時間：2023-07-18 17:24:40
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共行政的精神，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：公共行政 行政倫理 組織和個人
1.公共行政倫理的來源和涵義
公共行政對于中國社會來說是一舶來詞匯。最早的文官出現在英國，叫做“宮廷的仆人”。以“仆人”定位公務員，明確為誰服務的問題之后，便有一個更需明晰的問題――在為主人服務的時候，需要秉承哪些服務理念，遵循哪些行為規范。此時，行政倫理以一個職業倫理的形象展現出來。與此同時，“為誰服務”的問題則體現出行政倫理的價值角度。
公共行政倫理，指的是“在公共行政領域，公共行政主體為確保公共行政的公共性和民主性而在行使公共權力進行公共政策制定、公共事務管理、公共服務提供的過程中所應遵循的總體倫理準則和規范，以及所應確立和堅持的道德價值取向”。[1]公共行政倫理體現的是一種行政精神，是公務行政中正義、奉獻、責任、利他的精神和品德的具體表現。
公共行政的作為一種管理實踐，它的核心內核為職業價值取向，最初出發點的層面上解決行為的動機和理想；更外一層表現為公務員的職業精神，如公仆精神，奉獻精神，服從精神等；進一步外化為公務員職業道德修養；而具體到公務員的工作上表現為公務員某一職業行為。因此，做一件事情的動機是最行動最根本的初始起點，同樣，研究公共行政的初衷和行政理念是非常具有價值的。正如著名哲學家康德曾指出，“一個行為的道德價值并不是隨之而來的結果所構成，而是由完成這一行為的意圖所構成。重要的是動機，而且這種動機必須是特定種類的。重要的是，我們要因為一件事情是對的去做這件事情，而并不是由于某些隱晦不明的動機去做它”。
2.公共行政倫理的品質
公共行政倫理的品質并非一種強制行約束規范，也不是伴隨公共行政發展的社會歷史性價值追求，而是從公共行政誕生伊始，公共行政倫理的品質就天然內生于公共行政的本質。公共行政的倫理品質包括公平正義、責任意識、協調與利益整合、服務精神等。
2.1公平正義
從公共權力與公民權利的關系角度來看，公共性是指政府的公共所有的屬性。公民個體讓渡一定的私人權利組成國家權利，因此，政府存在的目的與合法性就在于維護與保障公民的權利。正如哈貝馬斯所所言：“國家是‘公共權力’機關。它之所以具有公共性，是因為它肩負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。[2] 因此，與以效率價值為導向的市場制度不同，政府終極的價值目標應當是公平正義。政府的權力運行中應秉承“以人為本”的權利本位理念。由此也決定了，政府不僅要為人們表達公平正義的渴望提供廣闊的渠道，而且要為在社會生活中實現公平正義而努力。在公平正義理念指引下的公共性，就是要有效地增進和公平地分配社會公共利益。正如羅爾斯所言，“在一個由公眾承認的政治正義觀念加以有效調節的秩序良好社會里，每一個人都接受相同的正義原則?！盵3]
繼威爾遜的政治與行政的二分理論后，行政學作為一門獨立的學科存在，從此邏輯起點出發，在此之后，馬克斯?韋伯精心打造的官僚理論在技術層面上將威爾遜的思想賦予更多的實踐意義，使公共行政走向專業化、科學化，此后新公共行政理論和新公共服務理論作為典型代表，將公共行政價值追求從片面追求效率變為公平前提下的效率。社會公平正義是公共行政的價值精神，是維持社會和諧團結的黏合劑，是保證社會信任的基石。在傳統公共行政中，經濟和效率是衡量政府績效的最為重要的指標，而新公共行政運動以來，社會公平正義成為公共行政理應考量的指標，社會公平正義是管理者的職責所在，是維護公共利益，實現社會穩定和長治久安的必然要求。
2.2責任意識
行政責任既是一種政治責任，又是一種道德義務。在西方威爾遜、古德諾政治行政二分法作為邏輯起點開始，政治與行政兩分成為可能。在公民讓渡自己部門個人權利的同時，不僅授出權力，也賦予了責任。行政人員必須明確何者當為，何者不當為，意味著公務人員必須按照授權者的意圖來行使權力。關于責任的論述，康德在其著作《道德形而上學》中寫道“：一個好的意志之所以為好，并不是因為它所達到的效果或成就……即使這一意志完全沒有力量實現它的目的，即使它付出了最大努力卻仍然一事無成……它也仍然像一顆珠寶一樣因其自身的緣故而意義發光，就像那些本身就擁有完整價值的食物一樣?！毙姓^程中，政府組織和單一公務人員之間的最基本關系也表現為授權關系，公務人員擁有權力的同時也需要承擔相應責任。作為行政個體的公務人員，客觀方面要對上級、公眾和法律負責，在主觀方面要對責任有著明晰清醒的自我認知。
2.3協調與利益整合
政府作為國家意志的具體實施者，在行使具體行政行為時難以厘清各個部門職責邊界，部門利益與具體的行政事務運行過程中常常有所沖突。處理職責邊界容易產生摩擦、推諉等現象，因此，應進一步明確府部門職能配置、機構設置和人員配置及相應職能，進一步協調整合部門利益，政府公務員作為人民公仆，造就行政倫理公正、廉潔的價值基礎。
2.4服務精神
服務精神是公共行政的和本質要求，公民個人讓渡部分權利組成具有強制力的國家權力，作為權力行使者的國家公務人員必須具備服務人民的精神，諸如積極公仆意識、奉獻精神、自我犧牲精神以及愛國主義精神等。作為政府公務人員，一方面，公共行政的組織應始終以一種積極的態度，對公眾的合理愿望和訴求做出快速有效的回應； 另一方面，公共行政的機關工作人員應具備崇高的道德修養，既服務好人民，又以榜樣和楷模的形象展示于社會公眾。
行政倫理包括組織制度層面的行政倫理和行政工作人員個人的行政倫理。組織制度層面的行政倫理著眼于整個組織，正如美國著名學者羅爾斯所說“社會基本結構方面的不平等的影響十分深刻并且自始至終應該成為社會正義原則的最新適用對象。而且，社會體系并不是超越人類控制的不可改變的體制，而是人類活動的一種類型”。因此，基于良善正義的制度是正當行政倫理得以存在的根本環境。因此，作為政府組織必須進行自上而下的制度建設來確保公共組織的擁有正向的行政文化氛圍，同時也需要通過自下而上的公民精神培養，使得群眾和政府工作人員都具備較高行政文化修養，實現政府負責任，公民文化不斷向前發展的良性互動的政府體制，建構中國的行政倫理文化。
參考文獻：
[1]曹望華.國內公共管理倫理學研究綜述[J].廣東行政學院學報，2007（1）.
[論文摘要]隨著現代社會發展的需要以及對公共行政現代性的追尋，行政自由裁量權的合理性價值及其限度日益凸顯。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式對倫理價值的關注，無疑是解決此問題的一盞指路明燈。在制度之外輔以一種建基于內在道德信念的自我約束機制——責任倫理，契合了公共行政道德化趨向。責任倫理作為行政自由裁量權價值生成與公正運用的基本前提與保障，可確保行政自由裁量權以一種符合民主、公正要求的負責任的方式行使。
[論文關鍵詞]行政自由裁量權；公正；責任倫理；新公共服務
近代以來，行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。由于行政自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發的公正失范現象不免存在，昭示了責任中心主義固有的局限性。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，為探索規制行政自由裁量權的路徑選擇提供了有益的視角。
一、行政自由裁量權的合理性價值及其限度
(一)行政自由裁量權的合理性價值
行政自由裁量是公共行政現代化、法治化趨勢下的具有合法性與價值合理性的“非制度”領域。目前學界對行政自由裁量權的基本概念尚未有一致的界定，不同觀點有各自的側重，但總的說來，強調行政主體在權限范圍內有根據自己的意志和判斷作出選擇的自由，并以適當的公正方式作出裁決的權力。隨著現代社會的發展，社會轉型的步伐在加快，行政的范圍在不斷擴大，“行政自由裁量權的大面積存在是現代行政的必然要求”。其合理性價值主要體現在：
第一，契合公共行政的價值取向。效率是行政權的價值追求，也是公共行政的重要的價值取向之一。隨著現代經濟社會發展，政府干預范圍日益擴大，行政權在廣度和深度上的擴張以及行政分工造成的技術優勢，呈現出行政管理日益專業化、權力行使方式多樣性的趨勢。法律法規必須賦予行政主體在權限范圍內行使自由裁量權，使行政主體能夠在社會的迅變性與法律的穩定性之間靈活果斷地解決問題，及時回應民眾的需求，提高行政效率。行政自由裁量權是現代行政發展的結果。
第二，彌補法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等幾個方面。沿承亞里士多德派觀點認為，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能對行政行為在所有情況下的所有裁量方式和程度都作出詳細、明確的規定，對其闡釋和執行都有賴于行政人員的理解。德性行政人對待具體權威與制度的基本態度應是“合理服從”，而非機械地固守規則。法律的不嚴密意味著自由裁量權的必要性，這個問題不應該如柏拉圖派的建議那樣留給立法機關，因為，事實表明法律的出臺必須有嚴格的程序與技術，成本巨大，且常常滯后于現實，而且新增的規章本身依舊需要解釋，法律規章的激增無益于解決這個問題。
(二)行政自由裁量權的價值限度
行政自由裁量權從成為一種非制度化的行政權力的初始就伴隨著尖銳激烈的批評反對，其價值限度亦得到廣泛的討論和反思。人們一直用謹慎的態度警惕著裁量自由，懼怕權力所具有的“自我膨脹”特性。正如歷史學家阿克頓勛爵所聲稱的，權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對腐敗。由于自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，有較大的主觀性，在日常的行政實踐中，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發的公正失范現象時有存在，具體表現為：(1)目的不當。行政人員在行使裁量權時本應基于授權目的及公正合理原則，選擇最恰當的行為方式，卻由于受到牟利、徇私等惡意動機支配而作出偏離法律目的的不公正的行為.(2)不平等對待。存在同責不同罰與不同責同罰兩種情況：同等情況的行政違法行為，分別給予輕重懸殊的、不同等的處罰；對情節輕重不一的違法行為，卻一律給予相同的行政處罰。造成的結果是責罰不相當，即行政處罰的輕重與相對人的違法行為及其應承擔的責任不相稱。(3)主觀臆斷，隨意裁量。主要指行政人員在行政實踐中的非正當考慮現象，即行政主體在作出行政行為時，考慮了不應當考慮的因素，對于應當考慮的因素卻未考慮，或者過分強調或輕視了一個相關因素，憑主觀印象、固有傾向隨意認定，作出顯失公正的裁定。(4)程序不當。主要包括沒有在合理的時間期限內作出裁定甚至故意遲延以及采取不當的不作為方式。
在現代行政實踐過程中，行政價值關系有著多向度發展的可能性，行政人員在作出具體的裁量行為過程中可能會受到某些因素的腐蝕，濫用公民所賦予的權力，扭曲行政主體與行政客體的關系，制造腐敗而“形式合法”假象，使行政價值關系走向反面，異化公共行政的價值追求。行政自由裁量權運用過程中的失范現象，表明這種“制度約束之外”的權力會因多種因素的相互作用產生不受制約的裁量自由，違背法律授權的目的和原意，它將置理性主義的愿景于谷底，而且裁量權的失范現象將官僚制所面臨的現代性危機裸地展現在公民面前，會進一步引發人們對政府、公共行政人員以及法律制度的信任危機。一旦喪失了信任的社會土壤，就會對公平、正義等積極價值造成毀滅性打擊。
在公共行政中，解決具體行政事務的自由裁量方式不免會遭遇公共行政的倫理困境，即行政主體在作出裁決時同時面臨多個指向不同的角色定位和責任期望、互不相容的利益沖突和價值判斷的情景。公共行政的倫理困境聲勢烜赫地考驗著行政主體的專業素養和倫理品質，對公共行政民主精神和公正價值提出挑戰?！澳切┧茉觳⒅笇總€角色行為的價值觀將你推向兩個不同的方向，并使你面對兩種互相排斥的選擇方法。你得面對那種由我們扮演的角色所引起的道德困境?！?/p>
二、責任倫理：行政自由裁量權失范的規制理路
(一)近代“管理中心主義”對制約行政自由裁量權的探索
行政自由裁量權既處于法制框架之內，又處于制度無意識之域，是行政主體在制度規定不明確的模糊地帶或者制度之外的灰色領域作出事務性行政裁定的權力。這種非制度化的行政權力使行政主體有很大的裁量自由和權力空間，但它不可能是“任意自由”的裁量權，而只能是“受法律約束的裁量”權。早期行政學探討制約行政自由裁量權是在以管理主義為中心的背景下進行的，強調的是行政的科學性和效率，極少探討行政的價值問題。此時提出的制約方法集中在健全和完善權力監督和制衡機制上，這種控制主要包括立法控制、行政機關的內部控制和司法控制。在立法控制方面，著重對自由裁量權作出明確界定和制度設計，主要包括界定政府自由裁量權的范圍和限制行使自由裁量權的標準。行政自由裁量權的內部約束“是指行政機關內部的上級行政機關對所屬下級行政機關，專門監督機關、主管行政機關對其他行政機關及這些行政機關之間就行政自由裁量權的運用進行自我監督，保證自由裁量權的科學行使?！彼痉刂茝娬{合法性原則、合理性原則和程序公正三個方面：(1)合法性原則，即行政自由裁量權的行使必須在法律規定的框架內；(2)合理性原則，在法定幅度范圍之行使自由裁量權是否合理適當，包括動機的正當性和是否考慮了相關因素等等；(3)程序公正，是對自由裁量權的行使的程序性價值導向，是制約與規范自由裁量權過度的重要路徑。
可見，近代以來行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。但是，官僚制的責任是最低限度的責任規定，這就是責任中心主義的局限性。從理論上看，現代社會中的自由裁量權是規范的權力，憲法規章日臻細化和完善，制度設計漸趨健全和周密，但是，法律制度與規范理性無法窮盡所有裁量權的行使領域和裁定細節，對于保證其裁衡的公正尺度來說，還是遠遠不夠的。而且法律規范的這種外部約束的作用盡管十分重要，但這種“禁于已然之后”的行為效果的滯后性也是顯而易見的。因而，在公共行政領域中，對自由裁量權的規范“不是通過更多的規則，而是通過對法律精神和法律精神與公共利益之間關系的認識使行政自由裁量權受制于公共利益”規則。這種規范由于主要表現為“形式合理性”而具有強制性特征，只能對自由裁量權起基本的規約作用，難以有效激發人的使命感和責任感，嚴格規制的實際行動并不能如傳統公共行政所言的那樣最好地為公共利益服務。行政官員行使自由裁量權的天平在沒有公正的評判標準的情況下，往往會倒向強大的利益集團。這種方式還可能會越走越遠而陷入“合法性危機”的泥潭。
(二)新公共服務范式對自由裁量權的規制——責任倫理
20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，樹立起“公民權”和“公共服務”的大旗，重塑了公共行政的本原性價值蘊涵與要求，確立了現代公共行政的人文價值依托。新公共服務不僅內在地包涵著“責任中心主義”的價值目標與愿景，還高揚起“公平正義”的評判旗幟，呼喚公共行政精神，發掘倫理價值，強調公民的話語權，強調在公共對話的平臺上實現公共利益，這些指向強化了行政主體的責任。誠如羅伯特·登哈特所言：“新公共服務不只是最新的管理時尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們為他人服務的原因的一種界定。它是一種對價值觀的根本改造?！彼瘸姓J制度的作用，更強調“公平正義”的價值，認為無論存在著什么樣的權力監督或制衡機制來規范行政人員的行動，歸根到底還是要依靠他們的德性崇高和倫理自覺。這是他們作為值得信任的、負責任的、富有公正精神的公共行政人員應然品性的基石，也是他們得以憑借契約式的授權在服務公共利益的名義下和范圍內作出自由裁定及提出強制要求的內在根據。
“責任是任何治理過程的基礎。治理過程的有效性取決于官方人士如何對自己履行職責和法律職責的方式負責。”新公共服務既承認責任在民主治理中的中心地位，又著力構建行政責任的實現機制。認為公共服務中的責任問題極為復雜，“責任行政”的生成和價值建構不僅僅建基于以市場為基礎的標準，行政主體“應該關注的不僅僅是市場；他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益”。認為用簡單的效率測量方法和中立的價值判斷來描述公共行政人員負責任的作用和行為也是不恰當的。在公共行政人員為了什么而負責及對誰負責問題上，新公共服務理論主張“公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務”。這與主張直接地、中立地對政治官員負責的老公共行政不同，也有別于滿足“顧客”偏好并“以效率、成本一收益和對市場力量的回應性”為主要負責形式的新公共管理的傳統觀點。
此外，公共行政的“公共性”，決定了現代政府及行政人員的主要職責在于維護和實現社會公平正義，這是公共行政的應然性價值目標。行政人員作為公共領域中的主體，作為行政自由裁量權的具體執行者，應當盡可能使行政自由裁量權的行使過程和方式符合社會一般的公平正義觀念。早先的亞里士多德派也認為，公共行政的傳統標準(中立、效率)是不完備的，為了重振與公共利益密切相連的公共行政精神，公共官員在解釋和執行法律規章時，如果不考慮公正，將會導致非正義，這與新公共服務理念的“公平正義”的價值面向不謀而合。它承認“效率”與“經濟”作為公共行政的指導方針是必要的，但除此之外，必須將“公平”作為“第三個規范性支柱”。公平、公正作為人類不懈的理想追求，是一種道德的愿景，也是踐履的現實要求。行政自由裁量權的行使必須符合公正公平原則。公正的行為意味著行政主體在施政中不為私人考慮所驅動，平等地對待每一位公民的合法權益：相同的情況則平等地適用法律，同等情況所作出的行為選擇要基本相同、前后一致，對需要給予處罰的相同行為給予同等的處罰，承認所有公民具有平等的權利，這些權利并不因公民出身與種族的差異或地位與權勢的變更而不同，換言之，這些情形考慮作為相關差異將被排除；不同情況下，則根據具體情況、具體對象作出公正的選擇和判斷，所作的決定和相對人應受的對待應成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯稱之為“個人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一種應該根據公共標準進行的判斷。
因此，責任倫理是一個“不單純的混合物”，是服務于公共利益的責任，是建基于公正價值的責任，是內塑于道德信念的責任。它是由行政主體的角色身份以及由行政主體被授予的權利和所承載的義務決定的，在民主政治環境下，其行為最終應向公民服務，必須考慮作出裁定行為的可能后果，并為其承擔責任?！靶鹿卜罩械呢熑伪砻饕獙⒐珓諉T的角色重新界定為公共利益的引導者、服務者和使者，而不是視為企業家。”處于公共行政倫理困境的行政主體要按照增進公共利益的倫理準則，在復雜的社會環境中平衡各種利益沖突，使每一個人不會因行政主體的“個人授受”而受到不公正的對待。當倫理困境出現時，各種幾乎完全相反的價值要求最終會在行政人員個人那里發生碰撞，建立負責任的管理模式，不是要把這些要求簡單地放在一起，而是通過一個合理機制來確定各種要求的優先順序。只有當自由裁量權行為發生的前提是追求公共利益取向的道德信念的時候，才會有責任的結果。任何責任都只有通過裁量權的執掌者和行使者首先確立起服務于公民的道德信念的時候，才有可能明確。這種內蘊著服務公民的公共行政精神的責任倫理可以有效地為自由裁量權的執掌者在“應該如何行為”諸方面考量中提供價值信念上的共識，通過“非理性力量”進行一種理性思考來控制和規范自身的裁量行為，因而，在某種意義上，責任倫理毋庸置疑地成為公共行政人員精神世界的價值導向系統。而責任倫理所確認的這種基于責任的、公正的制度所暗含的規范意義和道德合理性使得人們能夠信任處于制度約束中的裁量權的執掌者，信任他們將按照我們值得信賴的、公正的常規方式運作。
【關鍵詞】新公共管理；新公共行政；管理模式；+0
1、新公共管理的主要思想
新公共管理是20世紀70年代末在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府管理理論及運動。為了應付政府日益增長的財政危機和信任危機， 政府的管理運作紛紛轉向市場導向、積極應變的彈性管理的新公共管理模式。新公共管理主要有以下思想：
（1）政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該注重于制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好?！雹?/p>
（2）政府應在公共服務中引入競爭機制。新公共管理認為政府應取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。競爭可以提高效率，即少投入多產出；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應；競爭鼓勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公共組織雇員的士氣和自尊心。
（3）政府應重視提供公共服務的質量和效率。傳統的政府注重的是投入，而不是結果。由于不衡量效果，所以在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。新公共管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業績和效果聯系起來，在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度。
（4）政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、引入目標管理、全面質量管理，強調成本—效率分析等。盡管政府公共管理與企業管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，但企業管理的科學性、講求投入和產出、重視市場需求和顧客的反饋這些方面仍然則可以為公共管理所借鑒。
（5）政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，跨組織層次之間的交流非常困難，使政府機構難以對不斷變化的社會和各種新情況作出及時反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，包括社區、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優點：比集權的機構有更大的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；比集權的機構產生更高的士氣、更強的責任感、更高的生產率等。
（6）公務員不必保持中立。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，行政具有濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以更主動的精神設計公共政策，使政策更加有效地發揮其社會功能。
2、新公共管理存在的局限性
新公共管理在某種程度上反映了社會和廣大公民對有效率的政府服務的合理期待，新公共管理的許多政策主張是很有啟發性的，但是也存在著一些缺陷：
（1）對人性的假設存在偏頗之處。新公共管理的理論基礎主要來自公共選擇理論、委托—理論、交易成本理論和新古典經濟學理論。新公共管理基本承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務和善于利用他人的；由于這種假設，理性行動者不能被信任。新公共管理忽視了道德和文化因素對人性的規制。當人們完全接受了人性自私的理論假定時，就會逐漸接受利己的生活態度，忽略道德的重要性，引發公共利益和公共倫理的危機。
（2）新公共管理可能導致公共行政的價值取向產生偏差。在新公共管理看來，政府施政的基本價值主要在于經濟、效率與效能，強調效率價值的優先性。而事實上公共行政本質上應該是追求人民、公民權利、社會公平、公共利益、人性尊嚴、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，將使新公共管理成為執行和管理的工具，不但無法捍衛民主政治的價值，也無法提升公民道德。以效率為導向的工具理性會引導人們只關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關注；在工具理性下的種種行動，將使公共行政越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較于減少行政成本。
（3）過于依賴市場和民營化。新公共管理以自利與理性為假定，主張公共物品與服務應交給更有效率的市場來提供，減少政府的職能。對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。在公共部門中引入競爭機制，是存在一定限制的，這就是市場機能本身的限制，我們不可能將一些市場無法運作而交到公共部門手中的工作再交回給市場來完成。從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要是民營化和簽約外包，其效果仍然有較大的不確定性。公共部門市場化在帶來希望的同時，也會產生一些新的問題，如公益的喪失、尋租、特權與貪污等。
（4）將公民當作顧客有不恰當之處。新公共管理將公民與政府間的關系比喻為顧客與企業間的關系，這是不完全恰當的。公民在公共服務中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民也是公共服務的合伙人或參與者，其行為對公共服務的績效產生影響；公民也是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同時公民還是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全，角色發生一定的偏差。
3、新公共行政可對新公共管理形成一定的補充
產生時期較早一些的新公共行政，為回應20世紀60年代末西方社會連續出現的一系列危機和此起彼伏的政府改革呼聲，試圖從本源上思考政府追求的價值。新公共行政重視社會公平、代表性、回應性、參與及社會責任感。盡管新公共行政產生在前，而且并沒有成為后續政府改革的主要理論支持，但它的不少基本觀點卻可以彌補新公共管理的一些缺陷。
（1）新公共行政強調公共管理者的道德意識和社會責任感，可以修正新公共管理的理性自利的“經濟人”假設。新公共行政認為公務員應當以公眾利益為準繩，理解公眾的需求并為實現這些需求有道德地工作。公共管理者應該以“公正和社會公平”為價值取向，具有愛國主義、公民精神和樂善好施的品質。人并非時時處處都是自利的，道德對人的影響十分明顯，對于公共管理起著重要作用。
（2）新公共行政強調把社會公平作為公共行政追求的目標和價值核心，對新公共管理以經濟、效率與效能為基本價值形成有益的補充。喬治·弗雷德里克森認為：“社會公平包含著對組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。社會公平強調政府提供服務的平等性； 社會公平強調公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務；社會公平強調公共行政管理的變革；社會公平強調對公眾要求做出積極的回應而不是以追求行政組織自身滿足需求為目的；社會公平還強調在公共行政的教學與研究中更注重與其它學科的交叉以實現對對解決相關問題的期待?？傊岢残姓纳鐣绞且苿诱螜嗔σ约吧鐣＠D向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持、處于劣勢境地的人們。”②社會公平是社會穩定的基石，長期看來也是實現效率的必要保證。
（3）新公共行政認識到民營化的局限性。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中指出，民營化運動的前景不可能一片光明。他提醒道，我們總是在“為賄賂與欺詐創造一個誘人的環境”，“越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務采取企業模式，我們又將面對可惡的腐敗與種種不道德的行為?！毙鹿残姓J識到民營化運動形成了對公共管理者的新的道德挑戰。弗雷德里克森指出，“政府正沿著私營化方向前進，對此我們無須心存芥蒂，但對政府倫理的關注應同時提升?！?/p>
（4）新公共行政強調的“代表性”可以彌補新公共管理中將公民當作顧客的不當之處。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中提出了“代表性公民”的概念和理論，來強調公共管理者對社會公正的承諾，強調“代表性”。他認為：“公共管理者首先是公民，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，執行和管理公民的事務。作為我們其中的一部分，公共管理者是公民和公共組織之間聯系的主要橋梁?！雹邸按硇怨瘛钡睦碚搹娬{公共管理者對公民的關注，對公共利益的保護，對社會公正的承諾。的確，政府與公民間的互動關系，不應該是單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主對話的機制，使其各自既享有權利又履行義務。
4、我國應如何更好的借鑒新公共行政和新公共管理
（1）借鑒新公共管理，把一些科學的企業管理方法。如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高我國政府的工作效率是有促進作用的。我國的政府機構長期以來存在效率低下的現象。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入到我國政府的公共管理中，可以提高政府管理人員的責任感，同時更為科學地衡量管理人員的工作業績，樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。
（2）借鑒新公共管理，將競爭機制引入政府公共服務領域?？梢源蚱屏宋覈毤姨峁┕卜盏膲艛嗟匚?，在一定程度上提高我國政府在公共服務領域，特別是基礎設施行業的管理效率和水平?？稍谝欢ǚ秶鷥仍试S和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域，例如在電信、電力、自來水和燃氣供給等基礎設施產業中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象，更好地發揮市場機制的作用。
（3）在當前各類矛盾趨向激化的社會轉型期，新公共行政強調的社會公平的核心價值應擺在突出位置。我國社會發展滯后于經濟增長，社會保障覆蓋面和公共衛生覆蓋面較低。在經濟與社會發展過程中，出現了貧富差距拉大、就業形勢嚴峻、社會事業發展緩慢、政府債務風險與財政風險加大等現象。城鄉、地區差距和收入分配差距的擴大，導致不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，我國進入了社會風險加劇的時期。努力維護社會公平，維護公民基本權利平等和機會平等，顯得尤為重要。
[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現代性正義
[論文摘要]經過現代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變?！?/p>
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價?！盻5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。
誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現代行政的邏輯中，以價值中立為出發點，僅僅為了追求科學能力的優越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎?，F代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！鄙鐣蓡T之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能?！币虼?，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定?！眑l。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現良好的社會秩序。同時，也只有體現正義的制度才能成為協調社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環境，包括社會的政治、經濟、文化條件和環境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等?！薄_立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
論文摘要：經過現代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性證成，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧說更需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關涉密切：行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負，以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一“二分法”作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致人微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題需回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善’。在傳統意義上，行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變?！卑凑帐┨貏谒沟脑\斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機。“政黨分肥制”便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則，與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性”，追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。
因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價。”因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略了行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。
誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、宗教信仰和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷人非此即彼的困境，毫無效率可言。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、證成行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎。現代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的。”因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現代行政新原則的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”[8社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能?！盵9]因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動性和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定。,I[1013~4這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
關鍵詞 公共行政創新 理念 實踐
公共行政是19世紀末20世紀初興起的研究現代政府運行機制和管理活動的理論。自美國行政學家威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，力主“建立一門行政學”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發展歷程中，公共行政經歷了多次理論突破和發展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務理論的三大重大突破。當然，公共行政的理論來源于公共行政的實踐，反過來公共行政的理論也可以指導公共行政的實踐。20世紀以來，政府的行政改革和再造運動在世界各地的興起與發展，必將推動公共行政的理論不斷完善和創新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務。
理論的創新
盡管之前很多理論家和實踐家已經對行政機構行使國家職責的作用問題作了評述，但是公共行政作為一個獨立的研究和實踐領域普遍被認為起始于19世紀末20世紀初。傳統公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學管理理論。政治與行政二分原則是傳統公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進了行政學與政治學的分離，也正是在這個意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經”。官僚制理論內含的價值中立原則也是傳統公共行政的重要原則。價值中立原則即要求公務員不應有明顯的政治傾向，他們應該能夠為任何一個政黨組成的政府服務。在傳統公共行政看來，效率是公共行政的基本價值追求。隨著社會事務的增多，政府規模的日益擴大，問題的越來越多，政府機構的運作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當的工作?！笨梢?，效率不僅僅是一種手段，更是一種目的，一種價值觀，是評價政府行為的最高標準。古利克甚至宣稱：“在行政的科學中，不管是公共還是私營，最基本的‘善’就是效率。”
傳統公共行政理論曾對推動大工業時代許多宏偉圖景的實現起到了重要作用，但是隨著時代的變化，也由于傳統體制的固有缺陷，傳統公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀40年代，行政學大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價值與事實區別的實證行政理論研究，會使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術，而完全忽視了公共行政的公共本質。20世紀60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學正是建立在對傳統公共行政學批削的基礎上，擯棄了傳統的政治一行政二分法，著重強調社會公平，認為公共行政的核心價值應該是公平。弗雷德里克森在1980年總結了自己數十年對公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統地闡述了新公共行政的理念和主張。他認為傳統的公共行政把有效率、經濟地、協調地管理公共事務作為其目標；而公共行政存在的正當理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準備和不完善的，公共行政應該把社會公平作為自己的核心價值。然而，新公共行政學盡管在很大程度上實現了對傳統公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統公共行政而成為行政學研究的主導范式。
20世紀80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運動，試圖取代傳統公共行政學的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導向型的新公共管理理論，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，強調政府“多掌舵少劃槳”，倡導去管制化、服務化、社會化、分權化的理念，提高公共管理水平及公共服務質量。澳大利亞學者歐文?休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統的公共行政模式提供更為切實可行的方法?！泵绹鴮W者奧斯本與蓋布勒于1992年發表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區擁有的政府：授權而不是服務；③競爭性政府：把競爭機制注入到服務中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業心的政府：有收益而不是浪費；⑧有預見的政府：預防而不是治療；⑨分權的政府：從等級制到參與和協作；⑩以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強調政府管理市場化，參與式政府強調對政府管理有更多的參與，彈性化政府認為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內部規則。
當然，新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質疑和反思，針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務理論”強調的是服務導向，倡導維護公共利益，努力解決公共服務的問題，致力于建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務理論以公民為中心，認為政府的服務角色應遵循七項原則：①服務于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權勝過重視企業家精神；④思考要具有戰略性，行動要具有民主性；⑤承認責任并不簡單；⑥服務，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產率。與此同時，治理和善治理念出現，以表示社會治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。
政府公共行政從關注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權與參與的綜合治理結構，從效率主義到公平主義，進而轉向公共服務的理念，凸顯出了以下四個特點：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統化的公共產品、可持續的公共治理模式探求。它反映了現代社會的變換圖景，具有革命性意義和實質的正義。
實踐的嘗試
公共行政創新作為政府改革的一種實踐活動，對各國政府的組織行為、制度變遷都產生了重要而深刻的影響。各國個性化公共行政創新實踐從宏觀調整到微觀改革，碩果累累。
全球性的行政改革運動可以以1979年英國首相瑪格麗特?撒切爾上臺為標志。英國的改革重點在于改善公共服務的質量和提高政府工作的透明度?？紤]到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標是集中提升政府長期影響力，而不是暫時“減震”作用。英國首相辦公室政府戰略部主任杰夫，摩根認為：“每一個現代政府核心的任務就是提供最大的公共增加值，這個增加值指的是
公民相對于他們繳納的稅款和對政府妥協程度而實際所得的價值，本質上是，政府相對于其消耗的價值而實際增加的價值，這個增加值的多少是檢驗政府工作能力的重要標志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動中以提供量化指標和解決問題為導向，清晰的標準使每個領域要達到的最低目標明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價值最大化。
美國的公共行政創新從里根政府開始，目標是為企業提供良好的外部環境以及提高就業機會，建設“少花錢多辦事”的政府。綱領性文獻有：1993年戈爾的《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結果法案》、1994年《聯邦雇員重新調整法案》、1997年《顧客至上：服務美國民眾的標準》、2002年《總統管理日程》等。其基本內容是強調政府行動的績效和結果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結果為導向；以市場為基礎，通過競爭而非僵硬的變革”。在創新操作行動中，突出精簡政府機構和人員、引入競爭機制、推行績效管理等。在職能轉變上，聯邦政府和地方政府之間分權治理，聯邦政府主要管理基礎設施和市政建設、福利和環保等問題，經濟發展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個性化，以細致的法規作為保障。
英國、美國的公共行政改革側重點不在政策變化、精簡機構和結構調整，更多關注管理改革，強化對公民的服務，并充分利用新技術增強政府的服務能力。除了宏觀調整，微觀層面上的改革實踐同樣具有十分重要的意義。聯合國公共服務獎就是為了表彰世界各國發展而取得創造性成就的公共服務機構，促進公共服務更專業化而設立的獎項。以下是2003－2006年間獲聯合國公共服務獎提名的創新實踐11個著名案例。
由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務出發，提高政府公共行政的透明度、反應能力和責任意識，更好地為公眾服務，并通過創新機制鼓勵公眾參與政府決策制定，改善服務供給。這些創新成果對提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據本國國情對改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點回應了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結構更具合理性以及公眾民主參與意識提高等問題。
共識的形成
2007年，聯合國舉辦的第七屆“全球政府創新論壇”上，發表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優先考慮為民眾提供服務，增強透明度和問責制，打擊腐敗，改善對信息通信技術的利用，支持有效的民間社會參與，保證媒體發揮建設性影響，密切政府與民眾的關系，促進建立公私伙伴關系，促進公共部門的改革創新，在危機和后沖突國家重建信任。《宣言》成為政府公共行政改革的導向，體現了公平、公正的公共價值訴求，各國政府正在為建立一個運轉良好的公共行政管理體系而努力，因為優質、高效的公共行政更多的是體現了一個國家的核心競爭力。
各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識：為實現公共行政創新目標和公共利益最大化，關鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協調發展。對于政府來說，政府需要角色轉型，重塑公共行政理念。政府是一個經由公民贊同而合法掌握并行使公共權力，利用公共資源、處理公共事務、提供公共物品與公共服務、滿足公共需求、承擔公共責任的政治組織。當前，政府角色正在發生轉型，由原來“全能”政府承擔“全權”統治向分工“治理”轉變，在提供公共產品和公共服務中政府也只是一個參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關系為核心而建立起來的責任理念，而與非政府組織、公民建立公私結合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產品供給中的功能與定位，靈活采取授權、特許、合同外包、購買服務、公私協作、憑單制、志愿者服務等多種模式提供公共服務。
而非政府組織作為社會的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會公共事務治理中發揮著越來越重要的作用，為社會力量參與到新公共管理系統中去搭建了平臺。培育社會組織，降低準入門檻，健全制度化參與機制，鼓勵和引導社會組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監督是十分有益的。
公民的有序參與同樣是至關重要的?，F代的公民既是公共服務的對象，也是各種社會管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會導致公民的合法權益得不到維護，公民的訴求得不到及時回應，從而引發政府的不信任危機。因而協調政府與公民的關系，拓展公共服務中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。
經驗的借鑒
公共行政改革與創新涉及一個國家歷史文化傳統，政治、經濟、文化、社會發展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實際出發，吸取他國成功經驗是拓展本國創新的重點。我國建設運轉良好的現代公共行政管理體系，有四點值得我們深入探索：
1、政府可持續績效文化體系建構
績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發展起來的，公共行政的運行用主觀指標來衡量，能更充分的體現公眾對公共服務的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀70年代，對公共行政改革創新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強調“績效”為中心的行政文化，重點在于采用科學的技術與手段，如政務公開、電子技術等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續的績效文化應當著眼長遠，具有梯層性和系統性，并建構在績效普遍提高的基礎之上。
2、適度競爭機制下的公共服務市場化進程
市場機制是配置社會資源的基礎性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個重要方向。適度的競爭能使各類公共服務生動活潑，運行暢通，但是處在轉型時期的國家不能操之過急。實踐征明，發達國家的市場化歷程源遠流長，法制化、規范化程度比較高，而部分發展中國家把市場機制簡單引入公共管理部門會導致轉型社會陷入困境。同時需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務的宗旨是服務，市場化的本意是通過部分公共產品的適度市場化競爭，改進公共服務，獲取更好的公共服務效能，所以，政府承擔著市場監管，經濟調節、社會管理的責任，使用公開、公平、透明、合法的競標，資產評估等方式，重點項目和惠及民生的重大工程建設中，還應當開聽證會，獲得大多數公民的支持。
3、公共行政的自律機制和他律機制互補模式
法治是市場經濟的基礎，行政法治是為了規范政府權力。自律與他律作為兩種不同的規范體系，在維護社會秩序、規范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點和規律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導方面，主要依靠信念和社會輿論來發揮作用；而他律，是用強制性手段來規范、約束行為。雖然兩者發揮作用的途徑不同，但都是為了達到同一個目的，即通過公共服務實現公共利益最大化。社會現實表明，沒有法的強制性會規范無力，而沒有自律則缺少調控機制。建立、完善與社會主義市場經濟要求相適應的國家公共事務管理體系的制度化、法律化有助于完善權力倫理體系。
【關鍵詞】行政問責制；行政責任；行政責任意識；人民民主
行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。行政問責制是民主政治的重要組成部分，是民主政體下有限政府和責任政府的重要實現途徑。它是指對現任各級行政負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失、不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為進行內部監督和責任追究的制度。在政治生活中，引入行政問責制，能夠凸顯權力的責任性、公共性、有限性、服務性，凸顯建設責任政府的必要性和加強行政倫理建設的重要性。社會主義的行政問責制是社會主義民主政治的重要內容，也是社會主義行政的應有之義。
一、行政問責制度建設中的行政責任意識
在很大程度上，行政責任的履行取決于行政人員的態度、價值觀和信仰，取決于行政人員對客觀的行政責任的認同和接受程度。行政責任的存在，決定了行政人員履行責任的道德自覺性。一般而言，在行政責任體系中，由于法律的獨特效力，法律責任具有客觀性和確定性，因而，行政人員對法律責任的認識是比較容易的。但是，由于行政責任體系是客觀性的責任與主觀性的責任的統一體，其所具有的主觀性責任使得行政責任具有了一定的不確定性。這樣，對行政責任的認識就對行政人員的理智和能力提出了更高的要求。
在實際生活中，我們發現，人的理智和能力，并不必然會導致人對責任的正確和全面的認識，還需要道德的介入，才能把責任的承擔由外在的要求轉化為主體的自覺選擇。假如存在著有才無德的行政人員的話，那么他就會在對行政責任的認識中把行政責任的主觀性、不確定性的一面引入非道德的方向，不僅不會去實現行政責任，反而會去逃避行政責任。因此，在個人的層面上，服務行政的最終實現，需要行政人員他律與自律的統一。美國前司法部長巴爾指出：“來自人民自身——自覺自愿地遵守從心底里擁護的、大家共同分享的道德價值觀念的要求和約束”。日本學者川島武宜說：“法不是只靠國家來維持的，沒有使法成為法的主體的個人的法的秩序維持活動，這是不可能的……大凡市民社會的法秩序沒有法律主體的個人的守法精神是不可能維持的。”
可見，培養行政人員的行政責任意識，不僅要加強對行政人員的理智和能力的培養，還要重視對行政人員良好道德品質的培養。行政職業道德包含著一般社會職業道德的基本內容，諸如忠于職守、團結互助、顧全大局等。
二、社會主義行政是責任行政是由人民民主決定的
政治與行政的分離使行政學開始成為一門獨立的科學，但是，行政學的發展始終未能脫離公共性的價值和道德的約束，曾有新公共行政的代表人物指出：“我們從來不認為公共行政的理論和實踐僅僅是技術的或管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定程作為價值表達，另一方面把行政作為單純技術和價值中立的政策執行的做法，是失敗的。無論任何人，欲研究行政問題，皆要涉及價值之研究，任何從事行政事務的人，他實際都在進行價值的分配”。
社會主義行政問責制的倫理屬性取決于國家的政治本質及其理性意識，社會主義國家的公共行政中貫穿著人民民主的政治和倫理精神。人民民主是社會主義國家的本質特征。社會主義倫理的最高準則在于人民是本位、是主體，人民的利益高于一切，社會主義的公共行政只有為人民服務才能得到最有力的倫理論證和道德支持。
三、行政責任的地位和作用
在社會生活中，任何人都必須為自己的行為負責。公共行政主體的行政管理活動也是建立在行政責任的基礎上的。行政責任是確保整個社會有效約束公共權力、確保社會進入良性運行狀態的可靠工具。具體而言，行政責任是開展行政管理活動的基礎和維護社會公正的有力武器。行政責任是確保行政權力被正確運用的必要手段，是維護社會秩序、確保公民權益的必要條件。在民主社會中，政府組織是由大眾創立和為了大眾而創立的，它需要對大眾負責。但是，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。由于行政權力作為一種公權力所具有的特殊性，為了確保公共權力的運用合乎公意，就需要對行政權力進行限制，行政責任的引入就是確保行政權力不被濫用的一種方式。行政責任引入之后，使得國家行政機關必須對自己的行政管理活動承擔責任，使得整個行政管理活動處于一種負責任的狀態，從而使得責任行政成為真正的可能。如果說在專制統治下，權力掌握在君王手中，權力的運用往往是隨著君王一人之喜好來運轉的，那么在確定了行政責任之后，權力處在法律、制度、道德等的支配之下，成為人民可以監督和掌控的社會服務工具。英國哲學家羅素指出：“一方面，因為政府是必需的：沒有政府只有很少一部分人有望繼續生存，而且只能生活在一種可憐的貧困狀態中，但是，另一方面，政府也會帶來權力的不平等，并且那些擁有極多權力的人會利用這種權力來滿足他們自己的欲望，而這些欲望是與一般人的欲望截然相對立的”。因此，從某種程度上來說，行政責任是“人民自由的圣經”，是確保社會公平的重要工具，民主政治條件下的公共行政在根本上就是責任行政。
【參考文獻】
[1]行政倫理學教程.張康之，季傳軍主編.中國人民出版社出版
[2]巴爾:《三種不同競爭的價值觀念體系》，載《現代外國哲學社會科學文摘》，1993（9）.
公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術研討會是其產生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。
王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關系的前提，是三對關系的核心。
一、相關概念
(一)鐘擺效應
鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產生動力以轉動齒輪，進而使指針勻速轉動以指示時間。后來，學者將這種現象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現象，即鐘擺效應(Pendulum Effect)。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內被反復討論，并各占上風。
(二)公平與效率
對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規范，在這種價值判斷及行為規范下，公民基本上能夠實現權利、義務、經濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。
效率，屬經濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產要素的投入與產出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平與效率，二者相輔相承，既對立又統一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關系也成為公共管理學所要研究的核心關系。
二、公共管理理論發展過程中公平與效率的鐘擺效應
自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率;第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調公平;第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發揮市場的作用及政府優化，強調效率;第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關于公平與效率的討論大致經歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續至今。
(一)傳統公共行政理論
傳統公共行政理論強調行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。
威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統治是合理的形式。科學管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術化的發展起到了推動作用。
三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發展，并使得公共行政開始著力于專業化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。
傳統公共行政理論雖然在推動管理科學化、權力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。
(二)新公共行政理論
新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。
1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現了新公共行政理論的觀點。
新公共行政理論認為傳統公共行政理論過多地強調權威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現公平為最終目標?；诖?，新公共行政理論主張行政機構應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構。
與傳統公共行政理論最大的區別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內容增多，極大地推動了公共行政學的發展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。
(三)新公共管理理論
以管理至上的“新公共管理”學說是近現代以來指導歐、美地區政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。
新公共管理理論，常與“企業化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯，可見其主張、學說與市場緊密相聯。但與公共選擇理論關注政府與市場、社會的關系，主張以減少政府干預、發揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關注的重點仍是政府公共部門的內部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現在十個方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;
第二，社會擁有的政府：授權而不是服務;
第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去;
第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;
第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;
第六，受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事業心的政府：有收益而不是浪費;
第八，有預見的政府：預防而不是治療;
第九，分權的政府：從等級制到參與和協作;
第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。
新公共管理理論是學者們根據歐、美等地進行政府改革的實踐，總結其經驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產生了重要的影響，甚至延續至今。
但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據有利地位。
(四)新公共服務理論
新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構，以向公民提供服務及放權為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：
第一，政府的職能是服務而不是掌舵;
第二，公共利益是目標而非副產品;
第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性;
第四，為公民服務，而不是為顧客服務;
第五，責任并不簡單;
第六，重視人，而不只是重視生產率;
第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。
新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內容進行了批評，但同時也保留了其優秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標?？梢哉f在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。
三、結論
關于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經濟社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發現，不同理論的學者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側重，但如何兼顧兩者則是學者們更加熱衷的話題。如新公共服務理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結合，以實現公共管理的最佳狀態。
相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學者討論的熱點話題，但如何將二者結合、兼顧，想必是公共管理學更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回擺動之后，終會歸于平靜。
一、后現代主義與后現代公共行政理論
后現代主義作為一種文化思潮和思維方式，較早出現于20世紀二、三十年代，它脫胎于西方現代主義，主張在張揚主體的本性下以懷疑的態度批判和反思現代意義上的集權主義、簡約主義和基礎主義，用以拓展人們追求價值的維度和深度，表達和強調“沒有客觀的事實，只有現實的印象或主觀經驗；沒有與真理相陪不變的一般‘現實'，只有由“多元次文化部分組成的離散的、更加緊密但可能難以形成共識的現實序列”。很顯然，作為后現代主義是以一種多元的思維風格質問“現實”的存在，并“定了隨機的無序和不可同化的異常”，以期能透過由稱之謂連續組合而成的表象，尋求到“我們下一步該怎么辦”的實踐軌跡。因此，作為后現代主義之“后”一方面表現為它與現代意識形態、現代風格以及現代實踐實行“公開的決裂”，另一方面也用“后”表明“對此前之物的一種依賴和連續關系”或者是“一種進一步強化了的現代性，是一種超現代性”。后現代主義的產生有其特定的歷史背景，它作為一種思潮的出現是伴隨著現代化進程的不斷推進，由人們在享受科技與社會進步帶來的福利的同時，逐漸感受到現代化帶來的弊端和對人類帶來巨大傷痛的情況下產生的。在這種局面下，從社會顯露的問題看，人們看到了環境污染的不斷加劇、人類生活環境日益惡劣、人口資源的耗費，以及社會問題的不斷增長和犯罪率的攀升等等。這些又都牽扯到了現代化帶來的另一個顯露的“人的物化”問題，即人類逐步喪失了自己的本質，喪失了自我意識和主體地位，喪失了批判、否定的思維向度，而出現了所謂的“單向度的人”，也正是因為這些矛盾和問題的涌現，使得人們出現了對現代性反叛的情緒與傾向，并開始尋找一種新的思維方式，以擺脫現代性的困擾，于是后現代主義便應運而生。
20世紀60年代以后，后現代主義的發展使之成為了西方學術界普遍關注的熱點，它延伸到了各個學界領域。而后現代公共行政理論就是在后現代主義思潮侵入公共行政領域的基礎上，于20世紀90年代由國內外行政學家借鑒后現代主義思維模式而提出來的，并迅速發展成為公共行政領域一種具有批判和建構意義的先鋒派理論。后現代公共行政理論的著名代表人物是美國著名公共行政哲學家法默爾（DavidJohnFarmer)和查爾斯?J??？怂?、休米勒。前者以法默爾的《公共行政的語言：官僚制、現代性和后現代性》為代表，用一種反思性語言模式，將現代性和后現代性視作人類的兩種心靈模式并從兩個不同的維度對公共行政話語進行解構式的解讀，以后現代主義的視角和對想像、解構、非地域化和他在性的強調，為變革公共官僚制以及公共行政的世界提供契機，試圖在后現代語境中闡釋后現代公共行政理論，激發人們對公共行政的思考的差異性維度，以期在后現代的語境中掀起一次公共行政的思維革命。而?？怂购兔桌眨瑒t以《后現代公共行政——話語指向》為依據，從后現代解構主義的視角對現有公共行政模式即官僚制以及其替代模式進行了全面觀察和分析，強調建構是打破絕對理性和終極價值的合理路徑，主張通過話語分析、公共能量場理論框架作為公共行政新視角和新語言，建構新的公共行政范式。
二、后現代公共行政理論的基本內容分析
綜觀后現代主義和后現代公共行政理論發展的過程，雖然有各種不同的理論表述和爭論，或者說有不同人在不同語境中不同的解讀，但從經典的后現代主義理論家的評述和學界對后現代公共行政理論研究的梳理，其主要內容仍需從后現代主義對現代主義的解構出發，通過法默爾和查爾斯?？怂沟热说睦碚撚^點進行概括和抽繹。
第一，解構理性，解構科學。現代主義最為崇尚的是理性和科學，認為科學知識是人們利用理性的必然積累，人類可以利用理性來擺脫某種依附狀態，并且追求永恒真理和終極價值，堅信科學和技術會將人類從自然和社會對人的束縛中解放出。正如法默爾所言：“現代性反映了人們對與運用合理語言去捕捉世界的能力信心十足。它反映的是樂觀主義態度，因為它聲稱擁有完整理解世界的潛力?！钡?，我們從現實發展的事實可以看到，現代科學技術產生巨大的正面效應的同時，也產生可把人類引向深淵的負面效應。一方面，科學技術提高了人在自然中的自由度，也強制人處處要遵循它的規則。人所創造的科學技術使人自己成了它的奴隸甚至是受害者。另一方面，科學技術助長了消費主義和享樂主義，并極大地改變了人們對道德的看法，造成了現代人道德上的淪陷，使現代人不管什么是道德上應該的，只問什么是技術上可行的。同樣，作為理性的存在，并沒有也不可能是是無所不能的，它的發展有時甚至可以走到人類的反面，給人類帶去災難，有時可能讓人抽去作為人類生存根基的自由與信仰，使人們淪為理性的工具，變成“單向度的人”而作為后現代主義和后公共行政理論的批判，有助于把科學技術現代一維性趨勢扭轉過來，充分發揮人的充分想象力，在促使人們捫心自問什么是人真正的需求的同時，實現人的發展的多樣性和各方面的潛能，并在認識到理性某種意義上就是一種“壓迫性”力量而存在的基礎上，通過對理性的批判與攻擊，展示它不為人知或為人所忽略的另一面。
第二，批判人類中心主義。人本主義是自文藝復興和啟蒙運動以來所確立的現代性的另一根本原則，后現代主義思想家對此也進行了激烈的批判。人類中心主義認為人處于宇宙的中心，人是宇宙間最優秀的物種，人有權利占有自然所有的資源，并利用他們給人類造福。正是因為一直持有的這種觀念，使得人與自然的關系日益緊張，已經給人類給地球帶去了災難。后現代主義者認為，人與自然界的其他物種是平等的，都具有神圣性，強調人與自然的有機聯系，實現人與自然、人與社會的和諧發展。
三、后現代公共行政理論對行政事業單位資產管理的啟示
首先，后現代公共行政理論作為一種新的社會思潮，給行政事業單位資產管理帶來得是促進其思維方式的轉變。毫無疑問，后現代主義是解構理性、解構科學、解構人類主體性的，是反本質主義、反基礎主義，是不確定的懷疑的，這些理念也深刻地影響了公共行政管理和行政資產管理。公共行政管理包括行政事業單位的資產管理其實是現代性的產物。作為現代公共行政管理是崇尚科學與理性的，它堅持專業技術分工、研究行政單位組織與資產管理的方式，并且一味追求建立行政管理的科學化。而恰恰對此，后現代公共行政的理論認為，現代公共行政理論是有局限的，包括特殊主義局限，局限于政府部門的公共行政，忽視了與私營部門聯系；科學主義局限，當公共行政給科學賦予了重要性，并給與其特權的時候，便忽視了價值的重要性，價值無法和科學占有同樣的位置。而恰恰作為行政事業單位的資產管理，不僅需要事實，而且更需要價值的。如果只有技術主義局限，過度地專注于技術，則難免會出現對價值的忽視以及對倫理道德的忽視；行政邏輯的局限，當行政管理模式與理念移植到資產管理部門的時候，雖然對行政效率的提高能起到重要作用，但卻會使公共選擇的路線出現矛盾，因為行政的邏輯無法治愈官僚制的弊病。而后現代公共行政理論的寶貴之處，就在于為我們提供了一條全新的管理行為選擇思路，即在我們的傳統行政事業單位資產管理中，擺脫和改變長期以來那種只強調科學、技術或者道德、價值的單一片面的意義宣示，更新為后現代公共行政理論所弘揚的合理性與合價值的兩種取向的居間思維方式，選擇一種兼涵科學與利益、技術與價值并存的行政資產管理新路子，肩負物資管理和文化管理的雙重使命，既積極借鑒前者以使現代的政治、科學法制思想發揚光大，又發掘發揚后者以使曰漸淡漠的傳統的公益價值、和合精神得以復興。
論文摘要：傳統的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎設計的．官僚制雖然有弊病，但現在還沒有一種更能行之有效的行政管理模式來取代它。至少在目前，它應該是以效率為基礎并能夠適應國情文化和民俗的管理體制。麥當勞以其特有的管理方式贏得了世界各國的認可。并在當地扎下了根．這或許可以成為公共管理模式的借鑒。
從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點構建一個公共行政的普遍性模式。而歷史來看，傳統的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎設計的，后來興起的新公共管理模式則是以企業管理理論和經濟學理論為基礎的，奉行一種“管理主義”取向。無論是公共管理模式還是企業管理模式，它都應該是以效率為基礎并能夠適應國情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價值目標取向上可以不同。因此，本文以企業管理中麥當勞的經營管理模式為參考，來探討一下對于公共管理模式改進的可借鑒因素。
1政府公共管理模式的變遷
一般說來，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區別重點不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會組織管理方法。
傳統的手段是“管制”，名目繁多的審批項目—辦一件事，需要多次跑衙門、辦手續、蓋公章，是對這種模式的最好診釋。從行政思想的發展史來看，行政學或行政管理學大致經歷了從公共行政學、新公共行政學和(新)公共管理學等階段。這種學科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級。由于新公共行政學缺乏理論上的連貫性和堅實的理論基礎，只不過是在那個激進的年代做出的一種強烈的情緒反映而已，新公共行政學在傳統行政學追求經濟和效率的基礎上，進一步提出公共行政并非是完全的價值中立，而要把社會公平也作為公共行政的目標追求，這種思潮并沒有形成行政管理的模式。筆者認為，具有深刻影響的主要兩個階段是公共行政學、(新)公共管理學，并且已經和正在有自己相應的管理模式。
1.1傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式
傳統的公共行政學有兩個理論基礎:政治一行政二分法、官僚制理論。當然，傳統公共行政模式就會具有這兩個理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式實際上是同義語:一是產生的背景相同，二是理論基礎相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過是與新的政府治理模式相對罷了。傳統的政府治理有六項主要特征:政治中立的公務員制度;層級制和規則;永久性和穩定性;制度化的公務員制度;內部管制;平等。
1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式
針對傳統的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發達國家、發展中國家還是欠發達國家，都進行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發現并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對這些改革進行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認為這四種模式是改善當代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產生的。可以說，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實踐尚處于發展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說，上述的傳統政府治理模式等同于傳統公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學術觀點。
新公共管理的產生的根本原因在于傳統的公共行政模式已經不再起作用。新公共管理或管理主義的出現，標志著早期改革發生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補補地降低成本為目標的早期改革更為明確。新公共管理的目標在于取代傳統模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內部實行技術性的專業化。新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。經濟合作與發展組織(DECD)關于發達國家政府改革的研究報告，對新公共管理的主要內涵作了總結歸納。一般認為，新公共管理與傳統行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務應以社會和公眾的需求為導向;更加重視政府的產出、結果、效率和質量;主張放松行政規制，實行績效目標管理，強調對績效目標完成情況的測量和評估;政府應廣泛采用企業中成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等管理方式;取消公共服務供給的壟斷，對某些公營部門實行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。
總之，傳統公共行政模式、傳統的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質區別的。在理論上，前者的學理基礎是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經濟學理論和私營部門管理學。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產品，并實行管制;后者是私營部門也被允許提供社會所需地公共產品，實行引導和管理。實際上，行政管理模式的變化也恰好說明了，在社會日益變革的今天，人們在強調效率的同時也在不斷地追求著公平、服務與滿意等人性化的價值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來越開放。恰恰對比，企業經營模式正式朝著人性化服務和開放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當勞的經營模式來做以參照對比。
2麥當勞經營管理模式的成功經驗
現在，麥當勞快餐店及其許多衍生物已經無所不在，并很快在全美國成為可以辨認的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當勞已經達到了它的崇高地位，因為事實上所有的美國人和許多其他國家的人在無數的場合經過它金色的拱門，麥當勞快餐店正在美國和世界其他地方努力地繼續擴大其經營。
為什么麥當勞模式所向披靡?簡單地說，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制。這也是麥當勞模式的特質所包含的幾個不同側面。
首先，麥當勞提供了效率，或者說提供了從一點達到另一點的最佳方法。對于消費者而言，麥當勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個雙親均需工作和存在單親家長的社會中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。
其次，麥當勞提供了可計算性，或者說強調的是銷售產品的量的方面(份數、成本)，也強調提供服務的量的方面(得到產品所用的時間)。量成了質的對等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會去計算他們開車去麥當勞、拿到食品、進餐以及回到家里的時間，然后，他們把這與自己在家里準備食物所花去的時間作比較。 第三，麥當勞提供了可預測性。亦即確保他們的產品和服務在不同的時間和地點都是一樣的。在莫斯科的麥當勞與在北京的麥當勞其產品和服務都是一樣的。無論是在今天吃，還是在明天吃，結果都是一樣的。當知道麥當勞所提供的東西不會出現意外本身就是巨大的安慰。麥當勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個不會出現意外的世界。麥當勞系統的員工也是按照可預見的方式來規范自己的行為。他們遵照公司的規則和經理的指令行事，在許多情況下，不僅對于他們的行為而且對于他們的言談都在很大程度上可預見。
第四就是控制。將這種控制施加于每一個進人麥當勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來這里進餐的人不得不按照麥當勞的管理部門的設想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購買的做法甚至讓人們沒吃就走。在麥當勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當勞所采用的技術以及它所建立的方式也再次增強了這種控制，經理和檢查員的責任就是確保工作人員的工作沒有一點的偏差。
以上對于麥當勞化的四個基本特征的討論讓我們明白關于為什么麥當勞快餐取得如此重大的成績，以及為什么麥當勞化的過程有如此戲劇性的進展是有著很好的、實在的理由的。麥當勞化無疑帶來了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務，獲得這些東西現在不那么再依賴于時間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務。人們幾函乎可以隨時隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務的確比以前更加統一的質量標準;至少有些人可以獲得比在麥當勞化以前更好的商品服務。在一個變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當勞化系統為我們提供一種相對安定、熟悉而安全的環境，這畢竟是對顧客的一種慰藉。由于產品已被量化，消費者可以較為容易地對那些相互競爭的產品進行比較，人們更有可能得到同等的待遇。
3麥當勞經營模式對行政管理模式的改進建議
從麥當勞的經營模式和策略中，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制，其實這大大強調了管理的效率。同時，還有一個非常重要的一點，就是為什么麥當勞能夠在世界各個角落扎根呢?很明顯，它適應了當地的風俗與飲食口味和習慣。而文化這種無形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領鰲頭，否則市場規律必將使之淘汰。每年麥當勞都在世界各地研究各地的飲食習慣與口味，不斷地推出適合當代口味的新食品。
如果說，強調效率，那么麥當勞與政府官僚制沒有什么區別;而強調服務則是麥當勞是一馬當先的，所謂建立服務型政府是后來的事情了。快捷、好吃是麥當勞的致勝法寶，那么作為一個政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應該是任何政府追逐的始終價值。
實際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評，但是現在還沒有一種比它更能行之有效的行政管理模式來取代它。那是針對政府的效率來說，官僚制其實是一種極其理性化的管理體制，對于效率的追求永遠是行政模式所追求的價值。而官僚制本身沒有錯，錯在人為地不斷破壞它。同時，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:
(1)建立服務型政府。建立服務型政府是近年米理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據，它與傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。
(2)建立面向市場的政府。建立面向市場、親市場、以市場為導向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關系上，凡是市場能發揮優勢或能做的事，都應當由市場來做，充分發揮市場的作用。強調政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經濟條件下政府與市場的關系，促進政府職能轉變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調控上，放在創造有效率的市場環境上，圍繞市場行使好調節、培育、監管和服務職能。
論文關鍵詞:泰羅;科學管理;管理主義;經驗管理;工具理性;社會理性
弗雷德里克·泰羅是古典管理時期的開山鼻祖，開創了管理學發展史上的科學管理原理學派。然而，隨著知識經濟、信息社會和后工業時代的來臨，泰羅的經典管理思想也受到越來越多的非議和挑戰。一種流行的觀點認為，科學管理原理的根本目的是提高工廠的勞動生產率，管理的哲學基礎是亞當·斯密以來的理性“經濟人”假設，管理方式是一種“大棒加胡蘿卜”的物本管理手法，已經適應不了新時期的要求。更有甚者，有人簡單地把科學管理原理與人際關系學派思想對立起來，認為科學管理原理是一種冷酷的非人本管理，因此，在人本管理已經成為普適管理價值的今天，泰羅的思想更是顯得格格不入。那么，泰羅的管理思想是否真的過時了呢?我們到底應該以怎樣的一種態度，看待泰羅及其科學管理原理在過去、現在乃至未來的地位呢?本文從管理學說和管理學理論的歷史演進的角度進行探討，認為它開創了公共行政學的管理主義研究途徑，挑戰了傳統的經驗管理范式，并注重組織管理由工具理性向社會理性的轉型。
一、開創公共行政學的管理主義研究途徑
當代美國公共行政學家戴維·羅森布魯姆認為，自伍德羅·威爾遜以來，公共行政學開創了三種研究途徑，即管理、政治和法律途徑。而管理途徑又可區分為兩派，即傳統(正統)管理途徑，以及當代以革新為導向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的傳統管理途徑可追溯至19世紀美國的文官制度的改革運動。當時為消除政黨分贓和官僚腐敗給美國聯邦政府系統帶來的禍害，改革者提出“政府事務中具有商業性質的部分應當以一種完全企業化的模式運作。”傳統管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點之上的。任職于1913—1921年的威爾遜總統提出，應該用(企業)行政管理的穩定原則———企業式原則來指導公共機構的運作，認為“行政的領域是一個企業的領域”。因此，為了提高政府運作的效率，我們應該以私有企業的行政管理為榜樣，所謂行政問題就是管理問題。根據傳統管理途徑的觀點，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經濟的最大化。
自20世紀70年代開始，歐美國家普遍掀起了一場政府改革運動，其矛頭直指政府的機構膨脹、職能臃腫、成本高昂、效率低下，由此也推動了公共行政研究新的熱潮，催生了公共行政研究的新管理途徑。所謂新管理途徑，一般又稱為新公共管理(NPM)途徑。與傳統管理途徑之發源相類似，這一新途徑也主要是改革取向的，以期改善公共部門的績效。新公共管理途徑包含諸多改革假設，比如，公共行政的焦點應放在獲取結果而非遵循程序上;公共行政在產品和服務的提供方面應妥善運用各種市場競爭機制;公共行政應強調顧客導向的觀念，等等。與傳統管理途徑觀點相類似，認為公共行政是非政治化的和企業化的，這是新公共管理途徑的根本。在羅森布魯姆看來，從價值、組織結構、對人的認識、認知模式、預算、決策觀、政府職能等幾個特征來說，盡管公共行政的傳統管理途徑和新管理途徑之間存在不少差異，但總體上看是殊途同歸的，崇尚效率和系統管理是其不二法門的哲學基礎。而追根溯源，管理途徑作為現代公共行政學的一種主流研究途徑，歷史上濫觴于泰羅及其科學管理原理?？梢哉f，正是泰羅的學說，奠定了管理學在現代社會科學中的合法性地位;也正是泰羅的思想，啟發了威爾遜的研究靈感，從而觸動他去吸收和借鑒私營部門的管理哲學和管理技術，寫出了流傳百年的《公共行政之研究》，進而創立了適應現代社會要求的公共行政科學。
泰羅通過對時間動作制、職能工長制、計時工資與計件工資制的親身體察，發掘出現代組織管理中的重要法則———效率法則。在他看來，勞資雙方都應崇尚科學管理工藝，追求生產率的提高，以實現雙贏的目的。著名學者歐文·休斯認為，工廠裝配線是體現泰羅思想的主要的社會領域，但政府運用科學管理的時間并不比它晚多少。因此，泰羅的科學管理理論在公共行政領域一直占有重要地位。因為泰羅當時就認為，科學管理可運用于公共部門的原因在于:它提供了政府中官僚制組織形式的運作方式，是一種最佳方法，其系統控制的思想非常符合僵化的等級制、過程和慣例。標準化任務及按其操作的工人與傳統的行政模式是吻合的。甚至利用秒表計時進行績效測量的做法在龐大的官僚組織及其分支中也較為普遍。
在泰羅其后的近百年時間里，盡管人際關系學派、管理決策學說、權變組織理論、知識管理理論等各種管理學說和理論流派層出不窮，眾說紛紜，對公共行政學的研究產生了不同的影響。然而，泰羅開創的傳統管理研究途徑，以及由其衍生的新管理研究途徑，始終是公共行政學的正統研究途徑，并未受到其它學派和研究途徑的沖擊而被邊緣化。正如美國著名管理學家哈羅德·孔茨所指出的，二戰后管理學科領域出現所謂“理論叢林”現象，這使得泰羅等古典管理學者的觀點被人發展得過于枝蔓，先后出現6個甚至11個學派的混亂局面。但很多學派其實是標新立異，只是迎合了社會的需要，在學科發展的角度看其科學性值得質疑。而惟獨由泰羅開創的管理科學研究途徑，其合法性一直經久不衰甚至有久爾彌堅之勢。對于泰羅及其科學管理原理在公共行政學研究中的歷史地位，博茲曼提出過一個更具結論性的評論。他說:“科學管理在教科書中占有一席之地;它在公共行政的實踐和政府研究中具有很大的影響。由于對科學管理和科學原則的信奉迅速擴展并使其流行的正統做法，公共行政和公共行政人員的影響達到了頂峰?？茖W管理在1910—1940年期間一直對公共行政起著支配作用，它使公共行政具體化為一個學術領域?！?/p>
二、推動傳統經驗管理范式向現代的科學管理的轉變
科學管理原理的本質是一場思想或精神革命，它挑戰了傳統的經驗管理范式，倡導新的科學管理精神，推動了傳統經驗管理范式向現代科學管理的轉變。關于這個問題，泰羅在《科學管理原理》一文中曾多次提醒人們不能只重技術而忘記了它的精神實質。他說:“科學管理是通過研究和實踐發展起來的，它是以測量手段和工程技術為基礎的，用科學的調查方法，根據實際而不是傳統來決定所能完成任務的正確方法”“具體體現在科學管理的‘四個原理’上。不僅是管理手段上的，更是管理理念上的?！币虼?，“他自己由于對大批的所謂‘效率專家’借用了他的方法而忘卻了他的基本原理而感到苦惱”。管理學家鄧恩評論道，“科學管理的‘措施’絕不等同也不應取代科學成本核算方式等等的管理技巧問題，而后者則是一種堅持收集數據、列表分析并將知識應用于解決工業社會問題的科學態度和科學精神，是倡導一種全新管理范式的‘思想革命’?！?/p>
為什么說泰羅的科學管理原理的本質是一場思想或精神革命，而且挑戰了傳統的經驗管理范式呢?這是因為泰羅一反傳統的經驗沿襲方法，采用科學的途徑來解剖管理生活，探究管理的內在規律和普遍原則。他把科學視為良好管理的一個重要方面。因為在他之前，沒有數據，沒有理論、原則或制度，就沒有人會相信管理能出效益，人們也不會把管理看成是一件嚴肅的事情。比如，此前法國經濟學家薩伊就意識到管理是土地、勞動和資本之外的生產力的“第四要素”，但沒有得到社會的普遍承認和重視?！爸挥刑┝_第一次從理論的高度向社會的勞資雙方、管理者和被管理者階層證明:真正的科學，那種能夠導致充分掌握信息專業實踐的科學不只是技巧、公式和規則，而是一種思想革命，一種世界觀和解決問題的方法?！?/p>
當代管理學大師彼德·杜拉克認為，“直到1885年泰羅開始探索之前，還從沒有人對工人的日常工作進行過系統的研究。怎樣工作被看作是一種想當然的事情”。英國著名管理學家厄威克也指出:“泰羅所做的工作并不是發明某種全新的東西，而是把整個19世紀在英美兩國產生、發展起來的東西加以綜合而成的一整套思想。他使一系列無條理的首創事物和實驗有了一個哲學體系，稱之為‘科學管理’。”
羅伯特·丹哈特則從公共組織理論的角度評價了科學管理原理對于實現管理范式演變的貢獻。他提出:“泰羅著作中的哲學含義對公共行政學者來說具有重大意義。雖然我們有可能覺得泰羅的科學很粗糙，但我們不能否定他推進了將嚴格的科學性運用于組織研究的觀念。這種方法不久便成為了管理科學的主流。此外，科學原則最先是被運用于生產，但隨后便‘向上和向外’擴大到組織的更高層次，或許可以說普及到了社會?！睔W文·休斯更是對泰羅的思想充滿譽美之詞，他認為:“泰羅所追求的是一種根本性的變革，用效率和科學取代了特定決策，當通過科學管理使雇主和雇員擁有相同利益時，它甚至成為一種社會變革?！?/p>
上述說明，正是泰羅把科學的知識和科學的精神應用于管理的實踐和理論探索，才使人類社會的管理世界觀和管理范式進行了一次哥白尼式的變革，實現了由經驗管理向科學管理的轉變。具體來看，這種轉變體現在四個方面:
(1)經驗管理的主體是個人，主要是通過有經驗者起“傳、幫、帶”的作用，把長期積累的管理常識和管理竅門傳授給其他人。相反，科學管理的主體不再僅僅是個人而是一個群體，他由領導群體或管理群體來控制，同時還外加了參謀機構和智囊團(外腦)來輔助決策和參與管理。
(2)經驗管理的客體(對象)是單純的物，屬于見物不見人的管理;而泰羅的科學管理對象不僅有物(如機器、工場)，更重要還有人，它是通過對人的有效管理來實現對人和對物有機統一管理。
(3)經驗管理的主要依據是人類以往積累的知識、智慧、經驗和個人膽識與閱歷;科學管理依據的則是科學的方法、理論、工具、技術和藝術，實現了我國古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰羅明確指出:“必須用科學知識來代替個人的見解或個人的經驗知識。否則，就談不上科學管理。”
(4)經驗管理的程序簡單和隨意，沒有規則意識和制度觀念，“謀”和“斷”合而為一;科學管理是一種程序管理和規則管理，講究程序的合法性和合理性，管理的過程是分階段、按步驟進行的，避免了主觀的隨意性和盲目性。泰羅反復強調:“最佳的管理是一門實在的科學，其基礎建立在明確規定的法律、條例和原則上。”
三、注重組織管理由工具理性向社會理性的轉型
德國社會學家馬克斯·韋伯認為，理性化是現代化的核心要義，而要實現管理的現代化，就必須首先進行理性化的組織設計。為此，他提出了“官僚組織”(或稱“科層制”)的概念。與此相對應，韋伯極力倡導工具理性，以適應工業社會條件下社會化大生產對組織管理的要求。由于泰羅與韋伯大體生活在同一個時代，因此很多人以為泰羅也效法韋伯，在具體的管理實踐中把工具理性發揮到了極致，并由此斷定泰羅的管理是以“經濟人”假設為根基的。然而，事實并非如此。我們不能簡單地以“經濟人”假設來斷定泰羅的管理就是見物不見人的物本管理，屬于典型的工具理性;恰恰相反，在泰羅的著作和思想中，始終閃爍著社會理性的光芒，充滿了關注弱者和勞資共同利益的人本意識。
要研討這個問題，首先必須區分工具理性和社會理性的基本涵義。所謂工具理性，是指在人性的設定上，把組織人單純看作“經濟人”，訴求物質利益上的最大化;在管理的對象上，把人看作是機器的附件或依附物，實施一種見物不見人的物本管理;在管理的價值取向上，關注組織贏利的最大化，忽視個人和社會的利益。而社會理性，則同時關注人的多方面需要特別是社會心理需要、社會的公共精神和國家的公共利益。從總體上看，前工業社會的傳統管理屬于典型的工具理性管理，見物不見人，純粹把人看作是工具性附屬物。泰羅的科學管理雖然是在科層組織場景下進行的，受特定歷史環境的限制，在很大程度上是一種工具理性的組織管理方式，因為其根本目標在于最大限度提高組織效率和生產能力。但必須承認，它同時也注重由工具理性向社會理性的轉變。主要表現在:
(1)泰羅的管理哲學的初衷在于高揚“提高全國性效果”大旗，配合羅斯?？偨y倡導的“保護國家資源，增進全國性效果”的呼吁。泰羅認為他自己寫《科學管理原理》一文有三個目的，其中第一個目的是“通過一系列簡明的例證，指出由于我們日常的幾乎所有行為的低效能使全國遭受到巨大的損失”，并因此在美國全社會宣傳和灌輸科學管理的精神，提高社會效率和全國性效果。但很顯然，傳統的基于工具理性的組織管理思路往往是狹隘的，它只重視組織個人或內部的效益，其目標訴求尚未升華到社會和國家利益的層次。
(2)關注管理層和被管理層雙方的收益，實現了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗變。在《科學管理原理》第一章的開篇泰羅就旗幟鮮明地提出:“管理的主要目的應該是使雇主實現最大限度的富裕，也聯系著使每個雇員實現最大限度的富裕。”當時社會上絕大多數人都相信雇主和雇員的根本利益必然是對立的，但泰羅認為，“科學管理則恰恰相反，它的真正基礎在于相信兩者的利益是一致的。”
(3)強調管理者和被管理者間是合作博弈而非勞工階層的“囚徒困境”博弈。在論證《科學管理原理》時，泰羅明確地指出“資方和工人的緊密、親切和個人之間的協作，是現代科學或責任管理的精髓?！彼压椭髋c雇員之間的親密友好的關系，強調為是科學管理中最重要的一個特點。
(4)關注人的價值而非完全的“經濟人”取向。如泰羅在國會證詞中說:“先生們，有很多人把工人看成是貪心、自私、貪婪，甚至更壞的人。我完全不同意這些在社會上散布的污辱工人的濫言。我完全不同意這種說法。工人同社會上各個階層的人沒有什么不同。他們并不比其他階層的人更加貪心、更加自私。他們也不比其他階層的人少貪心、少自私?！碑敶绹芾韺W大師T·彼德斯則認為:“注重時間和動作模式的泰羅，以他特有的方式增加了人們的自由。他的確定工序最佳時間的方法，使一線工人從盲目的、反復無常的工頭手中解放出來。人們往往忘記了科學管理革命的兩重性，一是對上面的管理者的，二是對下層被管理者的?！?/p>
綜上所述，泰羅及其科學管理原理，一是劃時代地開創了公共行政學源遠流長的管理研究途徑，并有著恒久的魅力;二是動搖了沿襲幾千年的傳統的經驗管理范式，高揚起了科學管理革命的精神旗幟;三是注重社會組織管理上的價值理性的轉型，即由工具理性向社會理性的轉型。但由于受時代的局限，泰羅的思想不可避免地帶有某些歷史的缺陷。比如，杜拉克指出，“科學管理原理的兩個缺陷:一是它否定了管理的整體性和組織;二是割裂了計劃和實際行動。”
“學術的歷史乃是現象的概念化與概念的規范化、思維模式的培育與變革、方法論的探索與創新的歷史?！盵1](P226)將現象概念化并形成包含特定價值和方法在內的理論框架，通過比較不同理論框架解決面臨問題的效果，來獲得、驗證“進步的”“科學的”的理論，進而指導我們解決實際問題的實踐，是社會科學研究的重要方法。[2](P46-48)
作為一門社會科學，行政法就是解決有關行政問題的法。[3]在行政法學研究中，“研究的方法，有關什么是成問題的想法，何者應該包括在研究領域里，何者應該排除在外的標準”，[4]這些科學史學者稱之為范式的問題，在很大程度上是由一定時期“行政”的觀念和問題所決定的。因此，要研究行政法基本范式，應該從行政觀念開始。
居于現代行政法學理論核心地位的行政觀念，起源于20世紀初葉行政國的興起和發展。20世紀初葉始，公共事務的急劇增多，“市場失靈”對政府放任政策的否定，導致人們嘗試通過擴大政府管理公共事物的范疇，賦予其足夠權力的方法，以解決所面臨的市場失靈困難。這種強化國家管理公共事務的必然性，主張國家在管理公共事務過程中，有運用各種強制性手段的必要性，力圖用擴大國家職能的方法扭轉經濟和社會危機，提高行政效率，增進公共利益。
我國現行行政法和行政法學，就基本上是從國家行政這一背景出發的，集中體現在行政法的調整對象和行政法的功能兩個方面：
（一）作為行政法調整對象的行政：主體和行為
雖然在表述上略有不同，我國行政法學者基本上都將行政法調整對象的行政界定為國家行政機關實施國家行政權的行為。對此概念可從主體和行為兩個角度把握：從主體角度來看，學者們認為公共事務的管理權專屬于國家，國家是管理公共事物的唯一主體。例如有的學者在解釋行政的含義時，認為“只有國家才有權進行行政活動”，“行政是國家的”。[5](P30)更有學者為了強調國家對公共事務管理的獨占性，又從歷史發展的角度解釋道：“只有國家出現以后才有行政，將來國家消亡了，行政也將自然消亡。”[6](P4)從行政的行為角度來看，學者們認為行政活動的本質是國家運用行政權所進行的管理活動，“行政就是管理”，[6](P4)強調國家運用行政權力實現公共利益，并將運用強制性權力當作行政行為的本質。
不難看出，我國行政法學者對行政概念的上述解釋，正是基于對國家行政觀念的認同，即，因為“市場失靈”，所以從主體的角度來看，應由國家作為公共事務管理的主體，直接承擔起行政的任務；從行為的角度來看，主張國家為提高行政效率，有運用強制性權力的必要。隨著行政國實踐的成功，上面的觀念演化為：公共事務的管理專屬于國家，行政行為本質即強制性權力。
（二）行政法的功能（即要解決的問題）：提高國家行政效率，控制行政權力濫用
從主體和行為兩方面強化國家管理公共事務職能的國家行政觀念需要解決以下兩個問題：如何保證行政機關運用行政權力時的效率？如何避免行政機關運用其被賦予的強大權力侵犯相對較弱一方公民的正當利益？如果制度設計不能夠有效地解決這兩個問題，則國家直接管理公共事務的必要性、國家運用強制權力管理公共事務的合理性都將大打折扣。于是，這兩個問題便成為行政法在行政國背景下需要解決的主要問題。
我們對行政法律關系特點的認識，行政法理論體系的構建、現代行政法各流派的特征等這些行政法律科學領域內的重大問題，無不深深地打上了國家行政的特點和其面臨問題的烙印。例如，對經行政法調整而形成的行政法律關系特別的認知，學者們從兩個關節點上把握，一是行政法律關系必有一方是行政機關；二是雙方地位不對等，在行政管理法律關系中行政機關處于優越的地位。[7](P22-23)這兩個特點恰與國家行政的主體和行為的特點相對應。又如，學者們對行政法調整對象的行政行為的研究，一般從行政立法、行政執法和行政司法三個角度展開，而這三種行為的內在線索則是國家所享有的以命令和強制行為為主要手段的管理方法，國家行政的觀念是這三種行為的主線（注：我國現在通行的行政法學教材基本上都是以此結構為基礎而展開對行政行為的研究的。）。再如，行政法學的主要流派，控權論、管理論、平衡論，其對行政的本質和待解決問題的認知，雖然側重點和價值取向不同，也都是在國家行政的框架內，闡述自己的觀點和解決問題方案。無論是注重行政效率，還是強制控制行政權，或是兼顧二者，它們的理論預設和體系的展開，都是根據國家行政的要素的問題，帶著國家行政這幅眼鏡，在側重保障國家的行政權與控制國家行政權的不同重心上去認知、解決問題。
法律具有時代的精神，它是一定時代精神的反映。20世紀初葉，公共事務的增加，市場失靈的影響，強化了國家行政的觀念，強化了行政主體唯一性和行政權優越性的觀念。這種強化，符合行政國時期公共事務增多對國家職能擴張的需要，因而，以國家行政為基石的行政法范式，也具有時代的合理性。但是，我們不應該將一定時期的實然現象，當成所有時期的應然現象。對把國家行政觀念下的行政特點和行政法觀念當成一種無可置疑的所有時代“應然”現象的本質主義態度，我們應該抱有足夠的警惕，因為，我們不能夠用觀念剪裁現實，恰恰相反，是現實決定了我們的觀念。
二、公共行政的興起與行政法范式的轉型
（一）公共行政的興起
自20世紀60年代起，“政府失靈”使人們開始懷疑行政國家控制全部社會公共事務的有效性，“人們開始反思負擔過重和過分官僚化的政府是否有能力負擔指派給它的繁重的工作任務”。[8]在管理公共事務的主體和方式方面，國家行政思想所蘊含的關于行政的兩個基本觀點，即國家作為管理公共事務的主體的唯一性和強調行政權力作為實現公共利益的本質手段，都在被逐漸突破。一場以部分行政權力社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革，正以方興未艾之勢席卷全球。具體表現為：
1.第三種組織的出現。所謂第三種組織，即由非政府組織和志愿者等組成的非營利性組織，它們致力于國家正式機制以外的公共目標。它們的活動范圍介于以政府為代表的公域和以個人自由為標志的私域之間，被稱之為第三域的范疇。自20世紀70年代以來，在英美國家，第三種組織在參與公共事務的治理和公共服務等方面的作用日漸突出，成為實現公共利益不可或缺的力量。[8]
2.非權力性行政方式的廣泛使用。實踐中，以淡化行政管理權力和強制色彩為重要特征的新的行政方式，如行政指導、行政合同、行政激勵等，越來越成為公共事務管理的主流方式。它們在提高行政效率，增進行政民主，保證行政目標實現過程中的公平、平等方面具有積極效果，已經被人們廣泛采用。
3.公法向私法的逃遁。隨著行政的主體多樣化和非權力性行政方式的日漸增多，行政法的調整和調整方式也出現了諸多變化。行政任務從管理向服務的轉變，行政任務的部分民營化，行政方式的非權力化，救濟方式的多樣化等等，也不斷地反映到調整這些現象的行政法中來，概括起來，即行政法正在逐漸擴大調整對象，變革調整方式，主要體現為權力色彩和強制功能的弱化，代之以平等和合意因素的增加。正如日本學者鹽野宏指出的那樣，“實體法上區別公法和私法是沒有多大意義的”，行政機關的調整公共事務管理的法律適用和救濟方面，不是機械地適用公法的規定，而是根據問題定向，采用“提示問題式的概念”，以平等、比例、公正為原則適用公法或私法實現公共利益。[9](P35)日本和我國臺灣地區的學者形象地將這種現象稱之為“公法向私法的逃遁”。
（二）國家行政范式的困境
