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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地征收補償?shù)姆桑Ｍ@些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度。建國以來，我國逐漸形成土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式。鑒于征收制度自所有權(quán)制度產(chǎn)生時起就作為對所有權(quán)的一種限制一直存在，它與所有權(quán)制度一起發(fā)展，并在社會所有權(quán)的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。
在方法論上，法律經(jīng)濟學別具一格，它運用經(jīng)濟學尤其是微觀經(jīng)濟學的理論和方法來對法律進行分析，具有明顯的定量分析的優(yōu)勢。經(jīng)濟學的優(yōu)勢在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補救措施”。法律經(jīng)濟學將事前分析的方法引入法學研究，可以對新法的制定或法律的修改后果進行事前分析，預防或避免法律制定的重大失誤。作為以經(jīng)濟學的理論和方法來研究法律的成長、結(jié)構(gòu)、效益及創(chuàng)新的學說，法律經(jīng)濟學的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權(quán)的制度，必須具備“公共目的性”和“補償性”的條件，從而實現(xiàn)土地資源配置的效率最大化。這正是應用法律經(jīng)濟學對我國土地征收制度分析的重大意義所在。
二、法律經(jīng)濟學視野下我國土地征收制度的缺失
法律經(jīng)濟學研究的基本方法在于分析財產(chǎn)制度是否符合經(jīng)濟規(guī)律以及怎樣促進資源向更高的使用方式轉(zhuǎn)移。征收制度作為財產(chǎn)法中一種十分特殊的制度，引起了法律經(jīng)濟學者極大的興趣。在法律經(jīng)濟學的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題。
1、對法律的經(jīng)濟分析就是通過法律促進稀缺資源的有效配置，實現(xiàn)效益并以效益為目標(或稱之為進行制度創(chuàng)新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用、以社會效用的增加為目的。而現(xiàn)行的土地征收法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾，導致 “公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。
（1）立法上的缺失。《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”按照該條規(guī)定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設用地，以至于土地征收與建設用地籠統(tǒng)地被規(guī)定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。
（2）實踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖，但是我國有關(guān)土地征收目的的規(guī)定依然不夠具體、規(guī)范，實踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制卻沒有任何規(guī)定。但由于我國行政機關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機關(guān)嚴格依法實施土地征收。
2、法律經(jīng)濟學的核心思想是求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。我國補償?shù)捻椖枯^少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。
（1）補償標準偏低，而且以地平均年產(chǎn)值作為補償標準極不科學。雖然1998年《土地管理法》已經(jīng)大幅提高了征地補償標準，但這樣的補償標準在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與土地的市場價格相比還是偏低。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，對土地的補償和對農(nóng)民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產(chǎn)值的10~16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，以現(xiàn)金形式的補償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實踐中，不少地區(qū)征地時僅以法律規(guī)定的最低標準計算補償額，被征地方獲得的補償是相當?shù)偷摹?/p>
同時，根據(jù)政治經(jīng)濟學的原理，級差地租是由經(jīng)營較優(yōu)土地獲得的、轉(zhuǎn)歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個別生產(chǎn)價格低于社會生產(chǎn)價格部分的差額構(gòu)成。在市場經(jīng)濟和土地所有權(quán)存在的條件下，優(yōu)等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經(jīng)營者之間的競爭，轉(zhuǎn)化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權(quán)是使超額利潤轉(zhuǎn)化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關(guān)系。不難看出，土地生產(chǎn)條件的差別是級差地租產(chǎn)生的物質(zhì)條件。土地的有限性和以此為前提的土地經(jīng)營的壟斷，是級差地租產(chǎn)生的社會經(jīng)濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產(chǎn)值的標準，從法律設置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經(jīng)濟現(xiàn)實。
（2）征收補償中存在的一個重大問題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設用地的過程，應當是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應當有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴大城鄉(xiāng)差距，因此，應解決土地增值分配不合理的問題。
（3）補償發(fā)放和補償方式存在缺陷。首先是土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權(quán)之間的權(quán)屬界定并不非常清晰，不同所有權(quán)主體的土地經(jīng)常交錯在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權(quán)，后者改變的是使用權(quán)。在存在土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償?shù)膯栴}：一是對所有者即農(nóng)民集體進行補償；二是對土地所有權(quán)上依法設立了承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)人進行補償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補償，如果土地使用權(quán)上設定了抵押權(quán)的，還應通知抵押權(quán)人，以保障擔保物權(quán)人的利益。但是，我國現(xiàn)行的土地管理法是怎么規(guī)定的呢？只通知和公告農(nóng)民集體和農(nóng)民，而土地管理法實施條例竟規(guī)定，土地補償只歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，那征收的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償費到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。
其次是土地補償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。我國現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經(jīng)濟時代，勞動力的就業(yè)安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織，對農(nóng)民安置問題不再考慮。而我國現(xiàn)在征地補償?shù)睦脵C制還不是很成熟。補償費用有時就直接發(fā)到農(nóng)民手上，出現(xiàn)農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象。農(nóng)民失地后很難再獲得較好的工作機會，缺乏長遠的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律經(jīng)濟學分析
法律經(jīng)濟學者認為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經(jīng)濟學者對此的解釋是，政府征收所涉及的項目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財產(chǎn)所有者的交易，這些復合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因為政府在規(guī)劃確定以后放棄原來的購買計劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點后會提出高昂的收購價格；二是因為每一位所有者都希望自己成為最后一個出售者以獲得最大的利益，勢必影響收購的進度。如果征收者承擔了巨大成本，只能提高服務價格，把成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，這樣消費者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計劃內(nèi)的土地，結(jié)果這些土地就不能轉(zhuǎn)到使用效率更高的征收者手中。因此，對于土地征收制度的完善，從法律經(jīng)濟學的角度應當做如下分析。
1、明確規(guī)定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。
（1）在制定土地征收的法律制度過程中應如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經(jīng)濟學者運用有關(guān)公共產(chǎn)品的理論予以回答。根據(jù)該理論，對抗性和排他性的私人產(chǎn)品應由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產(chǎn)品（如國防）則應該由公共所有，政府提供這些公共產(chǎn)品是更有效率的。由于政府提供公共產(chǎn)品時的高效率，因此，政府在供應公共產(chǎn)品時征收私人財產(chǎn)才是正當?shù)模粗疄榱斯饺水a(chǎn)品而征收私人財產(chǎn)則是不正當?shù)摹９伯a(chǎn)品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現(xiàn)有“公共利益”的原則性規(guī)定外，還應明確規(guī)定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項目范圍與世界各國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的。我國可以將這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎(chǔ)，同時將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應加強與“公共利益”有關(guān)的各項事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項公共事業(yè)中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。
（2）應該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內(nèi)。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況，以各級人大來審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。
2、至于為什么要“給予公平合理的補償”，法律經(jīng)濟學者給予的最簡單的解釋是，它能預防政府過度使用征收權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。征收補償至少部分是為了強迫政府將征收的成本內(nèi)部化，從而使社會資源配置達到經(jīng)濟學意義上的最佳點。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機會成本：一旦財產(chǎn)被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補償，即不需要花錢就可征收財產(chǎn)，那么政府可能會受到“財政錯覺”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機會成本或機會成本很低，從而作出非理性決策。其結(jié)果必然導致政府過度征收，進而導致資源的錯誤配置和浪費。為了避免發(fā)生財政錯覺，憲法要求政府給予完全補償或賠償，迫使政府比較征收的機會成本和征收后的財產(chǎn)價值。因此，在現(xiàn)階段我國對土地承包關(guān)系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補償制度。
（1）擴大征地補償范圍，提高征收補償標準。征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。現(xiàn)行法律中規(guī)定的征地補償范圍無法補償因征地給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規(guī)定了補償?shù)膬?nèi)容，這是立法上的一個巨大進步，為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據(jù)。立法中應通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構(gòu)筑物、地上作物、農(nóng)民房屋等補償予以明確，對相鄰土地的損害補償也應予規(guī)定，不斷擴大征地的補償范圍。
（2）國家需要承認征地帶來的土地增值效益，并使農(nóng)民從土地增值效益中分享利益。當然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發(fā)建設帶來的，需要政府投入大量的資金進行基礎(chǔ)設施建設，因此，征地后的土地增值也應該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農(nóng)民進行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關(guān)鍵。安置工作應當實行由“以安排勞動力就業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道。可以考慮以土地補償費為主，采用以下補償方式：貨幣安置；地價款入股安置；社會保險安置；留地安置；用地單位安置；農(nóng)業(yè)安置；土地開發(fā)整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應堅持“保護農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
【參考文獻】
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論文關(guān)鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補償安置
一、集體土地征收制度概述
（一）概念與背景
在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。
所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲校_定給建設單位使用，并對集體經(jīng)濟組織及有關(guān)農(nóng)民給予補償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設單位與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間補償與被補償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關(guān)系。對集體組織、農(nóng)民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關(guān)系才是制度未來發(fā)展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償?shù)怯洝⒋_定補償安置方案、事實補償安置。
征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準征地機關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償?shù)钠谙薜龋坏谌娴攸c是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。
補償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償?shù)怯浀臋C構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C關(guān)進行登記。征地補償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實際情形進行確定；第二，登記機關(guān)為公告指定的機關(guān)。
確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補償安置方案是行政機關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。
（三）集體土地征收補償制度
農(nóng)村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補償制度是對公權(quán)力的實質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機制的一點而言，被征收對象依據(jù)公平原則應當獲得適當?shù)难a償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。
除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據(jù)。
從征收土地的補償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。
此外，國務院于2006年頒布的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關(guān)于落實中國中央國務院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國家行使征收權(quán)的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩敭a(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。
由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認定完全由行政機關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。
（二）征地補償?shù)姆鞘袌龌?/p>
2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補償”，這在本質(zhì)上是政府主導定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下土地的真實價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍
目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現(xiàn)土地的實際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補償。
合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
首先，法律應當嚴格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應當運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導致的行政權(quán)力濫用，加強對公共利益審查的力度。
關(guān)鍵字：農(nóng)村土地征收 主要問題 解決措施
一、 農(nóng)村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產(chǎn)權(quán)征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內(nèi)容。依據(jù)征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權(quán)或者對他人土地權(quán)利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農(nóng)村土地的征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農(nóng)村土地征收定義為：國家強制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。
二、 農(nóng)村土地征收過程中存在的問題
土地征收權(quán)利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權(quán)利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權(quán)益的情形時有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列矛盾。
（一）農(nóng)村土地征收范圍過寬
土地征收作為一項重要的政府公權(quán)力，應當保證公權(quán)公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經(jīng)突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象。個別非國家建設用地也是沿用國家建設用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經(jīng)涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業(yè)用地。與土地征用權(quán)相關(guān)的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，使得一些經(jīng)濟建設領(lǐng)域開始打著公共利益的旗號牟利。
（二）農(nóng)村土地征收法律程序缺乏系統(tǒng)的專門規(guī)定
目前，我國尚無一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī)，更談不上專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)。由于缺乏系統(tǒng)且專門的農(nóng)地征收程序法律法規(guī)，致使實際的農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)大量的違法違規(guī)問題。《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對于農(nóng)地征收的規(guī)定比較原則化，致使農(nóng)地征收中的很多程序性規(guī)定根本無法實施，有損國家的權(quán)威性。同時，我國各地制定的農(nóng)地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定的程序相左，特別是有利于農(nóng)民的規(guī)定大打折扣，從而導致“合法”地侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量發(fā)生。
（三）農(nóng)村土地征收補償標準偏低
我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：
1、土地補償費是按農(nóng)地收益來計算，并沒有反應農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預期土地收益，單純以被征用土地年均產(chǎn)值為依據(jù)來確定和計算補償安置標準的方法并不科學。因為我國農(nóng)業(yè)已由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。
2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經(jīng)濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經(jīng)濟效益的變化。除國家按規(guī)定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標準。這就造成了同一土地因法律調(diào)整標準不同產(chǎn)生的不平等。
三、農(nóng)村土地征收問題的解決措施
（一）健全農(nóng)村征地補償?shù)谋O(jiān)督制約機制
嚴格區(qū)分經(jīng)營性建設用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經(jīng)營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調(diào)整。對于公共利益作狹義解析，并結(jié)合現(xiàn)實情況考慮對其做明確的列舉式規(guī)定，以防止對公共利益的不當解釋。對于征收的土地嚴格限定公用，建立專門的舉報監(jiān)督機制，如果發(fā)現(xiàn)借公用名義予以私用的現(xiàn)象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關(guān)責任人追究法律責任。
（二）統(tǒng)一農(nóng)地征收補償法律程序的制度體系
1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農(nóng)地征收主體的實體性權(quán)利義務和程序性權(quán)力義務進行詳細規(guī)定。其中，對于農(nóng)地征收程序中的各個環(huán)節(jié)進行有效的規(guī)制。
2、進一步修改《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農(nóng)地征收的相應法律程序，確保被征地主體獲得有效的權(quán)利救濟，確保土地執(zhí)法嚴格、公正，確保農(nóng)地征收違法行為得到有效的追究。
（三）細化補償標準，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發(fā)生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導致的財產(chǎn)關(guān)系變化 而非自然原因可預測、法定原因可預期，其突發(fā)性往往使土地權(quán)利人、相關(guān)投資者始料不及，財產(chǎn)風險也大于一般的商業(yè)風險，這里的風險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發(fā)生的可預期利益，相鄰土地商業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權(quán)利人為征用而所負擔的普通民事主體所未能負擔的特別犧牲，所以，只有對預期利益、附帶的商業(yè)利益如殘余的分割損害、征用發(fā)生的必要費用等可物化、量化的財產(chǎn)損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負擔特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關(guān)系更公正、民主。
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[關(guān)鍵詞] 拆遷；法律；征收
【中圖分類號】 D920.0 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）04-076-1
一、新條例中的亮點
（一） 修改拆遷主體，將拆遷主體的由單位和個人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?/p>
《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條明確規(guī)定了房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府負責。新條例修改了拆遷主體，由之前規(guī)定的取得拆遷許可證的建設單位或個人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸Ｐ鲁雠_的條例將拆遷主體進行了修改，將拆遷的權(quán)力收歸政府。這一修改會使混亂的拆遷狀況得到改善，消除強拆、暴力拆遷等違法拆遷情況，更大程度的維護群眾的利益，進而使得社會穩(wěn)定運行。
（二）新條例確定了征收范圍
《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條劃定了房屋征收的范圍為保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要。
（三）納入聽證制度
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條規(guī)定了群眾參與的聽證制度。新條例彌補了原有條例的不足之處，納入聽證制度。聽證制度的納入，聽取群眾意見，了解群眾需求，可以使拆遷決策更加科學化、民主化。
（四）補償制度更加合理化
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規(guī)定了房屋拆遷補償按照市場價值確定的方法。第二十七條規(guī)定了先補償、后搬遷的拆遷制度。新條例規(guī)定了按照市場價格確定補償?shù)姆椒ǎ寡a償定價趨于科學合理，避免被拆遷人經(jīng)濟上的巨大損失，保護其合法財產(chǎn)不受侵害。
二、新條例的不足之處
（一）拆遷決定過程中缺乏公眾參與程序
《國有土地上房屋征收與補償條例》中并沒有加入規(guī)定拆遷的決定過程中應進行公開，舉行聽證會，聽取相關(guān)群眾意見。這明顯剝奪了利益相關(guān)人的知情權(quán)，喪失了表達自身訴求的機會。
（二）補償規(guī)定中缺乏有效地保障給付程序
補償除了有一個公正的補償數(shù)額之外，更應將補償款及時、足額支付給被征收人。但新《國有土地上房屋征收與補償條例》并沒有設置有效的保障給付程序，缺乏對給付補償款的時效限制，及拖欠補償款應承擔的法律責任。
（三）拆遷程序中缺乏事后監(jiān)督程序
拆遷完成后，政府是否按照拆遷決定時的目的使用房屋和土地而不是將房屋或土地用于商業(yè)目的等其他非公共利益目的，拆遷補償款是否及時到達被補償人，對于這些問題，新條例都沒有予以規(guī)定。
三、規(guī)范拆遷行為的建議
（一）建立征收決定中的公眾參與程序
在收到法院準予征收的裁定后，政府應及時將補償方案、實施時間等事項予以公告。并在規(guī)定時間內(nèi)舉行論證會、聽證會征求被征收人、公眾和專家的意見。政府必須將被征收人、公眾和專家意見記錄在案，在加以參考，科學論證后作出適當?shù)牟疬w征收方案。這樣以來民主的決策，可以避免政府濫用權(quán)力，而損害群眾的利益。
（二）建立有效地補償款保障給付程序
在充分落實《國有土地上房屋征收與補償條例》第27條“先補償、后搬遷”的基礎(chǔ)上，對補償款的給付進行時效限制。相關(guān)政府行政機關(guān)需在拆遷決定下達后6個月內(nèi)將拆遷補償款及時支付給受補償人。對于故意拖欠補償款，遲發(fā)、漏發(fā)的情況，應對相關(guān)負責機關(guān)及負責人予以法律責任追究。
（三）完善對于拆遷補償?shù)谋O(jiān)督制度。
應建立司法監(jiān)督，加強對拆遷事后的監(jiān)督管理。有效的司法監(jiān)督可以約束和限制行政機關(guān)的拆遷行為，杜絕違法拆遷，避免社會的發(fā)生。
（四）建立違反征收正當程序的法律追責機制
應建立嚴格的違反征收程序的法律追究責任機制，對于違反法律程序而違法的征收行為，追究相關(guān)機關(guān)及負責人的法律責任。只有這樣，才能讓法律法規(guī)真正有效地發(fā)揮對征收權(quán)力和行為的約束及規(guī)范作用。
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關(guān)鍵詞：房屋拆遷；征收；補償
Abstract: along with the social economy continues to improve, drives the city economy developed, and the expansion of city also pose, but the city expansion is necessary to impose an a large quantity of surrounding rural land, so that way, was formed on the building on collective land and its appendages demolition process. Collection, the farmers face losing homes and career is, its the only production material be forced to deprive, the future is facing a huge survival pressure. Because the land expropriation, the collective of related laws and regulations, not perfect, some local governments in the rural land, housing collection in the protection of public interests by name, do infringe upon reality of the farmers' lawful rights.
Keywords: housing units; Collection; compensation
中圖分類號：U415.7 文獻標識碼：A 文章編號：
0 引言
“農(nóng)宅”也就是農(nóng)民所建私房，我國憲法第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”當然“農(nóng)宅”就是所謂的宅基地上所建的房屋，宅基地是屬于集體所有。而我要談的“農(nóng)宅”主要指城市郊區(qū)農(nóng)民的住宅，宅基地和自留山、自留地。隨著城市化的進程，城市不斷的擴大，人口的增加，土地的有限，城市郊區(qū)的農(nóng)宅和土地越來越多被征收和拆遷。
一、調(diào)查報告
近年來，隨著城市經(jīng)濟快速持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的城市化建設步伐加快，旅游開發(fā)熱、開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村)的房屋和土地越來越多地被征收，有的甚至是整個村的房屋和土地被全部征收。土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征收，拆遷的房屋越多就意味著農(nóng)民的住所沒有保障，被征收的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之在征地過程中普遍存在補償標準低、土地增值收益分配不合理、打著“公共利益”的旗幟等問題，失地農(nóng)民利益受到損害，不滿情緒不斷上升，對房屋拆遷和土地征用普遍采取抵制態(tài)度，失地農(nóng)民與政府之間的矛盾日趨尖銳。
許多商戶在拆房的過程中，都會遭到農(nóng)民的反抗，此時這些商戶就會認為農(nóng)民的房子不拆則成為了危樓。那么 “農(nóng)宅”真的就是“危樓”嗎？可以讓政府低價征收、拆遷？政府真的是以公共利益為目的征收、拆遷的嗎？政府的補償合理嗎？房屋是公民合法的私有財產(chǎn)，拆遷房屋必須要具有正當性，即要有法律依據(jù)，否則構(gòu)成對私有財產(chǎn)權(quán)的侵犯。我國《憲法》修正案第二十條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”修正案第二十二條規(guī)定:“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條重申憲法的精神，指出:“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。……國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”以上規(guī)定是目前對農(nóng)村房屋拆遷和集體土地征收的主要法律依據(jù)。由于我國憲法和法律未對公共利益作出明確界定，使得政府在行政征收和拆遷中擁有很大的自由裁量權(quán)，而這種自由裁量權(quán)的擴大，易導致政府角色的錯位。在農(nóng)村房屋拆遷中，政府已不是純粹的公共利益的服務者，不是從為公眾服務、為公共利益服務出發(fā)，而是借助它的權(quán)力來實現(xiàn)其自身利益。
二、公共利益的界定不明確
對于“公共利益”界定不明確，我國《憲法》、《物權(quán)法》僅僅規(guī)定了公益拆遷，將國家征收拆遷的目的嚴格限于“公共利益”。但是目前征地拆遷的范圍過大，以商業(yè)為目的征收、拆遷也出現(xiàn)通過政府打著公益拆遷的旗號對農(nóng)村集體土地和房屋征地拆遷的情形。為了政府征地拆遷行為的正當性和合理性必須對“公共利益”加以界定。公共利益界定，我個人也認為它是比較復雜、比較困難的。有些是比較容易界定的，比如說國防的建設，公共設施的建設，這些都比較清楚。但有些公共利益界定其實不是那么清楚。比如說危舊房改造，特別是城中村的改造，這在很多地方都是一個爭議很大的問題。我個人認為，它是把這種決定交給那些有直接利害關(guān)系的當事人來決定，體現(xiàn)了征收的民主原則。也就是說，讓那些當事人來決定這是不是公共利益。“公共利益”，廣義上是指國家利益和社會不特定多數(shù)人利益。“公共利益”所應包含的具體情形均在我國法律法規(guī)中沒有做出明確界定，因而實踐中把“公共利益”經(jīng)常濫用。例如，國家征拆遷權(quán)利濫用，土地、房屋被有的地方政府以強制手段低價或無償從農(nóng)民手中征收、拆遷過來，然后再以市場價格出讓給開發(fā)商，從中賺取巨大的差價，卻因此大幅度降低和剝奪了被拆遷人合法的征收拆遷補償金額。在國家加緊對土地征收的監(jiān)督和控制的情況下，政府仍然存在較多濫用公權(quán)力的行為，而方式更加隱蔽，如以興建工業(yè)區(qū)等理由申請征地，在獲批后把一部分土地出售或改作他用，從而極大地引發(fā)了拆遷農(nóng)民的不滿情緒。所以，為了限制政府權(quán)力，減少或制止違規(guī)違法行為的發(fā)生，切實維護公共利益、維護農(nóng)民群眾的正當合法權(quán)益，須對公共利益加以界定。
三、征收、拆遷補償標準不規(guī)范
國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是對于征收、拆遷補償標準不規(guī)范，有的僅含糊規(guī)定給予“適當補償”或”補償”，有的規(guī)定了固定的標準，如我國《土地管理法》第47條“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。”具體的補償標準主要是由行政機關(guān)裁量，降低補償標準的現(xiàn)象也比較普遍。實際情況就是，補償金是由政府在法定幅度內(nèi)單方說了算，農(nóng)民沒有討價還價的余地，造成補償金遠遠低于土地應有價值。而且這一補償標準將補償限于直接損失，間接損失的補償則就不予考慮了。即使是對直接損失的補償標準也過低。根本不足以填補農(nóng)民所遭受的損失，也不足以制約任意征地行為。在當今土地已是價比黃金，而向農(nóng)民征收時卻以糧食的價格來計算補償。
農(nóng)村土地征收、拆遷及農(nóng)民權(quán)益救濟問題上尋求司法保障顯得是那么的無力。在相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下，首先，農(nóng)村集體土地的征收制度在本質(zhì)上是一種行政征收，在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。其次，補償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。因此，在補多少的問題上，農(nóng)民顯得很無耐。
四、結(jié)束語
（一）把土地征收補償制度進一步完善。土地征收范圍要嚴格限定，把公益用地和經(jīng)營性用地要嚴格區(qū)分。國家進行土地征收必須為了公共利益的需要，征收權(quán)的使用要合法，通過征地不得牟利;商業(yè)用地的解決，運用市場機制解決，土地征收工作要有序、健康的進行。
（二）完善法律法規(guī)，盡快出臺《集體土地征收拆遷法》。通過對眾多法律、法規(guī)、規(guī)章進行融合整理，建立和完善征地拆遷方面的一整套協(xié)調(diào)一致的法律體系，用以指導、規(guī)范和約束各級、各部門以及拆遷相對人的行為，保障農(nóng)村房屋拆遷工作合法、有序進行。
（三）把土地征收與補償工作程序逐步完善。樹立程序正義觀念，遵守公正、公開與效率的原則，把征收及補償程序的立法完善，增加征收、拆遷的透明度，社會的監(jiān)督隨時歡迎。
（四）補償標準要合理補償方式要多元化。以農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的確定為基礎(chǔ)，補償金應該按照市場價格來確定。補償金除了要考慮農(nóng)民的耕種等損失，還要注重對農(nóng)民失地后的后期保障。尤其是土地后期出讓過程中，政府應提高農(nóng)業(yè)重點開發(fā)基金、土地復墾費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費用、耕地占用稅等稅費來解決后續(xù)保障問題，個人覺得該筆費用不應低于出讓金的50%，并通過立法來確定資金使用渠道，防止該費用被挪用。對于土地的區(qū)位、土地的預期收益、供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況等因素是當前農(nóng)地征收中最為關(guān)鍵的問題，當然最重要的還是要考慮土地征收前的價值。與此同時，補償方式的多元化，主要以一次性金錢補償?shù)姆绞剑У剞r(nóng)民的社會保障體系要建立健全，輔以其他補償方式，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益。
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關(guān)鍵詞：城市化 農(nóng)村 農(nóng)民 土地征收 權(quán)益
Abstract: With China's rapid economic development, urbanization has been quickened, its scope and scale are also increasing. In the process of urbanization, a large number of rural land is occupied. As China's current deficiencies in the system of collective land expropriation and government behavior in practice disadvantages, making farmers in the land acquisition process rights have been infringed, a number of related social problems are common. This not only causes the deterioration of the living environment of farmers, but also for social stability and economic development have a significant negative impact. In this paper, the current process of land acquisition problems start, propose appropriate solutions.
Keywords: urbanization of rural land expropriation interests of farmers
中圖分類號：DF453 文獻標識碼：A 文章編碼：
一、土地征收制度及其特點
我國是社會主義公有制國家，包括全民所有制和集體所有制。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。而所謂的土地征收制度就是指國家和農(nóng)村集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題，是國家在社會公共利益的需要下，按照相關(guān)的法律規(guī)定，在給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人一定的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｍ恋卣魇帐菄以诎l(fā)展過程中，為了保證社會公共設施和公益事業(yè)建設所需土地而實行的一項重要舉措。不管是資本主義國家還是社會主義國家，為了保障日后的社會公共事業(yè)的發(fā)展，都存在土地征收機制。
對于土地征收制度，它有著自身的特點。首先，征收土地的主體必須是國家。只有國家才能依法享有國家建設所需征用土地的權(quán)利。其次，土地征收具有強制性。國家建設征用土地不是民事行為，而是國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行的行政行為，無需被征用土地的所有人同意，是命令性質(zhì)的，具有強制性。再次，土地征收必須給予一定的補償。國家建設征用土地是有償?shù)貜娭疲仨毥o予被征用土地的所有者一定的經(jīng)濟補償。最后，土地征收必須建立在國家公共利益的基礎(chǔ)上。例如，興辦國防建設、公用事業(yè)、交通、水利、國家機關(guān)建設用地等等。
二、土地征收發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題
近年來，隨著我國工業(yè)化、城市化進程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國家建設用地，土地征收也成為農(nóng)村一個基本法律問題。根據(jù)國外經(jīng)驗教訓，每個國家都有土地大量征用時期。由于我國本身地少人多，人均占有土地少，加上我國現(xiàn)行土地征用制度本身不適應新時期的發(fā)展，暴露出許多問題，直接制約著我國“三農(nóng)”問題的發(fā)展，同時也給社會帶來不穩(wěn)定因素。
（一）土地征收法律法規(guī)不健全致使無法可依
自古以來，土地作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)為人們所重視，而土地征收的相關(guān)法律法規(guī)也具有十分重要的意義。然而，就目前我國現(xiàn)狀來看，還沒有專門的《土地征收法》，主要通過《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調(diào)整相關(guān)問題。雖然法律規(guī)定土地征收要符合“公共利益”，但卻沒有對“公共利益”給予明確的規(guī)定，可能出現(xiàn)職權(quán)濫用現(xiàn)象。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化進程的加快，大量農(nóng)村土地被征收，在沒有完善的法律法規(guī)為依據(jù)的條件下，在征收過程中暴露出越來越多的問題，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，并影響著社會的安定和諧。
（二）土地征收程序缺乏具體規(guī)定出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象
現(xiàn)階段，我國土地征收沒有嚴格的法律操作程序，只是依據(jù)《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)土地征收程序來規(guī)定。但是不僅規(guī)定較為簡單，程序?qū)徟鷥?nèi)容混亂等等，沒有嚴格的法律來規(guī)定相關(guān)程序，缺乏政務公開和相關(guān)中立機構(gòu)，易出現(xiàn)政府權(quán)力集中，導致腐敗現(xiàn)象滋生。政府作為其中的主體，可能出現(xiàn)職權(quán)的濫用、、收受賄賂等違法行為，嚴重損害政府的公信力，影響黨內(nèi)廉政建設。
（三）土地征收補償標準過低不能滿足農(nóng)民生活需求
通過現(xiàn)象法律條例規(guī)定來看，對于土地征收的補償機制來說，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。由此可見，我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償。加上我國缺乏合理的救濟途徑，土地糾紛得不到較好的解決，農(nóng)民權(quán)益得不到保障。失去土地的農(nóng)民失去了基本生活保障，無所依靠，成為就業(yè)困難、無保障的特殊群體，給社會穩(wěn)定帶來巨大隱患，對我國經(jīng)濟發(fā)展來說也面臨重大難題。
三、完善土地征收制度實行的對策
針對現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地征收中存在的諸多矛盾和問題，如何改進我國的土地征收制度，建立和完善相關(guān)的土地征用法律制度和機制勢在必行。因此，我們應參考發(fā)達國家在土地征收方面的經(jīng)驗教訓，找到適合我國現(xiàn)階段國情的土地征收制度，保障我國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定繁榮。
（一）制定《土地征收法》完善土地征收制度
土地征收作為國家用于公用事業(yè)建設，是以政府為主體的一項行政行為，必須有完善的法律做基礎(chǔ)。因此，制定完善的《土地征收法》，確立科學合理的集體土地征收制度，包括“公共利益”的明確性，征收程序的民主性，補償標準的市場性、安置方式的多樣性等等。讓政府在一定的范圍內(nèi)實行公權(quán)力，全心全意為人民服務，做人民的真正公仆。同時，完善的法律能夠在農(nóng)民權(quán)益受到侵害時，有法可依，保證農(nóng)民的利益，讓國家和法律成為農(nóng)民的堅強后盾。
（二）完善土地征收程序確保征收的公正、合理
嚴謹有序的土地征用程序是保證征地利益分配公正、合理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于土地征收從確定到征收再到補償，必須有嚴格的程序管理，防止其過程中的任何不合法行為。在土地征收確定之前，應公告社會土地征收用途，然后聽取各方意見和建議，尤其是被征收土地的農(nóng)民的心聲，通過引入公眾參與，來提高土地征收的科學性。到后期的征地補償階段，在參照被征地的市場價格基礎(chǔ)上，征地機構(gòu)給出土地補償標準，并征求被征地民眾的意見，經(jīng)過公開、公正、公平的商議后決定。對于土地征收的整個過程，征地機構(gòu)應將詳細材料報予上級主管部門，經(jīng)由上級主管部門審批后，做出最終的安排。這樣一級一級的審批，有效地制止征收過程中的腐敗現(xiàn)象，確保行政機構(gòu)的清正廉潔，也保證了農(nóng)民的合法權(quán)益。
（三）建立土地征收補償機制保障農(nóng)民基本權(quán)利
土地征收補償機制是保證農(nóng)民基本權(quán)利的重要措施。鑒于國外的發(fā)展經(jīng)驗和教訓，根據(jù)我國的具體國情，土地征收補償應遵循市場原則，不能一味的堅持過去的補償標準，要以市場為基礎(chǔ)，設置土地補償費用，充分體現(xiàn)“公平”的原則，保證農(nóng)民的基本生活。其次，合理分配補償費用，制止村干部以自身職權(quán)來占有過多補償費用的行為，明確土地征收補償受益主體，這樣不僅保證了補償費用的優(yōu)化配置，較好的保護農(nóng)民的合法權(quán)益，又防止了個人將公共財產(chǎn)占為己有。最后，土地征用補償方式應多元化，打破傳統(tǒng)的貨幣補償，創(chuàng)新實物補償方式，可建立有效的社會保障體系，將失去土地的農(nóng)民納入其中，免除農(nóng)民的后顧之憂，同時也保證了社會的安定。
總結(jié)：總之，就我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀來看，土地征收工作在今后乃至一段時間內(nèi)仍是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工作。因此，我國必須處理好工業(yè)化、城市化進程中的土地問題。通過借鑒和吸收國外的經(jīng)驗教訓，在積極進行社會公共事業(yè)建設的基礎(chǔ)上，切實保障廣大農(nóng)民的根本利益。這對構(gòu)建社會主義和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設有著重大而深遠的意義。
參考文獻：
[1] 趙偉，張正峰. 中國城鎮(zhèn)化進程中土地征收制度的問題及對策[J]. 中國農(nóng)學通報，2009(11)
對集體土地實施征收的法律依據(jù)主要是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征收土地公告辦法》。對國有土地上的房屋實施征收的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《國有土地房屋征收評估辦法》。
訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋、最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定等等。
二、征收、拆遷的法定程序
（一）集體土地征收的程序
①征地公告。②征詢村民意見。③實地調(diào)查與登記。
④一書四方案。⑤張?zhí)鞯毓妗＂迯堎N征地補償安置方案公告。⑦報批征地補償安置方案。⑧批準征地補償安置方案。⑨土地補償?shù)怯洝＂鈱嵤┱鞯匮a償與土地交付。
根據(jù)《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補償、安置方案公告，適用本辦法。”
第三條“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補償、安置方案應當在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進行公告。”
第七條“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。”
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝！?nbsp;
第四十八條“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”
根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于進一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定：市、縣政府用地報批時擬定的“一書四方案”（建設用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設用地為“一書三方案”，即建設用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案）。
（二）房屋訴遷的程序
①確定房屋征收范圍。②擬定征收補償方案。③征收補償方案與聽證。④征收補償方案征求公眾意見。⑤修改征收補償方案。⑥社會穩(wěn)定風險評估。⑦落實征收補償費用。⑧公告。
根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條“市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。”“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。”
第十條“房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。”
“市、縣級人民政府應當組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。”
第十二條“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應當經(jīng)政府常務會議討論決定。”
三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟
（一）政府信息公開制度在拆遷中的作用
《政府信息公開條例》的實施是為了保障公民的知情權(quán)，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開是非常重要的程序。如果行政機關(guān)不愿意公開手中的信息，或者是不履行《政府信息公開條例》中的規(guī)定的義務，沒有對申請做出回復是違法的。申請人可以通過在國土資源局、規(guī)劃局、環(huán)保局等相關(guān)部門依法申請相關(guān)信息，可見《政府信息公開條例》給當事人提供了依法調(diào)取對自己有利證據(jù)的法律依據(jù)。
（二）行政復議制度
根據(jù)《行政復議法》“第二條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復議申請，行政機關(guān)受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。”
“第五條公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外。”
“第七條公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：①國務院部門的規(guī)定；②縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”
（三）土地監(jiān)察制度
土地監(jiān)察法律制度，是隨著我國加強土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來的。根據(jù)“《土地管理法》第六十六條縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應當熟悉土地管理法律、法規(guī)，忠于職守、秉公執(zhí)法。”
“第六十九條有關(guān)單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監(jiān)督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務。”
四、被拆遷人的訴訟救濟
（一）征收與拆遷案件的受案范圍
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規(guī)定：“被征收人對市、縣級人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”。
《行政訴訟法》第十二條第（五）項規(guī)定“對征收、征用決定及其補償決定不服的”。第十二條第（十一）項規(guī)定“認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。
（二）征收與拆遷案件地域和級別管轄
根據(jù)《行政訴訟法》第二十條的規(guī)定，應“由不動產(chǎn)所在地的人民法院管轄”。
根據(jù)《行政訴訟法》第十五條的規(guī)定可知，房屋征收決定和房屋補償決定案件都應由中級人民法院作為一審管轄法院。
（三）征收與拆遷案件的起訴與受理
被征收人不服房屋征收決定和房屋補償決定提起行政訴訟的起訴狀內(nèi)容：
（1）征收人和被征收人的基本情況。
（2）寫明因不服某市、縣級人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補償決定的名稱、編號。
（3）寫明訴訟請求，包括請求撤銷、變更或確認違法等具體訴訟請求，如同時要求政府賠償?shù)倪€要寫明具體賠償請求的數(shù)額。如果請求對規(guī)范性文件進行合法性審查的應單獨列出一項訴訟請求。
（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認定
房屋征收決定和房屋補償決定中的相對人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個人。當公民個人的房屋被政府征收時，其就會成為房屋征收決定或房屋征收補償決定的行政相對人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對人時，如果對房屋征收決定或房屋征收補償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級人民政府擔當被告。b.房屋征收部門。
五、結(jié)語
土地房屋征收與補償事關(guān)人民群眾切身利益和社會穩(wěn)定大局，是社會高度關(guān)注的焦點和問題，也是矛盾多發(fā)的領(lǐng)域。因此，近年來，房屋征收行政訴訟已上升趨勢的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關(guān)房屋征收的法律內(nèi)容，更是與當今中國社會經(jīng)濟的發(fā)展與時俱進，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進社會和諧有著不可替代的作用，因時間緊湊，相關(guān)法律知識研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進步。
參考文獻：
[1]中國法制出版社編，《中華人民共和國土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月.
[2]中國法制出版社編，《中華人民共和國拆遷補償法典》，2014年5月.
【關(guān)鍵詞】土地征收 補償制度 公正補償
1我國現(xiàn)行土地征收補償制度存在的問題
1.1補償標準的設定不合理
現(xiàn)行的土地征收補償標準規(guī)定于《土地管理法》第47條。補償標準的基本內(nèi)容是以被征收土地的原用途為準，公式為：土地平均年產(chǎn)值×N倍。征收耕地的土地補償費=6～10×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準=4～6×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產(chǎn)值為標準，乘以一定倍數(shù)的土地征收補償標準被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。所以現(xiàn)行土地征收補償標準無法體現(xiàn)土地的真實價值，而且農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補償標準下難以維持。
1.2補償安置方式單一
《土地管理法》對于補償安置的途徑只規(guī)定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國務院頒布了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》站在市場經(jīng)濟的立足點，重新提出了N種安置方式。國土資源部為貫徹《決定》，了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確規(guī)定用地單位在同等條件下優(yōu)先解決被征地農(nóng)民就業(yè)問題，為農(nóng)民的未來生計做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規(guī)范性文件，未上升到法律層面。
1.3土地征收補償程序不公
我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機會參與到程序中來，其權(quán)利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機關(guān)難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。
1.4集體土地所有權(quán)主體制度不完善
依法而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能僅有集體土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，并非集體土地的擁有權(quán)，而土地補償費涵蓋的范圍是對被征收土體所有權(quán)的補償，我國法律的規(guī)定與集體土地所有權(quán)主題的規(guī)定而言，本身就是矛盾的，土地補償費的金額不低于安置補助費，占補償費用中的絕大部分。如果土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的話，其壞處是手握權(quán)力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補償費。
1.5土地征收補償程序不公
我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機會參與到程序中來，其權(quán)利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機關(guān)難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。
2重建我國土地征收補償制度的構(gòu)想
2.1確立對被征收土地市場化的補償標準
在市場經(jīng)濟環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料都從市場上以市場價格購買，可以說農(nóng)民的生活是完全處在市場條件下的，其購買生產(chǎn)、生活資料的成本都是市場化的成本，而作為其財產(chǎn)的土地若以非市場化的低廉價格流轉(zhuǎn)，即其獲得其財產(chǎn)價值的非市場化，這顯然是不符合市場規(guī)律的。現(xiàn)行補償標準難以保障農(nóng)民在市場條件下的生存，是不考慮農(nóng)民長遠生活保障的表現(xiàn)。尤其是在農(nóng)民脫離土地以后其生活費將成倍增加的情況下，這樣的補償標準確難以維持農(nóng)民原有的生活水平。
2.2拓寬補償范圍
貫徹落實《意見》和《決定》，深化執(zhí)行力度，自上而下地推行制度，將規(guī)范真真正正地用于農(nóng)民的實處，較大程度地補償農(nóng)村的損失。另外，對于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營業(yè)的損害以及其他各種因征地而支出的必要費用也應當納入征地補償?shù)姆秶驗檫@些損失是被征收者財產(chǎn)價值事實上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。
2.3靈活運用多種補償安置方式
安置因失地而產(chǎn)生的剩余勞動力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業(yè)用工制度越來越適應市場經(jīng)濟的要求，對于失地農(nóng)民采取強制安置于企業(yè)的安置方式已經(jīng)不符合企業(yè)的需要，而在失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農(nóng)民長久地保持生活水平不下降。對于失地農(nóng)民的安置應當參考國土資源部2004年的《意見》和各地探索出的其他的補償方式，以保障失地農(nóng)民長遠生活水平不降低為目標，根據(jù)被安置勞動力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補償安置、替代地補償安置、社會保險補償安置方式、土地使用權(quán)入股的補償安置方式、異地移民補償安置方式等。
2.4明確集體土地所有權(quán)主體
集體土地所有權(quán)主體同時也是土地征收補償?shù)慕邮苤黧w，只有集體土地所有權(quán)主體明確才能保障土地補償費最終由失地農(nóng)民所享有。多極的和不確定的所有權(quán)主體不利于維護農(nóng)民的合法權(quán)益。《土地管理法》規(guī)定，國有土地以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有，因此享有集體土地的所有權(quán)的是農(nóng)民集體，立法應當將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體。但是集體農(nóng)民無法直接行使所有權(quán)，因此應當由集體農(nóng)民選舉出農(nóng)民集體的代表機構(gòu)來行使集體土地的所有權(quán)，排除其他主體共同行使集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象。
2.5建立公正的土地征收補償程序
補償爭議的解決程序應當體現(xiàn)爭議解決主體的獨立和中立。基于此，對我國土地征收補償程序的重構(gòu)提出如下設想：有批準權(quán)的政府在收到市縣政府的土地征收申請后，要求市縣土地行政主管部門將申請內(nèi)容予以公告。利害關(guān)系人在公告期間內(nèi)提出意見，設立土地征收批準前的聽證制度。批準決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準決定予以公告。
3結(jié)語
土地是農(nóng)民手中最重要的財富。我國目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉(xiāng)差距擴大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價值有目共睹。我們的土地征收補償，應當提供給農(nóng)民土地本應帶給農(nóng)民的價值。
參考文獻：
[1]潘嘉瑋.城市化進程中土地征收法律問題研究[M].北京:人民出版社l2009.
關(guān)鍵詞：土地征收；征用；問題；策略
一、我國土地征收征用存在的問題分析
（一）征收范圍亂
我國土地征收征用中存在的問題，首先就表現(xiàn)在征收范圍亂。征收范圍亂指的是對土地征收沒有明確的規(guī)定，其所謂的“公共利益”模糊。土地征收作為國家的一種集體行為，根據(jù)法律規(guī)定為了國家建設的發(fā)展以及城市化建設的需要，農(nóng)民應該無條件的服從國家利益。然而在我國土地的征收征用過程中，法律并沒有規(guī)定我國土地征收征用的范圍，涉及到農(nóng)民的切身利益也沒有做出一個明確的范圍標準，這就使得在土地征收過程中，土地征收的范圍出現(xiàn)偏頗。土地征收征用范圍亂主要還表現(xiàn)在法律對公共利益的內(nèi)容和范圍限制不夠。我國土地征收征用范圍亂，勢必會導致在土地征收征用過程中，農(nóng)民的部分利益受到傷害或者是不能夠完全得到保障。
（二）征地補償?shù)?/p>
我國土地征收征用中存在的問題，其次還表現(xiàn)在征地補償?shù)汀Ｒ话銍以诔鞘薪ㄔO中占用了農(nóng)民的土地，對農(nóng)民進行補償這是一種慣例，同時也是眾所周知的。在我國土地征收征用的過程中，對農(nóng)民進行補償?shù)囊话愣际墙⒃谥苯訐p失之上的，對農(nóng)民的間接損失就不予考慮。并且面對農(nóng)民的直接損失，其補償?shù)臉藴室彩沁^低的，沒有按照一定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算或者是補償。由此看來，這樣的補償標準對農(nóng)民是不公平，也是不合理的。再加上，我國土地征收補償?shù)姆秶彩潜容^單一的，法律法規(guī)中沒有一個明確的規(guī)定。對農(nóng)民的補償只是規(guī)定了農(nóng)用地的補償，對農(nóng)民最低生活保障方面沒有規(guī)定，補償?shù)姆绞絾我唬渫恋貙r(nóng)民的重要社會保障價值也忽略了。
（三）土地征收程序不規(guī)范
土地征收程序不規(guī)范也是我國土地在征收過程中出現(xiàn)的問題之一。土地征收程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在片面追求經(jīng)濟利益，強制征收土地；還有的一些地方?jīng)]有嚴格的按照土地征收法律法規(guī)進行。有的一些地方在對土地進行征收與征用的過程中降低土地征收的標準，還截留土地征收的補償金，或者是非法占用農(nóng)民的土地等。有的一些土地征收行為完全不符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，嚴重的損害了農(nóng)民的利益與需求。土地征收程序不規(guī)范，主要還體現(xiàn)在對土地征用的評估缺乏一定的目的性，主要考慮了征地者和國家的利益，卻忽視了個人的利益。這些都是土地征收程序不規(guī)范的表現(xiàn)。
（四）保障制度落后
這里所謂的保障制度落后，指的是在我國土地征收征用過程中，社會保障措施滯后，不能夠滿足農(nóng)民生活的需要。農(nóng)民的土地被國家征收與征用之后，農(nóng)民也就失去了賴以生存的基本條件，并且失去了一定的生活來源，很多人會感受到無助與迷茫，且生活方式也發(fā)生了很大的變化。國家的保障制度不能夠及時的解決農(nóng)民的需求，給農(nóng)民的生活造成一定的困擾。例如，在農(nóng)民土地被征收征用之后，農(nóng)民雖然獲得了一部分的補償金，但是其生活方式與之前相比卻發(fā)生很大的變化。農(nóng)民需要的日常生活品以前是自己供應，現(xiàn)在必須是去市場上購買。還有沉重的子女教育費，醫(yī)療費使得農(nóng)民所獲得的補償金杯水車薪，因此，這就造成農(nóng)民生活得不到保障引發(fā)的一系列社會不安定的問題。
二、如何解決我國土地征收征用中存在的問題
（一）運用法律規(guī)范征用土地范圍
要解決我國土地征收征用中存在的問題，首先就應該運用法律規(guī)范征用土地范圍。土地作為農(nóng)民的基本生活資料，是農(nóng)民最為重要的社會保障。對土地的征收與征用如果得不到一個合理的安排，就會使農(nóng)民的生活得不到保障，難以生存與發(fā)展，也會間接地引起社會問題和一系列的社會矛盾產(chǎn)生。因此我國的法律應該對土地征收征用做出一個明確的規(guī)定，對公共利益的范圍做出一定的限制。在《憲法》和一些城市法中有明確的規(guī)定，如果不是以國家需求或者是城市需求為主要目標的，不可以任意征收或者是征用土地，損害農(nóng)民的公共利益，使得農(nóng)民的生活時期基本保障。如果是為了某種個人利益或者是經(jīng)濟組織的利益，是不可以對土地進行征收與征用的，需要經(jīng)過嚴格的法律程序進行審查與審批的，在此過程中必須符合“公共利益”。這就是運用法律法規(guī)來規(guī)范土地征收征用的范圍，對土地征收程序的規(guī)范有著積極地意義。
（二）完善土地征用補償制度
要解決我國土地征收征用中存在的問題，其次還應該完善土地征收征用補償制度。最重要的就是在憲法中明確規(guī)定土地征收征用補償?shù)臉藴逝c原則，以憲法的規(guī)定作為基本的標準。在確定土地征收補償?shù)臉藴逝c原則的時候，應該對國家利益與農(nóng)民利益進行協(xié)調(diào)，確定一定的公平基礎(chǔ)與原則，切實的保障農(nóng)民的根本利益，從而較好的解決農(nóng)民的問題。完善土地征收的補償制度，還應該合理的安置失去土地的農(nóng)民。減少在土地征收與征用過程中的政府隨意性，對農(nóng)民進行合理的補償。只有這樣，完善土地征收征用補償制度，才能夠進一步的保障農(nóng)民的基本利益需求，才能夠更好地促進城市化建設與社會穩(wěn)定發(fā)展的需要。
（三）完善土地征收法律程序
在我國土地征收與征用的過程中，完善土地征收法律程序也是相當重要的。在這個經(jīng)濟高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，急需建立土地征用法來規(guī)范土地征收行為。再者還應該逐步的完善土地征收的標準與原則，從而為我國的土地征收提供一定的法律保障。此外，還應該建立一定的土地征收機制，強化對土地征收行為的監(jiān)督與控制。其司法人員應該具備較高的道德素質(zhì)，在土地征收的過程中嚴格執(zhí)法，強化土地征收的監(jiān)督與法律機制，不僅要保障國家的利益，而且還要保障農(nóng)民的切身利益，促進社會的進一步穩(wěn)定與發(fā)展。
（四）完善社會保障制度
在我國土地征收與征用的過程中，最重要的策略就是要完善社會保障制度，切實的去保護和保障農(nóng)民的基本利益和農(nóng)民的基本生活需求。第一，在農(nóng)民的土地被征收或者是征用之后，國家應該給予農(nóng)民充足的補償金。建立完善的社會基本保障體系，一旦征地行為發(fā)生，就應該立即啟動社會保障體系，讓農(nóng)民的生活得到最為基本的保障。第二，國家還可以建立農(nóng)民再就業(yè)機制，引進一些就業(yè)崗位來供農(nóng)民選擇，給予他們再生活的來源。積極地拓寬就業(yè)的途徑極其領(lǐng)域，鼓勵用人單位接受農(nóng)民，同時還應該加強對農(nóng)民的基本培訓與上崗培訓，幫助他們適應新的生活。第三，國家還應該鼓勵和扶助土地征用農(nóng)民進行自主創(chuàng)業(yè)。在創(chuàng)業(yè)上不僅提供政策扶持，而且還提供貸款扶持，從而進一步幫助農(nóng)民更好地適應土地征收征用之后的生活。
三、結(jié)語
國家所有制和農(nóng)村集體所有制是我國土地所有制的兩種形式，土地的征收往往會涉及到公共利益，因此解決好我國土地征收征用中存在的問題，對我國城市化建設的發(fā)展以及社會的穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的現(xiàn)實意義。文章不僅細致的分析了我國土地征用存在的問題，而且還提出相應的解決策略，為我國土地征用程序的規(guī)范提供了相關(guān)的參考。
參考文獻
關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地權(quán)利；農(nóng)地征收；征收權(quán)；征收補償
中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）04-0021-03
隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)地的非農(nóng)化成為不可回避的問題。依據(jù)我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地只有經(jīng)征收為國家所有后方可在土地一級市場上轉(zhuǎn)讓。一方面，國家對土地一級市場的壟斷為地方政府帶來巨大的經(jīng)濟利益，在利益的驅(qū)使下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地被大規(guī)模征收；另一方面，被征地農(nóng)民卻沒有得到足夠補償，國家與農(nóng)民的沖突不斷，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的主要因素。筆者認為，建立解決此問題的長效機制，必須引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并以此為基礎(chǔ)對我國農(nóng)地征收立法予以全面檢討與完善。
一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其歸屬
1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及與其他土地權(quán)利的關(guān)系。農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于土地發(fā)展權(quán)，而土地發(fā)展權(quán)實際上受到采礦權(quán)可以與土地所有權(quán)分離而單獨出讓和支配的啟發(fā)。從最原始的、絕對的、排他的個人所有權(quán)到共有權(quán)、法人所有權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)、采礦權(quán)、空間權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)體系不斷演進。土地發(fā)展權(quán)有廣義和狹義之分，分歧在于發(fā)展權(quán)客體的差異。廣義上的土地發(fā)展權(quán)是指變更土地用途和改變土地利用集約度之權(quán)，如果只涉及土地用途改變帶來的利益則為狹義上的土地發(fā)展權(quán)，其又可分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指土地用途從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用途使用之權(quán)。在我國，它包括兩個方面，第一個方面是農(nóng)用地通過征收成為國有建設用地的權(quán)利，第二個方面是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)體系的重要內(nèi)容，與其他土地權(quán)利之間存在密切關(guān)系：第一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系。土地所有權(quán)是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對農(nóng)地享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)能。現(xiàn)代物權(quán)法較為重視用益物權(quán)的地位和作用，將土地開發(fā)利用而產(chǎn)生的發(fā)展性利益單獨抽象出來，作為一項獨立的民事權(quán)利客體予以保護，是土地所有權(quán)發(fā)展的必然結(jié)果。[1]我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)對農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定僅限于靜態(tài)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，缺乏動態(tài)權(quán)利的內(nèi)容，而現(xiàn)代土地權(quán)利發(fā)展的動向之一，便是權(quán)利重心從靜態(tài)權(quán)利向動態(tài)權(quán)利的轉(zhuǎn)化。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設置不僅不與現(xiàn)有的土地所有權(quán)制度相沖突，反而彌補了現(xiàn)有土地所有權(quán)制度不能涵蓋動態(tài)利益的不足。第二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系。土地使用權(quán)屬于土地所有權(quán)的一項基本權(quán)能，按照我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，使用權(quán)是為所有人之外的其他人使用土地而設定，使得土地使用權(quán)成為與土地所有權(quán)并列的一項權(quán)利。[2]土地使用權(quán)包括占有、使用、收益和部分處分的權(quán)能。農(nóng)地發(fā)展權(quán)本應為使用權(quán)的應有之意，但是法律法規(guī)將土地使用權(quán)限定在靜態(tài)的層面上，即依據(jù)土地原有性質(zhì)的利用或約定方式的使用。由此可見，土地使用權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在的基礎(chǔ)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對土地利用方式的改變，同時也是對土地使用權(quán)的改變或固定化。第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與空間權(quán)的關(guān)系。空間權(quán)是權(quán)利人對地表以下或以上一定空間范圍所享有的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容是改變農(nóng)地的用途，是一種動態(tài)的權(quán)利，而空間權(quán)的內(nèi)容是地表以上或以下一定空間范圍的權(quán)利，通常包括空間所有權(quán)和空間使用權(quán)，是一種靜態(tài)的權(quán)利。二者的目的都是對土地利用限制，不同之處在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對土地用途的限制，以調(diào)整土地利用動態(tài)法律關(guān)系、促進土地規(guī)劃目標的實現(xiàn)；而空間權(quán)是對土地范圍的限制，調(diào)整土地立體開發(fā)利用法律關(guān)系，增加土地的利用效率。
2.農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的爭論及論證。關(guān)于我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，主要有三種觀點。第一種觀點主張發(fā)展權(quán)歸國家所有，使用者若要進行開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權(quán)，[3]類似英國模式。農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有化是指將土地未來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益與處分之權(quán)，任何人想變更土地用途，在實行開發(fā)前，必須先向國家申請，并向國家購買發(fā)展權(quán)。這種觀點認為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的增值來源，應該奉行“漲價歸公”。“漲價歸公”的主要依據(jù)是貢獻原則，即在經(jīng)濟活動中，誰做出貢獻，誰獲利。[4]被征農(nóng)地價格的提升主要是由于城市化發(fā)展，農(nóng)民集體對漲價的貢獻微乎其微。我們則認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)按照“貢獻原則”，歸國家所有貌似合理，值得商榷。“漲價歸公”混淆了農(nóng)地增值收益與城市化經(jīng)濟利益的分享。因為，城市化涵蓋整個國民經(jīng)濟體系，對國民經(jīng)濟的各組成部分并不存在外部性影響，最終表現(xiàn)為內(nèi)部性收益或成本，就內(nèi)部性收益而言，國民經(jīng)濟各單位應分享包括居民生產(chǎn)效率的提高、城鄉(xiāng)居民消費條件的改善、政府財政收入增加等在內(nèi)全部城市化收益，而不單是農(nóng)地的增值收益。同時，“漲價歸公”還混淆了農(nóng)地增值收益的歸屬與分享。農(nóng)地增值收益的歸屬是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟現(xiàn)象，具有市場經(jīng)濟屬性，取決于農(nóng)地收益權(quán)的歸屬。農(nóng)地收益權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，所以農(nóng)地增值收益也應歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人。而被征農(nóng)地增值收益的分享是政府對征地活動的調(diào)節(jié)，具有行政屬性。雖然政府在城市化過程中有權(quán)分享被征農(nóng)地的增值收益，但是不代表被征農(nóng)地的增值收益應歸政府所有。在我國，如果繼續(xù)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸為國有，農(nóng)民和政府因征地所引發(fā)的矛盾也將愈演愈烈。
第二種觀點主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，國家可以向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)或者允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以和其他普通商品一樣在市場上自由交易，[5]類似美國模式。從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源來看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)曾經(jīng)長期沉睡于農(nóng)地所有權(quán)中，后為調(diào)整農(nóng)地的動態(tài)利用利益從所有權(quán)中分離出來。從這個意義上講，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，但是一種權(quán)利的設立需要考慮到一國國情，美國實行土地私有制，農(nóng)地歸屬于農(nóng)民個人所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)從屬于農(nóng)地所有者，具有較大的便利。但是，依據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》等規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，因此依據(jù)該觀點，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸屬于農(nóng)民集體所有，但是，我國立法中農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的指向并不明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間也沒有清晰的界限，并且集體所有權(quán)主體缺乏人格化的代表，導致了集體所有權(quán)主體在事實上的虛置。在這種情況下，如果將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人所有，由于主體虛位，農(nóng)地發(fā)展權(quán)實際上最后被少數(shù)利益集團把持，勢必產(chǎn)生土地的粗放式經(jīng)營、不可避免的權(quán)利尋租，并且使農(nóng)民得不到足夠的補償。
第三種觀點主張將土地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交給國家，由國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表，地方政府作為國家人具體行使征地權(quán)，農(nóng)民通過建立社會保障機制的方式參與對農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益的分享。[6]這種觀點似乎考慮到了多方的利益，卻隱含了眾多模糊不清之處，例如農(nóng)地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交于國家是什么意思？由國家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表和農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有，有什么區(qū)別？農(nóng)民的社會保障機制怎么建立？
總之，我們主張，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸承包該農(nóng)地的農(nóng)民所有。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是土地使用權(quán)的一種，具有準所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)民是集體土地的真正使用者及土地發(fā)展行為的真正責任人和后果的真正承擔者，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴大了農(nóng)民對集體土地的處分權(quán)能，能夠真正起到對權(quán)利人行為的正向激勵作用，有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實施而長期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民向土地投資。農(nóng)地不僅是農(nóng)民的主要經(jīng)濟來源，還承擔著農(nóng)村的社會保障職能，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民，才能讓農(nóng)民真正享受到土地增值的收益，從而提高農(nóng)地征收的成本，抑制不合理的農(nóng)地征收行為。
二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收權(quán)限制
在我國，由于欠缺農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，農(nóng)地集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)地流轉(zhuǎn)又過度依賴于國家對土地用途的管制和對土地一級市場的壟斷，以致國家對農(nóng)地增值收益享有巨大的權(quán)力。在我國財政體制下，基層政府特別是工業(yè)化程度低的地方政府，往往存在巨大的財政虧空，而對地方政府而言，農(nóng)地征收成本低，收益大，從中得到大量的土地出讓金，是彌補財政虧空最快捷的方法。地方政府為收取農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，擴張當?shù)刎斦e極進行“圈地運動”。同時，土地作為日益稀缺的資源，價值被逐步推高。政府可以采取劃撥、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌等方式將土地交付給用地單位使用，每種方式的成本存在較大區(qū)別。而掌管土地審批事宜的官員對方式的選擇享有很大的自由裁量權(quán)，用地單位為求以最低成本得到土地，紛紛與相關(guān)負責官員勾結(jié)，導致“權(quán)力尋租”行為屢屢發(fā)生。因此，我們認為應當基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)對農(nóng)地征收權(quán)設定目的限制與程序限制。
1.農(nóng)地征收權(quán)的目的限制。《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收。”即國家征收土地只能以滿足“公共利益”為目的。西方國家通常將“公共利益”的范圍界定為國防、環(huán)保、公共場所等方面，但我國法律并未對“公共利益”作明確的規(guī)定。國家壟斷土地一級市場，農(nóng)地只有經(jīng)過國家征收才能轉(zhuǎn)為建設用地進入土地市場，當建設用地需求上升時，國家只能通過農(nóng)地征收這唯一的制度安排來滿足，以致實際操作中將“公共利益”擴展到國家一切經(jīng)濟活動范圍，征地范圍難以控制。我們認為，為了解決我國征地范圍過寬的問題，必須清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”組成的，公共是利益的主體而利益才是真正的內(nèi)容。公共利益概念的最大特點在于它的不確定性，包括利益內(nèi)容的不確定性和受益對象的不確定性兩個方面。利益內(nèi)容的不確定性是指利益的價值受到利益主體和當時的客觀事實左右；受益對象的不確定性在于公共利益的享有者范圍不同。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下方面：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其他公認的或法院裁定的公共利益用地。即使是為了公共利益的需要，也要經(jīng)過農(nóng)地所有者和使用者多次洽談，征收只能作為最后的不得已而為之的手段。如德國規(guī)定，除非公共福利之需，且經(jīng)與擬征收土地所有權(quán)人多次協(xié)商購買其土地未果外，不準輕易動用征地權(quán)。[7]
在嚴格區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地的基礎(chǔ)上，對于房地產(chǎn)開發(fā)和企業(yè)用地等經(jīng)營性項目用地，應允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，通過開發(fā)商與農(nóng)民的談判來實現(xiàn)農(nóng)地的和平開發(fā)。在我國，土地利用規(guī)劃中所有待開發(fā)的農(nóng)地都享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。通過設立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，可以在法律中規(guī)定，允許非基于公共利益的用地單位在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，一并獲得該土地的承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。在政府部門按照土地利用規(guī)劃批準待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，由建設用地者參照建設用地和農(nóng)用地的市場差價，直接向擁有待轉(zhuǎn)用農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，可以用市場來調(diào)節(jié)城市化進程對征地的占用，達到資源的最優(yōu)化配置。這樣做，將基于非公共利益征地中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益考慮進來，增加征地成本的同時增加了農(nóng)民的收益，不僅遏制了城郊農(nóng)地征用失控的趨勢，并且保證了失地農(nóng)民的正當利益。
2.農(nóng)地征收權(quán)的程序限制。按照我國《土地管理法》及其實施條例的規(guī)定，我國征收土地的審批程序為：用地者提出申請，政府審查和批準，公告和登記，征地補償。雖然《土地管理法》第48條也規(guī)定了征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但主要還是強調(diào)行政主體征地權(quán)的行使，而忽視農(nóng)地征收過程中有關(guān)監(jiān)督作用的程序。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失及集體所有權(quán)主體缺失，農(nóng)民不享有農(nóng)地的增值收益，農(nóng)民缺乏參與征地談判的積極性，導致“權(quán)力尋租”泛濫。并且，對征地過程的全程管理和反饋機制沒有建立，個別利益主體實際上是在沒有任何監(jiān)督的情況下與國家或用地單位進行談判，而應受補償?shù)霓r(nóng)民卻不能以獨立的權(quán)利主體身份參與到征地協(xié)商談判中去。
“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)。”在農(nóng)地征收過程中，應確保征收過程的透明度，切實保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)等程序性權(quán)利：知情權(quán)是指政府部門在征地報批前，應將擬征地的用途、位置、補償標準以及安置辦法等，書面告知被征收土地的每一個農(nóng)戶；參與權(quán)指農(nóng)民有權(quán)參與擬征收土地賠償標準的決策，有權(quán)要求政府部門組織聽證等；救濟權(quán)則是指當在征地過程中，農(nóng)民合法權(quán)利遭到侵犯時，農(nóng)民有權(quán)并且能夠得到公平的裁決。因此，基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)地征收程序應當如下：（1）預先通告；（2）政府對被征收農(nóng)地進行評估；（3）向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約，被征收方可以提出反要約；（4）召開公開的聽證會說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提前訴訟；（5）如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，則應交由法定的有資質(zhì)的機構(gòu)估價；（7）雙方最后一次進行補償金的平等協(xié)商；（8）如果雙方不能達成一致，則按照法定機構(gòu)的估價為準；（9）協(xié)議生效后，政府在一定期限內(nèi)支付農(nóng)地征收補償金并取得被征收的土地。
三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收補償
農(nóng)地征收是私權(quán)利割讓給公權(quán)利，引起土地產(chǎn)權(quán)永久性變化。為了公共利益的需要，國家公權(quán)力對私權(quán)利予以強制雖然是必要的，但是這種強制也必須建立在法律的約束和對私權(quán)利保護的基礎(chǔ)上。農(nóng)民享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在政府征收農(nóng)地的過程中，農(nóng)民享有獨立的因農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地而形成的增值收益。國家因公共利益征收農(nóng)地，必須向農(nóng)民購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)或在補償中增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地征收補償?shù)姆芍贫取?/p>
1.農(nóng)地征收補償原則。雖然2004年修訂的《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”，但是并沒有明確征地補償?shù)脑瓌t。這種制度的缺失導致在征地補償中行政機關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，征收行為缺乏法律上的約束，征收標準的不確定性使公民的合法權(quán)益無法得到保證。因此要完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補償制度，必須先確定征地的補償原則。對征地的補償原則，存在不同認識：完全補償原則認為補償不應該限于征收的客體，而且應該包括與該客體具有直接或間接關(guān)系的經(jīng)濟上和非經(jīng)濟上的利益；不完全補償原則認為補償應該基于公共利益而限于被征收財產(chǎn)的價值而不能延伸到難以量化的其他利益；相當補償原則認為應該視情況分別采用完全補償標準或者不完全補償標準；生存權(quán)補償原則則主要考慮到除了補償被征收財產(chǎn)的價值以外還要給予被征收人必要的保證其基本生活的補償。我們認為，我國法律對土地征收補償?shù)囊?guī)定應該以完全補償為原則，即除了對被征收土地本身具有的價值進行補償外，還須補償因轉(zhuǎn)化土地用途而形成的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益等，同時輔以生存權(quán)補償原則，從而保障被征地農(nóng)民的生活不低于最低水平。
2.農(nóng)地征收中增值收益補償標準。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，且它們是按照一個相對固定的標準進行計算。然而，這種補償方式只是對土地原有用途的補償，沒有考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)非后土地的增值收益。按照我國對被征收土地的補償標準，補償?shù)目偤瓦h遠低于市場的土地價值，對農(nóng)民來說欠缺公平，更何況本來很少的補償費大多被層層盤剝，農(nóng)民實際能夠拿到的比法律規(guī)定的還要少。對被征收土地的補償標準，主要有兩種計算方法，一種是按照城郊土地的市值計算，一種是按照農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益計算。對農(nóng)地征收補償，無疑應該包括農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益這一部分，所謂的提高農(nóng)地征收標準其實主要就是增加對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補償。我們認為，應在建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)機制的基礎(chǔ)上，打破政府對土地一級市場的壟斷，農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)可以在市場上流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，通過市場，根據(jù)土地市場的供給需求，最終確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價格。這個價格不僅可用于非公共利益的用地單位與農(nóng)民之間，還可作為政府為公共利益征收土地時的重要參考。由于土地的增值是全社會共同貢獻的結(jié)果，在城市化過程中，政府發(fā)展城市經(jīng)濟，改善了城市周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設施和經(jīng)濟環(huán)境，會對城市周邊的經(jīng)濟活動產(chǎn)生重要的正外部性。農(nóng)地價格上漲正是這種正外部性在被征農(nóng)地上的表現(xiàn)。[8]所以政府可以以征地活動干預者的身份，通過土地增值稅的方式，分享被征農(nóng)地的增值收益，只是這種分享的比例需要法律的明確規(guī)定。農(nóng)民最終得到的征地補償應該是小于市場上的市地價格，遠大于農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益。
四、結(jié)語
經(jīng)歷了30多年的歷程，我國市場經(jīng)濟取得了巨大的成就，然而我國的法制建設卻沒有完全跟上經(jīng)濟發(fā)展的節(jié)奏，甚至在某些基礎(chǔ)權(quán)利體系中仍然存在欠缺，不能很好地適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。他山之石可以攻玉，農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度已被許多國家普遍接受，我國應當將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入土地權(quán)利體系并賦予它在市場上自由轉(zhuǎn)讓的特性，使得農(nóng)民在農(nóng)地征收中增加補償內(nèi)容，同時提高政府征地的成本，從而通過市場的調(diào)節(jié)來限制非公共利益征地的數(shù)量，化解當前我國城市化進程中因農(nóng)地征收而導致國家與農(nóng)民間日益尖銳的矛盾，實現(xiàn)征地過程的法制化、合理化。
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關(guān)鍵詞：土地征收 法規(guī)
一、土地征收的含義
所謂土地征收是指，國家就公共利益的要求，通過強制的手段，從國家土地所有權(quán)不包含的土地，采取一系列的強制手段，同時給予一定的補償?shù)闹贫取?/p>
二、土地征收的基本特征
2.1公共目的性
所謂公共利益是指，國家或者社會的相對權(quán)益決定了公益的目的，即土地征收權(quán)能夠存在的有效依據(jù)，但國家在征收土地時，必須滿足公共利益這一前提，否則即是違法征收，國內(nèi)的《物權(quán)法》中第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。
2.2強制性
土地所有權(quán)是人的合法物權(quán)之一，它具有排他干涉性，在未得到當事人同意時，不得侵犯土地利益，對土地進行任何一種私自交易，都會得到國家強制限制，這一權(quán)利卻不是一定的，神圣不可侵犯，當代，國家多做出相關(guān)規(guī)定，指出國家可以根據(jù)公共利益，對私人以及集體所占有的土地進行征收，并將該土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為國家所有，在土地征收的過程中，征收權(quán)是一種意義上的權(quán)力，也是在國家單方意志的基礎(chǔ)上所擁有的所有權(quán)。
2.3補償性
國家是人民利益的集中體現(xiàn)，標志著國民生活需要，所以，國家可以在某些既定的環(huán)境下，從公眾利益的角度出發(fā)，犧牲部分人的利益，以滿足國家公共需求，因此強制性是土地征收的一個特征，這一過程中，土地的原占有主體將其過渡給國家，同時，為了保證失去土地的人能夠良好的繼續(xù)生活，所以需要采取一定的補償，這是國家私權(quán)尊重的一種體現(xiàn)，但各國征收土地的補償?shù)囊?guī)定、原則表現(xiàn)不一，但總體精神是一致的。
三、農(nóng)村土地征收補償?shù)囊饬x
農(nóng)村土地征收補償是政策補償中突出的兩種形式之一，同時結(jié)合上述農(nóng)村土地征收理論，能做出界定，行政主體是以公共利益為基礎(chǔ)出發(fā)的，需要對農(nóng)村農(nóng)民集體土地進行征收，從而，國家在征收的同時，還必須以一定形式的補償方式去補償公眾利益，使得公眾所遭受的精神、物質(zhì)損失得到補償，從細節(jié)上講，是農(nóng)村土地征收補償是具有重要意義的。
3.1關(guān)系農(nóng)民利益的保護
所謂農(nóng)村土地征收，是指國家以強制手段從農(nóng)民手中獲取土地，該方式具有 一定的正當性，體現(xiàn)在個人權(quán)利受到制約，個人所有權(quán)，以及土地所有權(quán)都需要能夠為社會發(fā)展需要服務，征收農(nóng)村土地也是城市進步中的必要，土地作為人類最根本的生產(chǎn)資料，就土地的自然屬性進行征收，同時去補償是保障農(nóng)民利益的關(guān)鍵，在當代中國，土地不僅僅是農(nóng)民所擁有的一項財富，更是衣食父母，從感情上以及心理上都需要一定寄托，因此，在政府同意征收的前提下，是需要以合理的制度來補償公民的。
3.2關(guān)系土地資源的合理利用
土地作為一種非可再生資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地給中國人民提供了充足的糧食以及養(yǎng)分，人類才有物質(zhì)基礎(chǔ)去發(fā)展遠古文明，以發(fā)展至今，隨著經(jīng)濟、社會進步，城市化是人類居住發(fā)展的主導文化，城市的擴大需要充足的土地，因此農(nóng)村土地的征收變成了必然，容易導致各種生態(tài)問題頻現(xiàn)，征地補償制度則直接決定著土地的價格，以及一系列問題的補償途徑，因此農(nóng)村土地的有效利用關(guān)系著整個城市的發(fā)展速度、方式。
3.3關(guān)系社會的穩(wěn)定
農(nóng)民生活是否安穩(wěn)，一直關(guān)系著中國這個農(nóng)業(yè)大國的安穩(wěn)，歷年歷代的封建王朝不停的更迭，原因在于農(nóng)業(yè)為得到穩(wěn)固，因此農(nóng)民是社會穩(wěn)定的主體，征地補償制度所涵蓋的內(nèi)容必須包括農(nóng)民的安置以及補償，若不對補償、安置進行良好的處理，則會使得農(nóng)民階層不穩(wěn)定，最后對城市以及國家的安全造成一定的損害。
四、我國現(xiàn)行土地征收法律制度的缺陷以及原因分析
4.1公共利益界定不清
雖然在國內(nèi)，我們的憲法中的《憲法》、《土地管理法》，都對公共利益需求做出了相關(guān)的規(guī)定，即是指，政府有權(quán)利，通過法律相關(guān)條例去實行土地征收，但是公共利益卻具有不確定性，模糊性，我國法律卻有每一對這一概念進行描述，導致了當?shù)厣鐣诟鞣N地方利益沖突面前，顯得很局促，特別是一些具有明顯商務利益的幌子，損害了工資的利益，最后造成了公共利益的損害。
4.2建設用地使用權(quán)的有償出讓市場具有一定的國家壟斷傾向
我國的土地所有制可以分為國家屬性和集體屬性兩種，但是在建設用地的規(guī)劃以及使用方面具有相當大的差別，其中《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。在農(nóng)用土地像非農(nóng)用土地的轉(zhuǎn)化上，必須將土地所有權(quán)進行變性，將集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國家所有權(quán)，并投資到非農(nóng)建設當中去，該規(guī)定世家上是為國家的獨斷土地使用做出了空間，將土地國有化權(quán)利夸大，農(nóng)民則很大程度上是被該法規(guī)所排斥的，換言之，農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)用轉(zhuǎn)化，是由村集體以及農(nóng)民自身的所有權(quán)、決定權(quán)都是被排斥的，所有補償也是相對的。
五、完善土地征收制度相關(guān)建議
5.l嚴格界定公共利益的范圍
公共利益同私人利益的概念具有較大的差別，公共利益以及私人利益常常表現(xiàn)出相關(guān)規(guī)律，公共利益多是以削弱私人利益的形式去實現(xiàn)，甚至說，通過限制甚至剝奪掉私人所有權(quán)換來的。所以，多國法律實踐的過程中，多是通過憲法以及法律來對公共利益進行區(qū)分，此外，與公共利益的界定實質(zhì)內(nèi)容進行比較，公共利益的界定相對繁雜，所以我們還應關(guān)注由誰確定公共利益的劃分，公共利益程序界定相對與制衡以及對抗對于界定公共利益具有重要作用，所以他也是農(nóng)民權(quán)益的保障。還需要為農(nóng)民保留異議權(quán)等權(quán)項。
參考文獻：
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物權(quán)法是規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本民事法律，涉及財產(chǎn)所有權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)等一系列法律制度，具有明確物的歸屬、發(fā)揮物的效用、保護物權(quán)人合法權(quán)益的重要作用。
針對政府為了公共利益的需要，有權(quán)征收集體所有的土地和公民的房屋問題，《物權(quán)法》在第42條做了明確規(guī)定。筆者通過對《物權(quán)法》第42條的規(guī)定進行一些詮釋，希望對讀者提供一點法律參考。
現(xiàn)實生活中不少涉及物權(quán)的案例。其中有反映嫁城女因村規(guī)鄉(xiāng)俗而受歧視的；有房屋拆遷中存在征收補償標準不合理的；有房屋被拆遷后，沒有解決居民的居住問題，導致被征收人居無定所的，有安置后居住條件惡劣的；有補償款不能落實到位，征收單位拖欠征收款、大量補償款被各級政府或者單位、個人以各種名目截留，侵害群眾利益的。
上述這些問題具有普遍性和共同關(guān)注性。
而即將實施的《物權(quán)法》，作為一部具有私法性質(zhì)的國家基本法，對解決這些問題提供了權(quán)威的法律依據(jù)。
《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”該條講的是對集體土地的征收、個人房屋的征收不動產(chǎn)的征收問題。
國家為了公共利益的需要，征收集體所有的土地和單位、個人的房屋，應怎么給予拆遷補償呢？
第一，關(guān)于征收集體所有的土地的補償問題。
我們應特別注意征收集體所有的土地的補償，依據(jù)《物權(quán)法》第四十二條第二款規(guī)定，應給予農(nóng)民四項補償費用，即不僅應支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，還要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
支付農(nóng)民的社會保障費用這種寫法非常關(guān)鍵，現(xiàn)在的《土地管理法》只有前三項。由于農(nóng)民的土地是他們賴以生存的基礎(chǔ)。我們知道城市人有最低生活保障費用，農(nóng)村什么都沒有，而全靠僅有的土地賴以生存，那么現(xiàn)在土地被征收了，應該給予他們必須的社會保障費用。
其二，征收個人房屋的補償問題。
《物權(quán)法》第四十二條第三款規(guī)定了兩個方面的內(nèi)容：
一是規(guī)定了應當依法給予拆遷補償，其意是原則上用金錢補償，但也不排除在異地安置。
二是如果給予的補償不夠，不能買到原來的房子，或只能用這些錢，在很遠的地方才能買到相同或很舊的房子怎么辦？《物權(quán)法》第四十二條第三款規(guī)定：“征收個人住宅的，應當保障被征收人的居住條件。”其意是給予的補償費用，大體可以買到同樣面積、同樣折舊、同樣質(zhì)量、同樣地段、同樣朝向居住條件的房屋。總之再次買的房屋，其居住條件不得惡化現(xiàn)有的居住條件。這樣有利地解決了實踐中存在的補償費過低和居住條件不能得到有效保障問題。
所以《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定的土地征收和個人房屋征收的補償辦法，是為了從保護被拆遷人利益出發(fā)的。
其三，為了杜絕補償費用被侵占，解決征收款的落實問題，《物權(quán)法》第四十二條第四款規(guī)定：“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”
《物權(quán)法》第四十二條禁止的是非法拆遷、違法拆遷、侵害百姓合法權(quán)益的拆遷行為。
有一句被廣為引用的名言叫：風能進，雨能進，國王不能進。說的是住宅權(quán)和私產(chǎn)具有很高的地位，即使是最窮的人，在他的小屋里也敢于對抗國王的權(quán)威，更何況對抗的只是追求經(jīng)濟利益的開發(fā)商呢？政府眼里不應該有“釘子戶”，而應該只有私人權(quán)利――依法保護私有財產(chǎn)的權(quán)利。在這個權(quán)利面前，公權(quán)應該止步。
