時間：2023-06-12 14:46:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇集體經濟強村的定義，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：失地農民；土地征用；職業；職業轉換
中圖分類號：F32文獻標識碼：A
一、廣州南亭村失地農民職業轉換現狀
庫茲涅茨曾在《現代經濟增長》一書中把城市化定義為城市與鄉村之間人口分布狀況的變化，亦即是城市化進程。隨著我國城市化的飛速發展，被征用的農村土地越來越多，由此導致失地農民的規模也越來越龐大。目前，由于我國社會保障制度尚未完善，且就業壓力也在不斷增大，當農村的土地被征用后，大量缺乏非農業技能的農民就會因此而失去基本的生存依賴。同時，失地農民亦未被納入城市社會保障體系，得不到相關的政策扶持，生活在城市的邊緣。解決失地農民的職業轉換問題成為了我國城市化健康、快速、穩定發展的關鍵。土地被征用后的用途大致可分為私用與公用兩類。根據相關政策規定，在征地后設廠私用的企業主，有義務對其域內的失地農民進行安排處理，以保證其職業能順利轉換。而被用于建設公共利益設施的土地，其域內失地農民則需要依靠政府的合理引導。為此，我們以城市化水平發展相對較快的廣東省為研究對象，并選取了廣州南亭村的村民作為訪談調查的對象之一。通過訪談調查發現，土地被征后，只有小部分農民通過自謀職業的方式實現了職業轉換，其他具備非農業技能的人群主要是通過外出務工來實現二次就業，而且在這類人群中的絕大部分人都是從事一些文化素質與勞動技能要求不高的職業。由于絕大部分的失地農民都缺乏相應的職業技能，從而導致適齡的勞動力大量閑置。目前，南亭村失地農民的總體特征是：在思想觀念上，依舊存在惰性，認為政府征收了土地就應該負擔其生活問題，但對政府或村委會提供的工作崗位卻不屑一顧。同時，由于受教育程度不高，且缺乏非農技能培訓，因此大部分失地農民多是靠從事傳統農業活動，或簡單的體力勞動來維持生計。外來人員的大量涌入更使本地的失地農民在低廉勞動力市場上處于劣勢地位。
二、廣州南亭村失地農民職業難以轉換原因分析
由于失地農民普遍屬于被動失地，被動失業，因此無論是其思想觀念還是勞動技能都缺乏足夠的準備。通過對南亭村進行調查并分析得出，該村村民職業轉換困難的主要原因。
（一）現行征地制度尚存缺陷。在現行的征地制度下，農民在售賣土地方面存在兩種權利的缺失。一是土地的賣與不賣不由農民自身決定，而是由村委會或集體經濟組織決定，但是大部分村委會或集體經濟組織卻代表不了全體村民的真實意愿；二是即使農民有意出讓土地，但由于信息的不對稱及法律知識的貧乏，致使他們也沒有與買方平等談判價格的權利。同時，相關法律也尚未完善。這就給濫占耕地、侵害農民權益的不法者提供可乘之機。按照中華人民共和國憲法規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但相關的法律條文卻沒有對公共利益需要作出具體界定，導致某些征地項目超出公共利益的需要，僅追逐工商業或房地產等私人利益。產生此類問題的關鍵在于我國的征地制度是以土地國家所有制與集體所有制為基礎，是根據當時計劃經濟體制的情況形成的。因此，征地補償理論與制度設計都具有明顯的計劃經濟體制特征。在社會主義市場經濟不斷發展的趨勢下，如果仍舊遵循計劃經濟體制下的征地制度必然會導致矛盾的產生。
（二）缺乏相關的政策支持。失業、養老、醫療等社會保障制度是否有效，是人們基本生活能否持續、安定的根本。由于“城鄉二元化”，農民無法像城市居民那樣獲得有效的社會保障。因此，在社會保障體系尚未覆蓋農村區域時，當農民失去其賴以生存的土地就意味著失去其最基本的生活保障。為了緩解這一矛盾，地方可以通過政府、企業、集體或個人統籌的方式對失地農民進行社會保障安置。但由于我國社會協同能力尚未成熟，社會保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以維持他們的基本生活。同時，失地農民參保意識不強，參保率不高，也是導致其只能被動接受安置的原因之一。在訪談調查中發現，被訪問的對象中有大約65%的村民尚未參與任何的社會保險項目，而在已參保的人群中，又有75%的村民其社會保險費是由個人或其他非補償費用支付的，只有極少數的村干部靠土地補償費支付。歸根結底，其原因主要是失地農民只獲得低額的貨幣補償。原有的補償方式既不能體現過去土地的最佳途徑，也未有評估當代農業已不是簡單的傳統農業，而是現代農業，即集種植業、生態農業與旅游觀光農業于一身?？梢?，原有的土地補償方式并沒有把未來土地的收益考慮在內。
（三）職業安置不到位。我國現行的《土地管理法實施條例》規定了針對失地農民的三種職業安置方式：一是“就地安置”，即由征地單位招聘被征地農民的職業安置方式；二是“組織安置”，即把征地補償費給付失地農民所在的集體經濟組織，并由其負責失地農民的職業安置；三是“貨幣安置”，即是對失地農民進行一次性的貨幣補償，由失地農民自身尋找就業機會。在調查訪問中發現，與其他兩種方式相比，貨幣安置由于其風險小、現實性強而廣泛地被南亭村失地農民所接受，同時，由于其操作成本低、周期短也廣泛地受到各級政府、企業乃至集體經濟組織的歡迎。所以，該村的絕大部分失地農民享受著貨幣安置的方式。然而，貨幣安置卻并非指向性職業轉換的安排，雖然能讓失地農民得到暫時的喜悅與滿足，也能在短期內維持甚至提高其生活水平，但卻很難讓失地農民成功地實現職業轉換。缺乏充足、穩定的二次就業機會與崗位，失地農民家庭根本就無法實現可持續的生活。
（四）缺乏非農業職業技能。在現階段，失地農民難以實現職業轉換主要是存在兩種矛盾。一是我國的經濟正處于由粗放型向集約型轉換的新時期，勞動力市場逐步由低端、簡單的體力型向專業型、技能型轉變，這就使農村素質偏低的勞動力與社會所需的高素質人才形成矛盾；二是失地農民不斷提升的就業期望值與現實可提供的就業機會值之間的矛盾。后金融危機所衍生出的CPI急速上升，使這一矛盾更為明顯。這兩種矛盾的相互交織，使失地農民職業轉換的難度越發加劇。由于南亭村的失地農民長期從事農業生產，技能單一，致使其難以適應企業尤其是工業化程度較高企業的用工需求。同時，失地農民的就業尚未納入我國現行的就業體系，國家對此也尚未有統一的政策與措施，致使失地農民在職業轉換時面臨重重的困難。
三、對廣州南亭村失地農民職業轉換的思考
30多年的改革開放，使城市化進程不斷加快，老城區改造、經濟技術開發區興建、綠化及基礎設施建設，使農民耕地被大量征用。在推進工業化、城市化與現代化的歷史進程中，如何使失地農民的職業有效轉換是政府解決“三農”問題的又一難點。
（一）完善現行征地制度。首先，改變集體土地的產權地位，即讓集體所有土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律視角上看，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權都應該是平等，公權不能侵犯私權，國有產權也不能侵犯集體產權。但從我國現行法律規定看，農村集體土地所有權是不完整的，集體經濟組織只有土地占有權、使用權與收益權，卻沒有處分權，其意義是集體經濟組織不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變土地所有權的主體與所有權的性質。由此可見，集體所有土地與國有土地在法律權利上是不同的。因此，集體土地必須首先轉化為國有土地，才能進入土地市場，應用于非農業領域。但是，由集體土地轉變為國有土地的過程，不應該是一個簡單的行政過程，而應該是一個平等的財產權利交易過程；其次，所謂的“集體所有土地”，是指以村委單元的所有農民所共同擁有的土地，其代表是村民委員會或村集體經濟組織，農民作為集體組織的個體成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但其并不能按份分割農地的所有權。而集體產權的這一特征，又使得集體組織與個體農民的權益關系變得模糊。這就可能衍生出集體土地在農民完全不知情的狀態下被村委會或集體經濟組織出賣。股份合作制是推進農村集體經濟改革的途徑之一，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一位村委都擁有一份相應的股權；最后，在信息平等方面，應完善征地的程序，保證在征地的過程中，土地權利人擁有充分的知情權與參與權。為此，可建設專屬的仲裁機構處理相應的土地糾紛，做到征地規范透明，讓被征地農民參與征地的整個過程，以保證他們的土地使用權與土地處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。總之，完善相關的征地法律法規，是確保農村集體土地所有權的完整和與國有土地產權平等的前提條件。
（二）普及社會保障制度。相比于城市下崗職工與失業人員，失地農民更是就業的弱勢群體。把失地農民的就業問題納入政府經濟社會發展的整體規劃、構建城鄉統籌的就業管理制度、制定失地農民職業轉換的保障制度使其解決失地農民就業問題的“三大法寶”。在整體規劃方面，政府應把失地農民就業納入下崗職工二次就業工程的范疇，并且使其享有與城鎮勞動力再就業培訓、擇業指導、職業介紹等多種就業服務同等的待遇。在構建城鄉統籌就業管理方面，政府應按市場化的原則，建立城鄉統一、平等的勞動力市場，積極推進與完善三級就業服務體系，實現城鄉統籌就業。失地農民的自主創業是其實現職業有效轉換的途徑之一。因此，政府需要為其提供有利于創業的大環境，制定相應的保障制度。同時，還應該享受下崗職工創業的優惠政策。增強失地農民尤其是中青年失地農民的職業競爭力，根本出路在于教育。為此，應該不斷加大對失地農民的教育投入。加大對農村教育的投資力度，可以通過拓寬籌資渠道，增加財政轉移支付在農村教育中的權重來實現。優化配置農村教育領域中的人、財、物等各類資源，提高資源利用率。由于長期從事傳統農業，失地農民的技能較為單一，因此在鞏固基礎教育的同時，還需通過發展農村職業技術培訓與農村成人教育，使教育遍及整個農民階層。
（三）拓寬職業轉換渠道。政府良好的政策導向能為失地農民的職業轉換提供不少幫助，但若缺乏充分且適當的職業轉換渠道，即使是正確的政策導向也只能紙上談兵。因此，積極拓寬失地農民的就業渠道是解決失地農民職業轉換問題的又一方式。要拓寬失地農民的職業轉換渠道，可以從以下三方面著手：第一，失地農民自主創業。政府應該鼓勵并支持失地農民從事商業活動，并在一定的條件下對自主創業的農民予以資金、信息與稅收等方面的支持，以此來提高他們的競爭能力并增強其自主創業的信心；第二，積極發展鄉鎮企業。鄉鎮企業是推動國民經濟增長的強大動力，也是安置農村富余勞動力的重要途徑。由于大部分鄉鎮企業屬于個體勞動者自主創業的延伸，因此其蘊涵了更為堅實的發展路徑，同時也對其他失地農民發揮職業有效轉換的示范作用；第三，勞動力轉移。失地農民是城市化的犧牲品，也是城市化的“邊緣人”，他們受市場經濟的影響較大，部分南亭村的失地農民在被征地之前就已經希望進行自我職業轉換。因此，政府應通過宣傳并為有意進行自我職業轉換意識的失地農民提供幫助，同時，可利用土地、資本及產業的輸出來帶動富余勞動力的外向延伸。
一、社會保障的概念
社會保障是指國家義務或有條件給予公民的公共產品或半公共產品，有些需要強制性實施。換言之，它是指國家以倡導或干預方式提供的各種收入支持和服務幫助，包括社會保險、社會福利、社會救助、優撫安置等內容。就社會保障的英文“SocialSecurity”一詞而言，直譯即為“社會安全”的意思，內涵自然包括維持社會穩定與公平、支持社會和諧發展與經濟增長等福利增進與改善的政策措施，社會保障是國家履行的一種對內安全職能。社會保障制度是工業化和城市化的產物，是為城鄉勞動力市場的有效合理運行與發展而服務的。社會保障制度是一種公共計劃，建立這種制度是為了保護個人及其家庭不因失業、年老、疾病或家庭成員死亡而失去最基本的生活保障，并通過公共服務（如醫療等）以及為家庭生活提供經濟補助以增進其福利。從社會保障的定義及其基本特征可以知道，社會的弱者及潛在的弱者是社會保障的主要對象。社會保障的不僅僅是公民個人的收入，而且把社會管理職能延伸到營養、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面，“社會保障政策因此就成為緊密協調提高福利水平和促進人力的民族國家政策。[1]”這里研究的社會保障是廣義的社會保障，是指社會成員因年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、災害等原因而喪失勞動能力或生活遇到障礙時，能夠從國家獲得基本生活需求的保障。侯文若先生的定義比較完整、全面，“社會保障可以理解為對貧者、弱者實行救助，使之享有最低生活，對暫時和永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障并使之享有基本生活，以及對全體公民普遍實施福利措施，以保證福利增進，而實行社會安定，并讓每個勞動者乃至公民都有生活安全感的一種機制”[2]
二、少數民族城市化
城市是人類文明的結晶,城市化則是人類社會進步的重要標志,城市化是任何國家和地區現代化進程中不可回避的客觀規律.歷史地看,隨著生產力的發展,先是在尼羅河流域,然后是在兩河流域,出現了最早的城市形態.工業革命以來,社會生產力獲得極大解放,工業化加快,帶動城市化的快速發展,城市成為創造文明和聚集財富最主要的地域[3]。 城市化一詞來自英語（Urbanization），也譯作“都市化”、“城鎮化”。對于城市化的概念，仍沒有一個統一的定義，人們從不同的角度提出了不同的理解：“城市化是變農村人口為城市人口的過程，或者說是人口向城市集中的過程 [3]“城市化通常指農業人口轉化為城市人口的過程”。[4]“城市化進程，就是一個經濟發展、經濟結構和產業結構演變的過程，又是一個社會進步，社會制度變遷以及觀念形態變革的持續發展過程[5]。縱觀世界歷史，“一個國家工業化、現代化的過程也是逐步實現城市化的過程，沒有城市化就不可能有現代化。在現代條件下，城市化的本質是鄉村城市化，是人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程。其中包括兩個過程:一是農業人口向非農業人口轉移，向城鎮集中，城鎮人口的增長，農村生產、生活方式和生活質量逐步城市化；二是城市區域的擴大和城鎮數量逐步增加，城市不斷發展完善的過程。城市化一定意義上就是改變農民的社會關系,化農民為市民,讓越來越多的農村人口進入城市,由從事較低效率的農業勞動轉變為從事較高效率的第二、第三產業的經濟活動,由傳統的、封閉的生產生活方式轉變為現代的、開放的生產生活方式,享受現代城市文明。農村人口城市化與城市經濟現代化、城鄉一體化共同構成城市化的豐富內涵。適應農村人口城市化要求,必須從社會保障制度入手。
三、少數民族城市化對農村社會保障的需求
少數民族農村經濟落后，農村工業化或農業產業化發展緩慢，產業結構轉型與升級困難，這都與農村社會保障的缺失有一定關系。當前，少數民族地區農村仍然延續著傳統的小農生產作業模式，農產品結構比較單一，勞動生產效率低下，勞動者素質低，這與城市化、工業化興起所需要的高素質高技能的人才相矛盾。政府作為社會保障制度的供給者應該注意到，在社會轉型時期，社會保障不僅起著非常重要的社會安定團結的作用，即它的社會功能，同時應該重視，社會保障超常的經濟效率，即它的經濟功能。通過向少數民族農村地區提供社會保障等公共產品，一方面會激發出農民潛在消費需求，調動農民投資生產的積極性；另一方面在農民得到社會保障后，農村經濟將會快速發展，尤其表現為農村工業化或農業產業化的發展，農民的勞動生產效率得到提升、農民收入穩步提高。因為農村社會保障制度建立后，農村醫療保健工作的加強，生活服務設施的改善，使農民平均壽命和勞動年限得以延長，從而相對增加了社會勞動投入總量。同時，農民患病、養老、失業、生活有了保證，沒有后顧之憂，勞動力的再生產能順利進行，勞動力的城鎮化與農村非農化轉移得到支持與鼓勵，有利于提高整個社會的勞動效率，有利于農民增加收入。所以，我們不能簡單地把建立農村社會保障制度看作是國家的恩賜與負擔，實際上它更是能夠促進農村經濟發展的一個重要手段。
四、城市化進程中少數民族農村社會保障的現狀
2002年，全國少數民族人口超過1億。全國共有5個民族自治區、30個自治州、119個自治縣，民族自治地方土地總面積613.15萬平方公里，占全國的63.87 %。在這里，筆者選甘肅省農村社會保障制度為研究對象，與甘肅城市社會保障，與其它少數民族農村地區的社會保障進行比較分析來揭示甘肅農村社會保障制度的現狀。
1.甘肅省農村社會保障制度現狀
目前，甘肅農村社會保障所涉及范圍之內的項目，都己經開始試點推進。2003年甘肅省在山月、靈臺、安西、阜蘭和慶城五個縣開始新型合作醫療的試點。隨著我國城市化進程的加快，國家加大了對西部少數民族地區農村社會保障制度建設的投入力度，甘肅省新型農村社會保障制度建設的速度正在加快，2006年，全省農村新型合作醫療的試點縣已經達到38個，新型農村合作醫療在試點縣覆蓋率達到44%，參合農民達到近800萬人，2006年全省農村以縣為單位的新型合作醫療覆蓋率從2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全國平均增長水平基本持平，可以看出，即使達到2006年的水平，覆蓋率仍然比全國平均覆蓋率50.7%低了7個百分點，但是這種差距正在呈現縮小的趨勢。截至2006年6月30日，甘肅省新型農村合作醫療試點縣中，覆蓋農業人口98728萬人，實際參合853.04萬人，參合率為86.41%，高于我國中西部平均79.43%近7個百分點。農村最低生活保障在2006年10月1日正式實施以來，已經覆蓋特困農民30多萬人，以農民自己交費為主的農村養老保險在甘肅省貧困人口的集中地缺乏必要的經濟基礎。但由于受經濟發展水平的限制，在農村仍然以家庭保障和土地保障為主。2002年甘肅省開展養老保險的只有一個地級市，9個縣，194個鄉的1345個村，總計參保人數9.8萬人，且在2002年沒有新參保人數，在社會養老保險工作機構的建設上，至2002年末還沒省級機構，只有2個地級機構，16個縣級機構，145個鄉鎮機構。發展速度嚴重滯后于農村社會保障制度建設的進度。[7]
2.甘肅省農村社會保障與城鎮社會保障比較
目前甘肅農村社會保障與本省城市社會保障制度建設之間也存在明顯的差距。.長期以來，由于城鄉二元結構的存在，城市居民社會保障、社會福利在國家和單位的保障下，不斷發展完善，而農村社會保障，基本上只能是居民個人承擔。甘肅省農村最低社會保障與城市的差距，本文主要從甘肅省城鄉最低生活保障、城鄉社會保障項目等方面來說明。
甘肅省各地區城鄉最低生活保障情況。2003年全省總城市低保人數與低保費用為569710人、373452萬元，農村低保人數42526人、低保費用3423萬元。其中每個市分別為：蘭州市城鎮低保人數109344人、低保費用9314.1萬元，農村低保人數12835人、低保費用80.3萬元；嘉峪關市城鎮低保人數1941、低保費用1614萬元，農村低保在2003年嘉峪關市還沒有建立起來；金昌市城鎮低保人數11171人、低保費用599.9，農村低保人數2085人、低保費用12.4萬元；白銀市城鎮低保人數65395人、低保費用355.80，農村低保人數3406人、低保費用20.3萬元；天水市城鎮低保人數71405、低保費用592.76萬元，在2003年農村低保也沒有建立起來；武威市城鎮低保人數33991人、低保費用183.02；張掖市城鎮低保人數39036人、低保費用230.22萬元，農村低保人數3688人、低保費用5.6萬元；平涼市城鎮低保人數39380人、低保費用227.86萬元，農村低保人數6369人、低保費用33.6萬元；酒泉市城鎮低保人數29221人、低保費用176.44萬元，農村低保人數4296人、低保費用47.6萬元；定西市城鎮低保人數50044人、低保費用267.07萬元，慶陽市城鎮低保人數34931人、低保費217.90萬元，農村低保人數2696人、低保費用12.0萬元；隴南市城鎮低保人數36315人、低保費用221.52萬元，農村低保人數7151人、低保費用30.5萬元；臨夏市城鎮低保人數24124人、低保費用320.8萬元，甘南州低保人數22871人、低保費用136.6萬元，農村低保在2003年兩市都還沒有建立。[8]
甘肅省城鄉社會保障項目對比。城市：社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等都已普遍實行，在農村醫療保險有34個縣實行，其他的沒有涉及；社會福利：城市職工福利，辦公福利如社區服務、福利院、敬老院、干休所等普遍覆蓋，教育福利即九年制教育；農村辦公福利如五保戶供養、養老院、農村社區服務覆蓋率低，教育福利九年制義務教育。社會救助：城市最低生活保障制度和城市扶貧，農村救濟、救災和扶貧，2006年10月1日啟動農村最低生活保障制度。優撫安置：城市與農村都有優待、撫恤、安置項目。自愿輔助保障：城市企業保障、商業保障，農村少量商業保障。[9]
3.其它民族地區保障情況
全國民族地區農村社會保障同甘肅一樣，經歷了不同的發展階段，所開展的工作大同小異。例如，廣西壯族自治區開展的社會保障工作主要有農村社會救助、農村合作醫療、農村社會養老保險等內容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地區主要的保障方式;農村社會救濟是民族地區農村困難群眾的主要救濟措施，但以臨時救濟為主，標準偏低;各地普遍開展農村社會養老保險改革試點，但多數地區處于停滯狀態;廣西、內蒙、青海等地已開始逐步建立農村最低生活保障制度，但僅在少數縣進行試點。與發達地區相比，民族地區農村社會保障普遍存在政策不完善，保障范圍和保障水平都處于較低層次。下面是對青海省平安、大通、海晏三個縣的6個鄉農村社會保障狀況的調查[10]。
平安縣：巴藏溝鄉：13個村、960戶、漢族50%、回族50%、人口總數4382人、五保戶15人、稅費改革財政轉移支付每人每年980元現金、貧困戶670戶，每戶每年發放糧食100斤、60歲以上人口每年900元，其他除五保戶外，均由子女供養，大病保障無措施；石灰窯鄉：14個村、1710戶、漢族56%、回族44%、人口總數7890、無集體經濟、五保戶16戶、通過稅費改革財政轉移支付每人每年981元現金，貧困戶1200戶、每戶每年發放糧食101斤，60歲以上人口每年2300元、其他除五保戶外，均由子女供養，大病保障無措施；
大通縣：良教鄉：12個村、3510戶、回鄉族、人口總數16847人、有一個鄉辦小煤窯，五保戶34人，以稅費改革財政轉移支付每人每年982元現金，貧困戶261戶，特困戶縣財政每人每年補助300元，貧困戶沒保障，60歲以上人口數913人，除五保戶外，均由子女供養，大病保障已按人均一元建立農村合作醫療基金；東峽鎮：13個村、3383戶、回鄉族、人口總數14818人、無集體經濟、五保戶20戶，以稅費改革財政轉移支付每人每年983元現金、貧困戶466戶、特困戶縣財政每人每年補助301元，貧困戶沒保障、60歲以上老人有3000，除五保戶外，均由子女供養，大病保障已按人均兩元建立農村合作醫療基金。
海晏縣：三角城鎮：5個村、915戶、漢族80%、人口總數3755人、兩戶鎮辦企業、五保戶2人，以稅費改革財政轉移支付每人每年984元現金、貧困戶318戶，特困戶縣財政每人每年補助302元，貧困戶沒保障、60歲以上人口有900人，除五保戶外，均由子女供養、大病無保障措施。哈勒景鄉：3個村、282戶、蒙古族85%以上、人口總數1418、無集體經濟、無五保戶、貧困戶73戶、特困戶縣財政每人每年補助303元，貧困戶沒保障，60歲以上有82人，除五保戶外，均由子女供養、大病醫療無保障措施。
通過以上分析，可以看出，少數民族地區傳統的家庭保障和土地保障仍然發揮著重要作用，而社會保障卻很缺乏。要加快少數民族地區的城市化進程，最終實現整個社會的工業化、現代化，消除民族之間的差距與不平等，必須進行制度創新，以社會保障制度作為少數民族城市化進程的切入點，加快民族地區農村社會保障制度建設的步伐。當前少數民族地區需要解決農牧民群眾的醫療保障、最低生活保障、養老保障問題。
五、建立與完善城市化進程中少數民族農村社會保障
社會保障是人類生存的需要。馬克思指出：“在現實世界中，個人有許多需要”[11]人是一種高級復雜動物，存在不同的需要（按不 同的需要分為自然需要、社會需要、經濟需要），人的需要在一定社會關系中形成，并通過人的自覺社會實踐活動得到體現。列寧認為社會主義應該“充分保證成員福利和使他們獲得自由的全面發展”[12]。這里說明社會應該保證人類的自由和需要，為人類提供福利和全面發展的權利。中國社會主義的目的是滿足人民日益增長的物質和文化生活的需要，社會保障就是為了滿足社會公民獲得該需要的一個重要手段。社會保障是一種純公共物品，每個公民都應該平等的獲得保障權，社會保障不應該因地域或民族不同而產生排他性。社會保障的范圍和程度首先由一個國家的經濟發展水平決定，但同時也與一個國家、民族的文化傳統、價值理念和倫理道德原則有著密切的關系。因此，筆者在本文以人道價值思想，以社會公正與平等的原則，對怎樣建立和完善少數民族地區社會保障作出了以下構想。
1.建立少數民族農村最低生活保障
目前，在少數民族地區建立了特困戶救助制度，但這并不能滿足農村居民的要求。由于少數民族農村的自然條件和市場經濟發展的客觀要求，政府應該為農民建立最后一道安全網，具體的應從以下入手。
(1)合理界定農村居民最低生活保障制度的保障對象
政府對農村居民提供生活最低保障，不僅是政府對公民應盡的義務，也農村居民應該享受的生存權利。只要符合最低生活保障條件的，都可以主動提出申請。農村最低生活保障的對象應該低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。
(2)科學界定農村居民最低生活保障制度的保障標準
少數民族地區制定最低生活保障標準，應該結合本地區的具體情況，遵循既要保障貧困居民基本生活，又要克服其居民依賴思想；根據本地區農村居民基本生活需求、經濟發展、物價和財政能力來確定。
(3)建立農村居民最低生活保障的資金籌集機制
資金問題對于少數民族地區來說是一大瓶頸問題。我國的最低生活保障資金是由財政、鄉鎮、村民委員會共同負擔的。隨著農村稅費改革，目前少數民族地方財政和鄉鎮財政困難而無力支付。少數民族政府可以制定統一的社會保障稅，建立最低生活保障基金，來解決最低生活保障資金的籌集。
(4)加強最低生活保障制度的配套改革
一是加強最低生活保障制度的法制建設，國家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作納入法制軌道，確保農民的最基本生存權益；二是對于特困戶可以實施減免政策，減免子女教育的學雜費等。
2.建立農村新型醫療保障制度和救助制度
(1)實施少數民族新型醫療和醫療救助制度
農村合作醫療在少數民族地區應該是一種策略性選擇，少數民族農村實施醫療救助和提供公共衛生服務是農村醫療保障最基本的選擇。根據目前少數民族地區的合作醫療籌資水平，合作醫療補償水平不可能很高，否則合作醫療基金可能會超支，反而導致農民看不起病。因此，在少數民族地區實施農村合作醫療制度和醫療救助制度相結合，對于患重大疾病的農民給予醫療救助，切實解決農民因病致貧因病返貧問題。
(2)建立少數民族農村大病統籌醫療保險
我國少數民族農民對大病的應對能力很弱，因病致貧返貧的現象多，農民對于農村大病醫療救助非常迫切。大病醫療救助覆蓋面應該是少數民族全部農村居民，具體的對象應該是患有重大疾病的農民。醫療保險實行個人賬戶和社會統籌相結合，保險基金的籌集原則應該按照“個人繳費為主，政府和集體補貼為輔”。建立個人賬戶，農民和集體分別根據少數民族地區當地農民的平均收入按一定比例繳納，并確定一個標準，超過部分歸入統籌基金。支付較小的醫療費，則由統籌基金支付。農村大病救助醫療保險資金的管理和使用，在現有的社會保障管理機構的基礎上，按照“精簡、高效”的原則，組建農村大病救助醫療保險管理機構，從事農村大病救助資金的籌集、管理和使用等工作。
(3)逐步建立少數民族農村養老保險制度
目前，在少數民族地區大規模實行農村養老保險還不具備經濟條件，養老保險要從當地的實際出發，以保障老年人基本生活為目的，以家庭養老、集體幫助、國家補助與個人儲蓄養老相結合的方式，采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則，逐步提高社會化養老程度，達到“低水平、廣覆蓋、適度保障”，逐步擴大少數民族地區農村社會養老保險覆蓋面。
(4)鼓勵發展少數民族地區的社會互助
在少數民族地區，社會互助發揮著不可忽視的作用。在生活中村民為了解決一時的困難，可以向自己的親戚朋友、鄰居求助一定的物質幫助，等其他的朋友、鄰居或其他困難戶有困難時，給他們一定的物質幫助，這不僅彼此提供了一定的物質幫助，而且還加深了交流和溝通，深化了人與人之間的感情，有利于人與人之間的和諧，加強了農村地區的團結和穩定。對于這些突發性、暫時性的小型災害和困難，還可以彌補國家和集體保障的不足。
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[9]轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.
[10]青海省財政廳社保處.《青海省農村牧區社會保障現狀及思考》附表(內部資料)轉引自唐新民2007年碩士研究生論文《民族地區農村社會保障制度研究――以云南省為例》.
[11]《馬克思恩格斯全集》第三卷第326頁， 北京：人民出版社1975版.
城中村從字面理解即為“城市中的鄉村”，其實這種理解大致上是不錯的，只不過這里的“村”并非我們普遍意義上理解的村，許多學者對其進行過理論上的定義。比如，李釗（2001）認為城中村就是在城市快速發展過程中，城市將一些距新舊城區較近的村莊納入城市建設用地內，這些村莊就是城中村；李培林（2002）認為城中村是指那些位于城市和村落之間的混合社區；李誠（2005）認為，城中村不僅是空間概念，更是社會經濟概念，它是指在城市建成區內所保留的社會結構、經濟生活、人員身份、管理方式等方面依然傳承農業社會的農村聚落點。筆者認為，“村”包括以上學者提出的集中情況，主要是廣義上代指那些嚴重滯后于城區發展步伐的區域，既包括基礎設施、交通等硬件方面，也包括社會治安、教育文化等軟件方面，還包括人的思想觀念、文化素質等人文方面。
從實際情況來看，城中村確實造成了許多社會問題：城中村的人員結構復雜，社區管理混亂；建設布局混亂，土地利用效率低；基礎設施不完善，環境臟亂差。
一、城中村改造的國內外研究
（一）國外研究情況
由前所述，城中村是我國城鎮化過程中的獨特現象，在國外并沒有與其內涵相同的城市功能區。但是國外與內城相關的如貧民窟、灰色地帶等區域與城中村有著諸多相似之處，國外學者稱之為自住型居住區（Self-help Housing）。與城中村相似，19世紀前后西方城市化過程中的貧民窟發展迅猛，產生了如貧窮、污染、安全等一系列問題，因此早期的西方學者多數支持對其進行清除。20世紀40年代左右，西方各國開展著名的“城市更新”運動，其主要內容就包含了對貧民窟的清理，并提出“消滅貧民窟”的口號，當時具有代表性的有美國的紐約、芝加哥以及英國的曼徹斯特等城市。這種思想持續影響著世界城市化理念的后續發展，上世紀70年代的印度孟買甚至對貧民窟進行過強制清理行動，數以千計的貧民窟居民被驅逐。之后，隨著研究和實踐的不斷深入，國外學者也相繼提出了以政府主導，多主體參與的貧民窟改造模式。例如，韓國在上世紀80年代曾引入“聯合重建計劃”；巴西的累西腓于1987年在城市社區的參與下，第一次把“非正式的或不合法的貧民窟”正式納入城市發展規劃，并同意提供各種服務和基礎設施，設立一個“土地占有合法化委員會”，委員會由多個利益相關方組成。[1]此外，不得不提的是在國外貧民窟改造中，社會組織的參與也起到了不可忽視的作用。
綜上可見，無論是國內的城中村問題還是國外的貧民窟問題，其研究都有著從排斥型的感性認識到包容型的理性認識的過渡，從以城市發展為本到以人為本的過渡。
（二）國內研究情況
我國學者早在上世紀80年代就對城中村問題開始關注，早期的研究從城鄉邊緣帶問題開始，主要觀點對城中村的評價偏向負面，認為其是城市發展的“毒瘤”，必須鏟除。[2]但是隨著城鎮化的不斷推進，城中村在其中所起到的重要作用也逐漸被許多學者認識到，例如提供廉價住宅等方面的作用（李培林，2002），學術界開始嘗試城中村存續前提下的轉型研究。吳明偉等對流動人口聚居區進行了中西方比較，從優化流動人口居住空間的角度探討城中村發展問題；黃怡從城市社會分層和居住隔離產生機制的角度闡述了城市外來人口的居住選擇，在一定程度上揭示了城中村發展演變的規律；張京祥等將城中村納入我國城市空間結構轉型重構過程中的階段性空間現象，提出城中村是社會結構變遷的結果，在我國二元規制環境中有其存在的價值和意義；馮健、劉玉則在我國城市內部空間結構模式提煉中加入了城中村要素，指出其是我國城市功能地域日趨多樣化和差異化的體現。至此，對城中村的研究開始納入較規范的城市地理學研究范疇。[3]
李培林（2002）從社會學的角度出發，通過對廣州市“城中村”的調查發現：村落的終結并不僅僅在于生活的改善，也不僅僅是非農化和工業化的問題，甚至也不單純是變更城鄉分割的戶籍制度問題，而在于它最終要伴隨產權的重新界定和社會關系網絡的重組；陳鵬（2004）認為是“不僅要改變城中村的物質面貌，更要改變原有的經濟和社會發展模式”；周杰、陽建強（2004）認為城中村改造最終要實現五個轉變：城中村的村民轉變為城市市民，集體所有的土地性質轉變為國家所有，管理體制由村委會轉變為居委會，原來的農村集體經濟體制轉變為城市股份制經濟實體，物質形態由城市村轉變為城市社區；李立勛（2005）認為城中村的根本發展取向是走向真正的城市化，即從農村向城市轉變、從村民向市民轉變、從農村管理向城市管理轉變，這種轉變包括物質形態經濟結構與組織、社區結構與管理、生活方式、人口素質等各個基本方面，是一個綜合的社會轉變過程；[4]閆小培、魏立華、周銳波（2004）等學者提出了城中村改造的新思路：構建“政府―村民―開發商”的利益均衡機制；劉軍民、黃惠（2005）在西安城中村問題及改造探討中，提出走政府、村集體、開發商三位一體的道路；廖俊平等（2005）提出將PPP（public-private partnership）模式，即公共部門與私人企業的合作模式與城中村改造工程相結合。
二、我國城中村改造基本模式及實際困難
（一）我國城中村改造的基本模式
從學者們大量的研究成果和各地政府的實踐中，我們可以大致總結出我國采取的城中村改造的基本模式。主要由三種：
1.模式一：重建模式
從空間角度，以改造基礎設施為主，利用針對城鄉二元結構的、戶籍制度改革等手段，試圖推進政府主導下的全面整改?？梢哉f這種模式的出發點是“造”而非“改”，主張推倒重建，城中建城，屬于自上而下的外力推動型改造模式。
2.模式二：配套模式
從社會治理的角度，政府通過配套公共設施服務、文化教育、廉價大型居住區等進行逐步改造。這種模式是針對城中村的形成并非僅僅是因為經濟落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外來流動人口，整體思想觀念落后，管理難度大。這種情況下，如果只是推動“形”的改造而不注重“質”的提升，則會造成政府與村集體利益發生沖突，產生矛盾，進而導致主體對改造的主觀排斥。
3.模式三：綜合模式
從社會與空間相結合的新視角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部門與企業的合作模式與城中村改造相結合，提出將利益各方整合起來形成多元共治的格局。這種模式是在社會治理的基礎上，逐步對基礎設施加以改造，但往往由于相關利益方的矛盾并沒有根本解決，在實際操作中，涉及政府、開發商、業主、居民等多方利益，協調起來面臨諸多困難。
（二）我國城中村改造的實踐困境
各地政府在城中村改造的實踐過程中，采取的基本模式大致為上述三種，而實際遇到的困難也有相當一部分是類似的。
1.思想觀念障礙
主要是居民往往對動遷到異地生活環境不適應，或者動遷后生活成本提高等生活保障問題產生諸多憂慮。同時，相關管理部門在思想觀念上往往與居民處于對立面上，在一定程度也阻礙著城中村改造的進行。
2.改造成本巨大
城中村改造主要成本費用包括集體土地改國有土地的評估、征地補償、變更費用，整條村改造或外遷建農民公寓成本費用、農民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費用、集體經濟組織改為法人公司的變更和資產評估費用、改造后的原公共開支（如道路維修、排水、供水、供電、環衛、治安、教育、計生、五保戶福利、征兵）等，完全對城中村改造重建往往會涉及上千萬乃至上億的資金。特別對近年新建部分建筑質量較好的城中村，拆遷改造不僅提高了成本，而且往往會造成資源浪費，因此需要根據具體情況科學評估，慎重行事。
3.利益主體協調難度大
土地級差地租收益、集體所有土地改國有土地市場化行為所帶來的巨額收益、用集體土地和宅基地建的商用和自用房屋等問題往往涉及多方利益，如何相互協調、達到較好的平衡需要針對不同情況采取不同的對策。目前，城中村改造的主體是政府，責任焦點也是政府，由于缺乏社會參與，缺乏第三方參與，對利益的評估、監督機制沒有確立起來，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的質疑。
4.政策法規的死角仍然較多
城中村改造往往涉及戶籍制度、土地利用制度、財政體制、投融資體制、城市管理體制、行政管理體制等政策法規，但各條線的政策法規往往只涉及各自的條線，相互交織在一起時，往往無法完全覆蓋城中村改造的方方面面。特別是城中村情況復雜，在具體操作中產生矛盾時，有時缺乏具體的操作依據。
5.“人”的問題突出
新型城鎮化實質是人的城鎮化過程，城中村中集中涉及外來人口居住問題、村民的就業安置問題、居民的思想觀念問題等。城中村的改造不能只重形式不求實質，許多城市的城中村改造之后，雖然變成了城市景觀，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想觀念，文化水平仍然停留在原來的水平上。所以在城中村改造的后續工作中如何加強對村民的思想轉變和文化教育，使他們順利完成由村民到市民的轉變也顯得尤為重要。[5]造成這方面的原因是多方面的，其中一個重要的原因是長期以來，城中村作為城市的“補丁”，被排除在城市高速發展的進程之外，城中村居民與城區居民的溝通交流存在較大障礙，城市居民對城中村居民產生諸多不理解。由于缺乏長期的溝通理解，在城中村改造過程中，往往也容易形成不理解。
三、城中村改造的民生需求滿足
城市化工業化下的經濟增長未能拉動“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城鎮化的戰略路徑出現公共品的非均等化覆蓋，導致現階段城中村地區陷入兩難矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的長效機制，不能是政府單方面的推動，還要介入社會力量，且應該充分體現以人為本的思想，尊重村民集體的意愿進行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，讓城市化進程中的這部分地區人口獲得相關制度的有效銜接，提高生活質量。
（一）以“以人為本”的觀念為支撐
城中村改造過程中，涉及各方利益，協調起來非常困難，但關鍵的一點就是要真正樹立以人為本的觀念。如果帶著這種觀念，就可以在國家政策方針下，從城中村實際出發，從居民的利益出發，研究評估城中村中有效的資源要素，研究哪些可以保留、哪些可以優化提升、哪些必須改造重建。國外城中村改造經歷了住房供應和清除貧民窟場地和服務貧民窟的升級改造使用權保障等階段，實質上是走過了只注重改造重建到“以人為本”改造重建的過程。其過程中，根本的一點就是“以人為本”，考慮低收入階層的利益訴求，這在我國城中村改造中是最缺乏的要素。
（二）以提高土地利用率為目標
城中村改造的主要目的是發揮城中村土地的效率，產出更高的利益，因此，要科學合理地核算成本與效益的關系。土地成本中不僅僅涉及經濟利益，還有諸多社會利益，需要統籌考慮，只有諸多成本與利益達到一定的平衡，才能推進城中村改造。例如，上海九星村通過城中村改造建立了九星市場，當地居民通過城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反對聲大大高于支持聲，村委會通過做工作，克服了巨大困難。動遷改造后，建立的九星市場土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。
（三）以社會參與為依托
要提高社會參與的力度，增加企業、中介組織、社會團體、高校、研究機構等第三方介入城中村改造。在參與模式方面，力爭形成官產學研資相結合的城中村治理體系，即構建政府部門、企業、高校和研究機構、資本平臺等各方共同參與平臺，建立服務、管理、評估、監督、投融資等綜合性的公共平臺。把社會力量融入政府管理和服務機制中，這樣才能真正發揮社會參與的力度和可持續性。社會參與的途徑主要有兩種：一是經濟行為的參與。企業、中介組織等產業參與城中村改造，對城中村改造的利益分成，同時，接受具有資質的第三方監督，做到經濟的透明化。二是社會行為的產業。重點是發揮高校、研究機構、周邊社區、黨員干部等的作用，與城中村居民進行思想溝通，從人文方面長期關心城中村居民，解決日常生活中的實際問題。
（四）以解決兩個“二元結構”為核心
城中村中人口的“二元結構”與空間的“二元結構”并存。人口“二元結構”主要表現為外來流動人口與當地居民由于文化差異產生的結構差異；空間“二元結構”主要表現為城中村與城區之間基礎設施落后，文化落后，人口素質較低等方面的差異。解決兩個“二元結構”問題，主要有兩種路徑：一是加快流動人口同質化。對于村居民以外來流動人口為主的城中村來說，進行同質化的改造無疑是比較有效率的方式。外來居民主體往往思想觀念多樣，可塑性較強，有融入城市生活的意愿，因此可以進行類似城市發展的同質化改造。二是選擇性地保持空間差異化。國外城中村改造經驗表明，某些特殊區域在某種程度上對城鎮化的進程有著不容忽視的促進作用。城市中心需要社會服務，往往也需要一定的低成本社區滿足這些需求。特別對大型或者特大型城市來說，保留部分城中村的形式是有必要的，關鍵的問題是要對城中村進行優化改造，形成居住成本低、適宜居住、環境整潔、管理水平高等特點的城中村，與其他城區形成經濟、社會、空間、文化等的協調和互補。對優化整治城中村的選擇涉及城市和城區的發展定位，以及城中村在未來城市發展中的作用問題，不能一概而論，應該因地制宜，對不同條件下的城中村進行不同的改造定位，真正形成城中村的空間優化。
四、結語
城中村是發展中的問題，必然需要通過發展來解決。這里套用總理的一個比喻，城中村就像是一種城市病，這里所講的基本改造模式也好，平臺改造模式也罷，均屬于打針吃藥的范疇，只不過是快速治標的西藥還是緩慢治本的中藥之分。至于其根源問題，則可能涉及到對我國整個城鎮化途徑的思考。如何能讓城市肌體更加健康而不容易生病？這需要更多的學者同仁們在更廣視角下進行新的研究、新的探索。
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關鍵詞：城市化和諧農村土地流轉
改革開放30年來，我國在走一條有中國特色的城市化道路，一方面我國保留著土地公有制不變，在農付則以集體所有制為最高原則；另‘方面，我國在努力革除因農村十地集體昕有制給城市化進程帶來的掣肘效果。農村土地流轉制度的變革可以說是與我國城市化建設息息相關的制度嬗變過程。
一、我國城市化與農村土地流轉制度改革
農村土地流轉是一種民事行為，作為一方主體的是農付土地承包戶，轉讓的方式基本上涵蓋了租賃、入股等形式，其本質是對昕艱包土地的使用權依法進行轉讓、進行處置，從中獲得土地收益的行為：從農村土地流轉的實際操作程序來定義，農村土地流轉主要指在堅持土地集體所有的前提下，土地使用權，如經營權，收益權，流轉權等，在不同市場主體之間的轉移與交易。中國廣大農村到底需要怎樣的土地流轉制度呢？換言之，怎樣的制度供給才是我國農村現階段乃至未來一段較長時期所合理的、“善”的土地流轉制度呢？任何法律規范的設計、執行與運作，均以權益平衡為歸依。再者，就中國目前的情勢而言，我國需要在城市化的推進中妥適地保障失地農民群體的權益。中國對農村實行城市化過程中重要部分是農民非農化。中國農村城市化進程緩慢的一個重要制約因素是廣大農民對土地的依附關系在短期內不可能解除。農民缺乏有效的社會保障體系，使之無法真正擺脫農民身份。從當前農村大部分家庭收入的構成分析可知，農民收入的絕大部分源于農民從事非農業生產的所得，…個不爭的現實是，在農村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人從目前農村勞動力就業結構來看，大量農民到城市和城鎮或本地的第
二、三產業從事非農生產活動，且普遍對非農業收入感到較為滿意。我國農民為何短期內難以減弱對土地的依附關系？有研究指出，由于土地使用權凝固化，具基本社會保障功能的土地，使農民難以真正地脫離土地，只能以兼地農民身份往返于城市與農村?！?/p>
由于我國現階段在農村土地集體所有權制度的框架下難以突破、難以創新真正的流轉制度，直接導致土地流轉規范的缺漏，由此從根本上影響到往返于城市與農付之間的那部分農民以土地換現金的渠道。所以，筆者認為，我國當前應深化土地流轉制度改革。改革的基本預期是，創造土地使用權自由流轉的機制，使農民通過轉讓土地使用權，獲得現金保障，從而逐步脫離土地，投入到第
二、三產業，推動我國的城市化進程。
二、我國農村土地流轉制度的若干缺陷
隨荇農村產業結構和就業結構的調整，農村勞動力流動的加快以及農村經濟發展的不平衡，推動了農村集體土地流轉現象普遍化并且咸為必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、細碎化，不利于土地的規模經營和經營效率的提高，土地流轉會通過效率‘拉平效應’改善土地資源的配置效率，簡單理解就是土地會向能夠更有效使用土地的人手中轉移，即向更適合從事農業生產的人手中轉移”。伴隨著我國農業生產經營方式的漸變，農村土地流轉在全國各地業已逐步有序地展開？需要指出的是，在農村土地流轉過程中由于缺乏規范和有序的管理，損害農民利益等各種問題時有發生。具體而言，我國農村土地流轉制度存在以下問題：
l、我國農村土地流轉過程中普遍存在不依法登記造冊的現象，土地流轉過程中土地權益的登記制度有待規范。農業用地是屬于特殊保護的土地，當集體建設用地進入流轉程序的時候，…般包括流轉的地域、客體、主體及用途等范圍，物權基于公示而取得公信力。因此，農村土地流轉必然要求采用物權的公示方法，即財產登記制，筆者發現，農村土地遭遇的一個極大障礙是，土地登記制度不完善。理想的狀態足，在農村土地流轉過程中，必須經依法登i己。與之同時，土地使用應符合產業政策及當地土地利用總體規劃。筆者認為，涉及農用地轉為建設用地的，應當落實年度農用地轉用指標；還有一個問題是，目前一些開發商以農業項目建設的名義，到農村租賃土地，擅自改變農業土地用途。雖然我國法律明又規定，各類企業、公共設施、公益事業、農民住宅用地，不得擅自改變土地用途，禁止商品房開發建設和住宅建設，以實現國家對城市房地產業的宏觀調控與法律管制，但是，現實中土地執法并不理想。
2、按照農村土地承包法的規定，土地流轉的豐體應該是承包經營戶作為合同的一方，而不是土地所屬的鄉村政府，但是目前土地流轉中政府角色錯位。這種政府錯位主要表現為，一些鄉村組織直接充當土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。比如，有的地方為了興建城市垃圾處理池，由環衛部門在農村租賃土地，期限為50年。由于當地下游村民擔心垃圾處理后滲漏的污水，帶來污染，于是提出反對意見。但是，當地縣政府干預之后，就成功地簽訂了土地租賃合同。有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。由于流轉的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策。如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
3、為了維持土地承包關系的穩定性，讓農村居民有安全感，我國農村土地承包法作了較長承包期限的規定。但是，在目前見到承包實踐中卻發現，有的地方隨意改變土地的承包關系，強迫土地流轉。有些地區任意曲解農村土地承包法，偷換概念，把使用期和承包期分開，說50年不變是承包經營體制不變，而不是指承包的地塊不變，并借口調整土地，搞“兩高一優”。有的地方為了搞農村規模經營，不顧農民意愿，強行收回農民全部或部分承包地。有的地方政府抱著錯誤的創收觀念，將土地流轉作為增加鄉村兩級集體收入的手段，與民爭利。具體表現為：一是在一些管理水平較高的發達地區，要求農戶按田畝入股分紅，承諾農民分得一定的租金。但在實際的租金收入分配過程中，由于國家沒有出臺明確的法律或條例對此實施監管，導致監督不力，很多級差地租和土地增值的收入歸了村干部，出現了嚴重的分配不公現象；二是在許多以農為主的傳統農業區，也有以相同名義收回部分農民土地的現象，村集體最終支付給農民的租金較少，甚至以各種名義變相地扣回錢款，農民實際到手的租金收入所剩無幾，如此做法的唯一目的就是為村干部賺取租金差價。另外，還有一些地區，村集體以較低的租金把土地反租回來，再以較高的租金把土地的轉租出去，賺取差價，其中一部分作為村干部的收入，其他部分用于村里基礎設施建設和公共福利投入?！?/p>
三、構建和諧農村土地流轉制度的建議
在社會主義初級階段，土地是我國農村最基本的生產資料，也是當前我國農民最基本的生活保障。我國農村市場化水平在不斷提高，與之相應的需要規范有序地進行土地流轉。這已經成為農村土地流轉改革的必然要求。有學者指出，農用土地的流轉特別是土地承包經營權的流轉，有利于土地價值的實現，促進農村產業結構和就業結構的變化，進而提高土地的效益和土地利用率，這既是農業可持續發展的客觀要求，也是化解“三農”難題的核心和基礎?！闭怯捎谖覈r村土地流轉制度不完善、配套的監督措施不到位等原因，導致土地流轉過程中出現了各種問題。如何規范土地流轉，確保土地流轉政策得到切實貫徹執行，確保農民的土地承包權益在流轉中不受侵害，是土地流轉過程中的重要課題。現階段我們可以從以下幾個方面采取對策：
l、規范土地流轉程序，嚴禁擅自改變土地用途，保護農民利益。就目前而言，我國尚未建立起規范的土地流轉機制，在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題，相應的法律法規也缺乏具體的規定，致使不少農戶采用“口頭協議”，私下進行自發性的流轉，根本不可能遵循正規的程序，也不去履行必要的登記手續，更不可能未通過流轉合同來規范雙方的權利義務關系?？梢钥隙ǖ氖?，如此混亂的狀態下形成的農村土地流轉關系，必然隱藏較多糾紛和隱患。筆者認為，在農村土地流轉過程中，要充分采用市場化運作方式，合理確定土地流轉補償金額，實現土地收益的合理再分配，確保農民權益不受侵害。我國土地管理機構應當積極履行土地用途監管職責，對土地流轉過程實施監督和管理，建立和健全農村土地流轉檔案，提供規范的合同示范文本；必要時，土地管理機構還要擔任調解人，妥善處理土地流轉糾紛。此時，失地農民應當獲得無償的法律援助。這些措施必將促進土地流轉程序的規范化。同時要堅持農地農用的原則，制定相關政策，禁止農戶和農村集體經濟組織非法出讓、出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何方式將農民集體所有土地轉為國有，不允許出現土地使用的粗放和閑置現象。在條件允許的情況下，我們可以采用政府主辦或者民辦公助的形式，設立“土地銀行”，據以培育土地使用權市場。所謂土地銀行，其基本操作程式是，有土地流轉意愿的農民可以把土地存在銀行里獲取利息收入，銀行再把這些存進來的土地貸給規模經營的種養大戶。這樣既能為農民流轉的土地找到合適的窖體，促進適度規模經營，又可以保證土地使用方向不變，保護農產品綜合生產能力。為此筆者建議，我國應當建立相應的土地流轉市場信息系統、土地流轉信息咨詢服務系統；在有條件的地方，建立土地使用權流轉的經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司等機構，并逐步實現服務的專業化、社會化與企業化。農村土地流轉中介機構的建立與規范，必將會極大地促進我國農村上地的有序流轉，
2、現有經驗的基礎上，制定完善的法律和政策，規范農村土地流轉行為。我國目前要在創新土地流轉法律和政策上動腦筋，充分調動農民的主觀能動性，優化土地資源配置，穩步推進農村土地流轉。我國未來的農村土地流轉立法應當在確保農村土地所有權歸農村集體所有的前提下，進·步賦予農民繼承、抵押、轉讓、租賃、入股等土地承包經營的權利，把農村家庭承包經營權流轉納入法制化軌道。在創新土地流轉法律和政策的過程中，要充分考慮農民土地承包經營權利的完整，切實明確農民承包經營權的各項應有權益；要明確土地征收和征用的范圍和程序，在合法征占土地的過程中切實維護好失地農民的各項權益，必要時舉辦集體成員聽證會；要界定清楚國家、集體、企業、農民在土地流轉中的各自權益，確定土地交易的具體操作規則。除了實體權利的要作詳細界定以外，農村土地流轉的程序規則必須跟進，使合理運用法律手段保障土地合理流轉，成為常態。筆者建議采取以下對策：第一，規范流轉程序。也就是說，農村土地流轉的程序規則要制訂得具體可行、操作性強，這些法律法規及配套措施要為農民所理解。因此，規則實施后，還要加強法律法規的學習宣傳力度，增強干部和群眾的法律意識。特別是要讓部分外出務工經商、從事第
二、三產業的農民大膽放棄土地，免得一心掛兩頭；第二，嚴把審批關。新法要嚴格要求土地管理部門依據法定權限審批土地，不得違反法律批地占地，不得違反規定下放土地審批權，更不能弄虛作假，搞化整為零、拆分審批。同時規定違反權限審批土地的干部要承擔記過等行政處分責任，構成犯罪的，要追究刑事責任；第三，嚴格執法?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。新法出臺后，執法部門應當嚴肅查處各類涉及土地流轉的違法行為、一方向要從嚴查處土地違法行為，另一方面要揪出違法行為的責任人，不能僅停留在繳納罰款、補辦手續上。對于被非法占用的土地，要分別不同情形作出妥當的處理：該收回的要收回，該復耕的要復耕。對于違反土地流轉政策法規的國家工作人員，要批評教育，如果構成犯罪的，要依法追究其刑事責任；對于典型案件，還要適時公開處理。
摘要：由于流通體系價值鏈的不平衡，農產品交易市場當中農民的經濟權益受到很大的沖擊。這是由于我國現有的土地制度、法律政策、生產方式、市場秩序與市場經濟發展相比較為滯后導致的。為了進一步完善我國的經濟體系，維持農業的可持續發展，我國應當不斷地完善農民經濟權益保護立法與制度，切實維護和穩定我國農產品交易體系中農民經濟權益與國家農業安全。
關鍵詞 ：農產品交易體系；農民經濟權益；市場主體
隨著我國工業化進程的快速發展，開始進入到鞏固夯實、做大做強農業的時期。而做大做強農業，最主要的參與主體是占我國總人口一半多的農民，農民經濟權益的實現是農民參與和諧社會構建的首要推動力，而農民進行農業經濟建設積極性是需要經濟利益予以調動的。農民從事的主要生產活動是以生產市場需求的農產品為主，而涉及農民切身利益的，能夠以較強影響力激勵農民的農業生產活動的，是對于農民的市場經濟利益的保護。
一、農產品交易體系及其價格形成
在《中華人民共和國農產品質量安全法》當中對于農產品的定義是：來源于農業的初級產品，包括動物、植物、微生物及其產品。農產品是居民生活的物質基礎，農產品的價格甚至決定了居民的生活水平。農產品的流通并不像工業產品或服務那樣環節簡潔，農產品在從農田到達我們餐桌之前都要至少經過五到六個環節。（如圖1）
而從消費地綜合市場到零售商之間還可能存在著多級的中小批發商，所以農產品交易流通的鏈條普遍較長。這就使得農產品零售價的上升帶來的收益被至少六個主體瓜分，而且各個主體之間的分配還具有不平衡性。在農產品經過的各個環節中，相對于其他群體，農民在價格決策中的話語權十分微弱，農民在利益的分配與再分配活動中成為遭蠶食的對象。假如流通中的各個環節都稍微擴大利潤或者增加成本，那么便會引起最終零售價格的大幅度提高。故農產品零售價格的攀高，并不表示生產農產品的農民的經濟收益一定得到提高。
在整個農產品流通交易體系中，農民作為一個基礎參與者，是整個農產品交易市場的根基，沒有農民的生產種植，也就不存在整個農產品交易流通體系。農民生產種植的多少、好壞、遲早都會對農產品的零售價格造成很大的影響。農民生產種植增產，由于農產品市場需求的剛性，出現增產不增收、“谷賤傷農”的現象。農民生產種植如果減產，農產品交易市場零售價格必定會大規模地上揚，這主要是在流通鏈條上各個主體借機發揮哄抬農產品價格，且農產品在市場中的短缺不可能在短時間內得到有效解決，供求矛盾的一段時間的持續也必然導致價格的波動。但實際上農民因減產而帶來的農產品價格上升的幅度是很小的，減產的幅度大于價格上升的幅度，最終也引起農民的經濟收益下降。農產品的生產質量和生產周期都很大地影響農產品市場零售價格，但對于農民的種植收購價卻變化不大。農民在與田間收購商的經濟權益博弈中，農民只能接受田間收購商給出的價格，而且他們影響不了農產品被收購走以后環節的價格制定。
二、現有農產品交易體系中農民經濟權益受損的原因
農民經濟權益就是由法律所規定的農民經濟權利及其他未受法律明文規定保護的經濟利益。在眾多的觀點中，專家學者意見較為一致的是分兩個方面加以概括：一是農民作為一個獨立的社會人，在社會交往中與其他主體的活動中產生的可以增加自身效用的權利和收益；二是農民作為市場的基礎主體，在農產品的生產、交換、分配、消費等環節上的市場主體權益。
現在已有的數據顯示，我國農產品的田間收購價在農產品的最終零售價中只占10%-20%，剩余的80%-90%都被農產品流通領域的主體所攫取。在發達國家成熟的農產交易體系中，農產品的一手收購價（田間收購價）大約占零售價的50%的事實來看，我國的農產品交易流通體系還有很大的發展前進空間。以下我們將著重分析一下在農產品交易市場中，農民經濟權益受損的原因。
1.現有的法律法規在對農民的經濟權益保護過程中沒有得到充分的適用
我國對于農產品市場中農民經濟權益的保護立法，包括《農業法》《價格法》《反壟斷法》《農產品批發市場建設和管理指南》等。我國《價格法》第六條與第十八條規定，除了實施政府干預價（包括政府定價和政府指導價）的商品以外，市場經營者對于其所經營的商品具有依據產品的生產成本和市場供求狀況自主定價。在農產品交易市場中，《價格法》并沒有給出相應的有約束力的保護，有的商家就故意人為抬高物價，而給農民的收購價卻是很低。
我國已有的關于規范農產品批發市場建設管理的法律只有農業部的《農產品批發市場建設和管理指南》以及一些地方制定的農產品批發流通的地方性法規。但是該《指南》和地方性的法規的法律地位太低，而且對于農產品市場的準入和市場建設和交易商資質、規范都只做了原則性和一般規定，缺乏具體的操作辦法，不能有效地規范農產品收購、批發的相關市場行為。
2.目前農業家庭分散生產的局限性
自20世紀70年代末期以來，我國實行統分結合的，將農村土地所有權統一劃歸村集體所有，而土地經營權、收益權交由分散的農戶。由于農業生產規模小，家庭農業生產暴露出分散性和無組織性的缺點。在科技生產力急速發展、市場經濟日益完善的今天，的土地制度已不能適應現實的需要。家庭聯產承包的土地都是按戶分割的，土地面積小直接導致農業生產規模受限，即使在農業科技發展的今天也不可能實現農業規?；?、產業化生產。農業生產規模的限制，引起小農民相對于大市場的矛盾，這就造成與“店大欺客”類似的“商大壓農”現象。當小規模生產的農民遇到財大氣粗實力雄厚的收購商的時候，農民收成就會按照收購商認為“最合理”的價格出售產品，而農民對價格的影響幾乎為零。
3.農產品交易市場信息不對稱
⑴農產品生產者與農產品的消費者之間的信息不對稱。消費者會根據自身的喜好、價格判斷、相關物品、潮流影響等等信息來形成自己對于農產品的需求，而這些影響因素又是不太可能被農產品生產者掌握。雖然存在一條農產品流通鏈條，但是消費者真正的消費需求信息很難從這條鏈條上得到傳遞。這樣就導致，農產品生產者根據自己對市場的信息的估計進行生產，這樣存在很大的盲目性，導致市場運行的無效率。
⑵農產品生產者與田間收購商存在信息不對稱。農產品交易流通鏈條上與農民聯系最密切的就是田間收購商，他們之間就存在明顯的信息不對稱。農產品的田間收購商擁有來自上下游眾多的市場信息，而農民只能從田間收購商這里獲得市場信息。這里就存在一個市場信息不實傳遞的情況，包括信息的不實傳遞或者信息的選擇性傳遞。比如，田間收購商會給零散農戶一個收購價格，而這個價格是低于平均的市場收購價的。而相對于實力雄厚的一些田間收購商，他們的出價就直接壓縮了農民的獲利空間。
⑶農產品的生產者與政府的之間存在市場信息不對稱。農產品生產者雖然是農產品流通市場的主體，但是其所占有的市場信息極為有限。而作為市場的監管主體，政府部門幾乎掌握著各個交易環節的市場信息。而作為掌握有可觀市場信息主體的政府不能把有效信息及時地傳輸給農民，那么這本身就存在市場低效率。
4.農產品交易市場中農產品自身的短期性
農產品從收獲到消費的周期較短，因為農民生產的規模受限，不可能擁有大量先進的保鮮設備，農民迫于產品保質期短的原因不得不及時處理收獲的農產品，以低價甚至虧損的價格售出。所以每當遇到農產品豐收或者市場需求小的時候，農產品的收購商給出的收購價格極低，以至于根本不能抵消農民收獲農產品的成本（人工、機械費用），這就造成了近年來頻發的白菜、橘子等等農產品爛在地里的現象。對農民來說是傷害，對社會來說是浪費。
通過以上分析，農民經濟利益受損是由主客觀多方面的原因構成的，其中，已存在的法律執行不力和在目前的市場經濟體系下農民自身的弱勢構成了農民經濟利益得不到最有力的保護的根本原因，但同時，其他原因的存在，對農民經濟利益的受損起著不可估摸的影響。
三、我國農產品交易當中農民經濟權益保護應該完善的方面
1.完善和健全現有的農產品交易流通體系的立法
在農產品交易市場當中，農民處于弱勢地位，國家有責任根據市場發展的需要和農民所處的具體的市場地位，完善和制定相關的農產品交易法律。我國應該對現有的《價格法》相關條款進行充實和制定切實可行的執行細則。比如，在市場經營主體的定價應該設置一個上下限，下限為產品自身的成本，上限則可以根據當時整體的市場價格水平予以調整，如若出現經銷商自身出現虧損，則由政府建立一個市場價格調節基金，補貼虧損的經營商。這在農產品收購當中，具體化為市場收購價如若太低甚至低于農民的生產成本，那么由農產品收購價格調節緊急來給予收購商補貼。在收購價格的確定上，可由國家創設一部新的《農產品價格法》，完善和規范農產品交易市場各環節的良好運行秩序，重點在于維護農民在農產品交易流通市場中的市場地位。通過新的法律，改變現有的農產品交易市場當中的農產品定價模式，對于農產品田間收購價實行政府指導，收購商與農戶進行協商的方式。
2.農村土地承包經營權的流轉
由于現在我國的土地制度制約和生產技術落后，導致農民生產缺乏規模效應，生產成本偏高，我們應當改革現有的土地制度以及提升農業生產效益。第二產業和第三產業把大量的農村勞動力吸納到城市建設當中，造成農村出現有田無人耕的局面，出現大量土地閑置。因此，我們可以將農村承包到戶的土地再一次大規模連片承包給一些有能力經營的農民，使之能夠形成大規模的農產品生產，進而可以消除農戶生產的分散性，避免農產品生產者對于農產品的定價無能為力的現象。這樣就可改變田間收購商“商大壓農”的現象，使農業生產者和農產品收購商處在一個平等的市場地位，能夠確保農產品生產者在收購價的制定上具有話語權。
3.合作經濟組織主體制度的發展
規范我國現有的農業生產合作社，與此同時完善國家農業農民合作組織的立法。隨著我國對“三農問題”的重視，農業生產在部分領域和地區也出現了合作社的組織形式，推動了農產品生產規?；?，在農產品的市場定價方面也具有一定話語權。但是近年來，由于缺乏有約束力的法律保障，出現合作社與收購商相互勾結，壓低農產品收購價格，擠壓農民經濟權益。我們應該加強對農業生產合作組織的規范，規定農業生產合作社的性質是作用聯合廣大農民的生產和銷售，提高市場地位，與收購商進行議價的組織。通過擴大農業生產合作社的覆蓋面，使之真正成為農民自己的合作社，成為代表農民在農產品市場議價的代表，積極爭取農民的市場權益，并且規定合作社的完全非盈利性。
4.開拓適應市場發展的新型農產品營銷模式
國家應該以政府為主導，改革農產品交易流通渠道，縮短農產品從地頭到餐桌的距離，減少中間環節的數量。
首先，我們應該大力提倡“農超對接”，即實現大型商貿集團直接與農產品生產銷售合作社進行交易，省略中間若干流通環節，這樣既可以降低農產品的零售價格，還可以適當地增加農民的經濟收益。農產品生產合作社可以充當一定區域內特定產品的唯一供應主體，以其大規模強實力與農產品零售終端的商貿公司進行定價協商，這大大降低了農產品從菜田到餐桌之間的交易成本，為農產品的生產者和消費者都帶來了切實的實惠。
其次，鼓勵市場主體，推動“訂單農業”的發展。針對一些大型的農產品加工企業或者大型的農產品消費終端（比如大企業、高校），農產品流通還可以實現中間零環節的“訂單農業”，也就是在農產品的生產者和消費者之間通過契約的形式約定生產的品種、數量、價格和交貨期限，農業合作社按照此“訂單”組織農業生產。這樣的契約型生產可以幫助農民規避市場風險，確保經濟收益。
5.多元主體共創農產品交易流通信息平臺
隨著市場經濟體系的完善與發展，建立一個多市場主體參與與共享的商品市場信息交流平臺就顯得尤為重要。由政府農業部門牽頭，創建一個政府市場監管主體、農產品生產合作社、農產品流通商及時農產品市場信息（數量、價格與時間）的平臺，廣大消費者參與與監督。這樣一個多方聯動的信息共享平臺可以有效地解決農產品流通商利用農民的市場閉塞性來擠壓農業生產者的獲利空間的問題，避免信息不對稱帶來的農產品交易效率損失和保障農民在農產品交易流通體系中的經濟權益。
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