時間：2023-07-19 17:31:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理的經典理論，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
2005年，公共管理專業成為教育部學科設置中的一級學科。在看到進步和成績的同時，也必須看到其中的“隱憂”。首要的無疑是公共管理學科的發展狀況。在這一方面，我們認為，目前存在以下值得重視的問題:
1.發展時間較短，知識積累尚嫌不足。如前所述，公共管理學科是上世紀80年代才出現的。雖然威爾遜1887年《行政之研究》一文的發表已經標志著行政學的誕生，但是由于公共管理實踐的階段性特征鮮明，以前的行政學研究范式對當前公共管理實踐的指導意義有限，因此，作為適應上世紀80年代以來市場化改革潮流發展的需要而出現的公共管理學科(也可稱為公共行政學研究的一種新范式)，卻是最近才形成的一門“新興學科”，難免存在知識積累不足的問題。一些研究者和學習者感到，就90年代以后國內興起的公共管理學科而言，其包含的知識還不夠豐富，重要的理論、學說較少，整個學科沒有像政治學、經濟學、社會學、管理學等一級學科那樣各種理論層出不窮、異彩紛呈、引人入勝的狀況。在教學活動中，不同課程往往有重復的內容出現，而有些課程又內容淺顯、欠缺學理性，難以引起學習者知識探究的興趣。換言之，與政治學、經濟學、管理學、社會學等發展成熟、積累深厚的一級學科相比，公共管理學科還顯得單薄，沒有形成由多種理論、學說構成的豐滿的知識體系，分支學科尚未孕育出來，學科的基礎還不夠深厚和穩固。
2.理論更新跟不上實踐發展。公共管理學科自興起以來，形成了公共產品理論、多元治理理論等新理論，對科學界定政府職能，改善政府管理績效，發揮政府和市場、公民社會的功能，協同解決“公地悲劇”難題發揮了有益的作用。但是，經過十幾年的教育和傳播，這些理論已經為許多人所熟悉，一些觀點、主張也已經為政府或社會所實行，公共管理學科的理論成果似乎正在失去初創時期的新鮮感，實踐指導作用和思維啟迪作用下降。理論要指導實踐，就必須走在實踐的前面，這是一般的道理，尤其對公共管理這種與實踐結合緊密的學科來說更是如此。然而，與快速變化的社會現實相比，公共管理學科的發展顯得滯后，對社會變化的反應遲緩，理論更新的速度慢于社會變遷的速度，不能不引起該學科專業人員的重視。
3.知識積累不足，學科獨立性不強。公共管理學科是在政治學、經濟學、管理學、社會學等學科的基礎上發展起來的交叉學科，許多內容都吸收了這些學科的知識，對這些學科的依賴性較大。但是，對于一門新興學科而言，盡管可以而且應該吸收其它學科的知識，但卻必須將其作為“引玉之磚”，展開對自己學科研究對象的多角度、多方法分析，建立起自己的基礎理論和知識體系，并形成自我維持、自我發展的機制，否則，學科的獨立性必然受到影響。但是，國內公共管理學科目前的發展顯然沒有做到這一點。比如，在教學過程中，我們感到，雖然該專業的好幾門課程都涉及到公共選擇理論、新制度主義、交易成本等知識，但只是介紹一些最核心的觀點，而如何從這些理論出發，展開對社會公共性、公共事務、公共問題治理的深度分析，建構起屬于公共管理學科的基礎理論和分析框架，則進展不大，迄今也沒有純粹的公共管理基礎理論出現，更不用說不同理論間的爭鳴了。當然，有人可能認為，公共管理學或公共行政學從科學管理主義、官僚制理論、公共選擇理論中都獲得了改善公共管理學科的啟示，分析了這些理論對于管理社會公共事務的意義，但是，筆者這里想問的是，像政治學中的各種國家理論、民主理論和經濟學中的自由競爭理論、國家干預理論那樣，純粹屬于公共管理學科的基礎性理論有哪些?這些基礎性理論揭示了公共事務的什么特性?相互之間有沒有激烈的爭鳴?公共管理學科又為其它學科提供了哪些可以借用的概念和分析框架?如果不能對這些問題給予肯定的回答，就說明公共管理學科的發展還不夠成熟，對整個社會科學的貢獻率還有待提高。
4.理論本土化不足。在公共行政學發展的早期，人們曾經致力于發掘具有普適性的管理規則、規律和組織構造的原則與模式。到了20世紀60、70年代，人們開始對這種研究思路進行了反思。公共管理范式的興起，本身也是對這種觀點的糾偏，因為它同樣堅持理性的有限性，反對一成不變的管理模式。從某種意義上講，公共管理這門學科的一個重要特點就是必須適應本土環境，因為只有這樣才能符合其“注重管理的外部效果而不是內部構造”的自我期待。但不幸的是，目前國內公共管理學科的基本理論、觀點都是直接搬用國外的成果，本土化的成分太少，與公共管理學科注重實踐的屬性相悖。畢竟，中國社會與西方國家有很大差異，公共管理面臨的突出問題、可以依賴的資源、解決公共問題的習慣方式、文化傳統和社會心理都有所不同。因此，如何建立中國本土的公共管理學科?如何使公共管理學科的普遍理論與中國社會的實際更好地結合?如何增強理論的應用性、針對性?在經過20年左右的學習和引進后，中國的公共管理研究者該思考這樣問題了。以上這些問題形成的原因，既和公共管理是一門新興學科、發展時間較短有關，又和它是一門實踐性較強的交叉學科、視野相對狹窄、研究主題集中且受到時代的較大限制有關，更和國內公共管理學科發展的落后有關。可以說，主要由于“目前我國公共管理學科的教學與研究仍然比較落后”，才導致了“學科邊界模糊，學科視野狹窄，基礎不牢，學科知識體系單一，研究方法陳舊單一，知識創新不足，理論研究落后于實踐發展，針對性、應用性不強，對國外公共管理領域的新思潮、新流派、新理論和新方法的跟蹤研究還不夠等方面的問題”［1］，造成了公共管理學科目前這種不能令人滿意的局面。另外，指出存在的問題并不代表我們懷疑公共管理學科的價值。實際上，隨著社會的發展，各種公共問題越來越多，資源和制度的公共屬性日益強烈，甚至以前被認為供給無限的空氣、水、外太空領域，現在也有科學管理、合理分配的必要了。因此，可以說現在正是公共管理學科大顯身手的時候。具體到國內，社會轉型帶來的復雜矛盾更對公共管理學科的發展提出了迫切的要求。從理論角度看，公與私、義與利、個人和社會、權利與權力等自古以來就是人類關注和思考的重要問題，公共管理只不過是這些話題在當代語境下的再現而已。這些問題的恒久性，也決定了研究公共管理的恒久意義。只有加快學科的發展，為社會貢獻更多有創見的理論成果，才能贏得公共管理學科應有的地位。
二、公共管理專業人才培養的基本要求與存在的不足
公共管理人才，即具備公共管理的先進理念和公共服務精神，掌握公共管理的知識、方法和能力，從事公共管理職業的人才。公共管理學科的價值和意義，既通過運用本學科知識、提供智力服務、促進公共管理實踐表現出來，更通過培養和輸送大量受過專業教育的公共管理人才，從根本上提高公共事務的管理水平表現出來。那么，公共管理人才需要具備哪些素質?在人才培養方面，目前又存在哪些問題?
(一)從事公共管理活動的專業人才應該具備的素質
1.具有公共服務的精神和品格。這里的公共服務精神和品格，不同于一般理解的公而忘私、獻身集體、自我犧牲等崇高的個人品德，而是指關心公共事務、樂于服務社會、善于與人合作、具有較強參與意識和志愿精神，自主、理性、自信的“公民精神”。在公共管理學科的視野內，崇高的個人品德固然可貴，但卻是“可遇而不可求”的。公共事務要真正得到良好的治理，就不能將希望寄托在良好的人性上，而必須基于復雜的人性這一現實，培養普通公民具有“恰當理解的個人主義”意識(托克維爾)。也即:認識到公共的事務、公共的利益不是與己無關的，而是自我利益的一部分。因此，關心公共事務和公共利益就是在關心自己的事務和自己的利益。具有了這種意識，才知道與他人聯合的必要性，自主、理性地參與公共事務的治理，在維護自己權利的同時主動承擔作為公民的責任。只有這種“公民精神”在全社會真正扎下根，公共事務的治理從根本上才是可以向往的。對于公共管理學科所培養的人才來說，經過了幾年的專業教育，即作為公共事務的專業管理者要為社會服務，必須具有更多的“公民精神”。他們應該更具有服務社會、關心公益、自主自信、善于合作、尊重和勇于維護權利、自覺承擔公民責任的品格。具有“讓人民變得偉大，而不是只想著為人民做偉大的事情”這種適應公民社會需要的為政理念［2］，實現從傳統的依靠士大夫的一己美德與個人智慧治理公共事務向現代社會依靠千百萬成熟的公民自我治理公共事務的理念上的轉變。
2.掌握公共管理的原則、方法和能力。公共管理與一般的管理行為在管理對象、管理目的、管理原則、管理方法、管理效果等方面都有所不同。它的管理對象具有廣泛性(包括人的廣泛性和事務的廣泛性);管理目的具有多元性(追求公平、民主、效率等多重價值目標);管理原則包括必須服從公共意志、必須依法管理、具有嚴格的程序、必須接受監督、保障公民的權利等;管理方法包括要發揮政府、非營利組織、企業、社區、公民的作用實行多元治理，引進市場機制實現多種方式供給公共產品，以及管理理論中所講的其它具體方法;管理效果具有影響的廣泛性、效益的間接性、收益的公共性。所有這些特征，決定了公共管理相對于一般的管理行為來講，過程更加復雜，程序更為嚴格，更加依賴管理隊伍整體的作用，也對公共管理者提出了更高的要求。他們應該對民主政治下政府的職能、活動方式與原則以及政府權能的有限性有更加清楚的認識，對公共社會有更高的期待，更具有法治觀念、程序意識、權利觀念，更加自覺地接受社會的監督，更能包容批評意見，更加相信科學決策并掌握其方法。至于其它的組織指揮能力、溝通協調能力、表達動員能力等，更是無需多言。
3.真正了解社會。與其它管理活動相比，公共管理是一種與社會結合最緊密的管理活動。公共管理者要接觸社會各個方面的人群，要依靠社會資源、按照社會認可的方式處理社會矛盾和問題，要由社會公眾對自己的工作做出最終評判。因此，熟悉民情，了解民意、民愿，認清社會發展的潮流，清楚群眾的心理，能夠洞察社會問題的癥結所在，具有解決社會矛盾和社會問題的能力，總之，能夠更深刻地理解社會，才能做好公共事務的管理，也即公共管理專業的人才必須更能讀懂社會這本大書。
(二)目前公共管理專業人才培養存在的不足
與這些公共管理專業人才應具備的素質相對照，可以看到，當前公共管理專業在人才培養方面存在的不足:
1.公民精神的培養不足。公民精神或公民美德是公共事務能夠得到良好治理的根本依靠，這是眾多思想家反復闡述過的道理，也被人類歷史的發展所證明。道理很簡單，社會是政府及其它社會組織賴以存在的土壤。如果社會構造得不好，那么，無論什么形式的政府和多么巧妙的管理都難以產生良好的結果。在中國公民社會加速形成的背景下，公民精神的培養或公民教育是一項全社會都必須高度重視的基礎工程。作為專業研究公共事務治理問題的公共管理學科，更要把公民精神的培養作為學生素質養成的基本任務，切實做好，否則，我們培養的學生將會從一開始就是不合格的“半成品”。但是，據我們了解，在現有的公共管理人才培養過程中，公民精神的教育并沒有得到應有的重視。只是在有限的幾門課程中，涉及到公民教育的內容，但也只占很小的比例。而其它課程，都是將專業知識的傳授作為重點，甚至是唯一的目標，很少將公民精神滲透在其中。誠如羅爾斯所說，“政治哲學的永恒主題是公民社會”［3］。公共管理教育如果不能為使社會———而不單是政府———變得更加優良做出自己的貢獻，那么，可以說就是它最大的失誤。但是現在，我們的許多學生，甚至一些老師，對于公民精神都不甚了了，這不能不說是嚴重的問題。
2.實踐鍛煉的機會不足。公共管理學科的實踐性很強，本身就是為了應對政府或公共事務管理過程中的問題而產生的應用性學科。因此，對于公共管理專業的學生來說，接觸公共管理的實踐，接受實際的公共管理訓練，具有特別重要的意義。可是，在目前的公共管理人才培養過程中，學生缺乏實踐鍛煉機會的現象比較普遍。(1)學校與政府及其它公共部門的“距離遠”，學生難以真正參與到這些單位的工作過程中去。即使在這些單位實習，也只能從事一些最簡單、最基本的工作，如接聽電話、打字、收發文件等，了解不到真正重要的工作內容。(2)教學活動中實踐課程少，理論灌輸占了太大的比例。最多是請政府部門的領導來做報告或到這些單位去參觀，了解到的仍然是比較膚淺、表面的情況。(3)非常重要的畢業實習環節在一些學校有形式化、走過場的現象。(4)案例教學的開展情況不佳。造成這一問題的原因，除了學校、教師的責任以外，現有的職稱評審制度中對教學的輕忽、大學生的就業壓力、浮躁的社會風氣等也是重要因素。此外，公共管理總是包括人、資源、問題、環境等要素在內的真實過程，就像其它社會科學一樣，不可能人為制造一個場景，讓學生親身進行“管理”。但是，盡管有以上原因，卻不能成為學生實踐機會不足的借口。相反，正因如此，我們才要克服困難，盡可能為學生接受實踐鍛煉創造條件。
3.專業著作的閱讀不足。每一門社會科學都有大量必須閱讀的專業著作。這些著作大體包括兩類，一類是各門社會科學的治學者都有必要閱讀專業的經典著作，另一類是在本學科具有重要地位的專業學術著作。經典著作是人類社會歷經千百年大浪淘沙留存下來的具有重要思想啟發價值，甚至影響了人類歷史發展進程的著作，是人類思想寶庫中的“精華”。研讀這些作品，無論對于哪個學科，都具有啟發思維、啟迪心靈、加深對社會和人性的認識，從中尋找精神和智力資源解決特定領域里問題的作用。專業學術著作是在專業領域具有重要地位和較高聲譽，在研究范式、研究方法、研究視角等方面有重要創新，從而對一門學科的發展產生了重要影響的著作。研讀這些著作，能夠深化對專業問題的認識，獲得教科書所不具備的教益，對于專業學習和專業研究有重要作用。大學生活期間，大學生的心智已完全成熟，又沒有家庭的壓力和拖累，專門用四年甚至更長時間進行專業學習，如果不閱讀大量經典著作、學術專著以及論文，對問題的認識程度勢必只停留在教科書的層次，這無疑是一個巨大的損失［4］。但是，據我們了解，目前，公共管理學科的學生，一方面與其它專業的學生一樣，花費大量時間用于背誦英語單詞、考托福、考GRE，考各種資格證書。另一方面滿足于教材知識的掌握，臨考試前突擊背誦老師的課堂筆記，以應付考試，或者滿足于短平快的“快餐類”期刊雜志，是比較普遍的現象。
4.接觸社會的機會不足。社會是一本永遠讀不完的大書。要成為真正合格的公共管理人才，就必須經常、深入地接觸社會。隨著高校擴招、大學生自主擇業以及互聯網的發展，應該說，現在的大學生已經不像改革開放初期的大學生那樣，完全將自己的大學生活局限在校園內了。他們與社會交往的途徑更多、主動性更強。但是，從人才培養的角度來說，接觸社會應該有一定的目的性，即帶著發現問題的眼光、研究問題的頭腦，有準備地去接觸社會，而這樣想法的人就不多了。繁重的考研、考證壓力，浮躁的社會風氣，重理論輕實踐的教學方式，本科教育由專業教育向大眾教育的轉變帶來的專業與職業之間的脫離趨向，甚至學校對學生人身安全的考慮，所有這些，都限制了學生從專業角度真正接觸社會。
三、結語
關鍵詞：公共管理；實驗研究法；強化措施
公共管理實驗研究是以實驗研究法作為基礎提出的學科研究法，現階段，不少學科已經形成了具有自身特點的實驗研究方法，例如心理學科。實驗研究作為一種經典的論證方法，在我國公共管理區域無法有效使用，原因之一就是由于實驗法的缺失。
一、實驗研究的優勢與特征
（一）實驗研究的優勢
人們進行科學研究的目的就是為了發現相關變量之間存在的因果關系以及作用機制，而發現因果關系最直接有效的方法就是進行實驗。雖然非實驗法在進行科學研究時存在一些限制，但是在使用時并不存在局限性，在實際的實驗研究法中調查法占據十分重要的地位[1]。實驗研究法常用到的思維方式是逆向思維，即在開展實驗研究時，研究人員始終都存在“假如此事沒有發生，那么它的結果會是怎樣的”的一種思維方式，通過該思維方式，研究人員可以確定構建相關變量之間的因果關系結構，與最常用的研究方法———調查法相比較，實驗法可以人為地對實驗變量進行操控，并對其他干擾因素進行控制，效率相對提高許多。因此，實驗法具有非實驗法所不具備的優勢。構成因果關系的三個要素分別是：時間先后、公變以及不存在干擾量[2]。在這三個要素當中，首先，變量之間的發生是存在時間先后關系的；其次，變量之間的變化應當是相關的，有著共同變化的趨勢；最后，變量之間的關系變化不是由于其他量的變化導致的。實驗法可以很好地滿足變量之間的因果關系驗證需求，因此，此非實驗比較，其更加具有研究的優勢。
（二）實驗研究的特征
實驗研究法是在排除其他所有干擾因素之后，通過控制影響變量的所有相關因素的關系，提取出研究目標之間所存在的變量關系，其特征為：控制性、隨機性以及操控性。這三個特征在隨機實驗研究法當中存在特別明顯，該實驗法可以將可能存在影響因素盡數剔除，從而為研究變量之間的相關關系提供了絕佳的實驗背景。另外，實驗研究法重在人為地對研究變量進行操控和干預，其具體操作方式是在一定的數值范圍內對研究變量進行調整，觀測不同數值下因變量的變化情況。
二、強化公共管理實驗研究的策略
（一）基于公共管理實驗研究方法的強化策略
目前，隨著科學技術的不斷發展，通過實驗研究的方法進行變量相關關系的論證已經成為一項成熟的方法，僅僅依靠了解實驗方法的理論和實驗變量的狀況是無法進行論證的，為了強化公共管理實驗研究，下面從公共管理實驗研究方法這一方面對強化策略提出建議。實驗研究方法的含義通常指的是以相關理論為基礎，即以理論判斷驗證為研究目標，在特有的或者是認為創造的實驗研究條件下，通過科學儀器設備，對相關研究變量進行控制和干預，通過對收集到的數據進行分析，獲取變量之間的相關關系[3]。上文我們說過，在進行實驗研究是通常采用的是逆向思維方式，即常用的理論驗證實驗研究方式是理論假設方式。實驗法由于其自身獨特的性質成為科學研究的景點方式，在進行實驗研究時，通常是以人為的手段對變量進行調控，盡可能地減少其他因素對因變量的干擾，通過調控變量值取得不同結果的因變量，通過對這些記錄下來的數據進行計算分析，判斷變量之間的因果關系，由于實驗研究法具有隨機性，保證因果關系不是偶然線型，保證了因果變量之間的普遍性。在公共管理中應用實驗研究法最大的問題是其外部效度問題，指的是將研究所得到的結果類推到實際的社會情境當中或者是其他母體環境中的有效性。也就是說，將實驗所取得的結果應用到實際環境的情況下，由于其他因素的變化，很有可能導致研究結果失效[4]。對此，我們認為，通過公共管理實驗研究方法進行論證，我們關注的是實驗結果的內部效度而非其外部效度。具有社會科學實驗研究，其外部效度問題是不能避免的，但是不能因為這些問題就全盤否定實驗研究的結果，實驗研究本身的目的是通過人為地操控驗證變量之間因果關系的存在，從而對一類的事物進行推理論證。因此，在進行公共管理實驗研究時，只能根據實驗結果進行因果關系推論，不應當根據實驗結果進行分布式推論或者是結構式推論。
（二）基于公共管理實驗方法學科特征的強化策略
隨著科學技術的不斷發展，通過實驗研究去論證變量之間的因果關系已經逐漸成為一項成熟的論證方法，部分學科甚至已經形成了對自己學科最為有效的實驗方法，例如心理學科、社會經濟學以及政治科學等。在公共管理中形成適應自身特點的實驗研究方法，在汲取這些已有專業實驗研究方法學科經驗的基礎上，需要公共管理實驗研究者根據自身項目的特點形成具有公共管理實驗研究的特征。要形成具有公共管理實驗研究特色的實驗研究方法，需要研究人員根據公共管理學科的特色形成具有學科特征的實驗研究方法。公共管理學科的特色是不同的人都有不同的思維方式，本文以“根據問題中心，采用公共管理的思維方法”為研究策略，以公共管理真實情況中所存在的問題作為中心，以公共管理的總體狀態以及內在因素聯系作為基礎，構建公共管理學科實驗研究的理論框架[5]。每一個學科所關注的中心問題都是不同的，公共管理學科所關注的中心問題應當是，以科學合理的態度對現階段公共管理工作的恰當性進行分析，以此作為依據建立公共管理的框架結構，以恰當性作為框架中心目標，其構建方式為：因素—結構—功能，也就是從公共管理的角度來分析，此次實驗研究對象的構成要素以及要素之間存在的變量關系，該關系又會導致什么樣的后果等。在構建具有公共管理學科的實驗特征之后，在進行實驗研究調查的過程中也需要依據公共管理的特性形成具有學科特色的實驗方法。現階段，部分學科通過不斷的實驗研究已經形成具有學科特色的實驗方法，例如心理學實驗方法的成熟，與其發展早期心理物理學的研究有著緊密的聯系。因此，要強化公共管理科學實驗研究，需要研究者們進行大量的實踐探索，尋找出具有公共管理學科特色的實驗方法。
三、公共管理實驗研究在我國應用的機遇與挑戰
（一）公共管理實驗研究在我國應用的機遇
隨著公共管理實驗研究法的不斷推廣，以中國國情為基礎的實地實驗和調查實驗越來越多，針對各地需求開展不同目的的公共管理實驗研究，研究相關變量之間的關系，并推算出其附加價值。實際上，在中國國情下開展公共管理實驗研究具有其獨特的優勢，并且可供研究的題目種類也十分多。隨著我國政策改革的不斷深入以及第三方項目評估的興起，公共管理實驗研究在我國的應用也在不斷增加。比如，在公共項目開展之前，需要對該項目進行評估，預算其價值并進行風險控制。另外，處于發展和經濟轉型時期的我國，與其他發展成熟的發達國家相比較有更多的變化，更加利于公共管理實驗研究的展開，即我國的體制改革優勢為公共管理實驗在我國的應用提供了有利的條件。我國每天在不同地區都要開展各種政策實驗與管理創新，這些實驗管理創新都為公共管理實驗研究中的自然研究與準實驗的展開提供了背景條件。例如，我國大量推行的定點管理實驗，這些項目為實驗研究者運用公共管理研究方法提供了極佳的背景條件。公共管理實驗雖然需要大量的資金支持，但是并沒有像人們想象的那般難以展開，如2013級廈門大學傳播學院廣告系的碩士生們運用“清推”方式開展的“憑借公益廣告的力量改變市民以及游客不文明行為”的實驗研究活動，在排除其他變量對實驗研究結果的影響之外，通過對不同標語對人們踐踏草坪以及橫穿馬路等不文明行為的影響，看哪種標語對人們的這種不文明行為具有強烈的制止作用。該公共管理實驗研究并沒有很大的資金投入，但是通過該實驗研究可以為城市不文明行為的管理提供參考意見。
（二）公共管理實驗研究在我國應用的挑戰
現階段，公共管理實驗研究方法在我國的應用仍然較少，國內公共管理學界對公共管理實驗仍然存在一定的理解誤差，一定程度上影響了公共管理實驗在我國的推廣應用。例如，《管理世界》在征稿啟事中對實驗研究結果的發表做出了明確的規定，規定雖然沒有限制實驗研究論文結果的發表，但是對于學生的實驗研究卻做出了限制。另外，部分專家學者仍然未曾認可實驗研究法在公共管理中的應用，認為實驗法只能在實驗室案中應用，并不認為我國的改革和試點均可以采用公共管理實驗研究方法進行論證研究。要想推動公共管理實驗研究法在我國的應用，首先需要轉變研究人員的傳統思想，在實驗研究中曾發現，理工科背景的研究人員較之文科背景的研究人員，更加容易能夠接受實驗研究法在公共管理的應用。因此，增加學科交叉融合，促進文理科之間的交流互動，對推廣公共管理實驗研究是十分有益的。
四、結語
公共管理學科由于其自身環境較為復雜，研究結果由于受到外界因素失效的現象而引起爭議，但是基于公共管理的實驗研究法本身就是對相關關系進行論證，從而對系列事情進行類推得出相關結果的方法。為了強化公共管理實驗研究，研究工作者們應當根據汲取現有的具有學科特色的實驗研究方法，結合公共管理學科的現狀，以我國社會環境作為實驗條件，實驗探討出具有公共管理學科特色的實驗研究方法，為實驗研究法在我國公共管理學科的應用提供有利依據。
參考文獻：
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1．教學方式單一在傳統教學中，常用的教學方式主要還是以教師傳授、學生聽講為主，教師在課堂中起著絕對的主導作用，學生的主體作用很少得到發揮。由于公共管理學課程通常是安排在大一、大二進行學習，該階段學生對公共管理問題的認知還處在較低層次，因此對于學生而言，灌輸式的教學方式易使得課堂內容枯燥且內容較難理解。課堂中也會設計一些互動環節，如提問、案例討論等，但這些互動內容的核心主體仍然是教師，學生在這個過程中只起“配角”的作用。在傳統的以教師授課為主的教學方式主導下，加重了學生學習的被動性。
2．案例教學不夠深入“案例教學是一種在教師的安排和指導下，學生通過閱讀、討論對已被整理出來的個別事物某一時段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學方法”，“組織得當可以取得如下積極效果：有利于培養學生的參與意識，有利于培養學生的獨立思考、主動求知和應變能力。”②但在實際的應用過程中，由于缺乏對案例的有效設計和對學生的合理引導，教師在使用案例教學時主要還是運用例證法，通過舉例子的方式來作為對理論知識的講解和補充，或者以提問的方式試圖引起學生對案例的深入思考，但學生難以從整體上把握和理解案例，對案例的思考也缺乏深度。從實際效果看，學生難以從案例教學中培養分析和解決公共管理實際問題的能力。
3．考核方式單一目前，對學生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進行，卷面題目較大一部分內容是書本上一些記憶性的基本知識點，學生只要在期末進行突擊復習就能通過甚至還能取得不錯的成績。不少學生通過與本專業的學長們交流，在掌握這一規律后，往往會出現平時學習不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學生重結果、輕過程，更加重了對平時學習不夠重視的情緒，陷入課堂教學效果欠佳的惡性循環。
二構建應用導向的公共管理學課程教學模式
1．根據人才培養目標，重新定位課程教學目標根據應用型人才培養的目標，本教學團隊認為公共管理學教學的目標，不僅是讓學生明白公共管理的相關概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應用于實踐，分析和解決現實問題，才能體現公共管理學學習的價值。在此教學目標引領下，需要調整以往授課的教學內容。在基本理論教學外，特別增設具有實踐性的案例討論、團隊學習、成果展示、公文寫作、實踐調查等內容，以培養學生公共管理應用能力與實踐能力，在課程實踐中加深對管理的體驗和感悟。由于學時限制，教學內容增加后，必須進行教學模式的改革與創新，可以采用“課堂教學＋團隊式學習與管理＋課堂團隊展示”的教學模式，課堂教學以理論教學與團隊展示點評以及案例討論為主，而將關注公共管理熱點問題、讀書報告等實踐性活動交由學生團隊在課外開展完成。這一教學模式的創新能使教學改革收效明顯，主要表現在：學生課外學習投入明顯增加，自主學習意識增強；團隊意識逐步形成，合作能力提高；科研及實踐應用能力提高。
2．采用多樣化的教學方式改變以往以教師講授為主的單一教學方式，而是側重于培養教師引導、學生發揮主體作用的互動氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復雜性；通過情景模擬法，讓學生在具體的情境中培養對實際問題的分析和解決能力；通過現場觀摩，讓學生把理論知識和實踐能力充分結合起來，從而激發學習興趣等。另外，充分利用網絡教學平臺，把課程信息、電子課件、教學素材上傳至共享平臺，并設立BBS討論模塊，實現師生之間、生生之間課余的互動交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學生參與課堂的積極性，也能更及時地實現答疑解惑，幫助學生厘清理論知識、掌握調研方法等。尤其對于課程中涉及比較抽象的概念，堅持科研成果轉化為優質的教學資源的思路，主講教師不斷地總結自己的科研成果資料和學生學習反饋信息，形成對知識點的有效補充，從而使理論聯系實際，并大大提高學生的學習興趣。
3．開發多層次、分類別的案例教學方法案例教學是一種側重于理論聯系實際，著重培養學生分析問題和解決問題能力、創新思維能力的教學方法，一般分為案例設計、學生準備、案例討論、討論總結點評幾個階段。其中案例設計是影響教學效果的關鍵因素之一。根據學生的特點，在課程導入階段，案例教學以教師舉例為主，通過講解實際發生的公共管理案例，引發學生對課程學習的興趣，正確理解現實公共管理實踐中包含的各種理論。在課程進入重要知識點的講授時，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結點評等形式，全面提高學生運用理論知識分析和解決現實問題的能力。在課程卷面考試中，合理設計理論考核與理論應用考核的比重，將案例分析作為考核學生理論應用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學，循序漸進地引導學生靈活運用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學中，學生對案例分析討論中存在的認識模糊、理論應用困難的問題。同時，注重發揮學生在案例教學中的主動作用，即可以讓學生參與搜集、設計和制作經典案例，并注重發揮學生在案例教學中的反饋、改進作用。
4．采用團隊式學習的教學組織形式在課程學習開始，由學生自由組合成4～6人的學習團隊，在整個教學過程中，以團隊為單位，開展實踐調研、案例分析討論、成果展示等教學活動，因此，該團隊不僅是開展教學活動的平臺，更是一個學生自我管理和進行管理實踐的平臺。通過團隊式學習，學生不僅對公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時培養和提高了學生團隊合作、溝通交流、協調平衡的能力。
5．嘗試全課堂開放教學模式這是一種將教學過程由課堂內延伸到課堂外、將學生目光由書本轉向社會、并全方位地組織教學素材的一種教學方式。在實際操作中采用經典閱讀、實踐調查、案例搜集及討論、團隊自我管理等方式加以實施，并將部分課堂搬至校外實踐基地。校外實踐基地的教學能將學生置于真實的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實。對于學生而言，在校外實踐基地開展這些活動，能成功地將第一課堂與第二課堂有機結合，同時也將學生學習的目光由書本轉向了整個社會，引導他們關心社會，運用課堂中的理論知識去觀察分析社會中的各種現象與問題，開闊了視野，培養了學生的專業素養。
1.1社會考試的屬性
1.1.1公共產品理論
1954年，P•薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》的論文中提出了公共產品的經典定義。他認為公共產品具有兩個本質特征：一個是受益的非排他性，一個是消費上的非競爭性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共產品的同時，無法將他人或另一些人排除在公共產品的受益者之外。消費上的非競爭性指一個人對公共產品的消費不會妨礙或減少其他人從對公共產品的消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共產品不會引起產品成本的任何增加（亦即帶來的邊際成本為零）。按這個定義，我們把同時具有非排他性和非競爭性且效用不可分割的產品稱為純公共產品，不具備純公共產品屬性的產品屬于純私人產品，介于兩者之間的則是準公共產品。對于純公共產品的供給，一般由政府提供，而對于準公共產品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。一種與公共產品密切相關的概念是“外部效應”。所謂外部效應是指“某些產品給生產者或消費者以外的人帶來影響，而生產者或者消費者卻沒有因此承擔應有的成本或者獲得應有的補償的現象。”[1]外部效應有積極的，也有消極的。若“某種產品的效用為全社會所享用，但由于消費者數量的增加會導致擁擠，使得每個消費者從中獲得的效益下降，即消費上有一定的競爭性”，該種產品稱為“擁擠性的公共產品”，[2]它就屬于準公共產品。準公共產品提供的一部分利益對個人來說是可分的，提供的另一部分利益對社會來說是不可分的，因此準公共產品具有明顯的外部效應。從經濟學角度認識公共產品，明確以上概念，有助于我們分析社會考試的屬性。
1.1.2社會考試的屬性
基于大多數類型的教育在技術上可以實現排他性，且具有“擁擠性的公共產品”的特性，因此西方學者普遍將其看成準公共產品。從本質上說，社會考試可以看作是對學習者進行以非學歷證書考試為主的一種教育類型，是面向人人、面向就業的教育，所以社會考試也具有準公共產品性質，應視為準公共產品。其論據有三點：一是社會考試在技術上可以實現排他性。比如：收費，只有繳納一定考試費的人才能參加考試；再如某些職業資格考試，只有具備一定資格的人才能報名參加考試。二是社會考試具有擁擠的公共產品的特性。一般來說，一個人參加某項社會考試不妨礙其他人參加該項考試，因此，原則上社會考試具有消費的非競爭性。但是，當應試人數不斷增加、考試機構的已有考試條件又不能及時調整改善時，考生所能享受到的考試服務質量就會受到影響，這時，該項社會考試就具有擁擠的公共產品的特性。三是社會考試具有積極的（正面的）外部效應。每一個通過社會考試獲得職業證書的學習者，他們會從中得到實惠，包括取得了某種職業資格和能力標識，增加了自身在勞動力市場上選擇與個人收入提高的機會等，這一部分是可分的。但社會考試的另一部分利益對每個學習者個人而言又是不可分的，表現為學習者通過參加社會考試增長了知識，培養了能力，提高了素質，將會更好地為社會發展服務并做出積極貢獻，整個社會也因此而從中獲益。
1.2社會考試的供給
上述分析可以看出，社會考試是準公共產品，具有顯著的外部效應，“其外部效應導致了社會邊際成本與社會邊際效益的分離”，[3]完全通過市場向使用者或消費者直接收費將會出現供給的不足。因此為社會考試的供給提供資金，應該采用市場機制和政府機制結合的融資方式，在個人（使用者或消費者）付費的同時，政府通過財政給予合理補貼，彌補市場收費的不足，保證社會考試產品的供給。以上對社會考試準公共產品屬性的界定及供給機制的分析，為研究社會考試治理構筑了支撐點，也為確定社會考試機構行為方向提供了依據。
2社會考試治理的理論參照
社會考試具有準公共產品的屬性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市場協調也可能引起考試機構之間惡性競爭，導致市場失靈。鑒于此，社會考試的治理可能是更契合社會考試特點的管理途徑。社會考試治理作為一種公共管理過程，可以從新公共管理中吸納新的理念和方法論，并以新公共管理為其理論參照。
2.1新公共管理
新公共管理（NewPublicManagement）是20世紀80年代以來興盛于英、美、新西蘭等西方國家的政府治理理論與模式，也是近年來影響其他發達國家和發展中國家行政改革的主導性思想之一。新公共管理以經濟學理論和企業管理理論作為自己的理論基礎，“經濟學提供了新公共管理方法論邏輯和理論語言，（企業）管理理論提供了新公共管理示范對象和理論參照。”[4]新公共管理通過推進公共管理主體的多元化和公共管理手段的企業化，促使政府不再擔當公共產品和服務的唯一提供者，而是擔當公共事務的促進者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促進社會可持續發展。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結合，將企業化的管理方式引入公共部門。重塑政府與社會之間的關系，認為政府的職能“應是掌舵而不是劃槳”，將政策職能和管理職能分開，實行職業化管理。采用多種授權或分權的方式改善公共部門的工作，以對外界變化迅速做出反應。這些主張既為社會考試治理提供了理論參照，也為社會考試治理提供了示范對象。
2.2治理
治理在詞義上是指操縱、控制和引導之意，長期以來主要用于國家的公共事務的管理活動和政治活動。20世紀90年代以來，治理被賦予新的含義，突破了政治學局限，廣泛用于社會經濟領域。“全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作了界定：治理是各種公共的或私人的、個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[5]根據這一界說，從公共管理的角度來闡釋，治理實現了公共管理主體的多元化和平等化。主體多元化即公共管理主體不只是政府，也可以是企業、社會組織等有能力承擔社會公共事務管理的各種社會力量；主體的平等化即各平等的行為主體按市場原則以自愿、協商、認同、合作的方式來達成管理目標。治理與新公共管理在價值取向、議題內涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理論創新上比新公共管理更進一步。“從新公共管理的角度看，治理是新公共管理的一種概念工具，能有效解釋新公共管理所倡導的新變化，并代表了其效應趨勢，即從統治向治理轉變的市場化、分權化、績效化、多中心的公共管理學的興起。”[6]治理是新公共管理的范式轉生。
2.3社會考試治理
從治理的內涵出發，在市場經濟條件下，社會考試治理作為一種公共管理過程，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。社會考試治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。社會考試治理應該是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對社會考試事務的管理。社會考試治理所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是由政府、社會考試機構（公共的、私人的等）及考試參與者組成的合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。
3社會考試治理的路徑
針對社會考試發展中的新問題，借鑒和運用新公共管理提供的理論參照和示范對象，著重從社會考試體制改革、社會考試機構內部法人治理結構和社會考試外部治理三個層面探討實現社會考試治理的路徑。
3.1推進社會考試體制改革
基于新公共管理理論，當前推進社會考試體制改革，一是改革辦考體制，以推進社會考試辦考主體多元化和辦考形式多樣化；二是改革管理體制，以推進管辦分離和政府社會考試管理職能的轉變。
3.1.1改革辦考體制
堅持社會考試的公益性，發揮政府主導、社會參與和市場機制的作用，構建社會考試提供主體多元化和提供方式多樣化的社會考試辦考體制；堅持統籌協調，充分發揮政府部門和社會力量兩個積極性，注意與行業體制改革、政府機構改革等相銜接，大力培育特色鮮明、有社會公信力和社會影響力的高水平社會考試機構。一是深化社會考試機構辦考體制改革。創新社會考試機構內部辦考體制，統籌規劃，調整功能，整合資源，優化結構，集成建設，提高考試機構辦考核心競爭力；開展社會考試機構聯合辦考、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦考水平；積極鼓勵行業、企業、高等學校、科研院所等社會力量參與社會考試機構改革，擴大優質社會考試資源，增強辦考活力，提高辦考效益。二是改進社會考試服務提供方式，完善優惠政策，鼓勵公平競爭，引導社會資金以多種方式進入社會考試領域。三是適應建設學習型社會和建立面向全體勞動者的職業教育培訓制度的需求，按照“適應需求、適度規模、優化結構、提高質量”的原則，鼓勵、支持、引導社會力量參與共同辦考。
3.1.2改革管理體制
一是明確各級政府責任，理順政府與社會考試機構的關系，規范社會考試機構辦考行為，促進管辦分離，積極探索管考和辦考分離的有效實現形式，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的社會考試管理體制。二是轉變政府社會考試管理職能。政府對社會考試的管理體現在宏觀政策導向管理上，不介入社會考試的具體事務。行政主管部門要加快職能轉變，健全政策法規、行業規劃，切實履行統籌規劃、政策引導、督導評估的職責；規范決策程序，健全標準規范，對社會考試機構進行資質認證（認可）和質量評估，根據社會需求批準或取消考試項目；創新管理方式，綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少對社會考試機構的微觀管理和直接管理，進一步落實社會考試機構法人自。三是完善社會參與機制。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在社會考試公共治理中的作用。充分發揮社會組織的行業和專業優勢，根據本系統及社會需求，研究開發考試項目，制訂考核評估標準。
3.2建立健全社會考試機構法人治理結構
社會考試機構作為社會考試治理的主體應具有法人資格。法人治理結構又稱公司治理結構，源于現代公司中所有權與經營權的分離以及由此所導致的委托—關系。一般認為，法人治理結構是指一組連接并規范公司法人中相應的所有者、支配者、管理者相互權利、責任、利益的制度安排。典型的法人治理結構是由股東會、董事會和經理、監事會組成，這種法人治理結構實際上是公司的決策權、管理權和監督權三者的相互制衡。法人治理結構是企業所有權和經營權相互分離條件下的一種制度安排。法人治理結構的科學性表現在：一是法人治理結構建立在受法律約束的契約下；二是以產權關系的層次性體現權力配置的科學性；三是實現了責權利的統一。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結合，將企業化的管理方式引入公共部門，這就為社會考試機構建立法人治理結構提供了理論依據。建立法人治理結構是推進現有政府管理的事業型社會考試機構改革的創新舉措，為建立面向社會，依法自主辦考的專業化、多功能、服務型社會考試機構提供了新途徑。其基本點是：一是建立健全法人治理結構。社會考試機構要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高社會公信力和考試服務質量。二是加強章程建設。各類社會考試機構應依法制定章程，健全議事規則與決策程序，依照章程規定實施管理。三是加強對社會考試機構的監督。推進專業評價，對社會考試機構的辦考質量和水平進行評估，建立科學、規范的評估制度和績效考核制度。
[關鍵詞]官僚制 新公共管理 公共部門 市場化
[中圖分類號]C931 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）12-0030-02
一、官僚制的內涵與基本特征
（一）官僚制的內涵
官僚制，可以解釋成“”，是一種工作的作風和態度。韋伯從中性的立場首先使用了官僚制這個詞，雖然對官僚制統治的背景、本質和發展都作了詳述，然而卻未對官僚制的具體概念進行明確的解釋。
對官僚制的內涵，幾位學者做了相關概述。張康之認為：“官僚制的概念具有政治學、一般社會學、管理學三重含義。在政治學中， 官僚制一詞往往是指現代國家條件下以相對專業化的行政人員為主體所構成的政府的一系列制度、體制、組織結構和原則的總和。”①還有學者認為，官僚制指的是由官職或是職位來進行管理。
當然，韋伯在使用“官僚制”這個術語時，并不是以一種諷刺的、貶低的情感態度來敘述的官樣文章、不停歇的強調，以及循規蹈矩而導致的無效率。他用它來稱呼在他看來是最現代、最有效率的組織形式。韋伯給予“官僚制”很高的肯定，他認為：“在精確性、穩定性、可靠性以及紀律性的嚴格程度等方面，它比其他任何形式都要更勝一籌。”
（二）官僚制的基本特征
韋伯確定了他理想的、基于法定權力的官僚制的基本特征：
1.勞動分工。勞動被劃分，從而使權力和責任被明確界定。
2.層級制。就是在一種層級劃分中的勞動分工中，將各種職務或是職位組織成權力等級。
3.非人格化。當規則和其他的控制措施被非人格化的無個人情感在內，這樣個人色彩、個人偏好就可以適當的避免。
4.專業化。具有以上特征的官僚制，在工業化時揮其巨大的作用。提高生產效率，使公共部門的工作有序、高效。
正如韋伯所預言的：“20世紀的人們將生活在官僚制鐵一樣的統治時代，官僚制作為一種普遍而有效的組織機制，將成為現代社會的世界性命運。”在20世紀70年代到80年代之前，雖然受到較長時間的沖擊，但是它一直處于獨領的狀態，當時大多數西方歐洲國家都采用了與之相關的組織制度。
（三）官僚制弊端外露
但是，任何一種制度、體制都不是萬能的，伴隨外界環境的不斷變化和沖擊，官僚制的一些弊端日益浮出水面。官僚體制下，政府職能過于寬泛，也就形成當時的“大政府，小市場”的局面。20世紀30年代，發生了席卷整個資本主義世界的經濟危機，為了擺脫當時的困局，在凱恩斯主義的指導下，加強政府的干預，特別是貨幣政策和財政政策來對經濟市場進行調控。隨著政府干預的不斷加強，問題逐漸顯露，如政府財政赤字問題、政府信任問題等。出現政府失靈的重大社會問題。
韋伯官僚制注重嚴格的規規章制度，特別強調絕對的、垂直的命令，這樣就會遏制公共機構中公職人員的主動性、創新性，使得公職人員變成“機器人”，缺乏創造性。以此，也就使得公共機構缺乏競爭性，沒有活力，猶如一潭死水。
過度集權的等級制度，層級過多，機構臃腫，使得行政工作拖拉、缺乏靈活性，行政效率低下等。職位終身制，一輩子的鐵飯碗，導致公共機構喪失了內部的激勵性。
再加上經濟、信息的全球化和知識經濟時代提出的新挑戰，在激烈的國際競爭的環境下要求公共機構能夠做出靈動的、及時有效的回應。面對以上的問題，新公共管理出現了。
二、新公共管理對官僚制的超越
（一）公共選擇理論
作為新公共管理理論基礎之一的公共選擇理論，是由布坎南在20世紀80年代，面對政府失靈、政府資源浪費、效率低下等一些問題的情況下提出來的。它主張發揮市場的自我調節功能，強調政府的適度干預。
布坎南認為，公共選擇理論的探析要回到經典經濟學家的立場。他指出：“現代公共選擇理論對政治活動的運行所提供的洞察與亞當斯密之前對市場運行所提出來的洞察是相吻合的。”他將“經濟人”假設映入到公共部門，認為政治家和政府工作人員在做選擇時，也都是具有理性的“經濟人”，也是以追求自身利益為目的的。
通過“成本――收益”的分析方法，布坎南對西方相關政府做了分析，得出了政府失靈的結論。過多的政府干預經濟領域，使得政府資源配置效率低下，原因在于其缺乏競爭性，政府提供的公共服務往往超出實際公眾所需要的，利用率低。再者，就是政府工作人員缺乏有效的監控。政府不是萬能的，不能只靠政府的干預活動，而將市場置之不理。
總之，新公共管理運動所追尋的就是建立一種市場化的運作方式，以此來改變政府的組織和運作方式。那么，如何實現新公共管理的美好愿景呢？
（二）新公共管理對官僚制的超越
1.對政府進行重塑，著重強調對“政府―市場”的關系的重塑
在奧斯本和蓋布勒的《改革政府――企業精神如何改革著公營部門》一書中，對政府的改造要以市場為導向：通過市場力量進行變革。官僚制嚴密的等級制度，強調政府的巨大作用，在公共部門內一手遮天，如在衛生保健方面、環境保護方面、職業訓練方面。新公共管理主張市場導向的作用，使得公共部門產品和服務的市場化，也就是在公共部門中引入市場競爭機制，在公共部門與私營部門之間，還有在公共部門之間進行競爭，對政府機構的規模去冗存精，重新構建政府工作人員的激勵機制，按照市場的經濟原則來提升公共產品和服務的供給質量和水平。
市場機制有優于官僚制的許多優點，如市場是分權的，不像官僚制是嚴密的、權力高度集中的等級制度。市場通常是競爭性的，不再像官僚制下政府只是劃槳的角色那樣，而是掌舵。政府不再大包大攬，而是將一些公共部門的業務外包，或是實行競爭的原則，這樣可以提高行政資源的有效配置。在大數據時代，全球激烈競爭中，必須以市場為導向，通過競爭機制進行選擇。
試想一下，現在一些行政的管理機制，如制定學生就近入學，是否能比供需雙方（學校和學生及家長）通過比較做出的選擇得出結果更讓人滿意呢？如北京出臺的相關就近入學的政策與英國通過比較分析進行擇校的行為，兩者到底哪一種更有效？
2.突破等級制的弊端
等級制體制中遵從的是“下級對上級的要求是無條件服從的”，上級對下級的控制也是非常嚴格的，而這樣做的后果就是在很大程度上抹殺了和打擊了政府工作人員的創造性，使他們更加形式化和機械化。因為官僚制的結構是一種金字塔式的，當其管理層級越多時，組織在處理自下而上的信息傳遞時就會出現層級越高、信息的傳輸渠道越窄的現象，這樣產生的后果就是大量的信息不能到達頂層，出現阻塞問題。組織管理十分注重等級權力、組織規章制度的遵守、層層負責的方式，結果不僅導致組織工作人員安分守己、因循守舊、缺乏創新精神，且長時間在這種組織中工作、生活，很容易導致上下級關系失和。組織中的工作人員由于長時間從事同一種工作，很容易產生職業倦怠，成為工具人，失去人情味。層級制的弊端顯露，它極易受到信息匱乏和泛濫的困擾，因而這也成了主張分權化組織的有效論據。在分權化的組織中，決策權主張向下分散，分散到能夠獲得決策所需要的信息層次。因此，新公共管理針對組織內上下級關系失和，主張加強上級對下級業務上的指導，增進上下級之間的交流，實現合作共贏的局面，這也有利于調動組織成員的工作積極性、創造性。它還提出精簡機構，對于克服機構臃腫龐雜，行政效率低下起到了很好的調節作用，這些也有助于實現公共組織非官僚化。
三、新公共管理與官僚制論戰對我國公共行政改革的啟示
首先，簡單地看一下，我國的幾次行政機構改革所涉及的方面：我國自改革開放以來，進行了幾次行政機構的改革，注重了對行政機構規模的精簡、人員的精簡。如在1982年的改革，這是改革開放以來的第一次行政機構改革，使得國務院各個部門從100個減少到61個，人員編制從5.1萬人次減少為3萬。1988年的改革中，也對行政機構各部門和人員編制進行了精簡。在接下來的幾次改革中還涉及到了政府職能轉變、政企分開，市場經濟方面相應政策的提出就如何做到更好地為公眾服務不斷提出新要求。改革的內容也存在借鑒新公共管理與官僚制的相關內容，如規范了對官僚制層級制所致的機構規模過于龐大所導致的政府機構及人員辦事拖拉、效率低這種消極影響；也有涉及到與新公共管理公共部門市場化的部分。
根據我國經濟社會發展的現狀，再加上我國在改革開放之前長期實行計劃經濟體制，在今天，不僅要處理好政府與社會、公民的關系，更要處理好政府與市場的關系。為順應市場經濟的發展需要，當前政府應是以市場為主導的有限政府。為了避免凱恩斯主義后期的“大政府、小市場”，同時也要注意“大市場，小政府”，注意兩者的比例配置。要靈活借鑒官僚制中層級制度中有益的成分，輔之借鑒新公共管理中要實現層級制的扁平化，目的在于提高我國行政辦事效率。
所以，無論對于官僚制還是新公共管理運動，我們應該持有一種公正的態度和立場進行揚棄，而不是一竿子打死。彼得?杜拉克在《21世紀的管理挑戰》一書中，把“科層制已經壽終正寢”的說法看作是“無稽之談”。在他看來，官僚制并沒有因新公共管理運動的“摒棄官僚制”的口號而被革命或取代。②現在處于全球信息化、經濟全球化的大數據時代，世界變化的步伐不斷加速，沒有任何一種理論可以一成不變地永久適用。我們應順應新時展的需求，汲取官僚制行政中有益的部分，再加之新公共管理運動中對市場作用重視的合理部分，進行新的創新和構建新的行政模式。
注釋：
①張康之.論官僚制的實踐困境[J].云南行政學院學報，2001（06）.
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一般說來，高校的主要使命有三項，即人才培養、科學研究和社會服務①，與此相對應，高校的人才培養工作、科學研究工作和社會服務工作就構成了高校運行體系的基本組成部分。然而，在高校運行過程中一個必不可少的工作即高校管理工作。從一定意義上來說，若一所高校中缺失了高校管理的工作，那么高校就無法正常運行，進而高校的人才培養工作、科學研究工作和社會服務工作的正常開展就會受到很大的影響和制約，其三大使命也就很難實現。換言之，高校管理工作是高校人才培養、科學研究和社會服務工作的堅實的后勤保障，其基本定位應該是為高校的人才培養、科學研究和社會服務工作的開展提供保障。高校管理工作的水平往往反映一個高校的面貌和“軟實力”，高校要發展進步自然要求管理工作的科學化和水平的提高。然而由于受到教育管理體制等因素的影響，我國高校管理長期以來存在著較為嚴重的行政化傾向，官僚主義作風在一定程度上存在，效率低下、責任心不強、服務意識缺乏等都成為制約我國高校管理水平提高的主要障礙，從而削弱了其對高校人才培養等工作的支撐與保障作用。西方政府治理領域興起的新公共管理理論，強調用企業家的精神來重塑政府，促進以市場為導向的政府變革，從而克服傳統政府官僚體制的弊端，無疑對我國高校管理工作創新具有重要的啟示意義并提供借鑒。
一、高校管理工作要注重服務意識
雖然在E·S·薩瓦那看來，“‘政府’這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳”，奧斯本和蓋布勒也認為應該建立一個“起催化作用的政府”，這種政府是“掌舵而不是劃槳”[1]P1。但是，這并不是意味著他們主張政府不應該為民眾提供服務，而是主張政府不應該事無巨細地滲透到政治與社會生活中的每一個角落，包攬一切，這無疑容易導致公權力的擴張而損害私權利。顯然，在他們看來，政府不需要提供具體的服務，但是政府卻應該具有服務精神，并且政府應該提供的是一種宏觀的服務環境。而提供宏觀服務環境只有通過政策的供給。奧斯本和蓋布勒認為這種掌舵的政府其實是一種企業化的政府，并且“這種企業化的政府開始轉向把一種政策制定(掌舵)同服務提供(劃槳)分開的體制”[1]P9。這種體制無疑具有優越性，正如德魯克早就指出的那樣：“成功的組織是把高層管理和具體操作分開，這樣就可以使‘高層管理者集中精力進行決策和指導’”，“而實際的操作應由另外的員工來做，這樣‘各有其使命的目標，各有其行動的范圍和自主的權限’。否則的話，主管們便會被具體操作任務分散精力，基本的指導性決策編無法做出”[1]P9。
這樣，自然很難提供優質服務的宏觀環境保證。唐納德·凱特爾指出，新公共管理其實要關注的核心問題至少包括“政府怎樣才能利用市場機制為公民(現在常常被稱為‘顧客’)提供更多的服務選擇——或者至少鼓勵人們更加關注為顧客更好地服務”，以及“政府怎樣才能下放職權以便為一線的服務管理人員提供更強的服務誘因”和“政府怎樣才能將其作為服務購買者的角色(承包方)與其再實際提供服務中的角色分離開”等[2]P9。高校管理工作首先要對自身進行一個準確的定位，與其說高校管理工作是一種管理工作，不如說是一種服務工作：服務學生、服務教師、服務社會、服務自身，從而更好地服務于高校的人才培養、科學研究和社會服務工作和使命。有了這種服務的基本定位，就意味著要變革傳統的工作體制、機制和工作方式，擯棄作為“管理者”的角色、意識和相應的工作方式和機制，以適應作為“服務者”的工作需要。當然，如同新公共管理理論所強調的那樣，高校管理工作人員作為服務者并不意味著要事無巨細地幫助學生和教師做所有的事務性工作，而是通過創造良好的服務環境，讓學生和教師能夠在這種良好的氛圍中愉快地學習和工作。
二、高校管理工作應提高工作效率
在登哈特看來，新公共管理理論的重要理論依據是公共選擇理論。他指出：“公共選擇(及其孿生物——理論)不僅提供了一個很好的政府模型，對某些人而言，甚至可以說提供了一個使人非相信不可的政府模型，而且它們還充當了一種可以在實踐上知道縮小政府規模和降低政府成本的智力路線圖”。而且，“從公共選擇最簡單的形式來看，公共選擇是從市場和顧客的觀點來看待政府的。進而，公共選擇理論對理性選擇的信奉就意味著一種對價值觀的選擇，通常包含著一種對銷量和生產率的承諾。于是，正如胡德所指出的那樣，新公共管理很自然就明顯地將強調的重心放在了諸如效率、消除浪費或者使用資源和明確的目標相稱這樣的價值上”[2]P14。新公共管理理論的第二個理論依據即管理主義，管理主義的基本信念仍然是提高工作效率。登哈特指出：“克里斯托弗·波特曾將‘管理主義’描繪成一種信念，這種信念認為，通向社會進步的道路是提高生產率，增減這種生產率的途徑是管理人員接受的旨在提高效率和生產率的訓練。”[2]P15從具體的實踐來看，登哈特認為，“新公共管理(英國版本)源于一個基本的經濟學論點，即：政府具有壟斷性、高昂的交易成本，以及信息不對稱等缺陷，而這些缺陷在很大程度上導致了政府的無效率。通過市場競爭和類似市場的刺激，這些改革者們認為他們能夠縮小政府的規模，能夠削減政府的成本并且能夠改進政府的績效”，從而也提高政府的效率[2]P11。
我們在第一部分指出，新公共管理理論主張政府應該是“掌舵”的，而不是提供具體的“服務”的。其實該理論在很大程度上是為了使政府從紛繁的具體事務性工作中解放出來，從而專注于宏觀的決策，進而提高政府的效率。對于高校管理工作來說，我們自然要避免為了服務學生和教師從而陷入具體的事務性工作中進而不能自拔帶來的效率低下，更要避免因官僚主義作風而產生低效率及給師生帶來的不便和傷害。當然官僚制曾經在管理的科學化、專業化，避免主觀主義和隨意性，從而維護公平和穩定上起到了不可替代的作用，但是官僚制在運行過程存在一個不可克服的缺陷，即過分依賴官僚制而帶來的靈活性不足和效率低下。馬克斯·韋伯曾經對官僚制作了經典的概括，他指出官僚制“存在著固定的、通過規則即法律和行政規則普遍安排有序的、機關的權限的原則”，同時“存在著職務等級和和審級的原則，也就是說，有一個機構的上下級安排固定有序的體系，上級監督下級”，“現代職務的執行是建立在文件(案卷)之上”，以及“官員職務的執行，是根據一般的、或者或少固定的、或多或少詳盡說明的、可以學會的規則進行”等[3]P278-281。可見，官僚制的主要缺陷是呆板、對規則而非對人負責，因而往往在具體事務的處理過程中容易靈活性不足，不利于更好地為公眾服務。高校管理工作其實在一定意義上來說，就是建立在官僚制的基礎上的，它自然也會帶來效率低下，不利于更好地服務師生，會給師生的工作與學習帶來極大不便，導致師生與高校管理人員普遍的矛盾和對立。此外，在中國官僚制中，還有特殊的表現，那就是長期以來官本位思想，使得部分高校管理工作人員沒有把自己準確定位為師生的服務者，而是一種高高在上的“官”和管理者，頤指氣使，傲慢自負，經常和師生發生沖突，影響了整個管理工作隊伍的形象，進而使管理工作無法正常有序開展。這就要求高校管理工作人員必須擯棄官僚主義作風，努力提高工作效率，從而真正地為師生提供高質量的服務。
三、高校管理工作要提高責任意識
高校管理工作無論是增強服務理念，還是努力提高工作效率，都離不開高校管理工作人員的責任意識。有了責任意識，高校管理工作人員往往就會不斷改善服務質量，提高工作效率。而新公共管理理論特別強調了政府要對公眾負責，這種邏輯是十分清晰的，即一個企業家政府首要追求的是利潤或利益，而利潤和利益顯然來源于顧客。那么，企業家政府要想獲得利潤就必須對顧客負責，使產品和服務能夠很好地符合顧客的需要，更必須與顧客溝通，及時回應顧客的訴求，進而不斷地改進產品和服務。這樣，企業家政府在主觀上追求利潤的同時，在客觀上實現了對顧客的負責。登哈特指出，許多公共管理者“開始嘗試根據經濟學的假設和觀點來努力地提高生產率并且找到了一些可供選擇的服務供給機制。他們已經將關注的焦點集中在對顧客的責任和高績效上，進而對官僚機構進行改組，重新規定組織使命，精簡機構程序，以及分散決策權。在許多情況下，政府和政府機構都已經成功地將先前的供給只能民營化，使高層的行政官員對可測量的績效目標負責，建立測量生產率和效益的新程序，并且重新設計部門體系以重新強化責任意識”[2]P9。登哈特總結說：“在某種意義上，新公共管理的擁護者所倡導的責任觀模仿了老公共行政的責任觀，因為它依然依靠的是客觀的測量和外在的控制。不過，它還是有一些重要的差異。”這種差異主要表現為，“第一，在新公共管理中，其假定是傳統的官僚機構效率低，因為它測量和控制的不是結果而是投入”。而第二點是“公眾被重新視為由各自都以一種服務于其自身利益的方式行事的個體顧客組成的一個市場。這樣一來，公共機構主要就不是直接或間接地堆公民或公共利益或共同體利益負責。更確切地說，它們倒是對它們的‘顧客’負責。于是，政府的責任就是為其顧客提供選擇并且通過所提供的服務和功能來對顧客所表達的個人偏好作出回應。責任就是滿足直接顧客對政府服務的偏好”[2]P94-95。但高校管理工作卻與新公共管理不同，表現為：高校管理工作人員服務于師生，不是追求師生可能給他們帶來的某種“利潤”或“利益”，而是以全心全意為師生服務作為最高的價值標準的。高校管理工作人員是否會對師生負責，往往充滿了不確定性，這取決于他們自身的覺悟和品質。如果他們熱愛本職工作，對師生懷有深厚感情，那么他們往往會對師生負責，從而很好地為師生服務，否則就會漠視師生的利益。我曾了解到某高校的財務部門使一教師一次報銷來回跑四五趟，工作人員每次都指出其中缺少的某項手續，卻不完全指出，這樣既浪費了教師的時間和精力，又導致職能部門與教師關系的緊張與對立。這樣的例子不勝枚舉，都反映了高校管理工作人員的責任心不足。
四、高校管理工作應建立科學評價機制
根據上文的論述，不難看出，建立一套科學有效的評價機制對高效管理工作人員產生動力和塑造他們的行為模式與取向，從而提高高校管理工作人員的服務意識、工作效率和責任心無疑是重要的。新公共管理理論所關注的核心問題便是“政府怎樣才能將其最關注的焦點放在產出和結果上，而不是放在過程或結構上?政府怎樣才能用自下而上的結果驅動型系統來取代自上而下的規則驅動型系統”[2]P10。顯然，新公共管理理論已經對如何建立一種科學的評價機制進行了思考，它首先主張評價的對象應該是客觀的、外在的具體指標，而不是一些模糊不清的判斷，同時，評價的過程是自下而上的，即來源于顧客的評價，而不是自上而下的體系內的評價。這種評價機制對構建高校管理工作人員的評價機制無疑具有啟發意義。但是，首先要指出的是，高校管理工作的評價不能完全照搬新公共管理理論所主張的機制，這是因為高校管理工作的性質和內容是無法通過具體的、可測量或者容易量化的東西來進行考評的。比如我們顯然不能以平均一天接待和服務多少個師生作為對高校管理工作人員的評價指標。而新公共管理理論的評價機制的第二方面無疑具有借鑒意義，即把評價的方式和重心放在自下而上的評價上——通過高校管理工作所直接服務的對象的師生進行自下而上的評價。如果能夠切實有效地采用這種自下而上的評價方式，就會使高校管理工作人員極大地增強服務意識，努力提高工作效率和責任心，從而最大限度地爭取獲得師生的滿意。這種邏輯在于，如果高校管理工作者全部的發展和利益的獲取，比如獲得晉升或獎金，都取決于這個評價的結果，而這個評價結果又是由他們所服務的對象師生所決定的，那么，很難想象他們不會努力去“討好”師生，通過不斷改進自己的工作，為師生好好服務，從而獲得師生的滿意、贊同和評價。這個“討好”的過程，就是高校管理工作人員不斷根據師生的需求提高工作水平的過程，也是對師生高度負責的過程。當前，在高校中這種自下而上的評價方式已經在從事教學工作的教師中廣泛采用，并成為驅動教師改進教學方法，提高教學水平的強大的外在動力。但是這種方法沒能夠在對高校管理工作者的評價中得到廣泛采用，高校管理工作人員的晉升等并不取決于其所服務的對象的評價，而是取決于其領導，只要能夠“討好”領導，獲得領導的高度認同，往往就能夠獲得晉升和發展。反之，即使與師生打成一片，也很難獲得晉升和發展。這就要求我們改變目前高校管理工作人員的績效評價方式，從注重自上而下的評價轉向其與自下而上的評價結合。只有讓服務對象參與到對高校管理工作的評價中來，才能給高校管理工作人員提供強大的外在驅動力，真正改善工作面貌，最終促進高校的人才培養、科學研究和社會服務的發展。
參考文獻：
摘要 進入21世紀，社會的信息化、全球化、市場化、城市化、多樣化、風險化等發展趨勢越來越明顯，帶來了社會的深刻變化。在這種情勢下，社會變得越來越復雜。復雜性時代呼喚多元治理。多中心治理、多層級治理、多維度治理的涌現，正在從治理主體制度、治理結構體制和治理功能機制上改變著既有的公共治理模式。改善公共治理，必須做到與時俱進。對多元治理新的發展態勢，公共管理者不可不察。
關鍵詞 復雜性社會 多元治理 多中心治理 多層級治理 多維度治理
復雜性社會呼喚復雜性治理
霍金在世紀之交的2000年就已經斷言：“下個世紀將是復雜性的世紀”。①復雜性和復雜系統是在物質世界和人類社會演化中所呈現出來的重要特征。進入21世紀，人類社會的發展證實了霍金的預言，復雜性特征更加顯著。值得慶幸的是，人類在20世紀就已經開始了關于復雜性研究的知識儲備。研究復雜性的科學叫做復雜性科學。從20世紀30年代系統科學起步，到20世紀末期復雜適應性系統的提出，復雜性分析廣泛應用于各個領域，涉及自然、工程、生物、經濟、管理、軍事、政治、社會等各個方面。
在分析意義上，“復雜性從對因果關系的線性模型的思考轉移到尋求理解要素之間的聯合和互動上來。”②復雜性與簡單性相對應。簡單性見諸“牛頓范式”的經典科學，秉承普遍性、還原性和分離性原則，將整體視作部分之和，輕視關系的基本作用，無法真正理解問題的來龍去脈。復雜性的思想源自系統論、信息論和控制論對事物的認識，發達于突變論、協同論和耗散結構理論對非線性關系的探索。“老三論”和“新三論”構成了復雜性科學的主體。哲學家埃德加·莫蘭將其概括為“復雜性范式”，用以解釋復雜系統的構成、演化、涌現、自組織和自適應等特征，強調系統整體大于部分之和，深化了人們對于關系的認識。復雜性科學認為系統是由節點和關系構成的網絡，這種網絡呈現出非線性關系、多智能體組織和復雜適應。在社會科學領域，20世紀以來興起的社會網絡研究、21世紀方興未艾的網絡治理研究等，都是復雜性范式的具體運用。在中國，從20世紀90年代開始，成思危等人就積極倡導在管理學領域開展復雜性研究。2008年，西安交通大學成立了國內首個公共管理領域的復雜性科學研究中心，借助復雜性科學探索公共管理理論與實踐的創新路徑。如今，復雜性治理已經成為公共管理領域的嶄新課題。
從管理學意義上講，與“牛頓范式”和“復雜性范式”相對應，分別存在兩種不同的管理范式。基于牛頓范式的是工業時代科層化的組織形式、一體化的職能作用和指令化的控制機制，這種管理可稱之為簡單管理范式。簡單管理范式針對工業時代的稀缺經濟，用標準化的方法和不變的路徑進行效率控制，在閉合系統中解決顯性問題，來維持簡單循環。基于復雜性范式的管理以網絡化結構為組織運轉基礎，重視對環境的適應，通過分權化和學習進程進行協作。這種管理范式針對信息時代的豐裕知識，采用創造性的方法和創新型路徑進行協同合作，在開放系統中解決共同面對的復雜問題，無論顯性擬或隱性，去克服異常沖突和綜合性矛盾。③毫無疑問，現代公共治理必須迎接復雜性管理范式，以回應復雜性時代提出的各種挑戰。
復雜性社會對于公共治理的挑戰是多方面的。首先，是信息時代扁平組織的挑戰。隨著信息社會的到來，社會結構和組織結構逐漸呈現出扁平化特征，傳統的科層金字塔正在演變為交織在一起的網絡。在網絡組織中，權力呈現分散化和均等化趨勢，權力中心下移，權力距離縮短，人們之間互賴增強，需要不斷適應動態變化。第二，是水平決策的挑戰。網絡化的治理結構極大地改變了決策形式和決策過程。權力分散化帶來了多中心格局，權力均等化趨勢正在催生多層級自主性，垂直的集中決策已不足以應對人們之間的水平互動，單純的命令開始讓位于決策的商議過程。第三，間接控制的挑戰。在工業革命、電子革命、信息革命的共同作用下，當今各種社會力量的協作達到了空前高度。國家治理涉及經濟社會的諸多領域，吸納了各種力量的參與和貢獻，無法進行全面而直接的控制，需要通過協作提升協同水平。第四，疆界跨越的挑戰。信息網絡的興起悄然摧毀了人們之間許多固有的疆界，全球化發展解除了許多原有壁壘，這意味著一個跨疆界時代的到來。當今世界的景象是，市場跨疆界運行，經濟跨疆界發展，社會跨疆界合作，文化跨疆界傳播。于是，公共治理需要在跨疆界的交錯延伸中不斷解決差異性問題，應對矛盾沖突新的綜合，實現在混沌邊緣的共生進化。④
面對世界圖式的復雜性，人們提出了認識論和本體論的各種模型。在認識論意義上，主要是計算復雜性模型。在本體論意義上，復雜性圖式包括組分復雜性、結構復雜性和功能復雜性三大模型。由是觀之，復雜性公共治理至少要考慮治理主體的組分問題、治理結構的體制問題和治理功能的機制問題這三個層面。從主體看，復雜性治理源自政府，但又不限于政府，由一系列社會公共機構和行動者參與其中，它涉及集體行動的各個社會公共機構之間的權力依賴關系。從結構看，復雜性治理包含著社會自主行動者關系網絡的形成和自組織管理的內容，展示著從節點到層級不斷增強的自主性對扁平化層級網絡中相互作用的拓展。從功能看，復雜性治理表明國家與社會之間制衡關系的變化以及公私責任關系的變化，它需要政府在新工具和新技術的基礎上能力和責任的提升。⑤在當代公共治理研究中，多中心治理模式、多層級治理模式和多維度治理模式的涌現，恰與復雜性圖式的三大模型相呼應，值得我們認真對待。
多中心治理的制度創新
復雜性適應系統理論認為，宏觀系統的復雜性可歸結為微觀個體行為的適應性。就復雜系統適應性意義而言，公共治理正在演化為一種網絡化治理，要求“把各種參與者都看成治理主體，充分發揮參與者的主體性作用”。⑥興盛于20世紀末期的多中心治理模式，就是復雜性治理網絡的主要表現形態。
經過一個世紀的發展，公共管理克服了政治與行政之間的簡單分離傾向，走出了公共部門與私人部門之間的線性區分邏輯。多個權力中心和組織機構共同管理公共事務，共同提供公共服務的格局已經形成，多中心治理已經成為一種新的理念和治理模式。多中心的概念最早見諸邁克爾·博蘭尼對社會秩序的研究，現在看來，他關于指揮秩序和多中心秩序的區分恰恰說明了簡單性治理和復雜性治理的兩種不同狀態。在奧斯特羅姆等人那里，多中心的涵義進一步擴展，其外延囊括了思維方式、理論架構和治理模式。在以奧斯特羅姆夫婦為核心的制度學派的努力和倡導下，多中心治理的理念和模式在當今世界已經廣泛流傳開來。
關鍵詞：政府問題；開放性；公共管理時代
一、傳統行政管理與政府問題
在傳統的行政學理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在現代公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導地位的主體之一。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內部靜態結構上，甚至批評政府組織根本無法適應環境變遷的需要。一些學者在分析政府問題時，對政府組織的靜態形式考慮過多，包括結構模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運轉起來的政府組織和參與其中活動的人之間的互動關系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態研究”。
重新閱讀古典組織理論的經典文獻，我們會獲得新的發現。馬克斯·韋伯官僚制理論設計的前提是建立一套官僚權力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節制、職業訓練都是以權力的不可侵犯為基礎，權力的絕對集中才能保證金字塔式的結構穩固存在。“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業上的優越地位”。[1]韋伯同時認為，官僚制的技術優越性高于其他任何組織，其基本原則實現了官僚制在行政中的協調與控制功能。但事實上官僚組織的理論設計與實踐之間的嚴重脫節，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。
馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設計組織模型時首先把靜態的規則看成最重要的，強調規則對組織的重要性。其次，把組織結構分層看作是重要的，強調科層與權力、責任的完全配套。第三，強調權力神圣不可侵犯，目標的精確性。第四，非常看重官僚制每一層級中個人的質量——是否是一個具備專業知識的技術官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。
巴納德的研究重點放在組織結構的邏輯分析上，也是從靜態形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態產生是判斷組織結構、性質的關鍵，各級組織包括軍事的、宗教的、學術的、企業的都是一個協作的系統，它們都是社會這個大協作系統的某個部分和方面。所有的協作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素這些不同因素的綜合體。這些協作組織是正式組織，包含協作的意愿、共同的目標和信息聯系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協作中相互作用、相互依存的兩個方面。在巴納德的觀點中，協作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質的認識基礎之上。
同樣，法約爾的研究以企業整體作為研究對象，他認為管理理論是“指有關管理的、得到普遍承認的理論，是經過普遍經驗檢驗并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等內容的完整體系”，有關管理的理論和方法不僅適用于公私企業，也適用于軍政機關和社會團體。在1916年出版的《工業管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協調和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應的分析和討論。五大管理職能和十四項原則的重要性超過其他方面。
1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發表《行政科學論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內心深處變成了僵化的‘科學原則’。”[2][P.55]1961年，利格斯發表《公共行政生態學》一文，一定意義上發展了行政生態理論，但他只是把行政行為放在經濟環境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態形式的思維模式。
也許，對于一些細小組織而言，以什么樣的狀態存在并不重要，但對政府組織而言，靜態形式的過多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。
與此同時，傳統的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應了這種封閉性，并使之獲得了長足的發展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態依然長期存在，并且在此后的發展中演變成了另一種形態，即作風。作風表現出來的等級森嚴、權力集中、惰性嚴重，沒有進去精神，無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態。在另一方面，傳統的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關系進行爭論，看重“效率”這一靜態結果，而忽視了對民主、公正、回應性、平等動態價值的考察。同時，強調政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產出為基礎，這樣，政府的行為就首先是為政治負責而不是為公眾負責，表現出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區分永遠都是不現實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點。[4][P.46]
政府組織的基本特性并不是靜態形式所表現出來的封閉性狀態，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長期被忽視下去。拋開有關的爭論，仔細審視政府組織的運轉運動過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄影響政府變革與發展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質特性，促進政府更快、更好地前進。
二、政府的開放性特征
一個完整的社會組織從功能上看，其具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉換功能，即促使各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現依靠單一資源無法實現的目標。從構成上看，社會組織的構成要素分為靜態要素和動態要素兩部分。靜態要素構成組織的基本形式，動態要素構成組織的運轉過程。靜態要素是隱性的，只有通過動態要素才能體現出來。動態要素是顯性的，只有在靜態要素的基礎上才能發揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會組織無法解決的公共問題，提供公益物品和服務，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態要素與動態要素的構成極其復雜，動態過程所表現出來的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態過程中所表現出來的最主要的特征，是所有構成要素的本質體現。
政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構成要素歸納為三種協調關系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協調關系；與獨立組織的協調關系；與新聞媒體和公眾的協調關系。[5]開放性正是實現這種協調的前提。然而，現實中的政府組織忽視了這一點，其基本運轉過程始終處于封閉狀態，因此，必要的協調中總是問題不斷。
一些研究者從古典組織理論的視野出發，把內部因素的互動關系看作政府組織存在的基礎，而另一些學者包括張金鑒先生則從行政生態的角度把外部因素的互動關系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內部與外部之間的關系，但對這種關系存在的基礎忽視了，開放性正是這一關系存在的基礎，能夠解決和疏通因內外部關系不暢而造成的行政問題的發生。
可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關文獻中證實組織模型應該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關系學派、新組織發展學派、組織與環境互動學派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務于人本主義，也能夠服務于其他價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項感知上的不同：對組織環境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強調自發性組織的價值”的觀點，[2][P.93-127]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論總結是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性意義提供了重要的依據。
湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩定條件下出現的非常規任務；專門化的知識來完成共同的知識；強調目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內部的沖突是由同事的交互作用加以協調而不是由上面來裁決；強調“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的網絡結構（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關系；強調工作成果以及完成任務的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[2][P.102-103]組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，作為最大的和影響最為深遠的公共組織—政府的開放性是政府組織發展到一定階段的必然產物，直接關系到政府組織的生存狀態。
開放性是政府文明的標志，也是政治文明的標志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的回應。作為政府追求的一種價值，它是對政府狀態的描寫，反映了民眾對政府評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內部與外部必須建立有效的監督機制，以利于政府機器內在運行和外在運行狀況良好。政府開放性的基本內涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務，關心政府的每一成員并實行人性化管理，通過民主的渠道樹立政府的威信，通過科學的方法建立政府的信譽，有良好的政風。（2）發展環境優良。政府有能力為自己創造和提供一個良好的發展環境，并與之建立良好的溝通機制，使政治環境寬松，經濟環境良好，社會環境穩定，自然環境優良。（3）政府職能獨立化。政府的基本職能：政治、經濟、文化、社會職能是政府獨有的。要使政治職能完善，通過民主與法制的手段確保一切民力得到正常發揮。要使經濟職能社會化，通過建立多元的經濟主體使經濟成份的構成多樣。要使文化職能豐富化，文化產品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對文化生活的追求。要使社會職能健全，最大可能和最全面提供各種社會保障產品、提供人人享有的社會救濟和健全的社會福利事業。（4）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執行、行政指揮、行政控制方面的一切政務進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務公開制度和各級官員財產公開制度。（5）行政監督透明化。通過對監督目標的選擇把政府自身監督與其他監督主體共同監督結合起來，公開監督結果，提出改進措施，確保監督效果。
由于政府組織具有主導地位，政府組織的開放性可以產生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發展與進步先于技術的發展與進步，工業化模式是先進政治模式的結晶；組織在縱向和橫向方面都表現出網絡的穩固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業集團到家庭作坊式經營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構成了整個社會完整的網絡體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現民主行政的進程中，實現從行政聽政到行政財務的全面公開；實現從政府上網到網絡政務的全面公開，公文開放瀏覽，通過網絡虛擬辦公解決實際中效率底下的問題；實現從人的管理到制度管理的轉變；實現政風的根本好轉，建立公務人員平等、自由、民主參與公務的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是保證了有效監督機制的運行，通過規制與參與，確立“平行式”監督和“滲透式”監督機制。二是有利于政府與公民社會之間建立零距離。
政府開放性以政府開放度為標準。衡量政府的開放度主要應該有三個方面的指標：制度開放指標、行為開放指標和開放進展指標。制度開放指標包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種無密級可言，政策和規章有多少可以在公共場所（包括互聯網）上公布。百分比越大開放度越大。行為開放指標包括政府決策項目的公開數目，行政聽政項目的公開數目和行政聽政次數、人數指標和公眾的評判指數，以及財務公開的數目。
政府開放性也是有限度的。開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導致全社會無政府狀態。有限度的開放性會使政府陷入封閉狀態。因此，強調開放性是強調政府開放性理性上的最大化，而非無限化。
過去有關開放性的理解十分片面，僅認為是政府組織的一種簡單狀態描述，是有關經濟、法律、政策等各方面的數據，包括技術數據和程序數據的進一步公開、政務信息公開和簡單的行政聽政制度，事實上并不是這樣，隨著政府開放度的加深，開放性的內涵會更加豐富、深刻。
三、開放性與公共管理時代
公共管理時代對政府提出了極高的要求，內容既不同與古典行政學時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以極度開放的姿態應對一切挑戰。[*]公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關注的基礎上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現公共利益為核心，政府職能市場化、政府權力分散化、公共服務社會化、政府管理企業化和政府治理，這是傳統狀態下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自治的結果，是政府實現善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府公共管理的任務才能完成。
公共管理時代是全球化時代和知識產業興起的時代，開放性適應了這兩大發展趨勢。全球化帶來新的世界政治秩序、經濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰、權利和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰面前解決一切可能出現的問題，依靠政府權力獲得政府利益。知識成為商品和知識產業的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協調關系加強。開放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉化成經濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和守信。這兩大發展趨勢順應了公共管理時代對政府發展環境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態性問題（dynamicquestion）、復雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放性的姿態解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。
開放性能夠解決公共管理時代政府的內部關系問題。政府獲得權力和鞏固權力需要經過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關系，政府每一步行動都是各種關系協調、控制與選擇的結果。政府的內部關系通常是不透明的，外部關系則是清晰的。在政府內部，政府統治與政府治理的關系、成本與效益的關系、行為與目標的關系、組織與管理者的關系等等方面都表現出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內部常常出現不應有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態的平衡運做機制，同時，政府與其他利益團體之間通過談判可以達成一定的協議，通過退讓、妥協達到雙贏。因此，開放性更強調政府內部關系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內部關系與外部關系溝通，最終建立“政府內部關系協調，外部關系順暢”的發展模式。
開放性能夠合理地解決政府與市場的關系問題。對國家總權力的分配事實上是由公眾委托的政府來承擔的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權力。在整個社會領域，政府作為獨立的社會主體對整個社會事務的安排有更大的主動權和支配權。公共選擇理論與委托人理論以經濟領域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預和補救，但這種干預和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權力的力量，政府與市場關系中政府更有主動權和支配權。在一個封閉的政府里，政府不會自發地讓位于市場的干預，市場也不可能自發地進行干預。一定意義上，市場的干預必須取得政府的支持和認可。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充越充分，干預越有效。因此，開放性是協調政府與市場關系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務的同時，一個開放的政府懂得自己應該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協調與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經濟穩定。[4]這樣，在整個社會生活領域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發展模式。
開放性解決了公共管理中政府的定位問題。在開放理念下，轉變政府職能的重要方面就是政府組織的運行職能即計劃、組織、指揮、協調、總結、預算與人事七個方面必須是開放的，是在公開狀態下進行的，規章制度和文件除過的保密之外，民眾和任何社會團體的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經濟、文化、社會諸方面的功能必須開放。政治的開放程度直接關系政治文明、政治穩定和民主價值的實現；經濟功能的實現完全依賴經濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結構應該是透明的，盡管不同級別的政府組織結構模式不盡相同，但其基本的要素是應該清晰的。結構的透明有利于對政府運行成本進行監督，最終建立“透明政府”的結構模式和運行模式。
開放性有利于理解公共管理時代公共政策的實質問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發展制定必要的政策，其二是為社會制定規范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學原則的統一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經得起科學的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現民主的原則，可以充分吸收科學家的意見和采用最科學的辦法進行決策，使決策體現公共價值的實質，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學模式。
開放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領域的所有事務。開放性是政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關系，同時更好地體現政府民主、回應性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發點，兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其他社會組織、包括私營部門和第三部門也應該適度開放，最終實現“全社會開放”的完整體系。
開放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務人員依托政府肌體實現個人利益和政府內部部門官僚集團為實現部門利益而產生的自私行為稱為自利性。政府能力弱化、權力異化以及由此導致的公共行政中行政無效果、行政災害稱為非理。[9]就運行過程分析，自利性和非理的產生正是由于政府封閉運轉，公務人員行政行為缺乏監督，搞內部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監督力度，而且可以有效監督公務人員的行為過程，特別是公務人員在公務活動中的行為，同時，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災害發生，樹立良好的政府威信。
最后，開放性推動了公共管理時代民主化進程。依靠良好的民主的基礎，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結果更加有保證。同時，從經濟領域入手改變忽視效率的作風，實現生產要素自由地跨越地域流動，按照市場規律配置資源。從政治領域入手完善政府體制，改變政風和黨風，實現政治文明，實現民主科學的政治制度的建立。從文化領域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，推動中國政府管理進入一個新的時代。
參考文獻：
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[6].任曉林.政府行為“雙重效應”分析[J].理論與改革，2000（2）
TheOpenSpecialityoftheGovernment
從單維度轉向多維度研究
《中國社會科學報》：請您談談十六大以來行政管理學研究取得了哪些成就。
高小平：概括地說，行政管理學研究在三個方面取得了積極進展：一是基礎理論的創新，加強了對公共管理、公共政策、公共服務理論的研究，為建立中國特色的公共管理學、完善行政管理學做出了有益的探索。二是政府管理實踐問題的研究，加大了行政改革、應急管理、社會管理和政府服務等方面的研究力度，為推進政府改革、提高行政能力、實現決策的科學化民主化作出了貢獻。三是行政管理技術與方法的創新，更加重視實證研究、案例研究、比較研究等方法，為政府引入績效管理、目標管理、質量管理、人力資源管理、網絡管理的方法提供了理論與技術咨詢服務。
《中國社會科學報》：十年來，行政管理學的成就是在什么樣的背景下取得的？有哪些鮮明的特點？
高小平：改革開放以來，我國政府行政管理體制的調整、發展歷程，可以從改革和創新兩個維度來分析，并劃分為兩大階段。從1978年到2002年，是以改革為引領、創新蘊涵其中的時期，重點放在改革計劃經濟下形成的傳統行政管理體制、職能和組織結構；2002年之后，進入到改革和創新并重、創新引領的時期，重點是按照完善社會主義市場經濟的要求和加入世界貿易組織的承諾，轉變職能，創新行政流程、工作方式和運行機制。近十年正處于第二個階段的開始期，或者說是兩個階段的轉換期。我們分析行政管理學研究取得的成果不能離開這個背景。
通過回顧可以發現，十年來我國行政管理學從研究改革為主向改革與創新并舉發展，從研究實踐為主向理論與實踐緊密結合發展，從通過個別問題的拓延性研究為主向系統化研究指導下的對策研究為主發展。行政管理學研究從以往的單維度研究（適應經濟發展的要求）轉向多維度、全景式、精細化研究，在政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五大體系相協調的中國特色社會主義理論語境中建立行政管理研究的新坐標。
借鑒國際成果 打造中國特色
《中國社會科學報》：在行政管理學發展進程中，國際學術流派和中國傳統行政管理思想產生過重要影響？
高小平：對。人類關于管理和治理的研究是一個開放的領域，其知識體系呈現交叉性、輻射性和融合性。我國行政管理學研究不斷深入，得益于學科的分化整合過程與國際化“生態”的有機結合。行政管理學是綜合性學科，科際整合特征比較明顯，研究行政管理學必須研究行政生態，即行政的經濟生態、政治生態、社會生態以及學科生態，才能獲得“生態動力”。
中國行政管理學的發展，在很大程度上也得益于借鑒國際上的研究成果。國內多家學術研究機構和學者翻譯了一大批國外行政管理學領域的經典著作、教材，向國內學術界和實務界介紹西方行政管理學理論和實踐的最新發展動態，舉辦或參加國際性的學術研討會。從2005年至今，由中國行政管理學會發起，電子科技大學與國際知名學術機構共同主辦的公共管理國際會議連續舉辦了五屆。
與此同時，我國學者注重行政管理學的中國化，打造中國特色的行政管理學，其在學科和理論上的影響力已超越了行政管理學自身的范圍，成為中國化的一個重要組成部分。
為了把行政管理學科的基礎打造得更加牢固，我國行政管理學研究者不斷加強對行政管理基礎理論和深層次問題的研究，展開了行政哲學、行政方法論、公共性思想、行政戰略、行政倫理等內容的思考，十分關注中國傳統行政管理思想對現代化的意義。2003年4月，中國行政管理學會與南京財經大學聯合召開“全國行政哲學研討會”， 此后每年或兩年召開一次行政哲學研討會，聚集了國內行政哲學研究的力量，涌現了一批有較高質量的論文，深化了對行政哲學本身及相關問題的研究。這對于運用傳統行政管理思想去研究和解決全球化背景下行政理論和實踐中存在的問題，探索行政活動的本質和規律，建立學術理性規范，具有重要意義。
積極為政府管理改革建言獻策
《中國社會科學報》：行政管理學是一門應用性學科，請您談談這十年來行政管理學研究是如何為政府改進行政管理發揮作用的。
1、政府職能轉變的著力點
一是要明確政府是什么、干什么。現在的主要問題是政府在宏觀領域諸多缺位、不到位的現象。在微觀層面又存在越位、錯位的諸多現象，并有固化的趨向，成為進一步改革的制度。政府職能轉變就是要厘清和理順政府與市場、政府與社會的關系，界定各自的職責邊界。政府要管住管好應管的事，市場能辦的多放在市場，社會可以做好的就交給社會。二是通過“回分開”，政府職能回歸本位。政企分開，把主要精力和資源放在發揮市場在資源配置中的基礎性作用，以激發市場主體活力和經濟改革發展的內生動力。政社分開，就是要遵循強政府大社會的思路，讓渡社會空間，還權社會組織，使社會組織成為社會主體，在政府主導下構建權責明確，依法自治的現代社會組織體制。只有政府職能回歸社會主義市場經濟本位，才能真正把工作重點轉移到創造良好發展環境，提供優質公共服務，維護社會的公平正義上來。
2、工會的社會組織特征
(1)工會是非營利性組織。社會組織也稱非營利性組織、非政府組織。美國學者薩拉蒙和安海爾對非政府組織的界定較為經典，他們認為，凡是具備組織性、民間性、非營利性、自治性特點的組織，就是非營利性組織。國內一些學者大多以此為據提出社會組織有六大特征或十大特征。實際上社會組織的根本特征在于非營利性（公益性）和自治性。聯合國的國際標準產出分類體系把工會歸為非營利性組織，一些國家的研究機構也把工會列入非營利性組織。中國有自己的特殊國情，但工會是職工自愿結合的組織，是以維護職工合法權益為職責，是非營利性組織，符合非營利性組織的基本特征。強調工會是非營利性組織，其目的在于把工會與黨政和企業等組織區別開來，在社會結構體系中具有獨立性，對社會公共事務有自己的立場，對審視和處理相關問題有自己的獨特視角和方法，不謀取職責之外的特殊利益。當然工會自身應進一步克服機關化行政化,在依法依章程獨立開展工作上有所創新、有所作為，回歸社會組織的本來屬性。
(2)工會是現代社會組織體系中的核心組織。組織基礎雄厚。有關資料顯示，截至2012年底，全國依法登記的社會組織2萬個。2012年9月底，建立基層工會組織266.6萬個，覆蓋企事業機關單位616.6萬個，工會會員達2.8億人。這些資料表明工會規模大、覆蓋廣，是全國最大的社會組織。組織系統完備。中國工會是以區域工會為主，與行業工會相結合，以全國總工會為中央樞紐和指揮中心，以基層工會為基礎的組織系統。組織構架合理，組織網絡暢通，便于統一行動，形成合力，取得社會實效。組織骨干成熟。工會與職工有著天然聯系，廣大工會干部植根生產一線和職工之中，有豐富的群眾工作經驗。在維護職工合法權益服務職工的實踐中，在固本強基激發基層工會活力的活動中，廣大工會干部的宣傳、組織、引導、協調、服務和維護能力全面提升，相當數量工會干部成為工會工作和社會工作的行家里手。組織協調有力。協調能力是工會的基本能力。協調與黨、政府的關系，找準位置、發揮作用；協調勞動關系，維護職工的合法權益，促進社會的和諧穩定；協調社會關系，找準利益結合點，聚攏經濟、政治、法律和社會資源。協調是工會參與社會建設的基本方式，正是協調使工會在社會管理和公共服務中的作用得以顯現。總之，工會是社會組織體系中的重要組成部分，是社會建設中不可替代的核心組織。
3、工會的社會結構
“結構”這個概念是指任何事物的基本構成部分之間相互關聯的方式。社會結構是社會組織、社會群體或社會基本構成部分的相互關聯的方式。社會結構是一個有機整體，其中各個構成要素相互作用，呈現出社會的整體功能，并在互動過程中把自身與其他構成部分區別開來，展現自己在社會結構中所處的位置和特定的社會功能。工會是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，是社會主義國家政權的重要社會支柱，是職工合法權益的代表者和維護者。這是我們國家的一種重要的社會結構，其實質就是黨、政府（國家政權的人）和工會的內在關聯方式和相互行為模式。工會社會結構的設置基于兩點：一是工會的本質特征。工會是以階級性為前提，以群眾性為基礎的，是維護職工合法權益的組織。工會是階級性與群眾性的統一，政治性是階級性的集中表現，體現出工人階級是黨的階級基礎和執政基礎，是社會主義國家的領導階級。工會是具有高度的政治性、鮮明的階級性和廣泛的群眾性內在統一的組織。二是制度安排。制度安排是為了維系社會運行秩序，依據社會組織的特征和功能，以政治或法律權威的形式確定、規定其在社會結構中的位置和職責。工會的社會結構確定了工會是黨領導下的工會，是社會主義制度條件下的工會，是走中國特色社會主義發展道路的工會。但工會不是政治組織,不是國家行政機關的附屬物，而是遵循社會組織的運行規律，以社會組織的身份，圍繞中心服務大局的。工會是具有政治屬性、制度屬性和社會屬性相統一的組織。作為基本的社會結構，其核心價值取向、關聯方式和相互作用形式是穩定的連續的。由于政府職能轉變，工會的社會生態環境發生了變化，必將引發工會社會活動空間的拓展和維權領域的延伸，工會的社會屬性凸現出來。發揮社會組織的作用是社會建設的出發點和立足點，在社會管理和公共服務領域社會組織是黨領導下的真正主體，是社會治理的主要角色，是處理社會事務的主要承擔者，也是政府實施社會管理的主要合作者。作為現代政黨，必須擁有廣泛的深厚的牢固的社會基礎和群眾基礎，黨與社會應該緊密融合。剛剛結束的黨的群眾路線教育實踐活動的初衷也在于此。工會作為黨靠得住信得過的組織，堅持政治屬性和制度屬性是工會的政治方向和資源優勢，是必須堅持不可動搖的。但也要高度關注工會的社會屬性。黨要繼續保持社會管理和公共服務的領導權，必須重視對社會資本的積累和掌控，扶植社會組織，支持工會在自主、自治、自律的基礎上發揮更大更重要的主體作用。在社會管理和公共服務中工會與政府是合作伙伴關系。政府是國家發展和管理的主要承擔者，不應當包攬操辦社會領域的具體事務，本著黨政所需、職工所盼、工會所能的原則，把更多的資源和手段賦予工會組織。把哪些資源和手段賦予和以什么程序方式賦予應有一個制度設計，賦予工會組織應視為是工會的一種權利，必須進行相應的權利匹配和設置，這樣才是現實的可兌現的。雙方的合作應是身份平等的，由于職責和角度不同，主要方式是協商共謀以求共識，但出現不同意見也是正常的，否則就沒有協商的必要了。對此雙方要以誠意為基礎，相互包容，對一些重大的意見分歧也可以用談判的方式，在相互妥協中取得共識。
二、工會參與公共管理的理論要點
1、公共管理的內涵
社會管理和公共服務是政府的基本職責，是社會建設的兩大支撐點。社會管理體制、社會公共服務體系、社會組織體制和社會管理機制都是以其為基礎，為中心提出、形成和構建的。社會管理和公共服務是兩個既有區別又緊密關聯的概念。社會管理是政府制定提供法律、制度、政策等權威性的規范，保障社會組織和公民個人的各項權利，維系、保持和創新社會秩序，使社會處于和諧穩定的運行狀態，為經濟社會的發展奠定基礎。公共服務屬于二次分配的范疇，是政府通過制定出公共政策配置社會資源的一種方式，一定的資源配置結構決定社會利益結構和公民利益實現的狀況，對人們的生存、發展和幸福體面具有重要影響。社會管理關注的是社會秩序，公共服務關注的是社會利益。在社會建設的實踐中公共服務是社會管理的前提，只有優質高效公共服務改善民生，良性的社會秩序才能形成公共服務又是社會管理的內容，只有把公共服務納入社會管理之中，公共服務才會有法律、制度保障，取得應有的預期效果。社會管理和公共服務是我中有你、你中有我、互為因果、融合共生、相互促進、共同發展。社會管理和公共服務的有機結合成為公共管理或公共治理。公共管理是政府職能從對社會的管理轉向民主治理的分界線。
2、工會參與公共管理的理論重點
(1)公共管理的民主特征。其特征是：一是由于經濟社會關系復雜化和利益訴求多元化，必須建立有效平衡社會利益關系的民主法制程序。在政府和公民之間建立民意的通達渠道，落實群眾的知情權、參與權、表達權和監督權；在政府和社會組織之間保障社會組織的參與權、協商權和談判權。二是市場經濟的衡量標準是效率和利潤，社會建設的衡量標準是公平和正義。要保證全體公民分享經濟發展的成果，尤其要對社會中的弱勢群體進行幫扶救助，這是政府的責任，也是社會組織的責任。與此相對應必須建立一個市場經濟與社會發展相結合、相協調、相平衡的經濟社會體制結構。三是社會組織是政府和公民之間的中介，是雙向溝通的關鍵環節。公共管理只有充分體現社會各個階層、群體及其所代表的社會成員的利益訴求，才能形成社會共識，凝聚社會合力，為改革發展穩定奠定廣泛的民意基礎。
(2)參與是公共管理的核心價值。作為哲學范疇的價值概念，本質上是一種意義關系，即價值客體對價值主體有意義，雙方才能構成內在的價值聯系。在公共管理領域，政府各級決策者的價值取向是在一定價值觀的指導下，根據客觀情況的變化，依據一定的價值標準和價值判斷對社會行為、社會政策做出選擇。參與作為公共管理的核心價值有以下幾個要點：一是政府的公共管理方式必須要和社會進程、社會心態相適應。幸福經濟學的奠基人伊斯特林1974年曾經提出一個重要命題，即一國的經濟增長未必會換來生活滿意度的改善，被稱為“伊斯特林”悖論。如果公共管理與社會進程和社會心態不適應以致發生脫節，政府投入再多的努力，也難以獲得理想的效果。現在我國已成為世界第二大經濟體，2012年人均GDP已達6100美元，進入中等收入國家。在社會絕大多數人解決溫飽之后，人們的社會心態發生了質的變化，更加關注自身的發展和生活質量的提高，更加關注社會的公平正義，公共參與意識開始覺醒并正在逐步增強。對此政府必須在轉變職能的過程中，自覺調整思路，賦予公共管理新的內涵，以適應新變化，體現時代性。二是我國公共管理中的主要矛盾是人們參與公共事務的愿望增強與參與的途徑、制度機制阻塞不暢。其社會表現就是“端起飯碗吃肉，放下飯碗罵娘”，癥結何在，根本還是公眾參與不足造成的“心理對抗”。政府在公共管理中要整合組織資源、制度資源，搭建對話平臺，創新訴求載體。社會組織要把自己所代表的社會成員分散的、模糊的、甚至情緒化的訴求，通過組織、引導、教育、約束，在體制內有序理性的進行表達，不斷滿足其訴求的合理部分。經過努力建立具有鮮明的多元參與、政府合作、民主治理、生機活力為特征的社會主義的公共管理。三是公眾參與的程度是分層次的。普通公眾大多關注與其自身生存發展相關的最直接最具體的利益。組織引導公眾參與公共管理必須要找準政府和公眾的利益結合點，激發參與的興奮點，提高參與率。公眾和社會組織參與的目的是對公共政策的制定施加影響，以實現和滿足其利益訴求。這就有一個參與與政策產出的關系問題，即參與的結果如何。如果參與與出臺的政策無關或相背，沒有打上參與的烙印，其參與的熱情就會下降或成為擺設，影響政府公共管理的效果和公信力。
(3)參與中的權利和利益關系。參與是社會組織和個人的法定權利，參與背后的驅動力是權益。權益的基本內涵是權和益的統一。權利既是人們參與公共交往和公共生活的前提和條件，又是人們力求獲得的某種資源和力量。權利是權益的根本屬性，受法律保護，不能隨意剝奪，而利益則是權利的物質基礎，是權利的具體內容和外在表現。在權利和利益的關系中，權利伏于利益，制約利益。因為權利是利益的歸屬和所有的證明，規定著利益的正當性、合法性。沒有權利作為前提，利益就可能產生隨意性，或成為一種臨時性措施，或成為一種恩賜，或成為一種虛假的扭曲。政府職能轉變，界定社會組織的職責，首先要匹配與職責相應的權利，而參與權是獲得知情權、表達權和監督權的基礎和前提。只有參與其中，才能展示作為，發揮作用。維護公眾的合法權益，就是維護其權利和利益。依據工會參與公共管理的理論基點，可以作出清晰的判定：政府的管理正從集中走向分散、從一元走向多元、從壟斷走向參與。維護職工的合法權益是工會的基本職責，工會參與是公共管理的內在要求，是公共管理的重要參與主體，對公共政策的制定和實施有著主要的影響力。參與的理論基點使工會參與公共管理更具自覺性、合理性和持久性。在參與的過程中，一方面維護職工的法定權益，提升職工的參與意識和參與能力；另一方面加強工會與政府的合作，與其他社會組織進行利益協調。這有利于緩解社會矛盾，化解社會危機，減低運行成本，促進社會和諧穩定。這是一個增加社會正能量，積累社會資本的過程。
三、維權服務是工會參與社會管理的切入點
1、維護職工的企業權益
(1)勞動關系是利益關系。企業是生產社會財富的經濟單位，是職工賴以生存的場所。勞動和資本是兩個獨立的利益主體，只是在現實的生產過程中結成勞動關系，把雙方的利益統一在企業之中成為利益共同體。職工的利益與勞動關系的和諧程度成正比關系，恩格斯說：“資本和勞動的關系是我們現代全部社會體系賴以旋轉的中心。”這一論斷的現實意義是勞動關系是社會關系的經濟基礎，在社會體系中居于基礎性地位，對社會結構和利益結構有決定性影響，是衡量社會和諧與否的基本尺度。在市場經濟條件下，勞動關系是勞動和資本的利益交換關系。在交換過程中，勞動者唯一有用的東西是勞動力，作為利益主體可以選擇資本，但由于資強勞弱的態勢余地不大。市場經濟有三個固有屬性，即經營活動的自主性、經營環境的競爭性、經營目的的趨利性。這三個屬性使市場經濟有兩重性：一方面是積極作用，用市場經濟原則合理有效配置資源，激發市場主體的內生活力，推動經濟發展；另一方面是消極作用，市場主體出于追求利潤的動機，可能會壓低勞動力的成本價格，損害職工的公共利益，以實現利益最大化。作為勞動者一方為了自身利益也會采取合法或非理性手段，維護自己的利益，力圖使客觀利益最大化。勞動關系是一個共生共榮、相生相克、平衡有序的矛盾概念，是一個為了利益而依存，為了利益而分離的矛盾關系。單個的工人難以維護自己的利益，組織起來維護工人的利益是建立工會的本原性原因。維護職工的合法權益是工會的基本職責，是工會存在和發展的基礎，否則工會就失去了根基，失去了存在的必然性。在社會主義條件下，工會履行基本職責具有雙重意義：一方面，維護職工的就業、工資、勞動安全衛生等基本利益,把職工團結在自己的周圍另一方面，緩解、化解勞動關系中矛盾沖突因素，使勞動關系處在相對穩定的狀態，促進社會的和諧穩定。構建和諧勞動關系是中國特色社會主義工會發展道路體系的重要組成部分，工會在維護職工合法權益中構建和諧勞動關系，在構建和諧勞動關系中維護職工的合法權益，這是工會參與公共管理的基本途徑和核心手段。
(2)勞資利益相對均衡是構建和諧勞動關系的關鍵環節。公平正義是經濟社會發展的價值取向，是公共管理追求的一種社會理想狀態。公平正義的內涵是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現。其本質和現實的體現就是社會和諧。“和諧”的詞義是“配合得適當和勻稱”，也就是說事物構成部分，要素位置得當、實力相宜、利益均衡、運轉協調的狀態。就勞動關系而言可做兩點理解：政府、企業、工會（職工利益代表）的體制、制度結構科學合理，職責清晰、依法履職、到位有力；勞資雙方共享企業發展成果，利益相對均衡，不能差距過大。要實現勞動利益相對均衡，構建和諧勞動關系必須具有兩個基本前提：一是法律保障。在現實的勞動關系中，政府、企業和工會之間互動時，政府必須秉持中立立場，并依法規范政府、企業和工會的行為。由于資強勞弱是一種社會常態，勞動立法、勞動政策必須向勞動者傾斜。如果政府與資本結合，官員與商人勾肩搭背，必然會產生權力尋租，行賄受賄，這是某些官員腐敗的重要根源。為一己私利或小集團的利益推出的制度、政策必然會違背公平正義的原則，損害職工的合法權益。擴張是資本的本性，追求利潤是其內在的驅動力，但這是有限度的，其底線就是不能侵犯職工的合法權益和社會的公共利益。一些聰明的有遠見的企業家視和諧勞動關系為資源，是競爭和招商引資的重要載體。但也有一些不良企業雇主為了降低成本、追求利潤，違背法律、喪失良知,幾乎到了瘋狂的地步。實踐證明，權力的失衡必然導致利益的失衡，受損的一方是職工，這就為勞資沖突埋下隱患，或直接引發突發事件，對社會和諧構成威脅。市場經濟是法制經濟，公共管理、穩定社會秩序、平衡勞資利益關系必須構建法律制度保障體系。法律具有規范性、權威性、強制性。規范性是指，以法律形式將市場主體的合法地位、合法權益定型化，市場競爭規則定型化，市場運行秩序定型化，避免權利尋租和不恰當的行政干預；權威性是指，法律規定為全社會的所有組織和個人所接受、所遵循，具有普遍的社會約束力，不允許任何個人和組織擁有超越法律之外的特極強制性是指，一切違法行為都要予以追究，依法懲處，違法行為必須付出相應代價。當前已經大體有了一個維護職工合法權益的法律體系的框架，應進一步整合法律資源，完善勞動立法的法律體系，應把利益協調、表達訴求、矛盾調處和社會保障的有關內容法律化，在立法中體現出來。工資協商共決是工會維護職工合法權益，構建和諧勞動關系的核心舉措和基本方式，應以此為中心，盡快推出完善相關立法，如工資法、集體合同法、工資協商共決條例等。要做好相關法律條例之間的銜接，加大執法檢查和監督的力度，確保工會參與公共管理的法律地位，提高構建和諧勞動關系的實效。動關系矛盾的產物，是構建和諧勞動關系的重要推動力量，是工會職責的內在要求。工會依據關于工會的理論，以中國特色社會主義理論為指導思想，對社會主義條件下的勞動關系性質做出科學判斷：勞動關系是利益關系，是勞資雙方的利益差異，但勞動者和雇主都是社會主義的建設者，在根本利益上是一致的。勞動關系的性質是非對抗性的，主張用協商談判的方式，不提倡、不支持、不鼓勵用對抗激化的方式解決勞動關系中出現的問題。為此，提出了“規范有序、公平合理、互利雙贏、和諧穩定”的勞動關系理念，提出了“促進企業發展,維護職工權益”的企業工會工作方針，從其中的內涵顯示出工會構建和諧勞動關系的本質特征就是平衡勞資雙方的利益關系。這是在資強勞弱的企業環境中的利益平衡，是通過工會維護職工合法權益實現的利益平衡。平衡才能穩定，失衡就意味著職工利益屈從了資本的利益，成為雇主的附庸，可能引發勞動糾紛或利益沖突。平衡是相對的，動態的，是以勞資雙方博弈的實力為后盾的，職工利益的后盾就是工會。建設一個強大的工會需要諸多條件，就工會自身而言，應著重把握兩點：首先取決于工會的組織結構和組織程度。我國工會是自下而上建立起來的，又自上而下成為組織體系。統一的工會組織體系，便于用一個聲音表達職工的利益訴求，用統一的行動表達職工利益訴求的力量。企業工會是工會的工作基礎和組織基礎，處在維護職工合法權益,構建和諧勞動關系的前沿，是工會的力量之源。工會十四大以來，全總推出多項舉措,大力加強基層工會特別是企業工會的建設。2007年出臺的《企業工會工作條例》是一個有創意、系統的可操作性的內部法規。雖然在全社會宣傳力度欠缺，有些條款還未真正落實，但其方向性指導性是不容置疑的，是有標志性意義的。經過各級工會的共同努力，企業工會對組建工作進入到質量并舉、量擴質優的新階段，構建和諧勞動關系的能力大幅提升。截至2012年，全國簽訂集體合同224.3萬份，覆蓋企業579.43萬家；職工2.67億人，簽訂工資專項集體合同122.8萬份，覆蓋企業308.2萬家，職工1.5億人。各級工會建立1.3萬個法律援助機構，近10年來累計受理職工法律援助案件44.4萬件。企業工會維護職工合法權益，構建和諧勞動關系的主體地位、基礎作用充分彰顯出來。當前,非公企業成為勞動關系的主體，非公企業職工成為產業工人的主體，農民工成為職工的主體，由于體制和企業工會的維權能力還有不適應之處，工會組建空間依然很大，切實維權難度尚存。應進一步貫徹“組織起來，切實維權”的工會工作方針，組建工會的重點應放在小微企業和農村鄉鎮企業，維權重點應放在非公企業（因勞務派遣用工國有企業也面臨階段性維權難題）。要固本強基加強企業工會的制度建設。全總應對企業工會的制度提出一個頂層設想和基本要求及大項的制度目錄，同時給企業工會留有自主量裁的空間以適應企業的實際情況，要把企業工會的日常工作制度、組織制度和維權制度結合統籌起來，構成企業工會制度的整體合力，既要保證企業工會的運行秩序，又突出企業工會的維權實效，發揮制度建設的最大作用和功能。工會是職工自己的組織，應進一步確保和落實職工的主體地位，在全國范圍內全面推行企業工會主席的直接選舉，切實解決非公企業工會主席身份獨立的問題。再次是會員和職工的“討價還價能力”。所謂“討價還價的能力”是指工人在經濟系統的位置而形成的力量。包括兩種情況：一種是在勞動力市場討價還價的能力,會員和職工有雇主所需要的稀缺技術，具有職業轉崗和自我創業謀生的能力；另一種情況是在工作現場討價還價的能力，會員和職工在嚴密整合的生產過程中處于關鍵部位和工作節點上，對生產的運轉流程起重要甚至決定性作用，提升職工的地位和份量，令雇主不敢小覷。工人有知識有技術有能力才有力量。在轉變經濟發展方式，調整產業結構的過程中，發揮工人階級主力軍作用，建設一流的產業大軍是工會的歷史責任。從一定意義上說，工會幫助解決職工日常生活困難是“小幫扶”，提高職工的技術能力是“大幫扶”，是從根本上長遠上維護職工的合法權益。不斷擴大職工的人力資本，提升職工“討價還價的能力”，會對雇主形成一種強大壓力，能有效制約扼制資本的貪婪，促使企業善待尊重職工，分享企業的發展成果。在工資協商共決中增添了工會談判的實力，促使不想談不愿談的企業走向談判桌。會員和職工“討價還價”的能力是工會構建和諧勞動關系的力量之源。提升職工“討價還價的能力”重點是農民工，我國現有農民工2.6261億人，60.5%是初中文化程度,特別是新生代農民工融入城市的愿望非常迫切，繼續學習的心情非常迫切。知識技術能力是農民工融入城市的立足之本、創業之基。這有利于積累工人階級素質，優化工人階級的內部結構；有利于提升職工獲取收入的能力，實現更高質量的就業，為實現體面勞動創造前提；有利于阻止和消除利益固化和代際社會身份的固化，實現機會、權利、規劃和結果平等，實現社會的公平正義；有利于社會有序流動，實現社會的和諧穩定。提高職工特別是農民工的知識技術能力要以尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造為指導思想，職業教育與崗位培訓相結合，物質獎勵與精神獎勵相統一，建立健全面向全體勞動者的職業培訓制度，建立健全向農民工免費提供職業教育和技能培訓的制度，確保培訓質量，增強培訓的針對性和實效性。創新培訓載體，大力開展崗前、崗中、崗后培訓，開展勞動競賽、技術協作、技術攻關活動。創新職工成才通道，合理確定職工的發展預期，創新勞動模范工作室的職能，使之成為廣大職工成才的孵化器。
2、維護職工的社會權益
(1)公共管理是工會的維權領域。公共管理中的公共服務是公民權利與國家責任之間的社會關系。界定公共服務有兩個標準：一是使用公共權力和公共資源向公民及其家屬提供的各項服務；二是滿足公民的直接需求，即衣食住行、生老病死、生存和發展及博物娛樂等公共設施。政府是公共服務的主導和主體，是提供公共產品的基本承擔者，是任何其他組織不可替代的。公共服務的基本特征是普惠性和均等性。公共政策是公共服務的實踐形式和基本手段，以法律、政策、方法和措施等形式對公共服務進行制度設計和調控。公共政策的制定和實施事關人民的福祉，與職工的權益、生活緊密關聯。職工是公共服務的受益體，工會要時刻關注公共政策對職工利益的影響，凡是涉及職工和社會利益的問題要有自己的立場和政策主張，通過政府協商合作，談判博弈，使之成為公共政策的重要組成部分，實現職工和社會利益的最大化。工會維護職工的合法權益是對公共政策的補充和豐富，修正和完善，這與政府的初衷是一致的。
(2)工會社會維權應把握的基本關系。一是關注民生與工會維權的關系。關注民生就是社會成員如何從社會和政府那里獲得自己生存與發展的社會資源和社會機會。學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，這是黨和政府社會建設目標和價值取向，是對社會公平正義的明確回應和表達。民生領域可以說是階層、群體利益差異凸現的領域，也是社會公平正義與否表現明顯的領域。由于一些地方政府對GDP崇拜的慣性，地方經濟與改善民生對立起來，冷漠忽視民生，甚至壓制擠掉民生。現在的問題是公民日益增長的民生需求與政府公共政策不到位，提供公共產品不充分成為民生領域的主要矛盾。普通的生產工人、農民工、退休工人是工人階級主體，但在社會分層結構中都處于弱勢或相對弱勢，是住房難、上學難、看病難、社保難等諸難的主要承擔者。工會關注民生，在盡其所能為職工提供幫助的同時，更要積極參與，在社會源頭上維護職工的權益。二是職工的社會權益與企業的勞動權益的關系。職工勞動權益面對的是資本，社會權益面對的是政府，這實際是一次分配和再分配的關系。一次分配是職工勞動力的付出，獲取的是工資報酬，再分配是職工的公民身份，社會權利獲取的是社會利益。在一次分配中有四個要素參與，但要確保按勞分配的主體地位，保持職工工資與企業利潤同步增長。就業和工資是勞動力生產和再生產的前提，是職工生存和發展的基礎。職工的社會權益是企業權益在社會領域的延伸，是由政府作為調節主體，以經濟、社會保障、轉移支付為主要手段，依法律政策來貫徹實施的。與一次分配相比政府作為的空間是相對較大的，在政府公共服務中占有基礎性地位。一次分配要公平，再分配更要公平。職工勞動權益與社會權益相輔相成、相互疊加，形成職工的利益鏈條，這對降低職工的生活壓力，舒緩心理焦慮，維持平和心態是有意義的。當然職工的社會權益只是發展權益的一部分，社會權益也不是職工權益的整體。在公共管理領域工會關注是與職工相連，與勞動相關，尤其是公共政策中涉及職工具體利益的部分,這應成為工會維護職工社會權益范圍界定。三是工會幫扶與政府購買公共服務的關系。工會作為職工群眾自己的組織，關心職工的疾苦，滿足職工的需要是工會的責任。各級工會大都建立了幫扶中心和幫扶體系，職業介紹、職工素質工程、法律援助、金秋助學、困難患疾職工救助等成為工會的品牌，在職工和社會中產生廣泛影響。這些都是公益性的，是工會社會組織本質屬性決定的。從這個意義上說，工會幫扶中心提供了一定范圍的公共服務，是公共產品重要的提供者，是政府公共服務的有益補充。政府的公共服務是滿足社會公眾的需求，構建保底線、廣覆蓋的社會服務體系，但職工有不同于社會公眾的特定需求；同時工會不是行政權力組織，且經濟資源有限，難于進一步拓展幫扶領域和幫扶內涵。政府再大也是有限政府，難以包攬一切，政府購買服務是國際上的普遍作法，與社會組織合作成為潮流。政府職能轉變，政社分開其主要的價值指向就是從社會的具體事務中分離解脫出來，運用一定的權力和經濟杠桿，通過購買公共服務，把社會的民間的積極性調動起來，承擔公共責任，成為政府公共服務的重要實施載體。逐步形成不花錢也辦事，少花錢多辦事，花了錢辦好事的局面，引導社會聚集正能量，釋放正效應。據此，應把工會對職工的幫扶納入公共管理范圍，成為公共服務體系中的重要組成部分。這有利于政府把更多的資源和手段賦予工會組織，增強工會幫扶的經濟實力，使之常態化；有利于滿足職工的特定需求，增強工會幫扶的針對性；有利于工會與政府有關部門和其他社會組織的協調合作，增強實效性。這里需要注意幾點：一是確定購買范圍，主要是職工職業介紹招聘、技能培訓、生活困難救助、患病致貧、社會工作者聘用（這是解決非公企業工會維權瓶頸的關鍵環節）等；二是做好政府購買和工會承擔的續接傳承，把民政部門承擔的有關職工的公共服務交給工會來辦；三是可以考慮建立困難職工幫扶基金會，由政府主導，以政府、工會、企業和社會共同出資構成；四是還應進行制度設計（應把農民工包括其中），完善相關法律，加強監督管理。
關鍵詞：危機管理；規章制度；管理理論
一、危機與危機管理
“危機”在漢語中的解釋：危：不安全，危險、危殆、危言、危難；機：事物發生的樞紐，生機、危機、契機，由此可得危機是由危險和機會兩個詞組成，既危險，又意味著機會。著名的危機管理大師巴頓認為，危機是一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其員工、產品、服務、資產和聲譽造成巨大的傷害。由此可見，危機具有危害性、不確定性、突發性、緊迫性等特點。
高校危機管理隸屬于公共管理，是一個有組織、有計劃、機動性強的管理過程。主要指組織或個人針對當前或潛在的危機，于事件發生前后，采用科學相應的措施，調集資源，迅速恢復穩定，注重信息暢通、回饋，有效地預防、處理、化解危機。危機管理主要包括以下三方面：預防、控制、善后處理。
二、高校危機與高校危機管理
從1998年開始，中國高校開始擴招，學生人數劇增（如圖1所示）。
高校是社會組織機構重要成員之一，其危機管理問題不僅關乎自身穩定發展，也直接影響國家公共管理安全的整體和諧發展。近幾年發生的高校危機表明，更多、更復雜、更不可預測性的各種危機隨時可能發生。一件件慘痛和嚴峻的事實都在提醒我們高校危機管理的緊迫性和重要性。重視強化高校危機管理體系，健全完善管理機制，加強管理意識，深入穩固預警機制，全方位構建科學、有序、積極、與時俱進的高校危機管理體系意義重大。
高校危機管理基本特征：
1.及時性。高校危機發生雖然可以有一定程度上的預防，但是可變因素太多，真正發生始料不及，這對高校領導層和師生都是一個高難度的考驗，所以針對及時性這一基礎特征，高校領導層在突發危機事件中要快速反應、決策、執行。
2.目的性。高校突發事件危機管理有明確的管理目標、管理范圍、管理活動，在遇到突發危機意外事件時無法用制度解決問題，必須把危機管理目的作為行為準則。
3.持續性。因為高校特殊的管理人群，特殊的管理活動，決定了高校危機管理是一個持續、長久，需要不斷完善、改良的過程，并具有不確定性。
三、國外危機管理框架、措施
國外針對危機管理的研究起源較早，20世紀80年代，美國著名學者菲利普?庫姆斯出版《世界教育危機――八十年代的觀點》，書中正式提出教育危機研究。美國著名學者羅伯特?希斯在1997年出版危機管理研究經典著作《危機管理》。
國外的危機管理研究相對成熟，主要表現在以下幾個方面：
1.各學科交叉研究。
2.有一整套自成體系、成熟的研究方法，有效提高了針對高校突發危機事件處理的可操作性和科學性。
3.危機管理研究成果和政府政策緊密聯系，主要表現在有效的研究成果能夠被國家的公共政策制定所接收，理論與實際得到了很好的結合。
國外學校危機管理以政府相關政策為依據和框架，各個學校成立危機反應小組，由學校領導層組成，及時處理和有效應對各種校園危機。如美國學校制定危機管理的法則在美國教育部《指南》中有明確規定。
學生安全是學校危機管理計劃的主要部分，如意外傷亡、交通事故、自殺等，同時也包含危急事件的應對策略，如火災、恐怖事件等。針對危機處理的培訓在危機管理措施中是至關重要的一部分，如危機事例講解、事態發展過程回顧、實習演練等。同時，建立有效、快捷的網絡通訊平臺，對危機的預防和及時、有效處理十分重要，信息的不健全和遲緩完全可能導致事態進一步惡性發展。
四、目前我國高校危機管理現狀分析及思考
隨著社會轉型，高等教育改革、擴招，我國高校內、外部關系更加復雜，面對的問題和環境也更加多元化。相對于國外的高校危機管理體系，我國大多數高校的危機管理體系還不夠成熟，美國、德國等發達國家，學校重要管理組成部分之一就是危機管理，但在我國傳統思想中，學校是一個讓人覺得安全、穩定的場所，危機的發生率很小，所以我國高校相對國外發達國家而言危機管理意識不強。在現今這個信息海量、各種不可預料因素急劇增加的大環境中，如果高校領導層和全院師生還是沒有增強危機意識和危機管理意識，那么遇到突發性的各類危機事件，就會無所適從，影響和諧校園的建構。
隨著媒體、網絡的高速發展，信息日趨透明化，信息的傳播快、廣、準，社會和政府都對高校的關注度越來越高。高校出臺某一新措施，很可能會引起全社會的共同討論，所以高校必須更為注重自己的公眾形象，必須更加科學、嚴謹地制訂各項規章制度，承擔更多社會責任。我國高校危機管理制度目前還不夠成熟、完善，因此，借鑒、學習先進國家成熟的危機管理理論和經驗是非常有必要的。
高校危機事件不可避免，但是如何預防和阻絕突發危機事件的發生，如何在危機發生時及時采取措施，快速合理化地處理，把事態控制住，把損失減少到最低，是一個需要我們長期探討和研究的課題，意義重大。
參考文獻：
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論文關鍵詞:泰羅;科學管理;管理主義;經驗管理;工具理性;社會理性
弗雷德里克·泰羅是古典管理時期的開山鼻祖，開創了管理學發展史上的科學管理原理學派。然而，隨著知識經濟、信息社會和后工業時代的來臨，泰羅的經典管理思想也受到越來越多的非議和挑戰。一種流行的觀點認為，科學管理原理的根本目的是提高工廠的勞動生產率，管理的哲學基礎是亞當·斯密以來的理性“經濟人”假設，管理方式是一種“大棒加胡蘿卜”的物本管理手法，已經適應不了新時期的要求。更有甚者，有人簡單地把科學管理原理與人際關系學派思想對立起來，認為科學管理原理是一種冷酷的非人本管理，因此，在人本管理已經成為普適管理價值的今天，泰羅的思想更是顯得格格不入。那么，泰羅的管理思想是否真的過時了呢?我們到底應該以怎樣的一種態度，看待泰羅及其科學管理原理在過去、現在乃至未來的地位呢?本文從管理學說和管理學理論的歷史演進的角度進行探討，認為它開創了公共行政學的管理主義研究途徑，挑戰了傳統的經驗管理范式，并注重組織管理由工具理性向社會理性的轉型。
一、開創公共行政學的管理主義研究途徑
當代美國公共行政學家戴維·羅森布魯姆認為，自伍德羅·威爾遜以來，公共行政學開創了三種研究途徑，即管理、政治和法律途徑。而管理途徑又可區分為兩派，即傳統(正統)管理途徑，以及當代以革新為導向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的傳統管理途徑可追溯至19世紀美國的文官制度的改革運動。當時為消除政黨分贓和官僚腐敗給美國聯邦政府系統帶來的禍害，改革者提出“政府事務中具有商業性質的部分應當以一種完全企業化的模式運作。”傳統管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點之上的。任職于1913—1921年的威爾遜總統提出，應該用(企業)行政管理的穩定原則———企業式原則來指導公共機構的運作，認為“行政的領域是一個企業的領域”。因此，為了提高政府運作的效率，我們應該以私有企業的行政管理為榜樣，所謂行政問題就是管理問題。根據傳統管理途徑的觀點，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經濟的最大化。
自20世紀70年代開始，歐美國家普遍掀起了一場政府改革運動，其矛頭直指政府的機構膨脹、職能臃腫、成本高昂、效率低下，由此也推動了公共行政研究新的熱潮，催生了公共行政研究的新管理途徑。所謂新管理途徑，一般又稱為新公共管理(NPM)途徑。與傳統管理途徑之發源相類似，這一新途徑也主要是改革取向的，以期改善公共部門的績效。新公共管理途徑包含諸多改革假設，比如，公共行政的焦點應放在獲取結果而非遵循程序上;公共行政在產品和服務的提供方面應妥善運用各種市場競爭機制;公共行政應強調顧客導向的觀念，等等。與傳統管理途徑觀點相類似，認為公共行政是非政治化的和企業化的，這是新公共管理途徑的根本。在羅森布魯姆看來，從價值、組織結構、對人的認識、認知模式、預算、決策觀、政府職能等幾個特征來說，盡管公共行政的傳統管理途徑和新管理途徑之間存在不少差異，但總體上看是殊途同歸的，崇尚效率和系統管理是其不二法門的哲學基礎。而追根溯源，管理途徑作為現代公共行政學的一種主流研究途徑，歷史上濫觴于泰羅及其科學管理原理。可以說，正是泰羅的學說，奠定了管理學在現代社會科學中的合法性地位;也正是泰羅的思想，啟發了威爾遜的研究靈感，從而觸動他去吸收和借鑒私營部門的管理哲學和管理技術，寫出了流傳百年的《公共行政之研究》，進而創立了適應現代社會要求的公共行政科學。
泰羅通過對時間動作制、職能工長制、計時工資與計件工資制的親身體察，發掘出現代組織管理中的重要法則———效率法則。在他看來，勞資雙方都應崇尚科學管理工藝，追求生產率的提高，以實現雙贏的目的。著名學者歐文·休斯認為，工廠裝配線是體現泰羅思想的主要的社會領域，但政府運用科學管理的時間并不比它晚多少。因此，泰羅的科學管理理論在公共行政領域一直占有重要地位。因為泰羅當時就認為，科學管理可運用于公共部門的原因在于:它提供了政府中官僚制組織形式的運作方式，是一種最佳方法，其系統控制的思想非常符合僵化的等級制、過程和慣例。標準化任務及按其操作的工人與傳統的行政模式是吻合的。甚至利用秒表計時進行績效測量的做法在龐大的官僚組織及其分支中也較為普遍。
在泰羅其后的近百年時間里，盡管人際關系學派、管理決策學說、權變組織理論、知識管理理論等各種管理學說和理論流派層出不窮，眾說紛紜，對公共行政學的研究產生了不同的影響。然而，泰羅開創的傳統管理研究途徑，以及由其衍生的新管理研究途徑，始終是公共行政學的正統研究途徑，并未受到其它學派和研究途徑的沖擊而被邊緣化。正如美國著名管理學家哈羅德·孔茨所指出的，二戰后管理學科領域出現所謂“理論叢林”現象，這使得泰羅等古典管理學者的觀點被人發展得過于枝蔓，先后出現6個甚至11個學派的混亂局面。但很多學派其實是標新立異，只是迎合了社會的需要，在學科發展的角度看其科學性值得質疑。而惟獨由泰羅開創的管理科學研究途徑，其合法性一直經久不衰甚至有久爾彌堅之勢。對于泰羅及其科學管理原理在公共行政學研究中的歷史地位，博茲曼提出過一個更具結論性的評論。他說:“科學管理在教科書中占有一席之地;它在公共行政的實踐和政府研究中具有很大的影響。由于對科學管理和科學原則的信奉迅速擴展并使其流行的正統做法，公共行政和公共行政人員的影響達到了頂峰。科學管理在1910—1940年期間一直對公共行政起著支配作用，它使公共行政具體化為一個學術領域。”
二、推動傳統經驗管理范式向現代的科學管理的轉變
科學管理原理的本質是一場思想或精神革命，它挑戰了傳統的經驗管理范式，倡導新的科學管理精神，推動了傳統經驗管理范式向現代科學管理的轉變。關于這個問題，泰羅在《科學管理原理》一文中曾多次提醒人們不能只重技術而忘記了它的精神實質。他說:“科學管理是通過研究和實踐發展起來的，它是以測量手段和工程技術為基礎的，用科學的調查方法，根據實際而不是傳統來決定所能完成任務的正確方法”“具體體現在科學管理的‘四個原理’上。不僅是管理手段上的，更是管理理念上的。”因此，“他自己由于對大批的所謂‘效率專家’借用了他的方法而忘卻了他的基本原理而感到苦惱”。管理學家鄧恩評論道，“科學管理的‘措施’絕不等同也不應取代科學成本核算方式等等的管理技巧問題，而后者則是一種堅持收集數據、列表分析并將知識應用于解決工業社會問題的科學態度和科學精神，是倡導一種全新管理范式的‘思想革命’。”
為什么說泰羅的科學管理原理的本質是一場思想或精神革命，而且挑戰了傳統的經驗管理范式呢?這是因為泰羅一反傳統的經驗沿襲方法，采用科學的途徑來解剖管理生活，探究管理的內在規律和普遍原則。他把科學視為良好管理的一個重要方面。因為在他之前，沒有數據，沒有理論、原則或制度，就沒有人會相信管理能出效益，人們也不會把管理看成是一件嚴肅的事情。比如，此前法國經濟學家薩伊就意識到管理是土地、勞動和資本之外的生產力的“第四要素”，但沒有得到社會的普遍承認和重視。“只有泰羅第一次從理論的高度向社會的勞資雙方、管理者和被管理者階層證明:真正的科學，那種能夠導致充分掌握信息專業實踐的科學不只是技巧、公式和規則，而是一種思想革命，一種世界觀和解決問題的方法。”
當代管理學大師彼德·杜拉克認為，“直到1885年泰羅開始探索之前，還從沒有人對工人的日常工作進行過系統的研究。怎樣工作被看作是一種想當然的事情”。英國著名管理學家厄威克也指出:“泰羅所做的工作并不是發明某種全新的東西，而是把整個19世紀在英美兩國產生、發展起來的東西加以綜合而成的一整套思想。他使一系列無條理的首創事物和實驗有了一個哲學體系，稱之為‘科學管理’。”
羅伯特·丹哈特則從公共組織理論的角度評價了科學管理原理對于實現管理范式演變的貢獻。他提出:“泰羅著作中的哲學含義對公共行政學者來說具有重大意義。雖然我們有可能覺得泰羅的科學很粗糙，但我們不能否定他推進了將嚴格的科學性運用于組織研究的觀念。這種方法不久便成為了管理科學的主流。此外，科學原則最先是被運用于生產，但隨后便‘向上和向外’擴大到組織的更高層次，或許可以說普及到了社會。”歐文·休斯更是對泰羅的思想充滿譽美之詞，他認為:“泰羅所追求的是一種根本性的變革，用效率和科學取代了特定決策，當通過科學管理使雇主和雇員擁有相同利益時，它甚至成為一種社會變革。”
上述說明，正是泰羅把科學的知識和科學的精神應用于管理的實踐和理論探索，才使人類社會的管理世界觀和管理范式進行了一次哥白尼式的變革，實現了由經驗管理向科學管理的轉變。具體來看，這種轉變體現在四個方面:
(1)經驗管理的主體是個人，主要是通過有經驗者起“傳、幫、帶”的作用，把長期積累的管理常識和管理竅門傳授給其他人。相反，科學管理的主體不再僅僅是個人而是一個群體，他由領導群體或管理群體來控制，同時還外加了參謀機構和智囊團(外腦)來輔助決策和參與管理。
(2)經驗管理的客體(對象)是單純的物，屬于見物不見人的管理;而泰羅的科學管理對象不僅有物(如機器、工場)，更重要還有人，它是通過對人的有效管理來實現對人和對物有機統一管理。
(3)經驗管理的主要依據是人類以往積累的知識、智慧、經驗和個人膽識與閱歷;科學管理依據的則是科學的方法、理論、工具、技術和藝術，實現了我國古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰羅明確指出:“必須用科學知識來代替個人的見解或個人的經驗知識。否則，就談不上科學管理。”
(4)經驗管理的程序簡單和隨意，沒有規則意識和制度觀念，“謀”和“斷”合而為一;科學管理是一種程序管理和規則管理，講究程序的合法性和合理性，管理的過程是分階段、按步驟進行的，避免了主觀的隨意性和盲目性。泰羅反復強調:“最佳的管理是一門實在的科學，其基礎建立在明確規定的法律、條例和原則上。”
三、注重組織管理由工具理性向社會理性的轉型
德國社會學家馬克斯·韋伯認為，理性化是現代化的核心要義，而要實現管理的現代化，就必須首先進行理性化的組織設計。為此，他提出了“官僚組織”(或稱“科層制”)的概念。與此相對應，韋伯極力倡導工具理性，以適應工業社會條件下社會化大生產對組織管理的要求。由于泰羅與韋伯大體生活在同一個時代，因此很多人以為泰羅也效法韋伯，在具體的管理實踐中把工具理性發揮到了極致，并由此斷定泰羅的管理是以“經濟人”假設為根基的。然而，事實并非如此。我們不能簡單地以“經濟人”假設來斷定泰羅的管理就是見物不見人的物本管理，屬于典型的工具理性;恰恰相反，在泰羅的著作和思想中，始終閃爍著社會理性的光芒，充滿了關注弱者和勞資共同利益的人本意識。
要研討這個問題，首先必須區分工具理性和社會理性的基本涵義。所謂工具理性，是指在人性的設定上，把組織人單純看作“經濟人”，訴求物質利益上的最大化;在管理的對象上，把人看作是機器的附件或依附物，實施一種見物不見人的物本管理;在管理的價值取向上，關注組織贏利的最大化，忽視個人和社會的利益。而社會理性，則同時關注人的多方面需要特別是社會心理需要、社會的公共精神和國家的公共利益。從總體上看，前工業社會的傳統管理屬于典型的工具理性管理，見物不見人，純粹把人看作是工具性附屬物。泰羅的科學管理雖然是在科層組織場景下進行的，受特定歷史環境的限制，在很大程度上是一種工具理性的組織管理方式，因為其根本目標在于最大限度提高組織效率和生產能力。但必須承認，它同時也注重由工具理性向社會理性的轉變。主要表現在:
(1)泰羅的管理哲學的初衷在于高揚“提高全國性效果”大旗，配合羅斯福總統倡導的“保護國家資源，增進全國性效果”的呼吁。泰羅認為他自己寫《科學管理原理》一文有三個目的，其中第一個目的是“通過一系列簡明的例證，指出由于我們日常的幾乎所有行為的低效能使全國遭受到巨大的損失”，并因此在美國全社會宣傳和灌輸科學管理的精神，提高社會效率和全國性效果。但很顯然，傳統的基于工具理性的組織管理思路往往是狹隘的，它只重視組織個人或內部的效益，其目標訴求尚未升華到社會和國家利益的層次。
(2)關注管理層和被管理層雙方的收益，實現了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗變。在《科學管理原理》第一章的開篇泰羅就旗幟鮮明地提出:“管理的主要目的應該是使雇主實現最大限度的富裕，也聯系著使每個雇員實現最大限度的富裕。”當時社會上絕大多數人都相信雇主和雇員的根本利益必然是對立的，但泰羅認為，“科學管理則恰恰相反，它的真正基礎在于相信兩者的利益是一致的。”
(3)強調管理者和被管理者間是合作博弈而非勞工階層的“囚徒困境”博弈。在論證《科學管理原理》時，泰羅明確地指出“資方和工人的緊密、親切和個人之間的協作，是現代科學或責任管理的精髓。”他把雇主與雇員之間的親密友好的關系，強調為是科學管理中最重要的一個特點。
(4)關注人的價值而非完全的“經濟人”取向。如泰羅在國會證詞中說:“先生們，有很多人把工人看成是貪心、自私、貪婪，甚至更壞的人。我完全不同意這些在社會上散布的污辱工人的濫言。我完全不同意這種說法。工人同社會上各個階層的人沒有什么不同。他們并不比其他階層的人更加貪心、更加自私。他們也不比其他階層的人少貪心、少自私。”當代美國管理學大師T·彼德斯則認為:“注重時間和動作模式的泰羅，以他特有的方式增加了人們的自由。他的確定工序最佳時間的方法，使一線工人從盲目的、反復無常的工頭手中解放出來。人們往往忘記了科學管理革命的兩重性，一是對上面的管理者的，二是對下層被管理者的。”
綜上所述，泰羅及其科學管理原理，一是劃時代地開創了公共行政學源遠流長的管理研究途徑，并有著恒久的魅力;二是動搖了沿襲幾千年的傳統的經驗管理范式，高揚起了科學管理革命的精神旗幟;三是注重社會組織管理上的價值理性的轉型，即由工具理性向社會理性的轉型。但由于受時代的局限，泰羅的思想不可避免地帶有某些歷史的缺陷。比如，杜拉克指出，“科學管理原理的兩個缺陷:一是它否定了管理的整體性和組織;二是割裂了計劃和實際行動。”
