅法、更好地為廣大納稅人服務(wù)為目的，通過(guò)多種方式，幫助納稅人掌握稅法、正確及時(shí)地履行納稅義務(wù)，滿(mǎn)足納稅人的合理期望，維護(hù)納稅人合法權(quán)益的一項(xiàng)綜合性稅收工作，它是稅務(wù)機(jī)關(guān)的法定義務(wù)和職責(zé)，是貫穿整個(gè)稅收工作的重要內(nèi)容。廣義的納稅服務(wù)體系包括兩大系列：其一是稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的納稅服務(wù)；其二是會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)。
納稅服務(wù)工作具有很強(qiáng)的綜合性，主要包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：稅收信息服務(wù)，即稅務(wù)機(jī)關(guān)及其人員向納稅人、扣繳義務(wù)人提供稅務(wù)相關(guān)信息，使之了解自身的權(quán)利和義務(wù)，有能力自覺(jué)、及時(shí)、完整地繳納稅款。稅收信息包括稅收法律信息、稅收決策信息、稅收業(yè)務(wù)信息和稅務(wù)行政信息等；納稅程序服務(wù)，即稅務(wù)機(jī)關(guān)及其人員在稅收征管流程的各個(gè)環(huán)節(jié)上提供的服務(wù)。納稅程序包括稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款征收、納稅信譽(yù)等級(jí)鑒定、稅務(wù)檢查等；納稅環(huán)境服務(wù)，即為納稅人提供便利的辦稅條件和場(chǎng)所；納稅救濟(jì)服務(wù)，即在納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)生稅務(wù)爭(zhēng)議時(shí)，保障納稅人的合法權(quán)益，提供行政救濟(jì)服務(wù)，主要指稅務(wù)行政復(fù)議工作；納稅權(quán)益服務(wù)，即稅務(wù)機(jī)關(guān)為保護(hù)納稅人權(quán)益提供的服務(wù)。納稅人享有稅法的知悉權(quán)、納稅情況保密權(quán)、申請(qǐng)減稅免稅權(quán)、陳述申辯權(quán)、復(fù)議訟訴權(quán)、請(qǐng)求賠償權(quán)、控告檢舉權(quán)、申請(qǐng)延期納稅權(quán)、索取完稅憑證權(quán)等權(quán)利。
新公共管理理論概述
20世紀(jì)70年代后，西方社會(huì)科學(xué)的發(fā)展經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期分化過(guò)程后，開(kāi)始走向各學(xué)科的融合，跨學(xué)科的綜合研究成為學(xué)科發(fā)展的新趨勢(shì)，形成了 “新公共管理”的思潮。新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，提出政府改革的方向是建立 “企業(yè)家政府”，內(nèi)容包括十項(xiàng)原則：掌舵而不是劃槳；重妥善授權(quán)而非事必躬親；注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；注重目標(biāo)使命而非繁文緝節(jié)；重產(chǎn)出而非投入；具備 “顧客意識(shí)”；有收益而不浪費(fèi)；重預(yù)防而不是治療；重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式；重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制。
可見(jiàn)新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。但它們都具有大體相同的特征：
新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶(hù)”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門(mén)或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府-社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
新公共管理與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入、不計(jì)產(chǎn)出不同，更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performance indicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
新公共管理與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同，強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。
新公共管理與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)、擴(kuò)大公共部門(mén)規(guī)模不同，主張對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門(mén)。需要說(shuō)明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門(mén)的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
新公共管理與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。
新公共管理理論為現(xiàn)代納稅服務(wù)提供了理論依據(jù)，不但確立了納稅人與政府平等的經(jīng)濟(jì)主體關(guān)系，而且還在公共產(chǎn)品“供需”關(guān)系中確立了納稅人的主導(dǎo)地位。因此，為公民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)成為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是政府的一項(xiàng)根本職能。對(duì)于作為政府公共部門(mén)重要組成部分的稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，不但稅收征收的過(guò)程是服務(wù)，而且征收的最終目的也是為納稅人服務(wù)。新公共管理理論主張?jiān)诠膊块T(mén)廣泛引入私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法，也為稅務(wù)機(jī)關(guān)借鑒私營(yíng)部門(mén)的管理方法，革新工作機(jī)制，提高納稅服務(wù)工作的質(zhì)量和效率提供了參考。
新公共管理理論對(duì)納稅服務(wù)工作的啟示
（一）增強(qiáng)納稅服務(wù)意識(shí)并提高納稅服務(wù)的法律意識(shí)
思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。思想觀念的徹底更新和轉(zhuǎn)變，是優(yōu)化納稅服務(wù)的關(guān)鍵，納稅服務(wù)觀念要努力實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。
1.由監(jiān)督打擊向管理服務(wù)轉(zhuǎn)變。改變以往注重對(duì)納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人都能夠依法申報(bào)納稅，履行稅收義務(wù)。以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、相互促進(jìn)，不斷提高征管效率和質(zhì)量。
2.由被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變。淡化權(quán)力意識(shí)，樹(shù)立納稅服務(wù)是稅務(wù)機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)的觀念，充分認(rèn)識(shí)到搞好服務(wù)是提高征管水平的重要手段，始終把尊重納稅人、理解納稅人、關(guān)心納稅人貫穿在稅收征管中，積極、主動(dòng)、及時(shí)地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟(jì)的服務(wù)。
3.由職業(yè)道德要求向具體行政行為轉(zhuǎn)變。將過(guò)去作為高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)道德要求，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)稅務(wù)人員的基本行政行為規(guī)范，使納稅服務(wù)的內(nèi)容制度化、規(guī)范化，并將其作為稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的重要組成部分來(lái)落實(shí)和考核。
4.由注重形式向內(nèi)容、形式、效果相統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。要從片面追求納稅服務(wù)形式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)中解脫出來(lái)，不能只注重口頭上、材料中、墻壁上的服務(wù)，而不管實(shí)際工作中服務(wù)措施的落實(shí)與否，服務(wù)效果的好與壞。必須通過(guò)持久和務(wù)實(shí)的工作，形成納稅服務(wù)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。
只有觀念的轉(zhuǎn)變，沒(méi)有法律的保障，納稅服務(wù)仍然難以規(guī)范地開(kāi)展。因此，提高納稅服務(wù)的法律地位是一項(xiàng)十分迫切的工作。新《征管法》第七條為納稅服務(wù)的發(fā)展奠定了較為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，對(duì)納稅服務(wù)的逐步完善具有深刻影響和重大意義。下一步可以考慮在制訂《稅收基本法》時(shí)，將納稅服務(wù)作為其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容：同時(shí)可以參照國(guó)際慣例，建立納稅人，把納稅人的權(quán)利和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為納稅人提供的服務(wù)以法規(guī)形式明確下來(lái)；根據(jù)征管法及其實(shí)施細(xì)則，制定納稅服務(wù)的基本內(nèi)容和操作總原則，并根據(jù)納稅服務(wù)的總原則，制定納稅服務(wù)的具體內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工作方式和崗位責(zé)任體系等。這樣納稅服務(wù)就有了根本的法律制度保障。
（二）建立有利于提高納稅服務(wù)效率與效能的服務(wù)體系
新公共管理認(rèn)為，政府施政的基本價(jià)值在于：經(jīng)濟(jì)、效率、效能。聯(lián)系到稅收工作，我們也應(yīng)該把“經(jīng)濟(jì)、效率、效能” 作為納稅服務(wù)追求的目標(biāo)。具體的：應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，加快建立規(guī)范的納稅信息服務(wù)體系，整合稅務(wù)信息資源，為納稅人提供涉稅公共信息和個(gè)性化信息服務(wù)、稅收征收管理服務(wù)和實(shí)時(shí)在線服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全天候的“無(wú)站式”服務(wù)，減少納稅服務(wù)的中間層次和環(huán)節(jié)，降低服務(wù)費(fèi)用，提高服務(wù)效率；針對(duì)辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象，運(yùn)用流程再造理論，開(kāi)展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，減少稅務(wù)登記、核定申報(bào)方式、政策性減免稅等審批手續(xù)，使程序運(yùn)作現(xiàn)代化；針對(duì)納稅服務(wù)績(jī)效難以衡量的問(wèn)題，繼續(xù)加強(qiáng)過(guò)程控制，堅(jiān)持“有效執(zhí)行沒(méi)借口、決定成敗靠細(xì)節(jié)”的思想，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收管理的每一項(xiàng)工作、每一個(gè)崗位和每一道環(huán)節(jié)；要建立以納稅人滿(mǎn)意度為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)的納稅服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系；要針對(duì)納稅人需求日益多元化的趨勢(shì)，構(gòu)建以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，將具體的納稅服務(wù)事項(xiàng)交由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或民間非贏利組織通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行運(yùn)作。
（三）建立自上而下與自下而上相結(jié)合的納稅服務(wù)決策機(jī)制
新公共管理的“顧客導(dǎo)向”主張采取自下而上的開(kāi)放式的決策模式，而不是封閉式的，認(rèn)為由越多人參與的共同決策，就會(huì)掌握到越多顧客的感受，由越少人做決策就越不能真正掌握顧客的心聲。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，顧客導(dǎo)向的層次就是由外而內(nèi)、由下而上，顧客導(dǎo)向的運(yùn)作前提就是要集體決策，共同參與。在實(shí)施納稅服務(wù)的過(guò)程中，可以透過(guò)調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析去掌握納稅人的需求，但不能掌握納稅人的心聲和感受，這往往只能通過(guò)基層的稅務(wù)工作者去探求。作為基層的稅務(wù)工作者，他們能夠直接接觸納稅人，最能了解納稅人的實(shí)際情況及切身感受。所以稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出有關(guān)納稅服務(wù)決策時(shí)，必須讓廣大基層稅務(wù)工作者參與到?jīng)Q策過(guò)程中，成為決策的主體。建立自上而下與自下而上相結(jié)合的納稅服務(wù)決策機(jī)制不僅訓(xùn)練基層工作人員自我管理，更能促使他們自己考核自己的決策執(zhí)行成效，從而進(jìn)一步提高服務(wù)效率。
(四)建立科學(xué)的納稅服務(wù)考核機(jī)制
應(yīng)圍繞優(yōu)化服務(wù)制定科學(xué)可行的考核指標(biāo)和方法，加強(qiáng)和量化對(duì)服務(wù)的管理考核，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)稅務(wù)人員優(yōu)化服務(wù)的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。在考核過(guò)程中應(yīng)區(qū)分業(yè)務(wù)體系和非業(yè)務(wù)體系分別考核。業(yè)務(wù)體系是指直接為納稅人提供服務(wù)的崗位及人員，主要包括管理、征收、稽查、稅源監(jiān)控等一線崗位。非業(yè)務(wù)體系是指不直接為納稅人提供服務(wù)的崗位及人員，這部分人員雖然不直接與納稅人接觸，但同樣擔(dān)負(fù)著提供服務(wù)的職責(zé)。對(duì)業(yè)務(wù)體系除參照工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核外，一并對(duì)服務(wù)時(shí)限、服務(wù)質(zhì)量、納稅人滿(mǎn)意度等關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行綜合考核；對(duì)非業(yè)務(wù)體系的考核應(yīng)將稅前服務(wù)、信息反饋與處理、納稅人滿(mǎn)意度等指標(biāo)作為重點(diǎn)，進(jìn)行綜合考核。
（五）構(gòu)建完善的納稅服務(wù)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制
要進(jìn)一步暢通稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間的溝通渠道，就要建立公開(kāi)的、由社會(huì)各界共同參與的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠正確地認(rèn)識(shí)自身的服務(wù)現(xiàn)狀，及時(shí)加以改進(jìn)。通過(guò)召開(kāi)納稅人座談會(huì)、上門(mén)走訪、問(wèn)卷調(diào)查、發(fā)放“個(gè)人聯(lián)系卡”、“征求意見(jiàn)卡”等形式，讓納稅人了解稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅務(wù)工作人員的工作情況，并陳述自己對(duì)納稅服務(wù)的意見(jiàn)，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)了解納稅人合法合理的期望，進(jìn)而修訂和完善有關(guān)納稅服務(wù)的制度和規(guī)定；設(shè)立投訴舉報(bào)電話(huà)，受理納稅人對(duì)稅務(wù)人員執(zhí)法不規(guī)范、服務(wù)不周到的投訴；在稅務(wù)政務(wù)公開(kāi)和外部參與的基礎(chǔ)上，充分尊重社會(huì)各界和納稅人的意見(jiàn)，廣泛聘請(qǐng)社會(huì)各界代表、納稅人代表對(duì)納稅服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，以便及時(shí)查找問(wèn)題和不足，隨時(shí)改進(jìn)工作。
參考文獻(xiàn)：
1.孫利軍.關(guān)于納稅服務(wù)理論與實(shí)踐諸問(wèn)題的探討[J].稅務(wù)研究，2003
2.戴子鈞.構(gòu)建現(xiàn)代化稅收服務(wù)新體系[J].稅務(wù)研究，2003
3.吳旭東.稅收管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003
4.喬家華.在制度創(chuàng)新中推進(jìn)納稅服務(wù)：對(duì)當(dāng)前納稅服務(wù)的實(shí)證分析和政策選擇[J].涉外稅務(wù)，2003
5.陳捷.納稅服務(wù)的國(guó)際比較與借鑒[J].涉外稅務(wù)，2003
6.謝少華.從新公共管理的興起看西方稅收管理理念的轉(zhuǎn)變[J].涉外稅務(wù)，2003
“新公共管理”是上世紀(jì)70年代至今西方政府行政改革中的一種新的行政管理模式，也是近年來(lái)西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它主張運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和借鑒私人部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)提高政府績(jī)效，又被稱(chēng)為“企業(yè)化政府”。
新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，以公民為顧客，強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值，政府為服務(wù)組織，向顧客提供最佳服務(wù)，以顧客滿(mǎn)意度作為衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)；第二，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，改變過(guò)去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目的成本效益關(guān)系；第三，更多地注重管理的結(jié)果、激勵(lì)和績(jī)效評(píng)估，反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制；第四，強(qiáng)調(diào)采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消行政服務(wù)供給的壟斷性。
二、新公共管理理論對(duì)我國(guó)稅務(wù)行政管理的啟示
近年來(lái)，我國(guó)積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設(shè)“服務(wù)型政府”、“問(wèn)責(zé)型政府”、“企業(yè)型政府”、“學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)”等都是發(fā)源于新公共管理相關(guān)理論。新公共管理理論的確立和傳播對(duì)作為政府公共部門(mén)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)完善行政管理職能，按照“調(diào)動(dòng)人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，建立服務(wù)理念和制度、服務(wù)精神和形式高度統(tǒng)一的，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人和諧互動(dòng)的，稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制趨于完善的，稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)和中介機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合的管理模式有著重要意義。
（一）增強(qiáng)納稅服務(wù)意識(shí)
思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變是優(yōu)化納稅服務(wù)的關(guān)鍵，納稅服務(wù)觀念要努力實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)方面轉(zhuǎn)變：
1.由被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變。淡化權(quán)利意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到搞好服務(wù)是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關(guān)心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動(dòng)、及時(shí)地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟(jì)的服務(wù)。
2.由“監(jiān)督打擊型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。從稅收管理實(shí)踐看，以往強(qiáng)調(diào)“剛性”管理，而忽視“柔性”服務(wù)，應(yīng)站在管理者的立場(chǎng)，改變注重對(duì)納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人能夠依法誠(chéng)信的履行納稅義務(wù)，將服務(wù)基點(diǎn)從對(duì)納稅人的不信任轉(zhuǎn)變到相信納稅人、尊重納稅人、服務(wù)納稅人，牢固樹(shù)立“服務(wù)就是管理”的思想，以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，通過(guò)優(yōu)化納稅服務(wù)來(lái)預(yù)防涉稅犯罪，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、互相促進(jìn)，在一定程度上積極引導(dǎo)了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序，提高了征管效率和質(zhì)量。
（二）建立有利于提高納稅服務(wù)效率與效能的服務(wù)體系
稅收工作應(yīng)把“經(jīng)濟(jì)、效率、效能”作為納稅服務(wù)追求的目標(biāo)，具體包括以下四個(gè)方面：
1.應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù),加快建立規(guī)范的納稅信息服務(wù)體系,整合稅務(wù)信息資源,提供涉稅公共信息和個(gè)性化信息服務(wù)、稅收征收管理服務(wù)和實(shí)時(shí)在線服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全天候的“一站服務(wù)”或“無(wú)站服務(wù)”，減少納稅服務(wù)的中間環(huán)節(jié),降低服務(wù)費(fèi)用,提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)足不出戶(hù)就能獲得納稅服務(wù)。
2.運(yùn)用流程再造理論，開(kāi)展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，使程序運(yùn)作現(xiàn)代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象。
3.加強(qiáng)過(guò)程控制，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收征管的每項(xiàng)工作、個(gè)崗位、每道環(huán)節(jié)，建立以納稅人滿(mǎn)意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的納稅服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。
4.納稅服務(wù)更多的通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行，稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然是納稅服務(wù)的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，構(gòu)建以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，將具體的納稅服務(wù)事項(xiàng)交由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或民間非贏利組織通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行。
（三）綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)體系，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制建設(shè)
績(jī)效評(píng)估機(jī)制的設(shè)計(jì)要以稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)，制定明確的績(jī)效考核目標(biāo)，并以此制定出客觀可衡量的績(jī)效指標(biāo)，避免管理者盲目管理、工作人員失去工作方向。稅務(wù)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)估可分為組織績(jī)效評(píng)估和個(gè)人績(jī)效評(píng)估兩套機(jī)制。組織績(jī)效評(píng)估機(jī)制要設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，引入外部力量進(jìn)行評(píng)估，定期根據(jù)綜合效能考核指標(biāo)對(duì)內(nèi)部部門(mén)進(jìn)行綜合效能考核；個(gè)人績(jī)效評(píng)估機(jī)制不宜采用定量指標(biāo)，部門(mén)內(nèi)部根據(jù)崗責(zé)指標(biāo)考核到人，由直接上司和部門(mén)負(fù)責(zé)人來(lái)評(píng)估下屬的績(jī)效。一個(gè)完整的績(jī)效評(píng)估應(yīng)該有五個(gè)階段，即制定績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)實(shí)施考核評(píng)估評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估報(bào)告的反饋公布評(píng)估報(bào)告績(jī)效改進(jìn)反饋，目前的稅務(wù)績(jī)效考核中后三項(xiàng)比較缺乏。
（四）設(shè)計(jì)科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，完善人力資源管理機(jī)制
在服務(wù)型政府定位的基礎(chǔ)上,政府的公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式,要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府和公共管理服務(wù)職能的特點(diǎn),分別采取針對(duì)性的實(shí)施模式｡目前理論界存在一個(gè)誤區(qū),就是籠統(tǒng)地講對(duì)政府公共管理服務(wù)職能實(shí)行市場(chǎng)化､社會(huì)化｡這種觀點(diǎn)是不可取的｡一是因?yàn)檎膹?qiáng)制性管理服務(wù)和自然壟斷性管理服務(wù),是不宜市場(chǎng)化和社會(huì)化的,否則容易導(dǎo)致政府和壟斷經(jīng)營(yíng)謀取暴利｡二是因?yàn)槌稚鲜鲇^點(diǎn)者片面地理解了當(dāng)代西方國(guó)家實(shí)施的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”,特別是錯(cuò)誤地理解了以美國(guó)為代表實(shí)行的“企業(yè)家政府”改革,把政府當(dāng)成企業(yè),用政府公共管理服務(wù)作為經(jīng)營(yíng)手段,以獲取利潤(rùn)｡三是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)政府改革中存在財(cái)政支出困難,于是某些人便冠以借鑒西方行政改革之名,將政府執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)作,一方面解決財(cái)政困難,另一方面將政府自身責(zé)任推給個(gè)人｡
對(duì)政府公共管理服務(wù)職能的實(shí)施方式的選擇,要首先考慮在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的原則定位｡為此要做到以下幾點(diǎn),第一,政府應(yīng)該是在支持和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自主運(yùn)行的基礎(chǔ)上,對(duì)市場(chǎng)的失效或者失調(diào)部分進(jìn)行調(diào)節(jié),而不能替代市場(chǎng)的作用｡第二,政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管,一方面嚴(yán)格依法打擊各種違法違規(guī)行為,另一方面積極維護(hù)和保障正常合法的市場(chǎng)行為｡第三,政府依法管理社會(huì),而不是要主宰社會(huì)｡政府要充分調(diào)動(dòng)公民參與社會(huì)事務(wù)的積極性,充分實(shí)現(xiàn)公民自治｡政府只有在社會(huì)不平衡,社會(huì)不穩(wěn)定,市場(chǎng)主體和個(gè)人(家庭)無(wú)法解決問(wèn)題包括市場(chǎng)主體及主體之間､個(gè)人及個(gè)人之間出現(xiàn)矛盾或困難無(wú)法自我解決時(shí),才出面予以協(xié)調(diào)､解決｡第四,政府主要職能服務(wù)于全社會(huì)的公共事務(wù),一方面不能干預(yù)“私人”事務(wù)即個(gè)人(家庭)､市場(chǎng)主體(企業(yè))自我能夠解決的事務(wù),另一方面不能把“公共事務(wù)”推向社會(huì)､個(gè)人｡在此定位的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為,政府公共管理服務(wù)職能方式和途徑,可以實(shí)行“四化”:即服務(wù)全面法治化､強(qiáng)制服務(wù)無(wú)償化､服務(wù)有限市場(chǎng)化和服務(wù)部分社會(huì)化｡
1服務(wù)全面法治化
政府公共管理服務(wù)法治化,是我國(guó)實(shí)施依法治國(guó),依法行政戰(zhàn)略的必然要求｡在法治社會(huì)里,政府的公共服務(wù)是根據(jù)國(guó)家的法律規(guī)章提供的,都必須有法可依｡2004年4月我國(guó)頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定,要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)､市場(chǎng)監(jiān)管､社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,使政府公共服務(wù)全面法治化｡從法治化的程序來(lái)看,可以從以下方面入手:
(1)依法合法服務(wù)｡政府公共服務(wù)必須依照法律､法規(guī)､規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行｡沒(méi)有法律､法規(guī)､規(guī)章的規(guī)定,政府不得作出影響公民､法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民､法人和其他組織義務(wù)的決定｡
(2)程序正當(dāng)服務(wù)｡政府提供公共服務(wù)包括具有強(qiáng)制性的管理服務(wù),除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密､個(gè)人隱私的之外,應(yīng)當(dāng)公開(kāi),注意聽(tīng)取公民､法人和其他組織的意見(jiàn);要嚴(yán)格遵循法定程序,依法保障相對(duì)人､利害關(guān)系人的知情權(quán)､參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)｡
(3)權(quán)責(zé)統(tǒng)一服務(wù)｡政府依法履行經(jīng)濟(jì)､社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé),要由法律､法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段｡政府違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一｡依法做到執(zhí)法有保障､有權(quán)必有責(zé)､用權(quán)受監(jiān)督､違法受追究､侵權(quán)須賠償｡
(4)誠(chéng)實(shí)守信服務(wù)｡政府非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷(xiāo)､變更已經(jīng)生效的行政決定;因國(guó)家利益､公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,并對(duì)相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償｡
(5)高效便民服務(wù)｡政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限,積極履行法定職責(zé),提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便公民､法人和其他組織｡
總之,政府要大力推進(jìn)公共服務(wù)的法治化建設(shè),要通過(guò)一系列的實(shí)體法和程序法的建構(gòu),為公共服務(wù)提供法制保障｡
2強(qiáng)制服務(wù)無(wú)償化
由于政府公共服務(wù)從性質(zhì)上劃分屬于非排他性､非競(jìng)爭(zhēng)性､非營(yíng)利性等特征,但從方式上劃分還可以分強(qiáng)制性與自愿性､不可選擇性與可選擇性､直接有償性與間接有償性等特點(diǎn),其中具有強(qiáng)制性､不可選擇性､間接有償性特點(diǎn)的“公共服務(wù)”,屬于約束性的“公共服務(wù)”,其他的屬于交易性的“公共服務(wù)”｡約束性“公共服務(wù)”包括以強(qiáng)制力作后盾所開(kāi)展的公共服務(wù)諸如國(guó)防､治安､社會(huì)穩(wěn)定等服務(wù),以及只有政府才能行使的服務(wù)諸如行政許可等｡
政府約束性或強(qiáng)制性的公共服務(wù)不能實(shí)行收費(fèi)服務(wù),或直接收費(fèi)服務(wù),而應(yīng)該無(wú)償服務(wù),政府所需要的成本支出,由政府公共財(cái)政予以保障｡如果政府的強(qiáng)制性公共服務(wù)諸如公共治安､刑事案件偵破等服務(wù),或者只有政府才能行使的服務(wù)諸如政府許可性蓋章､辦證等服務(wù),都實(shí)行收費(fèi)服務(wù),或直接收費(fèi),或設(shè)一個(gè)特許公司間接收費(fèi)等,就容易產(chǎn)生“權(quán)力產(chǎn)業(yè)化”､以權(quán)謀利甚至等嚴(yán)重問(wèn)題｡
3服務(wù)有限市場(chǎng)化
政府公共服務(wù)市場(chǎng)化是在公共部門(mén)中引入市場(chǎng)機(jī)制,要通過(guò)招投標(biāo)､合同承包､特許經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)運(yùn)作方式向公眾提供公共服務(wù),要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給和需求,從而達(dá)到降低成本､提高效率的目的｡但是政府公共服務(wù)市場(chǎng)化是有限的｡因?yàn)槭袌?chǎng)不是萬(wàn)能的,市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候｡
我們認(rèn)為,政府公共服務(wù)中具有“非強(qiáng)制性､可選擇性”､可替代性的公共服務(wù),就可以采取市場(chǎng)化,例如垃圾回收､衛(wèi)生清掃､部分社會(huì)保障等服務(wù)｡但是具有強(qiáng)制性､不可選擇性,不可替代性的公共服務(wù),則應(yīng)由政府提供,不能實(shí)行市場(chǎng)化,例如國(guó)防､外交､公共治安等服務(wù)｡因此,政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的類(lèi)型和程度,要根據(jù)政府公共服務(wù)的具體性質(zhì)和類(lèi)別進(jìn)行選擇｡
公共服務(wù)市場(chǎng)化的方式有以下幾種:
(1)合同承包｡政府通過(guò)合同形式將政府公共服務(wù)某些服務(wù)的部分或全部承包給非政府組織､第三部門(mén)､國(guó)有企業(yè)或私營(yíng)企業(yè),由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務(wù),政府按照承包合同給承包單位以財(cái)政支持,或政府根據(jù)承包服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際成本測(cè)算服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),給予承包單位按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)服務(wù)｡由于政府發(fā)包項(xiàng)目是一定的,而承包單位數(shù)量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權(quán),就必須降低成本,同時(shí)提高服務(wù)質(zhì)量,最終政府公共服務(wù)效率和質(zhì)量都會(huì)提高｡
(2)特許經(jīng)營(yíng)｡特許經(jīng)營(yíng)是一種特殊形式的契約承租形式｡特許經(jīng)營(yíng)的范圍一般界定在自然行業(yè),涉及國(guó)家安全利益､人民生命財(cái)產(chǎn)安全等行業(yè),政府通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)､條件等進(jìn)行規(guī)定,確保經(jīng)營(yíng)服務(wù)的水平和質(zhì)量｡特許經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)可以進(jìn)行收費(fèi),但政府一定要站在公共利益的立場(chǎng),制定特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),只有這樣才符合政府特許經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)的本質(zhì)要求｡政府切忌與特許單位同流合污,把消費(fèi)者作為獲取高額利益的榨取對(duì)象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費(fèi)者身上獲得高額利潤(rùn),這樣違背了政府作為公共利益維護(hù)者的本質(zhì),也背離了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有基本公共服務(wù)的特征｡一般認(rèn)為,適合于特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)項(xiàng)目有電力､天然氣､自來(lái)水､污水處理､廢物轉(zhuǎn)化為能源的裝置､電信服務(wù)､港口､飛機(jī)場(chǎng)､道路､橋梁以及城市公共交通等｡
(3)憑單制｡
憑單制是指圍繞特定的公共物品而對(duì)特定消費(fèi)群體實(shí)施的補(bǔ)貼｡對(duì)某些具有公共服務(wù)性質(zhì)同時(shí)具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性或較強(qiáng)的消費(fèi)選擇性的服務(wù),政府不直接進(jìn)行生產(chǎn)和公共服務(wù),而由私營(yíng)部門(mén)或第三部門(mén)進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù),政府根據(jù)公共服務(wù)責(zé)任和要求向服務(wù)對(duì)象提供可以自由使用的“服務(wù)”,即政府部門(mén)發(fā)放一種“服務(wù)券”,消費(fèi)者持“服務(wù)券”到特定市場(chǎng)進(jìn)行自由消費(fèi)｡如政府發(fā)放教育券,補(bǔ)貼給特定的消費(fèi)群體,他們?cè)倌眠@些“教育券”到公立學(xué)校或私立學(xué)校購(gòu)買(mǎi)所需要的特定教育公共服務(wù)｡
(4)參照競(jìng)爭(zhēng)式｡
當(dāng)直接競(jìng)爭(zhēng)或來(lái)自替代品生產(chǎn)者的競(jìng)爭(zhēng)不起作用時(shí),通過(guò)與其他地區(qū)的同行業(yè)的業(yè)績(jī)進(jìn)行比較對(duì)比,形成一種壓力,同樣一種公共服務(wù),為什么別人服務(wù)很好,我們做得不好,這就體現(xiàn)一種競(jìng)爭(zhēng)｡以城市自來(lái)水行業(yè)為例,因?yàn)楦鱾€(gè)自來(lái)水公司經(jīng)營(yíng)范圍通常都局限在特定的地理區(qū)域,局部壟斷依然存在｡參照競(jìng)爭(zhēng)式實(shí)際上對(duì)自來(lái)水的零售價(jià)格進(jìn)行比較參照,各公司的零售價(jià)格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運(yùn)營(yíng)成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當(dāng)利益｡
(5)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)制｡
政府公共服務(wù)中,有一些自然壟斷行業(yè)無(wú)法引入行業(yè)系統(tǒng)外的力量與其競(jìng)爭(zhēng),或者引入行業(yè)系統(tǒng)外的力量可能導(dǎo)致不效率,因此應(yīng)該在其行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部放松規(guī)制,引入競(jìng)爭(zhēng),通過(guò)行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng),提高公共服務(wù)的質(zhì)量､效率和水平｡例如,我國(guó)政府對(duì)民航運(yùn)輸業(yè)實(shí)行一定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,使政府航空公共服務(wù)機(jī)制由政府壟斷向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變,民航運(yùn)輸業(yè)的效率得到了大大的提高｡
4服務(wù)部分社會(huì)化
服務(wù)的社會(huì)化,是以社會(huì)需求為導(dǎo)向,調(diào)動(dòng)社會(huì)力量,鼓勵(lì)各種社會(huì)民間組織參與興辦公益事業(yè),提供社會(huì)公共服務(wù)｡服務(wù)社會(huì)化的主要核心是社會(huì)民間組織和力量參與和提供公共服務(wù),因此社會(huì)民間組織和力量不可能完成全部公共服務(wù),或代替政府等其他組織完成公共服務(wù),所以,公共服務(wù)社會(huì)化只能是部分社會(huì)化,即根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn),建立以政府為主導(dǎo)各種社會(huì)主體共同參與的公共服務(wù)供給格局,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化｡如高等教育､科學(xué)研究､圖書(shū)出版等公益性很強(qiáng)的公共服務(wù),公共部門(mén)､私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)力量同時(shí)“經(jīng)營(yíng)”,政府重點(diǎn)辦好一些重點(diǎn)大學(xué)､基礎(chǔ)科研､重點(diǎn)圖書(shū)館和出版社,除此之外,由社會(huì)力量和私人組織根據(jù)市場(chǎng)需求投資經(jīng)辦,政府給予政策扶持和引導(dǎo),對(duì)其服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估｡
1.校外實(shí)訓(xùn)基地的功能尚不完善
長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)教育觀念的影響，高職公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)校外實(shí)訓(xùn)基地的內(nèi)在價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致校外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)與人才培養(yǎng)的需求之間尚存在一定的距離。受“重理論、輕實(shí)踐”觀念的影響，校外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)尚未被擺到應(yīng)有的位置，尚缺少能夠適應(yīng)人才培養(yǎng)需求、規(guī)章制度健全和管理服務(wù)到位的校外實(shí)訓(xùn)基地，致使學(xué)生出現(xiàn)了創(chuàng)新意識(shí)不足、動(dòng)手能力不強(qiáng)和協(xié)作能力較差等問(wèn)題。目前，已建成的校外實(shí)訓(xùn)基地，既不能滿(mǎn)足所有實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目全部開(kāi)設(shè)的需要，也不能滿(mǎn)足學(xué)生就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的需要，更難以滿(mǎn)足學(xué)校對(duì)外服務(wù)和科研成果推廣的需要，導(dǎo)致校外實(shí)訓(xùn)基地的利用率不高。
2.實(shí)訓(xùn)條件和運(yùn)行機(jī)制有待完善
目前，公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)現(xiàn)有校外實(shí)訓(xùn)基地雖然能夠滿(mǎn)足學(xué)生實(shí)訓(xùn)及頂崗實(shí)習(xí)的需要，但其條件和運(yùn)行機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，因而需要進(jìn)一步明確校企雙方在共建校外實(shí)訓(xùn)基地中的權(quán)利和義務(wù)，理順學(xué)校和合作企業(yè)的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。應(yīng)通過(guò)校企深度合作，逐步把所有校外實(shí)訓(xùn)基地打造成就業(yè)基地和創(chuàng)業(yè)基地，并建立教師掛職鍛煉、科研推廣、技術(shù)咨詢(xún)、管理服務(wù)和職業(yè)資格鑒定等運(yùn)行機(jī)制。
3.指導(dǎo)教師的綜合能力有待提高
由于公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的操作性較強(qiáng)，加上公共管理類(lèi)行業(yè)企業(yè)的工作理念、工作內(nèi)容及操作程序等發(fā)展變化較快，作為專(zhuān)業(yè)教師，若不能及時(shí)跟進(jìn)，就無(wú)法跟上公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)的發(fā)展變化。因此，公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)教師，特別是年輕教師，其自身的專(zhuān)業(yè)理論水平、專(zhuān)業(yè)實(shí)踐能力、科研推廣能力和技術(shù)咨詢(xún)能力等都需要進(jìn)一步提高，從而促進(jìn)教師綜合能力的提高。而有一部分公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)教師，由于忙于教學(xué)事務(wù)等，忽視了自身綜合能力提高的問(wèn)題。
4.行業(yè)的主體作用發(fā)揮不夠
在校外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)的過(guò)程中，行業(yè)的主體作用發(fā)揮得還不夠。如在校外實(shí)訓(xùn)基地教學(xué)計(jì)劃的設(shè)計(jì)和教學(xué)內(nèi)容的組織上，起主導(dǎo)作用的仍然是學(xué)校。再加上我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對(duì)行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)任務(wù)沒(méi)有做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致行業(yè)企業(yè)在這方面的熱情不高。另外，因部分合作單位負(fù)責(zé)人發(fā)生了變化，影響了實(shí)訓(xùn)基地的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
二、加強(qiáng)高職公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)校外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)的對(duì)策
1.健全管理機(jī)制和規(guī)章制度
應(yīng)按教學(xué)培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、技術(shù)咨詢(xún)、管理服務(wù)和職業(yè)鑒定等多重職能對(duì)校外實(shí)訓(xùn)基地進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)學(xué)校與行業(yè)企業(yè)的雙向互動(dòng)。還應(yīng)建立“企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)保證體系”“學(xué)生職業(yè)能力培養(yǎng)體系”和“學(xué)校社會(huì)服務(wù)體系”，以形成適應(yīng)各種功能同步協(xié)調(diào)運(yùn)行的良性管理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。為此，應(yīng)進(jìn)一步健全規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行校外實(shí)訓(xùn)操作規(guī)程和工作責(zé)任制，建立并完善校內(nèi)實(shí)訓(xùn)教師和校外實(shí)訓(xùn)基地指導(dǎo)教師的“雙導(dǎo)師”制，實(shí)現(xiàn)校外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)的長(zhǎng)效化、科學(xué)化和規(guī)范化，確保學(xué)校與行業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)“雙贏”。
2.實(shí)現(xiàn)基地類(lèi)型的多元化
由于公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)由眾多的業(yè)務(wù)模塊組成，因而在實(shí)訓(xùn)的過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)的特點(diǎn)，滿(mǎn)足不同學(xué)生的訓(xùn)練需要，實(shí)現(xiàn)基地類(lèi)型的多元化。為此，既要與諸如政府部門(mén)、企事業(yè)單位加強(qiáng)合作，共同建立校外實(shí)訓(xùn)基地，鍛煉學(xué)生的公共行政管理能力，也要與各種類(lèi)型的民辦非企業(yè)組織、各種社會(huì)團(tuán)體和各種基金會(huì)進(jìn)行合作，建立多元化的校外實(shí)訓(xùn)基地，以培養(yǎng)學(xué)生的專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)能力。
3.加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)教材建設(shè)
實(shí)訓(xùn)教材的編寫(xiě)應(yīng)緊密結(jié)合行業(yè)企業(yè)的實(shí)際，由校企共同編寫(xiě)。實(shí)訓(xùn)教材要有針對(duì)性、實(shí)用性，應(yīng)合乎高職學(xué)生的認(rèn)知規(guī)律。應(yīng)建立與實(shí)訓(xùn)教學(xué)相適應(yīng)的課程體系，把國(guó)內(nèi)、外的最新知識(shí)和最新技能充分體現(xiàn)在實(shí)訓(xùn)教材和課程體系中，使學(xué)生的智力水平和操作技能獲得協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)訓(xùn)教材建設(shè)，也應(yīng)滿(mǎn)足向行業(yè)企業(yè)提供技術(shù)培訓(xùn)和進(jìn)行職業(yè)資格鑒定的需要。
4.打造“雙師型”實(shí)訓(xùn)教師隊(duì)伍
“雙師型”實(shí)訓(xùn)教師隊(duì)伍建設(shè)是校外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)的重要組成部分。為此，可采取從行業(yè)企業(yè)中選聘管理人員、工程師和技師到學(xué)校擔(dān)任實(shí)訓(xùn)教師的做法，并對(duì)他們實(shí)施專(zhuān)業(yè)教學(xué)資格培訓(xùn)。與此同時(shí)，要有計(jì)劃地從學(xué)校選派教師到行業(yè)企業(yè)進(jìn)行實(shí)踐鍛煉，讓教師全面參與實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)與管理，由具備條件的教師擔(dān)任相關(guān)職業(yè)資格鑒定考評(píng)員，鼓勵(lì)新進(jìn)教師參加職業(yè)技能培訓(xùn)，并取得相關(guān)職業(yè)考核等級(jí)證書(shū)。教師在校外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)及運(yùn)行的過(guò)程中，既要承擔(dān)實(shí)訓(xùn)教學(xué)任務(wù)，同時(shí)還要完成工作運(yùn)轉(zhuǎn)任務(wù)，確保傳授給學(xué)生的知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)等符合時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的要求。
5.注重職業(yè)道德教育
為使學(xué)生在實(shí)訓(xùn)中能夠接受職業(yè)精神的熏陶，形成良好的職業(yè)素質(zhì)，應(yīng)對(duì)校外實(shí)訓(xùn)基地實(shí)施學(xué)校化管理，按照職業(yè)教育規(guī)律分配任務(wù)，將職業(yè)道德教育融入實(shí)踐教育過(guò)程中；對(duì)校外實(shí)訓(xùn)基地的考核應(yīng)企業(yè)化，實(shí)行嚴(yán)格的上下班制度，要求學(xué)生不論在行動(dòng)上還是在心態(tài)上，都要用行業(yè)企業(yè)員工的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，做到工作紀(jì)律一視同仁，工作態(tài)度一絲不茍；不僅要對(duì)學(xué)生的職業(yè)能力進(jìn)行考核，而且要有意識(shí)地培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)精神與職業(yè)道德。
6.促進(jìn)實(shí)訓(xùn)基地與就業(yè)基地、科研基地的有效銜接
拓展實(shí)訓(xùn)基地的功能是實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)的重要內(nèi)容。為此，學(xué)校在選擇合作對(duì)象時(shí)，應(yīng)考慮滿(mǎn)足以下條件：1）能滿(mǎn)足學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)的需求；2）能滿(mǎn)足學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的需要。通過(guò)開(kāi)展校外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，使用人單位與學(xué)生之間加強(qiáng)了解和溝通，從而為學(xué)生創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。教師在參與行業(yè)企業(yè)科研創(chuàng)新項(xiàng)目及管理服務(wù)活動(dòng)的同時(shí)，還可以按照行業(yè)企業(yè)的需要對(duì)員工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，為地方及行業(yè)企業(yè)培養(yǎng)各類(lèi)專(zhuān)門(mén)人才，使行業(yè)企業(yè)在分享學(xué)校優(yōu)勢(shì)資源的同時(shí)，參與到學(xué)校的改革與發(fā)展中，以促進(jìn)實(shí)訓(xùn)基地與就業(yè)基地、科研基地的有效銜接。
7.改進(jìn)校外實(shí)訓(xùn)基地的教學(xué)模式
應(yīng)全面改進(jìn)校外實(shí)訓(xùn)教學(xué)的環(huán)境、理念、手段和方式等，大力推行工學(xué)結(jié)合、學(xué)研結(jié)合，突出實(shí)踐能力培養(yǎng)，突顯教學(xué)過(guò)程的實(shí)踐性、開(kāi)放性和職業(yè)性，讓教師在工作環(huán)境中進(jìn)行教學(xué)和科研，讓學(xué)生在工作環(huán)境中進(jìn)行學(xué)習(xí)，熟悉并掌握工作技能。為此，應(yīng)采取“教、學(xué)、練結(jié)合、精教多學(xué)、以練為主”的實(shí)訓(xùn)教學(xué)模式。應(yīng)堅(jiān)持將教學(xué)內(nèi)容與工作任務(wù)相結(jié)合，將職前教育與全過(guò)程管理相結(jié)合，將動(dòng)手能力訓(xùn)練與職業(yè)習(xí)慣、工作作風(fēng)培養(yǎng)相結(jié)合，將實(shí)習(xí)教學(xué)與職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)資格考證相結(jié)合，培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)踐能力、創(chuàng)造能力、就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力，使學(xué)生養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆殬I(yè)精神和良好的職業(yè)素質(zhì)。
三、結(jié)語(yǔ)
【關(guān)鍵詞】高校；學(xué)生教育管理；公共管理；服務(wù)本位
學(xué)生教育管理作為高校的常規(guī)性工作，歷來(lái)受到高校管理者的重視。但隨著我國(guó)高等教育邁向大眾化，高校規(guī)模化發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，如重科研、輕教學(xué)，重硬件、輕軟件等現(xiàn)象，使得學(xué)校的教育質(zhì)量出現(xiàn)下滑。同時(shí)學(xué)生對(duì)學(xué)校所提供的教育服務(wù)有了更高的要求，維權(quán)意識(shí)也顯著增強(qiáng)，傳統(tǒng)的學(xué)生教育管理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
一、高校學(xué)生教育管理的傳統(tǒng)思維與現(xiàn)實(shí)狀況
1.高校學(xué)生教育管理的傳統(tǒng)思維
傳統(tǒng)學(xué)生教育管理的基本任務(wù)是學(xué)生的思想政治教育，更多側(cè)重于對(duì)學(xué)生的思想政治教育和日常管理，較少關(guān)注和服務(wù)學(xué)生的自由全面發(fā)展。學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和各項(xiàng)工作都充分體現(xiàn)了國(guó)家計(jì)劃的特性，學(xué)校自主獨(dú)立性相對(duì)缺乏。同時(shí)，處于精英型教育階段的高等教育資源還屬于稀缺資源，學(xué)校相對(duì)于學(xué)生及其家庭而言處于一種強(qiáng)勢(shì)地位，學(xué)校對(duì)學(xué)生更多的是一種模塊式的教育和教條化的管理，將國(guó)家的需求、主管部門(mén)的需求、學(xué)校自身的需求放在首位，而往往忽視了學(xué)生自身的需求，忽視為學(xué)生的成長(zhǎng)成才提供全面高質(zhì)量的服務(wù)。
2.高校學(xué)生教育管理的現(xiàn)實(shí)狀況
隨著我國(guó)高等教育從精英型教育向大眾化教育轉(zhuǎn)變，高等教育的跨越式發(fā)展，學(xué)生在校人數(shù)激增，傳統(tǒng)的學(xué)生教育管理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于學(xué)生人數(shù)激增，硬件、軟件投入不夠，加之認(rèn)識(shí)不到位和準(zhǔn)備不充分，學(xué)校承受了越來(lái)越多學(xué)生的抱怨和家長(zhǎng)的投訴；在日常教育管理過(guò)程中，出于自身管理方便和管理成本的節(jié)約而忽視學(xué)生正當(dāng)權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生；部分教職員工的服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)能力和水平較低，許多教師重科研輕教學(xué)，把較多的精力和時(shí)間投入到科研中，對(duì)學(xué)生缺乏應(yīng)有的關(guān)愛(ài)與引導(dǎo)；由于學(xué)生教育管理工作面廣量大，與學(xué)生利益相關(guān)的管理部門(mén)眾多，因此在解決學(xué)生實(shí)際問(wèn)題過(guò)程中，出于部門(mén)利益的考慮，經(jīng)常出現(xiàn)部門(mén)之間相互推諉，管理效率很低。雖然學(xué)校也設(shè)有與學(xué)生利益相關(guān)的關(guān)心下一代工作委員會(huì)、共青團(tuán)、學(xué)生會(huì)等組織，但由于此類(lèi)組織的管理和工作開(kāi)展仍隸屬于學(xué)校管理部門(mén)，故未能很好的實(shí)現(xiàn)學(xué)生的利益訴求，僅局限于舉辦相關(guān)活動(dòng)和協(xié)助日常管理工作，效果一般。
二、高校學(xué)生教育管理改革的理論路徑
1.教育管理理論的發(fā)展開(kāi)啟了高校學(xué)生教育管理的人本價(jià)值趨向
教育管理理論大量運(yùn)用和吸收了管理理論的管理思想而逐步發(fā)展起來(lái)，并逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)立起適應(yīng)教育實(shí)踐需要的現(xiàn)代教育管理理論，其中的人本教育管理理論突出了人在教育管理中的主體地位和作用，推進(jìn)了教育組織決策的民主化，體現(xiàn)了教育管理要“以人為本”的管理理念。人本教育管理的重要思想就是教育民主化，主要包括教育的民主決策和管理。在許多西方國(guó)家，教育民主化被確立為發(fā)展高等教育的基本指導(dǎo)思想。民主化與國(guó)際化、科學(xué)化、現(xiàn)代化等一起構(gòu)筑起了當(dāng)今世界高等教育發(fā)展的基本框架，正在促使教育由以往“專(zhuān)制”式的精英教育模式向大眾化的民主教育模式演進(jìn)，民主已經(jīng)成為了教育的真正靈魂與不竭的發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)，學(xué)生主體意識(shí)的日益復(fù)蘇，已悄然改變了教師在教育教學(xué)過(guò)程中以往所占據(jù)的至高無(wú)上的地位，人本管理和服務(wù)本位的管理理念已得到了人們的廣泛認(rèn)同，日益成為高校構(gòu)新型管理模式的基本價(jià)值趨向。
2.公共管理的理論與實(shí)踐為高校學(xué)生教育管理改革提供了借鑒與參考
20世紀(jì)70年代的西方政府財(cái)政危機(jī)、信息化、全球化時(shí)代的來(lái)臨以及公民社會(huì)的興起，使得西方公共行政領(lǐng)域主流思想理論遭受?chē)?yán)峻的挑戰(zhàn)，應(yīng)運(yùn)而生的是一種新的管理理論，即公共管理理論。公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。在公共管理實(shí)踐中，要以公民為根本和核心，把實(shí)現(xiàn)公民利益最大化作為政府工作首要的價(jià)值目標(biāo)。政府由統(tǒng)治管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)由“政府本位”向“社會(huì)本位”、“管理本位”向“服務(wù)本位”的轉(zhuǎn)變。公共管理可以理解為：“以政府為核心的公共組織以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方式，民主運(yùn)用公共權(quán)力，并以科學(xué)的方法依法制定與執(zhí)行公共政策，管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的活動(dòng)”。“公共管理的深刻內(nèi)涵和重要意義在于它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會(huì)的合作共治性。”
3.公共管理視角下的高校學(xué)生教育管理的主要內(nèi)容和基本模式
學(xué)生教育管理作為高校的一項(xiàng)基本職能，高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，使得高校的教育管理也具備了準(zhǔn)公共管理的性質(zhì)。公共管理視角下的高校學(xué)生教育管理在價(jià)值目標(biāo)方面就是要堅(jiān)持以學(xué)生為中心，樹(shù)立“學(xué)生本位”的理念，一切教育管理行為和活動(dòng)都是為了學(xué)生的成長(zhǎng)成才服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)學(xué)生根本利益的最大化為目標(biāo)，真正地體現(xiàn)“三個(gè)一切”，即“一切為了學(xué)生，為了一切學(xué)生，為了學(xué)生的一切”；在學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系方面，學(xué)生是學(xué)校存在的基礎(chǔ)，學(xué)校與學(xué)生是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，學(xué)生的成長(zhǎng)成才是學(xué)校價(jià)值的根本所在；在具體的實(shí)現(xiàn)路徑方面，即明確學(xué)生教育管理的主要任務(wù)就是為學(xué)生的成長(zhǎng)成才服務(wù)，構(gòu)建學(xué)生服務(wù)型的教育管理組織體系和制度體系，提高教育教學(xué)和管理隊(duì)伍的服務(wù)意識(shí)和能力。改革學(xué)校主導(dǎo)一切學(xué)生管理事務(wù)的傳統(tǒng)管理模式，建立學(xué)校與學(xué)生之間的合作性管理模式和對(duì)話(huà)機(jī)制；改革傳統(tǒng)自上而下的管理運(yùn)作方式，建立學(xué)校與學(xué)生之間雙向互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型運(yùn)作模式；改革學(xué)校在傳統(tǒng)管理行為中忽視學(xué)生權(quán)利，依靠規(guī)章制度推動(dòng)管理的模式，建立以學(xué)生共識(shí)和認(rèn)同為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮學(xué)生能動(dòng)性和自主性的治理模式。
三、公共管理視角下的高校學(xué)生教育管理改革的現(xiàn)實(shí)路徑
1.學(xué)生教育管理的本質(zhì)：以學(xué)生為中心
高校作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)，學(xué)生作為學(xué)校社區(qū)的“公民”，因此學(xué)生具備了社會(huì)系統(tǒng)中的公民特性，享有主體地位，從而使得學(xué)校在學(xué)生教育管理過(guò)程中，其價(jià)值取向應(yīng)該是學(xué)生主體的利益實(shí)現(xiàn)。同時(shí)高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，學(xué)生教育管理是高校管理職能的一部分，因而也具備了準(zhǔn)公共管理的性質(zhì)。隨著教育消費(fèi)觀的日漸興起，學(xué)校的服務(wù)角色和功能也開(kāi)始受到學(xué)生和社會(huì)的越來(lái)越多的關(guān)注。此外，受教育民主化思想的影響，在學(xué)生教育管理過(guò)程中高校充分考慮學(xué)生的廣泛民主參與已成為必然趨勢(shì)。在高校學(xué)生教育管理實(shí)踐中，高校應(yīng)以實(shí)現(xiàn)學(xué)生根本利益的最大化為目標(biāo)，一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是學(xué)生的根本利益，解決學(xué)生的實(shí)際問(wèn)題，努力為學(xué)生做好服務(wù)工作，但在實(shí)現(xiàn)路徑上，不能依靠傳統(tǒng)的自上而下的管理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)生利益，而應(yīng)本著“服務(wù)本位”的理念、合作共治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)生教育管理的目標(biāo)。
2.學(xué)生教育管理的根本任務(wù)：構(gòu)建學(xué)生成長(zhǎng)成才的服務(wù)體系
學(xué)生教育管理的根本任務(wù)就是努力構(gòu)建和完善大學(xué)生成長(zhǎng)成才的服務(wù)體系，主要涉及與學(xué)生利益的相關(guān)政策規(guī)章的制定、實(shí)施和落實(shí)，教育管理組織的架構(gòu)和職能定位，為學(xué)生提供學(xué)習(xí)、生活等方面的服務(wù)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育引導(dǎo)使其成長(zhǎng)成才，解決學(xué)生在個(gè)體發(fā)展階段必然或者可能面臨的實(shí)際困難，預(yù)防學(xué)生可能出現(xiàn)的不良后果，為學(xué)生的成長(zhǎng)成才創(chuàng)造條件和提供平臺(tái)，為學(xué)生今后的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)全體教職員工都應(yīng)積極參與，形成合力。 3.學(xué)生教育管理的制度：維護(hù)學(xué)生切身利益
高校學(xué)生教育管理制度的主要功能是為學(xué)生教育管理內(nèi)容和管理模式提供合法性依據(jù)和制度支持，為學(xué)生教育管理組織體系的建設(shè)指明方向和提供制度保障，形成長(zhǎng)效機(jī)制，為后續(xù)工作的推動(dòng)夯實(shí)制度基礎(chǔ)，從而使得“以學(xué)生為中心”的理念和學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益得到制度保障。主要包括：完善和規(guī)范學(xué)生教育管理規(guī)章制度的制定與執(zhí)行，建立服務(wù)本位的學(xué)生教育管理模式的配套機(jī)制；完善學(xué)生教育管理過(guò)程中規(guī)章制度的制定程序、完善規(guī)章制度的執(zhí)行程序；結(jié)合學(xué)生教育管理的實(shí)際情況，在學(xué)生教育管理中適當(dāng)借鑒公共管理的相關(guān)制度：諸如實(shí)行聽(tīng)證制度，暢通學(xué)生意見(jiàn)表達(dá)的渠道；實(shí)施新聞制度，有效保障學(xué)生知情權(quán)；實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)接待日制度，提高管理服務(wù)效能；積極開(kāi)展民主評(píng)議制度，暢通學(xué)生民主參與管理的現(xiàn)實(shí)渠道等。
4.學(xué)生教育管理的組織：凸顯服務(wù)職能
隨著高等教育的進(jìn)一步發(fā)展，學(xué)校在學(xué)生教育管理過(guò)程中的服務(wù)職能也將深入人心，學(xué)生的個(gè)性化需求也越來(lái)越多，學(xué)生的消費(fèi)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，學(xué)校為了能夠向?qū)W生提供更加全面周到切實(shí)的服務(wù)，就必須進(jìn)一步建立和完善學(xué)生服務(wù)組織及其職能，在完善正式組織服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，著重加強(qiáng)學(xué)生服務(wù)型組織建設(shè)，重視發(fā)揮學(xué)生自治組織和非正式組織的功能。結(jié)合公共服務(wù)型政府建設(shè)的理論與實(shí)踐，構(gòu)建服務(wù)型的學(xué)生教育管理組織體系，以為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教育教學(xué)服務(wù)為根本目標(biāo)。服務(wù)型的學(xué)生教育管理組織體系要堅(jiān)持以學(xué)生為本，以服務(wù)學(xué)生為主要職能，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，從“管”字當(dāng)頭向“服務(wù)”至上轉(zhuǎn)變，寓管理于服務(wù)之中，為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教育產(chǎn)品和高效便捷的服務(wù)。主要包括：強(qiáng)化學(xué)校正式組織的服務(wù)職能，學(xué)生管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)日常管理的服務(wù)和協(xié)調(diào)，教務(wù)管理部門(mén)應(yīng)完善教學(xué)服務(wù)和督導(dǎo)，后勤管理部門(mén)則加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管和提高；學(xué)校積極提供人、財(cái)、物的支持，建立和完善學(xué)生服務(wù)組織體系；切實(shí)培養(yǎng)學(xué)生自我教育、自我管理、自我服務(wù)的能力，建立和完善學(xué)生自治組織體系；重視學(xué)生非正式組織的積極作用，引導(dǎo)學(xué)生非正式組織體系的自我完善和功能發(fā)揮。
5.學(xué)生教育管理的隊(duì)伍：提升服務(wù)意識(shí)
學(xué)生教育管理隊(duì)伍應(yīng)包括學(xué)校的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、管理人員、廣大教師、后勤服務(wù)人員在內(nèi)的全體教職員工，他們要能夠以學(xué)生為中心，在學(xué)生教育管理過(guò)程中堅(jiān)持“服務(wù)本位”的理念，注重人性化的管理，堅(jiān)持學(xué)生利益為本，堅(jiān)持原則性和靈活性的良好結(jié)合，能夠給自己準(zhǔn)確定位并履行好自己的服務(wù)職責(zé)。主要包括：學(xué)校各級(jí)人員須堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”的理念，能夠把學(xué)生當(dāng)作“上帝”來(lái)對(duì)待。學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者要重視學(xué)生教育管理工作并加強(qiáng)協(xié)調(diào)，將學(xué)生利益放在各項(xiàng)工作的首位；一般管理人員在管理過(guò)程中要維護(hù)學(xué)生切身利益和堅(jiān)持人性化管理；廣大教師要堅(jiān)持教書(shū)、育人、服務(wù)三結(jié)合，充分體現(xiàn)育人為本；專(zhuān)職學(xué)生管理人員，要堅(jiān)持管理就是服務(wù)，管理在于服務(wù)；后勤管理服務(wù)人員則需努力提升服務(wù)能力和質(zhì)量，讓學(xué)生滿(mǎn)意。學(xué)校層面則要加強(qiáng)思想引導(dǎo)和理論教育，積極灌輸“以學(xué)生為中心”的教育服務(wù)理念，逐步樹(shù)立全體教職員工的服務(wù)意識(shí)，培養(yǎng)他們的服務(wù)觀念；加強(qiáng)師德和教師倫理建設(shè)，進(jìn)一步明確教職員工的服務(wù)職能，大力宣傳學(xué)習(xí)先進(jìn)典型，加強(qiáng)傳統(tǒng)師德精神的培養(yǎng)；注重激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，完善獎(jiǎng)懲制度，將在學(xué)生教育管理過(guò)程中的服務(wù)狀況與個(gè)人的職稱(chēng)、升職、福利等掛鉤，進(jìn)一步激發(fā)服務(wù)熱情；建立和完善人員的服務(wù)規(guī)范與章程，加強(qiáng)工作培訓(xùn)，廣大教職員工也要自覺(jué)加強(qiáng)學(xué)習(xí)和不斷完善自我，努力提升自己的服務(wù)能力和水平。
參考文獻(xiàn)
[1]馮增俊.現(xiàn)代教育管理理論發(fā)展特征及趨向探析[J].教育研究，2004(11):9-14.
[2]樊美勤.論高等教育民主化建設(shè)——兼論如何推進(jìn)高校民主管理與教育教學(xué)民主化進(jìn)程[J].黑龍江高教研究，2006(11):25-29.
關(guān)鍵詞:民營(yíng)化;公共管理;行政委托
一、行政委托在公共管理領(lǐng)域正當(dāng)性基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)動(dòng)因
（一）相關(guān)幾種學(xué)說(shuō)依據(jù)
1．公共選擇理論學(xué)說(shuō)：該理論主要是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行分析政府的行政管理活動(dòng)。基于為求得最大效益的經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，公共選擇理論學(xué)派提出應(yīng)在政府以及政府的整個(gè)政治通知范圍引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。并建議將利潤(rùn)分享機(jī)制引進(jìn)政府，對(duì)于節(jié)省出來(lái)的成本歸入財(cái)政節(jié)余，賦予官僚機(jī)構(gòu)一些的自主選擇權(quán)。這就是一種在政府中引入企業(yè)運(yùn)營(yíng)方式的模式，參照競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)規(guī)劃政府行為方式的做法。2．新公共管理理論學(xué)說(shuō)：新公共管理理論成為支撐現(xiàn)代國(guó)外公共進(jìn)行行政方面改革的主要理論基礎(chǔ)，并產(chǎn)生了較大的影響。其認(rèn)為私營(yíng)部門(mén)和公共部門(mén)在管理上并無(wú)本質(zhì)上的差異，私營(yíng)部門(mén)的管理模式仍然可應(yīng)用于公共部門(mén)。政府一方面應(yīng)逐步退出一些諸如經(jīng)濟(jì)的社會(huì)領(lǐng)域，促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體依照司法進(jìn)行活動(dòng)；其次，政府在調(diào)控過(guò)程中，應(yīng)提出如何以私法方式來(lái)進(jìn)行某些公共管理服務(wù)。3．企業(yè)型政府理論學(xué)說(shuō)：該學(xué)說(shuō)是結(jié)合了一些企業(yè)家在其經(jīng)營(yíng)中所采用的重質(zhì)量、效率、力求完美服務(wù)與善待消費(fèi)者的精神加之企業(yè)中廣泛采用的科學(xué)管理策略，創(chuàng)新和改革政府管理的方式，從而使得政府充滿(mǎn)活力和更加有效率。“傳統(tǒng)的政府本能地會(huì)選擇第一個(gè)方法”，“但這種本能的行為只會(huì)更多地導(dǎo)致失敗、合并機(jī)構(gòu)和集中控制只能產(chǎn)生更多的浪費(fèi)”。所以，主張以企業(yè)家精神改革政府并堅(jiān)信新企業(yè)型政府模式必然會(huì)替代傳統(tǒng)的政府模式。4．治理理論學(xué)說(shuō)：治理理論于上世紀(jì)90年代產(chǎn)生并興盛，為西方一些國(guó)家的公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革提供了理論基礎(chǔ)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為政府并不是唯一的治理主體，管理的主體既可是公共機(jī)構(gòu)亦可是私人機(jī)構(gòu)，甚至包含公私之間的合作。該理論的核心觀點(diǎn)是建議通過(guò)協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等方式以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共領(lǐng)域的管理。“治理理論是有共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定要求依靠強(qiáng)制力量要求別人服從。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制。”統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或者是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)。
（二）現(xiàn)實(shí)動(dòng)因
1．長(zhǎng)效治理機(jī)制不強(qiáng)：城市管理部門(mén)在很多方面存在著很難徹底解決的問(wèn)題。因?yàn)槌枪軋?zhí)法需要面對(duì)的對(duì)象具有特殊性，其多在社會(huì)底層生活，缺乏基本生活保障，從事無(wú)證經(jīng)營(yíng)小商小販或者是無(wú)處可歸的流浪人員，這些執(zhí)法對(duì)象具有流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)。城管執(zhí)法過(guò)程費(fèi)時(shí)費(fèi)力，且收效甚微，諸如此類(lèi)現(xiàn)象很難以得到根治。2．城市綜合執(zhí)法范圍越來(lái)越廣，行政事務(wù)增加：較少的人員編制不能滿(mǎn)足廣大區(qū)域以及眾多執(zhí)法任務(wù)的要求。城市管理執(zhí)法人員要承擔(dān)著市容環(huán)境衛(wèi)生整治、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理、城市河湖管理等多項(xiàng)職責(zé)。
二、我國(guó)行政委托在公共管理領(lǐng)域的現(xiàn)狀分析
（一）城管外包的合法性遭質(zhì)疑
很多民眾認(rèn)為將執(zhí)法權(quán)外包給承包公司，不符合法律規(guī)定，外包公司并沒(méi)有執(zhí)法依據(jù)。外包公司因?yàn)槠洳⒉痪哂行姓黧w的資格，且和政府的關(guān)系是行政委托而非授權(quán)，執(zhí)法權(quán)缺失，也因此得不到民眾的認(rèn)可。
（二）暴力執(zhí)法、暴力抗法事件頻發(fā)
城管服務(wù)外包的一部分是為了緩解城管執(zhí)法對(duì)象與執(zhí)法部門(mén)之間的沖突矛盾，推行柔性執(zhí)法。但是結(jié)果并未如人所愿。一些城市的城管業(yè)務(wù)外包并沒(méi)有解決暴力執(zhí)法、暴力抗法事件頻發(fā)的問(wèn)題，也沒(méi)有改善城管人員暴力執(zhí)法的形象，暴力現(xiàn)象仍有發(fā)生。
（三）外包公司執(zhí)行效率低
城管服務(wù)外包因?yàn)槌邪緹o(wú)實(shí)施行政處罰的權(quán)力，所以在其員工管理的過(guò)程中，行政權(quán)力僅限于上前進(jìn)行勸阻。占道違法經(jīng)營(yíng)的小攤販或其他街道上違規(guī)的人員不聽(tīng)從勸阻，承包公司的巡查人員也無(wú)沒(méi)收其東西、扣留或?qū)λ麄冞M(jìn)行處罰的權(quán)力。
（四）城管服務(wù)外包公司服務(wù)不規(guī)范
外包公司在服務(wù)過(guò)程中存在許多不規(guī)范之處。第一，隨意著裝。第二，缺乏身份證明。第三，服務(wù)程序并不規(guī)范。第四，超越服務(wù)權(quán)限進(jìn)行管理，而且經(jīng)常發(fā)生外包公司人員沒(méi)收攤販東西，與服務(wù)對(duì)象發(fā)生暴力沖突事件。
（五）后續(xù)維權(quán)存在問(wèn)題
在我國(guó)的《國(guó)家賠償法》中，“受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利造成損害的，委托機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”。這樣就存在三個(gè)問(wèn)題：第一，受委托人如果行使職權(quán)超出了委托權(quán)限時(shí)，那么法律責(zé)任如何承擔(dān)行為效果如何歸屬？受委托人是不是應(yīng)承擔(dān)責(zé)任？應(yīng)承擔(dān)何種性質(zhì)的責(zé)任以及如何承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任？如果是將受委托人作為被告借由行政訴訟進(jìn)行行政賠償責(zé)任的追責(zé)，就會(huì)面臨這樣的困境——受委托人在其受委托的范圍內(nèi)行使其權(quán)力并不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，也不具有獨(dú)立的法律人格。但當(dāng)其超越權(quán)限行使時(shí)卻具有了作為行政主體的資格。且因?yàn)槭芪腥诵惺孤殭?quán)產(chǎn)生是典型的公法關(guān)系，故通過(guò)民事訴訟來(lái)追究受委托人的責(zé)任，要求賠償顯然行不通。第二，若委托的行政主體承擔(dān)了受委托人行使權(quán)力造成的全部行為后果（包括諸如賠償責(zé)任在內(nèi)），那受委托人在存在其行使權(quán)力存在違法或者過(guò)錯(cuò)的情況下，應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任及其應(yīng)如何追究受委托人的責(zé)任？這在我國(guó)立法上并沒(méi)有明確的規(guī)定。第三，承包公司的人員權(quán)利保障問(wèn)題。接受委托的公司人員在提供管理服務(wù)過(guò)程中如果出現(xiàn)損害，甚至傷亡情況，賠償?shù)姆桨负娃k法應(yīng)當(dāng)如何確定，目前仍然不明確。
三、行政委托的界限與規(guī)制
（一）合法原則
1．法律優(yōu)先原則：在有法律規(guī)定的情況下，必須依照法律規(guī)定；鑒于行政委托專(zhuān)門(mén)立法較少，在增加新的立法之前，應(yīng)遵守下位法不違反上位法規(guī)定的要求。2．法律保留原則：該原則是憲法規(guī)定的有關(guān)對(duì)人民基本權(quán)利加以限制等專(zhuān)屬立法，必須要由立法機(jī)關(guān)經(jīng)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不可代為規(guī)定。且行政機(jī)關(guān)若要實(shí)施行政行為必須得到法律授權(quán)，否則合法性將會(huì)受到質(zhì)疑。
（二）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則
從行政委托開(kāi)始到委托職權(quán)完成的全過(guò)程中，都應(yīng)遵守權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終為自身職權(quán)內(nèi)的事務(wù)負(fù)責(zé)。無(wú)論是不是委托給其他組織或者個(gè)人實(shí)施，都應(yīng)承擔(dān)其相應(yīng)的法律責(zé)任。如此一來(lái)，一則保證行政機(jī)關(guān)不會(huì)出于自身的懈怠將職權(quán)隨意委托，二來(lái)，也可督促行政機(jī)關(guān)行使對(duì)委托職權(quán)的行使?fàn)顩r進(jìn)行控制和監(jiān)督，保障職權(quán)行使的正當(dāng)性與合法性。
（三）禁止再委托原則
行政機(jī)關(guān)職權(quán)委托給符合條件的組織或個(gè)人，是現(xiàn)實(shí)狀況所需要，組織和個(gè)人能夠成為被委托方，正是因?yàn)槠浞戏ǘl件，能夠承擔(dān)一定的權(quán)力，實(shí)施任務(wù)。再委托，一方面會(huì)導(dǎo)致行政管理權(quán)威性的喪失；另一方面，組織和個(gè)人也沒(méi)有足夠的能力再對(duì)受委托對(duì)象進(jìn)行審查監(jiān)督。
四、對(duì)公共管理領(lǐng)域行政委托的規(guī)制
程序的設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利至關(guān)重要。由于我國(guó)目前并沒(méi)有制定《行政程序法》，對(duì)公共管理領(lǐng)域行政委托的程序和實(shí)質(zhì)要件并沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，只是零散分散于一些地方性規(guī)章或法規(guī)中。我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《行政程序法》明確行政委托的程序。此外，還可以借鑒外國(guó)比較成熟的政府公共服務(wù)外包機(jī)制的程序。薩瓦斯在他的著作中敘述了政府在公共服務(wù)外包應(yīng)當(dāng)遵循的幾個(gè)過(guò)程，主要有：一是外包內(nèi)容的確定；二是外包可行性研究；三是招標(biāo)合同的準(zhǔn)備；四是招標(biāo)公告的；五是承包商的選取；六是監(jiān)督、評(píng)估和促進(jìn)合同的履行。公共管理領(lǐng)域行政委托的的程序與上述公共服務(wù)外包程序可以采取大體相似的做法。
（一）可行性研究
行政機(jī)關(guān)在需要對(duì)職權(quán)委托之前，應(yīng)對(duì)該職權(quán)的可行性進(jìn)行分析，以書(shū)面的方式說(shuō)明委托的理由、優(yōu)缺點(diǎn)、預(yù)計(jì)成效等內(nèi)容，交由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者是主管部門(mén)進(jìn)行審批。
（二）公告招標(biāo)確定受委托方
在委托申請(qǐng)得到批準(zhǔn)后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向社會(huì)公告，開(kāi)展招標(biāo)工作，在接收標(biāo)書(shū)的同時(shí)，積極聯(lián)系符合條件的組織和個(gè)人，動(dòng)員其參加投標(biāo)。在招標(biāo)結(jié)束后，應(yīng)對(duì)提出申請(qǐng)的組織和個(gè)人的合法性與實(shí)施能力進(jìn)行審查，對(duì)于不符合條件的應(yīng)當(dāng)予以排除。全過(guò)程都要有記錄，確保公正公開(kāi)。
（三）簽訂委托合同
為了避免委托事項(xiàng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)相互推諉責(zé)任的爭(zhēng)議出現(xiàn)，在委托合同中應(yīng)載明如下內(nèi)容：一是委托的主體，即委托方與受托方的名稱(chēng)、地址、性質(zhì)；二是委托的事項(xiàng)范圍以及雙方的權(quán)利義務(wù)；三是委托生效及截止日期；四是責(zé)任的歸屬，明確由越權(quán)委托引起的法律責(zé)任或違法事實(shí)行政職權(quán)的后果如何承擔(dān)。
（四）公布委托事項(xiàng)和內(nèi)容
歐美國(guó)家的公共管理教育起步早,具有先進(jìn)的教育理念、成熟的辦學(xué)模式和豐富的教學(xué)內(nèi)容。西方公共管理教育在上世紀(jì)90年展特別迅速,具體可歸納為“五個(gè)轉(zhuǎn)變”:一是以培養(yǎng)行政官員的模式轉(zhuǎn)向培養(yǎng)公務(wù)員具有私人部門(mén)的管理風(fēng)格和管理技術(shù),使之成為更具有企業(yè)家精神的公共管理者;二是以社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向工商管理為基礎(chǔ),更多的關(guān)注信息技術(shù)和其他應(yīng)用技術(shù);三是以社會(huì)科學(xué)為主轉(zhuǎn)向以管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)為主,更多地將戰(zhàn)略管理、經(jīng)營(yíng)管理、人力資源管理、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、信息管理、財(cái)務(wù)管理、決策科學(xué)等作為專(zhuān)業(yè)首選課程;四是以政策理論導(dǎo)向轉(zhuǎn)向政策實(shí)踐導(dǎo)向,更著重于傳授公共政策實(shí)施的管理和評(píng)估方法;五是以教師知識(shí)為中心的單向式教學(xué)轉(zhuǎn)向以學(xué)生和問(wèn)題為中心的雙向溝通式教學(xué),強(qiáng)化學(xué)生的管理思維運(yùn)思。就中國(guó)而言,當(dāng)前正處于一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,經(jīng)濟(jì)的改革勢(shì)必要求政治進(jìn)行相應(yīng)的改革,包括行政體制改革。我國(guó)必須積極推進(jìn)政府的“行政指令”職能向“管理服務(wù)”職能轉(zhuǎn)變,并將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制引入傳統(tǒng)的公共部門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu),管理人才的定位也應(yīng)由傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)政務(wù)型、領(lǐng)導(dǎo)型的公共管理人才向注重技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性的公共管理人才轉(zhuǎn)變,以創(chuàng)建有活力的管理,提高工作效率。
上海工程技術(shù)大學(xué),是一所以工程技術(shù)為主,經(jīng)濟(jì)管理、藝術(shù)設(shè)計(jì)等多學(xué)科互相滲透,辦學(xué)特色鮮明的地方本科院校。本校的人才培養(yǎng)主要是為上海地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的,尤其是立足于上海作為特大型城市發(fā)展的需要。上海作為特大型城市,其所面臨的公共管理更加復(fù)雜,對(duì)公共管理專(zhuān)業(yè)人才的創(chuàng)新性與實(shí)踐能力的需求更加高。而就社會(huì)科學(xué)學(xué)院的公共管理專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)而言,就是在面對(duì)現(xiàn)代公共管理問(wèn)題日益復(fù)雜化、多元化,以及高度市場(chǎng)化、技術(shù)化、民主化的時(shí)代背景下,立足于上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,以“學(xué)生的發(fā)展為本”,以“寬口徑、厚基礎(chǔ)、強(qiáng)能力、高素質(zhì)、多方向”的復(fù)合型、應(yīng)用型、創(chuàng)新型公共管理專(zhuān)業(yè)人才為培養(yǎng)目標(biāo)定位。其中,復(fù)合型是理論基礎(chǔ),要求學(xué)生熟悉管理、經(jīng)濟(jì)、政治、法律等多學(xué)科交叉的基礎(chǔ)知識(shí);應(yīng)用型是現(xiàn)實(shí)要求,其基本特征是要具有比較扎實(shí)的公共管理專(zhuān)業(yè)知識(shí),熟練的公共管理技能和很強(qiáng)的公共管理實(shí)踐能力;創(chuàng)新型是人才培養(yǎng)的目標(biāo)和靈魂,要求學(xué)生具備一定的創(chuàng)新素質(zhì),主要包括自覺(jué)的創(chuàng)新意識(shí),勇于開(kāi)拓的創(chuàng)新精神,善于分析的創(chuàng)新思維,和精于管理實(shí)務(wù)的創(chuàng)新能力。社會(huì)科學(xué)學(xué)院在公共管理專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新改革過(guò)程中,秉持了一種與當(dāng)前公共管理發(fā)展實(shí)踐及其教育發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的理念。概括地說(shuō),社科學(xué)院的改革理念就是五個(gè)“相結(jié)合”,即課堂講授與課外自學(xué)相結(jié)合、理論教學(xué)與實(shí)踐教學(xué)相結(jié)合、平時(shí)考核與期末考核相結(jié)合、知識(shí)傳授與能力訓(xùn)練相結(jié)合、思想教育與人格塑造相結(jié)合。在這種理念的指引下,社科學(xué)院自2009年啟動(dòng)教學(xué)改革,全體教師都積極參與,并得到了絕大多數(shù)同學(xué)的理解與支持。
公共管理人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新改革的主要內(nèi)容
人才培養(yǎng)貫穿教育的全過(guò)程,其涉及的內(nèi)容比較廣泛。社科學(xué)院公共管理人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新改革,也是一次目標(biāo)明確、內(nèi)涵豐富、制度完善的改革,其主要內(nèi)容包括下面四個(gè)部分。
(1)優(yōu)化培養(yǎng)方案,調(diào)整課程體系。課程體系是人才培養(yǎng)模式的核心,課程是實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)目標(biāo)的基本單元,體現(xiàn)人才培養(yǎng)模式的特征。要實(shí)現(xiàn)多學(xué)科復(fù)合型人才培養(yǎng)目標(biāo),必須打破各學(xué)科之間的屏障,加強(qiáng)基礎(chǔ)課程的建設(shè)和課程結(jié)構(gòu)的綜合化、整體性。因此,學(xué)院在近幾年里進(jìn)行了兩次培養(yǎng)方案的優(yōu)化,調(diào)整了課程體系,使之更加科學(xué)化、合理化。
公共管理的突出特點(diǎn)是跨學(xué)科、寬口徑和應(yīng)用性。首先,公共管理專(zhuān)業(yè)涉及到40多門(mén)課程,包括管理學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、公關(guān)學(xué)、政策分析、案例分析、公務(wù)員制度、人力資源管理、組織行為學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多學(xué)科的基礎(chǔ)知識(shí),當(dāng)然也將強(qiáng)化學(xué)生的外語(yǔ)和計(jì)算機(jī)知識(shí)(辦公自動(dòng)化)及能力。目標(biāo)就是要培養(yǎng)高層次、寬口徑、復(fù)合型、適應(yīng)廣的應(yīng)用型專(zhuān)業(yè)人才,就業(yè)范圍無(wú)疑將面向全社會(huì)的一切行業(yè)、部門(mén)和單位,不僅有“小政府”,更有“大社會(huì)”。因此,公共管理課程的改革與整合,要形成與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu),學(xué)科要有較寬的知識(shí)面,學(xué)生不僅要有扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)背景,而且具備擴(kuò)展知識(shí)領(lǐng)域的潛力和適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的多變性,成為一專(zhuān)多能的復(fù)合型人才。其次,公共管理具有十分突出的實(shí)踐性和應(yīng)用性。針對(duì)公共管理人才在社會(huì)環(huán)境中專(zhuān)業(yè)技能較弱等缺陷,以培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力、提高學(xué)生的綜合素質(zhì)為目的,大量增加跨學(xué)科、前沿性和應(yīng)用性的課程并加大實(shí)踐環(huán)節(jié)的力度,通過(guò)多種方式,對(duì)公共管理類(lèi)人才進(jìn)行強(qiáng)化訓(xùn)練,強(qiáng)調(diào)理論與技能的有機(jī)契合。
本學(xué)院在近兩輪的培養(yǎng)方案修訂過(guò)程中,主要從三個(gè)方面完善課程體系:其一,為了實(shí)現(xiàn)學(xué)科交融、專(zhuān)業(yè)滲透,必須加強(qiáng)課程建設(shè),使課程結(jié)構(gòu)朝綜合化、整體性方向發(fā)展,同時(shí)也為了方便同學(xué)選課,本院將培養(yǎng)方案中的課程按不同的模板排列,比如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)等,為同學(xué)提供“拼盤(pán)式”的課程選擇。其二,學(xué)院確立了勞動(dòng)與社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)和公共事業(yè)管理專(zhuān)業(yè)的學(xué)科基礎(chǔ)選修課與專(zhuān)業(yè)特色選修課打通的課程模式,由學(xué)生自由選擇自己感興趣的課程來(lái)修讀,從某種意義上來(lái)說(shuō),實(shí)現(xiàn)了“學(xué)分制”的真正內(nèi)涵。其三,學(xué)院盡可能多地開(kāi)課以給學(xué)生更多的選擇,拓寬學(xué)生的視野,開(kāi)設(shè)了一些1學(xué)分、16課時(shí)的課程,比如“行政領(lǐng)導(dǎo)與決策”、“中國(guó)管理思想史”、“中外文化比較研究”、“社會(huì)心理學(xué)”等等。老師在講授這些課程的時(shí)候不求又細(xì)又全,但求給學(xué)生給知識(shí)的引導(dǎo)和方法的指導(dǎo),使學(xué)生形成厚實(shí)知識(shí)基礎(chǔ)和寬闊的學(xué)術(shù)視野。此外,學(xué)院還開(kāi)設(shè)了一系列知識(shí)拓展的講座。正是通過(guò)多學(xué)科相融通的結(jié)構(gòu)復(fù)合型和功能復(fù)合型課程體系,培養(yǎng)學(xué)生全面發(fā)展能力,及時(shí)適應(yīng)社會(huì)多樣化的敏捷性需求,使其在最短的時(shí)間內(nèi)勝任新工作的要求。
(2)轉(zhuǎn)變教學(xué)模式,豐富課堂內(nèi)容。教學(xué)是教育過(guò)程的重要環(huán)節(jié),教學(xué)模式的科學(xué)性如何直接決定著培養(yǎng)學(xué)生的質(zhì)量高低。因此,本次改革的重要內(nèi)容就是轉(zhuǎn)變教學(xué)模式。學(xué)院制定了《關(guān)于公共管理專(zhuān)業(yè)課程教學(xué)改革若干意見(jiàn)》,并進(jìn)行了為期一周的全員培訓(xùn),使得改革在全院上下達(dá)到共識(shí)。該文件根據(jù)課程性質(zhì)的不同,對(duì)公共管理專(zhuān)業(yè)課程教學(xué)提出了不同的明確要求。總的來(lái)說(shuō),教學(xué)改革涉及以下幾方面:
1.從教學(xué)主體上看,師生互為主體,尤其強(qiáng)調(diào)學(xué)生的學(xué)習(xí)自主性。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)需要終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì),學(xué)生的自學(xué)能力對(duì)于其一生的發(fā)展是至關(guān)重要的。本學(xué)院更新教學(xué)觀念,以“學(xué)生的發(fā)展為本”,變“要我學(xué)”為“我要學(xué)”、變“授人以魚(yú)”為“授人以漁”、變知識(shí)輸入為創(chuàng)新素質(zhì)培養(yǎng)和實(shí)踐能力提升的可持續(xù)發(fā)展。因此,在整個(gè)教學(xué)過(guò)程中十分強(qiáng)調(diào)學(xué)生的自學(xué)。對(duì)于教師來(lái)說(shuō),要求其課堂教學(xué)主要圍繞課程的理論框架、邏輯體系、核心概念和基本原理展開(kāi),并清晰地對(duì)學(xué)生講授,切忌面面俱到,重點(diǎn)不突出、邏輯不清晰,概念不明確、原理不準(zhǔn)確。對(duì)于學(xué)生來(lái)說(shuō),要求認(rèn)真閱讀教材,并在此基礎(chǔ)上,以每一章為單位,在教師講授課程相關(guān)章節(jié)之前完成撰寫(xiě)500字的讀書(shū)筆記;同時(shí),要求學(xué)生在教師講完一章后,依據(jù)本章節(jié)的內(nèi)容,結(jié)合教師講授,撰寫(xiě)500字學(xué)習(xí)心得。每位同學(xué)必須做預(yù)復(fù)習(xí)筆記,否則本課程得重修。預(yù)復(fù)習(xí)筆記的撰寫(xiě)情況納入期末考核,占總分的20%。撰寫(xiě)預(yù)復(fù)習(xí)筆記的目的在于養(yǎng)成學(xué)生自學(xué)的習(xí)慣,并鍛煉學(xué)生的表達(dá)、概括與提煉的能力。
2.從教學(xué)方式上看,形式多樣化,增強(qiáng)教學(xué)效果,尤其注重培養(yǎng)學(xué)生的綜合素質(zhì)。單向灌輸填鴨式、理論脫離實(shí)際的教學(xué)已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)下專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)了。因此要培養(yǎng)實(shí)踐型創(chuàng)新型公共管理專(zhuān)業(yè)人才,必須加強(qiáng)多方位的教學(xué),變單向灌輸為師生交互式學(xué)習(xí),讓學(xué)生參與課堂教學(xué)的全過(guò)程之中,突出教學(xué)方式的多樣性、靈活性。積極實(shí)踐啟發(fā)式、發(fā)現(xiàn)式、討論式、研究式教學(xué),努力嘗試將問(wèn)題教學(xué)法、案例教學(xué)法、探究式發(fā)現(xiàn)法引入課堂。學(xué)院要求每門(mén)課都必須拿出一部分課時(shí)用于課堂討論,課堂討論課時(shí)的多少取決于課程性質(zhì)。一般來(lái)說(shuō),學(xué)科基礎(chǔ)必修課的課堂討論應(yīng)有4課時(shí),專(zhuān)業(yè)特色課為8課時(shí),而專(zhuān)業(yè)特色選修課的課堂討論時(shí)數(shù)應(yīng)達(dá)到總課時(shí)的三分之一。討論課的形式可以是案例分析、調(diào)研交流,也可以是演講或辯論等。討論課的目的在于啟發(fā)學(xué)生自主思考,并鍛煉學(xué)生的表達(dá)、演講與創(chuàng)新能力。學(xué)生參與討論的情況也納入期末考核,占總數(shù)的10%-20%。
3.從流程管理上看,程序規(guī)范,要求嚴(yán)格,建立教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控體系。良好的教學(xué)質(zhì)量是建立在有序、規(guī)范管理的基礎(chǔ)之上的。學(xué)院十分重視課程論證工作,將從教學(xué)文件的準(zhǔn)備到試卷歸檔整個(gè)教學(xué)過(guò)程分成十七個(gè)環(huán)節(jié),要求每位教師嚴(yán)格按照這一流程進(jìn)行課程的規(guī)范化建設(shè)。比如,出試卷這一環(huán)節(jié),看似容易,但實(shí)際上,出一份好試卷并不容易。一份好的試卷不僅能夠測(cè)試出學(xué)生課堂知識(shí)的掌握水平,而且要測(cè)試出學(xué)生的表達(dá)能力、分析能力和創(chuàng)新能力。這樣,就把教學(xué)改革的基本理念與精神落實(shí)在試卷上來(lái),改變過(guò)去“考前死記硬背、考后不留痕跡”的狀況,將教學(xué)過(guò)程與目標(biāo)考核有效地結(jié)合起來(lái)。為此,學(xué)院專(zhuān)門(mén)組織全體教師討論如何出一份高質(zhì)量、高水平的試卷,大家獲益良多。此外,學(xué)院還通過(guò)聽(tīng)課,對(duì)教學(xué)質(zhì)量定期分析評(píng)價(jià),傾聽(tīng)教師和學(xué)生的意見(jiàn)和建議,了解教學(xué)日歷、教學(xué)大綱的具體執(zhí)行情況,為學(xué)院提供教學(xué)管理和改革方面的意見(jiàn)和建設(shè),給學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)教學(xué)改革決策提供依據(jù)。(3)加強(qiáng)實(shí)踐環(huán)節(jié),突出應(yīng)用能力。
【關(guān)鍵詞】學(xué)生公寓；單位制度；公共產(chǎn)品；新公共管理
高校社會(huì)化學(xué)生公寓是高校后勤社會(huì)化改革的產(chǎn)物，公寓區(qū)管理的好壞，對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)的順利完成、意志的培養(yǎng)和良好道德品質(zhì)的形成及將來(lái)事業(yè)的成功，都有重大的影響。高校后勤經(jīng)歷了4次社會(huì)化改革，隨著高校后勤社會(huì)化改革進(jìn)程的深化，高校學(xué)生公寓的建設(shè)和管理模式也出現(xiàn)了多種形式。許多高校利用社會(huì)資金，通過(guò)各種渠道，興建起多種類(lèi)型的學(xué)生公寓，極大的緩解了擴(kuò)招給高校帶來(lái)的壓力。就目前的情況來(lái)看，大部分企業(yè)在運(yùn)營(yíng)社會(huì)化學(xué)生公寓方面出現(xiàn)了困境，無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)學(xué)生公寓管理。“如何解決這種困境？”是值得國(guó)內(nèi)外學(xué)者思考的問(wèn)題。要解決這種困境就必須借助相關(guān)理論弄清“高校社會(huì)化學(xué)生公寓的本質(zhì)問(wèn)題是什么？”
一、高校社會(huì)化學(xué)生公寓界定
高校社會(huì)化學(xué)生公寓是高校公寓將自身的管理服務(wù)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自覺(jué)納入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，歸于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的整體框架。在組織管理上，由學(xué)校的多個(gè)部門(mén)管理轉(zhuǎn)變成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，打破傳統(tǒng)的“一仆多主”的管理模式。
傳統(tǒng)的高校學(xué)生公寓管理模式是由學(xué)生處或總務(wù)處管理，學(xué)校下?lián)芙?jīng)費(fèi)的福利型模式。公寓管理部門(mén)是學(xué)校管理部門(mén)的一個(gè)組成部分，注重對(duì)學(xué)生的管理與教育，追求的是社會(huì)效益。學(xué)校包攬后勤帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：一方面，高校土地面積十分有限，教工宿舍、學(xué)生宿舍、食堂及其它生活設(shè)施在校園占據(jù)了相當(dāng)大的地方，使得學(xué)校無(wú)法擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模。另一方面，政府投入的資金有限，這些資金部分被用在學(xué)校的生活設(shè)施上，減少了教學(xué)設(shè)施的資金，學(xué)校也沒(méi)有充足的資金新建學(xué)生宿舍，這從資金上限制了辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大。
高校學(xué)生公寓社會(huì)化后公寓管理模式一般為脫離學(xué)生處或總務(wù)處，成立獨(dú)立的學(xué)生公寓管理服務(wù)中心，隸屬后勤集團(tuán)公司，實(shí)行企業(yè)化的物業(yè)管理模式。學(xué)生公寓管理服務(wù)中心不再是學(xué)校的一個(gè)管理部門(mén)，而是企業(yè)的一部分，按企業(yè)機(jī)制運(yùn)行，追求一定的經(jīng)濟(jì)效益。后勤交由企業(yè)管理后，較為突出的問(wèn)題是企業(yè)方認(rèn)為自己是服務(wù)企業(yè)，其工作職責(zé)是服務(wù)學(xué)生、管理公寓，不應(yīng)該承擔(dān)教育學(xué)生的責(zé)任，如果學(xué)生違反了公寓管理的規(guī)定，公寓管理部門(mén)可以按照相關(guān)條理給予處理，但是學(xué)生的思想素質(zhì)教育應(yīng)該是學(xué)校的責(zé)任。
二、高校社會(huì)化學(xué)生公寓現(xiàn)存的本質(zhì)問(wèn)題
高校學(xué)生公寓社會(huì)化的過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題是不可避免的，其本質(zhì)問(wèn)題并不是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善，而是管理企業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)作方式與服務(wù)的公益性要求之間的矛盾激化所致。高校社會(huì)化學(xué)生公寓項(xiàng)目是在政府主導(dǎo)、政策引導(dǎo)與支持下開(kāi)展的一個(gè)特殊項(xiàng)目，直接為學(xué)生服務(wù)。由于涉及學(xué)生切身利益，為不加重學(xué)生負(fù)擔(dān)，國(guó)家對(duì)公寓收費(fèi)實(shí)行嚴(yán)格控制，具有明顯的公益性。高校學(xué)生住宿收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年維持不變，而企業(yè)的各項(xiàng)支出又必須順應(yīng)市場(chǎng)變化，加之社會(huì)化學(xué)生公寓項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)多為項(xiàng)目公司，單純依靠項(xiàng)目收益來(lái)還貸和獲取回報(bào)，一旦項(xiàng)目面臨成本持續(xù)上漲而收入無(wú)法增加的難題，公司經(jīng)營(yíng)則入不敷出，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)勢(shì)必難以為繼。
另外，社會(huì)化學(xué)生公寓的企業(yè)方存在責(zé)任的缺失，企業(yè)不僅要服務(wù)學(xué)生，做好公寓的管理工作，而且要承擔(dān)公寓育人的責(zé)任。一方面，對(duì)于學(xué)生的心理或行為問(wèn)題，管理企業(yè)應(yīng)對(duì)學(xué)生進(jìn)行必要的教育、引導(dǎo)和管理。另一方面，大學(xué)生公寓是育人的重要場(chǎng)所，是學(xué)校后勤的重要組成部分，高校對(duì)學(xué)生的教育管理是全方位的，其中包括學(xué)生在大學(xué)生公寓內(nèi)的思想和行為。因此，社會(huì)化后的公寓管理者應(yīng)承擔(dān)起學(xué)生公寓內(nèi)的學(xué)生教育工作，同時(shí)也要積極配合學(xué)校開(kāi)展其他各方面教育與管理工作。
三、高校社會(huì)化學(xué)生公寓的理論探析
（一）單位制度的存在阻礙高校社會(huì)化學(xué)生公寓的進(jìn)程
高校學(xué)生公寓社會(huì)化失敗的一個(gè)直接原因是單位制度得以在高校中延續(xù)。單位制度是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)制度的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷雖然打破了單位制度一統(tǒng)天下的社會(huì)格局，形成了單位和非單位制度并存的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)。但是中國(guó)大學(xué)作為傳統(tǒng)體制下的事業(yè)單位，仍保留著鮮明的單位制度特征。1980年以來(lái)的市場(chǎng)化改革已經(jīng)開(kāi)始威脅單位制度的存在，單位制度在很多地方已經(jīng)消失。但在很多中國(guó)大學(xué)里，單位制度依然存在。由于單位不僅支持職工的工作生活，還支持他們的社會(huì)生活與家庭生活。因此，后勤系統(tǒng)是單位制度的重要標(biāo)志之一。
高校單位制度的存在使政府部門(mén)成為其唯一的或主要的資源輸入來(lái)源，使高校對(duì)政府部門(mén)的依附性加強(qiáng)，習(xí)慣于吃政府的“大鍋飯”。而高校人因有高校這一單位的庇護(hù)，獲得了永久性的各種待遇保障，使得高校人又習(xí)慣于吃高校的“大鍋飯”。這樣，不論是作為單位的高校還是高校單位里的個(gè)人，其對(duì)各種資源都停留在等、靠、要的惰性之中。這種思想不利于高校引進(jìn)社會(huì)資源，建設(shè)高質(zhì)量的學(xué)生公寓，更好地為學(xué)生提供服務(wù)。
大學(xué)從誕生起至今，其主要職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究。由于高校單位制度的根深蒂固，使得每一所大學(xué)事實(shí)上都像一個(gè)小的“福利國(guó)家”，大學(xué)人從生到死的一切生活所需，都可以在大學(xué)單位里得到滿(mǎn)足。社會(huì)化學(xué)生公寓要求公寓的管理運(yùn)營(yíng)從高校脫離，完全由企業(yè)經(jīng)營(yíng)。而實(shí)際上高校承擔(dān)著廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種職能，公寓方與高校在許多方面存在權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了公寓服務(wù)質(zhì)量的提高，從而影響學(xué)校教學(xué)的穩(wěn)定運(yùn)行。
（二）基于公共產(chǎn)品的角度淺析高校學(xué)生公寓提供主體的變遷
高校社會(huì)化學(xué)生公寓其實(shí)是高校學(xué)生后勤服務(wù)提供選擇的問(wèn)題，也是高校職能履行的問(wèn)題，我們可以從學(xué)生公寓提供主體來(lái)探討。如果學(xué)校需要提供公寓服務(wù)，那么政府就需要介入，這時(shí)學(xué)生公寓就屬于公共產(chǎn)品，其提供方式可以是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托生產(chǎn)或是政府補(bǔ)貼等。如果不需要學(xué)校提供公寓服務(wù)，而是引進(jìn)企業(yè)投資（即社會(huì)化），建成后完全交由企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這時(shí)學(xué)生公寓就屬于私人產(chǎn)品。
傳統(tǒng)的高校學(xué)生公寓是由政府出資，學(xué)校統(tǒng)一建設(shè)和管理的，其屬于公共產(chǎn)品的范疇。自1999年開(kāi)始的高等教育（包括大學(xué)本科、研究生）不斷擴(kuò)大招生人數(shù)的教育改革政策實(shí)施以來(lái)，現(xiàn)有的學(xué)生公寓數(shù)量已經(jīng)不能滿(mǎn)足在校學(xué)生的住宿需求。再加上政府和高校資金短缺，難以在短時(shí)間內(nèi)建設(shè)大量的學(xué)生公寓。為了不影響高校教學(xué)的穩(wěn)定運(yùn)行，政府在考慮多方面的因素后決定引進(jìn)企業(yè)投資建設(shè)學(xué)生公寓，并交由企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，即學(xué)生公寓社會(huì)化。其實(shí)質(zhì)是公共產(chǎn)品供給主體的變遷，由政府供給到由私人供給的轉(zhuǎn)變。社會(huì)化學(xué)生公寓建設(shè)以私人產(chǎn)品建的，但是管理卻是以公共產(chǎn)品來(lái)管的。社會(huì)化學(xué)生公寓的企業(yè)方追求的是利潤(rùn)最大化，注重經(jīng)濟(jì)效益，而高校追求的是培養(yǎng)社會(huì)需求的高素質(zhì)的人才，注重社會(huì)效益。企業(yè)的市場(chǎng)性與高校的公益性存在不可調(diào)和的矛盾，這必然導(dǎo)致企業(yè)對(duì)學(xué)生公寓的運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)虧損。由此看出，公共產(chǎn)品單一的政府供給或是單一的由私人供給都不能達(dá)到供給效率的最優(yōu)狀態(tài)。
高校學(xué)生公寓允許私人提供，決不意味著學(xué)校在此方面的責(zé)任讓渡。因?yàn)閷W(xué)生公寓無(wú)論是純公共產(chǎn)品，還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其目的都是為了滿(mǎn)足高校學(xué)生的需要，實(shí)現(xiàn)的是公共利益，因而具有公益性質(zhì)。而學(xué)生公寓的私人供給者（企業(yè)）由于理性經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)，再可能由于制度約束的缺失，可能會(huì)做出某些有違公共利益的行為。而且，像政府提供公共產(chǎn)品會(huì)出現(xiàn)“政府失誤”一樣，私人提供公共產(chǎn)品同樣會(huì)存在低效率等情況。因此，出于公益的目的，高校的干預(yù)行為是非常必要的。為此，高校必須加強(qiáng)對(duì)私人提供學(xué)生公寓這一公共產(chǎn)品的制度約束。同時(shí)，在私人提供學(xué)生公寓的建設(shè)和服務(wù)的過(guò)程中，政府有必要給予學(xué)生公寓的供給者政策支持。近年來(lái)，企業(yè)運(yùn)營(yíng)學(xué)生公寓的成本不斷上升，而政府要求企業(yè)在公寓收費(fèi)方面保持原有得標(biāo)準(zhǔn)不變，這必然給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使企業(yè)出現(xiàn)入不敷出的局面。政府必須執(zhí)行有關(guān)補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，緩解企業(yè)的困境。
（三）借鑒新公共管理理論優(yōu)化社會(huì)化學(xué)生公寓的管理
新公共管理理論在高校社會(huì)化學(xué)生公寓管理方面的到了很好的運(yùn)用，有利于研究者更深入地了解學(xué)生公寓社會(huì)化的內(nèi)涵。“新公共管理”理論認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，從根本上解決機(jī)構(gòu)臃腫、預(yù)算超支、效率低下、與腐敗盛行的頑癥。政策組織與規(guī)制組織的職能是負(fù)責(zé)“掌舵”，而服務(wù)提供組織與服從型組織的職能是“劃槳”。高校的職能是教育育人，培養(yǎng)高水平的人才。社會(huì)化學(xué)生公寓將高校從繁重的后勤事物中解脫出來(lái)，有利于提高高校后勤服務(wù)的質(zhì)量和水平，有利于減輕學(xué)校負(fù)擔(dān)，提高學(xué)校辦學(xué)效益，有利于保證學(xué)校的發(fā)展和穩(wěn)定。
“新公共管理”理論認(rèn)為，企業(yè)先進(jìn)的管理方式和手段、服務(wù)理念都可以為公共部門(mén)所用。應(yīng)該打破政府部門(mén)的壟斷，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式將公共服務(wù)承包出去，實(shí)行全面質(zhì)量管理和目標(biāo)管理，對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果高度重視。人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭機(jī)制和績(jī)效工資制，而不是終身任職。高校學(xué)生公寓社會(huì)化引進(jìn)企業(yè)投資建設(shè)、交由企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，打破了傳統(tǒng)的高校統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)學(xué)校后勤事務(wù)的局面，企業(yè)的先進(jìn)管理方式和手段、服務(wù)理念在一定程度上提高了公寓服務(wù)的質(zhì)量和效率。社會(huì)化學(xué)生公寓是根據(jù)工作任務(wù)招聘不同性別、不同年齡、不同業(yè)務(wù)基礎(chǔ)的管理人員，招聘時(shí)擇優(yōu)錄用。招聘后進(jìn)行崗前培訓(xùn)、定期考試考核，并簽訂用工合同。同時(shí)要建立內(nèi)部人員管理的約束機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、淘汰機(jī)制。定崗定責(zé)，按勞取酬，確保職工收人，充分調(diào)動(dòng)職工的積極性、創(chuàng)造性、主動(dòng)性。
“新公共管理”理論認(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿(mǎn)足多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。同樣，高校學(xué)生公寓是根據(jù)學(xué)生的需要對(duì)學(xué)生提供服務(wù)，這種服務(wù)以學(xué)生的實(shí)際需求為導(dǎo)向，學(xué)生對(duì)學(xué)生公寓服務(wù)的滿(mǎn)意度是衡量服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一。隨著高校學(xué)生公寓社會(huì)化，高校不再是公寓服務(wù)的唯一提供者，企業(yè)的加入使得公寓服務(wù)成為企業(yè)與學(xué)生之間的顧主與顧客關(guān)系。
四、簡(jiǎn)要述評(píng)
國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)高校社會(huì)化學(xué)生公寓的研究大部分集中在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出對(duì)策解決問(wèn)題這一表面層次上，沒(méi)有用相關(guān)的理論分析社會(huì)化學(xué)生公寓的本質(zhì)問(wèn)題。理論對(duì)人們的行為具有指導(dǎo)作用，本文借用單位制度、公共產(chǎn)品私人供給、新公共管理理論，從理論的角度深刻地剖析了高校社會(huì)化學(xué)生公寓的現(xiàn)象，有利于我們更全面地了解高校社會(huì)化學(xué)生公寓的本質(zhì)，希望能為更有效地解決高校社會(huì)化公寓進(jìn)程中的各種難題提供理論參考。
參考文獻(xiàn)
[1] 宋京.中國(guó)研究型大學(xué)知識(shí)創(chuàng)新活動(dòng)的制度環(huán)境分析——基于單位制度的解說(shuō)[J].清華大學(xué)教育研究，2006（04）： 48-52.
[2] 趙炬明.精英主義與單位制度-對(duì)中國(guó)大學(xué)組織與管理的案例研究[J].北京大學(xué)教育評(píng)論，2006（01）：181-189.
[3] 呂恒立.試論公共產(chǎn)品的私人供給[J].天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002（03）：1-7.
[4] 財(cái)政部.國(guó)家稅務(wù)總局.關(guān)于經(jīng)營(yíng)高校學(xué)生公寓及高校后勤社會(huì)化改革有關(guān)稅收政策的通知，2006.
[5] 趙婕.公共產(chǎn)品的私人供給一一公私合作制在電信產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2008.
[6] 諶君.湖南省高校社會(huì)化學(xué)生公寓回購(gòu)研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2011.
[7] 王觀龍.社會(huì)化大學(xué)生公寓的特點(diǎn)與管理對(duì)策[J].江蘇高教，2002（06）：127-129.
協(xié)同治理是一種由政府部門(mén)主導(dǎo), 社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、公民團(tuán)體等多種要素協(xié)同參與社會(huì)事務(wù)的公共管理模式。關(guān)于協(xié)同治理的研究始于20世紀(jì)80年代, 作為一門(mén)新興交叉理論, 協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)是自然科學(xué)領(lǐng)域的系統(tǒng)協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的治理理論。進(jìn)入21世紀(jì), 隨著全球化的日益深化, 公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的臨界點(diǎn)不斷縮減, 公共領(lǐng)域所面臨的問(wèn)題呈現(xiàn)復(fù)雜化和碎片化趨勢(shì), 傳統(tǒng)公共管理模式難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)和民眾需求。協(xié)同治理所具有的多元、合作、協(xié)調(diào)、共享等特點(diǎn), 已成為西方學(xué)界和公共管理部門(mén)頗為重視的公共管理模式。
隨著社會(huì)發(fā)展, 公共部門(mén)、社會(huì)組織以及普通民眾對(duì)檔案的需求日益增加, 但檔案管理在我國(guó)仍處于政府部門(mén)主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理模式。近年來(lái), 我國(guó)學(xué)者開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)檔案公共管理的弊端進(jìn)行反思, 其中不乏對(duì)于西方現(xiàn)代公共管理模式的分析與借鑒。由于社會(huì)環(huán)境和體制的差異, 我國(guó)檔案學(xué)界在研究過(guò)程中較少關(guān)注西方公共管理的熱點(diǎn)協(xié)同治理。為此, 在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下, 本文以協(xié)同治理為視角, 分析我國(guó)檔案公共管理模式存在的問(wèn)題, 結(jié)合國(guó)外檔案管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示, 提出進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)檔案公共管理的對(duì)策, 以期對(duì)我國(guó)檔案服務(wù)優(yōu)化和發(fā)展有所裨益。
二、協(xié)同治理視角下檔案公共管理模式的優(yōu)勢(shì)
在協(xié)同治理背景下, 西方國(guó)家形成了較為成熟、高效的檔案公共管理模式, 較好滿(mǎn)足了社會(huì)對(duì)于檔案的多樣化需求, 有效推動(dòng)了檔案事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
(一) 多元主體的協(xié)同優(yōu)勢(shì)
傳統(tǒng)檔案公共管理的實(shí)踐過(guò)程中, 無(wú)論是政府、市場(chǎng)還是社會(huì)主導(dǎo)的單一化的管理模式都具有較大局限性, 西方國(guó)家嘗試通過(guò)協(xié)同治理來(lái)推動(dòng)檔案工作發(fā)展, 堅(jiān)持政府間接管理、社會(huì)組織發(fā)揮中介和補(bǔ)充職能、合理引導(dǎo)民眾需求的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同參與。譬如, 英國(guó)檔案管理長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持多元協(xié)同參與, 包括國(guó)家檔案館 (政府部門(mén)) 、印度事務(wù)部圖書(shū)檔案館 (非政府性公共機(jī)構(gòu)) 、大學(xué)、教會(huì)、企業(yè)及私人檔案館 (社會(huì)組織) 等多類(lèi)檔案主體, 通過(guò)多方合作不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)各類(lèi)檔案資源的共享, 還較好地滿(mǎn)足了不同主體對(duì)檔案的多樣化需求。[1]再如, 美國(guó)國(guó)家檔案館在2017年研發(fā)銘記一戰(zhàn) (Remembering WWI) 移動(dòng)應(yīng)用程序過(guò)程中, 通過(guò)多種方式吸引社會(huì)組織和民眾參與一戰(zhàn)檔案資源的收集, 包括吸納軟件開(kāi)發(fā)人員、社交媒體交互設(shè)計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí), 參考采納歷史教師、數(shù)字人好者、博物館專(zhuān)家的檔案需求等, 進(jìn)一步提高了檔案資源的開(kāi)發(fā)與利用程度。[2]可見(jiàn), 西方國(guó)家通過(guò)引入多元主體協(xié)同參與檔案公共管理過(guò)程, 適度縮小了政府檔案管理、控制職能, 提高了社會(huì)組織及民眾的檔案參與度。
(二) 資源共享的合作優(yōu)勢(shì)
檔案管理目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)檔案工作社會(huì)化, 西方國(guó)家通過(guò)協(xié)同治理來(lái)增強(qiáng)政府檔案部門(mén)、社會(huì)檔案管理組織、私人檔案館以及普通民眾間的互動(dòng), 檔案管理主體共享資源、相互配合, 使檔案信息的質(zhì)量大幅提升, 檔案公開(kāi)的范圍不斷擴(kuò)大, 從根本上改變了過(guò)去檔案保存?zhèn)洳榈臓顟B(tài), 提升了檔案及檔案管理工作的活力。譬如, 加拿大建立國(guó)家檔案館與學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、教會(huì)檔案館的聯(lián)合管理機(jī)制, 通過(guò)政府檔案機(jī)構(gòu)、半政府檔案機(jī)構(gòu)、非政府檔案機(jī)構(gòu)間的多元互動(dòng)、有效協(xié)調(diào), 逐年加大對(duì)官方和非官方檔案資料的收集保管力度, 檔案資料內(nèi)容涵蓋社會(huì)生活的方方面面, 大大滿(mǎn)足了檔案用戶(hù)的查閱需要。[3]丹麥國(guó)家檔案館通過(guò)外包形式, 不斷提升檔案收集與管理專(zhuān)業(yè)化水平, 提供更加人性化的檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套服務(wù), 給檔案用戶(hù)帶來(lái)較舒適、便利的感官體驗(yàn)。[4]
(三) 分工合作的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)
協(xié)同的根本要義在于分工與合作, 西方國(guó)家十分重視為公眾提供專(zhuān)業(yè)化的服務(wù), 突出表現(xiàn)在檔案公共管理系統(tǒng)內(nèi)部和檔案公共服務(wù)的供給層面。譬如, 英國(guó)通過(guò)加強(qiáng)檔案專(zhuān)業(yè)分工, 有效打破了不同部門(mén)間的界限, 作為政府部門(mén)的國(guó)家檔案館主要為國(guó)家和地區(qū)發(fā)展、政府建設(shè)提供服務(wù), 檔案公共管理多具有綜合性和指導(dǎo)性, 不具有小眾化特征;非政府組織的檔案館一般具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性, 主要為資金供給方提供專(zhuān)門(mén)性的檔案管理服務(wù)。這兩種檔案管理部門(mén)在業(yè)務(wù)上有所互補(bǔ), 在檔案提供方面協(xié)同發(fā)展, 提升了普通民眾和社會(huì)團(tuán)體的檔案利用效率, 實(shí)現(xiàn)了跨部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同與無(wú)縫鏈接, 推動(dòng)檔案公共服務(wù)協(xié)同化發(fā)展。[5]再如, 瑞典檔案管理部門(mén)高度重視檔案工作的專(zhuān)業(yè)宣傳, 通過(guò)形式多樣的專(zhuān)業(yè)活動(dòng)吸引民眾參與檔案工作, 以檔案共享日、歷史紀(jì)念儀式、珍貴館藏開(kāi)放日等形式, 引導(dǎo)社會(huì)民眾廣泛參與檔案服務(wù)和管理, 起到活化檔案、提高檔案館知名度、增強(qiáng)社會(huì)檔案意識(shí)的作用, 成為連接檔案公共管理部門(mén)與社會(huì)大眾的橋梁紐帶。[6]
三、我國(guó)傳統(tǒng)檔案公共管理模式存在的問(wèn)題
國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下, 傳統(tǒng)檔案管理模式已很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需要, 值得業(yè)界關(guān)注與反思。
(一) 檔案管理主體的單一化
隨著改革開(kāi)放不斷深入, 社會(huì)民眾對(duì)檔案的需求日益多元化, 由政府、社會(huì)組織、民眾協(xié)同完成檔案公共管理已成為必然趨勢(shì)。然而, 我國(guó)傳統(tǒng)檔案管理工作仍具有較強(qiáng)的壟斷性, 檔案部門(mén)承擔(dān)了絕大部分的檔案工作, 由于管理主體的單一化, 我國(guó)檔案資源處于相對(duì)壟斷的公共管理體制之下, 因而在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi), 我國(guó)檔案工作受到官本位和神秘主義觀念的影響, 自我封閉成為常態(tài), 檔案工作重心在于資源收集與保管, 對(duì)外利用也僅限于體制內(nèi)部, 這使得社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、公民團(tuán)體等各類(lèi)社會(huì)資源無(wú)法在檔案管理過(guò)程中發(fā)揮自身知識(shí)和技能優(yōu)勢(shì), 檔案公共管理部門(mén)出現(xiàn)職能集中、機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的現(xiàn)象, 檔案事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。
(二) 檔案管理模式的碎片化
受傳統(tǒng)管理體制影響, 我國(guó)傳統(tǒng)檔案管理模式存在碎片化問(wèn)題, 不能滿(mǎn)足政府以及社會(huì)民眾的需求。一方面, 我國(guó)檔案管理的職責(zé)分界呈現(xiàn)碎片化狀態(tài), 這與我國(guó)傳統(tǒng)的條塊式檔案管理體制密切相關(guān), 目前我國(guó)承擔(dān)檔案管理的公共部門(mén)包括各級(jí)綜合性檔案館、各部門(mén)業(yè)務(wù)檔案館、黨史部門(mén)、地方史志部門(mén)、各類(lèi)博物館等, 雖然各類(lèi)檔案部門(mén)均是政府管理機(jī)構(gòu), 但相互間關(guān)系較松散和獨(dú)立, 各類(lèi)檔案管理部門(mén)職責(zé)既有重疊又有空缺, 檔案管理存在條塊分割不清的功能性問(wèn)題, 這導(dǎo)致各類(lèi)檔案管理部門(mén)在檔案服務(wù)上存在制約與沖突, 部門(mén)主義、各自為政現(xiàn)象經(jīng)常性出現(xiàn), 嚴(yán)重阻礙了檔案公共管理的發(fā)展。另一方面, 我國(guó)檔案資源存在碎片化問(wèn)題。我國(guó)檔案資源分散于各類(lèi)檔案管理部門(mén)之中, 具有明顯的分散性和不連貫性, 基于檔案資源共享的協(xié)同機(jī)制體制以及利用平臺(tái)尚未建立, 檔案資源協(xié)同利用效率較低, 間接阻礙了檔案資源的共享交流, 不能真正地發(fā)揮檔案資源的作用和價(jià)值。
(三) 檔案公共服務(wù)的片面化
當(dāng)前, 社會(huì)各方面日益增長(zhǎng)的檔案文化需求和相對(duì)落后的檔案公共服務(wù)能力之間的矛盾, 是當(dāng)前我國(guó)檔案工作的主要矛盾之一。一方面, 檔案公共服務(wù)理念相對(duì)滯后。長(zhǎng)期以來(lái), 傳統(tǒng)檔案管理模式秉持政府本位的思維觀念, 公民本位和社會(huì)本位的思想尚無(wú)法貫穿檔案服務(wù)始終, 檔案部門(mén)更關(guān)注于收集與保管, 而非開(kāi)發(fā)與利用, 尤其在數(shù)字化信息時(shí)代, 傳統(tǒng)檔案的被動(dòng)服務(wù)理念更難以為繼, 這使得檔案公共管理相對(duì)封閉與保守, 嚴(yán)重制約了檔案信息資源效能的發(fā)揮。另一方面, 檔案公共服務(wù)效果不佳。傳統(tǒng)檔案管理部門(mén)在發(fā)展過(guò)程中, 受自身職能壟斷性的影響, 檔案服務(wù)出現(xiàn)排他性特征, 非政府組織、市場(chǎng)主體、公民團(tuán)體等社會(huì)資源很難參與檔案公共管理全過(guò)程, 這使得檔案服務(wù)的平等性、透明性、責(zé)任性以及有效性都難以保證, 檔案的資政效能難以發(fā)揮, 檔案的利民成果亦難以分享。
三、協(xié)同治理視角下完善我國(guó)檔案公共管理的對(duì)策
檔案公共管理的最終目的在于將死檔案變成活資料, 最大限度地為社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織的協(xié)同合作, 符合當(dāng)前我國(guó)檔案公共管理的價(jià)值取向。
(一) 拓展多元主體, 增強(qiáng)檔案協(xié)同能力
善治既是協(xié)同治理的價(jià)值追求, 亦是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理想目標(biāo)。在協(xié)同治理背景下, 檔案公共管理需要引入更多的治理主體, 通過(guò)多元協(xié)作來(lái)推動(dòng)檔案管理系統(tǒng)趨于有序化, 逐漸改變過(guò)去政府的單一治理模式, 將社會(huì)民眾、社會(huì)組織、企業(yè)等主體引進(jìn)來(lái), 作為治理主體協(xié)同參與檔案公共管理。一方面, 基于民眾檔案需求, 深化檔案公共管理部門(mén)、非政府組織以及私人檔案機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作。檔案公共管理部門(mén)要以民眾現(xiàn)實(shí)需求為指引, 不斷豐富我國(guó)檔案館館藏結(jié)構(gòu), 變單一檔案公共管理主體為多元檔案管理主體, 多渠道收集檔案資料, 不斷優(yōu)化我國(guó)檔案館館藏結(jié)構(gòu), 使國(guó)家檔案館、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、私人檔案館、博物館、圖書(shū)館在協(xié)調(diào)合作中優(yōu)勢(shì)互補(bǔ), 全方位提升我國(guó)檔案的儲(chǔ)備能力。另一方面, 基于檔案業(yè)務(wù)流程, 深化政府內(nèi)部各部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作。進(jìn)一步明確政府內(nèi)部各部門(mén)在檔案管理工作上的職責(zé), 突出國(guó)家級(jí)檔案館的綜合性和指導(dǎo)性, 建立溝通聯(lián)系機(jī)制, 從根本上解決過(guò)去檔案管理上的各自為政, 不斷實(shí)現(xiàn)檔案規(guī)模化管理。
(二) 積極回應(yīng)訴求, 提升檔案服務(wù)能力
檔案不僅是歷史信息載體, 更是進(jìn)行各類(lèi)問(wèn)題比較分析的依據(jù)。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大環(huán)境下, 我國(guó)檔案公共管理需要進(jìn)一步回應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生建設(shè)、文化繁榮等多方面訴求, 變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)服務(wù)。首先, 檔案公共管理要回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求, 要收集好、保存好、管理好各類(lèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)檔案資料, 主動(dòng)跟進(jìn)、服務(wù)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè), 譬如在國(guó)家一帶一路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中, 深入挖掘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的歷史檔案資源, 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與歷史文化建設(shè)緊密融合。其次, 檔案公共管理要回應(yīng)民生建設(shè)訴求, 提高檔案資料的開(kāi)放程度, 使檔案成為群眾了解國(guó)家政策、各級(jí)黨委政府決策的重要紐帶, 不斷加強(qiáng)與群眾相關(guān)的婚姻、招工、征地、拆遷等檔案的管理和開(kāi)放, 方便群眾查檔, 使群眾的合法權(quán)益得到有效維護(hù)。再次, 檔案公共管理要回應(yīng)文化繁榮訴求, 充分發(fā)揮檔案的文化底蘊(yùn), 突出檔案文化休閑功能, 利用老唱片、老電影構(gòu)筑內(nèi)容豐富的文化空間, 使檔案館成為重要的文化休閑場(chǎng)所。
(三) 推進(jìn)技術(shù)革新, 加強(qiáng)檔案共享能力
協(xié)同治理的本質(zhì)在于通過(guò)協(xié)調(diào)合作, 消除隔閡和沖突, 實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在這種背景下, 我國(guó)的檔案公共管理要不斷推進(jìn)技術(shù)革新, 利用先進(jìn)的技術(shù)優(yōu)化服務(wù)方式, 最大限度地滿(mǎn)足各類(lèi)用戶(hù)對(duì)檔案信息的需求。一是推動(dòng)檔案數(shù)字化, 建設(shè)數(shù)字檔案館, 在對(duì)現(xiàn)有檔案全面整合的基礎(chǔ)上, 有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)信息檔案數(shù)字化, 利用現(xiàn)代化的掃描成像、信息錄入等技術(shù), 對(duì)紙質(zhì)、膠片、錄音、錄像檔案進(jìn)行數(shù)字化處理, 不斷豐富電子檔案的館藏, 方便使用者查閱。二是加強(qiáng)檔案工作網(wǎng)絡(luò)化。檔案工作網(wǎng)絡(luò)化有助于提升檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的社會(huì)化程度, 提高非公組織與公眾個(gè)人檔案業(yè)務(wù)能力、豐富社會(huì)檔案資源體系和社會(huì)檔案利用能力, 為檔案實(shí)質(zhì)價(jià)值和工具價(jià)值的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。[7]三是提升檔案政務(wù)協(xié)同化。推動(dòng)檔案業(yè)務(wù)流程橫向化整合, 通過(guò)現(xiàn)代技術(shù), 對(duì)不同領(lǐng)域、內(nèi)容的檔案數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行整合, 方便檔案的查閱;推動(dòng)檔案業(yè)務(wù)流程縱向化整合, 借助互聯(lián)網(wǎng), 實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市等公共檔案館的聯(lián)合, 為公眾提供在更大區(qū)域范圍內(nèi)的檔案服務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
[1][5]李財(cái)富.西方發(fā)達(dá)國(guó)家檔案服務(wù)的實(shí)踐及啟示[J].檔案學(xué)通訊.2016 (2) :61-64.
[2]Remembering WWI Ipad and Android app[EB/OL].2017-10-18.
[3]馬學(xué)強(qiáng)、王偉.加拿大公共檔案館社會(huì)文化功能分析[J].中國(guó)檔案.2006 (6) :58-60.
[關(guān)鍵詞]信息社會(huì) 政府改革 效能 電子政務(wù)
隨著時(shí)代的發(fā)展,社會(huì)的轉(zhuǎn)型,社會(huì)面臨著可持續(xù)發(fā)展的巨大壓力,收入分配、勞動(dòng)關(guān)系、城鄉(xiāng)發(fā)展、地區(qū)發(fā)展等問(wèn)題突出,人民群眾在各方面對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越高,公共管理是以政府是為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量,并廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法,強(qiáng)化政府的治理能力,提升政府績(jī)效和公共服務(wù)的品質(zhì),從而實(shí)現(xiàn)公共的福利和公共利益的一種管理活動(dòng),因此提高政府的管理效能稱(chēng)為化解社會(huì)沖突的重要舉措,政府的數(shù)字化改革為政府績(jī)效的提升奠定了基礎(chǔ)。
一、提高績(jī)效是現(xiàn)代政府管理的核心問(wèn)題
所謂績(jī)效是效率和效能的綜合,在實(shí)際生活中,高效率并產(chǎn)生良好的工作效果就成稱(chēng)之為績(jī)效。行政高效率成為各國(guó)政府尤其是民主整體重要的行政目標(biāo)。公共管理改革是對(duì)利益關(guān)系、權(quán)利格局、組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新調(diào)整和建立的一種政治行為,它涉及公共部門(mén)自身的改革和公共部門(mén)在整個(gè)社會(huì)的職能定位方面的改革兩方面,其目的是為了優(yōu)化公共組織結(jié)構(gòu)及其職能,提高效率和服務(wù)質(zhì)量以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的要求。
當(dāng)代西方各國(guó)的行政改革實(shí)踐證明,公共管理績(jī)效評(píng)估作為政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施,為政府改革實(shí)踐和公共管理學(xué)理論研究提供了新的視野,并促進(jìn)了西方國(guó)家政府管理效率的提高和管理能力的增強(qiáng),緩和了社會(huì)危機(jī)的矛盾。政府績(jī)效通常可以被劃分為組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效兩個(gè)層面,其中組織績(jī)效通常是指某一級(jí)政府或政府職能部門(mén)的整體績(jī)效水平,而個(gè)人績(jī)效往往是指公務(wù)員或管理人員個(gè)人的績(jī)效水平。由于公共部門(mén)提供的各項(xiàng)公共服務(wù)必須由民眾支付成本,公共部門(mén)功能的擴(kuò)張與強(qiáng)化勢(shì)必將增大施政成本,另一方面,公共部門(mén)是在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)不足和難以嚴(yán)格監(jiān)督、考核的條件下,花納稅人的錢(qián)為廣大民眾辦事,往往缺乏花最少的錢(qián)、以最經(jīng)濟(jì)的手段、提供最優(yōu)質(zhì)服務(wù)的自我約束和自我激勵(lì)動(dòng)機(jī)。我國(guó)一些地方盲目攀比、大搞形象工程、搞花架子、做表面文章以及片面地追求GDP的增長(zhǎng),這些成為影響政府效能的主要問(wèn)題,政府績(jī)效評(píng)估是以提高政府公共管理和公共服務(wù)能力而采取的以公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府改革策略,是持續(xù)改進(jìn)和提高政府部門(mén)績(jī)效的新的管理理念和方法,是當(dāng)今許多國(guó)家實(shí)施政府再造、落實(shí)政府責(zé)任、改進(jìn)政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個(gè)行之有效的工具。
二、當(dāng)代公共管理改革以提高效率為目標(biāo)
當(dāng)今世界各國(guó)公共管理改革的基本內(nèi)容主要集中在社會(huì)、市場(chǎng)管理與政府職能的優(yōu)化;社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)社會(huì)化;政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制改革,利用信息技術(shù)革命成果建立與完善公共行政信息系統(tǒng),分權(quán)與權(quán)力下方,部門(mén)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革,公共人事制度改革,提高服務(wù)質(zhì)量以改善公共機(jī)構(gòu)形象,實(shí)現(xiàn)公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合,促使公共部門(mén)更具有績(jī)效,提高公共管理效能。
從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨,英國(guó)、美國(guó)、新西蘭等西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼掀起了公共管理的浪潮,也被稱(chēng)為“政府再造運(yùn)動(dòng)”或“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。雖然各國(guó)的改革在廣度、深度和成效方面存在差異,但都普遍采用工商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量,并且都是以政府職能的市場(chǎng)化作為改革的基本取向。
以提高效率為目標(biāo)的改革,強(qiáng)烈關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢(qián)有所值和效率問(wèn)題,關(guān)心信息系統(tǒng)的完善;建立更強(qiáng)有力的一般管理中心,權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移;強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé),讓非公共部門(mén)參與公共物品的提供;解除勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)制,加快工作步伐,采用績(jī)效工作制以及短期聘用合同;雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少,權(quán)力向管理者轉(zhuǎn)移,吸收部分雇員參與管理過(guò)程,采用更透明的管理形式;增加更具有企業(yè)管理色彩的授權(quán),強(qiáng)調(diào)責(zé)任制;采用公司治理的新形式,權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。
傳統(tǒng)的政府辦公模式依賴(lài)于紙質(zhì)文件作為信息傳遞的介質(zhì),辦公手段落后,效率低。機(jī)構(gòu)設(shè)置的管理層次多,決策與執(zhí)行層之間信息溝通的速度較慢,費(fèi)用較多,信息失真率較高,往往使行政意志在執(zhí)行與貫徹的過(guò)程中發(fā)生不同程度的偏離,從而影響了政府行政職能的有效發(fā)揮,也造成了機(jī)構(gòu)臃腫膨脹、行政流程復(fù)雜、辦事效能降低等不良后果,阻礙了我們打造民主、高效、廉潔的現(xiàn)代服務(wù)型政府的進(jìn)程。
三、新技術(shù)革命是當(dāng)代公共管理改革的“催化劑”
新技術(shù)革命尤其是信息技術(shù)革命為打造新的政府模式提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力和技術(shù)手段。隨著信息技術(shù)在世界范圍內(nèi)的迅猛發(fā)展,特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及應(yīng)用,不僅能大大提高政府效率、降低成本、增強(qiáng)管理的透明度,還能極大地方便公民與企業(yè)。
20世紀(jì)90年代以來(lái),信息化、網(wǎng)絡(luò)化浪潮席卷全球,信息化時(shí)代從三個(gè)維度影響著各國(guó)的公共管理改革。一是隨著知識(shí)爆炸性的增長(zhǎng),政府原有的管理模式和運(yùn)轉(zhuǎn)方式越來(lái)越難以適應(yīng),無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效能,為改革這種狀況,建設(shè)信息高速公路和實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息化,已成為各國(guó)政府的共識(shí)。二是信息技術(shù)的發(fā)展,為政府治理與范式的變革提供了相應(yīng)的技術(shù)基礎(chǔ)。每一種范式都需要有自身的技術(shù)手段支持。現(xiàn)代社會(huì)推動(dòng)政府公共管理改革的主導(dǎo)力量之一就是以網(wǎng)絡(luò)為主要載體的信息通信技術(shù),它使各種過(guò)去難以想象的改革方案變得切實(shí)可行。三是信息社會(huì)的信息資源共享與決策分散化的變革,使得社會(huì)團(tuán)體與廣大公民在社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中日益重要,他們擺脫對(duì)政府的傳統(tǒng)依附關(guān)系的能力得到了增強(qiáng),從而對(duì)政府治理的監(jiān)督作用不斷提升,這一趨勢(shì)為人本文明的復(fù)興與民主社會(huì)的建設(shè)提供了有利的契機(jī)。當(dāng)代公共管理信息化改革的主要標(biāo)志是推行電子政務(wù)。美國(guó)在20世紀(jì)80年代起,率先提出了“運(yùn)用信息技術(shù)再造政府”的改革理念。在美國(guó)的帶動(dòng)和影響下,英法德日等西方國(guó)家也把構(gòu)建電子化政府作為其國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,制定并開(kāi)始實(shí)施政府治理電子化的總體規(guī)劃。電子政務(wù)是一個(gè)引進(jìn)的外來(lái)詞,我國(guó)先是有政府信息化,之后在國(guó)外的電子政務(wù)熱潮下,在20世紀(jì)90年代末才開(kāi)始醞釀并啟動(dòng)了我國(guó)的電子政務(wù)。
對(duì)電子政務(wù)的描述目前有很多種說(shuō)法,例如,電子政府、網(wǎng)絡(luò)政府、政府信息化管理等,真正的電子政務(wù)絕不是簡(jiǎn)單的“政府上網(wǎng)工程”,更不是為數(shù)不多的網(wǎng)頁(yè)型網(wǎng)站系統(tǒng)。從嚴(yán)格意義上說(shuō)電子政務(wù)就是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù),將管理和服務(wù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成,在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組,超越時(shí)間和空間及部門(mén)之間的分隔限制,向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)和全方位、規(guī)范透明的、符合國(guó)際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。
四、信息社會(huì)為政府效能提高提供了新的契機(jī)
計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、衛(wèi)星通信技術(shù)和光纖通信技術(shù)的進(jìn)步,尤其是電子計(jì)算機(jī)技術(shù)與通信技術(shù)的密切結(jié)合,使人類(lèi)對(duì)信息的提取、傳遞、存儲(chǔ)和處理以令人難以置信的速度提高。政府可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)充分占有決策信息,整合社會(huì)利益要求,利用政府外部專(zhuān)家、學(xué)者等智力資源,推動(dòng)決策的科學(xué)化民主化,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)信息資源的共建共享聯(lián)系,既提高辦事效率、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn),又節(jié)省政府開(kāi)支、起到反腐倡廉作用。
政府作為國(guó)家管理部門(mén),其本身上網(wǎng)開(kāi)展電子政務(wù),有助于政府管理的現(xiàn)代化。我國(guó)政府部門(mén)的職能正從管理型轉(zhuǎn)向管理服務(wù)型,承擔(dān)著大量的公眾事務(wù)的管理和服務(wù)職能,與傳統(tǒng)政務(wù)相比,電子政務(wù)可以?xún)?yōu)化政府工作流程,使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更為精簡(jiǎn)合理,從而解決職能交叉、審批過(guò)多等問(wèn)題。政府運(yùn)作公開(kāi)透明在很大程度上遏制黑箱操作、人治大于法治等現(xiàn)象。公眾增加了參政議政的機(jī)會(huì),政府也可以在網(wǎng)上與公眾進(jìn)行信息交流,聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)與心聲,在網(wǎng)上建立起政府與公眾之間相互交流的橋梁,為公眾與政府部門(mén)打交道提供方便,對(duì)政府的監(jiān)督也更有效。電子政務(wù)使得政府各類(lèi)信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)互聯(lián)共享成為可能,也使得這些資源得到統(tǒng)籌管理和綜合利用,從而避免資源閑置、浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。通過(guò)電子政務(wù)共享的信息資源更易存儲(chǔ)、檢索和傳播,共享的范圍和數(shù)量也更大,可以更有效地支持政府的決策。電子政務(wù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)快速和大規(guī)模的遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)采集和分析,從而可以實(shí)現(xiàn)跨地域信息的集中管理和及時(shí)響應(yīng),大大增強(qiáng)監(jiān)管者的核對(duì)、監(jiān)管能力。電子政務(wù)將使政府服務(wù)功能增強(qiáng),推動(dòng)傳統(tǒng)的政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,政府職能由管理控制轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)。電子政務(wù)將使政府辦事效率更高,管理成本更低。網(wǎng)上辦公提高了辦事效率,節(jié)約了政府辦公費(fèi)用的開(kāi)支。政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以直接與公眾溝通,及時(shí)收集公眾的意見(jiàn),提高了政府的反饋速度,降低了政府的管理成本。信息社會(huì)的政府治理必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、知識(shí)化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化、一體化、人性化與價(jià)值化。
隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,自動(dòng)化與信息化成為當(dāng)代管理發(fā)展的基本趨勢(shì),信息技術(shù)的發(fā)展,電子政務(wù)的產(chǎn)生,對(duì)現(xiàn)代行政管理方法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,從根本上發(fā)展了以往的行政方法,而現(xiàn)代化的行政管理方法以其科學(xué)性、合理性、高效性支撐著電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展,以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,規(guī)范行政權(quán)力,全面提高行政效能,增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力,更好地實(shí)踐為人民服務(wù)的宗旨。
參考文獻(xiàn):
[1]蘇新寧.電子政務(wù)理論.北京:國(guó)防工業(yè)出版社,2003.
所謂公共管理倫理,是指與公共管理行為相關(guān)的基本倫理要素及道德規(guī)范的總稱(chēng)。現(xiàn)階段對(duì)于公共管理倫理缺失問(wèn)題的研究主要有基于中國(guó)傳統(tǒng)文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。
1·基于中國(guó)傳統(tǒng)文化的研究。我國(guó)傳統(tǒng)倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識(shí)困境。一直以來(lái),主流文化觀念對(duì)公與私的關(guān)系缺乏辯證認(rèn)識(shí),具體表現(xiàn)在以公私對(duì)立、崇公抑私、公私兩無(wú)為典型的公私關(guān)系的錯(cuò)誤定位,以重個(gè)人修養(yǎng)與家庭成員之間的私德關(guān)系而忽視個(gè)人對(duì)社會(huì)和國(guó)家的公德關(guān)系為典型的公共道德的理解偏差,以私人關(guān)系的親情倫理被泛化為整個(gè)社會(huì)的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經(jīng)千年的發(fā)展形成了根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化導(dǎo)致的權(quán)力崇拜、與世無(wú)爭(zhēng)為典型的公民參政意識(shí)的淡漠。[1]公共管理倫理缺失的內(nèi)因在于管理主體既有個(gè)人利益追求的自由,同時(shí)又掌握著公共權(quán)力,因而具有雙重人格;公共管理倫理缺失的外因則在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響和缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督與制約機(jī)制。[2]
2·基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上,公共管理倫理關(guān)系在作用路線與表現(xiàn)特征方面不同于權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系,它的作用路線是由個(gè)體到群體,因而其表現(xiàn)形式具有顯性化特點(diǎn),這種倫理關(guān)系強(qiáng)調(diào)人人平等。[3]但是,在現(xiàn)實(shí)中倫理決策的標(biāo)準(zhǔn)差異及非倫理行為的標(biāo)準(zhǔn)差異,往往使公共管理者非倫理行為的產(chǎn)生存在多種原因,并與一定的社會(huì)制度、歷史條件和社會(huì)道德風(fēng)尚等因素緊密聯(lián)系在一起[4],因而通常難以對(duì)非倫理行為的性質(zhì)做出準(zhǔn)確判定。對(duì)制度的過(guò)分強(qiáng)調(diào)和依賴(lài)是工具理性擴(kuò)張的結(jié)果,這一結(jié)果導(dǎo)致了公共管理主體性喪失。道德責(zé)任感、良知和信念作為對(duì)主觀倫理性責(zé)任的自覺(jué)意識(shí),是人們履行主觀倫理性責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)力;制度性責(zé)任內(nèi)在化和倫理責(zé)任外在化是體現(xiàn)公共管理責(zé)任完整性的重要途徑。[5]主體性的喪失和制度的不完善導(dǎo)致了目前公共管理倫理的缺失。
3·基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國(guó)家都或多或少地存在著,這種現(xiàn)象并不為發(fā)展中國(guó)家所獨(dú)有。作為一種對(duì)世界經(jīng)濟(jì)政治均有重要影響的社會(huì)道德規(guī)范,公共管理倫理應(yīng)當(dāng)有新的標(biāo)準(zhǔn),尤其是區(qū)域性或世界性標(biāo)準(zhǔn),以便在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中打擊公共管理領(lǐng)域犯罪。每個(gè)國(guó)家的公共管理人員都面對(duì)著腐敗和賄賂的誘惑,與腐敗和行賄受賄現(xiàn)象作斗爭(zhēng)是國(guó)際性任務(wù),為此必須在自決權(quán)、自由、誠(chéng)實(shí)、信任和穩(wěn)定等各類(lèi)價(jià)值觀上達(dá)成共識(shí)。[6]
上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路,但仍有一些問(wèn)題需要進(jìn)一步商榷。一是現(xiàn)階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來(lái)討論公共管理倫理問(wèn)題的解決,而很少?gòu)慕M織行為的角度探討如何約束公共管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力;二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后,對(duì)腐敗問(wèn)題的批判并不是主要針對(duì)違法犯罪主體,而僅是針對(duì)它們所依存的文化環(huán)境,這顯然沒(méi)有觸及公共管理倫理問(wèn)題的實(shí)質(zhì);三是通過(guò)公共管理倫理的涵義這一角度分析問(wèn)題,而不與中國(guó)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)及其公共管理倫理發(fā)展現(xiàn)狀結(jié)合,則顯得過(guò)于理想化;四是從全球經(jīng)濟(jì)一體化這一角度來(lái)探討公共管理倫理缺失及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)建立等問(wèn)題,對(duì)于解決中國(guó)社會(huì)的公共管理倫理問(wèn)題缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。
二、我國(guó)公共管理倫理缺失的主要原因
筆者認(rèn)為,我國(guó)公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個(gè)方面:
1.公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取了不正當(dāng)?shù)膽B(tài)度
辯證唯物主義認(rèn)為,內(nèi)因決定事物的本質(zhì)和發(fā)展方向。我國(guó)公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取了不正當(dāng)?shù)膽B(tài)度。公共管理倫理缺失的社會(huì)心理根源在于人們思想深處充滿(mǎn)了對(duì)于公共利益的淡化與侵占的動(dòng)機(jī),而這種動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下?tīng)顩r通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價(jià)值觀念所決定。組織的是非觀、價(jià)值觀受組織創(chuàng)辦者所秉承的信念及組織發(fā)展歷史的影響,而管理者的是非觀、價(jià)值觀的形成則受其個(gè)人家庭生活環(huán)境、受教育情況和社會(huì)工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質(zhì)上應(yīng)當(dāng)具備在內(nèi)心深處關(guān)心他人、尊重他人,關(guān)心公眾利益和公共幸福,具有較強(qiáng)的道德自律和約束能力,具有同情心和社會(huì)責(zé)任感。公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)所采取的不正確態(tài)度,從內(nèi)因?qū)用娣治?一方面是公共管理組織的目標(biāo)、使命、宗旨與社會(huì)要求出現(xiàn)嚴(yán)重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業(yè)績(jī)等指標(biāo)考核,而忽略了對(duì)其進(jìn)行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對(duì)自身道德約束要求的降低。
一般而言,人們都有獲取物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的欲望,但是持有不同是非觀念、價(jià)值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個(gè)人在對(duì)待私人財(cái)富和公眾財(cái)富方面如何看待這二者之間的區(qū)別,對(duì)于自己不經(jīng)過(guò)努力就獲得的非份之財(cái),是否會(huì)面臨良心這個(gè)“公正的法官”的審判[7],是否會(huì)受到社會(huì)大眾的譴責(zé)和法律的嚴(yán)懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據(jù)。因此,私心和私欲是導(dǎo)致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識(shí),那么社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)開(kāi)放就會(huì)為這種不良欲望演變?yōu)楦瘮⌒袨閯?chuàng)造條件。社會(huì)上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質(zhì)上是社會(huì)心理層面的問(wèn)題,它同時(shí)又是特定社會(huì)文化背景下人群的是非觀念、價(jià)值觀念等倫理道德層面的問(wèn)題。
2.公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強(qiáng)化倫理缺失的外在力量
公共管理環(huán)境中的各種刺激因素,一部分來(lái)自于組織內(nèi)部環(huán)境,如對(duì)于人、財(cái)、物、信息、政策等資源的控制與調(diào)配權(quán)力以及由此導(dǎo)致的地位和身份的變化,一部分來(lái)自于組織外部環(huán)境,如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面對(duì)公共管理組織及其管理者潛移默化的影響。組織內(nèi)部環(huán)境誘因,其形成基礎(chǔ)是組織傳統(tǒng)及其文化色彩;組織外部環(huán)境誘因,則與整個(gè)社會(huì)及其所處的發(fā)展階段有關(guān)。一般而言,功利化組織中的各種誘因比較多,因而對(duì)于管理者的影響比較大;而非功利化組織中的誘因比較少,因而對(duì)于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機(jī)構(gòu),其管理者在理論上不應(yīng)當(dāng)受社會(huì)功利因素的過(guò)度影響,但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會(huì)發(fā)展階段,這些組織及其管理者也會(huì)形成功利型人格,進(jìn)而導(dǎo)致公共管理倫理的缺失。
追求經(jīng)濟(jì)利益最大化本身就帶有比較濃重的功利化色彩。在這樣一個(gè)社會(huì)發(fā)展階段,與社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位直接相關(guān)聯(lián)的各種利益因素,都容易蛻變?yōu)橐鸸补芾韨惱淼赖氯笔У耐獠苛α俊８鞣N經(jīng)濟(jì)誘因?yàn)楣补芾韨惱砣笔У男纬商峁┝丝陀^條件,尤其是由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向作用,使評(píng)價(jià)公平與正義的倫理精神中的是非觀念被商業(yè)文化中的價(jià)值觀念所取代。這種倫理道德標(biāo)準(zhǔn)概念不明確及其約束力缺乏的現(xiàn)狀使一些公共組織管理者的腐敗行為變得更加放縱,并使腐敗成為一種對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)構(gòu)成較大威脅的社會(huì)性問(wèn)題。兼之體制改革這一過(guò)程本身導(dǎo)致了政府行為必須從大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中逐步退出,并讓位于各個(gè)不同的市場(chǎng)主體,這就使一些掌握“公權(quán)”的部門(mén)或者組織有了與各個(gè)不同市場(chǎng)主體的“私利”之間進(jìn)行“權(quán)錢(qián)”交易的機(jī)會(huì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共管理組織通常擁有較大權(quán)力,而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越是向前推進(jìn),人們對(duì)于公共管理的需求就越多,這就在一定程度上導(dǎo)致了這些組織在與市場(chǎng)主體交往中容易發(fā)生腐敗。因此,社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期大量出現(xiàn)的政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)都無(wú)法直接介入的公共領(lǐng)域,客觀上成為腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的場(chǎng)所。腐敗現(xiàn)象控制不力和貧富懸殊的趨勢(shì)愈演愈烈主要原因在于政府擁有很大的配置資源的權(quán)力、干預(yù)企業(yè)的權(quán)力并由此產(chǎn)生的尋租行為;問(wèn)題越多越強(qiáng)化政府的權(quán)力,政府權(quán)力越強(qiáng)化問(wèn)題越多,結(jié)果要看腐敗和法制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)哪一個(gè)跑得更快。[8]
3.公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過(guò)于遲緩
世界許多國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡表明,公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過(guò)于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因。我國(guó)公共管理倫理文化及其相關(guān)教育制度建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要,在人口大規(guī)模流動(dòng)、城市化進(jìn)程不斷加速、社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量要求不斷提升的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,與物質(zhì)財(cái)富大量增加和快速積累形成鮮明對(duì)照的是,社會(huì)對(duì)于公共管理倫理這一精神領(lǐng)域的投入明顯不足。政府部門(mén)仍然是公共管理產(chǎn)品的主要提供者,企業(yè)和個(gè)人則是這種產(chǎn)品的主要使用者。公共管理產(chǎn)品提供渠道的單一性在一定程度上導(dǎo)致了生產(chǎn)與消費(fèi)之間的倫理沖突。在多種經(jīng)濟(jì)成份并存的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理倫理標(biāo)準(zhǔn)盡管不斷受到?jīng)_擊,但是仍然有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ),公共管理組織對(duì)待這些傳統(tǒng)倫理體系的態(tài)度,往往也是只重視傳承而不重視發(fā)展。而能夠引導(dǎo)社會(huì)健康發(fā)展的一些新的倫理標(biāo)準(zhǔn)比如對(duì)于習(xí)慣、良心、理想等的新的解釋,既要符合當(dāng)代人的生活習(xí)慣和內(nèi)心信念,又必須經(jīng)歷社會(huì)全體成員的服從、認(rèn)同、內(nèi)化的階段,這就必然導(dǎo)致對(duì)于社會(huì)發(fā)展真正具有指導(dǎo)意義的公共管理倫理精神的整體缺位。
公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進(jìn)程過(guò)于遲緩具體表現(xiàn)為:一是社會(huì)上對(duì)于倫理問(wèn)題尤其是公共管理倫理重視不夠,理論界對(duì)于與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理倫理規(guī)范缺乏深入、系統(tǒng)、透徹的研究,對(duì)于社會(huì)主義初級(jí)階段的善、公平、正義等倫理范圍缺乏可操作的、具體的解釋,這就導(dǎo)致了實(shí)踐中倫理建設(shè)的具體目標(biāo)不明確,精神文化建設(shè)所依賴(lài)的倫理工具的相對(duì)缺乏;二是一些公共管理組織以贏利性組織的倫理規(guī)范進(jìn)行員工選聘和管理,處理與社會(huì)之間的復(fù)雜關(guān)系,這不僅導(dǎo)致了公共管理倫理水平的下降,降低了公共管理服務(wù)水平,同時(shí)還激化了社會(huì)矛盾,有的公共管理組織甚至以親情倫理、教育倫理和職業(yè)倫理教育替代了公共管理倫理教育,使公共管理倫理教育并沒(méi)有真正意義上的“公共性”;三是倫理教育公益性特點(diǎn)不明顯,政府有關(guān)部門(mén)、大眾傳播媒體在這一領(lǐng)域的宣傳工作做得不夠,公共管理倫理教育受個(gè)人利益和部門(mén)利益驅(qū)使的現(xiàn)象較為嚴(yán)重;四是倫理教育體系不健全,公共倫理范疇概念不明確、缺乏導(dǎo)向性和實(shí)踐性,教育內(nèi)容陳舊,體系不科學(xué),方法簡(jiǎn)單、手段落后,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí),仍在沿用傳統(tǒng)社會(huì)道德倫理指導(dǎo)現(xiàn)階段公共管理者行為;五是公共管理倫理教育缺乏明確指向性,沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)公共管理者的教育體系、教育內(nèi)容,直接導(dǎo)致效果不明顯。
三、我國(guó)應(yīng)對(duì)公共管理倫理缺失的策略
現(xiàn)階段,公共管理倫理缺失問(wèn)題既有普遍性,又有特殊性,在一些公共權(quán)力比較大的領(lǐng)域,這一問(wèn)題顯得尤其嚴(yán)重。因此,防止公共管理倫理缺失的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是那些擁有和使用公共權(quán)力的組織和個(gè)人。對(duì)于這些組織和個(gè)人,尤其需要進(jìn)行公共管理倫理觀念宣傳教育。解決公共管理倫理缺失問(wèn)題的具體措施有:
1.明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)鑒于我國(guó)公共管理活動(dòng)領(lǐng)域不斷拓展,政府部門(mén)及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于公共管理活動(dòng)的研究,明確公共管理活動(dòng)的范圍及其相應(yīng)的倫理標(biāo)準(zhǔn),把針對(duì)公共管理組織的倫理要求與針對(duì)公共管理者的倫理要求作出明確區(qū)分,同時(shí)明確受公共管理活動(dòng)影響的社會(huì)公眾的公共倫理規(guī)范。根據(jù)各類(lèi)公共管理組織對(duì)于社會(huì)大眾生活的影響程度,制訂不同的倫理考核標(biāo)準(zhǔn)與道德規(guī)范,拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。加強(qiáng)公共管理組織倫理的研究力度,充實(shí)公共管理領(lǐng)域倫理精神教育內(nèi)容。針對(duì)公共管理組織及其管理者在對(duì)待自身利益和社會(huì)利益時(shí)采取不正當(dāng)態(tài)度這一問(wèn)題,要從加強(qiáng)組織文化建設(shè)與提升公共管理者個(gè)人道德素質(zhì)這兩個(gè)方面來(lái)促進(jìn)不道德行為的減少。為此,要在公共管理組織的監(jiān)督上下功夫,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)于公共管理者的道德約束與考核。
倫理建設(shè)要有針對(duì)性,不應(yīng)將適用于一般組織的倫理考核標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于公共管理組織。要尤其強(qiáng)調(diào)公共組織管理者的道德責(zé)任感和對(duì)正義事業(yè)的投入以及廉潔自律情況,通過(guò)倫理教育與管理手段約束公共管理人員的私欲。在公共管理倫理精神及其相關(guān)的教育制度建設(shè)中,要與時(shí)俱進(jìn)、有選擇地保留傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài)中形成的倫理思想,如儒家文化中的仁、義、禮、智、信、廉、恥,并明確這些范疇在當(dāng)代社會(huì)背景下的具體內(nèi)涵;同時(shí)批判地吸收國(guó)外的公共管理倫理思想,如西方倫理學(xué)中的善、幸福、德性、快樂(lè)、勇敢、大方、大度、溫和、友善、誠(chéng)實(shí)、機(jī)智、明智、自制、堅(jiān)強(qiáng)、自愛(ài)等倫理范疇。在建立公共管理倫理體系時(shí),要把崇尚美好行為、善良與公正行為結(jié)合在一起進(jìn)行思考[9],使公共管理人員成為公平正義的真正實(shí)踐者。
2.加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控
現(xiàn)階段我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,與公共管理相關(guān)的活動(dòng)不斷增多,因此要不斷加強(qiáng)公共管理領(lǐng)域的倫理質(zhì)量監(jiān)控,以減少社會(huì)環(huán)境中功利性因素對(duì)于各類(lèi)公共管理組織的影響。建立覆蓋整個(gè)公共管理領(lǐng)域的倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系,對(duì)于政府部門(mén)的行為、事業(yè)單位的行為、一些具有經(jīng)濟(jì)利益的公共管理組織的行為,提出與其職能性質(zhì)相一致的倫理要求并對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。以行業(yè)協(xié)會(huì)為平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)于危害公眾利益的公共管理行為的監(jiān)督,對(duì)有維護(hù)公共管理義務(wù)但不履行職責(zé)、部門(mén)及個(gè)人制訂嚴(yán)厲的懲治措施。在公共管理倫理精神建設(shè)中注入理性精神和民眾意志,提高公民參與社會(huì)治理和進(jìn)行民主決策的意識(shí),制訂反對(duì)腐敗的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。[10]公共管理組織要在約束個(gè)人利益的同時(shí),謀求公眾利益的最大化,為社會(huì)提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品和服務(wù),依法解決各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題,使社會(huì)大眾之間的交往倫理化、秩序化。
針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種外在誘因?qū)补芾斫M織及其管理者的倫理道德所造成的沖擊,應(yīng)當(dāng)建立起能夠覆蓋公共管理活動(dòng)各個(gè)方面的道德規(guī)范體系。建立能夠在決策中充分體現(xiàn)公共意志的民主化、科學(xué)化的管理機(jī)制,要求公共管理人員在工作作風(fēng)上要體現(xiàn)出公正、公道、平等、依法辦事并控制自身欲望的基本素質(zhì),使他們?cè)趯?duì)待個(gè)人利益上能夠體現(xiàn)出節(jié)制、適度,在對(duì)待公眾利益上能夠體現(xiàn)出具有實(shí)踐精神、慷慨對(duì)待弱勢(shì)群體。讓誠(chéng)信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)、廉潔意識(shí)深入到公共管理人員心中,把主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任作為對(duì)公共管理組織及其管理人員考核的重要依據(jù),強(qiáng)化公共管理組織崗位的非經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn),以服務(wù)型管理取代統(tǒng)治型管理,提倡在法制精神指導(dǎo)下的公民自由權(quán),在公共管理組織中實(shí)施以道德為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的人性化管理。
