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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理價值，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
公共管理是對公共事務的管理，具有自身的藝術價值。公共管理的藝術價值主要表現在外在形象、行為、精神三個方面。作為社會的領導者和維護者，公共管理職責是促進社會秩序的較好穩定發展，從而促進社會的和諧發展，充分發揮其應有的價值。
一、公共管理藝術價值的表現
（一）公共管理藝術價值外在形象的表現
藝術通過一定的外部形象表現出內在的價值要求。公共管理形式上的價值可以通過人員的外在形象以及建筑物的特征等表現出來。政府建筑物的外部特征對公共管理藝術價值的體現有重要的影響，政府機關建筑物的獨特風格可以更好的體現其內在的藝術形象。管理人員的穿著打扮、言談舉止以及辦事效率等方面都可以較好的體現出公共管理藝術價值的存在，從而給人們一種良好的印象。
（二）公共管理藝術價值在行為上的表現
公共管理者行為的藝術價值可以在日常的工作中得到較好的體現，公共管理者在日常的行為中以人民群眾的利益為基本出發點，從而體現出管理者履行職責所蘊含的藝術美學價值，這就需要管理者在行政行為的過程中要以文明的素養要求自己，以傳統的美德灌輸自己，從而體現行為上的藝術價值。
（三）公共管理藝術價值在精神上的體現
精神上的藝術價值是管理者公共管理的最高追求，同時也是藝術價值在公共管理當中的核心體現。如果失去內在的精神美，日常的公共管理就失去了最基本的道德底線。公共管理的藝術價值主要體現在以下三個方面：第一，道德美。公共管理的道德價值對整個社會的文明進步起著重要的推動作用，行政人員在日常的管理過程中要以高尚的道德情操規范自己的執法行為，體現藝術價值的魅力。第二，價值美。價值美要求管理者要切實維護人民群眾的切身利益，不斷維護社會公平正義，實現行政職責的藝術價值。第三，精神美。管理者要充分體現人文關懷的藝術魅力，體現公共管理者的仁厚心態和助人為樂的精神風貌。
二、提高藝術價值在管理中的有效方法
（一）改革創新提高管理機構的藝術形象
只有通過對公共管理現狀進行切合實際的改革，滿足社會各方面發展需要，才能不斷改變管理者傳統的外在形象，并通過結構的變革，改變傳統的機構運行方式，提高政府機構的辦事效率，從而體現政府機構親民、愛民和靈活化的辦事風格。通過設立“政府超市”“服務答應”等服務形式加強對群眾的服務力度。通過不斷提高政府服務的質量，體現管理機構的藝術價值。此外，管理者要在衣著、言談舉止等方面能夠較好的體現公共管理藝術價值，提高管理服務者的形象。通過變革和創新的方式對政府形象進行改進，這也是提高公共管理藝術價值的重要環節，讓人民群眾能夠從日常服務中感受到管理的藝術價值之美。
（二）美德的提升推動公共管理藝術價值的體現
公共管理的藝術之美代表的是政府的美德，而政府管理者的言行舉止都會對社會產生重要的示范作用，政府管理者美德的提升應建立在高尚道德的基礎之上，不能只重視經濟的發展，而忽視幾千年來傳統美德的發展。政府管理者不僅要較好地履行自己的公共職責，還要有建設美德之邦的責任感，從而帶動整個社會風氣的提升。
（三）改變行為方式，提高藝術價值
公共管理者的行為方式因其所在環境的不同而帶有權威性和政策導向性，對社會風氣的形成就有強烈的推動作用。其行為的外在表現不僅代表自身的行為狀態，更代表政府的外部形象，因此管理者行為水準和思維方式的提高對整個社會精神風貌的形成具有重要的影響效果。要使管理者的行為方式能夠較好的體現其內在的藝術價值，就應實現其行為方式向文明的方向轉變，從而促進社會良好風氣的形成。
（四）提升管理者的藝術能力和藝術修養
管理者的藝術能力和藝術修養在一定范圍內是指公共管理的藝術能力和藝術修養。公共管理者在日常處理問題中，處置問題的藝術能力和藝術效果直接關系到所在環境的公共藝術價值，自身的言談舉止在一定程度上也關系到政府的形象，在公務辦理過程中所表現的對待事情的責任感以及內在的奉獻精神也是公共管理藝術價值的重要體現。公共管理者只有具備高尚的道德修養，才能在實踐中充分體現其自身價值。所以，加強管理者的藝術修養、提高其處置公共事務的能力是實現公共價值的有效途徑，需要管理者把公共管理工作作為一項藝術的具體實踐來看待，從而真正做到個人公共管理水平的提高。公共管理者還需要不斷樹立為人民服務的職業精神，將自身的理想和人民群眾的迫切需要相結合，從而在一定程度上真正做到藝術價值和藝術美的完美體現。
結語
公共管理的好壞關系到群眾的切身利益。在管理者的日常工作中，合理運用公共管理的藝術形式是管理者基本素質的外在表現，只有不斷提高管理者在形式、精神和美德方面的藝術價值，才能最大限度發揮政府職能，更好的服務社會、服務人民。提高公共管理的藝術價值，就要不斷的去創新和完善政府的藝術形象，提高公共管理的內在品質，提高管理者的素質要求，從不同方面加強和提高公共管理的藝術價值的外在體現。
參考文獻：
[1]李水金.論公共管理的藝術價值[J].長春市委黨校學報， 2010（6）.
[2]薛冰.試論公共管理的邏輯結構.//“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會年會[C].2007.
[關鍵詞]公共管理；價值取向；應用研究
公共管理價值取向是以觀念形態反映出來的公共管理在社會生活中的價值，是人們對公共管理活動滿足其需要的一種理性期望，是帶有某種傾向性的價值觀念。公共管理價值取向作為一種社會意識，它反映社會公共生活的客觀存在，體現了社會公共生活的內在矛盾。矛盾是事物存在的根本方式，公共管理的價值取向上也存在矛盾，是由人們現實生活中需求和利益存在一般與個別的矛盾引起的。辨證分析這些矛盾，對我們深刻認識和正確處理社會公共生活中復雜的問題大有裨益。
1、公共管理和新公共管理的價值取向
傳統公共管理（公共行政）的效率原則一直是經濟學的主導價值觀。公共行政一直視效率為其追求的終極目標。因而有人把效率公共行政管理主義范式的主要價值取向。公共行政的目的，就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加以最有效能的利用，使公共計劃得以最迅速、最經濟、最圓滿的完成。在公共行政理論的另一基礎，即官僚制理論那里，等級森嚴的體制之所以被設計出來，乃是為了使行政機關更有效率地工作。以目前的社會形勢看來，上下服從，命令統一本身就是效率的保障。新公共管理運動是公共行政理論學界和實務界試圖擺脫傳統管理主義對官僚機構的過度依賴，轉而更多地通過經濟理性主義的途徑給予管理主義新的釋意而持續性地探索且最終引發的一股全球性的公共行政改革浪潮，這一運動直接催生了現代公共管理理論。與傳統公共行政追求效率原則不同，新公共管理實現從效率優位向績效優位轉移，以經濟學理論和私營部門管理范式為基礎，注重結果和管理者的責任，從而實現政府施政的基本價值取向，把經濟、效率、效能作為新公共管理理論的追求也是他的價值所在。
2、公共管理取向的功能與作用
2.1對公共管理行為的影響
具有自覺公共管理意識和進取公共管理思想的人，能夠成為當機立斷、獨立思考的公共決策者和堅定、靈活的決策執行者；反之，則成為優柔寡斷、固步自封的決策者和僵化、拖拉的決策執行者。開放型的公共管理文化氛圍，會使公共決策者的行為具有開放、民主、效率傾向；相反，封閉型的行政文化氛圍則會使決策者因循守舊，唯書唯上，思想僵化。民主型的公共管理文化氛圍，會使公共決策者的決策具有創造性、靈活性和綜合性；相反，專制型的行政文化氛圍會使決策者專橫武斷，剛愎自用。晦暗型的行政文化氛圍會使決策者心胸狹隘，爭功諱過，造成行政風氣腐敗。
2.2對公共管理觀念的影響
公共管理人員是公共管理活動的主體，在公共管理活動過程中，公共管理文化環境對公共管理人員的觀念起著直接的決定作用，社會成員進入公共管理活動領域后，不可避免地帶有原有公共管理文化影響下各種積極或消極的因素，并在一定的公共管理體系內和具體的公共管理活動中形成特定的思想觀念，如，高高在上，遇事推委，不求有功，但求無過，為政不廉，任人唯親等行政觀念很大程度上與封建的等級制度、價值觀念、思維方式、倫理道德等行政文化氛圍有關。
2.3對公共管理體制的影響
任何具體的公共管理組織形式都是人們選擇的結果，其中不僅客觀存在的公共管理需要、公共管理條件和資源狀況制約著人們的選擇，而且公共管理主體對公共管理方式、組織制度和管理模式的認同與否，亦決定著這一選擇。這種主體認同過程，就是傳統公共管理文化與新生公共管理文化成分在同一意識形態下的合力過程。在客觀因素大致相同的情形下，人們會因公共管理文化的差異而選擇不同的組織形式，而在客觀因素基本相異的條件下，人們亦會由于公共管理文化間的同一性而選擇相同的組織形式。
3、公共管理價值取向的實現途徑
3.1轉變政府的管理理念
要實現公共利益這一管理價值取向，我國的政府首先要強化公共服務的職能，樹立“以人為本”的管理理念，實現由權力本位向服務本位、官本位向民本位的轉變。其次，地方政府還需要在三個方面轉變觀念：一是必須摒棄之前“以物為本”、只注重經濟增長忽視人和社會全面發展的觀念，要轉變為以人為中心而不是以物為中心的管理理念，把滿足人的根本需求作為管理和發展的目的，切實保障人的根本利益，讓全社會的人民都能享受到改革發展和現代化建設的成果。二是調整政府管理的價值取向，將實現公共利益放在首位。政府應注重提供與公民生活密切相關的公共產品和公共服務，將地方財政投入的重心轉向公共基礎設施、基礎教育、醫療衛生、社會福利和社會保障等方面，進一步提高全體公民的生活質量。三是將公共利益作為管理的成果和政績的評定的標準。建立注重社會實效和公眾滿意程度的地方政府政績評價制度和評價體系，對地方政府的政績評價不僅要看經濟指標，更要注重社會與經濟是否協調發展，人民的利益是否真正得到滿足。
3.2構建共同管理的社會機制
和諧社會管理的價值取向決定了社會機制的客觀要求，為發展新的管理模式指出了方向。在我國之前的計劃經濟和市場經濟初期階段，政府進行管理所使用的社會機制主要有兩種：政府管制或市場調節。這兩種機制在一定時期和一定程度上滿足了人們的需要，但同時又帶來了市場失靈和管理效率低下的問題。基于這種雙重失靈，和諧社會中的管理要求政府、市場和社會要有協調的配合，實現一種共同管理狀態下的社會機制。這種共同管理的社會機制強調的不是一整套具有權威性的正式制度，而是把重心放在人民的根本利益上，協調相互沖突的各種利益，使之統一在公共利益之中。其次，它既不靠傳統官僚制度自上而下的管制，也不完全聽任市場機制的操控，它的運行機理在于強調管理者和公民的對話與合作，以達到交換信息、減少沖突、增強監督等目的，使管理者在和人民群眾的目標一致的狀態下進行公共事務的管理。
4、結束語
公共管理的價值取向涉及公共管理者的理想、信念、行政態度和心理偏好等觀念和意識層面的東西，它決定公共管理“應該怎么做”的問題，也決定了公共管理的行為選擇、行為模式、政策選擇和制度建構等層面的內容，因此公共管理價值取向的研究和明確具有重大的理論意義。本文是對公共管理價值體系研究中公平與效率關系的重新審視。公共管理常常思考的一個問題是“既要把蛋糕做大，又要把蛋糕分好”，如果同時實現多元的目的，自然皆大歡喜。但在公共管理的實踐中，不可否認的是，在多數場合這兩個目標是相互矛盾的，一方面，為了提高效率有時必須忍受更大程度的不公平；因此，在思考上述問題之前，需要首先思考的是“是做蛋糕，還是分蛋糕”。即使是在“做蛋糕”之時，也不妨在“怎樣做蛋糕”之前思考“做誰的蛋糕”的問題。
參考文獻
［關鍵詞］信息化；新公共管理；價值取向；雙重影響
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.127
［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2017）02-0-01
0 引 言
公共管理主要是指不以盈利為最終目的的相關政府和公共組織，比如：學校機構，其是一種追求增進效益與公共利益公平分配的調控活動。近年來，隨著時代不斷的發展和進步，新公共管理將原來的效率優先轉變成績效優先，將經濟學理論和私營模式作為基礎，關注管理者的管理結果和管理責任，從而實現政府政策實施價值取向的“3E”目標。而信息化對社會生活、經濟、政治、文化以及人的思維方式有著廣泛的影響，使社會基礎也在發生變化，那么對新公共管理有所影響也是必然的。
1 信息化對新公共管理價值取向產生的積極影響
1.1 效率方面的影響
一方面，隨著經濟信息化的發展，新公共管理在效率方面的價值取向逐漸從原來的效率優先轉變成績效優先。政府和企業不以追求用最少的資源消耗來提供最多的社會服務和公共產品為導向，而是以更多的關注社會大眾的滿意程度和需求為導向。所以，新公共管理在效率方面的價值取向不是重復傳統的管理模式，而是在信息時代尋求新的發展。另一方面，新公共管理主要就是通過引入私營企業的信息化管理手段和管理經驗，來實現效率的優化。政府改革的主要方向就是向私營企業學習和借鑒，在管理方面引入質量管理、預測系統、分析技術及績效評估等。費耶認為效率取向就是以效率為驅動的管理模式，鼓勵公共部門引進和嘗試私營企業的管理手段和技術，認為不管是私營企業還是公共部門都應該將效率作為管理的核心。
1.2 公共方面的影響
新公共管理理論認為人們對公共物品的多樣化、多層次需求越來越明顯，政府能力的單薄無法有效地滿足人們的各種需求，所以需要借助廣泛的社會的力量，才能進行進一步的完善。而信息化時代的到來在很大程度上增強了新公共管理的公共價值取向。因為公眾是信息化的中心，所以政府中的各種信息也主要是為公眾提供服務的，需要公眾全面、清晰的了解，電子政府的建立就是要通過網絡的優勢來提高信息的流通速度，為公眾提供更加優質的信息服務，實現政府部門在“行政”和“政治”方面的二元互動，使公共價值取向能夠得到強化，真正有效的落實公共價值。一方面，信息化社會具有管理經驗、篩選和加工信息資源、專業技能等方面的優勢，能夠影響政務官或代議機構的決策，這是“行政”和“政治”二者之間互動的重要表現。另一方面，從主體角色變化方面來看，大眾傳媒的廣泛滲透和信息技術水平的提升為議員進入行政部門創設了良好的機遇。
總之，隨著信息化的發展，未來公共行政的政治色彩不僅不會消退，而是更加的濃厚，和文職人員之間也不會明顯的分化而是會彼此逐漸的滲透和融合。總的來說，應關注高級文職人員的敏感性、公眾向應力、政治責任心等方面的發展，不斷強化新公共管理在各方面的價值取向。
2 信息化對新公共管理價值取向產生的負面影響
2.1 新公共管理的價值取向發生偏離
信息化在一定程度上產生了公共管理技術決定論，使新公共管理的價值取向發生了偏離。過于關注技術和科技的重要作用，很容易形成技術決定論。隨著信息化時代的發展，不僅給新公共管理帶來了管理思想、管理技術、管理手段等方面的變革，同時也要在具體的實踐研究中堅決抵制技術決定論的產生。這是發揮信息化影響時需要重點警惕的。
2.2 影響社會發展的獨立性
信息化時代國家和市民社會逐漸發展融合，在給人們的發展帶來正面影響的同時，也產生著一定的負面影響。從信息化發展角度分析，社會和國家之間的關系主要分為兩種類型，一方面，強調個性化和個人主義，讓公眾涌現出更多的活力，提高公共管理廣泛的參與度，有效地促進社會的發展。另一方面，信息化能夠強化政府介入文化、經濟等發展領域的能力。雖然信息化可以幫助政府強化行政權力，提升其職能行使的效率和專業性，但同時也會強化政府介入社會的能力，從而影響社會發展的獨立性，限制了公眾的自由和隱私，不利于社會的持續健康發展。
2.3 社會價值觀的取向受到挑戰
信息化的發展使社會價值觀呈現出多元化的特點，對新公共管理維持價值的取向帶來了極大的挑戰。互聯網信息技術的不斷發展和信息化的滲透，導致意識形態的異質化和同質化現象并存，在很大程度上增加了新公共管理工作的難度。尤其是信息技術的快速發展逐漸代替了原有的意識形態的功能，而且使傳統的輿論宣傳、新聞媒體等渠道失去了主導地位，要想在社會和公共管理中確定意識、公共以及責任等價值取向也變得越來越困難。
3 結 語
信息化的發展和公共管理的不斷變革，為政府帶來了雙重的發展壓力。因此，政府要正確認識新公共管理在各方面的價值取向，以及新公共管理c信息化二者之間的一致性，在推動社會經濟穩步增長的同時，并關注人的持續健康發展。政府還要不斷推動信息化的發展進程，消除各方面的負面影響，充分發揮知識經濟的長期增長優勢，為我國的發展奠定堅實的基礎。
[關鍵詞]公共管理；公平；公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配
這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現公共利益
這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。
實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面
公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。
四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。新晨
［關鍵詞］新公共管理;理論;實踐;批判
一、新公共管理對傳統公共行政的創新性超越
眾所周知，建立在威爾遜—古德諾的政治與行政二分法理論和馬克斯•韋伯的官僚制理論基礎之上的傳統公共行政模式一直是西方國家政府管理的主導模式。傳統公共行政模式曾經給西方資本主義國家經濟發展帶來巨大效益。但在西方發達資本主義國家步入后工業社會之際，傳統公共行政模式在面對知識經濟、信息技術、市場化與民主化浪潮以及現代社會事務的挑戰，其在理論與實踐中日益陷入發展誤區，并最終導致了資本主義國家的財政危機、管理危機與信任危機。由此，一場試圖解決傳統公共行政弊端的新公共管理運動應運而生，成為西方政府改革的主旋律。盡管此次改革被各國政府冠以不同的名稱，但從其改革理念到改革措施卻體現出相同的趨勢，即以市場為基礎的管理模式來取代傳統的官僚體制，其中市場化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理學者胡德在歸納新公共管理的主要內容時指出七個要點:“公共政策領域中的專業化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產出控制、公共部門內由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向發展、對私營部門管理方式的重視、強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。”胡德對于新公共管理內容的界定典型代表著人們對于新公共管理所達成的基本共識。由此可以看出，新公共管理相對于傳統公共行政而言，是對傳統公共行政的巨大超越，是一種全新的管理模式。就管理理念而言，傳統公共行政的理念主要表現為經濟、效率與管制，而新公共管理則融入了私有化、專業化、標準化、產出分析、顧客導向等現代管理理念;就管理方式而言，傳統公共行政主要強調等級制、命令服從、規則控制、嚴格控制的程序化的管理，而新公共管理強調從關注投入和預算轉向關注產出、從控制轉向授權、從壟斷轉向競爭、從嚴格控制轉向放松規制、從金字塔式組織結構轉向扁平式組織結構、從以組織為中心轉向以顧客為中心。由此可見，新公共管理在管理理念與管理方式上對傳統公共行政實現了重要變革，在一定程度上體現了現代管理發展的基本趨勢。盡管新公共管理為西方國家政府改革注入了諸多活力，取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解決政府管理弊端的靈丹妙藥，事實上，無論是在理論層面上還是在實踐層面上，新公共管理正遭受著越來越多的批判。
二、新公共管理的理論批判
第一，理論基礎的非科學性。眾所周知，經濟學理論和私營部門管理理論是新公共管理的理論基礎。這兩大理論基礎卻引起了許多質疑:一是經濟學本身就是有一門有缺陷的社會科學，將其運用到政府管理中同樣存在諸多缺陷;二是私營部門管理理論適用于企業管理，并不適用于政府等公共部門管理。由此，將經濟學與私營管理學作為公共管理的的理論基礎是不科學的。此外，新公共管理從私營部門領域引入管理技術和理論的科學性程度也有待于進一步考證，一旦公共部門毫無辨別地全盤接受私營部門的理論必然將導致失敗。除經濟學理論與私營部門管理理論外，新公共管理還融合了政治學、自由主義、社群主義、后現代主義等諸多理論流派的基本觀點，使人們對其理論體系無從把握，以至于有學者將新公共管理定位為無所不包的“購物箱”。
第二，人性假設的非全面性。以經濟學和私營部門管理為理論基礎的新公共管理繼承了新古典經濟學對人性的假設，即“理性經濟人”假設。它認為人總是趨利避害的，以謀求自身的利益最大化為目標指向，利他只是達到自利的途徑和手段。特別是在公共選擇理論看來，人們參與政治活動也就是參與政治市場，個人都是以成本－收益為根據來追求利益的最大化。因此，其人性假設完全是建立在物質利益基礎之上，只有在金錢、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，從而拋開一切道德標準。這種人性假設忽視了人性中的利他、包容、互愛、信任、善良、奉獻因素，同時，也忽視了社會、環境等因素對人的行為的影響。因此，“理性經濟人”的人性假設僅僅將公共行政人員定位了具有工具主義思維和自利傾向的技術官僚，從而抹殺了公共行政人員情感，道德屬性。事實上，許多理論已經向我們展示，人性是復雜的，是多維的，而人的需要也是有多種層次的。單向化的人性假設，不僅不能完整的認識人性，而且在管理實踐中很可能把管理引向極端。
第三，價值取向的非公共性。“公共性”是公共管理的本質屬性，離開了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，進而失去其合法性基礎。而新公共管理的基本價值定位于經濟、效率與效能，即所謂的“三E”。因此，新公共管理的價值取向完全是經濟價值優先的，在一定程度上背離了公共管理的“公共性”屬性，不利于提供公共服務。事實上，“公共行政在本質上是以民主為基石，強調追求人民、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。”這也就意味著公共行政的價值取向是多元的，而且應該立基于以實現公共利益與人的全面發展為基礎公共價值，而過分強調公共行政的經濟價值，過分追求效率，將忽視對公共行政的服務、公平、正義等公共價值的價值，進而使公共行政淪為技術性的執行體系，而使其無力擔負捍衛現代民主政治發展的責任。因此，新公共管理的價值取向定位是有失偏頗的，偏離了公共行政的公共性。
三、新公共管理的理論批判
正如新公共管理理論存在諸多缺陷一樣，新公共管理在實踐中所呈現的改革措施、管理方式、運行手段、評價體系等也存在諸多問題，從而使新公共管理陷入實踐發展誤區。
第一，運行機制市場化。新公共管理在批判僵化的官僚制時極力推崇市場機制，即政府內部通過引入競爭機制而實行市場化運作模式。這種對市場的過分崇拜，從而導致了對市場弊端的忽視。就市場來說，市場本身就是不完善，市場的存在需要有與其相適應的政治、法律和文化等基礎環境，盲目的將市場引入到政府內部必將導致政府的失敗。就公共部門來說，由于“公共產品的不可分割性;政府政策的強制性;服務的獨占性;價格系統之不存在等，決定了公共部門引進競爭機制存在著很大的限制。”就政府與公眾的關系而言，新公共管理按市場原則將社會公眾定位于“顧客”，盡管這一提法初衷在于提高公共部門的服務質量，但當政府與人民的關系轉化為企業與顧客的關系時，在某種程度上來說，政府所提供的服務行為已轉為“出租”行為，從而抹殺了公民作為政府管理中的復雜角色，進而弱化了公民在政府管理過程中的作用。總之，市場機制在公共部門的泛化，必將給政府帶來諸多負面效應，從而將政府引入歧途。
第二，公共部門私營化。新公共管理把私營部門管理的結構、方法、技術以及價值觀念移植到公共部門之中，從而對其進行全面的改造，這種改造的基本假設在于公共部門和私營部門管理是相通的。誠然，私營部門的管理手段、方法對公共部門的改造有一定的促進作用，但因此認為二者是無區別的則是錯誤的。首先，公共部門和私營部門有著重要的區別。休斯在《公共管理導論》中認為，公共部門和私營部門有不同的決策機制;不同的基本屬性;不同的責任形式;不同的評價標準;不同的規模及價值取向。正是由于公私部門的明顯且非常重要的區別決定了簡單照搬私營部門的管理經驗和管理方法是不可靠的。其次，私營部門的管理方法在公共部門應用的科學性還有待于考證，在管理實踐中也未必能夠取得可預期的效果。所以，無論是公共部門私營化，還是建立“企業家型政府”都有值得商榷的地方。
第三，評價標準功利化。新公共管理通過指標數量來衡量組織績效，不強調管理過程，而特別強調結果。把明確的績效評估系統作為評價職員個人業績，決定個人能否晉升、工資福利、待遇水平的主要依據。因此，單純對“績效”的追求，反而容易產生急功近利的短期政府行為，從而失去對于長期性的、效果難以預定的政府目標的追求，造成對社會長遠發展的損害。此外，政府追求的目標是多元的，例如作為評判政府管理以及公共服務重要指標的公民福利、公平、正義、法治等價值目標是無法量化的。因此，功利化的績效指標很可能使政府的屬性發生根本性變化。
［參考文獻］
［1］歐文•休斯．公共管理導論［M］．北京:中國人民大學出版社，2001．
[論文摘要]現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份,并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛者、經濟發展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系,多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系,其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理,在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看,隨著時代的發展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實,其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行,以維護統治者的利益;公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務,以實現統治者的統治利益和社會公共利益;公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代,公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求,體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵,同時,它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機會了解到政府的權力運行,從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可,這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展,作為當代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一,公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力,從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑,保障公民利益表達的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。
第二,公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會,這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外,公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。
第三,公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道,并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足,公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務,從而使社會公共服務的水平大大提升。
第四,公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣,公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值,它包括公民對公共生活的態度、責任與義務,對他人的尊重與關愛,對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉,這實際上就包含了對公共價值的追求:公民社會是公共管理的對象,它同時又是公共管理的主體構成之一,公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念,對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五,公民社會是社會穩定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構,它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑,同時又可以對他們的利益訴求進行整合;通過這一結構,它還可以為社會成員提供寬松的活動空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發展的“穩定器”、“緩沖器”和“調節器”。
三、公共管理;政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系,通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講,這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色,它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務,在某些領域,公民社會組織甚至比政府擁有更大的優勢。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰,政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。”
第二,公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍,公共領域和市場領域的區分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中,涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區企業、合作社、社區互助組織等大量公民社會組織,它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要,解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優勢日益顯現以及傳統上由政府執掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移,傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三,多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系,因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進行談判和交易,在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系,所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中,各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。
關鍵詞：新常態 公共管理 挑戰
中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2016）09-0084-01
新常態是近年來重要的經濟術語。新常態不僅是指經濟的增長和變化，更重要的是指其發展的新趨勢、新特征、新動力。隨著我國改革開放事業的不斷深化，我國的經濟發展速度日益加快，但是在經濟危機的影響下，全球經濟受到沉重打擊，我國經濟增長速度也呈現放緩趨勢。在這種情況下，想要促進經濟的回暖，推動社會的穩定進步，就要適應新常態，在新常態下，積極帶動社會各行業的發展。進入新常態以來，我國的公共管理也隨之出現各種各樣的問題，因此，如何對待新常態下的嚴峻挑戰，是一個值得政府和公共管理部門深思的話題。
一、公共管理技術的實效性低
隨著經濟的發展和社會的進步，我國的經濟已經進入了新常態的發展階段，這對提高我國的經濟增長，改善我國的經濟發展水平具有重要的影響。公共管理作為我國社會發展的重要部門，能夠對我國的社會建設和發展進行有效的管理和控制，因此已經形成了很多種公共管理技術，對公共管理工作的工作效率和工作質量的提高具有重要的影響。但是從目前社會發展的實際來看，公共管理技術的實效性較低，在實際問題的解決上，多數采取單一的公共管理技術，導致這些技術無法發揮作用，這也就使得公共管理技術的研發無法為社會創造價值。因此在新常態下要創新公共管理技術，將公共管理與網絡技術結合起來，提高公共管理的工作質量。
二、治理體系與現代化發展脫軌
當前我國的公共管理體系發展較為完善，但是治理體系在很多方面仍然存在著一些弊端，主要有以下幾點表現：第一，形式化的運行機制，無法對社會的相關部門進行有效的管理，這對公共管理職能的發揮造成了一定的阻礙；第二，治理體系在管理的過程中對利益的分配存在不合理的現象，導致很多的社會組織無法發揮自身的作用，對社會經濟發展造成了一定的消極影響；第三，治理體系的管理人員職業素養和業務能力有限，無法實現有效的管理。這些原因都使得公共管理的治理體系與現代化建設脫軌，無法發揮公共管理的作用。因此，在實際的工作中，要提高公共管理治理主體的業務能力，通過法律規范制約治理主體的管理行為，公平公正地開展工作，促進公共管理工作的有效進行。
三、政策落實和執行效果不理想
政策的出臺和落實是逐級進行的，上級在進行政策的制定時，經過了反復的考查和審核，對公共管理工作的開展具有十分重要的作用。但是在實際的工作中，逐級下達的政策，落實和執行效果一定會受到影響，導致落實到基層工作中時，已經與政策最初所要達成的目標相差甚遠，所以政策在落實和執行的過程中效果不是很理想。上下級逐級的政策落實效果不顯著，導致政策在執行的過程中遭受到很大的阻礙，所以要加強公共管理各部門上下級之間的聯系，構建頂級設計的落實機制，積極貫徹和落實上級制定的政策，確保政策對基層管理的影響，促進公共管理工作從上到下有序開展。
四、公共管理組織同個體缺乏正確的價值導向
在新常態下，公共管理組織的發展情況并不樂觀，主要的原因就是沒有樹立正確的價值觀念，缺乏正確的價值導向，這樣的組織形式，對個體的發展產生了十分不利的影響。公共管理組織內的個別工作人員缺乏對自身的管理和規范，沒有意識到自身存在的問題，導致其在管理工作的開展中，主觀意識太強，直接影響公共管理工作的開展。因此，在實際的工作過程中，要注重在公共管理組織內部，對個體進行價值觀念的教育。結合當前新常態發展趨勢，從國家和社會發展的角度出發，提高管理人員的綜合素質和業務能力，加強對管理人員的思想教育，提高管理人員的整體素質，幫助管理人員樹立正確的價值觀念，推動公共管理工作的順利開展。
五、結語
綜上所述，隨著我國經濟發展逐漸進入新常態，對公共管理工作的重視程度也在逐漸提高。公共管理作為社會發展的重要影響因素，對國家的經濟建設和社會發展具有重要的影響。所以新常態下，公共管理也同樣面臨著多重嚴峻的挑戰，如：公共管理技術的實效性低，治理體系與現代化發展脫軌，政策落實和執行效果不理想，公共管理組織同個體缺乏正確的價值導向等。為此我國的政府部門要積極探索改革路徑，促進公共管理在新常態下為社會的發展做出更大的貢獻。
參考文獻：
[1]王越. 淺析新常態下的公共管理面臨的問題和出路[J]. 中華少年，2015，31：182.
隨著行政生態模式的變化，尤其是在全球經濟一體化的態勢下，各種復雜因素和不確定的挑戰，迫使傳統的政府公共管理模式加以調整和轉型，在正視公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的視角，創建以民眾需求和問題解決為導向的協同型、整合型公共管理創新模式。思考公共管理改革的方向和趨勢，轉變碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建構公共管理的全新戰略框架。
一、協同型公共管理背景及理論基礎綜述
隨著公共管理高度復雜化，利益主體呈現出多元化的特征，公共管理牽涉眾多部門、區域，這對于公共管理提出了更高的要求。如何實現跨地域、跨部門的治理，是當前改革中需要思考的重大課題。而協同型公共管理的興起，是對傳統官僚行政公共管理模式的反思，是對碎片化新公共管理模式的重組，它以公共需求為主導，通過社會資源的有效整合，實現跨區域、跨部門的公共管理創新模式，它的理論基礎和依據主要有以下內容：
(一)資源依托論
這是一種較為成熟的理論，由于政策的制定和執行需要有相互之間的協作與依賴關系的存在，從這個視角下，可以認為任何一個單一的組織都不具有全部的資源，只有在群體組織的相互作用之下，才能輸入全部的能量，才能得以順利運轉或提供公共服務。由于政府面臨眾多復雜的問題，需要運用資源之間的相互依賴性，并維系持久的互動伙伴關系，從而使協同型公共管理得以實現并運作。
(二)交易成本理論
在資源交換與合作的過程中，交易成本的降低是組織的追求目標，在現代公共管理過程中，組織是一個動態、復雜、系統的整體。單純的市場機制和科層機制已經不能滿足公共管理的需要，它需要基于交易成本理論，尋求合適的協同合作伙伴，從而可以減少組織的監測成本、信息成本，防范機會主義對組織公共管理的威脅。
(三)跨部門協同治理理論
政府公共治理將跨部門協同治理視為網絡，而公共管理者處于縱橫交錯的網絡核心。因此，對于現代公共治理而言，協作網絡是重要的核心內容，在這個網絡之中的公共管理需要關注組織間的協同與合作，也意味著第三方政府、協同政府、顧客需求之間的融合，再利用信息技術將網絡加以有效的整合，提供給社會公民更多的選擇權。
二、當前公共管理面臨的困境剖析
(一)顯現出與治理體系現代化要求的不一致性
公共管理治理體系的現代化要求是要實現公共治理的法治化、民主化、科學化和制度化，總體來看，我國目前的經濟發展穩定和諧，文化也處于大發展、大繁榮的時代，國家治理體系和治理能力也在不斷邁進。然而，這與公共管理治理現代化的目標還有較大的差距，這主要表現為：
第一，公共管理的法治化、民主化程度還不高。由于公共管理機制缺乏科學、合理的制度基礎，因而顯現出刻板性，缺乏適宜的變通，對利益的調節和分配還有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力還不足。在公共管理的治理主體結構中，主要有政府、社會組織、市場主體、社會公眾，顯現出治理主體成員的素質和能力欠缺等問題，在治理主體各成員之間，也存在分工不合理、權責模糊的問題。
(二)公共管理技術在實踐應用中存在單一性的問題
公共管理技術歸屬于社會技術領域，它包含眾多的技術內容，并與現代管理技術相契合，成為政府的追捧對象，現代公共管理技術中的數字治理技術、智慧決策和政務技術、風險評估技術、績效治理技術等，都具有前沿性特征和先進性特征，有極強的實用性和可操作性。然而，它在公共管理職能履行的政府治理行為中，存在應用意識上的偏差，將這些先進的、前沿的現代化公共管理技術僵化為“政績展示手段”、“便利性手段”，而沒有從社會民眾的意愿和需求出發，沒有充分發揮出公共管理的效能，無法實現社會公共利益的最大化治理。由此，也引發了社會民眾的質疑，從社會層面傳來懷疑的聲音，而導致社會信任危機、公共治理危機。
(三)組織文化與價值的偏離，降低了公共管理的效能
公共管理者所處的組織文化和倫理價值體系具有“染缸效應”，這種“染缸效應”會對身處其中的公共管理者產生浸染性影響，如果組織文化和倫理價值發育健康而良好，則身處其中的公共管理者會形成一種自我約束和自我控制能力;如果組織文化和倫理價值發育不良，則身處其中的公共管理者難以形成道德自覺意識，而陷入道德困境。這種組織文化和倫理價值的“染缸效應”，使公共管理權力淪為個體謀求權利的工具，引發社會的異動，降低了公共管理的效能。
(四)由上而下發動的頂層設計在貫徹與落實上的困境
我國正在全面深化改革的關鍵轉型期，頂層設計的重要內容是要全面推行依法治國和構建國家治理現代化體系，在由上而下發動的頂層設計，配套制定了各項改革舉措，如“大部制”、行政審批制度改革、完善基層民主制度等。然而，這些由上而下發動的頂層設計在地方政府的貫徹與落實上陷入了困境，由于一些激勵性措施缺乏法律性依據和制度性保障，難以得到全面的貫徹落實。同時，社會組織和民眾參與公共管理治理的話語體系還沒有完全構建，因而較難實現多元治理主體制度化、法治化和協同化，在我國特有的行政生態環境中遭遇了“腸梗阻”的問題。
三、協同型公共管理的轉型與組織創新啟示
(一)轉變公共管理觀念，建立公共性和區域性公共管理模式
長期以來，中央分權政策中的“理性經濟人”塑造目標，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的項目和“高稅率產業”，而忽視了社會發展及公共利益。這種社會管理和公共服務的“缺位”，亟須加以轉變，要用整體治理的全新視野，突破行政區域和部門管轄的局限性，從公共性和區域性的視角，對公共管理服務進行審視，要由部分向整體轉變，由破碎化向整合轉變，抵消公共管理在行政區內和部門內的抵觸和沖突，最大化地減少公共管理服務中的交易成本，達到各個利益主體共同的目標。
(二)創新構建以協同為特征的協同整體型公共管理組織模式
傳統的公共行政模式無法解決跨區域的邊界問題，而協同型的公共管理創新組織模式則可以針對這個問題，進行整合與協同之下的組織設計或重組。基于這個視角，政府將公共管理的整體組織結構設計作為實現公共管理服務的工具，也即達成各個政府組織之間、各個部門之間的團結協同目標。
這種協同型公共管理組織機構模式是現代橫向組織管理和網絡化治理的主要模式，它的治理前提是不同組織結構之間的差異化，不同的組織結構有其不同的框架、職能和利益追求。因此，協同型公共管理模式正是符合了整體性治理的主旨和價值理念，實現了替代注重等級、注重程序的官僚政府體制與組織架構。
(三)創新以結果為導向的協同整體公共管理模式的目標
協同型公共管理模式強調的是社會公眾的公共利益，它的實現目標是要用最低的成本，提供最好、最為有效的公共管理服務，在協同型公共管理模式下，要努力將復雜而分散的各個層級和機構進行整合，以滿足不斷提升的公眾的需求。
協同型公共管理模式的服務目標，總體來說是要消除不同組織機構、不同部門之間的矛盾，在特定政策的規范之下，實現各組織、各部門之間的合作與交流，從而更好地運用各種資源，為公眾提供整體的或“無間隙”的公共管理服務。在這個目標結果中，牽涉到政府、公眾、組織等不同層次的整合目標，在協同創新的過程中，就是將所有活動相結合，達到各個層面的有益結果。
(四)創新以整合為核心的協同型公共管理運作機制
在協同型公共管理轉型和創新的過程中，它的對立面是碎片化、分散化公共管理模式，在這個協同型公共管理運作機制構建的過程中，它需要的是有效的整合，是基于專業化上的整合，要注重全局戰略的統籌眼光，它的整合內涵包括三個方面：一是整合處于不同層次的公共治理過程;二是整合組織的功能內部治理過程;三是整合政府部門與私人部門之間的治理過程。從這三個方面來看，我們不難看到協同型公共管理的信息分享、協同作戰的宗旨和運作方式，在這個以整合為核心公共管理協同之下，可以有效地打破組織之間、部門之間的壁壘，形成一種無縫合作的協同體制。
從縱向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創新重新界定了中央和地方的公共服務職責，賦予了地方政府更多的公共產品、管理公共事務的權限。從橫向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創新可以對政府機構的職能進行整合，生成綜合性的“一站式”服務體系，避免公共管理服務職能交叉或重疊。
(五)協同型公共管理的參與主體多元化
在整合視角下的協同創新型公共管理模式，既不是科層管理模式，也不是市場治理模式，它強調政府和非政府之間的合作、公共機構與私人機構的合作。這就使協同型公共管理的參與主體顯現出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服務提供者，不是壟斷公共物品供給的壟斷者，而要讓這些公共管理服務職能形成一種多元的網絡形態，吸引各方的力量，實現地方公共管理服務的供給，以滿足社會民眾多元化的需求。當然，在這個多元化公共管理服務的格局之中， 要注重過程管理和結果控制，政府要融入其他主體的力量，提升公共管理服務的質量和效能。
四、結語
協同型公共管理的治理模式是一種新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主導之下，促成地方利益集團的成長，從而有效地解決橫向方面的跨行政區、跨部門的協同合作問題，也為社會公共管理與服務提供了有力的整合資源的支撐，在政府與非政府力量通力合作的條件下，充分其戰略協作的功能，從而消除狹隘的部門、層級的傳統官僚觀念，形成運轉協調有序的公共管理治理網絡。
公共績效管理的合法性和形式越來越多，對公共利益的工作也越來越多，但是仍然有采購和浪費資源的現象發生。在這個階段，中國的政府績效管理工作不能很好地實現其價值。現對我國的公共價值、公共服務狀況進行調查，發現存在的問題和不足，分析產生這些問題的原因，并提出了公共價值在中國的視角下政府績效管理的方法。
關鍵詞：
公共管理；政府采購問題；研究
公共管理是一種實踐，也是一種研究，公共管理作為一種實踐意味著政府對公共政策和其他公共組織進行公共事務、提供公共產品的服務；作為一種研究，公共管理是政府和其他公共組織的價值和定位行為的學科。
一、公共管理政府采購現狀
在公共管理中，公眾是委托人，也是行使社會公共權力的人。行使公共管理活動對現實中的公共行政權力，因為價值觀的不同，出現了公共管理的沖突和道德認同不統一的公共管理的現狀。經常提供豐富的機會，行使公民的意愿，如果以不道德的方式來行使國家權力，市民就會被潛在的和實際的利益損害和威脅，導致道德風險。在20世紀80年代和90年代之間，隨著市場經濟和知識經濟的發展，信息化的公共管理在我國得到了迅速的發展。在新的形勢下，我們的公共管理面臨著許多新的挑戰。中國經濟迅速發展，綜合國力不斷增強，人民生活水平的提高，社會主義市場經濟體制初步建立。正是在這種背景下，公共管理也包括各方面的管理，得到了恢復和發展。自21世紀初，中國的行政體制改革的進一步深化，信息技術的飛速發展，社會利益主體日益多元化；此外，與西方國家相比，我們的社會受文化環境的影響，我國的公共管理問題逐漸個性化，產生越來越復雜的經濟環境和社會環境，公共管理在中國的公共行政提出了嚴峻的挑戰，這些挑戰為學科發展提供了難得的歷史機遇，也進一步發展公共管理學科。
二、公共管理中政府采購常見問題
在新公共管理運動的影響下，中國政府吸收西方政府的績效管理經驗和做法，進行了績效管理實踐的推動，一定程度上有效地利用政府資源，提高管理效率，促進公眾對政府管理，特別是對政府采購的認識，。政府采購以經濟發展和政治功能的公共支出績效的視角，針對政府采購發展的過程，發現了績效管理不全面和沒有發揮的作用。績效評價是社會公眾參與評估活動的標準，如今我國還沒有真正形成統一的政府采購績效評估的標準和科學的評價，存在開放性不高、較低的基本規范、合同、采購信息不夠透明等問題。政府，因為很大一部分采購的不透明、采購壟斷、購買價格貴等一系列的問題，產生了的惡性循環。據統計，80%以上的政府采購商品的價格高于平均水平的價格，高于市場價格的70%，高于市場價的3倍。近年來，一些相關的新聞也出現在報紙上。從宏觀經濟的角度來看，我國的政府績效管理相關制度，沒有明確的法律規范，在整個采購過程中缺乏科學的績效管理思維，只局限于財政資金的使用，而忽略了其性能，尤其是公共支出的價值實現。從微觀上，公共績效內容不完整，只關注本身，忽視了外部和內部因素的協調與平衡。對政府采購行為的公共管理體制與機制是對公共價值的體現，目前在中國仍然是一個懸而未決的問題。
三、對常見問題提出的幾點建議
根據《政府采購法》的規定，“供應商參加政府采購活動應具備下列條件：①具有獨立承擔民事責任的能力；②具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；③具有履行合同所必需的設備和專業技術能力；④有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；⑤參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄
(一)深化預算管理工作
提高政府財政管理，確保績效管理的工作效率和工作質量，這就要求政府和有關部門按照當前中國的實際發展和戰略目標，進一步完善預算管理體系，建立合理、實用的適用性強的預算管理制度，在了解公眾的基礎上，政府對社會公眾的監督，將根據相應的規則為每個連接到管理系統的采購，包括采購的所有連接工作，必須嚴格按相關采購標準的采購計劃進行。創立政府采購績效管理等新能源創新，改善公共價值，加強公共利益的工作而提高工作的質量和效率。
(二)創新公共績效指標
建設公共績效指標，是各級政府采購風向標，從公共利益的公共價值的工作指標，是多樣的、復雜的，并隨著社會的發展完善相關的指標，但是還需要不斷的完善和充實，增強業績指標，涉及公共預算管理、采購在控制過程要進行隨后的測試和評估，包括有關的采購環節。借鑒國外先進經驗，取其精華去其糟粕，結合工作的實際，創新采購部門和設施的性能，這種指標具有重要意義。
(三)改革與創新
國務院常務會議指出：我們必須深化改革，建立和完善制度約束措施，完善涉及的方法和提高效率的節約，構建規范、透明、公平競爭、監督到位的制度，嚴格的問責機制的混亂和政府采購使用“權力”才能的土壤，我們必須在國家的政策文件、相關人員的指導下使用，提高創新能力，提高自己的專業知識和技能，提高公共價值視角下的公共服務的工作效率和工作質量，促進經濟的發展和進步。
四、結語
總之，公共價值視角下的公共服務工作，是十分重要和必要的，不僅提高了資源的利用率，也在一定程度上促進了中國經濟發展和進步。在政府采購提供更多的公共服務的前提下，要體現公共利益和公共價值，要及時發現政府采購績效管理中存在的問題，政府要進行立法、標準和實施有關建議，對實際的解決方案要重視，只有這樣才能產生良好的狀態和效果。
參考文獻：
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【關鍵詞】新公共管理；新公共行政；管理模式；+0
1、新公共管理的主要思想
新公共管理是20世紀70年代末在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府管理理論及運動。為了應付政府日益增長的財政危機和信任危機， 政府的管理運作紛紛轉向市場導向、積極應變的彈性管理的新公共管理模式。新公共管理主要有以下思想：
（1）政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該注重于制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。”①
（2）政府應在公共服務中引入競爭機制。新公共管理認為政府應取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。競爭可以提高效率，即少投入多產出；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應；競爭鼓勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公共組織雇員的士氣和自尊心。
（3）政府應重視提供公共服務的質量和效率。傳統的政府注重的是投入，而不是結果。由于不衡量效果，所以在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。新公共管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業績和效果聯系起來，在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度。
（4）政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、引入目標管理、全面質量管理，強調成本—效率分析等。盡管政府公共管理與企業管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，但企業管理的科學性、講求投入和產出、重視市場需求和顧客的反饋這些方面仍然則可以為公共管理所借鑒。
（5）政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，跨組織層次之間的交流非常困難，使政府機構難以對不斷變化的社會和各種新情況作出及時反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，包括社區、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優點：比集權的機構有更大的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；比集權的機構產生更高的士氣、更強的責任感、更高的生產率等。
（6）公務員不必保持中立。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，行政具有濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以更主動的精神設計公共政策，使政策更加有效地發揮其社會功能。
2、新公共管理存在的局限性
新公共管理在某種程度上反映了社會和廣大公民對有效率的政府服務的合理期待，新公共管理的許多政策主張是很有啟發性的，但是也存在著一些缺陷：
（1）對人性的假設存在偏頗之處。新公共管理的理論基礎主要來自公共選擇理論、委托—理論、交易成本理論和新古典經濟學理論。新公共管理基本承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務和善于利用他人的；由于這種假設，理性行動者不能被信任。新公共管理忽視了道德和文化因素對人性的規制。當人們完全接受了人性自私的理論假定時，就會逐漸接受利己的生活態度，忽略道德的重要性，引發公共利益和公共倫理的危機。
（2）新公共管理可能導致公共行政的價值取向產生偏差。在新公共管理看來，政府施政的基本價值主要在于經濟、效率與效能，強調效率價值的優先性。而事實上公共行政本質上應該是追求人民、公民權利、社會公平、公共利益、人性尊嚴、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，將使新公共管理成為執行和管理的工具，不但無法捍衛民主政治的價值，也無法提升公民道德。以效率為導向的工具理性會引導人們只關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關注；在工具理性下的種種行動，將使公共行政越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較于減少行政成本。
（3）過于依賴市場和民營化。新公共管理以自利與理性為假定，主張公共物品與服務應交給更有效率的市場來提供，減少政府的職能。對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。在公共部門中引入競爭機制，是存在一定限制的，這就是市場機能本身的限制，我們不可能將一些市場無法運作而交到公共部門手中的工作再交回給市場來完成。從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要是民營化和簽約外包，其效果仍然有較大的不確定性。公共部門市場化在帶來希望的同時，也會產生一些新的問題，如公益的喪失、尋租、特權與貪污等。
（4）將公民當作顧客有不恰當之處。新公共管理將公民與政府間的關系比喻為顧客與企業間的關系，這是不完全恰當的。公民在公共服務中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民也是公共服務的合伙人或參與者，其行為對公共服務的績效產生影響；公民也是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同時公民還是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全，角色發生一定的偏差。
3、新公共行政可對新公共管理形成一定的補充
產生時期較早一些的新公共行政，為回應20世紀60年代末西方社會連續出現的一系列危機和此起彼伏的政府改革呼聲，試圖從本源上思考政府追求的價值。新公共行政重視社會公平、代表性、回應性、參與及社會責任感。盡管新公共行政產生在前，而且并沒有成為后續政府改革的主要理論支持，但它的不少基本觀點卻可以彌補新公共管理的一些缺陷。
（1）新公共行政強調公共管理者的道德意識和社會責任感，可以修正新公共管理的理性自利的“經濟人”假設。新公共行政認為公務員應當以公眾利益為準繩，理解公眾的需求并為實現這些需求有道德地工作。公共管理者應該以“公正和社會公平”為價值取向，具有愛國主義、公民精神和樂善好施的品質。人并非時時處處都是自利的，道德對人的影響十分明顯，對于公共管理起著重要作用。
（2）新公共行政強調把社會公平作為公共行政追求的目標和價值核心，對新公共管理以經濟、效率與效能為基本價值形成有益的補充。喬治·弗雷德里克森認為：“社會公平包含著對組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。社會公平強調政府提供服務的平等性； 社會公平強調公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務；社會公平強調公共行政管理的變革；社會公平強調對公眾要求做出積極的回應而不是以追求行政組織自身滿足需求為目的；社會公平還強調在公共行政的教學與研究中更注重與其它學科的交叉以實現對對解決相關問題的期待。總之，提倡公共行政的社會公平是要推動政治權力以及社會福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持、處于劣勢境地的人們。”②社會公平是社會穩定的基石，長期看來也是實現效率的必要保證。
（3）新公共行政認識到民營化的局限性。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中指出，民營化運動的前景不可能一片光明。他提醒道，我們總是在“為賄賂與欺詐創造一個誘人的環境”，“越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務采取企業模式，我們又將面對可惡的腐敗與種種不道德的行為。”新公共行政認識到民營化運動形成了對公共管理者的新的道德挑戰。弗雷德里克森指出，“政府正沿著私營化方向前進，對此我們無須心存芥蒂，但對政府倫理的關注應同時提升。”
（4）新公共行政強調的“代表性”可以彌補新公共管理中將公民當作顧客的不當之處。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中提出了“代表性公民”的概念和理論，來強調公共管理者對社會公正的承諾，強調“代表性”。他認為：“公共管理者首先是公民，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，執行和管理公民的事務。作為我們其中的一部分，公共管理者是公民和公共組織之間聯系的主要橋梁。”③“代表性公民”的理論強調公共管理者對公民的關注，對公共利益的保護，對社會公正的承諾。的確，政府與公民間的互動關系，不應該是單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主對話的機制，使其各自既享有權利又履行義務。
4、我國應如何更好的借鑒新公共行政和新公共管理
（1）借鑒新公共管理，把一些科學的企業管理方法。如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高我國政府的工作效率是有促進作用的。我國的政府機構長期以來存在效率低下的現象。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入到我國政府的公共管理中，可以提高政府管理人員的責任感，同時更為科學地衡量管理人員的工作業績，樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。
（2）借鑒新公共管理，將競爭機制引入政府公共服務領域。可以打破了我國政府獨家提供公共服務的壟斷地位，在一定程度上提高我國政府在公共服務領域，特別是基礎設施行業的管理效率和水平。可在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域，例如在電信、電力、自來水和燃氣供給等基礎設施產業中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象，更好地發揮市場機制的作用。
（3）在當前各類矛盾趨向激化的社會轉型期，新公共行政強調的社會公平的核心價值應擺在突出位置。我國社會發展滯后于經濟增長，社會保障覆蓋面和公共衛生覆蓋面較低。在經濟與社會發展過程中，出現了貧富差距拉大、就業形勢嚴峻、社會事業發展緩慢、政府債務風險與財政風險加大等現象。城鄉、地區差距和收入分配差距的擴大，導致不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，我國進入了社會風險加劇的時期。努力維護社會公平，維護公民基本權利平等和機會平等，顯得尤為重要。
云南師范大學 650500
[摘要]新公共服務理論產生于20世紀80年代，它是當代公共行政改革的新模式。在對新公共服務理論研究的過程中，它被當作是一種理論工具，以全新的視角透視現實。在這些研究視角中，以與新公共管理理論的比較研究、探究服務型政府的構建、公共部門人力資源管理研究、政府績效管理研究、公民參與研究、行政倫理價值研究以及該理論的貧困研究等，本文將綜述以上視角的研究現狀。
[
關鍵詞 ]新公共服務理論；服務型政府；績效管理；公民參與；行政倫理
新公共服務理論是在比較公共行政學管理主義研究途徑特別是對新公共管理理論進行反思和批判的基礎提出來的，[1]是一種更加關注民主價值與公共利益，更加適合現代公共社會和公共管理實踐需要的新的理論選擇。具體來說，是建立在民主公民權理論、社區和公民社會的模型，組織人本主義和組織對話理論基礎之上的，其主要內容涉及政府職能、公共利益、戰略性思考與民主性行動、服務對象是公民、行政責任復雜、人的價值、公民權與公民服務等內容，注重社區的重要性，構建公民-社區-政府三者互動溝通、協商發展的有效公共管理模式。新公共服務理論是一種前言理論，也是學者們探究與研究的新熱點，他更是一種工具，指導人們用更新的視角透視現代公共管理的發展趨勢。
1、視角一：與新公共管理理論的比較研究
1.1 對新公共管理理論的批判
隨著經濟與社會的變遷，人們對于新公共管理理論的批判聲音越來越大。有些學者對于“新公共管理”的模式和具體內容提出了十分尖銳的批評。例如,美國學者格林和哈伯爾在《論治理和重塑政府》一文中對“企業化政府”模式提出了五點批評；另一位美國學者查爾斯·古德塞爾則提出與“企業化政府”模式十條原則針鋒相對的十條原則。有些批評強調新公共管理對公共價值觀的削弱,認為“新公共管理”追求“三E”(效率、效益、經濟)標準,其基于經濟人假設的理論基礎和對績效的重視都與公共價值觀相沖突。還有人對新公共管理的普適性進行了批判。[2]
新公共服務所批判的，是新公共管理通過推行“一套大部分從私人部門引入的價值觀來尋求管理變革”,這種把商業的價值迅速轉移到公共部門的做法給公共行政及其人員帶來了一些棘手的問題[3]。批判的內容主要是對新公共管理應用市場模型的分析、對強調顧客關系的批判以及對提倡企業家式政府和精神的批判[4]。
1.2 對新公共管理理論的傳承與超越
新公共服務理論并不是對新公共管理理論的替代，經過對比可以發現，二者的關系應界定為傳承與超越。這兩種理論范式都很重視理性，只不過，新公共管理理論關注的是工具理性，而新公共服務理論關注的是價值理性；這兩種范式都關注參與，承認公共組織的開放性和參與的重要性，并將參與的重點放在外部參與上；這兩種范式都強調放松管制和彈性化，認為應該對政府松綁,解除內部繁文縟節和限制,以提高政府行動的水平,使政府的活動更具有創造力、回應性[5]。
新公共服務的創新在于，服務于公民而不是服務于顧客，是管理價值的變遷；追求公共利益，是管理目標的變化；重視公民權勝過重視企業家精神，是公民精神的“復活”；在決策制定與執行中注重民主價值；突破傳統公共行政和新公共管理的責任觀，強調責任的復雜性；擊碎新公共管理的“控制”狂想，強調服務的角色；注重以人為本，而不是以生產率為本。
2.視角二：探究服務型政府的構建
2.1 我國構建服務型政府的問題、理論訴求及路徑選擇
我國在推進服務型政府建設方面進行了一系列探索，取得了明顯的成績。但按照新公共服務的要求，還存在一些亟須解決的問題，突出體現在服務行政意識低與民主行政意識不強兩個方面：服務行政意識較低表現為政府定位不準、服務效率較低和公務人員服務意識薄弱；民主行政意識不強表現為行政過程公民參與機會少和公民利益表達不均衡。[6]“人本、服務”是當前我國建設服務型政府的兩大理念訴求。[7]構建我國服務型政府的路徑選擇，是要更新行政理念、轉變政府職能、優化管理體制、改進服務方式。[8]
2.2 新公共服務理論對我國構建服務型政府的啟示
在新公共服務理論的主要觀點中，有很多內容是可以給予我國構建服務型政府以啟示的。有學者認為這些啟示包括，公民本位的核心治理價值、公共官僚的職責轉型、協商式的治理機制。 [9]有學者認為，這些啟示為確立民主行政和服務行政的理念、強化政府社會管理和公共服務職能、正確定位政府與公民的關系、進一步提高公務員的整體素質以及大力培育和發展公民社會組織。[10]也有學者認為，借鑒價值在于關于政府的價值理念、關于責任意識、關于政府的作用以及關于社會治理結構等方面。[11]
3.視角三：公共部門人力資源管理研究
3.1 公共部門人力資源管理的價值取向的啟示
新公共服務理論中人力資源管理的價值取向涉及以公共利益為目標、注重民主參與、強調責任多維以及重視人。對于我國公共部門人力資源管理的啟示在于，融公共利益與個人價值相統一，以人為本取代成本理念，以民主、參與取代集權、專制，以多樣責任觀替代狹隘責任觀。[12]還有學者認為，強調戰略理性[13]同等重要。
3.2 我國公務員管理相關啟示
對于我國公務員激勵機制的創新，新公共服務理論的人性假設基礎成為公務員激勵機制創新的出發點，新公共服務理論的核心理念成為公務員激勵機制創新的重要指導思想，因此，新公共服務理論要求公務員激勵機制從觀念上、模式上以及制度上進行創新。[14]
對于提升公務員的服務能力，新公共服務理論的主要觀點也給予了一定的啟示。如公務員招選應貫徹“服務理念為本”，建立健全的甄別人才機制；對公務員的管理應更具人性化；建立與公務員公共服務相配套的制度[15]等。
對于公務員角色的重塑，有學者認為公務員角色重塑的選擇路徑有三個：培育和提升公務員公共行政精神；提高公務員的整體素質；建立與公民合作模式。[16]
4.視角四：行政倫理價值研究
新公共服務理論的七個主要內容映射出了七種行政價值理念，這七種價值理念對我國對行政倫理價值的建設有很大啟示。有學者總結為：以滿足公共利益為最核心的價值追求，推動公民社會的形成，轉變政府職能和規范公共管理者的責任。[17]有學者總結為：對行政主體的要求,樹立公共利益至上的信仰、確立公共行政的多重責任、強化公共權力的公共性；對行政相對人的要求，加強行政相對人配合和參與行政活動的意識、權利意識和政府責任意識,促進公民對政策制定和執行的干預和參與，同時還要應當履行社會義務；行政制度倫理的建設，以制度道德化實現一切人的道德化，同時強調行政倫理立法；行政倫理環境的建設，構造行政價值觀充分有效發揮作用的寬松、民主環境使行政主體、行政相對人和行政制度三者的互動得以順利進行，增加社會對行政主體的社會期待，通過各種宣示途徑營造良好之社會風氣。[18]
5.視角五：理論的貧困研究
每一種理論都不是完美的，新公共服務理論也有它的貧困之處。有學者認為該理論研究選題所引發的研究目標存在低層次性，“研究更多地停留在行動研究層次,難以實現理論內容的創新,更多地只是用‘新公共服務’這個‘新瓶’裝某一群學者的‘舊酒’而已”，不僅從理論選題到理論內容缺乏一定的創新型，其理論論證的不充分性、不嚴密性以及在美學意義上的簡潔性方面也有不足，并在一定程度上對企業家政府理論存在諸多偏見或誤解。[19]還有學者認為這些貧困表現在理論貧困和現實貧困兩方面。理論貧困表現在，新公共服務理論只是一種價值轉向，沒有實現政治價值與效率價值的統一；自然人與組織人的角色沖突挑戰新公共服務理論的人性假設；有意忽略政府政務官和公務員的區別，導致一種責任的悖論。現實貧困表現在，程序性的最小政府只是一種想象，政府不可能退出實體性事務；公民社會內部的博弈缺乏有效的規約，會出現“叢林狀態”，陷入自私的泥沼；缺乏一個可以操作的組織結構和運作方式，新公共服務理論的現實指導意義十分有限。[20]
新公共服務理論受到很多學者的推崇，對當代各國的行政改革也產生了很多影響，對于新公共服務理論的研究視角主要就是上文中總結的七個視角，由于本人的學識以及資料查閱有限，可能還有遺漏的研究視角，有待于后續的繼續研究。綜上所述，新公共服務理論雖然是“站在巨人肩膀上的巨人”，但它還是避免不了自身所固有的缺陷與不足，因此，我們在看待任何理論時，都必須全面、深刻并且要理論與實際相結合，才能正確的運用該理論為現實行為做指導。
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在我國開展公共管理教育，不僅是對國外先進思想與理論學習的結果，也是當今中國社會發展的必然要求。具體來說，公共管理教育中國化必要性體現在以下幾個方面：
1.公共管理教育中國化是我國社會轉型與發展的需要。
我國社會經濟發展模式具有很強的獨特性，堅持具有中國特色的社會主義發展道路，改革開放的30多年中，中國公共管理工作取得一定的成就，相關學者也對公共管理相關理論進行了研究、總結，然而總體上我國自發性探索發展的模式基本上走到了盡頭，暴露出越來越多的缺陷。在這樣一個背景下，就需要又一個新的理論、新的研究出現，公共管理教育中國化正好符合這一時期的背景，能夠幫助我國社會經濟等轉型與發展。
2.我國現階段的社會主義市場經濟體制不夠完善，還需要積極的探索。
同時我國社會體制改革具有很強的漸進性以及探索性，在許多關鍵性的領域還正在積極的尋求突破；同時，我國社會發展過程中，公共管理工作缺乏創新，改革的路十分艱難。通過公共管理教育中國化，借鑒先進的國際理論，對現在我國社會中存在的問題做出積極的回應。
二、公共管理教育中國化有效途徑
1.加強對中國國情的研究。
中國公共管理所涉及的面特別廣、特別復雜，是對多元化系統價值去向的認識，為了實現公共管理教育中國化，首先就需要對我國國情的考察。由于國情涉及的因素較多，不僅需要促進我國民主發展，同時必須以社會穩定為前提；同時必須保證國情考察的全面性，不能以東部發達地區或西部欠發達地區的情況代表整體情況。這就需要通過多視角、多領域、多層次的研究與分析，探索中國化公共管理教育。公共管理教育在我國的開展，必須立足于我國基本國情，借鑒西方先進研究成果，不能盲目的照搬照用！
2.加強公共管理教育中國化的創新。
公共管理教育具有指向性的特點，加強公共管理教育的目的在于構建和諧的社會價值觀，倡導理想政府，推動國家政府向著健康的方向發展。加強公共管理教育中國化過程中的創新，需要能夠揭示不同歷史時期社會與政府應該承擔的責任，體現其秉承的核心價值。我國的改革開放就是創新的一個形象的成功案例，縱觀我國近年來的發展成就，每一件事件中都蘊含著創新。在中國化公共管理教育開展過程中，應該加強創新，緊跟時代的發展，鼓勵與引導人們去追求、去實踐，推動公共管理中國化的進程。
3.不斷的創新新的公共管理教育模式與辦學方式。
作為一門綜合性強、跨學科、具有交叉性的學科來說，公共管理教育主要以培養通識型、應用型的復合型人才為主。這樣才能使其適應公共管理工作中多元化的需求。在辦學模式上，還需要根據不同地區特點，采取多樣化的招生方式，不僅采用全日制的教育培訓模式，還可以采用第二學位攻讀的方式，培養復合型人才。公共管理教育中國化過程中，可以借鑒這一點，針對不同層次的公務員，開設短期、周期性的培訓課程，通告公共管理教育的針對性以及高效性。英美等發達國家，在微觀的公共管理教育方面，逐漸重視教育中對相關技能的強化，強調在教育培訓過程中，以以后公共管理教育需要的技能為教學主要內容，強調雙向溝通性。這就需要我們注重公共管理教育的實效性，采取多種多樣的教學方式，包括角色扮演、案例分析、實地調研等，提高公共管理教育效果。公共管理教育培訓過程中，可以采用角色扮演的方式，讓學員分別扮演公職人員以及當事人，給定一個課題，讓學員去進行處理。通過這個過程，學員親身體驗了公共管理工作，為以后公共管理工作積累一定的經驗。
三、總結
