時間：2023-06-15 17:27:35
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉村治理體系現代化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）31-0067-02
20世紀末，治理一詞才逐漸為大家所了解。學術界關于治理的概念和定義是這樣的：治理是各種公共的或者私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和[1]。一方面體現公共權力的多元化，政府，非政府機構，社會組織和個人自身都可以作為權力的主體。另一方面，各治理主體之間是一種互相依存，互相協調的關系。而鄉村治理界定了治理的主體和范圍，很多學者對鄉村治理都提出了自己的理解。和雪峰認為，鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理，從而實現鄉村社會的有序發展;黨英國把鄉村治理看作一種制度和系統，涉及選拔優秀干部，變更政府行政規程、監督政府廉政建設等，是多個鄉村主體在協商合作的基礎上共同管理鄉村事務的自主管理，提高村民參與政治的積極性，將村民納入鄉村治理的管理體系融合多方力量對鄉村進行共同治理的過程;吳克偉認為，鄉村治理主要是運用公共權威對鄉村社區進行組織管理，構建鄉村秩序，推動鄉村發展。簡言之，鄉村治理是針對廣大農村地區，由國家和社會共同作用形成公共權威，實現對鄉村社會的調控、引導和管理，以求最大限度地增進共同利益，實現農村發展的動態過程。
一、鄉村治理的概念與內涵
對于鄉村治理的定義和概念的不同解讀，實質上都包含了以下的共同點：第一，治理主體的多元化是鄉村治理的重要條件，國家，政府，社會組織能夠獲得廣大村民的信任與支持，尤其是能夠吸引社會與鄉村精英參與管理。第二，治理主體能夠在思想上與時俱進，根據實際情況，選擇合理的治理方式化解矛盾和危機，做出實質性的工作，構建良好的服務體系。第三，鄉村治理的目的都是為了維護農民利益，提高農民的思想文化素質，發展現代化農業，使占9億人口規模的廣大農村成為我國現代化的重要推動力而不是阻力。
二、鄉村治理的時代特征和困境
中國的現代化進程在很大程度上取決于農村現代化進程，沒有農村的現代化就沒有中國的現代化。鄉村的治理不同于一般的地方治理，是一個關系國計民生的重大問題，“三農”問題歷來是國家和政府關注的焦點。本文先從現有的鄉村治理模式出發加以分析，試著探究新的治理模式。
改革開放以來，針對三農問題，政府打出了建設社會主義新農村和農業現代化的口號，在鄉村治理采取村民自治的模式，設立村民委員會，民主程度進一步提高，農民的積極性也得到鼓勵，鄉村治理的水平和質量都取得了一定的成效，農村建設有了一定的進步，然而，在新的形勢下鄉村治理又面臨著新的危機和困境。
1.聯產承包責任制存在缺陷。聯產承包制是改革開放后農村的主要制度，雖然帶動了農民的積極性，農村經濟有了一定的發展，但是在與城市經濟快速發展的對比之下，小規模，小戶生產已經不能滿足人們對物質的要求，因此出現很多空心村現象，很多勞動力由農村轉移到城市，農村里只剩下了婦女、老人和兒童，在物欲橫流的時代，鄉村正在被遺棄，急需發展農業現代化來彌補小規模生產的缺陷。隨著勞動力大量轉移到城市，社會出現了很多問題，留守兒童數量多，土地資源浪費嚴重，農村資源閑置，城市擁擠，資源緊缺，要解決這些問題，只有為農村發展尋求新的出路。只有讓農民的生活水平提高，縮小城鄉差距才能發揮農村的潛力。所以農業現代化的發展就顯得特別重要。農村的資源很豐富，有形資產與無形資產都存在巨大的發展潛力，在農業發展未形成大規模產業時，政府應該鼓勵農民積極進行嘗試，養殖業，畜牧業，零售業，旅游業等防止產業單一化，并給予指導和培訓。近年來，很多鄉村的旅游產業都取得了很大的進展，旅游產業可以帶動交通運輸業，飲食，娛樂等服務業的發展，旅游產業是農業現代化的一個重要方面。在農村產業化發展過程中，政府應該給予合理的指導和鼓勵，讓農民動起來，讓農村活起來。
2.城鄉二元現象嚴重。二元現象是發展中國家現代化進程中的重大障礙，若不盡快解決，我國的現代化進程將會停滯不前，甚至中斷。城市居民、發達地區居民與農村地區居民收入差距加大，會引起農村居民的憤怒和不滿，導致社會不穩定，為現代化建設埋下隱患。統籌城鄉發展是解決二元現象的重要手段，僅靠農村本身的力量來促進農村的發展是遠遠不夠的，鄉村治理不應該走單純的“以農治農”“以鄉治鄉”，鄉村與城市在發展模式、生存習慣、生活方式，自然環境都存在著巨大的差別，二者是互相依存的關系，鄉村治理離不開城鄉的統籌發展。城鄉的統籌發展需要國家強有力的制度支撐。統籌城鄉發展，要從多個方面進行。第一，統籌城鄉社會事業發展，主要指的是城鄉的基礎設施建設，農村的基礎設施簡陋，需要政府在政策上的傾斜，讓人們的生活更加便利，讓農村居民感受到黨和政府對他們的重視，從而加強對黨和國家的信任。第二，統籌城鄉文教衛生事業，城市的文教衛生事業在穩步發展的同時，農村的文教衛生工作由于先天的薄弱更需大力發展，文化教育與衛生工作要依靠國家政府的監管，讓農村的孩子和城市的孩子一樣能夠接受良好的教育，農村居民能夠和城市居民一樣在家門口就醫，加深農村居民對鄉村的歸屬感。第三，統籌城鄉社會保障制度，通過國家收入再分配維護社會公平，讓農村居民能夠免除后顧之憂，聚精會神搞建設。
3.鄉村治理主體存在缺陷，治理資源匱乏，主要包括治理主體單一，農村精英流失。民主建設需要重點加強，要聽取多方意見，完善農村選舉提拔制度，現在的農村治理中，政府處于主導地位，農民處于被動地位，農民積極性低，導致農村公共事務癱瘓，鄉村不能作為一個整體齊心協力搞建設。
治理主體單一，農民民主政治素質亟待提高。很多農村中的黨委書記連任很多年，農村居民對農村選舉比較冷漠，參與民主建設的熱情也比較低，這就使得干群之間隔膜加深，不容易團結起來干大事。這很大程度上是因為農民的思想文化素質較低，沒有自主意識，不能夠較好地履行義務行使權利，發揮主人翁作用。還要積極發揮新型農民合作經濟組織對鄉村治理的影響，引進社會資金和管理經營體制，為鄉村建設積累經驗和資金。
鄉村精英外流。鄉村精英在鄉村社會發展和鄉村治理中起著關鍵作用，這不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在現代社會的重要性。賀雪峰指出，精英在農村社會中扮演重要角色，他們一方面對國家的政策有理解能力，另一方面與普通村民聯系密切，所以農村精英是溝通干群關系的橋梁[2]。我們知道華西村、的鄉村治理奇跡，我們在想到華西村的時候就想到了吳仁寶，的發展離不開王宏斌，所以無論什么樣的農村社會，無論多特殊的情況，精英的角色都對農村的發展產生至關重要的影響。而在過去的二十年間，由于農村經濟狀況差，農村精英流失嚴重，這些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里擔任干部或留在村里發展，精英人群的流失是信息、知識、觀念、技術的流失，如何吸引精英人群來建設鄉村，減少精英人群流失，是我們急需解決的問題。雖然近年來國家政策鼓勵大學生回鄉村擔任干部，即我們說的大學生村官，在部分地區有了一些影響，但具體情況與預想相差甚遠，很多大學生因為農村的條件太差，只是掛名，并沒有實質的工作和鄉村建設的熱情，村民只知有大學生村官，卻不知姓名，一年也見不到幾次面，鄉村精英急需回歸。
三、鄉村治理的建議和對策
在當前情況下，鄉村治理的推進需要做出如下調整。
首先，最重要的是鄉村治理主體的多元化，治理主體多樣化在鄉村治理過程中起著關鍵作用，使得鄉村發展可能性增多。政府、非政府組織、社會組織、村民自身都是鄉村建設的主體，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部選拔、培訓、激勵機制，從全局考慮，為村民的利益著想。村民也要提高自身素養，提升自己的主人翁意識，履行自己的義務，享用自身的權利，提高鄉村民主建設水平;要發揮新型農民合作經濟組織對鄉村治理的影響，新型農民合作經濟組織，使得社會資金投入農村，可以借鑒這些組織的管理體系，以及吸收農村勞動力，為農業現代化注入新的活力。未來的鄉村治理將呈現由鄉村主導到市場主導轉換的趨勢。
其次，農業產業化是我國農村繼聯產承包制后的又一大變革[3]，農業產業化的實踐使得我國的農業發展及農村面貌發生了深刻變化，并將有著長遠的生命力，農業產業化的發展要調整產業結構優化升級，農業產業結構是一個有機整體，要對鄉村產業結構進行整合和調整，提高鄉村的資源利用率。農業現代化要轉變只有第一產業的傳統，向第二三產業轉移。
最后，在廣大農村地區，農民文化素質逐漸提高，產業發展剛剛開始，各方面逐漸起步的時刻，政府的指導和政策傾斜是必需的，政府應在鄉村治理上加大對基礎設施的建設力度，發揮城市對農村的拉動作用，充分發揮農民的生產積極性和建設社會主義新農村的積極性。
鄉村治理是一個長期的發展過程，各地的情況也各不相同，我們要借鑒國內外的成功經驗，以理論指導實踐，從實踐中尋找規律，在國家政府的指導下充分發揮鄉村居民的積極性和主動性。鄉村治理情況涉及多方面的因素，各因素的發展速度不同，我們只能先從緊要處著手，然后逐漸鋪展開來。同時尋求多個方面發展的可能性，從而推進新農村建設，影響國家的現代化進程。
參考文獻：
[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].倫敦：牛津大學出版社，1995：23.
韓國社會保障體系和福利治理
城市養老院老年人自殺意念初探
婚姻中的賤農主義與城市拜物教
特殊民族的貧困治理何以可能
農村老年人社會形象的自我認知
韓國社會福利法人的組織特性研究
社會工作本科培養模式的本土化構建
社會治理的核心要素及其相互作用
鄭杭生教授對中國社會學發展的四大貢獻
創新社會治理與實現和諧善治的“中山經驗”
邊疆多民族地區基層社會服務機制創新研究
社區治理視野下民辦社會工作機構的社會創新
中國土地制度:農民工與工業化、城市化
統治治理自治:國家與社會關系視角
單位共同體變遷與基層社會治理體系的重建
論殘障兒童家庭支持利政策與服務體系建設
政府主導型殯葬改革與厝棺土葬傳統的變遷
農村現代化進程中的宗族變遷與慈善復興
民辦非企業單位發展困境的核心問題及其應對
體弱老人虛弱程度與其親屬照顧者精神健康的關系
時空社會學:中國社會發展研究的新視角
城鎮化進程中的農民工犯罪時空結構探析
貧困兒童的生活滿意度及其影響因素研究
農民工培訓政策:一個分析框架與頂層設計
權威的構成:鄉村治理秩序的古與今
社會組織管理制度規范性變遷的影響因素
項目下鄉與基層環境治理——桂西M鎮個案研究
農村集體土地征收的社會工作介入研究
社會倡導視角下社區公民利益表達機制研究
經濟特區社會組織發展創新:探索、問題與對策
社區養老服務的供需失衡問題及對策研究
韓國跨國婚姻家庭生育及養育支援政策研究
論當前我國社會建設的實質內容及若干關鍵問題
福利體制研究中的二維視角——評艾斯平·安德森
我國城鄉居民的環境友好行為及其綜合影響機制分析
學貫中西,聯系實際——對鄭杭生老師的追思和悼念
紅十字會應急救護培訓聯動管理的定位、邊界與模式
社區工作與社會治理創新——對S市M社區的個案研究
中國農村居民社會福利意識研究——基于北京市的抽樣調查
臺灣社區型社會企業之資源連接與社會影響:兼論其可持續性發展
社會學如何培養專業人才——懷念作為教育家的鄭杭生先生
倡導理論自覺,研究中國問題——鄭杭生教授對中國社會學的貢獻
始終保持高度的社會責任感——鄭杭生先生的精神遺產與人格風范
追求至善之境——鄭杭生先生后期學術事業與基金會事業的二三事
從“一體化”向“良性互動”發展:治理結構中的國家與社會關系演變
韓國社會服務供給體系的發展:社會經濟模式的理論背景和政策意義
社會工作介入社區矯正機制的研究——基于天津實踐經驗的分析
農村現代化進程中的三類環境污染問題
根據近10年來的全國的環境統計年報、農業部環境監測中心農業環境質量監測數據庫資料及有關普查，可以將農村現代化進程中的污染問題總結為以下三類：
首先是現代化農業生產造成的各類污染
我國人多地少，土地資源的開發已接近極限，化肥、農藥的施用成為提高土地產出水平的重要途徑，加之化肥、農藥使用量大的蔬菜生產發展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農藥數量最大的國家。化肥年使用量4637萬噸，按播種面積計算，化肥使用量達40噸／平方公里，遠遠超過發達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的22.5噸／平方公里的安全上限。而且，在化肥施用中還存在各種肥之間結構不合理等現象。化肥利用率低、流失率高，不僅導致農田土壤污染，還通過農田徑流造成了對水體的有機污染、富營養化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區面源污染占污染負荷比例超過工業污染，對太湖、杭州灣富營養化的成因分析表明，造成水體富營養化的污染源主要來自生活污水和農田的氮、磷流失。其中太湖面源污染物對TN的貢獻率已超過1／3，對TP的貢獻率接近1／3。農藥年使用量約130萬噸，只有約1／3能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農產品中，使全國9.3萬平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。2002年對16個省會城市蔬菜批發市場的監測表明，農藥總檢出率為20％～60％，總超標率為20％～45％，遠遠超出發達國家的相應檢出率。這兩類污染在很多地區還直接破壞農業伴隨型生態系統，對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。化肥和農藥已經使我國東部地區的水環境污染從常規的點源污染物轉向面源與點源結合的復合污染。
因為大棚農業的普及，地膜污染也在加劇。近20年來，我國的地膜用量和覆蓋面積已居世界首位。2003年地膜用量超過60萬噸，在發達地區尤甚。據浙江省環保局的調查，被調查區地膜平均殘留量為3.78噸／平方公里，造成減產損失達到產值的1／5左右。隨著中西部農業現代化的進展，這類污染也在中西部糧食主產區普遍出現。
其次是由于小城鎮和農村聚居點的基礎設施建設和環境管理滯后產生的生活污染
隨著現代化進程的加快，小城鎮和農村聚居點規模迅速擴大。但在“新鎮、新村、新房”建設中，規劃和配套基礎設施建設普遍未能跟上：大部分城鎮只重視編制城鎮總體建設規劃，忽視了與土地、環境、產業發展等規劃的有機聯系，規劃之間缺位或不協調，農村聚居點則缺少規劃，使城鎮和農村聚居點或者沿公路發展，形成馬路和帶狀集鎮，或者與工業區混雜。小城鎮和農村聚居點的生活污染物則因為基礎設施和管制的缺失一般直接排入周邊環境中，造成嚴重的“臟亂差”現象。例如，每年產生量約為1.2億噸的農村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產生量超過2500萬噸的農村生活污水幾乎全部直排，使農村聚居點周圍的環境質量嚴重惡化。浙江省環保局2002年進行的調查表明，農村聚居點的環境質量除了大氣污染指標外，其余已經顯著劣于城市。
尤其值得注意的是，在我國農村現代化進程較快的地區，這種基礎設施建設和環境管理落后于經濟和城鎮化發展水平的現象并沒有隨著經濟水平的提高而改善，其對人群健康的威脅在與日俱增。
第三是鄉鎮企業布局不當、治理不夠產生的工業污染
農村工業化是中國改革開放20年間經濟增長的主要推動力，在縣域經濟發達的浙江、江蘇等東部地區表現得尤為明顯。受鄉村自然經濟的深刻影響，這種工業化實際上是一種以低技術含量的粗放經營為特征、以犧牲環境為代價的反積聚效應的工業化，村村點火、戶戶冒煙，不僅造成污染治理困難，還導致污染危害直接。目前，我國鄉鎮企業廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業污染物排放總量的50％以上，而且鄉鎮企業布局不合理，污染物處理率也顯著低于工業污染物平均處理率。
與鄉鎮企業存在類似污染問題的是近些年來在人口密集地區尤其發達地區蓬勃發展起來的集約化畜禽養殖。居民消費能力強和農牧業的發展空間受到限制而必須提高單位土地面積的產出率，使集約化畜禽養殖場快速發展。如對環境影響比較大的大中型集約化畜禽養殖場有80％分布在人口比較集中、水系較發達的東部沿海地區和諸多大城市周圍，而整個西部地區僅占總量的1％左右，據國家環保總局2002年對全國23個省、自治區、直轄市進行的規模化畜禽養殖業污染情況調查。因為這些地區可資利用的環境容量小（沒有足夠的耕地消納畜禽糞便，生產地點離人的聚居點近或者處于同一個水資源循環體系中），加之其規模和布局沒有得到有效控制，沒有注意避開人口聚居區和生態功能區，造成畜禽糞便還田的比例低、危害直接。同時，在污染排放強度上并不低于工業企業的集約化養殖場，其污染危害更加嚴重：不僅會帶來地表水的有機污染和富營養化污染以及大氣的惡臭污染甚至地下水污染，畜禽糞便中所含病原體也對人群健康造成了極大威脅。另外，農村由于污水灌溉和堆置固體廢棄物，大量承受了工業污染的轉移，導致了土壤的重金屬污染以及延伸的食品污染。
由于我國農村污染治理體系尚未建立，環境污染不僅將迅速“小污”變“大污”，而且已經“小污”成“大害”，給作為弱勢產業的農業和弱勢群體的農民帶來了顯著的負面影響：中國農村有3億多人喝不上干凈的水，其中超過60％是由于非自然因素導致的飲用水源水質不達標；中國農村人口中與環境污染密切相關的惡性腫瘤死亡率逐步上升，從1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126％。對于基本排除在醫療保障制度之外的農民，這是極大的威脅。
總之，在農村現代化進程加快的今天，對農村環境污染，如果沒有及時采取相應對策，將嚴重阻礙農村的社會發展和農民的福利改善。
農村環境污染問題的本質和成因
從社會學的角度看，農村現代化進程中的環境問題是中國社會長期存在的二元社會結構的產物。所謂“二元社會結構”，是指在整個社會結構體系里，明顯并存著比較現代化的和相對非現代化的兩種社會形態，這是發展中國家現代化的一般特征。在中國，由于長期存在的分割城鄉的戶籍制度以及“剪刀差”經濟發展戰略，二元社會結構的表現更為突出。在二元社會結構下，農村的環境保護長期受到忽視，環保政策、環保機構、環保人員以及環保基礎設施均供給不足。現代化進程中污染問題的加重，一方面是由于發展方式不當：過于注重經濟目標，因此在農業集約化生產、鄉鎮企業發展之初基本不考慮環境約束；另一方面是由于經濟與社會未能協調發展：社會發展落后于經濟增長，而農村包括基礎設施、管理體系等在內的公共服務供給不足、供給制度缺失，導致農村極易“小污成大污”和“小污成大害”。
具體來說，可以將農村環境污染問題的成因總結為以下四方面。
由于重視程度不夠，加之農村現代化的特點以及農村環境污染的特點，導致目前的環境管理體系及農技推廣體系難以應對污染問題。
我國的農村現代化進程有兩個明顯的特點：一是工業優先增長和依托工業的現代化農業快速發展，二是居民在空間分布上迅速集中。
工業優先增長和依托工業的現代化農業快速發展，使農村的產業結構從自然和諧型轉變成自然危害型，農村原有的具有強大環境自凈能力的自然循環被破壞；居民集中使得原本可以自然消納的生活污染物因超出環境自凈能力成害。
不僅如此，農村的各類環境污染也呈現出與城市污染迥異的特點。以農業生產導致的面源污染為例，其具有三個明顯的特點：一是排放主體的分散性和隱蔽性。與點源污染的集中性相反，面源污染具有分散性的特征，它隨流域內土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候、天氣等的不同而具有空間異質性和時間上的不均勻性。二是隨機性和不確定性。例如，農作物的生產會受到自然的影響（天氣等），因為降雨量的大小和密度、溫度、濕度的變化會直接影響化學制品（農藥、化肥等）對水體的污染情況。三是不易監測性。這是指對面源污染的管理存在成本過高，只能對受害地監測，很難監控排污源等情況。
我國的環境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農村污染及其特點重視不夠，加之農村環境治理體系的發展滯后于農村現代化進程，導致其在解決農村環境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。目前，我國的農村環境管理體系呈現以下特點：環境立法缺位、農村環境管理機構匱乏、環境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配、基本沒有形成環境監測和統計工作體系。我國目前的諸多環境法規，如《環境保護法》、《水污染防治法》等，對農村環境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決面源污染問題的意義不大；對諸多小型企業的污染監控，也由于成本過高而難以實現。而未建立農業和農村自然資源核算制度。資源家底不清，對自然這樣的利用動態缺乏真實的了解，不能不是我國生態環境趨于惡化的一個基本原因。
另外，農業技術的選擇缺乏環境政策制約機制，農業技術推廣體系幾乎失效：20世紀80年代中期開始的農業技術服務體系改革是以減少農技推廣經費和鼓勵自我創收為特點的。由于得不到足夠的財政撥款，農技推廣系統不得不從事與業務無關的經營活動以獲取收入，包括賣化肥和農藥等。由于激勵不相容，導致一些推廣人員對指導農民提高農藥和化肥使用效率缺乏積極性，以致化肥、農藥不合理施用情況一直在加劇。
財政渠道的資金來源不夠，導致污染治理不力。
必須注意到，城鄉分治戰略使城市和農村間存在著嚴重的不公平現象。具體到環保領域，主要指城鄉地區在獲取資源、利益與承擔環保責任上嚴重不協調。長期以來，中國污染防治投資幾乎全部投到工業和城市。城市環境污染向農村擴散，而農村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環境管理能力建設資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。由于農村土地等資源產權關系不明晰，致使農村的環境資源具有一定的“公共屬性”，造成幾乎沒有有效的經濟手段，對農業生產中社會收益大于私人收益的部分給予一定補償，對社會成本大于私人成本的部分收取一定費用，實際上鼓勵了農村居民采用掠奪式生產方式。2003年后執行的新的排污費制度在集中使用上仍然沒有考慮農村污染的治理。
由于環境保護尤其農村環境保護本身是一項公共事業，屬于責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的領域，對社會資金缺乏吸引力，政府必須發揮主導投資作用。盡管國際上各種市場化的實踐很活躍，但沒有哪個國家的政府不發揮主導投資責任和作用。由于政府缺位，導致在農村聚居點的污染治理設施建設上存在一種悖論：根據亞當·斯密的“市場大小決定分工”理論，可以推出“市場大小決定具有公共物品屬性的基礎設施市場化建設和運營的最小規模”。農村聚居點和小城鎮由于單體市場規模小，其基礎設施建設和運行難以進行市場化運作，因而必須依賴財政資金。而鄉鎮和村一級行政組織普遍財源不夠，連應付生產性基礎設施建設都不夠，更難以估計污染治理基礎設施。這種悖論造成了農村聚居點污染日趨嚴重并將繼續嚴重。
扶持措施不力，導致農村污染治理的市場化機制難以建立。
我國對城市和規模以上的工業企業污染治理，制定了許多優惠政策：如排污費返還使用，城市污水處理廠建設時征地低價或無償、運行中免稅免排污費，規模以上工業企業污染治理設施建設還可以申請用財政資金對貸款貼息等。而對農村各類環境污染治理，卻沒有類似政策。由于農村污染治理的資金本來就匱乏，建立收費機制困難，又缺少扶持政策，導致農村污染治理基礎設施建設和運營的市場機制難以建立。
關鍵詞：鄉村振興；村莊；國土空間規劃
村莊是我國國土空間規劃的最小單元，但是由于城鄉資源配置存在一定差異，再加上政府扶持政策的傾斜，長期以來，我國鄉村在政治、經濟、文化、社會、生態等方面和城市的差距越來越大，呈現出了城鄉發展不平衡的現象。鄉村振興是縮小城鄉發展的關鍵舉措，也是實現新型城鎮化的重要環節，而鄉村國土空間規劃對于優化鄉村空間資源結構、協調城鄉關系具有重要的意義。因此從鄉村振興的角度來看，村莊的國土空間規劃對于促進我國社會經濟的發展有著重要的價值。
1國土空間規劃在村莊層面的現狀
1.1資源配置缺乏一定的合理性
就目前我國的國土規劃部門的組成來說，我國的國土資源規劃大致被分為了國土資源管理和城鄉規劃管理兩大板塊，而存在一定關聯的社會發展規劃、土地利用規劃和城鄉規劃之間由于被完全劃分到不同的部門，因此三者之間的關聯性被進一步弱化。從某種程度上說，不同的規劃部門因為工作標準不同、謀劃方向不同，其規劃方案的思路也就不同，再加上不同規劃部門的有效溝通不到位，因此不同部門對資源的配置和規劃缺乏一致性，銜接也就出現了“斷層”，從而使規劃方案編制的周期有所延長，土地資源申請的辦理時限有所增加，造成群眾經常往返于各部門之間，浪費了人力、物力和財力，國土空間資源管理缺乏一定的合理性和科學性。另外，村莊國土資源規劃的基礎數據、編制標準、國土空間用途及規劃側重點都有所不同，而不同的國土管理部門由于規劃方案的編制要點、審批流程和審批權限的不同，在村莊層面的國土空間規劃不能夠形成完整的流程和體系，這也導致了配置不到位的現象[1]。
1.2農村基礎設施少，功能不完善
雖然近些年我國鄉村發展得非常快，但是和城市相比，還存在不小的差距。我國在國土空間規劃中向來是以提高經濟實力為主要目的，因此比較重視工業規劃。由于目前政府出臺了一系列的優惠政策，很多工業企業開始紛紛在鄉村建廠，這在一定程度上，活躍了鄉村經濟，為農民帶來了很多就業的機會，提高了他們的收入，但是因為很多鄉村長期以農耕為主，在基礎配置上缺乏一定的空白，這就造成了農村功能嚴重不足，無法在短期內扭轉這種局面，因此也就出現了鄉村污水橫流、環境差等負面影響。雖然政府及相關部門已經在逐步縮小城鄉之間的差距，但是由于受到觀念意識、保障制度和資金投入的多重影響，鄉村的國土空間規劃工作仍然面臨著很多挑戰。
1.3村莊特色逐漸弱化
不難發現，現在很多鄉村的國土空間規劃逐漸趨同于城市規劃，雖然表面上看，充滿城市化氣息的鄉村的環境更整潔、現代化氣息更濃厚，但是很多鄉村特色已經被弱化甚至破壞[2]。例如，村莊傳統房屋被二層小樓代替，草原放牧改成了養殖場、傳統青石小巷改為水泥路面等。雖然看上去這樣的村莊更加符合現代社會發展，但是無形中喪失了特點，忽視了鄉村特色及自然資源的優勢，呈現出的是“千村一面”的景象，鄉村國土規劃不能夠結合自然條件進行針對性的編制，導致鄉村國土空間規劃缺乏個性化和科學化。
1.4鄉村規劃創新能力不足
為了落實落地鄉村振興發展戰略，很多縣市區逐漸重視鄉村村莊國土規劃工作，紛紛對管轄區域內的村莊制定規劃任務和規劃目標，同時也出臺了很多的鼓勵政策和優惠政策，但是由于限定了規劃方向，脫離了村莊實際，不同的村莊規劃出現了相似性甚至一致性，不能夠結合鄉村群體的需要、鄉村的自然地理條件等內容進行適當的創新，造成鄉村規劃創新能力不足，缺乏一定的針對性和靈活性。
2鄉村振興視角下村莊層面的國土空間規劃思路
鄉村振興戰略的大力實施下，村莊層面的國土空間規劃應該具有更加豐富的內涵和更完善的功能。在鄉村振興視角下，村莊的國土空間規劃包含提升物質水平、優化產業結構、凸顯鄉村文化等內容，體現在鄉村的經濟價值、文化價值和商業價值中，因此在縮小城鄉差距的同時，也應該結合鄉村的實際進行謀劃，突出鄉村的特色及價值，使鄉村的內涵和功能更加多元。一是盤活鄉村土地資源，為鄉村發展提供動力。充分利用當地土地格局，盤活村莊中的古建筑、山水風景等資源，結合人口結構及國土空間格局，在保留特色的基礎上進行創新，實現人口、土地和產業的有機統一[3]。二是結合村莊文化元素，形成文化特色。以村莊國土空間規劃為基礎，結合當地風俗習慣、及傳統手工藝等文化元素，完善歷史建筑、文化場地等，提升基礎設施水平，完善服務結構，凸顯社會功能和文化價值，保持鄉村特有的魅力。三是完善鄉村治理體系。以村莊國土空間規劃為基準點，通過優化國土空間格局，完善鄉村治理體系，摸索出鄉村聯合、成立自治經濟組織等治理模式，加強對村莊的空間規劃和地域開發使用的管制，使鄉村治理體系和空間規劃聯系更為緊密。
3鄉村振興視角下村莊層面的國土空間規劃的具體策略
3.1優化鄉村生態，改善生態質量
工業企業的不斷發展打破了很多鄉村傳統的生產生活方式，農村生態環境也出現了一系列的問題。在鄉村振興視角下，村莊層面的國土空間規劃應充分考慮到鄉村的生態環境要素，通過對生態環境要素進行優化和保護，實現鄉村空間及功能的優化升級[4]。當然，還要充分結合城鎮化和城鄉一體化的要求，在實現城鄉一體的同時優化鄉村生態空間，保留原有的生態特色，實現經濟、人文和生態的高度結合和統一。對河渠污染等環境問題實施生態保護修復，通過清運河道垃圾、河流沿坡綠化等修復工作，逐漸恢復河渠的基本功能，實現正常的生態功能。對于自然林山的開發，在保留自然林山面積的基礎上，逐漸優化其空間布局，對林山中土地的部分和雜草叢生的區域進行徹底清理，通過栽種樹木、養殖畜禽的方式優化其生態結構，實現內部循環，同時還要加大對生態環境的管控力度，降低人為因素對生態環境空間的干擾，保證生態環境系統實現閉環功能。
3.2調整產業經濟結構
鄉村和城市之間的明顯差距就是經濟落后，鄉村單一的經濟結構無法在短期內快速帶動鄉村經濟發展。因此鄉村層面的國土空間規劃要從調整產業經濟結構上下功夫。通過激發鄉村內部經濟活力，暢通城鄉交流渠道，逐步調整鄉村產業經濟結構。在互聯網背景下，“互聯網+農業”成為新型的產業結構模式，村莊層面的國土空間規劃要利用好互聯網這個新媒體，通過調整鄉村產業經濟結構，不斷刺激農村地區傳統產業，發展新型鄉村產業。要依托互聯網這個窗口傳播農村集市、采摘園、民宿等鄉村特有的資源，如通過互聯網宣傳鄉村集市，吸引城市居民感受鄉村熱情熱鬧的氣氛，尤其是在傳統節日，可以通過“節日一條街”增強節日氣氛，村民可以在集市上展示富有鄉村特色的手工藝品，使城市居民感受濃濃的鄉村氛圍，從而帶動當地的經濟發展，提高百姓的收入。另外，在基礎設施建設上，要完善交通設施的建設，減少城鄉流動的障礙，增強城鄉之間的經濟往來，為產業發展開通土地、經濟方面的政策扶持通道，吸引更多人參與鄉村振興，逐步提高鄉村吸引力。
3.3改善鄉村外在形象
在鄉村村莊層面的國土空間規劃需要優化社會治理體系、鄉村文化功能以及自然資源配置，通過對鄉村生態、文化、人文等方面存在的差異進行分析，逐漸改善鄉村外在形象。如整治鄉村衛生環境、完善鄉村基礎設施、建設鄉村文化娛樂場地，通過重塑鄉村布局和村風村貌，改善鄉村外在形象，此外還要充分結合村民意見建議進行相應的完善，不斷提升鄉村服務效率和水平，打造宜居生活空間。
3.4保留原有特色
不同地區的村莊有著不同的歷史背景和人文情懷。在鄉村振興下，村莊層面的國土空間規劃應保留地方色彩，如村莊的名人紀念館、歷史文物建筑、特色農產品等。在進行國土空間規劃時要充分保留這些特色，通過完善這些特色的附屬基礎設施或產業鏈條，逐漸擴大原有特色的影響力，逐漸激發傳統特色的內生動力，實現鄉村經濟發展和文化傳播相互協調、相互配合的目標，不斷滿足現代人群對鄉村原始特色的追求和熱愛。
4結束語
鄉村的國土空間規劃關系到我國城鄉發展，是社會規劃中的重要環節，從鄉村振興的角度出發，我國村莊層面的國土空間規劃還存在配置不合理等很多問題，只有采取調整產業經濟結構、保留鄉村特色等策略才能優化我國鄉村國土空間規劃工作，實現我國鄉村的快速發展。
參考文獻：
[1]宋暢.鄉村振興背景下的村莊規劃研究[D].開封:河南大學,2020.
[2]劉宏鵬.國土空間規劃導向下實用性村莊規劃編制策略研究[D].青島:青島理工大學,2020.
[3]邢勛.國土空間規劃背景下城鄉融合發展研究[D].鄭州:河南財經政法大學,2020.
生態農村工程：解決“三農”問題的新思維
生態農村工程是指在國家宏觀政策前提下，運用生態學、農學、經濟學、系統學和社會學原理，通過對農村自然-經濟-社會復合系統結構的優化設計，實現農業高效、農民增收、農村發展的目標。具體來講，生態農村工程是指在研究農村自然-經濟-社會復合系統農業自然資源（如光、溫、水、氣、土地、作物、牲畜等）和社會資源（如農業基礎設施、農村勞動力等）合理配置和高效利用的基礎上，通過對這一復合系統中的關節點的分析，提出重點工程來解決“三農”問題的一種思想模式。生態農村工程的具體內容包括8個方面。
一、農業產業化工程
小農生產與大市場的矛盾是中國農業市場化進程中的最大障礙，產業化方式通過將產、供、銷聯合起來則較好地解決了這一問題。依據區域資源優勢或區位優勢，確立農業發展的主導產業并相應發展與之相關的農產品加工業、銷售業是生態農村工程的核心內容。農業產業化工程共分兩個步驟。一是資源優勢開發策略分析。根據研究區域光、溫、水、土等自然資源條件以及資金、勞動力、區位、市場等社會經濟條件，研究提出區域優勢農產品開發戰略。二是龍頭企業的建立或引進。根據本區或相鄰區域農產品類型，采取集資、貸款等多種籌資方式，積極發展農產品加工業或農產品流通業。需要特別強調的是，在搞生態農村工程時，并不一定非要在研究區內培育出一個甚至幾個龍頭企業來，如果能作為產品或原料基地的形式加入到其他地區的龍頭企業中去，也符合生態農村的要求。如壽光周邊縣市在搞蔬菜產業化發展時，就可以直接以壽光蔬菜批發交易市場為龍頭來發展生產，而沒有必要自己再建立批發交易市場。
二、農業生態工程
農業生態工程是指以實現生態環境良性循環和提高農業資源利用效率為目標的生態、生產建設。農業生態工程也分為兩個步驟。一是農村生態環境問題（這里是指自然生態環境問題）分析。從可持續發展的角度，對區域內農業生產、農民生活所導致的環境破壞、資源浪費或不可持續利用等進行分析評價。二是生態環境治理對策分析。根據生態環境問題狀況，確定治理對策。環境治理對策可分為兩種，一種是純生態／純環境治理對策（如禁止使用高毒、高殘留農藥，生態退耕等），另一種是生產性治理對策（如秸稈、牲畜廢棄物的資源化利用技術等）。在一些生態環境較為惡劣的地區，農業生態工程必須采用兩種治理對策并重的方式；在一些生態環境問題不太突出的地區，農業生態工程則可采用生產性治理對策為主、純生態治理對策為輔的方式。
三、農民就業工程
千方百計實現剩余勞動力就業是生態農村建設所面臨的頭等大事。農民就業工程也分為兩個步驟。一是農村實用技術培訓。采用國家資助、集體扶持和個人繳費的方式開辦農民學校，重點選擇一些簡便易學、實用性強的技術對廣大農村剩余勞動力進行再就業培訓，如保護地種植技術、特種養殖技術、制沼技術、焊工、建筑、汽車駕駛、機動車維修、理發、縫紉、家政服務等，使這些剩余勞動力在走向新的工作崗位之前能有一技之長。二是就業信息收集與。由地方政府出資建立村級或鄉鎮級就業信息中心，定期向轄區內村民公布勞動力需求信息。需要指出的是，這種就業信息中心應當是一種以服務農民為主、以盈利為輔的機構，與社會上的職業介紹所等中介機構有所區別。
四、農民組織化工程
農戶或公司頻繁出現的違約已經成為當前“公司＋農戶”型產業化模式的普遍現象，當違約現象出現時，面對強大的龍頭公司，毫無組織性和經濟力量薄弱的農民很難在對簿公堂時獲勝；而面對成千上萬的農戶，龍頭企業也不可能將他們都告上法庭。如果農民能形成自己的組織，則對于企圖違約的農戶將產生一種內在的約束力；而當企業違約時，也可由組織的負責人出面與龍頭企業進行談判或訴諸法律，從而有力維護農戶的合法權益，促進農業產業化的健康發展。另外，農民組織化程度的加強在監督村干部行為和協調干部與農民矛盾問題上也將發揮重要作用。政府應當鼓勵或直接幫助農民成立自己的組織。在我國成立農民組織并不是從零做起。從政府性組織來看，我國有農業技術推廣站，從中央直到全國各個鄉鎮組織嚴密；從非政府性組織來看，我國有中國農學會等涉農組織，擁有遍布全國各地和涉及農業生產各個領域的會員；從各地生產實踐看，我國一些地方已經出現了一些運行效果良好的農民協會、農業生產聯合會、合作社等農民組織，為建立全國性的農民組織積累了寶貴的經驗。只要國家在政策上給予鼓勵，資金上給予扶持，通過對上述各種組織的組合改造，形成全國性農民組織是可行的。
五、農村社會保障工程
農村人口缺乏應有的社會保障體系是“三農”問題中較為突出的方面，也是阻礙我國農村經濟社會發展的關鍵。農村社會保障體系的發展應遵循以建立農村人口社會保障制度為起始點，以實現全民社會保障制度一體化為終結點的原則，即在社會經濟發展到一定程度后，將農村社會保障體系與現行城鎮社會保障體系統一起來。當前一段時期，農村社會保障工程的重點是研究解決流動人口的參保問題。我國目前有1億多的流動人口，他們當中的絕大多數來自農村，并且有許多人是常年外出和舉家外出，按目前推行的農村社會保障制度，他們需要回到戶籍注冊地去參保，這顯然是行不通的。另外，這些流動人口處于身份轉換階段（由農業戶口向城鎮戶口轉變），而城鎮社會保障體系又與農村社會保障體系是兩個系統，如何解決參保人在身份轉換后相應的社會保障轉換也是一個棘手的問題。因此，農村社會保障工程還必須與戶籍制度改革協同進行。
六、農村工程
在我國，土地對于農民不僅是生產資料，同時也擔負著社會保障的功能，這是我國政府強調長期堅持土地家庭聯產承包制度的原因。但是，一家一戶高度分散的土地經營制度對農業現代化的制約作用也是顯而易見的。特別是在當前農業日益市場化和國際化的趨勢下，千家萬戶的小農在風云變幻的市場面前更顯得力不從心。越來越多的農民開始將非農就業作為他們發家致富的門路，而對于農業生產的激情正在喪失。在這種情況下，改革土地制度，尤其是在農村經濟較為發達地區的土地制度，對于重新喚起農民對農業生產的熱情和促進農業現代化建設極為重要。然而，由于土地在我國擔負著穩定農村社會的作用，因此土地制度改革必須因地制宜地穩步進行，不能操之過急。
七、農村管理體制改革工程
當前我國已經加入了WTO，農業的市場化和國際化速度在加快。然而，要建立和發展與國際市場接軌的現代化外向型農業，就必須有一批懂技術、懂管理、善于根據國際市場信息組織生產的知識型農民和農村管理干部隊伍，而目前我國由老弱病殘組成的農業生產隊伍和只有小學、初中文化水平人士組成的農村基層管理干部隊伍，注定了中國農業難以在國際化進程中處于有利地位。中國農業與農村的發展亟待人才回流。為此，必須對當前臃腫且素質較低的鄉村管理干部隊伍進行改革。鄉鎮政府要嚴格落實定編定崗制度，逐步放開鄉鎮級的信用社、供銷社、糧站、農機站、農技站等涉農部門，將它們逐步推向市場，讓它們在市場中發展。村級行政管理體制改革的方向是在行政村設立專職干部崗位，面向社會招聘有志于農村發展的知識型人才，促進一批懂技術、有市場觀念、思路開闊的年輕人到鄉村發展事業。同時，要輔以村莊合并、村兩委干部縮減等配套改革。
八、農村集體經濟工程
農業產業化發展、農村生態環境治理、農民就業培訓、農民組織日常運行以及農村社會保障體系建設均離不開地方政府，尤其是鄉村政府的財政支持。另外，農村道路、水利設施、教育設施、醫療衛生設施等是限制農村整體發展的剛性約束，尤其是在偏遠山區，醫療衛生設施落后已經上升到直接威脅農民生存與健康的程度。這些基礎設施的建設也需要集體經濟具有較強的實力。發展集體經濟，扭轉村村欠債、鄉鄉收不抵支的現象，對于“三農”問題的徹底解決意義重大。不過，如何才能恢復集體經濟實力，尤其是中西部落后地區的集體經濟，尚需要更多的理論與實踐探索。
生態農村工程各項措施間的關系
上述8項工程措施是龐雜的“三農”問題中的關節點內容，是研究和解決“三農”問題的出發點和著力點。各項工程措施之間又版權所有
[關鍵詞]：微觀組織；社區；自我整合
建設社會主義新農村正在成為一個全社會所關注的重大問題。新農村建設不可避免地要回答的問題是：新農村建設為誰而建，由誰來建。按照慣常的思維自然是中央出政策，地方出規劃，基層來組織。但是，伴隨農業稅的免除和鄉村治理體制改革，相當多數地區的農村基層政府與基層組織由于財政經費的缺乏而處于維持狀態，難以承擔組織動員農民、整合資源，進行新農村建設的重任。由此需要重新構造農村微觀組織體系，大力推動鄉村社區民間組織的發育，使之成為新農村建設的重要組織載體。本文將結合中國農村基層組織體系狀況，以湖北省一個鄉鎮的農村社區建設經驗為例，探討農村微觀組織再造與社區自我整合問題。
一、鄉村治理體系中社區民間組織的缺失
在傳統中國，鄉村治理體制是官治與民治的二元并存結構。除征稅征兵以外，國家不直接干預鄉村內部事務，處于孤立分散狀態的鄉村主要依靠民間社會資源進行自我整合。自近代以來，伴隨現代國家建設，鄉村治理體制開始趨于單軌制。一方面，國家將原來散落在各個村落的權力集中為統一的，形成自上而下的單一行政治理體制；另一方面，國家又要將其意志極力滲透到分散孤立的鄉村，促使鄉村社會的國家化。近代以來，特別是1949年以來，中國的鄉村經過社會主義和現代化的改造，建立了覆蓋全國農村的基層政權組織體系。但同時，原有的內生于鄉村內部的組織及其整合機制趨于消失。
自上而下的單一行政治理對于將分散孤立的鄉村迅速整合到國家體系中有其積極意義，但這種整合主要是依靠外部性的國家力量所進行的外部性整合，它在將鄉村和農民帶入國家體系的同時，卻中止或者割斷了鄉村內部農民之間的聯系，發軔于鄉村內部和農民需求并聯結農民的自組織基本不復存在。而外部性國家治理鄉村的體制一旦發生變化，鄉村內部沒有相應的組織來承接和應對大量農村內部公共事務，進行自我整合，由此就會陷于“治理真空”。
而造成單一的行政化治理體制不斷發生變化的重要原因又在于這一治理體制所賴以存在的財政體制。體制是單一的行政化治理達到極致的體制。這一體制存續的基礎就是“政社合一”，即政權組織和經濟組織合為一體。上千萬農村干部（包括公社、大隊和生產隊三級）是由公社集體經濟供養的準國家干部，農村公共事務和公益事業的辦理主要依靠集體經濟的支持。國家依靠這一體制，既實現了國家意志的滲透，又節省了大量的行政成本。當然，它的代價是由農民支付著本應由國家承擔的治理成本，其后果是農民的生產積極性逐漸降低和農民對國家的高度依附。正是基于此，農村改革后，分戶經營體制取代了體制。分戶經營體制提高了農民的生產積極性和自主性，并在此基礎上重新構造了鄉村治理體制，即實行“政社分開”，農村基層實行村民自治。
村民自治是在體制解體并出現“治理真空”時產生的，是農村微觀組織體制的重構。作為村民自治組織載體的村民委員會是村民群眾自治組織。但是，村民委員會及其下屬的村民小組仍然屬于國家管理農村居民的基層組織，仍然屬于一種外部性的制度安排，由此使村和組（大多由公社時期的生產大隊和生產隊改名而生）具有天然的行政地域屬性和服從國家的公共管理功能（從國家的行政管理看，村民委員會又被視之為“行政村”）。在宏觀的單一制下，法定的自治組織與實際的基層行政組織合為一體，并大量承載著自上而下的行政功能，由此使村民委員會及其下屬的村民小組更多地具有行政化的色彩，即它們的主要任務仍然是完成政府交辦的各種任務，而不是基于本社區內部需要的公共事務。與公社體制相同的是，改革后的農村基層治理的經費仍然主要來源于農民。由于包括政府任務在內的公共事務的迅速增多和人員的增加，以各種稅費為主要內容的農民負擔日益沉重，以致達到農民不得不離開土地而“拋荒”和“民怨沸騰”的程度。為此，進入新世紀以后，中央政府決定進行農村稅費改革，并免除農業稅。在這一過程中，還開展了以合并村組、合并鄉鎮、“減人減事減支”為主要內容的鄉村治理體制改革。
稅費改革和鄉村治理體制改革是圍繞減輕農民負擔而展開的。這一改革同公社體制改革之初一樣，又面臨著農村公共事務和公益事業無錢辦、無人管的問題，即外部性治理體制一旦變動，沒有內生的社區組織來承接原由行政化組織所承擔的事務，農村迅速重新陷入一盤散沙的“治理真空”境地。一是村組干部人數大量減少。在中部地區的村，如有2000—3000人，一般規定配村干部5人左右，許多村民小組的組長由村干部兼任。二是免除農業稅費以后，村組基本沒有公用財力，也沒有了從內部獲取資源的體制性渠道。三是村組干部減少后，村組干部更缺乏精力和時間處理本村公共事務。另外，村組干部的報酬由縣一級財政支付，具有“工資化”的傾向，從而更強化了村組干部對上級政府的依賴。所以，農村稅費改革的一個預想不到的后果是行政化治理進一步向村組滲透，而大量基于鄉村社區內部，需要以自治的方式加以處理的公共事務卻陷于無組織依托辦理的困境。這實際也反映了社會主義國家改革中的一個共同性問題，即一旦外部性的行政（黨政）整合機制發生變化或者鏈條中斷后，沒有內生的自組織加以替代，缺乏自我整合的機制。要解決這一“治理真空”問題，必須重新構造微觀組織體系，特別是注重內生的社區民間組織的發育。湖北省楊林橋鎮在農村稅費改革中產生的農村社區建設經驗為我們尋求解決問題的思路提供了經驗性范例。
二、楊林橋鎮社區建設的動因及自我整合機制
湖北省秭歸縣位于長江三峽大壩壩址所在地，是典型的山區，還是國家級貧困縣。楊林橋鎮位于該縣西南部的高寒山區，自然條件差，經濟發展相對落后。近年，該鎮利用興建三峽大壩的機遇，經濟有了相當程度的發展，農村貧困狀況得到很大改善。特別是交通狀況的改善，將長期封閉的山區農民與山外的大市場緊密聯系起來，經濟社會發展對村莊外部的依存度愈來愈高，人們對當地社會公益事業的需求也愈來愈強。但是，該鎮興辦農村公益事業的物質基礎很薄弱，特別是在稅費改革后遇到了新的問題，無法滿足農民對興辦農村公益事業的需求。
為了減輕農民負擔，維護農村穩定，楊林橋鎮貫徹中央的稅費改革政策，從!""&年下半年開始，取消了統一規定的積累工和義務工等籌勞項目以及以資代勞和道路、教育等集資項目，同時進行鄉村機構配套改革。然而楊林橋鎮和全國其他農業地區一樣，農村水利工程、鄉村道路建設、校舍改造等公益事業的辦理出現了新的“空殼化”現象。
首先是無錢辦事，發展農村公益事業的投入嚴重不足，并且正在成為發展投入的一個“盲區”。一方面，取消和減免各種稅費后，加劇了鄉鎮財政的收支矛盾，過去主要依靠向農民收費來維系的農村公益事業發展，現在只能按照“一事一議”籌資籌勞政策規定來辦，由于標準低、數額少，與解決農村公益事業發展問題的實際需要相距甚遠。另一方面，統籌城鄉發展的公共財政體制尚未建立，上級財政轉移支付數額有限，楊林橋鎮各個村轉移支付只有20000多元，支付村組干部的工資后，所剩無幾，根本沒錢辦理鄉村的公益事業項目。其次是無人理事，農村公益事業發展出現了無組織機構管理協調的“治理真空”局面。楊林橋鎮進行鄉鎮機構配套改革，裁減和辭退富余人員，機關工作人員只保留30人左右，撤銷和合并了各種事業單位，這些單位的一些職能被轉并到了鄉鎮和縣直其他單位，但人手、經費都不足，公共服務職能嚴重弱化。同時從2001年下半年開始，為適應稅費改革的要求，楊林橋鎮將36個村304個村民小組合并成14個村84個村民小組，平均每村1800多人，600多戶，一個小組97戶，一個村的村干部不過三五人，平均一人管150多戶。鄉鎮財政既要保吃飯，又要還債務，發展農村公益事業成了出力不討好的事，因而鄉村基層政府和組織缺乏積極性。特別是鄉鎮干部人數大大減少，主要精力只能用于貫徹和完成上級政府布置的任務，根本無力和無暇顧及本地公益事業。
“危機孕育著生機”。當外部性整合“缺位”時，基于鄉村內部和農民需要的自組織力量也有可能產生，并填補“治理真空”。正當當地干部和村民面對“治理真空”一籌莫展時，農民自己組織起來解決自身面臨的公共性問題的活動得以出現，其初始動因便是道路修建。
楊林橋鎮是典型的山區，離秭歸縣城有60多公里，道路沿高山盤繞九曲十八彎，平均海拔1000多米，農戶大多分散居住在山區，原先縣鄉道路沒打通時，許多人一輩子沒有出過大山，農村的道路建設確實困擾了山區里許多代人的出行問題。修路可以說是山區人最為迫切的公共需要。該鎮鳳凰嶺村4組，有個叫鐵爐沖的小自然村，有11戶42名村民，三面環山一面臨崖，僅有一條懸崖上開鑿的小道與外界聯系。兩人相遇，得側著身子才能通過。眼看山下的農民依靠種蔬菜、種烤煙脫貧致富，鐵爐沖的村民卻連喂養的豬都賣不出去。有膽大的請幾個人下山賣豬，可連續有7頭豬滾下懸崖，村民們心都涼了半截。以前由于對國家的依附而產生依賴思想，總是希望上級能撥付經費并組織修建道路。2002年，村組合并后，為數不多的村干部很少光顧該地，更無錢投入，該村成為被“遺忘的角落”。失去依賴的村民只好自發地組織起來，推舉袁學商領頭，連開五次會，最后一次用稿紙寫下修路計劃，各戶簽名蓋章，共同舉手宣誓：依靠自己的力量修路，一年不成兩年，總有一天要修通。22個勞動力，靠賣豬、雞蛋湊起2萬余元，連續3個冬春閑月，投工5600多個，1037天，終于在懸崖上開鑿出一條2公里的山區公路。村民種的烤煙、野菜能運出去了。2004年人均收入達到了3000多元。
受到鐵爐沖依靠村民自己辦理自己最需要的公益事業的啟發，2003年5月，鎮黨委和政府引入當時正流行于城市的“社區建設”的理念，并首先在白鶴洞村進行農村社區建設試點。試點成功后便在全鎮統一推行。2003年7月1日，楊林橋鎮正式開始撤銷運行多年的村民小組建制，組建農村社區。按照“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，全鎮14個村成立社區306個，互助組1034個。每個社區30個左右農戶，設理事長1人，理事2—3人，共“海選”出理事會成員1028人，建立了“村委會—社區理事會—互助組—基本農戶”的新型農村社區自治組織機構。社區理事會在村黨總支和村委會的領導下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區農戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，行使自我教育、自我管理、自我服務、自我發展的職責，“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”完全由農民群眾自己說了算，實現了真正的群眾當家作主。
從表1可以看出，村民小組延續了時期生產隊的運行機制和管理模式，行政色彩較濃厚。農村稅費改革和合村并組以后，村民小組無法滿足新時期農村公益事業發展的需要，而農村社區與村民小組從服務戶數、事務范圍、產生方式、工作方式、責任指向和報酬的有無等方面都有很大的區別。楊林橋鎮楊林橋村村支書王太富說：“以前當組長，是村委指派的，上頭要你干什么，你就干什么；現在當理事長，是海選的，每件事都是老百姓自己坐下來協商好，干的都是農民想干的。”“以前的村干部就是處亂子（解決民事糾紛）、收款子（收農業稅）、刮娃子（抓計劃生育），根本沒有精力想發展。現在從小事中解放出來，能考慮大事了。”
表1：楊林鎮農村社區與村民小組的區別
數量87個306個
戶數97戶/組30戶/社區
產生方式村委會指派村民投票選舉
報酬由村提留提取無報酬或項目獎勵
工作方式行政命令方式協商肯談方式
事務范圍上級任務為主本社區事務
責任指向向上級負責對村民負責
村民自治的主體是村民。但是，長期以來，自治的組織載體單一，主要是依靠村民委員會和村民小組，而村和組的行政功能較強，村民廣泛參與公共事務缺乏必要的組織載體。楊林橋鎮通過農民自組織農村社區這一載體，重新構造農村微觀組織，深化了村民自治的內涵，突出農民參與，建立起“大家的事情大家辦、大家的事情大家議”的活動機制。白鶴洞村25社區于!2004年6月10日就農網改造問題共同討論并定出的一套方案是：（1）每戶集資15元，選一人負責經營（師傅吃飯每人一天一頓5元的標準，由集資中開支，煙在外，給師傅煙時，必須要有證人）。（2）不交錢的獻出桿子一根（7米長、粗一尺二，大葉春木不要）。（3）不夠用的錢大家補，用不完的退到農戶，做到不存不掛。不上工的付多做工的每天20元。社區理事會根據村民的需求開展社區服務活動，如民事調解、舉辦科技培訓活動、提供經濟信息等，自發投入大量人力和物力，使過去很多不通公路的地方打通了道路，農家生產的無公害蔬菜和糧食可以運出山外，有力地推動了農村經濟和農村社會事業的發展。據不完全統計，楊林橋鎮各社區2004年興辦基礎設施25個，集資12496元，投工51155個，維修公路492公里，新修公路49.8公里，同時也減少了投入成本。響水洞村13社區王太成說，他們自發在海拔800米的山上修路0.5公里，集資和投工共花費1600元左右，而政府按照這個標準修路則至少需要5000元。近年，社區的飲水、供電、通訊達到了很高的水準，小農戶與大市場有機地連接起來了。
社區在為農民參與提供組織平臺的同時，也建立起相應的行為規則，從而形成社區自我整合的機制。這一機制的基礎是利益共享。農村社區發軔于當地居民最迫切的修路需求，正是道路修建后社區成員可以共同受益，才促使社區成員自愿投資投勞，沒有感到這是額外的“負擔”。社區自我整合機制的活動原則是商議共識和公共輿論。社區要辦的事由社區成員共同討論，對于討論通過的事，雖然允許有少數人不同意或不愿參與這種情況出現，但這些“反對者”也面臨著利益和道德的雙重壓力。響水洞村13社區王太成說，他們自發在海拔800米的山上修路，當時討論集資，規定“摩托車10元，拖拉機50元，自行車5元，人均3元”，集資方案拿出來以后，80%-的人同意，只有20%-的人不同意。但是村社區是熟人共同體，20%-的人面臨公眾輿論壓力，別人在修路，自己不修路，以后走在別人費錢費力修的路上怎能心安理得呢？王太成說，后來這部分人也參與到集資建路中來，或者以其他方式為自己的“過失”進行補償。
民間性的社區組織還為整合各種資源提供了開放性平臺。現階段的農村處于大流動和大變動之中，一個重要趨勢就是大量農村精英外流，但這并不意味農村組織資源完全枯竭。關鍵在于開發和利用。由公社體制沿襲下來的村組體制是與戶籍制、土地承包制相伴隨的。行政化的村組體制只是將村組干部作為領導者和組織者，其他民間精英往往被排斥在外。傳統的村組體制打破后，實行社區體制，則有助于將各種民間精英吸納到社區組織中來，豐富農村組織資源。一是市場經濟發展中的各種“致富能人”得以進入社區理事會，成為主事者和社區致富的帶頭人。楊林橋社區理事會的會長有相當一部分是近年跑運輸，種蔬菜、魔芋、烤煙的能人。以往，他們只是考慮自己的利益，但當他們進入社區組織中心以后，道德榮譽感促使他們考慮社區共同富裕的問題。他們通過傳授技術，帶動社區成員種植經濟作物，帶來更大效益，實現社區整體“共贏”。二是由城鎮返鄉居住的人得以進入社區理事會。這部分人在村組體制下根本沒有進入社區組織中心的可能。實行社區體制以后，他們以居住者的身份參與社區活動，并以其特有的見識、權威和資源在社區內發揮主導性作用。
三、楊林橋鎮社區自我整合的效能與啟示
楊林橋鎮以民間性的社區組織建設，重新構造農村微觀組織體制，解決農村公益事業辦理難的問題，填補了外部整合“缺位”和“治理真空”，取得了初步成效。與傳統的村組體制相比，其成效及其對當前新農村建設的啟示主要表現為以下幾方面。
第一，要變動員式參與為主動性參與。20世紀以來，伴隨國家政權建設和外部性整合，成為唯一整合力量的是對農民的外部性動員。這種動員式參與的直接后果是培育了農村社區和農民對外部力量的依從性和依賴性。一旦外部整合發生變化，農村社區內部就有可能無所適從。這種“等、靠、要”的思想已深深浸潤在廣大農村干部與村民之中，在新農村建設中也處處可見。如新農村建設本來是為農民而建，但許多農民卻無動于衷，認為只是政府行為或者“政府政績”。楊林橋社區建設的突出功能是將“政府要”變成“我自己要干”。社區事務來自農民需求，社區治理由農民討論，農民通過社區組織平臺創造自己的幸福生活。
第二，要開發農村內部的組織資源。在20世紀的外部性整合過程中，鄉村組織基本上都是由國家自上而下建構和延伸的，這一組織體制是適應于國家對鄉村資源的汲取和社會改造的。而在當前的新農村建設中，國家由向農村汲取資源轉為支持農村發展，大量的資源將輸入農村。但是，自上而下的輸入不可能窮盡農村所有事務，更不可能由政府包辦一切。如在道路建設中，中央、省、市、縣財政主要用于主干道的建設，而農戶與主干道連接的“最后一公里”也是“關鍵的一公里”，卻得由農村自我負責。在新農村建設中，會產生大量農村內部事務。這些事務需要相應的組織加以處理，傳統的縣、鄉、村、組的行政一體化組織體制顯然已不適應這一要求。楊林橋社區建設正是在這一背景下產生的，也為新農村建設中開發農村內部的組織資源提供了有益的經驗。
第三，要節省鄉村治理成本。20世紀以來，鄉村治理體制之所以不斷發生變化，一個重要原因就是外部性整合的治理成本過高。這一治理成本是多方面的，包括財政成本、行政成本和心理成本。單一的行政治理并不都是為了從農村汲取資源，有的的確是為農村發展謀取利益，但是，單向度的行政吸納資源的方式將被吸納者排斥在外，使他們將無論何種政府行為都視之為外在于自己的“負擔”或者與自己無關的“公事”。楊林橋社區建設的重要經驗是在構造農村微觀組織的同時，重新構造著農民的治理成本意識。大家的事大家辦，大家的財大家管，調動了農民投資投勞的積極性和主動性。盡管為修路，他們的集資集勞早已超出政府設定的限制，但是農民并沒有感到這是不可忍受的“額外負擔”。因為投資投勞是為自己謀求福利，并直接接受投資投勞者對全過程的監督。
社區的概念原本就來自鄉村，其核心精神是形成具有共同的認同和歸屬感的生活共同體。這種共同體的基礎是共同體成員的公共需求，并主要依靠社區自身的力量進行整合。但長時間以來，由于單一的行政化治理，社區的理念未能進入鄉村。楊林橋鎮率先將社區的理念引入鄉村治理中，并以社區體制重新構造農村微觀組織體系，對于構建鄉村自我整合機制具有重要啟示性意義。
一、指導思想
以黨的和四中全會精神為指導，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，結合新時代文明實踐陣地建設和市域治理現代化試點工作，秉承“和諧、互助、溫馨”的理念，以“建、管、用、育”為著力點，打造促進鄰里互助交流、營造文明和諧鄉風、推動城鄉深度融合發展、創新農村社區治理、鍛造鄉村振興內生引擎、弘揚主流價值的新平臺，打造共建共治共享的農村社區治理共同體，為推動經濟社會高質量發展、全面建成小康社會、加快建設美麗中國先行區提供精神文化支撐。
二、創建目標
農村社區睦鄰中心建設堅持人民為中心的發展思想，致力實現“547”目標。強化黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障等5項創建原則，探索公益化、樞紐化、社會化、智慧化等4個創建路徑，融合承載黨建聯盟引領、文明實踐傳播、鄰里守望共治、居家養老互助、關愛留守驛站、鄉賢議事平臺、社區融入會所等7個平臺功能。推動我區承擔國家農村綜合改革試點試驗的鄉鎮（村）先行先試，力爭“十四五”末全區村（居）覆蓋面達80%。
三、具體舉措
（一）促進共建共享機制
貫徹落實區國家農村綜合改革試點試驗工作方案要求，注重整合各類建設資源，凝聚政府、市場、社會等各種主體投入睦鄰中心建設的合力。1.利用現存資源。為減輕基層投入，鼓勵村（居）合理利用境內農民新村會所、富余辦公場所、集體或國有閑置場所及收購閑置民房進行改建。有條件的地方可因地制宜進行新建。2.推動資源共享。根據轄區內民宿業、田園綜合體、養老旅游地產、農家樂等項目發展發展特點，探索利用民宿休閑會所、養老服務場所等資源進行共建。3.整合場所功能。注重整合新時代文明實踐站、養老服務中心、留守兒童之家、紅白理事會服務場所、網格化管理場所、志愿服務陣地、“一約四會”活動場所、鄉賢議事平臺等功能布局，有機融入農村睦鄰中心建設。
（二）探索多元管護機制
堅持建管并重，充分激發村（居）委會、社會組織、市場經營主體參與睦鄰中心管理的活力，創新運行多元管護機制。1.發揮理事會管理的主體作用。各鄉鎮要建立農村社區睦鄰中心交流協作機制，廣泛吸納各村（居）黨員干部、本村鄉賢、文化骨干、“五老人員”等參與日常管理，建立睦鄰中心理事會。2.引導各類組織參與管理。各鄉鎮要積極引導協會組織、自治組織、志愿服務組織參與管理，充分發揮老年協會、紅白理事會、鄉賢議事會、村（居）“幫客”的作用，因地制宜設置服務項目，推動各類組織服務管理經常化。3.探索購買社會服務管理。有條件的鄉鎮可探索向社會組織、社工機構購買服務項目的模式，推動睦鄰中心社會工作和活動管理專業化。
（三）豐富內容供給機制
1.強化“菜單式”服務。整合各類宣講服務團等服務資源，匯集形成“菜單”服務體系，推動法治宣傳、鄉風鄉愁、禮節禮儀、家德家風、文化文藝、科學普及、健康教育等進農村社區睦鄰中心。2.推行“互聯網+”服務。各睦鄰中心要完善通信網絡建設，實現無線網絡全覆蓋，鼓勵通過QQ群、微信群、公眾號、抖音等網絡平臺,錄制推廣睦鄰活動微視頻，提升農村社區睦鄰中心的影響力。3.強化“紅白理事會”服務。積極引導紅白理事會進駐農村社區睦鄰中心，鼓勵有條件的村將紅白事服務場所同步納入建設，添置必備的服務設施，滿足村群眾節儉辦理紅白喜事的基本需求。鼓勵采取與旅游餐飲企業、農家樂飯店合作或者托管運營等模式，為村民群眾辦理紅白喜事提供便利。
（四）健全睦鄰文化機制
1.以睦鄰興家風。以睦鄰中心為載體，傳承良好家風、家訓、家教，從家譜、故居、祠堂、牌坊、老物件、老照片中等挖掘家風家訓資源，整理當地名人賢達、政商名流的嘉言懿行，組織開展尋家規、誦家訓、講家教等活動，講好家風家訓故事。2.以睦鄰鑄村魂。依托睦鄰中心，結合實際修訂特色“村規民約”，鼓勵開展“樹村規、立村訓、唱村歌”等活動，組織開展各類道德模范、最美家庭、最美志愿者等選樹宣傳活動，弘揚凡人善舉，展示村莊精神，樹立村莊正氣。3.以睦鄰育禮儀。倡導利用睦鄰中心開展兒童啟蒙禮、成人禮、新年祈福禮、重陽敬老禮、入伍壯行禮、村干部就職禮等活動，弘揚社會主義核心價值觀和文明新風。
[關鍵詞]村民自治 自治體系 局限性 功能擴展
[分類號]D5 [文獻標識碼]A [文章編號]1005－6505(2010)03－0008－03
村民自治是一種基層群眾自治形式，具有直接民主的特性，但直接民主并不意味著每個人都是具體事務的管理者；村民享有直接民利也并不等于每一個村民都有權直接參與和實施村內的一切事務。因此，村民進行自治活動，需要借助于一定的組織來實施。我國農村的村民自治制度，正是村民在國家法律和政策許可的范圍內，通過自治組織依法辦理與村民利益密切相關的村內事務，實現自我教育、自我管理和自我服務的一項基層民主制度。從當前村民自治的實踐來看，由于受到諸多因素的影響，現有的村民自治組織有其自身的局限性，不適應農村經濟社會發展的新形勢，也難以充分滿足農業、農村和農民日益多樣化和專業化的需求，需要進行組織體系創新。村民自治的治理功能提升，需要培育和豐富自治組織體系，著力培育農村服務性、公益性、互社會組織，構建一個多元化的組織體系，完善社會自治功能。
一、偏離與無力：村民自治組織的局限
經過30年的探索和發展，我國農村村民自治制度逐步形成了以競爭性選舉產生的村民委員會為工作機構，以村民會議和村民代表會議為議事決策機構，以村民監督委員會和民主理財小組等為監督機構，以村民小組為聯系農民群眾的具體機制的自治組織體系。在村民自治的組織體系中，居于核心地位的是村民委員會，它承擔著組織自治活動、管理村莊事務的職能，是村民自治的主要組織載體，也是整個村民自治運作的中樞。從當前村民自治實踐來看，由于受其地位的弱小性、組織的單一性、資源的有限性以及行政干預等因素的限制，村民自治組織難以有效發揮其應有的治理功能。
第一，組織的行政化。村民自治組織的行政化，是制約村民自治規范運作的突出問題。盡管隨著國家“三農”政策的調整，村民自治的外部性環境大為改觀，村民自治組織面臨的行政壓力也相應地有所減輕，但是，在落實國家的新農村建設戰略和推行惠農政策的過程中，縣鄉基層政府仍然會依循“路徑依賴”的邏輯，以行政指令的形式施壓于村民自治組織來執行政策。在完成新時期這些行政任務的過程中，村民自治組織仍難擺脫行政化的“宿命”。村民自治組織的行政化，擠壓了鄉村社會的自主性空間，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治權利被“懸空”和“虛置”，不利于村民自治規范、有序地發展。
第二，職能的片面化。村民自治作為一種重塑鄉村秩序和重建國家政權合法性的國家制度安排，具有社會發育和國家建構的雙重特性。作為國家構建的制度文本的《村民委員會組織法》等相關法律規定，村民委員的職能主要包括兩個方面：一是依法履行自治職能，辦理“村務”；二是配合鄉鎮政府工作，協理“政務”。在壓力型體制下，處于鄉鎮行政主控下的村民委員會往往將“政務”作為工作的重點，優先選擇完成鄉鎮政府下派的各項“政務”而疏于“村務”，職能履行存在著片面化的傾向。
第三，管理的無力化。實現村務民主管理，是村民自治的重要內容，也是村民委員會的主要職能。隨著農業稅的免除和鄉村治理體制的變革，一方面造成農村自治組織實現村務有效管理的人、財、物等資源處于相對缺乏的狀態；另一方面造成了基層政府對村莊權威的態度轉變(由支持轉化為監督)，使還未完全實現角色轉換的自治組織在進行村務管理時，既無法獲得自下而上賦予的權威，又失去了自上而下授予的權威。既無資源、又無權威的自治組織，在村務管理中日顯無力，難以實現對村莊的有效管理。
第四，服務的缺位化。隨著國家對農政策由汲取到減免再到補貼的轉變，理性算計的小農的要求也開始由“少收點錢”轉變為“多服點務”，需要自治組織能夠提供多樣化、專業化的服務。但自治組織在擺脫稅費收繳任務的同時，也失去了農村發展的財力來源，致使村民自治陷入了空殼化的境遇，不能及時、有效地提供相應的專業化服務，難以滿足農民群眾日益多元化的需求。
二、支持與挑戰：社會組織的雙重特性
村民自治組織自身的局限性，制約了農村村民自治的發展，也在一定程度上影響了農村經濟社會的發展。單純依靠村民自治組織，難以有效地適應農村經濟社會發展的新形勢，也難以充分滿足農民群眾日益增加的多樣化、專業化需求。對此，徐勇教授曾指出，“如果將現有的村民委員會作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長。”黨的十七屆三中全會《決定》明確提出要“培育農村服務性、公益性、互社會組織，完善社會自治功能”。因此，我們有必要因應這種新的形勢，打破僅僅依托村民委員會這一單一的自治組織的束縛，探索村民自治組織創新，培育和扶持農村社會組織的成長，豐富和完善農村自治組織體系。
農村社會組織是有限理性的小農出于共同利益或價值需求，依靠傳統社會資本結成的農民自組織，具有自發性、民間性和現代性等特點。有學者認為，改革開放以來，國家逐漸退出對社會生活的全面控制，社會越來越多元，人民享有越來越多的自由，中國人也開始追求更加活躍的結社生活。農村的社會組織獲得了“暴發式增長”，大量的經濟組織、監督組織、文化組織開始涌現。農村社會組織是村莊治理重要的內源性組織資源，現已成為農村公民社會發展的重要載體。
徐勇教授認為，社會組織“在村民委員會這一群眾自治制度平臺上開展各種自治活動，實行自我管理、自我教育、自我服務、自我保護”。俞可平曾指出，社會組織“從根本上改變著中國農村的治理結構和治理狀況，從總體上推進了農村的民主和善治”。首先是自我管理的實現。社會組織不僅依靠內部規則，規范和約束成員的行為；還為村民提供了溝通、交流的平臺，化解社會矛盾，促進農村社會的和諧穩定。其次是自我教育的實現。林尚立等認為，相較于村莊政治實踐的精英化、間斷性，農民的社會參與更具大眾化、連續性，社會組織的“參與者在集體問題的解決過程中，習得了溝通和交流的技巧，懂得了妥協與寬容，培養了互信與互助，學會了遵守約定和規范”。再次是自我服務的實現。在公共資源投入有限的條件下，社會組織的發育化解了集體行動的困境，擴展了社區服務的來源。最后是自我保護的實現。社會組織整合并表達了群眾的利益，實現了對村莊公共權力的制衡，拓展了權利維護的渠道和途徑，通過組織的力量實現了村民的自
我保護。
社會組織在給村民自治注入活力的同時，也給原有的自治組織帶來了新的挑戰。社會組織的興起，深刻改變了農村社會權力構建的方式，使農村原有的組織權力建構體系面臨社會組織發育的挑戰，從而造成自治組織與社會組織的內在緊張。首先是權力空間的擠占。由于社會組織與自治組織都發育于“草根”社會，因此兩者在權力實施空間存在很大的交集，甚至重合，從而造成了兩者之間權力獲取、實施空間的爭奪，分割自治組織在村莊治理中的體制性權力。其次是權力配置的挑戰。社會組織的發展依賴于資源的汲取，而資源的汲取來源于權力的獲得。村委會作為村莊最高的公共權威，是法定的村莊代表，掌握著支配、管理農村社會的權力。社會組織的發展必然要求村莊權力的重置，以獲得自身發展的資源，這也就必然會對現有的權力持有者村委會提出挑戰。再次是權力合法性的擠壓。社會組織治理功能的發揮，使其具備了治理的合法性和權威性，反襯出已行政化的自治組織在村民自治中的無力和缺位，構成了對村級自治組織權威的擠壓，進而削弱了其在社會認同上的合法性。
三、擴展與重構：村民自治功能的提升
徐勇教授曾指出：“農民通過村民委員會實行自治，實際上也包含兩重含義：其一是參與影響執掌村域公共權力的村委會活動，其二是將村民委員會作為一個不同于縣鄉等地方行政區域的地域性自治平臺，是不同縣鄉地方行政體的村莊自治體。在這其中，農民通過各種組織開展自治活動。”因此，今后我們應著力加強村民自治的組織基礎建設，培育多元化的農村自治組織，建立起以村民委員會為自治平臺的村民自治組織體系。當然，在推進村民自治組織體系建設的過程中，需要把握好以下幾個問題：
第一，加強法律法規建設，確保組織體系的自主性。自治組織發端于鄉村社會內部，具有“草根性”的特點，是鄉村社會的自組織。在培育鄉村社會組織的過程中，政府應發揮積極的作用，引導和扶持這類組織的成長，既要確保這類組織沿著正確的方向發展，也要加大政府的扶持力度。但是，政府不僅要在資源上給予支持，還應加強相應的法律法規建設，從體制上給予一定的自主性權力空間，避免政府的過度行政干預，確保組織的自主性。
第二，合理劃分服務范圍，確保組織體系的服務性。在市場經濟條件下，面對農民日益增長的服務需求，政府不必要也不可能完全滿足社會性公共服務的需要，相當部分社會公共服務職能，可以市場為導向，實現多元供給。以市場導向豐富服務供給，首先要對服務進行合理劃分，有的服務政府必須肩負；有些服務可以政府出資，社會組織承接；還有一些服務完全可以由社會組織自行提供。新生的社會組織有益于滿足鄉村社會多元化的需求，有益于為鄉村社會提供服務。因此，在構建組織體系的過程中，應確保組織體系的服務性，注重各類組織服務的創造功能和承接功能的培養。
第三，注重社會資本積累，確保組織體系的互。社會資本指的是普通公民的民間參與網絡以及體現在這種約定中的互惠和信任的規范，其中的核心要素是互惠和信任關系的建立。農民的互助是建立在“熟人社會”所特有的信任與互惠基礎之上的，鄉村社會的現代化使村莊由“熟人社會”變為“流動社會”，不利于農民的組織和互助。而社會資本的積累，有助于增加村民和組織之間的信任和互助，推動村莊治理的有效實現。因此，在培育自治組織、構建組織體系時，應注重個人和組織的社會資本的積累，確保組織體系的互。
第四，加強民主監督建設，確保組織體系的公益性。阿克頓勛爵認為，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”就村落社會而言，如果沒有廣大村民的民主監督，村民自治就會蛻變為“村委會自治”，甚至是個別干部的“自治”。村民自治權也是一種公共權力，也需要必要的監督以保障其公益性。因此，在培育自治組織、構建自治體系的過程中，應健全村級民主監督制度，規制公共權力，從而確保組織體系的公益性，保障村民群眾的合法權益。
關鍵詞：統籌發展 轉型發展 現狀 存在問題 實施路徑
中圖分類號：F127
文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2017）02-020-04
改革開放30多年來，山西經濟社會發展取得了舉世矚目的成績，但隨著改革的不斷深入，經濟轉型不斷加快、利益調整難度加大、社會矛盾多頻發，改革發展穩定的任務更為繁重，潛在挑戰和困難更加凸顯。黨的十八屆五中全會提出“五大發展”的理念，其中，協調發展是推進發展的基本方法。統籌發展就是要按照協調發展的理念要求，立足當前山西實際，著力提高經濟社會發展的全面性、協調性和可持續性。在當前，重點要統籌工業新型化、城鎮化、農業現代化、信息化“四化”發展，統籌城鄉發展，統籌經濟社會發展，統籌人與自然發展，從而匯聚起統籌發展的強大正能量，加快推進轉型發展、富民強省目標的實現。
一、山西統籌發展的現狀
近年來，山西在轉型發展中，高度重視統籌發展，為加快推進統籌發展進行了不懈的探索和實踐，取得了重大成績，積累了寶貴經驗。同時也要看到，當前全省處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，山西統籌發展面臨著一系列亟待解決的新情況和新問題，統籌發展之路任重而道遠。
（一）總體情況
近年來，隨著山西轉型綜改試驗全面鋪開、梯次推進，山西全省在產業轉型、城鄉統籌、民生改善、生態修復等方面發展步伐不斷加快，全省統籌發展取得了顯著成效。
1.產業轉型取得新進展。產業結構調整步伐進一步加快。2014年山西第三產業增加值占生產總值的比重為44.1%，比上年提高2.2個百分點；與第二產業的比重差距由上年的10.3個百分點縮小為5.6個百分點。全年山西規模以上工業行業中，煤炭、焦炭、冶金、電力四大傳統產業增加值占山西規模以上工業增加值比重為77.3%，比上年降低2.2個百分點；非傳統產業（除煤炭、煉焦、冶金、電力工業外）比重為22.7%，提高2.2個百分點。2014年山西固定資產投資中，三次產業投資比例由上年的6.2∶43.3∶50.5轉變為7.4∶41.8∶50.8，第一、三產業投資比重分別上升1.2個、0.3個百分點。
鷴孕孕灤瞬業發展總體態勢良好。全省戰略性新興產業發展規模總量迅速攀升，隨著一批重大轉型項目陸續開工建設和投產見效，部分戰略性新興產業領域產業鏈初步形成。全省各個地區圍繞自身資源優勢、產業基礎，初步形成了一批具有區域特色、核心競爭力強的戰略性新興產業集群或產業基地。
2.城鄉統籌發展邁出新步伐。近年來，山西“一核一圈三群”城鎮框架體系加快構建，太原晉中道路設施和公共服務對接進展明顯，同城化不斷提速；離柳中、孝汾平介靈等城鎮族群發展步伐加快，大太原都市圈節點逐步形成。晉北、晉南、晉東南城鎮群空間格局基本形成，各中心城市、大縣城、中心鎮擴容提質加快，城市的集聚力、輻射力、帶動力明顯增強，城鎮化水平逐步提高。
企業產業扶貧開發工程取得新進展。到2014年底，全省貧困地區開工建設項目達到233個，涉及總投資799.23億元。在組織開展兩輪農村“五個全覆蓋”工程回頭看、堅持辦好農村“五件實事”基礎上，2014年起山西將在七年時間內籌資1000億元，啟動實施以完善提質工程、農民安居工程、環境整治工程和宜居示范工程為主要內容的改善農村人居環境“四大工程”，堅持不懈改善貧困地區生產生活條件。
3.民生改善亮點頻現。城鄉居民收入繼續增加，2014年山西城鎮常住居民人均可支配收入24069元，比上年增長8.1%；農村常住居民人均可支配收入8809元，增長10.8%。農村常住居民人均可支配收入增速快于城鎮常住居民人均可支配收入2.7個百分點，城鄉居民人均可支配收入倍差2.73（以農村常住居民人均可支配收入為1），比上年縮小0.07。全年全省城鎮新增就業51.4萬人。轉移農村勞動力37.7萬人。
2014年山西全省財政支出的八成以上和全部增量均用于民生改善。教育事業快速發展，公辦標準化幼兒園的新改擴建順利推進，農村小學、初中學生人均公用經費補助標準進一步提升。醫藥衛生體制改革進一步深化，縣級公立醫院綜合改革全面鋪開，基本藥物制度試點廣泛開展；城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合三項基本醫保實現應保盡保，城鄉居民大病保險也在全省得到推廣。全省文化事業加快發展，省級重點文化設施進一步完善，國家公共文化服務體系示范區和示范項目創建工作正式啟動。全省千方百計擴大就業，制定實施了促進就業創業的46條措施，實行提供財政補助、實訓補貼和小額擔保貸款等“七補一貸”政策，扶持高校畢業生創業；通過購買基層公共服務崗位吸納高校畢業生就業。
4.生態文明建設成效顯著。2014年以來，山西不斷加大節能減排工作力度，出臺加快推進工業節能環保產業發展行動方案和《山西省2014-2015年節能減排低碳發展行動計劃》，推進實施650項節能改造項目。強力推進減排治污，實施全省燃煤發電機組超低排放改造提速工程，全省淘汰黃標車及老舊車21.6萬輛，全省PM2.5平均濃度下降16.9%。加大造林綠化和生態環境治理，2014年完成營造林462萬畝、水土流失治理面積346.8萬畝。
（二）存在的問題
隨著山西統籌發展的深入推進，全省“四化”統籌、城鄉統籌、經濟社會統籌、人與自然統籌都取得了顯著的成效，但總體來看，山西統籌發展取得的成就依然是初步的、局部的和階段性的，全省統籌發展依然存在一些深層次的矛盾和問題。
1.“四化”發展不協調、不同步。一是工業化和信息化沒有充分融合。山西工業產業結構以能源原材料等傳統工業產業為主，工業化和信息化融合度不高，工業中體現不出第三次革命和以智能制造為主導的第四次革命的要素。企業未能有效地利用信息化進行加工生產，缺乏對生產方式、管理模式創新的認識，缺乏支撐兩化融合的核心技術和自主知識產權產品，工業化發展缺乏自主創新能力。
二是工業化和城鎮化互動薄弱。山西的城鎮化發展是資源型工業支撐的城鎮化，尚未實現“產城”融合的高質量城鎮化。作為典型的資源型地區，在山西省的城鎮化發展過程中，大中城市與工礦區割裂，小城鎮發展缺位。大量工礦區分布于城市之外，與所在區域經濟聯系不緊密，服務功能不完善，第三產業發展滯后，難以形成對城鎮化的有效帶動。
三是工業化與農業現代化發展不協調。由于自然和歷史的原因，山西農業基礎設施薄弱、農業科技水平低下、農民科學文化素質有待提升、農業生產也尚未完全實現機械化。農民生產生活條件還沒有得到根本改善，山莊窩鋪多，居住分散，采煤沉陷區較大，地質災害嚴重，農民安居環境較差。
2.城鄉發展不均衡。當前，山西城鄉、區域發展差距加大，利益失衡問題亟待進一步化解。收入分配不合理，公共資源配置不均衡等利益失衡問題阻礙了山西城鄉統籌發展進程。近年來山西城鄉居民的收入差距呈現擴大趨勢，全省城鄉居民收入絕對差距從2000年的2818.5元提高到2014年的15260元，城鄉居民相對收入差距雖有波動，但總體上也處于上升趨勢，2000年山西城鄉居民收入相對差距為2.48，2014年達到2.73。“三農”問題特別是農村貧困問題亟待解決，全省貧困地區自然條件較差，基礎設施薄弱，農村經濟發展十分緩慢。
3.經濟社會發展不協調。一是就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出。山西作為全國典型的資源型地區，為了實現經濟增長，社會發展和生態環境付出了沉重代價，教育、科技、文化、醫療、環保和社會保障等社會事業，嚴重落后于經濟發展，形成了今天“一條腿長，一條腿短”的不平衡狀態。二是總體上看，山西現行的社會管理體制依然建立在傳統的一元化社會管理模式基礎上，社區管理體制機制尚不健全、社會應急管理機制不健全、社會管理多元主體互動性不強、社會管理手段較為單一，全省社會治理能力尚有待提升。
4.人與自然發展不和諧。作為全國重要的能源重化工和煤炭生產基地，山西付出了沉重的生態環境污染代價。山西作為全國煤炭資源產量最大、外運最多的省份，相當一部分煤礦長期采用粗放型、掠奪型開采方式，對煤炭資源、土地資源、水資源造成了嚴重破壞。加大了山西經濟社會發展的成本，使人與自然的關系處于緊張狀態。2013年，山西的生態足跡、碳足跡和單位國土面積污染負荷都位居全國前列。全省目前仍有3000萬畝左右的宜林荒山尚未綠化，生態弱省、林業小省的現狀仍未改變，全省生態文明建設的任務還十分艱巨。
二、山西推進統籌發展的實施路徑
統籌發展，首先需要著眼于發展，只有發展，才有能力和條件兼顧各方利益。統籌發展，還要處理好“點”與“面”的辯證關系，既要整體推進，也要重點突破。結合國情、省情，山西進一步推進統籌發展的實施路徑可以概括為“四輪共進、統籌協調”的發展模式。“四輪”是指“四化”同步、城鄉融合、經濟社會共進、人與自然和諧，是山西全省推進統籌發展的著力點。
1.以“四化”同步為主導推動統籌發展。黨的十報告提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”，促進“新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的要求。“四化同步”發展是黨的十從我國經濟社會發展全局出發提出的重大戰略，符合現代化建設的客觀規律，符合我國基本國情。“四化同步”發展是一個重大的理論和實踐創新，是解決經濟社會發展中深層次矛盾和問題的基本途徑，是對現代化進程中出現的一系列挑戰和問題的集中求解。“四化”同步發展中，工業化是核心環節，城鎮化是關鍵載體，農業現代化是重要基礎，信息化是有力引領。城鎮化創造需求，新型工業化、農業現代化創造供給，信息化創造服務，“四化”統籌協調推進，充分發揮其相互影響、相互促進的效能，可以促進工業價值鏈的拓展與升級、可以使城鎮化得到應有的產業支撐、可以有效破解二元結構，不僅能夠促進經濟平穩較快增長的短期任務的完成，更有利于加快推進經濟增長方式轉變的長遠目標的實現。
2.以城鄉融合為載體推動統籌發展。統籌城鄉發展是對城鄉關系的重大調整，是進一步縮小城鄉二元差距，化解城鄉之間矛盾的有力手段，是推動區域統籌發展的重要載體。推進城鄉統籌發展，要以“城鄉一體化”為目標，加快轉變城鄉分割的經濟發展方式，建立健全城鄉統籌發展工作機制和管理體制，扎實推進城鄉規劃、城鄉要素交換、城鄉資源配置、城鄉社會管理、城鄉基礎設施和城鄉公共服務“六個統籌”，協調推進新型城鎮化建設和新農村建設，推動實現城鄉優勢互補、深度融合，為統籌發展提供合理的城鄉空間格局和l展延伸區域。一是進一步建立與完善政府的公共服務職能，擴大統籌面，將公共產品和公共服務的供給向農村尤其是向郊縣延伸。二是加快資金、技術、項目、人力資源等生產要素由城市向鄉村的轉移，構建“以城帶鄉、以城促農”的統籌發展路徑，形成城市與農村共建共享的發展格局。三是加快發展新型城鎮化和構建新型城鎮體系，從體制、規劃、政策上打破城鄉分割，協調推進大、中、小城市和小城鎮建設，大力發展大縣城和小城鎮，實現各種生產要素的合理集聚和有效利用，提升城鎮承載力和輻射力。四是加快突進農村改革，探索農業經營新方式，大力推進產業扶貧開發項目，加快農村脫貧致富。
3.以經濟社會共進為基礎推動統籌發展。要以更好地保障和改善民生為宗旨，加快實現基本公共服務均等化，提升社會治理水平，在促進社會公平正義過程中實現經濟社會統籌發展。要大力發展社會事業，要抓住群眾迫切需要解決的突出問題和社會建設的一些薄弱環節，實施更加積極的就業政策、深化教育領域綜合改革、完善收入分配調控機制、完善更加公平可持續的社會保障制度、創新社會治理體制，從而及時反映人民群眾各方面各層次利益訴求，最大限度增加和諧因素，提高社會治理水平，使經濟社會協調同步發展。
4.以人與自然和諧為支撐推動統籌發展。要牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，通過大規模植樹造林和生態環境綜合整治，再造山西宜人環境；要以循環經濟標準化工作為突破口，大力發展循環經濟，促進資源的減量化和再利用；要改革生態環境保護管理體制，為生態文明建設奠定良好制度保障。加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式及生活方式，構建人與自然和諧、經濟與生態協調的發展模式，為人與自然和諧統籌提供優美的環境支持。
三、對策建議
當前，山西必須進一步創新理念，牢固樹立“統籌”思想，站在全局的高度進行統籌規劃，注重發展的耦合性、協同性、系統性，扎實提速統籌發展。
（一）加快推進“四化”同步發展
以結構調整為主線，以工業新型化為主導，把城鎮化作為關鍵載體，把農業現代化作為重要基礎，把信息化作為引領，實現“四化”同步。
1.加快推進工業新型化發展。一是加快用高新技術和先進適用技術改造提升煤炭、傳統煤化工、電力等傳統產業，實現產業升級。整合提升煤炭產業，形成以大型現代化礦井為主導，以無煙煤潔凈利用和高效開發為方向，以煤轉化下游產業為支撐的新型煤炭產業體系；培育建設國內領先、國際先進的現代新型煤化工產業基地，形成以煤制油、煤制二甲醚、煤制乙二醇等產業為主體，具有規模化、園區化、低碳化發展特征的現代新型煤化工產業體系；整合提升電力產業，建設國際領先的高端、多元、智能型電力生產基地，形成以技術先進的清潔高效燃煤發電為主體，以煤層氣、煤矸石發電等為支撐，與智能電網建設相協調的電力產業體系。二是加快推進戰略性新興產業發展。大力發展一批戰略性新興產業骨干企業。在高端裝備、節能環保、新能源、新材料、電子信息、生物醫藥、煤化工等戰略性新興產業各領域分別選擇一定數量的骨干企業，整合政府科技、產業計劃傾斜安排一批攻關項目、試點示范項目和重大產業創新發展工程，在重點領域核心產品開發生產上率先實現突破。實施戰略性新興產業高技術產業化和示范工程專項，啟動建設一批對行業整體水平提升、產業鏈完善具有關鍵性作用的重大項目，特別是要組織推進一批關鍵、核心技術的開發及產業化項目。
2.加快推進市域城鎮化發展。一是完善基礎設施，增強城鎮綜合承載力。加大城鎮基礎設施和市政公用設施的建設力度，重點加強城市道路交通、供水、燃氣、集中供熱、垃圾無害化處理、污水處理配套管網等設施建設，進一步提高城鎮綜合承載能力，提升城市管理水平，確保城鎮化發展與城鎮承載能力相適應。二是把“大縣城”戰略與擴權強縣結合起來，以擴大規模、增強實力、完善功能、塑造特色為基本路徑，加大基礎設施和公共服務設施建設力度，創造良好的投資環境，提高服務能力和水平，引導生產要素、優勢資源向縣城集中，形成縣城經濟發展核心。
3.加快推進農業現代化發展。一是強基礎，提高農業綜合生產能力。加強以水利為主的農田基本建設，改善農業基礎設施條件，提升農業綜合生產能力。加快建設綜合水利體系，重點抓好水庫除險加固、灌渠建設等工程改善農業生產條件，解決農業生產用水。著力提高耕地質量，加快中低產田改造。抓好農機具推廣，提高機械耕、播、收農機化水平。二是興科技，推進農業科學跨越。要把科技興農放在農業工作首位。要加強農技體系建設，依托基層農技體系改革與建設示范縣項目和鄉鎮基層農技體系建設項目，完善縣、鄉兩級農技推廣網絡，健全農技推廣體系，以開展科技入戶為載體，采取科技培訓、示范、宣傳、技術承包、辦科技聯系點等形式，大力推廣新品種、新技術、新模式。
4.加快信息化發展。一是構建工業化和信息化融合管理體系，通過管理體系規范工業化和信息化融合的通用方法，完善支撐信息化和深度融合的相關標準。二是降低信息化應用門檻，解決各主體在信息化過程中技術創新、人才培養、信息咨詢等方面存在的突出困難。三是提升智能化應用水平，創新智能制造裝備產品，提高工業生產系統的集成水平，加快工業機器人等先進制造技術在工業生產過程中的應用。四是加強互聯網與工業化、信息化的融合互動，擴大物聯網、互聯網在工業化中的應用，促進工業全產業鏈、價值鏈的信息融合，加快工業生產向網絡化和智能化轉變。
（二）加快推進城鄉統籌發展
1.積極擴大就業、構建和諧勞動關系。實施更加積極的就業政策，大力發展勞動密集型產業、服務業和小型微型企業，多渠道開發就業崗位。堅持對農民多予、少取方針，建立城鄉統一的人力資源市場和公平競爭的就業制度，解決農民就業難、增收難和勞有所得的問題，縮小城鄉收入差距。
2.堅持以提高質量為重點，統籌各級各類教育協調發展。要注重建立城鄉一體化的教育發展機制，在財政撥款、學校建設等方面向農村傾斜，推進城鄉均衡發展；進一步健全完善農村義務教育經費保障機制，實施免費義務教育，解決農民上學難、上學貴和學有所教的問題，促進教育公平。
3.統籌城鄉醫療衛生事業改革發展。按照保基本、強基層、建機制的要求，深化醫藥衛生體制改革，統籌城鄉醫療保障制度，將城鎮居民醫保與新農合制度在籌資水平、財政補助、報銷比例、服務管理等方面實現一體化；把基本醫療衛生制度作楣共產品向人民提供，優先滿足群眾基本醫療衛生需求，著力解決“看病難”、“看病貴”問題。
4.健全城鄉公共文化服務體系。大力發展文化產業，促進文化事業大繁榮大發展，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。基本形成覆蓋城鄉、結構合理的基層公共文化設施網絡，增強公共文化產品的生產供給能力，公共文化服務運行機制進一步創新，公共文化服務方式的多元化、社會化水平進一步提高，形成服務優質、覆蓋全社會的公共文化服務體系。
（三）加快推進經濟社會統籌發展
山西推進經濟社會統籌協調發展，一方面要著力保障和改善民生，另一方面要著力推動省域范圍內社會治理能力與治理體系的現代化。
1.著力保障和改善民生。千方百計擴大就業。貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，把促進就業作為經濟社會發展的優先目標，努力擴大就業規模、優化就業結構、提升就業質量。深入實施創業就業工程，加強職業技能培訓和就業服務指導，完善創業就業服務體系，落實經濟發展和擴大就業聯動機制，為城鄉群眾創造更多就業機會。強化政府促進就業責任，多渠道開發就業崗位。
2.大力增加城鄉居民收入。深化收入分配制度改革，促進居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。深化機關事業單位工資制度改革，完善艱苦邊遠地區津貼增長機制完善資源開發、征地拆遷補償機制，擴展投資和租賃服務等途徑，多渠道增加居民財產性收入。充分挖掘農牧業增收潛力，引導農村牧區勞動力轉移就業，拓寬農牧民增收門路和渠道，促進農牧民收入持續穩定增長。
3.提升社會治理能力。一是從源頭著手，加強源頭治理。加強源頭治理，從根本上講是要著重構建源頭治理體系，盡可能減少和避免嚴重的社會問題和社會沖突，使“關口前移”。要注重源頭預防。首先要對社會穩定風險進行評估，尤其是面對可能影響社會穩定的風險時要從關鍵環節著手，如在政策制定、項目審定等方面提前進行風險預估和積極應對；要注重源頭排查，搭建并完善矛盾糾紛信息網絡，以確保對各類社會糾紛能夠及時處置；要注重源頭化解。各級黨委政府和有關部門要充分發揮化解矛盾、維護穩定的主導作用，明確工作中的職責，做到各負其責，各司其職，健全完善多元化的矛盾糾紛解決機制。二是從動態著手，加強協調機制建設。要在抓好源頭治理的基礎上，構建動態調節和化解機制。要加快建立完整的訴求表達機制。建立形式多樣的訴求表達渠道，讓群眾能夠通暢表達自己的問題和困難，以便能夠及時解決社會矛盾，提高社會穩定性；要加快建立完善的治安防控體系。要建立覆蓋全部街道、轄區、社區以及網絡虛擬社會的防控安全體系；要加快建立完善的矛盾糾紛預警機制。針對所在地區社會管理中的熱點和難點問題各級政府要進行常態化的分析、走訪、排查，建立動態模式下的矛盾糾紛排查機制。
（四）加快推進人與自然和諧發展
要把生態環境建設作為統籌發展的重中之重，堅持深入推進主要污染物減排、新能源和可再生能源應用、城鄉環境綜合整治和自然生態保護，推進生態經濟提速，生態環境提質，生態文化提升，實現人與自然的和諧發展。
1.深入推進主要污染物總量控制。加快實現污染物排放的全過程控制。以環境資源承載能力為依據，充分發揮環境保護的先導功能和倒逼作用，用環評制度和環境標準促使落后產能退出市場。嚴格執行國家產業政策，以電力、煤炭、鋼鐵、水泥、玻璃、有色金屬、焦炭等行業為重點淘汰落后產能。建立新建項目審批與淘汰落后產能、污染減排相結合的機制，實施“等量淘汰（置換）”或“減量淘汰（置換）”。加快推進開發區、工業聚集區等重點區域和礦山、水電、火電、化工、石化等重點行業規劃環評。推動產業入園進區，實行污染集中處理。對沒有環境容量的區域或未完成排污總量控制指標和污染治理任務的區域（行業、企業），實施禁（限）批。推動提高資源節約水平，鼓勵資源綜合利用，逐步推行和實施單位增加值或產品污染物產生量評價制度，逐步降低污染物產生強度。
2.積極推廣新能源和可再生能源。大力推廣應用太陽能、垃圾綜合利用和沼氣利用等技術成熟、經濟性較好的可再生能源。加快提升太陽能光電建筑應用累計裝機容量和太陽能光熱建筑應用面積。加快推進生活垃圾焚燒發電工程建設。加強農村沼氣池建設，積極推廣秸稈氣化燃料。加快新能源汽車發展，重點發展混合動力汽車和純電動汽車。加快城市天然氣利用，增加天然氣對煤炭和石油的替代，提高天然氣在能源消費中的比重。落實重點行業節能政策及措施，堅決淘汰高碳產業的落后產能，堅決防止產能過剩行業生產能力擴張和重復建設。加快產業集聚和企業規模擴大、提升產品檔次，提高產品附加值，降低單位增加值能耗。完善和強化節能管理，實行固定資產投資項目節能評估和審查制度，加強重點用能企業節能目標管理和考核，建立淘汰落后產能問責制。
3.加強自然生態保護。深入推進重要生態功能區、重點資源開發區生態保護戰略，對重點資源開發區的生態環境實施強制性保護，切實加強對水、土、森林、草地、河流、礦產等自然資源開發的環境監管。積極開展礦區和礦山生態環境恢復和重建。大力推廣綠色清潔開采技術，積極采取煤矸分流措施，從生產源頭減少矸石割出量。加大井下治理力度，利用粉煤灰井下覆巖離層注漿及井下煤矸石處理技術，緩解地表塌陷。加強礦山生態環境保護，積極推廣“一礦一企綠化一山一溝”的做法，加快推進礦山生態環境治理修復和綠色礦山創建工程，加大采煤沉陷區治理及生態環境恢復治理力度，實施礦區荒漠化治理、土地復墾等工程，重建礦山生態。
⒖嘉南祝
[1] 厲以寧.改變城鄉二元經濟結構意義深遠[J].中國經貿導刊，2004（3）
[2] 畢世杰.發展經濟學[M].北京：高等教育出版社，1999
[3] 孫君，王佛全.社會主義新農村建設模式思考[M].北京：人民出版社，2006
[4] 林善浪，張國.中國農業發展問題報告[M].北京：中國發展出版社，2003
[5] 陸學藝.“三農”論――當代中國農業、農村、農民研究[M].北京.社會科學文獻出版社，2002
[6] 山西統計年鑒（2005-2014年）
[7] 山西省國民經濟和社會發展統計公報（2001-2014年）
（作者單位：山西省社會科學院經濟所 山西太原 030006）
1 農村環境管理以及監測現狀及主要問題
1.1 環境管理體系以及農村科技推廣體系很難應對環境污染問題
就目前我國農村現代化進程現狀來看，主要表現出以下兩個特點：（1）依托工業發展的現代化農業得到飛速發展，而工業得到優先增長。（2）在空間分布上，居民迅速集中。由于農村現代化的發展，導致農村產業結構發生了很大改變，從以往的“自然和諧型”向“自然危害型”轉變。原來的農村生態環境良好，而且環境自凈能力很強，但現在農村的自然循環被打破，環境的自凈能力已經無法自然的消納生活污染物。
1.2 我國環境管理體系并沒有充分重視農村環境污染
目前我國環境管理體系主要是用于防治一些重要點源污染以及城市污染方面，并沒有特別重視農村污染。同時，農村現代化發展的進程遠遠超過了農村環境治理體系的發展，這樣的結果主要會導致農村環境治理體系在農村環境問題解決方面，缺乏力量，而且適用性相對較低。其次，我國當前用于農村環境保護、農業建設項目等方面，往往存在“自上而下”決策、重復建設、資金分散等問題。
1.3 技術培訓有待進一步加強，缺乏強烈的質量管理意識
環境監測工作最重要的是確保環境監測數據的完整性、有效性、證實性，因此對于環境監測人員的要求相對較高。在環境監測質量控制管理工作中，如何提高監測人員自身的業務素質，不斷加強監測人員的質量意識，確保監測數據的有效性、科學性以及真實性是最核心的工作。員工培訓是提高監測技術人員綜合素質的重要措施，但是目前并沒有建立專門的培訓機構，往往都是多個部門臨時組織技術培訓，這樣的員工培訓缺乏計劃性、針對性以及系統性，培訓效果自然不高。而且在培訓后，各種質控考核以及質控審核工作并沒有嚴格按照流程執行，基本上都是走走過場，流于形式。
2 農村環境管理與監測的發展分析
2.1 關注民生，切實解決好農村安全飲水問題
對于人類生存而言，人是最重要的能源之一，人們的生活離不開水，水的安全問題對于廣大人民群眾的生命健康安全有直接的影響，因此各地區應該切實維護廣大人民群眾的根本利益，堅持“科學發展觀”理念切實解決好農村居民安全飲水問題，應該將這一問題納入到農村發展規劃的重要議事日程中。政府以及縣委應該將農村安全飲水問題作為農村環保工作的重要內容，尤其應注意保護好農村飲用水水源的周邊環境，平時應該加強監測和管理水質，結合農村供水方式的不同采用相應的保護措施。應該在全縣建立很多集中式飲用水源保護區，形成一個系統的飲用水源監控點保護網絡。
2.2 采取有效措施，減少農藥與化肥對土壤環境的影響
農藥最常用的方式是直接向土壤或植物表面噴灑，這樣就對土壤造成了嚴重污染， 從而破壞土壤結構和影響土壤肥力針對農村農藥和化肥對土壤的污染問題，可以采用以下措施：首先要科學使用農藥，合理規劃用藥。盡量選用高效、低毒、污染小或無污染的農藥，并要把握好施藥進行病蟲害防治的最佳時機。采用化學防治以外的方法防治病蟲害，減少農藥、化肥的用量。大力推廣生物防治技術，可以采用以蟲治蟲的方法，有效的降低農藥使用量。加強農業管理，控制病蟲發生發展，避免使用化學農藥，及時注意農作物的生長。加強土壤環境監測，特別是針對農藥的有機項目監測，包括苯并（а）芘、DDT及其代謝產物與分解產物、六六六等。
2.3 農村生活廢水和生活垃圾的處置
村鎮地區的特點決定了其污染治理不能沿用城市的污水處理模式。國內外研究機構相繼提出了多種處理模式，如：分散污水處理模式，其中主要提倡人工濕地處理技術、土地處理技術、小型污水處理技術、沼氣池和沼氣凈化池處理技術等，其技術特點是以低能耗生物處理和自然處理為基礎. 農村垃圾的處理主要采取臨時堆放、焚燒、隨意傾倒三種方式。農村一般是利用現有的沙坑或者低洼地直接進行傾倒和掩埋。事實上，城市周邊農村可納入城市垃圾處理系統，一般進入城市垃圾處理廠處理。目前，國家和地方政府倡導“村收集一鎮運輸一縣（市）處理”模式
2.4 實現政府管理創新，認真落實損害環境責任追究制度
政府應該制定科學、合理的農村經濟發展戰略規劃，制定生態環境保護的相關政策和標準，而且應該嚴格監督、全面落實，而且應該不斷強化市場活動監管，進一步完善生態環境公共服務，并且落實環境保護職責。在政府工作中，應該將農村生態保護的重要地位突出出來，明確農村生態保護的目標責任，并且制定關于農村生態保護的有效措施。同時，應該全面落實領導的責任，編制一個自然資源資產負債表，領導干部離任時應該嚴格審計自然資源資產。其次，應該進一步完善污染物排放制度，嚴格控制污染物排放總量。如果發現對生態環境造成損害的情況，應該立即找到責任者追究責任，根據損害程度要求賠償或者追究刑事責任。另外，應該對農業區域以及城鄉建設規劃進行統籌編制，主要應該解決本地農村生態環境資源問題，始終將農村生態環境保護工作和土地工程、水利工程以及各種重點工程建設有機結合，綜合治理農村環境。
應該根據生態城鎮、生態農村建設的要求以及標準明確農業種養殖業、農村土地整理、城鎮基礎設施建設等管理目標，而且應該將各種監督資源高效整合，建立一套長效建設監督以及管理機制，將監督管理工作和目標考核工作有機結合，綜合整治鄉鎮企業環境以及局域污染，嚴格根據相關的法律法規要求進行管理，盡可能提高農村生態環境保護工作的常態化、規范化以及制度化。
2.5 提高農村生態環境保護的法制化
將農村生態環境保護工作進行法制化管理是有效避免生態環境破壞，減少農村環境污染的重要保障。國家應該時刻了解、掌握農村環境監測情況，不斷完善、修整關于農村生態環境保護的相關法律法規，至于法律監督機關也應該將監督工作常態化，嚴格根據相關的法律法規制度執行。定期組織創建生態文明鄉村活動，盡可能把控好政策源頭關卡，嚴防出現生態環境問題，在農村經濟建設過程中應該始終將生態環境效益放在第一位。另外，可以建立農業生態補償機制，可以采用低息貸款、財政補貼、公共財政、環境資源稅等多種經濟調節措施，而且應該在農業工業化發展、城市化發展的過程中，綜合采用環境損害責任保護制、抵押返還制、排污權交易制、排污許可制等多種制度控制生態環境破壞現象，最大限度的保護農村生態環境。
海南全域旅游示范區建設以“點、線、面”結合為抓手，積極推進全地域、領域、要素、方位、過程、行業、時間、社會、產業、空間等系統性、整體性、協調性發展，優化旅游供給側改革、促進旅游+產業融合、全面提升國際化水平、實施旅游小鎮和美麗鄉村建設、強化旅游市場規劃化運轉、切實保障文明安全旅游、加強旅游人才培養及引進、創新旅游現代治理等，其中，社會建設管理將為全域旅游示范區建設提供重要基礎支撐和保障。
自2008年海南啟動國際旅游島行動，尤其是短短兩年后國際旅游島上升為國家戰略以來，為海南經濟社會發展提供了難得的重大機遇，其中社會建設管理事業進行了諸多探索，立足知識經濟、智慧治理、信息技術革新、文化大繁榮大發展、賦權型社會轉型、綠色低碳循環經濟發展、社會分化加劇與趨同化傾向并存、第三部門快速崛起、城市交通擁堵、科學社會管理和綜合評價等新發展、新思路。
一、海南社會建設管理與“多規合一”試點內在關系
自1988年建省辦經濟特區以來， 海南省獲得了前所未有的發展和關注， 海南經濟社會獲得了迅猛發展， 在發展的過程中海南省借助自身獨特的地域優勢，如何進行社會建設管理成為海南在肩負建設國際旅游島這一重任下，面臨的重大挑戰。黨的十報告對于社會建設管理的指示為海南省的社會建設管理指明了發展方向。
黨的十報告明確指出：“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系……加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”
2015年中央深改組第十三次會議同意海南開展省域范圍的“多規合一”試點，海南接過了歷史性改革實踐任務，再一次以創新者、探索者和闖海者的姿態站在了改革發展的前沿。
二、海南社會建設管理的重大舉措
近些年來，海南省高度重視社會建設管理工作，隨著國際旅游島建設的深入推進，創新改革層面取得較大突破。積極推進行政改革，創新社會建設管理，踐行省直管市縣的行政體制，不斷積累實踐經驗，不斷完善社會建設管理的相關條例，在全省范圍內推行簡政放權，創新社會建設管理方法，多維度保障民生工作，。
（一）努力加快實現海南省城鄉一體化。
近年來，海南省委、省政府在國際旅游島建設背景下結合海南省自身發展的現狀，推進實施《海南省城鄉經濟社會發展一體化總體規劃（2010―2030）》，針對當下海南社會轉型時期的問題，旨在利用20年的時間打破現今全省城市、農村、農墾三元分治格局，并依托海南省作為全國“多規合一”試點的有利時機，集中力量整合海南省城鄉及農場資源，實現全省規劃開發與建設“一盤棋”。海南省委、省政府按照一個“大城市”的建設思路對全省進行統一規劃，加快農墾融入地方步伐，在空間布局上將新農村建設納入城市群的整體發展規劃之中，推進農村人居環境綠化美化工程建設。
（二）積極構建“服務型”政府，服務基層農村。
自2013年以來，海南省正確理順和處理黨群、干群關系，使各級黨政機關干部積極服務農村，著力打通政府聯系服務群眾的“最后一公里”。針對農村扶貧攻堅及農民生產生活方面問題，主動幫助農民打開農產品網上銷售通道。如今，海南省農村全面實行“兩委”干部駐村“坐班”制，便民服務中心（站點）覆蓋所有村鎮，農業保險財政補貼15個險種實現全省覆蓋，農村地區基本公共服務均等化水平不斷提高。
（三）轉變工作作風和革新工作方法，從多角度創新社會建設管理，保障民生。
例如，省委書記羅保銘撰寫的調研報告《五管齊下破解十大難題》，是其用了近一年時間，先后調查15 個市縣的社會建設和社會管理，掌握了第一手的情況而后形成的。該調查報告高度重視海南省社會建設管理，提出了行之有效的方法和措施。
三、海南國際旅游島社會建設管理存在問題和主要不足
海南國際旅游島建設在取得成績的同時，也發現、產生或形成了諸多不足和
問題，社會建設管理方面主要體現在以下幾個方面：
（一）社會建設管理體系不健全
主要是對社會特性、公共服務的本質認識不足，應該積極探索賦權型社會及其公共服務體系的構建，明確服務型政府建設的思路、措施和手段等。
（二）社會建設管理與經濟發展的關系不甚鮮明
應確立綠色經濟是海南社會建設管理創新的基礎和保障，著力構建綠色低碳循環經發展模式，探索綠色經濟發展新動力，尤其是結合海南實際提出更為有效和明確的抓手。
（三）社會建設管理時代和地方特色不突出
應緊緊抓住城市海南的發展定位，突出海南作為一個整體的城市發展概念和理路，解決城市化進程中的突出問題，同時立足智慧城市、自媒體等因信息技術革新引發的新模式、新機制和新形勢對海南社會建設管理的影響，重點體現城市海南、智慧海南和自媒體背景下的海南綠色經濟支柱產業――旅游業的價值，落腳于海南國際旅游島的優先產業發展。
（四）社會建設管理重點不明確
應從城市交通、社區建設、家庭環境、地域文化等與人民群眾切身相關的領域審視和推動社會建設管理，凸顯海南在當下社會建設管理重點領域和內容上的示范效應，充分發揮海南先行先試的制度優勢，從每一個市民需求入手，借鑒日本、德國、美國、英國等發達國家經驗，通過對重點領域和內容的研究及實踐范例構擬，全面提升海南社會建設管理水平和能力。
（五）社會建設管理科學性、持續性和有效性亟待提高
應轉變社會建設管理理念，扎實做好群眾工作，創新社會管理體制，使海南省的社會建設管理體制自覺與海南旅游島建設相適應，與海南省的自身發展相結合，改進社會建設與管理方法，構建社會建設管理績效和成效綜合評價體系，進一步健全社會基層管理監督機制，并做好相應的反饋信息處理和預警制度。
四、海南國際旅游大社會建設創新思路
時刻強調管理的科學性原則，在所有人類活動中都具有非常重大的現實意義 ，同時也值得進行非常深入的理論探究，尤其是社會建設管理在當下及今后很長一個時期，將比其他任何一個時期都須得到足夠的重視和關注，自人類于16世紀進入科技革新時代以來，生產力的飛速發展，促使社會運轉結構的復雜程度比任何一個時期都復雜。
近代科學誕生以來，每一個歷史發展階段中總會有一個國家的科學成果數占同期世界總數的25% 以上，成為世界的科學中心，經過約一個世紀后轉移他國，相應的這個國家并將成為世界經濟社會發展創新探索試驗前沿。在當今美國成為世界科學中心和建立霸主地位之前，意大利、英國、法國、德國均各領100年左右，是時幾乎所有國家及其人民均以此為榜樣和目標，當然一個符合現代社會建設和公共治理的規范亦源于國家實力及公眾態度。
社會建設的科學管理和有效實施需要與其相適應的公共管理，社會事務的處理和社會發展的諸多問題，均需有以政府組織為主導的公共組織的職能發揮及效用實現，特別是在社會階層固化及其利益分化急劇增強的背景下，社會建設管理應更加突出現代公共管理的基本原則和范式。進入新世紀以來，全球化、一體化發展的趨勢達到了前所未有的程度，人類社會將使不同國家、地區處于整合―分化，合作―沖突，進步―落后等復雜的動態變化結構中，國際化、創新化、信息化、可持續發展成為時代的主題，需要政策公共化和管理知識化，與之相對的還有很多國家和地區的邊緣化速度和強度均將加快 。
社會建設幾乎包含了公共領域的所有事務和問題，但既有的研究多集中于組織、執行和受眾研究，對于社會建設管理中政府和公共組織之外的群體或社會單元研究甚少，尤其是缺乏對于社會建設管理效能的考核及其相應的測評體系指標建設問題，海南國際旅游島建設的成效也總是停留在各種數量的增加值，很難看到關于其建設質量的評價，加之未能厘清海南國際旅游島建設與海南經濟社會文化發展的關系，即使與旅游產業之間的關系都未能有清楚的厘清，很難獲得最科學、最直觀、最有代表性的價值判斷，同時，很多前沿性問題與海南國際旅游島建設的關系也未能納入到研究范疇中，例如智慧海南、城市海南、社區與社會建設、家庭與社會建設、非營利組織與社會建設等問題，在全國上下深入推進以經濟體制改革為核心的綜合改革大背景下，如何實現政府治理體系和治理能力的現代化和均等化的公共服務，成為未來海南國際旅游島建設的根本出路。
針對汾河河道出現的新問題和新時期對水利工程的新要求，汾河中下游水利工程由傳統水利工程建設轉型至生態環保型水利工程建設，從工程立項、初設就在水利工程的質量、經濟角度考慮的基礎上兼顧了生態、環境的保護內容；工程施工過程中也由單純的施工管理轉變為施工、生態環境、安全生產全面管理；實現人水和諧、道法自然的治水理念。自2008年以來汾河中下游全面啟動了汾河生態修復工程，主要的大項目包括:汾河疏浚整治工程、人工濕地工程、堤路林工程、攔河閘除險加固工程、庫區清淤工程、防洪工程、水質監測建設工程。主要內容：河槽疏浚、主槽控導；堤防加高培厚、堤頂路面硬化；堤坡生物防護；修筑潛壩增加水域面積；布設潛流、表流濕地凈化水質。
二、汾河治理的初步成效
樞紐區：蘭村一壩樞紐魚嘴工程已完工并投入使用，保證了工程設施的安全運行，提高了節水、用水功效。樞紐的除險加固工程：一壩蘭村區、二壩清徐區、三壩平遙區攔河閘除險加固工程從初設、招標、施工等不同程度進行，對汾河河道生態用水、灌溉用水及防汛等起到基礎保障作用。通過汾河中下游河道生態修復工程各項目的逐步實施，汾河清水復流工作已出現明顯成效：汾河太原尖草坪段地區的地下水位止降回升，多年來季節性干涸的汾河中游河段有了常年流淌的生態基流。汾河中游蘭村-平遙段，主河槽疏浚完成，水流順暢；增加了表流濕地水域面積50萬m2，種植了香蒲、菖蒲、睡蓮等多種水生植物，綠草盈盈，水鳥遍地，魚兒嬉戲，有力地改善了生態環境；堤防增高培厚且路面鋪筑混凝土，加固了堤防，方便了交通，保證了防洪搶險的暢通；堤坡種植紫穗槐，起到了防洪固堤作用。汾河下游特別是汾河中游段的防洪減災能力得到了極大提升，有效地為我省汾河中下游區域的社會經濟快速穩定發展提供了防洪安全保障。
三、建設過程中薄弱環節
水利工程建設是民生水利基礎建設工程，河道治理工程是較長期性的、綜合性的建設工程。在建設過程中存在很多危害水源及工程設施的現象。
1.水生態方面
1）河道內私自采砂、取土、栽植樹苗、開荒種地等不良現象時有發生。
2）仍然存在著往河內隱蔽性的排放生活及工業污水；棄置堆放污染水源的垃圾現象尤為嚴重，附近村民不管不顧，肆無忌憚地往已整修好的堤坡傾倒垃圾，堤坡種植的紫穗槐被羊群糟蹋毀苗，人為拔草毀苗，春季火燒，嚴重危害了植被生長。
2.工程建設方面
1）河道附近區域的村民保護水利設施及在建工程的觀念意識淡薄，存在破壞現象。
2）在建工程施工中附近個別村民阻擾嚴重，通過強行送高價工程建設材料、收取高價管理費等問題引起施工中斷、施工工人被打等很多事端，影響工程施工。
四、開展現代化建設與管理
結合薄弱環節有針對性地開展現代化水利建設與管理。
1.水生態方面
1）提高《中華人民共和國水資源保護法》《水污染防治法》宣傳力度，提高排污對水源影響的重大危害的認識，防止人為破壞水源，增強保護生態水利的意識，對沿河兩岸的居民更有必要強化水源保護意識。重點建議：地方政府、鄉村加入河道維護，尤其是汾河附近的村民，要提高保護母親河的意識，愛護公共水利設施，愛護水資源，認識共建美好汾河是山西公民的責任和義務。
2）通過水生態修復工程，水生植物的凈化功能以及排污設備處理水中有害物質，達到凈化水質的目的；通過實施汾河干支流和排污口水質監測項目建設，量化水質，排放水污染物不得超過國家或地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物總量控制指標，保證水質安全。
3）加強堤、路、林的管護工作，配備管護隊伍，使道路暢通，防洪搶險有保障，槐花飄香護堤防，打造水美、景美、環境美的良好水生態環境。
2.水資源管理
1）根據《中華人民共和國河道管理條例》保護在建和已建水利工程的要求，取締不合理的取水設施，控制沿河私自、無證、無序取水的泵站，修復退水口，使水流通暢、潔凈，推進水資源嚴格管理。
2）實行用水總量控制，探索用水效率控制措施，提高水資源的綜合利用。
3.工程設施維護
1）做好沿河各種安全隱患的排查和警示教育，加強巡河力度，及時發現并制止對水利工程設施的違法違規行為，保護好公共水利設施，尤其是沿河村民要樹立愛護公共水利設施意識，組織鄉村領導保護組，建設和諧水利。
2）多部門加大查處涉河違法、違規行為，維護水事正常秩序。
五、現代水利化藍圖
