時間：2023-07-21 17:26:53
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公眾參與的重要性，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
摘要：維護環境安全是當今國際、國內社會經濟穩定和可持續發展的一個重要組成部分,是可持續發展非常重要的、密不可分的基礎。本文從分析公眾參與的內涵及形式、環境安全的概念和含義及內容定義出發,結合我國的環境安全現狀和國外學者提出的維護環境安全理論,論述了公眾參與維護環境安全的重要性以及公眾參與維護環境安全對我國現階段政治、經濟發展的現實意義。
關鍵詞：公眾參與 維護 環境安全 重要性 現實意義
一、公眾參與的內涵及形式
“公眾參與”(Public Participation)從社會學角度講,是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體,在其權利義務范圍內有目的的社會行動。我國開展公眾參與的歷史雖然不長,但近年來國家和地方各級相關管理部門對公眾參與已越來越重視,相繼制定了一系列的政策和措施,鼓勵公眾積極參與與環境安全有關的各種活動。公眾的范圍包括普通群眾、非政府組織和民間團體。除政府的行政行為和企業的環境安全責任行為以外,其他所有環境安全行為均可認為是公眾參與行為。公眾參與環境安全的形式主要有2種:(1) 加強自身修養,規范自身行為,自覺地將環境安全思想貫徹到日常生活中去;(2) 影響和督促他人加強環境安全的行為和意識。
二、什么是環境安全
1.環境安全的概念和含義:國際上,自然技術科學和人文社會科學對環境安全有各種不同的理解和定義,見之于法律和政策文件的環境安全,主要有兩種。一是 environmental safety;二是environmental security。這兩者在英文中既有聯系,也有很大的差別。下面著重介紹三種環境安全概念。
第一種安全(safety),主要是對人體健康(或衛生,health)和生產技術活動而言,主要指對人的健康沒有危險、危害、損害、麻煩、干擾等有害影響,常見的有生產安全、勞動安全、衛生(健康)安全、安全生產、安全使用、安全技術、安全標準、安全產品、安全設施等,這類安全問題簡稱為生產技術性的安全問題。第二種安全(security),主要是對人為暴力活動、軍事活動、間諜活動、外交活動等社會性、政治性活動以及社會治安與國際和平而言,主要指對國際和平、國家主權、國家治安和社會管理秩序沒有危險、危害、損害、麻煩、干擾等有害影響,常見的有社會安全、國家安全、國際安全等,這類安全問題簡稱為社會政治性的安全問題。第三種安全,即兼顧上述兩種安全的綜合性安全或廣義的安全。廣義的環境安全是指人類和國家賴以生存發展的環境處于一種不受環境污染和破壞的安全狀態,或者說國家和世界處于一種不受環境污染和環境破壞和危害的良好狀態。事實上,技術性的安全概念和政治性的安全概念存在著密切的聯系,它們都是基于環境問題的安全,都以環境資源作為介質或都直接指向地球環境和大自然,因而很難將這兩者截然分開。例如,根據美國的《環境安全規劃》,環境安全(Security)包括污染預防、技術、安全(safety)和職業衛生、自然保育(conservation)、符合法律、凈化、爆炸安全(safety)以及害蟲管理等8個主要因素。因此,在研究社會政治性的國家環境安全問題時,往往離不開生產技術性的環境安全問題,生產技術性的環境安全是基礎,社會政治性的環境安全是前者的進一步發展和綜合,后者是前者嚴重化到一定程度時所產生的必然結果,后者包括前者。
2.環境安全的內容定義:環境安全最根本的內容是國家對關鍵資源的支配和控制的方式、手段和途徑。是指主權國家在一定的歷史階段,著眼于國家環境權益目標,采取各種措施保障環境狀況和環境利益不受外部和內部的威脅而保持穩定、均衡和持續發展的一種狀態,能夠對國家的穩定和發展,國民的生存繁衍和富裕起到維持和促進的作用,預防和應對可能出現的危機、沖突或戰爭,而不產生危害和負面影響。國家環境安全具體表現為環境的各要素保持完整和完備,國家環境主權獨立,國家支柱產業競爭力增強,資源、能源供應得到有效保障,可持續發展的能力能夠經受國內外動蕩的沖擊。國家環境安全具體包括三個方面的內容:①控制的主題是誰;②什么是關鍵的資源;③控制的范圍和程度。按照其包括的內容可分為國家生態安全、國家環境權益安全和國家環保產業安全。其中生態安全是國家環境安全的中心,環境權益安全是國家環境安全的基礎環節,而環保產業安全是國家環境安全的經濟內容。
三、我國的環境安全現狀
近幾年來,人類和世界各地連續遭遇了海嘯、地震、颶風、暴風雪、大洪水等自然災害的同時,還遭遇了SARS、禽流感、瘋牛病、艾滋病等全球大面積傳染病的危害和侵蝕,人類社會已經進入到一個自然災難普遍爆發時機,對物質財富的追求與過度消耗正在不斷造成環境資源的破壞和毀滅,也造成了生態災害和災難的不斷發生。自然災變的頻臨將成為今后國際社會面臨的主要問題,全世界都將為此作出更多的努力,解決或尋求人類面臨環境危機中——求其長久生存以及尋求另外一種生存生態文明!
目前,我國的環境安全現狀更是令人擔憂,除了上述的災難和危害曾經出現,且有的危害還在不斷發生外,在我國還存在以下影響環境安全的因素:①環境污染嚴重。水、大氣、土壤等污染十分突出。2006年,七大水系197條河流、408個斷面中,四、五類水體占28%,劣五類占26%;全國38%的城市環境空氣處于中度或重度污染;城市中的居民健康不斷遭受到大氣污染的侵害,有些城市近幾年還出現了非常惡劣的空氣污染危害,一遇到大霧或沙塵暴天氣城市居民就已經到了窗戶不敢開、門也不敢出的地步,一些中小城市和農村地區污染呈現加重趨勢;酸雨影響面積占國土面積的1/3,發生較重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威脅農產品安全;畜禽養殖業污染以及農業生產過程中的廢棄物污染,造成農村環境安全的問題已越來越嚴重。②生態破壞問題突出。全國水土流失面積356萬平方公里,沙化土地面積174萬平方公里,90%以上的天然草原退化,森林面積和蓄積量持續增長,但森林資源總量不足,林地流失依然嚴峻,生態功能不足;90%以上的天然草原退化,每年增加退化草地200萬公頃;有10%~15%的高等植物物種處于瀕危狀態,物種資源流失嚴重,有害外來物種入侵每年造成1200億元經濟損失。海洋生態破壞嚴重,物種急劇減少,赤潮災害頻發;以江河斷流、湖泊濕地萎縮、地下水位持續下降為主要特征的水生態失衡問題仍未解決并呈擴大趨勢。③水土流失日益嚴重,土地荒漠化仍呈蔓延趨勢。④環境風險居高不下。突發性環境事件進入高發時期。環境事件引發的重要原因,一個是安全生產事故,另外一個就是企業違法排污。這既是一個經濟布局和經濟結構的問題,又是一個認識問題。一些地方忽視環境安全問題,甚至急功近利,項目建設中選址不當,把一些化工、石化、冶煉等高危行業建在飲用水源地、江河沿岸、城市居民區等環境敏感地區和人群密集地區,一旦發生重大事故,將會造成巨大的環境災難和人民生命財產損失。⑤群體性環境事件呈迅速上升趨勢,污染問題成為影響社會穩定的“導火索”。近年來,群眾的環境投訴以每年30%的速度上升,因環境問題引發的群體性事
關鍵詞：城市規劃；公眾參與 規劃決策 問題分析
隨著國民經濟的發展，公眾參與規劃決策的高漲。如何找到一條有效實現公眾參與城市規劃的途徑，完善城市規劃中的公眾參與體系，保障城市規劃的有效實施，就有必要對城市規劃的公眾參與問題進行研究。
一 相關概念、理論研究以及重要性
（1）相關概念。公眾指的是政府為之服務的主體群眾，公眾參與指的是群眾參與政府公共政策的權利，是一種讓社會上的多數人能夠參加到那些與他們的生活環境息息相關的政策制定及決策過程中去的方法和途徑。公眾參與實質上就是公眾與項目主持方之間的一種雙向交流。公眾參與最先出現在北美國家的規劃當中，起初是為了協調平衡各方（尤其是普通民眾與政府、投資商之間）的利益而采取的一種規劃方法，后來發展到作為一種規劃技術和規劃理念被廣泛采用。公眾參與是一系列反對技術專家政治社會活動的總和，它代表了現代社會中公眾對民主參與和自我管理的不妥協的追求。
（2）理論研究。對于公眾參與城市規劃的研究大致分主要集中在以下幾個方面：介紹國外公眾參與城市規劃的歷史發展過程和現狀情況；強調公眾參與城市規劃的重要性；分析我國公眾參與城市規劃的瓶頸所在，并提出建議；通過介紹我國某些城市的某些舉措來分析公眾參與的優缺點；翻譯國外相關內容的文章或者書寫的書評等。
（3）重要性。公眾參與城市規劃有助于減少規劃失誤，增強規劃的合理性；有利于城市規劃的順利實施；有利于監督規劃部門依法行政。城市規劃既是一門跨越自然科學與社會科學的綜合性科學，又是一項綜合性很強的政府職能，同時它還是一項帶社會實踐性質的公共事業。城市規劃的這三種性質，要求政府的決策要尊重科學、尊重民意，而公眾則應當了解規劃、參與規劃、監督規劃的實施，一旦城市居民能夠直接而持久地接觸規劃，成為規劃制定和規劃實施過程中一個重要的組成部分，規劃行為便會更加科學與民主，規劃決策便能更符合實際情況和切實體現公眾的利益需求，并確保規劃工作的順利實施。
二 城市規劃的公眾參與現狀
公眾參與城市規劃在我國的歷史還不夠長，但是我國的城市規劃已經完全擺脫了單純由政府部門制訂的局限，“以人為本”、“法定圖紙”等現代規劃理念也已漸入人心。然而在我國公眾參與城市規劃卻仍然只是在局部范圍和特定層次上有一些嘗試，在制度與實踐的整體上尚未全面推行，最新的《城鄉規劃法》在公眾參與的具體方式、公眾監督等方面仍然有所欠缺。從公眾參與成長模式來看，我國城市規劃過程中，公眾參與主體的范圍在不斷擴大。方式
和途徑也日趨多樣，但在程度上仍然處于萌芽階段。三城市規劃的公眾參與問題及原因從我國目前城市管理體制來看，由于非政府社區組織發展還不成熟，公眾參與主要還是街道辦事處及其轄區有關單位和居委會代表，作為基層公眾代表參與規劃的制定與管理。因此，在公眾參與城市規劃過程中存在的問題主要有：多數公眾參與僅僅是規劃方案到了最后評審階段，有的甚至在批準后才公開展示，搜集到的公眾意見很難反映到成果中，僅僅成了一種宣傳方式；缺乏對公眾規劃意識、規劃知識的教育，全憑公眾的興趣去參與而不是憑責任感去參與；公眾參與的層面低，規劃的制定、規劃的決策中并沒有真正意義上的公眾參與；相關專家或非政府研究機構的專家參與并不是真正意義上的公眾參與，他們提供的僅僅是技術層面的多學科支持，而不是社會各方利益的代表；無論是政府還是有關專家，出于種種考慮其實是不希望公眾真正參與規劃的；我國的公眾參與缺乏法治保障和實踐經驗。
這些問題的存在實質上表明了城市規劃存在著合法性危機。這種合法性危機主要表現為：規劃的提出，不是源自于公眾的規劃訴求，而是源自干少數社會強勢集團的利益訴求和權力機關的“政績”訴求；規劃的制定缺乏“聽證”、“咨詢”等能夠充分聽取公眾和意見的程序，缺乏公眾的有效參與；規劃執行缺乏公眾的有效監督等等。造成城市規劃合法性危機的原因，既是資本的“強勢”、政府管理的“失當”以及規劃專家的“媚俗”，更是公眾參與的缺失。
（1）在城市規劃過程中，本應代表和維護公共利益的地方政府在強勢資本面前，為求得經濟的當前發展和“政績”需要，對于本侵蝕公共利益的逐利需求一再“委曲求全”。其結果，是城市規劃沒有能夠“為民眾謀求更多的福祉”，只是給資本創造了越來越大的謀利空間。
（2）長期以來，“權力主義”始終主導著我國的城市規劃，致使城市規劃成了一種“紙上畫畫，墻上掛掛”的擺設。究其原因是因政府行政行為不可避免的“經濟人”特征所導致的“政府失靈”。這無疑使城市規劃成為少數社會精英對社會財富進行有利于自己分配和再分配的一種工具和手段。
（3）在市場經濟條件下，由于一些城市規劃師對自身利益追求的過度膨脹，在規劃行業中，“媚俗”儼然成了一種風尚。他們業主之俗，放棄一些基本規劃原則和規范要求，為業主獲取超常規的高額利潤提供技術支持和服磊他們媚權力之俗，借助公眾對他們的信任，附和政府官員的意志，對規劃進行不實宣傳，日益異化為“言聽計從”，“善解人意”的工匠。這對于廣大公眾來說，失去的不只是對公共利益和社會公正的價值訴求，更是對城市規劃的認同和支持。
（4）公眾參與的缺失。“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”。也就是說，能否實現公眾對城市規劃的有效參與，制度是關鍵，如果沒有可操作性的程序支持，所謂的“參與”也只能浮于表層，流于形式。
四 城市規劃的公眾參與度建議
（1）確定公眾參與的法律地位。公眾參與由于與公開和輿論監督緊密聯系，它會對政府公權力行使營造一種無形的監督氛圍，對可能違法和濫用權力者形成一種無形的威懾力。因此想提高我國城市規劃中公眾的參與熱情，首先應在城市規劃的法律體系中明確公眾所處的地位，同時加強宣傳，讓公眾明白其所處的重要位置，強化其在城市規劃中的主人翁意識。
（2）使公眾參與落到實處。在中國這樣一個“人情”統治歷史漫長的國家，有很多時候由于執法不嚴而使一些法律形同虛設，沒有很好地實現法律在社會中的約束力和規范作用。所以要想是公眾參與落到實處，就必須嚴格執法。像德國的城市規劃法執法就非常嚴厲。規劃局有權制止違章者的違章行為，若違章者不服可向法院，法院則向規劃部門的上級查詢。上級規劃部門直接檢查下級規劃部門的行為，并向法院回復，法院依此進行裁決。
（3）提高規劃師素質。在傳統意義上，規劃師是為政府服務的，其規劃也很多時候是按照政府的意愿來進行，而很少有機會聽取民眾的意見。規劃師成為城市管理者，缺乏與公眾保持溝通的傳統，大部分領導和規劃師只是在理論上承認公眾參與的重要性，但并沒有把公眾參與上升到城市規劃決策以至一切決策的最初出發點和最終目的的高度上來，致使其規劃有時候是與民眾的利益相沖突的，也給規劃的實施造成很大的阻力。我們應當清醒地認識到，規劃工作人員不僅僅是規劃的編制者，規劃實施的管理者，而且也應當是規劃實施的行動者。
（4）開展規劃宣傳。規劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節目、電子郵箱定期向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，給市民提供一個了解規劃的機會。同時還可邀請市民參加城市規劃的展示會、論證座談會或聽證會：聘請市民為城市規劃監督員；在報刊上開辟“我心目中的城市”、“怎樣建設花園城市”等專欄。
關鍵詞：公眾參與 領導決策 科學化 民主化
1.公眾參與對實現領導決策科學化和民主化的重要性
1.1公眾參與是領導決策民主化的內在要求
“領導決策的民主化就是指領導者在決策過程中必須與社會公眾保持密切的聯系，最大限度的讓廣大人民群眾參與領導決策，充分表達對各種決策方案的意見和建議，達到決策體質符合民意，決策目標體現民情，決策過程尊重民意，決策結果順應民心，最終實現最廣大人民的根本利益”1。從這個內涵來看，要想實現決策的民主化就必須廣泛聽取社會公眾的意見，方能真正的反映民情，收集民意。公眾的參與貫穿于領導決策的始終，是領導決策民主化的內在要求。
1.2公眾參與是領導決策科學化的助推器
“領導決策的科學化是指決策主體要堅持實事求是、一切從實際出發的原則，運用科學的理論、方法進行決策，正確的處理決策主體與客體的關系，最終解決實際問題。”2要想實現領導決策的科學化，就必須通過民主化的程序和機制廣泛聽取社會公眾的意見來了解社會現實，在此基礎上突破領導者個人能力的限制，從而運用科學的理論，方法和手段。
2.我國公眾參與與領導決策存在的問題
2.1公眾參與領導決策的能力不足
首先，是公眾掌握的信息資源不足，由于我國的信息公開制度起步較晚，存在著信息公開流于形式、缺乏實質性的內容、信息公開不及時、不充分以及信息公開的方式和渠道還比較單一等問題，使得公眾掌握的信息資源匱乏。
其次，是公眾的文化水平、專業知識、政治素質低。公眾只有在具備一定的文化水平、專業知識和政治素質的基礎上，才能較好地參與領導決策，而這些條件恰恰是我國公眾的軟肋。
第三，是公眾參與領導決策的組織化程度低。基層自治組織發展滯后，尚且不能成為真正的公眾意見的代言組織，并且有些代言組織在資金，人員等方面對政府的依賴性大，不具備代表公眾與政府博弈的能力。
2.2公眾參與領導決策的制度化、法制化程度低
首先，公眾參與領導決策的制度化水平有待提高，盡管目前存在著人大、等制度，以及興起的政府門戶網站工程為公眾提供了參與領導決策的渠道，但是制度化水平低，沒有將參與的內容、范圍、方式渠道等固化，影響參與的效果。
其次，法制化水平低，公眾在參與領導決策時，缺乏法律依據，摸不清方向，以致出現了許多非法的群眾性事件，嚴重影響領導決策的科學化和民主化。
2.3公眾參與領導決策存在著不和諧之音
其中的不和諧主要表現在不同群體、不同地區公眾的參與程度與效果是不同的，尤其是廣大的弱勢群體和偏遠的農村、山區，公眾參與的積極性和能力具有很大的局限性，無法實現領導決策的“從群眾中來，到群眾中去”。
3.完善公眾參與領導決策的路徑選擇
為了充分發揮公眾參與的積極性，實現領導決策的科學化與民主化，必須要進行相應的改革，至少應該包括以下幾個方面：
3.1應該大力發展電子政務，實現領導與公眾的“無縫隙”。發展電子政務，整合信息資源，通過政府門戶網站實現信息充分、及時、有效的公開，并以此為依托，增加領導與公眾互助模塊，完善與網上征求意見、社會議政、溝通交流、回應和監督等相關的制度，來規避領導者壟斷信息資源、搞一言堂的風險，促進領導決策的科學化與民主化。
3.2實現公眾參與的制度化和法制化。公眾參與領導決策的程度和效果在很大程度上受制于現有的制度和法律規范，為了使公眾在參與領導決策時有章可循有法可依，就需要將公眾參與的范圍、內容、方式、渠道等方面在制度層面加以規范。與此同時還要夯實法律基礎，防止出現公眾的合法權益得不到保障和群體性惡性事件等非法參與的現象，提高公眾參與的質量。
3.3協調不同群體不同地區公眾參與的“不和諧”
不同群體不同地區公眾參與出現不和諧之音的深層次原因至少有兩點：一方面是經濟基礎不同決定了公眾所關注的問題不同，尤其是弱勢群體被衣食住行等基本的問題困擾，無暇顧及對領導決策的參與；另一方面是文化水平、專業知識和政治素質參差不齊，為了消除不同群體不同地區之間公眾參與的不和諧，需從這兩方面加以改善。
首先，大力發展經濟，縮小貧富差距。通過經濟的發展解決貧困地區以及弱勢群體的生存之憂，為公眾參與領導決策奠定經濟基礎。
其次，大力發展教育事業，提高全體民眾的政治素質。百年大計，教育為先，要公眾參與領導決策，必須有一定的文化水平和專業知識，否則其參與的效果將大打折扣。與此同時，要加大基礎設施建設力度，充分運用手機、電視，尤其是新興媒體如網絡信息技術、手機短信、QQ、微博等多種渠道傳播政策知識，全面提高全體社會公眾的政治素養，從而提高其領導決策的熱情與能力，促進領導決策的科學化與民主化。
參考文獻：
[1]王樂夫，領導學：理論、實踐與方法 [M] 高等教育出版社
[2] 薄貴利.，中國公共管理中的公民參與[J] 國家行政學院學報, 2000, (05)
[3]張光曦，論我國行政決策中的公民參與[D]吉林大學, 2009
注 釋：
【關鍵詞】城市規劃；實施過程；公眾參與
一、前言
如何做好新形勢下城市規劃實施過程中公眾參與的體系構建的發展工作，為城市規劃實施過程中公眾參與的體系構建發展實現可持續發展提供堅實的安全保障，是現在城市規劃實施過程中公眾參與的體系構建面臨的迫在眉睫、函需解決的頭等課題。
二、相關概念以及重要性
1、相關概念
公眾指的是政府為之服務的主體群眾，公眾參與指的是群眾參與政府公共政策的權利，是一種讓社會上的多數人能夠參加到那些與他們的生活環境息息相關的政策制定及決策過程中去的方法和途徑。公眾參與城市規劃，是指公眾參與規劃的全部過程和不同領域，其本質是要通過公眾對規劃制定和實施全過程的主動參與，更好地保證規劃行為的公平、公正與公開性，使規劃能切實體現公眾的利益要求，真正的做到以人為本，提升規劃的科學性、合理性，并確保規劃工作的成功實施。總的說來，公眾參與城市規劃是對權利（政府―公眾）的分配與再分配，是一個利益博弈的過程。
2、重要性
城市規劃既是一門跨越自然科學與社會科學的綜合性科學，又是一項綜合性很強的政府職能，同時它還是一項帶社會實踐性質的公共事業。城市規劃的這三種性質，要求政府的決策要尊重科學、尊重民意，而公眾則應當了解規劃、參與規劃、監督規劃的實施，一旦城市居民能夠直接而持久地接觸規劃，成為規劃制定和規劃實施過程中一個重要的組成部分，規劃行為便會更加科學與民主，規劃決策便能更符合實際情況和切實體現公眾的利益需求，并確保規劃工作的順利實施。
三、城市規劃實施過程中公眾參與的現狀分析
1、主要問題
目前我國城市規劃實施過程中的公眾參與，不論是規劃許可前的聽證、規劃許可后的救濟、規劃執法中的監督，還是規劃評估過程的意見征詢，90%以上的當事人以個體形式出現，內容主要涉及零散的自身利益訴求，公眾沒有得到有效的組織或沒有團體支撐，因而很難形成有深度、有強度的公眾參與力量，參與意見常常不能對規劃決策形成決定性的影響或建設性的指導，甚至高昂的訴訟費用和冗長的訴訟程序就足以令公眾個體望而卻步，公眾參與也就不免變成了形式上的參與。
2、成因分析
根本原因是我國城市規劃的法律制度缺乏城市規劃實施過程中公眾參與體系的建構和規定。剛剛頒布的《城鄉規劃法》作為我國新時期城鄉規劃領域的主干法，對城市規劃實施過程中的公眾參與也只是提到“應當依法將經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布”和“應當及時將依法變更后的規劃條件通報同級土地主管部門并公示”，其余未做任何規定。有些部門法規、大多地方規章雖在規劃管理的個別環節涉及了公眾參與的部分行為，但往往就事論事，缺乏體系的完整構建。
四、我國城市規劃中公眾參與主要存在的問題
1、缺乏法律制度的保障
目前我國城市規劃的公眾參與不僅在參與管理上缺乏合理的機制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持與保障。在我國現行的城市規劃法律法規中，對公眾參與的具體方法和形式尚未明確，使整個規劃實施過程的公眾參與效率和效果降低。與之相比，我國城市規劃中的公眾參與相關的法律法規非常抽象，對具體的內容都沒有做出詳細的法律說明，存在著明顯的不足和差距。城市規劃中的公眾參與具體程序和形式等問題有待進一步完善和明確。
2、多元利益群體的博弈
公眾參與最開始被運用就是為了解決社會公眾與開發商、政府之間的利益問題。 在這個過程中，政府作為城市規劃編制的主導機構，負責編制總體規劃和審議控制性詳細規劃，同時他又要全面地考慮城市的社會、政治、經濟、文化的綜合發展，希望通過城市規劃來促進城市的經濟和社會的發展。社會公眾在三者利益的博弈過程中，永遠是處于弱勢的一方，但他們作為城市的所有者，希望能更多的參與到城市規劃的編制過程中，表達自己的價值傾向，與政府及開發商達成共識，使城市規劃更符合公眾利益。所以說，不同的利益群體在參與到城市規劃中都有著不同的立場和需求。
3、公眾參與程度不足
從我國城市規劃各規劃階段中對應的公眾參與形式可以看出，社會公眾對于城市規劃的參與只是某些環節的，而且普遍還只是被動的聽下看下，然后接受它，其參與的深度和廣度都不足，往往形式大于意義。再加上長期處于這種被動的地步，使得城市規劃在公眾心里是政府和開發商等的事，而且相關部門對有關的規劃信息對外公布和宣傳力度也不足，導致社會公眾對城市規劃的參與意識就更薄弱了。
五、我國城市規劃中公眾參與系統的完善與保障
1、在法律上確立公民是參與公共決策的主體地位，完善立法及解釋條文。在規劃實施階段，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第九條規定：“任何單位和個人……，并有權就涉及其厲害關系的建設活動是否符合規劃的要求向城鄉規劃主管部門查詢。任何單位和個人都有權向城鄉規劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反城鄉規劃的行為。城鄉規劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理。”，已經將公眾參與的權利和規劃及有關部門需要及時核查處理的義務予以明確。針對城市規劃過程中的征地補償環節，《土地管理法》規定，被征地的農民對征地過程和政策有知情權、參與權，要求征地政策公開，要求被征地的農村集體經濟組織公布征地補償費用收支狀況等但是在具體實施中，如何做到有理有序，依法執行，這就需要各地根據實際情況，完善公眾參與的具體方法、環節，指導部門反饋的規章，將法律落到實處，從而保障公眾知情權、參與權。
2、搭建公眾參與平臺，深化公眾參與城市規劃的實質性內容
首先，將公眾的決策權落到實處。為了城市的長遠發展，就應該確實將公眾的決策權落到實處。其次，給公眾一個透明化的信息平臺。要讓更多的公眾參與到城市規劃中來，一個基礎性的工作就是要解決信息對稱問題，即要有一個透明化的、對公眾開放的信息平臺。這就要求提供給公眾的信息應是全面、真實、通俗易懂的。這需要城市規劃部門在與公眾的信息溝通上講究人性化和大眾化，把公開信息和引導公眾參與更好地結合起來。
3、提高公眾素質，激發公民參與城市規劃的意識和能力
首先要解放思想，轉換觀念，政府要轉換職能，成為服務型政府。政府官員要真正樹立“全心全意為人民服務”的執政理念，為公眾參與城市規劃鋪平道路。
其次要提高公眾知識水平，特別是要提高一些弱勢群體參與公共事物管理的能力和愿望。在目前公眾參與的萌芽階段，規劃重點應放在規劃知識的普及和傳播上，讓公眾、規劃部門和政府官員真正了解城市規劃的實質。
結束語
綜上所述，本文所提到的城市規劃實施過程中公眾參與的體系構建的研究工作，希望可以對城市規劃實施過程的發展提供參考價值。隨著城市規劃實施過程的不斷開展， 對公眾參與的體系構建工作也將成為保障商業系統員工培訓措施的重要工作。
參考文獻：
[1] 張旺鋒，張祥德，徐佳. 我國城市規劃過程中的公眾參與體系構建[J]. 城市發展研究.2009（04）：112-116.
公眾參與是一種生活化的民主觀念，最初是作為一種工作作風被引入黨和國家的文件及行為要求中的，后來則隨著法治國家進程而日益成為各級政府依法行政的制度要求。在黨的十六大、十七大、十報告以及國務院的依法行政綱要中均明確要求建立完善公眾參與制度，保障公眾的“知情權、參與權、表達權、監督權”。可以說，公眾參與在今日之中國不僅具有“政治正確”，而且具有“制度正確”。各級政府及其部門如不能在其職能范圍內建立起行之有效的公眾參與制度，就很難跟上政治體制改革的新式話語和節奏，也很難有效開展治理與社會管理創新。
“走過場”：公眾參與遭遇公信力危機
盡管中央和各地制定了大量關于公眾參與的政策和法規，某些地方也在典型案例中體現了公眾參與的正能量，這種民主決策形式還是由于其實效性缺陷而日益遭遇公信力危機，典型批評是“走過場”。
分析這種印象的深層原因，首先是制度不到位、不完善。現有的制度規范存在制度配套差、效力位階低、重模仿輕創新的缺陷。不少地方在建章立制的過程中，不做認真的調查研究，不對自身經驗予以總結反思，照抄照搬先進典型與模范立法，在執行中又虎頭蛇尾，導致新制度難以發揮實效。其次是各級官員對傳統的管制型行政模式存在很強的依賴，對于現代的開放型行政模式存在誤解甚至抵觸。上行下效，如果各級領導干部不積極學習適應并示范性執行新制度，其制度效果可想而知。再次是公眾在參與過程中的組織化與利益表達能力尚有欠缺。公眾參與是一種民主生活方式，公眾和官員一樣都需要一個學習與適應的過程。對于公眾而言，特別需要在參與過程中學習如何理性有效地表達個人意見以及如何通過協商溝通形成團體性意見。
上述種種，導致公眾參與在很多地方日益形式化和空虛化，“逢聽必漲”式的參與無效現象和公眾對政府吸納民意的失望心態同樣在惡性地相互強化，可以說，我們正面臨著公眾決策中的實效性不足的困擾。
公開-參與-問責：公眾參與須遵循制度邏輯
提高公眾參與的實效性，需要我們在制度原理上對公眾參與有更徹底的認知。公眾參與是現代民主體系的有機組成部分，其發揮實效需要一個相對完備的制度體系的支撐，否則孤掌難鳴。民主決策的原理遵循公開-參與-問責的制度邏輯。
首先，參與以公開為前提。如果事先沒有充分的信息公開與背景解釋，公眾的參與就只能是盲人摸象，而政府的開放參與也只能是一種走過場。為增強參與的實效性，公開的階段需要盡可能提前，應盡量覆蓋決策全程并前伸至議題選擇與議程設定階段。
其次是公眾參與的程序制度。公眾參與不是一窩蜂，而是需要根據議題的重要性、決策的不同階段以及利害關系人的范圍與類型選擇不同的公眾參與形式，有些只需要通過弱形式的“公告評論”程序進行，有些則需要通過強形式的正式聽證會進行。
最后是問責制度。這里包括兩個層面：一是行政問責，即建立公眾參與領導績效評價指標，對各級領導干部進行專項考核，作為獎懲的重要依據，同時對重大決策未經公眾參與而造成嚴重后果的領導，予以從重處分；二是法律問責，即通過行政訴訟保障公眾的知情權和參與權，倒逼行政機關改變決策習慣。
關鍵性制度細節：增強公眾參與實效性的突破口
“細節決定成敗”。由制度原理進一步往制度細節推進，某些關鍵性的制度細節對于增強公眾參與的實效性有著突出的意義。
第一，行政決定說明理由。“走過場”的公眾參與有著一個共同特征，就是只開放參與，不提供說理。這樣的處理方式很容易讓公眾產生參與的挫敗感以及對政府的信任危機，價格聽證會的“逢聽必漲”和參與熱情日益衰竭就是明證。有地方針對這一現象提出了對策：行政決定說明理由制度，要求決策機關對公眾意見及時進行分類處理，公布意見采納情況，對于不采納的需要提供實質性理由。說明理由制度可以將決策引向一個獨立于政府和公眾的、客觀化的公共理性層面。以理服人，不僅能夠保證公眾參與的實際效果和公眾的成就感，而且能夠極大提升政府的權威性，達到雙贏效果。
第二，專家咨詢與制衡。現代公共決策涉及復雜的專業知識與風險管理，專家論證成為必要環節。在“走過場”的公眾參與中，專家往往成為政府或個別利益集團的傳聲筒，喪失其科學性與獨立性。為此，政府在專家咨詢時需要“兼聽則明”，在公眾參與程序中引入專家時需要考慮多元化問題，而公眾也需要有聘請和利用專家知識的意識與能力。知識平等才能保證意見和利益平等，這在現代決策中非常關鍵。
(一)廈門PX項目事件中公眾參與的努力及訴求
廈門PX項目作為得到國家批準建設、地方政府鼎力支持的項目卻在廈門市民的訴求和努力下,迫使廈門市政府不得不宣布讓該項目緩建,重新進行區域規劃環境影響評價,公眾參與在此次事件中發揮了極其重要的作用。據相關報道,是政協委員的提案讓此事成為全國人民熱烈討論的話題外,廈門本地居民和學者通過媒體和網絡對事件也進行了很長時間的探討,并形成公眾自己的訴求。這些訴求可以概括為以下幾方面:一是對海滄區目前化工石化企業的環保工作不滿意;二是希望政府能夠徹底解決石化區規劃與海滄新城規劃之間的矛盾;三是公眾的環境意識不斷提高,想通過各種途徑維護個人的合法權益;四是PX項目選址距居民區太近,環境風險巨大[1]。
(二)廈門PX項目事件——“散步事件”引發的權利之辯
“散步事件”是廈門PX事件作為公眾參與標本的特色所在。它是在欠缺實質的游行示威權利與正規渠道的言論自由的前提下,廈門民眾以生活性用語“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,“發明”了一種公意表達形式。盡管有關方面努力將事態控制在行政過程之中,“散步事件”的組織者也適可而止,并不斷地強調“散步”的理性與和平方式,但“散步”在本質上就是游行示威,這是中國憲法上明確規定的公民的基本政治自由,然而《集會游行示威法》的程序限制卻導致了現實中游行示威的權利很難得到合法的許可與保障。然而,廈門市政府從民眾的集體“散步”中感受到了強烈的參與意識和權利訴求,并最終決定積極回應民眾的理性要求,該事件產生的影響巨大而深遠。
(三)廈門PX項目事件中公眾參與存在的問題
廈門PX項目事件受到熱議并體現了公眾參與極大的熱情,但我們也看到公眾參與在中國環境影響評價制度中凸顯的問題與不足,可以大致概括為以下幾個方面:
1.環境事件中的公眾參與尚未完成從自發到自覺地轉變。公眾參與是人們參與國家事務管理的憲法權利的充分體現。在這次PX事件中,公眾充分發揮主人翁意識,影響了事件的發展,讓一項有巨大環境風險的工程有了重新評估的機會。但是,必須指出,PX事件的公眾參與只是公眾在此次重大環境事件中一次自發的行動,是政協委員的“提案”產生的巨大社會影響,加上新聞媒體和網絡的渲染,公眾才真正意識到參與到環評的重要性,才真正體會到關注自己的生存環境和生活狀態到了如此近的地步。目前中國公眾參與的現狀是,許多國家機關對公眾參與政府決策持不積極或走過場的態度,人們在思想上尚未形成公眾參與政府決策的觀念和習慣,尤其是在環保領域,公眾參與尚未完成從自發到自覺的轉變。
2.法律上沒有明確公眾參與的效力。公眾參與的效力是指環境影響評價機構對于公眾的問題和意見的認定,它決定了公眾的意見在相關決策中是作為參考還是作為決策的依據。《環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對此沒有明確規定,只是《暫行辦法》第17條規定,“建設單位或者其委托的環境影響評價機構,應當認真考慮公眾意見,并在環境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。環境保護行政主管部門可以組織專家咨詢委員會,由其對環境影響報告書中有關公眾意見采納情況的說明進行審議,判斷其合理性并提出處理建議。環境保護行政主管部門在作出審批決定時,應當認真考慮專家咨詢委員會的處理建議。”這顯然是單方面的規定,沒有規定公眾對于主管機構的最終決策沒能采納其意見表示異議,或者認為主管機構的行為違反了法律時,公眾具有怎樣的權利請求和救濟方式。
3.環境信息公開的操作性不強。中國先后頒布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《中華人民共和國信息公開條例》,國家環保總局又公布了《環境信息公開辦法(試行)》,但是,這些法規及制度的規定往往過于寬泛和原則,未能真正把公眾參與的權利落到實處。《暫行辦法》第7條規定了“建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門應當按照本辦法的規定,采用便于公眾知悉的方式,向公眾公開有關環境影響評價的信息”。公眾參與的組織上規定由建設單位或其委托的環境影響評價機構組織,但是,對于公眾參與的信息公開的原則、階段、范圍、主體、方式、保障等制度性規定則沒有確立。同時,由建設單位或其委托的環境影響評價機構組織的公眾參與,這種制度安排也讓人感到質疑。
二、環境公眾參與是環境保護的重要原則
(一)環境公眾參與的含義
公眾參與的思想形成于20世紀60年代。1969年美國在《國家環境政策法》中明確提出了公眾參與權。此后許多國家的環境政策、法律及國際性法律文件都將公眾參與作為一項原則規定在法律之中。在環境立法中,“公眾是指一個或一個以上的自然人或者法人,根據各國立法和實踐,還包括他們的協會、組織或者團體。”[2]由于環境公眾參與內涵與外延的廣泛性,對環境公眾參與必須從多種角度去認識和規定。從社會學的角度來看,公眾參與是指社會公眾參與環境政策制定,從而確保環境政策符合民意及環境政策合法化的根本途徑;從法律性質上看,它是一項重要的程序性權利,也是環境保護的一項重要原則和基本制度;從目的上看,它的主要目的在于限制政府的自由裁量權,促進政府環境決策的科學化、民主化;從司法過程看,它是將環境保護自力救濟納入法制化軌道的主要途徑。
(二)環境公眾參與原則的法理依據
由于環境問題的特殊性決定了環境保護中公眾參與的必要性,而在環境保護領域中強調公眾參與,確認公眾參與權,建立公眾參與制度又有其深層次的法理依據。首先,從法哲學的角度看,民主政治是程序政治,公眾參與是民主政治的本質特征和根本要求,公眾參與權就是一種程序性的權利,體現環境立法中的民主和民主指導下的集中;公眾參與所體現的正是民主政治的公平、自由、參與的特質,且由于環境利益本身的特性,它既是個人的私益也是社會公眾公益的體現。其次,從法社會學的角度看,法律對社會作用的重要體現之一就是法律的激勵功能。法律的激勵功能就是指通過法律激發個體合法行為的發生,使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期待的行為,最終實現法律所設定的整個社會關系模式系統的要求,取得預期的法律效果,造成理想的法律秩序[3]。
三、完善中國環境公眾參與原則實現途徑的法律思考
(一)建立健全公眾參與機制,保障公民環境知情權與參與權
中國已初步建立起公眾參與機制。中國的《環境保護法》、《環境影響評價法》和國家環保總局出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,對公眾參與環境影響評價的范圍、方式和組織形式等做出了具體規定。但是中國的公眾參與機制遠未健全。公眾參與環境保護空有高漲熱情卻缺乏切實有效的途徑與方式進入環境保護的管理與決策。環境狀況知情權與環境事務權的缺位所導致的弊端在廈門PX事件中體現尤為明顯。因此,需要采取切實有效的措施把公民的環境狀況知情權和環境事務權上升為一種正式的法律權利。
(二)確立信息公開機制,拓寬環境公眾參與的途徑與范圍
公眾在參與環境決策中享有的具體權利包括知情權、參與權和請求救濟權[3]。知情權是指人們有知道環境的真實狀態的權利,公眾只有在了解環境狀況和相關環境知識后,才能為自己參與環境決策提供依據和前提;參與權是指公眾參與各階段環境影響評價的權利,只有完整的參與,公眾才能最大限度地了解環境決策的對象和內容,也才能提出更多、更全面的意見和建議;請求救濟權,指公眾的環境權益受到侵害后向有關部門請求保護的權利,包括司法救濟權、行政救濟等方式。只有公眾享有請求權,其環境權的實體權利才能真正得到有效的保障。
(三)完善環境公眾參與原則的程序性制度
程序性制度在一定程度上是公眾參與的核心。PX事件中公眾參與的程序性制度主要體現為規劃環評中的公眾參與。非正式的“公告+評論”形式讓公眾了解了公共行政的議題與內容,并初步醞釀正式的評論意見,后續的較為正式的公眾座談會是PX后期公眾參與的核心部分,也是市民與政府進行理性對話的主要形式。盡管座談會在本質上并非正式的聽證會,但是座談會在程序公開、代表遴選、發言權配置等方面卻表現出了空前的民主和成熟。“一次性”的市民代表與常任的代表委員們在一個平面上行使公眾的參與權利,這確實是一道新的風景線。
綜上所述,公眾參與原則是符合環境管理自身特點的富有成效的原則,它有助于實現環境保護法制化的目標。要使公眾參與原則真正落實,首先要有公眾參與的制度保障;其次,要有公眾參與的信息保障和監督機制。通過對于廈門PX事件的過程分析,概括出了中國公眾參與的“PX模式”。“PX模式”證明了政府可以在短期內拋棄原有的命令性與封閉性的公共行政模式,并學會在公眾參與程序中聽取和采納民眾意見,而民眾也可以在有序組織和理性參與的基礎上影響公共決策的結果,維護自身的合法權益。毫無疑義,廈門PX事件中的公眾參與是成功的。
摘要:不論是從國內環境法的層面還是國際環境法的層面進行考察,我們都可以認為民主參與是環境保護領域必須高舉的大旗,公眾參與原則作為環境法的基本原則,處處滲透著民主參與的精神。但是,環境公眾參與原則在實現的途徑上還存在一些弊病,如公眾參與的范圍較窄、方式和內容在立法中原則而抽象、參與程序的可操作性不夠強,公民環境法律權利的缺位以及環境與發展決策中法律機制的缺失等等。針對這一系列問題,從廈門PX事件中所折射出的法律問題,提出了完善中國環境公眾參與原則實現途徑的法律思考。
關鍵詞:環境公眾參與;廈門PX事件;法律思考
參考文獻:
[1]廈門二甲苯項目起落[N].中國環境報,2007-06-08.
[摘要]本文選取中國第一家環境保護非政府組織――“自然之友”為個案，對其上海小組的松江“癌癥村”維權訴訟活動進行描述，分析“自然之友”環境救濟參與的特征，以期為中國環境保護非政府組織和公眾參與提供借鑒。
[關鍵詞]公眾參與 救濟參與 自然之友
當前，環境已成為全世界人類最關心的問題之一。在“政府失靈”與“市場失靈”的背景下，在公眾參與的歷史傳統下，國外的環境非政府組織紛紛成立，號召公眾參與到環境保護與治理中。在這股全球化的浪潮中，中國的環境非政府組織也如火如荼地發展起來，推動著我國的環境保護公眾參與，特別是當公眾的權益受到侵害時，環保非政府組織幫助公眾通過訴訟或調解程序等參與環境事件的處理，在我們的社會生活中扮演著越來越重要的角色。“自然之友”作為我國第一個成立的環保非政府組織，經過十幾年的發展，也從早期單純關注環境教育與野生動物保護，逐漸發展成為集環境教育、政策倡導、公眾參與、重大議題調研于一體的全國性、綜合性、會員制環境保護機構。其中，環境污染和破壞后的救濟參與是“自然之友”的一項重要工作。
救濟參與是公眾參與的一種。公眾參與作為一種現代新興的民主形式，在西方國家發展也不過幾十年，但已呈現出一種蓬勃的景象。“公眾參與指的是通過一系列的正規和非正規的機制直接使公眾介入決策。公眾參與的范圍是指在公共事務中，公眾可以在哪些領域參與。從世界上其他國家的規定中，我們可以發現，環境事務中公眾參與的范圍應當具有廣泛性，具體包括：1、決策參與。決策參與是指公眾在環境法律、政策等的制定過程中，以及在建設項目的決策過程中的參與。2、救濟參與。救濟參與是指公眾對環境污染和生態破壞發生之后的參與，包括通過訴訟程序或調解程序參與環境糾紛的處理。救濟參與是一種事后的、被動的參與。
2010年，松江南門村呂偉明寫信給環保非政府組織“自然之友”，希望得到“自然之友”的幫助。呂偉明來自上海松江南門村，這是一個癌癥村，在南門村王墻生產隊一百多人中，近兩年已有十多人患有或死于癌癥，而這一切都始于一家塑料加工廠，這家工廠就在離呂偉明家不到一百米距離遠的地方，工廠開工時經常能聞到難以忍受的臭味，他們的兒子在三個月大時被診斷患有“結節性硬化癥”，小女兒又患上白血病，另一家在塑料廠邊上的民房租住的小孩兒是個腦癱兒，種種跡像表明與這家塑料加工廠直接相關。呂偉明屢次上訪、給村委寫信均無果后，向“自然之友’’求助，希望以3個孩子的名義提起上訴，呂還說他們打這場官司也不是純粹要了贏，他們只是希望能夠讓社會各界重視環境污染問題。
在由呂偉明、王勤夫婦口述，朋友的《我們家庭的苦難――對環境污染的痛訴》中寫道：
“因為環境的嚴重污染，使我們的兒子在胎兒期就導致了基因畸變，患上了‘結節性硬化癥’，并且智力殘疾……因為環境的嚴重污染，使我們的女兒患上“白血病”，并隨時都有復發、感染、病危的可能性，而且身體極度虛弱，將來的醫療費用將是個無法預測的數目……所以我們想用我們的孩子們在生病期間的痛苦經歷，用那生不如死的病痛折磨來喚醒當權父母官們本應有的責任和良心。”
雖然呂偉明的事情著實讓人憤慨，但也值得反思。環境污染直接威脅到人類的生存發展，每個公民都應維護自己應有的權益。然而，面對公眾和環境非政府組織的訴求，政府并不必然地回應，無論這種訴求的社會影響有多大。在“政府失靈”時，應立刻采取有效的公眾參與手段，主動采取環境保護和環境維權，而不應該等到出現嚴重環境問題時才真正意識到參與到環境影響評價的重要性，才真正體會到關注自己的生存環境和生活狀態到了如此近的地步，才再尋求其他解決方法。
綜上所述，我國環境事件中的公眾參與尚沒有完成從自發到自覺地轉變。環境保護事業在當今社會越來越具有“公共”意味，環保事業不僅僅是政府的責任和義務，人民群眾是環境保護的主力軍，只有依靠群眾，充分發揮群眾的積極性和創造性，才能搞好環境保護。
環境問題的復雜性決定了政府需要將公眾參與引入環境治理全過程。在提高公眾參與廣泛性的同時，政府也面臨著如何優化和改進參與要素，進而提高環境政策的可接受性和環境治理的有效性問題。文章構建了環境治理公眾參與模型，并選取典型案例分析當前環境治理有效性的實現程度及限制因素，提出應從提高公眾的參與積極性、提高參與主體的參與能力、強化參與反饋和參與回應、構建參與問責機制和獎懲機制以及健全參與保障等方面來提升我國環境治理公眾參與質量和效果。
關鍵詞：
環境治理；公眾參與；有效決策
基金項目：
國家自然科學基金青年項目“我國主體功能區差異化績效評估：檢驗、比較分析和政策調整”，項目編號：71203245；北京市哲學社會科學一般項目“北京市PM2.5治理的政府規制政策工具比較分析和選擇”，項目編號：12JGA033
引言
隨著我國經濟社會的快速發展和工業化、城鎮化進程的加速推進，越來越多的環境污染和環境破壞問題凸顯出來，嚴重影響了社會公眾的生產和生活。環境問題具有普遍性和復雜性特點，涉及廣泛的個體利益、群體利益和公眾利益，加上環境問題關乎人民群眾的生命健康安全，這就決定了僅僅依靠政府部門的力量是無法解決現有環境問題的。政府需要將公眾參與引入環境治理的全過程當中，在提高社會公眾環境保護意識的同時，使其充分地表達自身的環境利益訴求，加強環境社會監督，提高環境政策的可接受性和環境治理的有效性。對于公眾參與在環境治理領域的應用，國內外學者已有諸多研究。其中，國外學者的研究大致經歷了三個階段：最初主要是將公眾參與理念引入到以往以政府為主導的環境管理當中。例如，美國學者喬納森提出公眾參與是一種有助于改善環境質量和降低管理成本的有效途徑［1］，日本早稻田大學教授原田尚彥認為公眾參與環境治理可以創造出符合公民福利最大化的環境政策［2］。在全球絕大部分范圍內已經對公眾參與環境治理給予認可的基礎上，隨后學者們主要關注具體環境資源項目、不同國家的差異以及公眾參與主體構成等角度對世界各國開展的公眾參與環境治理實踐進行評價［3］。例如，托馬斯•維勒（Thomas•Webler）和賽斯•圖勒（Seth•Tuler）對森林資源管理中公眾參與行為進行了研究，并得出一套評判是否實現有效參與的標準［4］（P566-595）。Lu⁃caDelFuriaa和JaneWallace-Jonesb對意大利公眾參與環境治理實踐進行了研究，認為應當給予公眾更廣泛的參與機會，這是提高參與有效性最直接、最有效的方式［5］（P457-479）。新近的研究主要是對環境治理中的公眾參與進行反思，有學者提出將公眾參與引進環境治理領域不僅會增加管理成本和時間，而且公眾參與的結果未必能夠提高管理決策的科學性；也有學者認為不應否定公眾參與環境治理的模式，而應該努力優化和改進公眾參與過程，使其發揮更大功效。例如，安德魯•J.格林利用統計學研究表明，環境治理效果與公眾參與程度呈現一定程度的正向影響關系［6］（P435-488）。相比國外學者的研究，我國對于公眾參與環境治理的研究相對滯后，且大多遵循著國外公眾參與環境治理理論研究軌跡，結合我國國情的原創性研究很少見。例如，學者葉文虎對不同類別的公眾參與方式作了詳細的效用分析［7］；楊賢智關注公眾在環境治理決策制定和執行過程中的監督作用［8］；馬曉明利用博弈論構建的環境談判模型分析了環境治理談判中可能涉及的各方利益情況，提出應進一步加強公眾參與環境治理的范圍和力度［9］；徐曉明從經濟學視角出發構建了公眾參與環境治理的效用函數，認為政府部門應當著力于拓寬公眾參與環境治理的渠道，降低公眾參與成本，以提升公眾參與環境治理效用［10］（P127-128）；問澤霞選取了上海某鋼鐵廠螺紋鋼建項目的環境影響評價中公眾參與作為案例分析對象，指出公眾在參與環評過程中存在的諸多問題①，認為公眾很難真正客觀地參與企業項目的環境影響評價，當然也就很難指望其能有效完成法律賦予的義務和責任［11］（P62-66）。從現有文獻來看，已有研究聚焦于環境治理領域引入公眾參與的科學性和合理性以及公眾參與在環境治理中所能發揮的作用和影響，而就公眾參與對于環境治理的實際效用以及參與的有效性、治理的有效性，已有研究雖有涉入，但缺乏有效參與實現路徑的整體性和系統性分析框架。事實上，隨著我國民主政治建設和公民社會建設的不斷推進以及公眾參與在諸多領域的深入應用，中央政府和地方各級政府已充分認識到公眾參與在環境治理中的重要性并付諸了諸多努力，環境治理領域公眾參與的廣泛性和深刻性也在不斷強化。然而，我國的環境治理問題依舊嚴峻，環境治理中的公眾參與在參與范圍、參與渠道、參與程序保障、參與回應性、問責機制和配套制度等方面還存在一系列問題，公眾參與的有效性和治理的有效性仍有待于進一步提高。尤其是在公眾了解和參與環境治理的意識和能力隨著互聯網、移動智能設備、自媒體的日益普及已得到大幅提升的前提下，在環境治理問題備受關注的背景下，如何進一步提高我國環境治理中公眾參與的有效性，進而提高環境治理的有效性，是政府和社會各界亟須面對和解決的重大問題。為應對和解答這一問題，本文將從有效參與的角度切入，在借鑒約翰•托馬斯公眾參與有效決策模型的基礎上，構建適合我國國情的環境治理公眾參與模型，并以此作為分析框架對比剖析環境治理的多重典型案例，尋求和探討公眾參與環境治理有效性不足的促成因素，提出提高我國環境治理公眾參與有效性，進而提高環境治理有效性的政策建議。
一、基于托馬斯有效決策模型的我國環境治理公眾參與模型構建
（一）托馬斯有效決策模型及其簡評
20世紀六七十年代，面對“政府失效”和“市場失效”的雙重存在以及政府治理創新的需要，政府和市場之外的公眾參與浪潮興起。面對迅猛發展的公眾參與運動，約翰•托馬斯教授提出，對于公眾參與的研究不能僅僅停留在簡單闡述公眾參與的重要性和必要性上，而應當對公眾參與進行理性、客觀和全面的分析，嘗試解決公眾參與的實踐問題。為此，約翰•托馬斯教授開展了一系列的理論和實證研究，并設計了公眾參與的有效決策模型，為公共管理者提供了一個平衡社會治理與公眾參與的思考框架。托馬斯有效決策模型的核心變量有兩個，一個是政策質量，另一個是政策的公眾可接受性。一些公共政策問題更多地需要滿足決策質量要求，也就是說，需要維持決策的專業化標準、立法命令、預算限制等要求。而其他一些公共政策問題則對公眾可接受性有較大需求，即更看重公眾對政策的可接受性或遵守程度。于是，對政策質量期望越高的公共問題，對公眾參與的需求程度就越小；對政策接受性期望越高的公共問題，對吸納公眾參與的需求程度和分享決策權力的需求程度就越大。如果兩種需求都很重要，那么就會存在要求增強公眾參與和要求限制公眾參與等不同觀點的爭議和平衡。托馬斯有效決策模型引入中國后，雖然部分國內學者對于托馬斯公眾參與的有效決策模型提出了諸多批評，但多數問題集中在模型適用條件不足、模型結構要素不完備兩方面［12］（P104-105）。另有學者針對有效決策模型進行了本土化發展［13］［14］（P102-105）。筆者認為，總體來看，托馬斯有效決策模型是具有重要理論開創意義的基礎模型，其所立足的美國公眾參與實踐與我國現階段公眾參與的研究和實踐并無實質性差異，只是在具體形式和發展階段上存在不一致的情況，該模型具備在差異性環境下作為基礎改造模型的資質。基于此，筆者選取托馬斯有效決策模型作為我國環境治理公眾參與模型設計的基礎模型。
（二）環境治理公眾參與模型構建
美國著名管理學家赫伯特•西蒙曾提出“管理即決策”的觀點，認為管理的全過程就是一個完整的決策過程。多元主體共同協作下的管理，本質上也是多元主體共同決策的治理過程。因此，本文所研究的環境治理過程，是指在多元主體（廣泛的公眾參與）基礎上的環境決策全過程，包含決策制定、決策執行、決策評估以及決策反饋等四個環節。從這個角度來講，托馬斯有效決策模型并不能完整地回答社會公眾具體如何參與環境治理以及如何有效地參與等問題。因此，筆者以約翰•托馬斯的有效決策模型為基礎，針對現有模型的問題和不足，參考我國環境治理公眾參與的具體國情，引入決策制定、執行、評估、反饋的環境治理全過程以及參與主體、參與形式、參與程度、參與評估、參與反饋和參與保障等六大參與維度，對模型進行重構，形成環境治理公眾參與模型。上述模型中，參與主體是那些受到法律支持，能夠以制度形式參與環境治理的個體或群體，主要包括公民、個人、專家、法人、其他組織、社會組織、社會團體、單位、行業協會、中介機構、學會、消費者等。參與形式主要包括聽證會、座談會、論證會、討論會和公開征求意見等傳統形式，以及伴隨著現代網絡和信息技術快速發展而產生的電視辯論、網絡論壇、手機短信、電子郵件、互動平臺等方式；參與程度可以通過參與廣度和深度兩個維度予以界定，其中，參與廣度可以通過參與主體的多元性和參與渠道的廣泛性加以反映，參與深度指公眾參與對于社會公共事務的影響程度；參與評估是評估公眾參與對公共決策制定和執行過程產生的影響，即政府在多大程度上采取并實施了公眾所提出的意見和建議，以及公眾參與的整個過程在多大程度上提高了政府環境治理活動的效率和效果；參與反饋是指政府部門對是否采納公眾提出的政策建議作出必要解釋和回應，并及時反饋公眾參與的評估結果；參與保障具體指能夠保證社會公眾切實有效地參與環境治理的各項制度和機制，包括立法、司法、行政等。模型中六個參與維度與公共決策全過程相契合，進而提升公眾參與環境治理的有效性。它們的契合之處體現在；第一，決策制定一般包括決策信息獲取、利益主體博弈以及決策權力機關的最終決策三個步驟。在信息獲取階段，各類參與主體作為信息提供者、通過一定的參與形式（需求表達渠道），政府作為信息接受者和采納者參與到決策制定中；在利益博弈階段，各類參與主體憑借自己的表達、協商、對抗等手段對決策權力機構產生影響，甚至是施加壓力，進而達到實現自己利益的目標，經過前兩個環節，決策權力機關作出最終決策。在決策制定的過程中，社會公眾的參與程度由公共部門根據決策質量或是決策可接受性的決策目標而決定。第二，各參與主體作為與決策事項利益關系最為密切的利益相關者，是決策實施和決策執行的對象，決策執行順利與否取決于這些利益相關者的態度，而且他們在決策制定中的參與狀況又決定了對決策執行的態度和執行力度。第三，決策評估和決策反饋對應于模型中的參與評估和參與反饋，是參與質量和決策質量的提升機制。第四，參與保障作為參與環境，也是決策制定全過程的環境，它們甚至共享某些制度性保障，如信息制度披露制度、聽證會制度等。
二、我國環境治理公眾參與有效性的案例解析
為剖析我國環境治理中公眾參與有效性及環境治理有效性的現實狀況，筆者選取四個相關案例，根據本文構建的環境治理公眾參與模型進行比較分析。第一，從參與主體看，政府部門在四個案例中都居于主導地位，甚至是獨立決策的地位；專家學者的參與更多是為政府部門服務，其客觀性、科學性和中立性難以得到有效保證；而社會公眾的參與極為有限，而且與政府之間存在著嚴重的信息不對稱，這也直接影響其參與效果的實現。這表明，參與主體的參與積極性、參與素質、參與能力都和參與要求以及環境治理問題解決的要求不相匹配，急需提高。第二，從參與形式看，參與形式具有多樣性和靈活性，形式包括集體上訪、游行、集會、開展“反建”簽名活動、利用網絡媒體的力量開展線上與線下雙管齊下的方式等。然而，在部分矛盾尖銳的領域也出現了造謠、威脅、恐嚇等非理性參與行為。這表明，在確保參與形式的可及性與可用性的同時，還要關注參與形式的選擇性使用和可控性把握。第三，從參與程度看，在決策制定階段，社會公眾的參與程度很低，對于政府決策的影響力微乎其微，無法有效表達自身合法的利益訴求，在決策制定中處于被動接受的地位。這表明，上述案例中的公眾參與，只是形式參與，遠未達到實質參與的層面。因此，參與的有效性和治理的有效性大打折扣，這也是各方雖然努力，環境治理問題卻依然嚴峻的根源之一。第四，從參與保障看，為公眾的有效參與提供的各項政策、制度、程序、支持等保障沒有得到實質落實，比如信息公開不足、科學知識普及不夠、環境影響評價缺乏有效監督、傳統上訪渠道無法得到有效答復等。這表明，公眾參與的制度機制、監督機制、技術條件支撐等仍處于缺失狀態，甚至難以保證一次參與活動的完成，更無從保證有效參與和有效治理的實現，也就難以期待公眾參與下的環境治理問題得以解決。第五，從參與評估和參與反饋看，四個案例中均未涉及評估和反饋環節，這不僅是對評估和反饋的忽視，更是對參與效果的無視，是對有效參與和有效治理的漠視。這不僅不利于環境治理問題的解決，也不能及時發現各個決策環節和參與維度中存在的問題，也就無法形成參與質量和治理質量的提升機制。綜上，我國環境治理公眾參與的六個維度均存在各種有待于進一步解決的問題，參與有效性和治理有效性的實現程度較低，環境治理問題難以在公眾參與下得到解決或者緩解。
三、提高環境治理公眾參與度的具體措施
模型構建和案例分析表明，基于托馬斯有效決策模型的環境治理公眾參與模型具有一定的工具價值和分析價值，它在環境治理領域具有一定的適用性。環境治理案例解析結果顯示，我國環境治理中的公眾參與和環境治理均存在有效性不足的問題，成因探究提示我們要在以下幾個方面努力，以實現有效參與和有效治理，進而緩解或解決我國環境治理難題。一是要提高公眾的參與意愿和參與積極性，只有自覺自愿的態度才能促成追求結果和有效性的參與活動。二是要提高參與主體的參與能力，參與一項活動需要公眾具備一定的文化素養、表達能力、組織能力、談判能力等，對于環境治理領域而言，參與者還需要具備一定的專業素養，因此，與參與活動不匹配的參與主體必定也不能帶來有效參與。三是要強化參與反饋和參與回應，參與反饋和參與回應的缺失會使參與成為一種“作秀”，不僅會因利益表達得不到決策體現而挫傷參與者的積極性，還不能形成提高參與質量的良性循環上升機制。四是要構建參與的問責機制和獎懲機制，對于參與活動中的任何一個維度，只要存在問題，特別是妨礙有效參與和有效治理實現的問題，都要追究參與者和利益相關者的責任，并輔以相應的懲罰措施。當然，這需要首先確定參與標準和問責原則。五是要健全參與保障，制度保障、程序保障、技術條件保障等的缺失已成為公眾參與領域的常態，在公眾參與井噴式發展的今天，為提高參與效果和環境治理效果，必須完善各種保障條件，尤其是涉及到環境治理領域的參與制度建設。當然，筆者所構建的環境治理公眾參與模型尚處于理論探索階段，缺乏量化研究基礎上的修正，因此也存在一定的應用局限性，需要在今后的理論和實踐研究中進一步加以延伸和拓展。此外，本研究選取的四個案例雖具有一定的典型性和代表性，但以此為基礎展開對環境治理領域效果的問題剖析，也存在一定的局限，完善和修正這一不足，也是未來研究努力的方向。
作者：王紅梅 劉紅巖 單位：中央財經大學政府管理學院 農業部管理干部學院現代農業研究中心
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［關鍵詞］公共危機；應急管理；公眾參與
［中圖分類號］D60［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2010）12－0050－03
應急管理的公眾參與是指在政府主導下，將社會公眾的力量動員起來，使其參與到公共危機的防范與治理中來。公眾包括各企業和事業單位、社會團體和其他非政府組織，以及廣大人民群眾。提高公眾的危機意識和危機應對能力，可以在很大程度上減少危機事件爆發的頻率。構建好社會參與機制，可以在危機到來時較好的利用社會資源，拓寬危機預案的社會基礎，提高危機預防的有效性，確保危機應對的公共利益取向，并可減少突發事件可能造成的恐慌，形成沉著應對，團結一致和服從大局的有利局面。提高群眾自救自助的能力，還可以彌補政府危機管理能力的不足，增強社會危機后治理的能力。隨著社會的發展，公眾參與公共危機管理日益重要，加強應急管理的公眾參與機制的研究和建設具有重要的現實意義。
治理理論認為，在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會?熏即各種私人部門和公民自愿性團體?熏后者正在承擔著原先由國家承擔的責任，公眾參與各項公共事務的管理必不可少。從已有的公共危機管理實踐看，減緩或克服危機離不開社會力量的共同參與。在近年國內發生的幾起重大災害性事件中?熏政府作為主導和指揮者，其作用有目共睹，但各項工作和部署的展開和落實僅靠政府是難以實現的，必須依賴全社會的積極配合，這其中體現了公眾參與的巨大作用和價值。由于我國長期以來一直實行自上而下的命令式管理，公眾很少有和政府平等對話的機會，所以在政府治理和決策中很難看到公眾的力量，公眾為謀取社會共同利益而施展和貢獻自己才能的空間則更加有限，在決策權力高度集中的公共危機管理中也是一樣。因而當前應急管理公眾參與機制仍存在著許多問題。主要是：（1）公眾參與的能力和水平較低；（2）公眾參與的組織化程度較差；（3）政府和公眾的溝通不夠。導致上述問題的原因主要在于：（1）政府危機管理部門對公眾參與不夠重視；（2）公眾參與公共危機管理意識還不夠高；（3）公共危機管理中公眾參與缺乏法律支撐；（4）缺少公共危機常規化教育演練；（5）各級預案基本雷同且比較籠統。
由于上述諸多問題的存在，建立和完善公共危機管理公眾參與機制將是個長期艱難的過程，不可能一蹴而就，必須虛心向國外的先進經驗學習，結合實際從細節上一點一滴地做起。
一、增強相關法律及規定的針對性與可操作性
公共危機應急管理的公眾參與機制必須是法制化的。公眾參與的法制化是指將公眾參與危機管理的權利、途徑和法律責任等以法律的形式加以確定，保證公眾參與成為公共危機管理過程中一個必不可少的環節，而不是一種可有可無的隨意性的安排。我國當前尚沒有關于公眾參與公共危機管理的內容、途徑、責任等方面比較明確的專項法律規定。公眾參與法制的缺乏，使得公眾和各種社會組織的參與不被重視，公眾即使有參與的愿望也很難實現。例如，我國的公共危機管理應急預案體系已基本建立，但仍不夠完善，尤其是有關公眾參與的規定與安排，各級、各項預案基本雷同且比較籠統。國務院2006年1月8日的《國家突發公共事件總體應急預案》確立了六項工作原則?熏其中第五項是“快速反應，協同應對。加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。”其他各省市、各部門及各專項預案中的關于公眾參與的內容也都大抵如此，至于如何動員、如何參與就沒了下文?熏這些方面都必須盡快加強。
針對相關法律缺失和應急預案中有關公眾參與的規定雷同、籠統的現狀，各地區和部門應結合本地區本部門的實際需要，分析不同類型公共危機的特點，開展具體而細致的調研分析，差異化、細化相關法律和規定，可以修改相應的法律或預案，增加相關的、具體的可操作的規范性內容，也可以補充條文或司法解釋的方式，完善相應的規定。但都應包括以下方面的具體規范：⑴危機狀態下公眾參與指揮決策機構的設置、安排；⑵政府部門平時應如何引導公眾參與公共危機管理；⑶平時應急演練的大眾化、普及化原則及具體實施細則；⑷公眾參與公共危機管理的方式、途徑；⑸公眾參與公共危機管理的范圍、責任。
二、建立健全公共危機管理的事前參與機制
危機救援工作多局限于危機發生之后，其主要原因就在于對危機管理不夠重視，由于危機意識不強，常常會認為危機發生前就動員公眾參與投入太多，或者忙于其他事務而沒有將其列為日常工作重點真正重視起來。復旦大學城市公共安全研究中心主任滕五曉教授在論及此問題時說：“要知道，災后救援比災前防范的成本高10倍”。汶川地震中，安縣桑棗中學由于平時重視，努力設法加固教學樓并每學期開展一次規范的疏散演習，所以在震災來臨時，全校師生無一人傷亡，這就是一個很好的例子。可惜的是，能夠在事前開展這項工作的組織太少了。
建立健全公共危機管理的事前參與機制要求從政府組織到公民個人，真正從思想上重視危機和應急管理工作，將公共危機管理日常化、常規化、大眾化。中國在這方面應該向美國學習，著眼于長期堅持應對突發事件的策略。中國還應該向日本學習，培養全社會的防災意識。日本消防局專門設有教育科，在中小學課程中設置災難教育的內容，即便是一些小縣城，也常年舉辦防災展覽會，并常年進行面向廣大民眾的防災、救災演習。
三、建立政府與公眾之間的責任共擔機制
在公共危機管理中，不僅政府是義務和責任主體，公眾也應通過特定的介入管理，形成政府、非政府組織、民眾責任共擔的公共危機管理體系。政府的責任是提供法律和協調、指導危機管理，為危機社會提供秩序和法律，市民則在國家公民責任的范圍內參與，這個責任主要是危機中的守法，而不是乘機制造混亂，同時通過非政府組織等渠道組成自救、賑災等臨時機構，擔當一個公民參與公共事務并發揮作用的責任。必須通過立法規范公眾在危機中的責任。在2003年我國很多地區暴發“非典”疫情，由于沒有明確的責任規范，有的人置國家法律于不顧，四處流動成為病毒的傳染源，有的甚至與醫生發生對抗行為，所以必須明示危機中市民的責任和義務。守法是市民在危機中的首要責任。危機中的市民應成為危機管理體系中的一顆螺絲釘，盡一個公民的責任與義務，與整個政府提供的法律機器一起運轉。危機對社會是一種傷害，但對公眾和法律制度而言卻是一次提升的機會，在危機中可以培養和鞏固法治觀念和人文精神，形成公眾奉獻和團結的精神。
四、強化公共危機教育
公共危機突發時的應急處置水平，檢驗的是一個國家應急機制的日常建設，而民眾參與能力和水平的提高更需要平時的努力。“非典”危機后，我國逐步認識到了公共危機教育的重要性并開展了一些這方面的教育活動，但危機教育和演練大多流于形式，危機教育和演練的內容也過于陳舊，而且總量不多，覆蓋面和效果仍十分有限。據調查，76％的中國公民沒有受過任何相關的培訓，94％的受訪者希望接受相關培訓。
政府或危機管理機構平時就應負責任的推廣危機意識和危機常識教育?熏具體開展應有組織地進行。各級各類學校、機關、企事業單位等組織應經常開展危機知識普及講座，組織開展應急演練；沒有固定單位的民眾也要通過社區、村委會等組織開展這些教育和演練。要將其視為日常工作的一個重點，常抓不懈，這些演練和教育應作為公眾的一個“必修課”，要有一定的強制性，缺課的一定要補上才行，必要時可以納入公民道德體系或立法予以保證。如此才能強化民眾的危機參與意識，提高民眾的危機自救和互救能力，在危機來臨時配合政府開展好危機管理工作，將危機的損失盡量降低，繼而轉“危”為“機”。危機教育的重點應著重于培養民眾的危機意識和掌握危機自救、互救知識，危機演練的內容要有針對性，針對各地區各類危機發生的幾率逐次開展，針對發生幾率大的危機的演練開展的頻率要大一些，訓練的目標是使公眾在危機來臨時鎮定、不慌亂，知道如何自救、互救及如何配合危機指揮者的工作。
五、加強應急文化建設
公共危機應急管理不是一時的熱情或在危機發生后才需真正去重視的一項工作。但很多時候一旦危機平復，應急管理工作就會被置于次要的地位，“好了傷疤忘了痛”的情況一再發生。如何才能建立起公共危機管理的長效機制呢？建設應急文化可以幫助我們切實有效地解決這一問題。
所謂應急文化是指全體公眾所共有的對于公共危機的防范意識和參與意識、公眾的危機防范能力及在公共危機中體現出的思維方式和行為方式。文化可以使某些思維方式內化為人們的一種較為穩定的情緒?熏并外在地對人們自身的各種行為起到持續的影響甚至決定作用。“缺乏危機意識就是最大的危機”，應急文化要求市民具有一種公共危機意識，隨時注意可能發生的危險，培育應急文化就是要把這種危機意識滲透到每位民眾的血液中。
怎樣建設應急文化呢？政府主導，媒體推動，民眾參與是應急文化建設的必由之路。公共危機的公共危害性決定了對它的管理只能由政府，也就是公共產品的提供者和管理者才能組織和領導。政府在應急管理中處于核心和領導地位，應發揮主導作用，而這種主導作用的充分發揮依賴于公眾的充分響應。為發揮在政府應急管理中的主導地位，建設應急文化，政府應從以下幾個方面開展相應的工作：⑴完善和突出預案體系中應急文化建設的相關要求，將應急文化建設的要求上升到制度層面，使上上下下都認識到其重要性；⑵培養公眾的危機防范意識和參與意識，宣傳普及應急知識，在公眾中提倡和營造應急文化氛圍；⑶開展應急文化建設活動，并組織公眾廣泛參與，增強公眾的危機自救、互救能力以及危機后的恢復重建能力；⑷培育和發展民間組織，積極推進民間組織參與公共危機管理過程；⑸引導監督媒體，使其成為應急文化建設的推動力量。
六、加強公眾參與應急管理的組織和聯系
1．針對在應急管理中暴露出的公眾參與組織性差的問題，應加強非政府組織建設，促使其在維護社會穩定中發揮更大的作用。一方面，應著眼于現存的群眾組織和人民團體，利用它們比較完善的組織網絡和較強的動員能力，進一步完善其職責范圍。另一方面，對于現有團體難以完成的工作或不能覆蓋的人群，需要新組織一批真正意義上的民間非政府組織。這些團體既可以是由帶有較強官方色彩的非政府組織剝離出來的，也可以是由民間自發成立的，還可以是派的專家和知識分子組成的專業組織。總之，我們應盡力拓寬非政府組織參與應急處理的渠道，使其相互聯系形成網絡，并在計算機等技術上給予支持，完善信息溝通網絡。
2．發揮媒體在引導公眾參與中的優勢和作用。災難發生后，除了政府能組織動員的救援人員，還有很多人想運用自己的專業知識為災區，為受到心理影響的人們做些事情。遺憾的是，大多數人不知該如何做，通過何種渠道去做這件事。筆者認為，在這個時候媒體應該更好地發揮在引導公眾參與中的優勢和作用。比如制作特別節目安撫人們的情緒，讓大家明白，做好自己的工作就是對災區最大的支持；再比如在救援中需要大量專業人員時，可以通過媒體告知公眾參與的途徑、方式、方法。
總之，公共危機應急管理依賴于社會力量的共同參與。突發危機事件很快會過去，但危機后的恢復和重建離不開公眾廣泛的參與，今后還會不可避免的發生各種原因導致的公共危機，也需要依靠廣大公眾的積極參與。痛定思痛，在妥善做好善后工作的同時，還必須及時總結經驗教訓。為了減輕公共危機事件對社會發展與和諧穩定的不利影響，必須采取切實有效的措施，從觀念、體制以及文化交流與合作等方面對公共危機管理公眾參與機制作出適當調整。
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關鍵詞:農村居民點整理;公眾參與;調查
中圖分類號: F328 文獻標識碼:A 文章編號:1674-0432(2010)-08-0036-2
0 前言
農村居民點整理是適應新時期建設高效農業、現代化農業的重要手段,是建設社會主義新農村的重要內容;是提高農業綜合生產能力,促進農村經濟發展的重要手段。農村居民點整理直接關系到公眾自身利益的調整,村莊規劃地點的選擇,規劃目標及建設標準的制定,必須讓項目區人民群眾廣泛參與,參與居民點整理的決策、管理及監督。讓廣大公眾了解、關心和參與涉及他們切身利益的農村居民點整理工作。因此應該在農村居民點整理項目中引進公眾參與的機制,這樣才能保證項目的科學性、正確性和持續性。
1 我國農村居民點整理公眾參與現狀
我國引入公眾參與的理念始于20世紀80年代中期,主要是在一些國際援助項目的規劃、設計和實施中應用。目前,安徽、陜西、江西、海南、湖南、山東等諸多省市也較廣泛地采用了參與式的理論與方法。然而,現行國家投資的農村居民點整理項目采用的是自上而下的運作模式。從多數農地整理項目運作的過程不難看出,公眾參與機制不健全;調查內容設置不科學;公眾參與時間滯后。因此整個農村居民點整理過程中公眾參與的有效性很差。
2 農村居民點整理公眾參與的階段
設計做好公眾參與的階段設計,明確農村居民點整理公眾參與的階段及其主要內容,是公眾參與能否有效實施的關鍵。農村居民點整理公眾參與的階段及主要目標如表1所示:
表1 公眾參與農村居民點整理的階段及主要目標
階段 目標
農村居民點整理方案立項階段 公布農村居民點整理規劃的內容
農村居民點整理方案準備階段 調查、收集公眾的意見和建議
農村居民點整理方案實施階段 公眾評議后并公示方案
農村居民點整理方案驗收階段 公眾監督農村居民點整理實施情況及資金使用情況
農村居民點整理方案后期運行段 公眾對農村居民點整理成果評議
3 農村居民點整理公眾參與情況的實地調查
3.1 調查對象的選擇及調查方法
本次研究調查中,被調查人為臨沂市費縣胡陽鎮的北山陽村、新橋鎮的永固莊村的農戶。調查采用咨詢式方法,即被調查人選擇答案來回答每一個問題。對調查結果進行整理,按類編號,并進行數據處理和分析。
3.2 調查結果統計分析
通過對調查問題的分析,絕大多數的農戶對農村居民點整理抱有認同感,農民對參與農村居民點整理的積極性非常高,目前已經有一部分農民有參與到農村居民點整理項目中的意愿,但現在絕大多數的農村居民點整理項目采取的都是自上而下的運作模式,目前的機制并不適合農民參與到農村居民點整理項目中來。
4 農村居民點整理公眾參與存在的問題及對策
通過對費縣及其它一些地區公眾參與情況的調查研究發現,我國公眾參與農村居民點整理取得了一系列滿意的成果,但目前農村居民點整理公眾參與還存在著一些問題:
4.1 農村居民點整理公眾參與存在的問題
4.1.1 公眾參與未貫穿項目全過程 目前,我國進行的農村居民點整理,公眾參與只局限于項目的前期準備階段和規劃設計階段,而在項目實施過程中及項目竣工驗收階段忽略了公眾參與的環節,致使在項目中隱含的一些問題不能有效地及時的解決。例如在有些農村居民點整理項目中,項目的設計階段沒有安排當地農民的廣泛參與,導致規劃設計中部分設計不合理。
4.1.2 農村居民點整理公眾參與的深度不夠 在項目的前期準備階段和規劃設計階段,主要是由規劃設計單位通過走訪、座談的方式接受征求部分群眾的意見,規劃設計單位有可能采納群眾的意見或建議。雖然這種公眾參與有一定的積極意義,但這是被動參與,且缺乏廣泛性。在規劃審批階段,各地普遍采用的是專家咨詢的方式。但他們的建議和意見并不能完全代表廣大群眾的意愿。
4.1.3 農村居民點整理公眾參與缺乏主動性和積極性 由于我國長期實行計劃經濟體制,基礎設施建設基本上由國家統一安排,同樣,農村居民點整理項目也是政府逐級下達指標計劃,項目管理者片面認為農村居民點整理資金是由上級劃撥后自籌的;群眾則認為農村居民點整理是政府管理部門的工作,政府如何投資,如何規劃,與自己無關。所以公眾參與的積極性、主動性不高。
4.2 對策
公眾參與在農村居民點整理中發揮了重要的作用,為了更好的發揮農村居民點整理中公眾參與的作用,解決農村居民點整理中公眾參與存在的問題,通過調查研究,提出幾點對策。
4.2.1 成立組織 廣泛宣傳項目區政府應成立以國土、財政、民政、規劃、建設、農業、發改等部門為成員的農村居民點整理領導小組,制定農村居民點整理實施辦法,明確各方的工作職責、目標任務、權利義務。同時,采取多種形式,全面宣傳發動,廣造輿論聲勢,統一干部群眾的思想認識。通過廣泛的宣傳教育,提高各級各部門和社會各界對開展農村居民點整理工作重要性的認識,增強項目區廣大干部群眾積極參與這項工作的自覺性和積極性,促進試點工作的順利進行。
4.2.2 健全公眾參與的保障機制 要使公眾參與能夠有效運作,必須從法律、經濟、制度上予以保障,使農村居民點整理過程真正達到公開、公平、公正的要求,收到預期的效果。
4.2.3 公開陽光運作 一是在農村居民點整理的全過程中實行項目內容及實施過程全公開制度,可以選擇在公眾習慣聚集的地方設立公開墻,對農村居民點整理中的重大事務進行公開,接受公眾的監督。二是拓寬民主監督的渠道,結合本地實際,探索出公眾監督的有效方法,如在農村居民點整理過程中設立村級民主公開監督箱。三是強化公眾的監督意識。只有這樣才能確保農村居民點整理項目能夠順乎民心、體現民意,公開陽光操作,防止腐敗現象的產生。
5 結語
公眾參與的實踐與研究是一個漸進的過程,需要不斷的改進完善。在今后的農村居民點整理工作中,應力求使公眾參與機制真正發揮其作用,使農村居民點整理工作落到實處,切實保護農民的權益,保障農村居民點整理工作能夠順利進行。
參考文獻
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關鍵詞：公眾參與；環境影響評價；立法；信息公開；宣傳
中圖分類號：B82 文獻標識碼： A
一、概述
二十世紀以來，世界各國借助先進的科學技術和機器設備，對自然資源進行了大量的開發和利用，使自然界遭到了破壞，嚴重的污染了我們人類賴以生存的環境。近年來世界各國都認識到環境保護的重要性，特別是發達國家，普遍強化環境保護中的公眾參與，建立了以公眾參與為基礎的環境管理機制。
環境影響評價（Environmental Impaet Assessment簡稱EIA）制度是指可能對環境有影響的建設和開發項目，在其興建之前對其可能造成的環境影響進行調查、預測和評價，提出環境影響及防治方案的報告，按照法定程序經環境行政機關進行審批的法律制度。
二、公眾參與環境影響評價的必要性
其一，符合公眾的需求，工程建設從規劃到實施都與公眾的生活息息相關，
對公眾的生活質量直接造成影響，公眾有權力了解工程建設對公眾生活產生影響的實際因素，對公眾生活產生影響的程度，并且有主動改善這種影響因素，使之對公眾生活影響程度降到最低限度的權利。在公眾主動參與環境保護和污染預防的過程中，切實轉變工程建設的不良規劃環節，消除不良環境影響，還公眾健康、舒心的生活。
其二，符合法律的要求，國家立法賦予公眾參與社會經濟管理、文化管理的
權利，公眾有權利和義務對環境問題，發表自己的見解。通過公眾參與環境影響評價，可以有效發揮公眾對環境保護問題的知情權、建議權、參與權，切實體現我國人民當家做主的國家性質，使法律賦予公眾的民切實得以發揮。環境影響評價是一種公眾參與社會事務管理的渠道，公眾對環境問題提出合理的建議和意見，是法律權威得以體現的具體表現，公眾權利的合理使用，反過來對法律權威起到維護作用。
三、公眾參與制度在環境影響評價中存在的問題
（一）公眾參與力度不夠，效率不高
相比于國外民間環保組織起步早，數量大，作用大，影響大，公眾通過民間環保組織參與環境評價的程度較深的現狀。我國民間環保組織作為非營利部門的組成部分，雖然在20世紀90年代有了一定的發展，但總體而言，公眾的參與力度始終不夠，其參與效率也與我國環保大國的國情不符。
（二）公眾環境意識較差
我國公眾的環境意識較差，根據國內的多項調查結果，我國居民的環境意識呈明顯的二元結構，即“日常生活環境意識”較高，而“生態環境意識”則處于低水平，這是一種典型的“自我保護型”的環境意識。這是我國公眾環境意識的
一大特征，也是一大問題所在。同時由于公眾環保意識普遍較差，公眾參與環保的積極性普遍不高，公眾的大部分參與行為都是在政府的督促下進行的。這就往往導致公眾很難有自己的觀點，很難涉及問題的本質。
（三）公眾參與形式簡單
我國當前環境影響評價中公眾參與一般采用召開座談會或問卷調查聽取和征求所在地單位的意見，形成意見證明作為公眾參與環境影響評價的內容，雖然這種調查形式簡單，但存在程序亂、項目情況介紹不詳、公眾沒有真正了解建設項目所產生對環境影響范圍、程度及危害和對經濟社會的影響，被征詢公眾缺乏代表性，評價方法粗糙簡單，主觀性強，不能進行定量分析，公眾參與意見的結果很難作為決策的應用等問題。
（四）公眾參與的結果缺乏公開性
在我國EIA管理體系中，環評單位將公眾參與的結果編入環評報告書有關章節，報告書經專家審查通過后，只是作為環境管理部門的管理依據，其公眾參與結果和評價結果很少向公眾公布，使公眾無法對項目后期進行有效的監督。
四、公眾參與環境影響評價的對策
（一）加強參與組織性
雖然公眾參與具有非專業性和非正式性，但公眾占據掌握著大量社會資源的優勢，在參與活動過程中，通過靈活調動社會資源，能夠起到有效發揮監督的作用，公眾參與在促進環境保護方面所起的作用不容忽視。政府應該積極響應公眾環境保護組織的成立，加強公眾環境組織的規范性，加大國家資金扶持力度，提高公眾參與環境影響評制度的地位，使其發展成為具有一定規模、一定經濟基礎、一定影響力的社會組織，為環境保護把好關。
（二）完善立法支持
當前我國公眾參與活動，大都是以民間自發組織的形式進行，廣泛存在參與
力度不強，參與范圍狹窄等問題，為了加強公眾參與的效果，國家應給與相應的立法支持。以國家強制性的法律規定做后盾，明確規定公眾參與環境影響評價活動的合法性，監督有關部門的配合工作，拓寬公眾參與渠道，提前公眾參與時機。
（三）完善信息公開體系
其一，優化信息公開內容，為使公眾的參與權利得到更好的發揮，相關信息
部門要加強對公開信息的研究，力求信息公開質量與數量齊頭并進，以通俗易懂的方式盡可能多的向公眾公開環境信息。對于專業性較強的內容，有關部門要靈活采取多樣化的信息公開方式，例如，召開信息答疑講座，開通專門性的信息溝通平臺。
其二，拓寬信息公開平臺，有關部門應該開辟專門性的通道，便利公眾獲取信息，例如，開辟報紙專欄、開播專業新聞節目等。信息平臺的選擇不僅要有益于公眾多范圍的獲取信息，還要有益于公眾深入了解信息。
其三，提高信息公開速度，為防止信息公開滯后性，有關部門應該在保證
信息全面、真實的情況下，盡可能以最快的速度公開信息。
（四）提高公眾的環境法制意識
環境意識是人們對客觀存在著的自然環境的主觀反映，其核心是人類對自然環境及其相關問題的認識、判斷、態度及行為取向。由于經濟發展水平不高和歷史原因等的制約，我國公眾的法制意識不強，環境法制意識更淡薄。建議公眾參與環境保護的法律制度，就必須提高公眾的主體意識、環境意識、法制意識。
1、加強教育
只有真正了解環境問題的緊迫性、嚴重性，才能在實際行動中增強主動性、責任感、使命感，也只有真正掌握科學的環境保護方面的知識，才能真正發揮保護作用。
2、加強輿論宣傳和監督
要充分利用新聞媒體，廣泛宣傳環境保護知識和政策，切實發揮輿論對環境問題的關注和監督作用。
3、開展培訓
開展定期、不定期、各種長期或者短期培訓班，使環境保護意識深入人心。
（五）擴大并完善公眾參與評價方式
不同區域、不同特征的公眾參與形式的選擇以及內容的設計，將對公眾參與的有效性有著很大的影響。在形式上可以利用召開會、座談會、評議會、聽證會、報告會、電話熱線、專家訪談、電子郵件、意見征集以及問卷調查等多種形式。在內容上可以包括對項目建設的了解、對環境影響的認識，對防治措施效果的評價及對項目的態度、意見等。
結語
綜上， 公眾參與是環境影響評價的一個重要組成部分，我國出臺的相關法律法規已經將它納入建設項目環境影響評價的相關內容，它在環境影響評價中起著重要的作用。目前公眾參與在我國環境影響評價中應用的時間還不長，開展還不夠深入，自身也存在一些問題需要解決。所以我國應加緊制定出一套適合我國國情的公眾參與的方法和體系，提高公眾的環境意識、參與意識，使公眾參與在環境影響評價中發揮更加有效的作用。
參考文獻
[1]張云懷.我國環境影響評價公眾參與存在的問題及改進措施[J].才智，2011.4.
關鍵詞：公眾參與；民主；錢云會事件
近幾年來，公眾參與政府決策，維護自身權利，以謀求社會資源、權益、地位，公平公正地再分配，推動社會進步的行為越來越常見。2003年孫志剛事件中的“三博士”、2005年圓明園湖底防滲事件、2007年北京地鐵6號線“入地”以及2009年廣州番禺區居民反對建立垃圾焚燒發電廠等，可謂公眾參與的典范。
那么究竟何謂公眾參與式民主呢？中國政法大學教授蔡定劍先生認為：參與就是讓人們有能力去影響并且能夠參加到那些影響他們生活的決策和行為當中去，在立法、決策、制定公共事務，或者進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑，從公眾和利害相關的個人或組織中獲取信息，聽取眾議，以公開、透明的方式達成決議，遵循"公開、互動、包容性、尊重民意"等基本原則。
而不久前的錢云會事件似乎又成為了公眾參與的最新力證：
2010年12月25日上午9時，樂清市蒲岐鎮發生一起交通事故，導致一人死亡。死者被證實是錢云會。2011年2月1日，錢云會一案一審判決，庭審現場公布錢云會手表錄制的畫面，2分多鐘畫面記錄了錢云會遭碾壓前的情形，并不像有些人所稱的故意謀殺。判處交通肇事罪判處司機費良玉有期徒刑三年半。
雖然"錢云會事件"已暫時告一段落，但是這背后所反映出的社會現實卻值得我們去深刻反思。
首先，一個名不見經傳的小村子，村長死了，緣何會引起社會大眾的廣泛關注，成為社會輿論的焦點？我們不排除當今社會，政府在民眾心中公信力的逐步缺失。但我們也應該清楚的看到，互聯網時代信息交流與傳遞的方便快捷，公眾參與意識的覺醒以及在此過程中所表現出的極大熱情。
同時，在比較歷年來的典型案例中，我們不難發現公眾參與所表現出的優勢：第一，民主參與機制有利于廣開言路，集中更多人的經驗和智慧，從而有利于提高決策方案的質量。雖然法院一審判決錢云會并非是被蓄意謀殺，但正是因為有了社會大眾、新聞媒體的廣泛報道與關注，才讓我們更加真實、透明地看到相關部門對錢云會之死處理的的全過程。有效地監督了各部門的工作機制與效率，提高了判決的可信度與判決質量，保證了判決的公平、公正、公開。第二，民主參與機制有利于廣大人民群眾參與、影響決策，實現社會公平。對社會價值的權威性分配往往是通過行政決策實現的，只有讓更多的人參與決策，才有可能建立一種均衡的利益機制，實現利益分配上的社會公平。在2007年的廈門PX事件中，民眾以生活性用語“散步”來替代政治性的法律概念，使廈門市政府從民眾的集體“散步”中感受到了強烈的參與意識和權利訴求，從而宣布緩建該項目，重新進行區域規劃，這一決定保障了大多數人的利益。這也正是現代決策民主化的一個重要體現。第三，民主參與機制為行政決策過程提供了一種有效地監督機制，以防止決策者因濫用決策職權而造成決策失誤。而正是民眾的積極討論與關注，才讓我們看到了這場交通事故的背后，"錢云會們"所迫切渴求解決的土地問題。完善并加強有關部門對樂清土地亂象的管理監督制度。
其次，我們也應該思考為什么公眾對一場看似普通的交通事故會有如此大的反應。因為死者是錢云會！那么錢云會究竟何許人也？錢云會，2005年當選村主任，在其就職期間，為村民解決土地糾紛問題，在短短5年的時間中多次上訪，卻先后3度被投入看守所。有人懷疑錢云會是被"有些人蓄意害死的"，這一點也不足為奇。我們來對比一下為什么廈門PX事件中的民眾得到了政府的理性回應，而錢云會的上訪卻收效甚微。廈門PX事件中，參與“散步”的民眾，也只是在面臨重大環境事件中采取了一次自發行動。但是值得注意的是，在此社會行動中，政協委員“提案”的產生，新聞媒體和網絡的渲染，才是使公眾真正意識到自身參與決策過程的重要性，真正體會到關注自己的生活環境，已經到了刻不容緩的地步，才是使相關政府采取積極回應，改變、優化決策的重要因素。而錢云會在死前，既無權勢撐腰，又無腰纏萬貫，更加沒有社會輿論、具有話語權的權威人士的支持，上訪，對一個普通農民而言，無疑是以卵擊石。
目前，中國式公眾參與的特點是，政府機關對公眾參與政府決策持否定和走過場的態度，認為這無外乎是一種形式而已。并且人們在思想上還沒有形成公眾參與和政府決策的觀念，公眾參與尚未完成從自發到自覺的轉變過程。
因此，我以為要實現決策的民主化，必須完善好民主政治中公民參與的途徑。使公民充分享有知情權和表決權。完善法律法規，使得公眾參與變為法律上的硬性規定，使人人都有責任和義務參與到行政決策當中來。讓這種公民參與式民主更加專業化、公開化和科學化。
在“錢云會事件”中，我們看到了中國特色的民主參與所暴露出的不足，為我們建設實現公眾參與式民主的發展道路敲響了警鐘。如今，公眾參與已成為了公共政策研究的嶄新話題。一方面，我們要看到，改革開放三十多年來，中國政府在政治文明方面所做出的努力。另一方面，我們也要密切結合中國的歷史文化傳統和社會現實條件，讓民間向上的力量蓬勃發展。只有這樣，中國人民才能夠真正享受到民主政治的甜蜜果實，才能體會到和諧社會的真正含義。總之，要實現公眾參與式民主，完善相關法律和公共參與機制，任重而道遠。
