時間：2023-06-12 14:44:56
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇鄉村治理能力現代化，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
摘要：實施鄉村振興戰略促進鄉村現代化發展需要重視鄉村非農化發展的社會事實，才能制定并執行更有效的鄉村振興政策舉措。非農化發展在鄉村社會、農民生活與農業發展等層面均有不同狀態的事實呈現并產生重要影響，主要表現為正負雙向功能。非農化發展的政策價值主要是推動黨建引領的鄉村社會治理共同體建設、鄉村文化建設、農業生產再組織化建設等方面。
關鍵詞：鄉村振興；非農化發展；政策價值
非農化發展是工業化、城鎮化發展給鄉村社會發展帶來的必然結果。讓農村按照農村的模樣存在與建設，讓農村在農村的軌道上發展與振興的思想，更像是一種帶有返歸與惋惜的“理想主義”虛幻表達。從辯證角度看，非農化發展才是更加真實的存在，其為鄉村社會帶來了越來越多的發展機會，同時也造成了越來越多已知或未知的社會風險。承認與辯證看待鄉村社會非農化發展的客觀事實，才是更加有助于鄉村振興戰略價值有效實現的理性選擇。
一、鄉村非農化發展的結構特征及其多重呈現
從本質上而言，鄉村非農化發展是鄉村在其現代化進程中受到外力影響而進行的結構化賡演的必然結果，無論是主動還是被動的非農化發展都意味著農村不再是一個自為自主的社會體系，而是更加深入地嵌在更為廣闊的社會系統網絡中。作為社會系統網絡發展的組成部分，鄉村非農化發展表現出明顯的結構性特征，具體呈現為鄉村社會、農業生產、農民生活等方面。一是鄉村社會非農化發展。鄉村社會是具有高度獨立性的自養系統，既是鄉村生活共同體的物理載體，也是鄉風文明的物質基礎；鄉村社會非農化主要表現在生活空間非農化與鄉村文化非農化。首先是生活空間非農化。一直以來，農村發展都與工業化、城鎮化發展相聯系。不管是出于地方經濟社會發展的考慮還是政績考核的需要，地方政府都在積極推進農村城鎮化、村莊合并、撤村并社等各種發展鄉村社會的措施，意圖以城市建設的科學主義與理性發展取代鄉村社會的經驗主義與自然發展。這種做法無可厚非，卻在事實上導致了鄉村生活物理空間的非農化重構，標準化取代個性化，統一性替代差異性，集中性取代分散化，隨之而來的還有類城市化的新的社交網絡、高成本生活以及集約便利的服務。其次是鄉村文化非農化。鄉村文化不會停止變遷，現在的鄉村文化絕對不再是傳統取向、小農社會、封閉穩定意義上純粹的地方性鄉土文明，而是呈現為被放置于工業文明、小農社會化、開放失衡狀態下混融的非農化發展狀態。鄉村文化原有的單一化、同質性特征正在被多元化、異質性特點所替代。原有的傳統文化價值依然產生影響，繼替的文化非農化變遷正在發揮新的價值影響。鄉村文化非農化發展使鄉村文化以本體性價值與社會性價值兩種形態共同塑造著鄉村社會矛盾的價值觀念。這就是孟德拉斯所謂“文明的沖突”。顯然，鄉村文化非農化是鄉村文化振興必須面對和考量的基本事實。二是農業生產非農化發展。在現代資本主導與市場競爭條件下，農業作為弱質產業部門，從傳統小農狀態走向現代化主要通過各國的農業保護制度與非農化發展，這是農業現代化發展的客觀事實與必然趨勢。其中，農業非農化發展主要是指農業勞動力、農業土地與農業資本等農業生產要素的非農化。首先是農業勞動力非農化。現代社會流動打破了城鄉二元結構，讓固鄉守土的傳統意義的農業勞動力即農民進入城市，實現非農化就業，農民的多元分化甚至讓“誰來種地”成為世紀之問。總體而言，除了原有的留守農民，目前從事農業生產的勞動力還有租地農戶、返鄉農民、種糧大戶、各類農業資本公司等。無論誰來種地，從事農業生產的勞動力非農化都已是客觀事實，即使傳統意義上純粹的農民家戶，也是非單純性從事農業生產的兼業農。顯然，農業勞動力非農化已經開始改變農業生產結構與生產關系。其次是農業土地非農化。土地具有非再生性，因此為了“把飯碗端在自己手中”，我國執行了最為嚴格的耕地紅線制度以保證農業生產。不過，正常經營條件下，占用土地從事非農產業的經濟效益明顯高于農業用地是常識，也是共識。這樣既能創造就業容納轉移農村勞動力，又能創造財富與稅收，這種比較效益結構是土地非農化使用的根本動力。在此動力驅使下，城鎮化與鄉村社區建設“征地”、資本下鄉“租地”等現象的直接后果，就是越來越多的農業用地被非農化使用。最后是農業資本非農化。從歷史角度而言，農業生產剩余主要被體制性地轉化為城市與工業資本。目前國家資本通過城市反哺農村、工業反哺農業被有計劃地投入農業并沉淀為農業資本。不過，從事農業生產帶來的溫飽有余、富足不夠的事實與經濟理性的指引，讓農民不會跟隨國家戰略，而是更愿意把自身積累資金投向非農產業。在利潤增值的理性支配下，下鄉資本從事農業生產要么是農業搭臺、政治唱戲，追求政策紅利，要么是將農業生產引向更能產生利潤的品類與行業。個體與資本的理性行動無可厚非，卻在事實上造成農業資本非農化發展的外部性結果。三是農民生活非農化發展。“農民”作為一個學術性概念主要有階級、制度與職業三重理解，農民現代化是農民適應“傳統—現代”發展模式的角色轉換、職業轉換、身份轉換。正是這三重轉換形塑著農民非農化的生存狀態。農民非農化生存是農民適應現代化發展，獲取生活資料的個體能動性與生存理性的本質表現，主要表現為就業、收入、生活的非農化。在就業與收入的非農化方面，農民就業形式已完全超脫傳統農業領域，呈現為兼業化，非正規就業、非正式就業等特征。在特定國情下，“農民工”稱謂正是農民就業非農化最好的現實注解，多種職業、多項技能幾乎是每個農民必備的生存條件。就業非農化直接帶來農民收入非農化，數據表明，單純農業收入在農民家庭收入中的占比逐年減少，非農化職業收入是農民家庭增收的主要渠道與保障。收入增加帶來消費能力提高，直接將農民的傳統生活帶入非農化狀態，生活方式、生活內容超越傳統范圍，開始與市場主導的城市生活接軌。總之，農民群體偏重保守、重視倫理的傳統性格正在被非農化改變或取代。
二、鄉村非農化發展的雙向效應及其政策意指
一是鄉村非農化發展的雙向效應。鄉村社會非農化發展對農業農村農民的影響具有多層面的連鎖性特點。總體而言，這種影響可從積極效應與消極效應兩方面解析。首先是鄉村非農化發展的多重積極效應。非農化發展促進自足經濟向市場經濟積極轉變，成為有效解決人地矛盾的主要途徑；專業、合作、網絡等生產方式正在改變著分散、單一的傳統家戶農業生產方式、組織方式與銷售方式；競爭、開放等市場觀念取代封閉、保守等農耕思想，正在成為塑造“現代農民”的觀念要素。其次是鄉村非農化發展帶來的消極效應。非農化發展造成鄉村社會基于倫理傳統的社會契約開始失效，既有的社會治理網絡與安全基礎遭到破壞。長期發展而言，這是鄉村現代化發展與進步的必然破舊階段，而短期卻必然造成鄉村社會資本的快速流失。孝養文化、互助網絡的約束力逐步減弱造成社會價值失準；農業生產要素流失，土地成為資本下鄉賺取政策紅利的獵品；農民被標簽化為落后主體擠出農業生產；農民本體性價值被社會性價值替代，攀比消費、低俗文化流行導致社會關系失衡。二是鄉村非農化發展的政策意指。鄉村非農化發展的社會事實與雙重效應表明，辯證看待非農化發展對于促進鄉村振興、實現農業農村現代化具有重大政策價值。其關鍵在于如何讓非農化發展更恰當地嵌入既有的鄉村社會結構，促進農村農業現代化，通過外在政策力量引導非農化發展的積極效應發揮并限制消極作用的成長。具體而言，鄉村非農化發展至少給鄉村振興戰略帶來三方面的政策意指。首先是黨建引領建設鄉村社會治理共同體。建設鄉村社會治理共同體是為了重構國家與鄉村的制度性聯系，重新整合與凝聚各類鄉村社會主體力量，實現鄉村共同體的“共建共享共治”。通過共同體建設形塑鄉村現代化過程中的適應性機制，不僅能有效吸納非農化發展帶來的新的規則、組織等資源要素，而且能增強鄉村社會應對社會資本流失與社會結構解組等負面效應的行動能力。“黨建引領”一方面是保證鄉村社會治理共同體建設的政治方向，更重要的是實現黨的社會的有力發揮，即由黨的建設出發型塑政黨服務農村與農民的生活性公共服務保障體系的能力，使之成為推動建設鄉村社會治理共同體的核心力量和鄉村非農化發展回應機制建設的支柱力量。其次是推動鄉村文化的多元融合與創新發展。鄉村文化振興至少需要重視“三個結合”，即增進鄉村文化建設與鄉村主體文化體驗與表達的有效結合，實現各類文化主體能夠動員與愿意參與的有效對接；促進鄉村文化組織建設與移風易俗的有效結合，緩解鄉村文化凋敝造成的種種弊病，提高鄉村社會生活的文化質量；標準化的公共文化建設要與地方文化、傳統文化有機結合，尊重并引領地方文化自主創新，實現政府提供的與鄉村需要的之間的有效對接。鄉村文化振興能有效引領、吸納非農化發展帶來的文化要素及其正面功效。最后是推動農業生產的“再組織化”，增強農村集體能力。市場經濟重塑下的鄉村經濟不可能重新回到政治規制的集體經濟，但是沒有新的集體化、組織化的鏈接機制，分散化的小農經濟根本無法適應現代社會與市場發展的競爭，這導致進入鄉村社會的非農化發展要素如技術、資金等，要么成為強勢資本剝奪弱勢農民的工具，成為無序競爭、不當競爭的來源；要么無法與農村社會的土地、勞動力等原材料有效結合，形成新的農業生產動能。因此，關鍵在于推動農業生產體系建設，實現農業生產的“再組織化”，增強農民生產的自主能力，進而增強農村集體經濟力量。農業生產“再組織化”至少要考慮三個方面聯結機制的建設，即建設協作機制，挖掘傳統互助與現代合作社的內在優勢，實現分散小農的組織化；建設服務機制，形成服務農業全過程生產的社會化服務體系，以組織化的服務實現一體化的農業生產；建設規制機制，規范新的資本力量在農業領域的市場行為，保護家戶小農的權利不受資本剝奪。這樣通過“再組織化”方式為非農化發展資源建立有序進入農業生產的規范渠道，使之成為鄉村產業振興的有效要素。
參考文獻：
[1][法]孟德拉斯.農民的終結[M].李培林譯，北京：社會科學文獻社，2005年版.
[2]溫鐵軍，張孝德.鄉村振興戰略深度解讀：鄉村振興十人談[M].南昌：江西教育出版社，2018年版，53-72.河南省哲學社會科學規劃項目：鄉村振興戰略的政策網絡治理研究（2018BZZ002）
作者:李有學 單位:河南大學地方政府與社會治理研究所
關鍵詞：新型城鎮化；人的現代化；城市治理
中圖分類號：C912 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2014）-04-28（5）
新型城鎮化是鏈接工業化、信息化和農業現代化的重要戰略環節。中央城鎮化會議明確提出，中國未來的新型城鎮化，關鍵在于實現人的城鎮化。因此，新型城鎮化過程中要堅持以人為核心，提高城鎮人口素質和居民生活質量，推動常住人口有序實現市民化，并培育一代又一代具有現代觀念、開放意識、創新精神、公益理念、健全人格的高素質市民。
以人為核心的城鎮化，首先要求實現人的現代化。這里所稱的人的現代化，是指置于現代化系統中的人的現代化，因此首先有必要對現代化這一重要范疇加以界定。現代化，即如人們所言，它是受人們的價值觀念指導的一種有目的、有計劃、以經濟發展為中心，涉及到文化各個層面的人類文化的進步運動，也是一個包括科技、經濟、政治、社會和文化各大子系統在內的龐大系統工程。科技進步、經濟發展導向工業革命，提供現代化的經濟基礎和動力，同時使作為經濟、政治、文化和人格載體的社會主體即人所組成的社會結構發生相應的分化與整合，從而促進作為經濟和社會集中體現的政治法律制度的變革，民主法律制度的形成和大眾參與。相應地，人們在文化方面從生活方式到價值觀念、從教育水平到知識心理結構，也會在與其他要素的相互作用中發生變化。[1]這樣的理解，超越了過去人們對現代化的狹隘認識，即現代化不只是純經濟、純物質層面的，它內含著人的現代。現代化的一切發展，歸根結底都是為了實現人的發展，實現人的現代化。
上世紀60年代，美國社會學家英格爾斯（Alex?Inkelex）就曾提出，人的現代化是指“他是一個見聞廣闊的、積極參與的公民，他有明顯的個人效能感；他有高度的獨立性和自主性；他樂意接受新經驗以及新的觀念，也就是說他是相當開放的，在認識上是靈活的”。同時，英格爾斯通過對6個發展中國家的研究，總結出“現代人”的12個特征：現代人應具有與宿命論相對立的效能感；樂于接受社會變遷；愿意接受新的生活經歷；尊重并愿意考慮各種不同意見；積極獲取并關心新的知識與信息；守時惜時，具有較強的時間觀念；無論在公共生活還是在私人生活都趨向于計劃性；基于對理性的依賴而對周圍人給予依賴；重視專門技術和公正的分配；有較高的受教育和職業期望；具有普遍主義的傾向，不應特殊的個人特征而給予不同的對待；對生活采取分析的態度，傾向于更積極地解決問題而不是回避問題。[2]
國際著名未來學家阿爾溫?托夫勒則列舉了現代青年和現代勞動者的特征：
青年對長者不那么順從，對消費不那么計較，對享受不那么耽溺；勞動者敢于負責，懂得自己工作怎樣與別人配合，能承擔更多的任務，能迅速適應變化的情況，以及敏感地與周圍人協調一致；樂于探索工作的意義，敢于懷疑權威，持有獨立見解，以社會主人翁的姿態從事工作，辦事靈活，行動敏捷；以自己與眾不同而自豪。[3]
中國學者參考國外現代化問題專家的意見并結合中國的實際情況，也提出了人的現代化的標準：（1）具有高度的民主意識和民主參與能力；（2）具有高度的法治精神；（3）具有開放的頭腦；（4）具有合作精神和競爭觀念；（5）具有強烈的個人效能感；（6）尊重科學，不迷信權威。[4]在此基礎，我們也可將人的現代基本素質特征及其構成進一步概括為：其一，有現代化的理想與進取精神。其二，有社會公德和現代人格。其三，具有現代法律意識和理性精神；其四，具有科學文化知識和現代化時空觀念。而如果把這些特征加以高度概括，現代化的意識、現代化的素質和現代化的能力實際上就可成為衡量人的現代化的幾條客觀標準。[5]
新型城鎮化要更好地實現人的城鎮化，需要以實現人的現代化為目標。現有格局下，考察新型城鎮化的以人為核心的城鎮化，需要從人口的現代觀念、市民的休閑生活、教育條件、公共服務、社會參與、城市治理現代化等層面積極推動，以夯實人口城鎮化的基礎，并最終逐步實現人口的現代化水平。
1 淮安人口結構與城鎮化的人口結構
2004年淮安市轄4區4縣，包括92個鎮和24個鄉，總面積1.01萬km2，總人口524.06萬。自2000年以來淮安的城市化進程以年均提高1個百分點的速度推進，2004年末淮安全市城鎮人口達到 190.47萬人，城市化水平為36.35%，已經進入快速城市化階段。
表1為淮安市城鎮規模等級結構，可以看出，淮安市46.24%的非農業人口居住在僅占城鎮個數1.12%的中心城市淮安，30.84%的非農業人口居住在占城鎮個數93.26%的83個人口少于2萬人的小城鎮中，只有22.92%的城鎮非農業人口居住在僅占城鎮個數5.62%的5個小城市中。城鎮規模等級體系發育不全，無20～50萬人口的中等城市，10～20萬人的城鎮雖有2個，但人口也剛剛超過10萬人，5～10萬人的城鎮只有2個，2～5萬人的城鎮只有1個，1萬人以下的城鎮多達80個。由此分析，淮安市域城鎮規模結構可以歸納出下列特征：城市化水平不高；城鎮人口分布表現為“中間小、兩頭大”的啞鈴型。[6]
2 淮安城鎮人口的生活方式
理論上，對生活方式概念的界定是指人們在一定的社會條件制約下和價值觀念指導下所形成的滿足自身生活需要的全部活動形式與行為特征體系。[7]我們對生活方式的分析邊界可以從廣義和狹義生活方式的內容去界定。對廣義的生活方式的分析應該涵蓋政治生活、宗教生活、物質消費生活、閑暇和精神文化生活方式等廣闊領域；狹義的生活方式主要把分析的邊界限定在日常生活領域：物質消費、閑暇和精神文化、家庭生活方式；本文主要從狹義的方面分析淮安城鎮人口的生活方式，即對淮安市城鎮人口休閑、消費、日常生活等基本的生活方式進行分析。
在休閑生活方式上，淮安市城鎮居民已經逐步由一元化向多元化轉變。改革開放初期，城鎮居民，特別是進城打工者終日為生計奔波，談不上閑暇時間；即便是在茶余飯后，也大多聚在一起家長里短，或靠打牌、飲酒來消磨時間。近年來，城鎮居民的閑暇時間在增多，閑暇時間的活動形式日益多樣化，活動方式日益文明化。讀報、看電視、上網、旅行等已經逐步成為一種主要的娛樂方式。每個月用于娛樂和其它文化消費的比例在明顯增加。隨著現代科學技術的發展和大眾傳媒的推廣，城鎮居民在閑暇生活方式的內容選擇上還會逐漸向現代化生活方式轉變。
城市家庭消費模式中的不同開支反映著城市消費結構。在我國消費環境的影響下，城市消費結構發生了一些變化。在一些高收人家庭的消費比例中，花銷在住房、車駕、奢侈品、娛樂上的費用呈現出逐年上升的趨勢；一些中等收入家庭的消費比例中，花銷在旅游、居住、交通、通訊上的費用開始增加；而低收人家庭的消費比例中食品、衣著、文教、醫療占據消費的絕大部分。
食品的基本消費支出為1514.249元，占人均實際消費支出的62.89%。食品類的基本消費需求占該類消費支出中的比重居各類之首，這反映了食品類消費的彈性較其它類小，其基本消費需求與實際消費的差距與其它類相比最小。從供應保障的角度來說，是最需要關注的類別。
教育文化娛樂服務、醫療保健類的基本消費需求比重分居二、三位，分別為59.75%和50.19%。一方面，這與近年來醫療、教育費用持續上漲有關，老百姓不得不用更多的錢來支付基本的醫療、教育等費用。
交通和通訊的基本消費需求比重最小，25.04%，說明交通和通訊類屬于發展型和享受型的消費，由于經濟相對落后，沒有地理優勢，思想觀念相對保守等因素，導致淮安對外的交往和聯系相對較少。說明居民對該類別的消費具有較高的承受能力，具有較大的發展潛力。
家庭設備用品及服務、教育文化娛樂服務、衣著3類的消費數據顯示，全省數據都低于淮安的，說明淮安在這3個方面還有較大的發展空間。[8]總體而言，淮安市城鎮居民已由溫飽型的農產品消費過渡到了小康型的工業品消費，并正在向比較富裕型的服務類消費演進，理性與享受型消費正在形成。居民消費結構將從物質消費為主轉變為非物質消費為主；生存資料消費比重將進一步降低，享受和發展資料消費比重上升，對服務消費的需求和質量要求意識大大提高。
3 淮安城鎮人口觀念與思維方式的缺陷
3.1 缺少創新，發展視野局限
傳統的民族文化宣揚恪守古訓，以古人是非為是非，求穩怕變。這種心態嚴重阻滯了中國社會的進步。商品經濟、市場經濟的發展，使中國人那種因襲傳統、害怕變革的觀念有了很大的改變，接受嶄新的思想觀念，采用新的生產方式和生活方式。但是，因循守舊、變通意識差仍然是中國人思維的一大局限。[9]淮安作為蘇中落后的地級市，同樣面臨著創新不足，思維固化的局限。欠發達地區的城市要靠自身的經濟積累，最終達到一個相對發達的發展水平幾乎是難以實現的。淮安市經歷了一個長期的關起門來搞建設的時期，與周邊地區交流不足，與蘇南蘇中合作不夠，致使淮安各方面一直處于江蘇各市的落后水平。作為新型城鎮化建設中的淮安人需要轉變因循守舊的傳統思維方式，適應新時代，接受新觀念，從思想觀念上適應農村現代化進程的生產方式與生活方式的根本性轉變。現代社會競爭更趨激烈，變化和更新更加迅速。如果說繼承與模仿是傳統社會的特征，并借以延續社會，那么，創造與變革是現代社會的特征，以此推動社會飛速前進。
3.2 轉變對待知識和開放的態度
與先進地區相比，淮安教育還存在著諸多困難、問題與不足，主要表現在：一是教育優先發展戰略還未得到完全落實。教育規劃相對滯后，教育投入不足、財政性保障水平不高。二是教育發展水平不均衡。城鄉、區域、校際之間辦學水平差距明顯，優質教育資源不能滿足人民群眾日益增長的需求。幼兒入園難、入園貴問題和義務教育階段“擇校”問題還沒有得到解決。三是教師隊伍綜合素質還需提升。教師教育教學水平未能完全適應教育現代化的要求，教師隊伍存在結構性矛盾，教育發展理念、管理水平還需進一步提升。四是職業教育服務經濟社會發展能力有待增強。職業學校培養技能型人才的數量、質量、結構與經濟社會發展需要還不相適應。五是高等教育整體水平有待提高。科學研究重大成果缺乏，應用型人才培養模式還需進一步改進，等等。與落后的教育相對，是新型城鎮化進程中人們對知識的重要性認識不足。不少城鎮居民急功近利，忽視在培養人才上的物質投入。許多居民對知識、科技的重視在很大程度上還只是源于直觀的感受，而非對科技、知識在經濟和社會發展作用中的深刻認識。
3.3 固步自封，流動渠道不暢
改革開放以來，隨著城鄉二元結構的松動，城鎮居民越來越多地接觸到都市文明和大眾傳播媒介，城鎮居民的成就動機和進取精神被大大調動起來。然而，知足常樂、小富即安、依賴等待、不思進取等思想觀念并沒有完全清除。因此，只有從根本上轉變城鄉居民的思維方式，改變知足常樂和故步自封的態度，增強成就動機與進取精神，作為城鎮化主體的人方能適應社會現代化的需要，不斷推進中國新型城鎮化的步伐。
目前，淮安農村勞動力剩余嚴重，高達110萬人左右， 而且農村勞動力總體素質偏低，初中學歷以下勞動力占總數的比重高達85.77%，同時， 勞動力仍以本地就業為主。實踐證明，資金、勞動力的流通是促進欠發達地區逐步發展的行之有效的有力手段。例如，20世紀80年代以來，從四川、江西、湖南、安徽、廣西等地涌進廣東的民工達650萬以上，他們不僅解決了廣東經濟發展對勞動力的需求，而且這些外出的民工回鄉后帶回的資金、技術和管理經驗對振興欠發達地區起到了重要作用。當前大規模轉移農村勞動力是解決淮安新型城鎮化的關鍵。
3.4 缺乏效率，時間意識淡薄
淮安作為蘇北地區的中小城市，城市規模小，工業服務業欠發達。總體來說生活在城鎮居民的生活節奏明顯慢于北上廣等一線城市，同時亦無法與蘇錫常等二線城市相比。慢節奏的生活狀態導致居民的時效意識不強。“時間就是金錢，效率就是生命”的觀念儼然成了大都市人的觀念，小城市的居民不受此規則的規范。目前城鎮居民的閑暇生活較之以前有了很大改變，但是還有的人樂于打牌、下棋、搓麻將、拉家常、聊天、閑逛，大好時光白白流逝、消磨掉。費時間，不講效率仍然是一種普遍現象。因此，要實現新型城鎮化中的人的現代化，在思維方式的轉變中必須增強居民的時效觀念。
4 新型城鎮化的“人的現代化”戰略路徑
4.1 發展現代化教育事業
21世紀是科技人才競爭的世紀，無論哪個國家、地區，經濟發展的觀念都應由偏重資本推動轉移到依賴科技和創新上來。在這個大環境下，淮安市必須繼續以“科教興市”作為未來社會經濟發展的戰略重點。教育實施的體系大略可以分為家庭教育、學校教育和社會教育三大類。[10]從淮安市城鎮化的需要來分析，第一，我們應通過各種宣傳、培訓等教育活動，提高家長對終身學習的認識與了解，將終身學習的基本觀念根植于每位鄉村居民心中，培養家庭成員終身學習的態度與習慣。第二，在學校教育中，應以終身教育作為指導原則，改進學校教育的目標、課程、教材、教法及評價標準，以奠定終身學習的必需知識，并掌握終身學習必需的方法和技巧。鼓勵成人重回學校就讀，實現學校教育資源向社區民眾開放。第三，建立、健全專門性成人教育機構，為成人提供各種學習、進修的機會，鼓勵非正規教育機構及大眾傳媒加入終身教育的行列。
4.2 開展農村教育活動
根據我國當前農村的實際情況，我們要重點加強以下教育活動。第一，以群眾喜聞樂見的方式普及科技知識，重點要傳授一些適宜當地農村推廣的種植、養殖及一些三產服務性技能；還要深入開展“掃盲”活動，特別要提高中老年婦女的科學文化素質，使封建迷信等在農村沒有生存土壤。第二，加強各種宣傳、教育活動，嚴厲遏制農村、聚眾賭博現象。第三，采取適合鄉村居民的文化程度、語言習慣、思維方式、接受能力的方式和手段，以教育、經濟手段為主，結合運用法律、行政手段，雙管齊下，開展普法宣傳，增強村民法律意識、可持續發展觀念和環保意識。第四，要發動相關部門及有關志愿者，開展對鄉村居民的健康教育活動，切實提高鄉村居民的生活衛生水平，形成健康、科學的生活習慣。
4.3 優化經濟、政治環境
只有大力發展生產力，不斷提高人民的生活水平，才能穩固和完善社會的經濟結構，并為人的現代化提供強大的物質保證。當前鄉村城鎮化，需要通過走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路，并以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，促使人民生活的富裕化。而優化經濟環境的過程中人的聰明才智也得到了充分發揮，人的綜合素質得到充分提高，經濟的發展促進了人的現代化。 促進政治環境民主化。傳統鄉村居民由于封建意識影響較深，缺乏現代公民意識和政治熱情，政治知識嚴重匱乏，參與的程度和水平很低。而從實現人的現代化角度分析，鄉村居民的政治參與可以培養鄉村居民的現代公民意識，鍛煉其政治能力，提高其政治素質，使其成為符合現代化發展要求的新型合格公民。在城鎮化進程中為推動人的現代化，必須努力創設條件，讓作為社會主義民主政治主體之一的廣大鄉村居民通過民主投票選舉、依法訴訟、婦女參政等形式參與政治生活、表達自己的愿望，并通過村民自治保護自己的切身利益。
4.4 城市治理現代化
城市治理要求由原來的強制性的、自上而下的模式，過渡到具有較強參與性、
依靠開放的民主程序的模式。[11]國家與地方政府、私營部門和市民各擔其責，共同努力。城市治理必須調動各級人力、財力和技術資源，才能實現成熟的城市社會所要實現的目標。城市治理還要求市民和企業都參與進來，作為負責的伙伴，互相協作，共同改善生活環境。目前我國公眾在參與城市治理方面還存在著不少問題。比如說參與的深度不夠，參與的范圍不廣，公眾參與的機制不健全，公眾本身的參與意識很淡薄等。[12]
城市治理的現代化理論特別強調公眾的參與。在未來的城市治理中，城市政府應該有意識的下放城市治理的權限，讓更多的有意愿的公眾成為城市的治理者。其次為了方便公眾的參與，我們可以借鑒國外城市治理的經驗，設置相應的參與治理的機構。例如地方社區組織。結合中國的國情，“地方社區組織”以社區為依托。與居民委員會結合參與城市規劃。居民委員可以作為“地方社區組織”的強大的支撐點，因為居民委員會是我國最健全、最具活力的基層社區組織，居民委員會的權力有《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的保障。如果這一構想能實現的話，此種由下而上的城市管理手段比政府自上而下的行政手段將更奏效。最后，培育公眾的參與意識。與其說公眾參與是一項技術，還不如說是一種信念和制度。如想順利推動公眾參與，那么最重要的是培養參與意識。一方需要將城市規劃公開、透明、允許并鼓勵公眾討論、評判；另一方面需要普及城市治理的知識，使公眾能夠用基本知識與他人進行溝通、交流。
城市治理的現代化作為城鎮化過程中不可缺少的環節，最終也是為了實現人的現代化。一切以人為本，城鎮化的最終結果將是越來越多的人走上現代化的道路，這也是21世紀中葉實現基本現代化的重要組成部分。
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一、農業現代化面臨的問題
我國經濟發展進入新常態、經濟增速放緩。隨著國內外經濟環境的變化和長期粗放式經營積累的深層次矛盾逐步顯現，農業持續穩定發展面臨的挑戰前所未有，主要包括以下幾個方面：一是農業利潤空間受到擠壓，國內主要農產品價格高于國際進口價格，而我國農產品的生產成本仍在不斷上升。其中土地、勞動力等生產要素價格持續攀升，特別是人工成本快速上漲。大多數地區均面臨農村勞動力高齡化、務農勞動力面臨“斷代之憂”。以前是農忙才缺工，現在是一年四季都缺工。年輕農民都外出打工，不會種地，也不愿種地，農村務農的大多都是60歲以上的“高齡農民”。農業新型經營主體尚未培育成熟、壯大，務農勞力萎縮的問題卻已擺在面前。二是耕地、淡水等資源緊張，地減水缺的局面仍將持續。過去粗放的農業發展方式導致農業生態環境受損，水質污染、用水浪費、地下水超采等問題突出。三是目前耕地流轉“非糧化”現象已經比較普遍。
二、支持農業現代化的建議
（一）打政策“組合拳”，確保“大糧倉”豐產增收，強化農業科技創新驅動作用
1.全力扶持現代農業綜合配套改革試驗區。發展現代農業綜合配套改革試驗區，探索推進農業現代化。利用政策優勢，大力支持高標準農田建設和現代農業產業園區建設，持續加大全方位支持力度，支持糧食增產、農民增收。
2.積極扶持強化農業科技創新驅動作用。農業發展要靠科技，發展生物育種、智能農業、農機裝備、生態環保等領域均需要資金。我行可以加大對生物育種、智能農業、農機裝備、生態環保等領域的扶持力度。
（二）大力扶持農村土地整治，改善農業生態環境，促使農業發展方式轉變
1.大力扶持農村土地整治，提高土地的集約和節約利用水平。通過實施城鄉掛鉤規劃方案，對農村居民點布局進行合理調整，使得分散零碎、占地面積大的農村建設用地有所改善，集約和節約利用程度得到提高，土地的集約利用水平得到大幅度提高。同時，田塊將更加成塊、成形，農田水利設施也將更加完善，耕地的產出效益將會增加，其耕地的集約利用水平也會得到相應的提高。轉變農業發展方式，扶持由粗放經營轉向可持續的集約化經營上來。
2.加大水利基建投資，大力扶持發展節水農業。集中力量加快建設重點水源工程、江河湖泊治理骨干工程、節水供水重大水利工程等，加快大中型灌區續建配套與節水改造，加快推進現代灌區建設，加強小型農田水利基礎設施建設。積極創新投融資機制，扶持這些水利工程建設，以確保農業增產增收。另一方面，我國是一個水資源極其短缺的國家，推進農業現代化必須要大力扶持發展節水農業——高效節水灌溉。必須幫助農民樹立節水理念，助力農民探索發展高效節水灌溉。
3.扶持農業生態治理，改善農業生態環境。加強農業面臨污染治理，深入開展測土配方施肥，大力推廣生物有機肥、低毒低殘留農藥，開展秸稈、畜禽糞便資源化利用和農田殘膜回收區域性示范，按規定享受相關財稅政策。落實畜禽規模養殖環境影響評價制度，大力推動農業循環經濟發展。扶持啟動重金屬污染耕地修復試點。搞好這些農業生態環境的治理，保證農副產品的質量安全，關系到人民福祉。我行要加大扶持農業生態治理。對退耕還林還草工程，大力推進重大林業生態工程，加強營造林工程建設，發展林產業和特色經濟林等進行融資支持。積極扶持林業產業大發展，以切實改善農業生態環境，確保農業增產增收。
（三）加快構建新型農業經營體系，推進農村一二三產業融合發展
南京美麗鄉村建設初見成效
南京美麗鄉村建設與全市城鄉統籌發展、新農村建設等相結合，為南京創建生態城市夯實了基礎。
村容村貌顯著改善。在保留村莊建筑風貌與傳統文化特色的基礎上，對規劃保留村、交通干線沿線、城鎮和重點園區、市級以上風景名勝區等窗口地帶和重要環境敏感區周邊村莊實施建筑物整體出新，保護性修繕具有傳統建筑風貌和歷史文化價值的古建筑，使整治后的村莊整體協調，村容村貌整體提升。
生態環境明顯優化。落實村莊生活污水治理設施長效管理機制，保障污水處理設施正常運行，實現了村莊污水合理排放。加強了農村自然濕地保護，實現了“水清、暢流、岸綠、景美”的村莊水環境。通過村莊工業污染源治理，建立了工業污染源穩定達標排放監督機制，有效改善了農村生態環境。
公共服務大力提升。以提升村級公共服務功能為目標，建設了一批滿足群眾基本性、便利性、公益性、保障性等需求的公共服務設施，提升了村級便民服務、科技服務、醫療服務、就業創業服務、平安服務等公共服務水平，群眾議事得到保障，基本形成了功能完善、覆蓋面廣、滿足居民需要的公共服務體系。統一布局，進行農村交通基礎設施建設，提高農村公路通行服務水平。推動城鄉區域供水工程，加快實施農村飲水安全工程建設，提高村民生活飲用水量和水質。
興業富民渠道得到有效拓展。首先，促進農業產業發展。在村莊環境整治中，注重促進農村發展，推動經濟轉型。借助風景名勝區、城郊接合部區位優勢，大力發展以農家樂為主的鄉村旅游。其次，促進農民增收。結合村莊特色，有效推動村企聯合建設農村，促進農村農業產業結構調整，促進農村持續增收，提高村級經濟能力和農民收入。最后，促進農民就業。形成一批形式多樣的休閑農業旅游村莊，引導當地農民開辦農家樂；利用土地流轉政策，建設現代農業園區等，讓農民到園區就業；村莊環境整治中，鼓勵村民個人通過投工投勞參加村莊建設，拓寬了農村富余勞動力就業渠道，提高農民收入。
鄉土特色充分彰顯。一是傳統建筑更有特色。江寧區橫溪街道前石塘、谷里街道世凹，高淳區椏溪鎮大山下等村徽派建筑風格，鄉土綠化圍合、道路鋪裝；江寧區橫溪街道后石塘等村蘇式建筑風格，利用起伏的臺地地形，形成憩水而居的空間風貌。二是鄉村文化充分體現。農民畫是六合區冶山鎮等地區的民間傳統文化特色，這一特色在整治中得到充分發揮。他們將農民畫畫在村內建筑墻面上，既豐富了農民文化，又宣傳了黨的政策等，取得了一定的社會效益。三是田園風光更加濃郁。整治緊扣生態特色，結合農業休閑旅游，突出自然、親山、近水，努力打造原生態的新農村。
南京美麗鄉村建設的指向目標
空間優化形態美。按照生活空間宜居適度的要求，全面完成新市鎮城市設計，完成美麗鄉村示范區建設規劃和鎮街土地綜合整治規劃或實施計劃，做到優化城鄉形態，塑造空間特色，彰顯風貌品位。
綠色發展生產美。按照生產空間集約高效的要求，堅持推進低碳、綠色、特色發展。農業“1115”規劃基本落實，高效設施農業、休閑旅游農業快速發展，全面達到農業現代化指標要求，集體經濟實力不斷壯大。
創業富民生活美。按照促進農民收入倍增的要求，不斷拓展農民增收渠道。勞動力就業層次不斷提升，創業農戶穩步增長，農民參加合作經濟組織比例不斷提高，城鄉統一的社會保障制度逐步建立，農村養老、醫療、低保等實現應保盡保。
村社宜居生態美。按照生態空間山清水秀的要求，加強農村生活環境整治建設。新社區基礎設施和公共服務設施配套完善，農村環境長效管護機制健全，生活垃圾和污水得到有效治理，主要水體、水質達標，村莊綠樹成陰、水清流暢、空氣優良。
鄉風文明和諧美。按照鄉風文明、管理民主的要求，倡導形成健康、文明、和諧的生活方式。農村文化建設、平安村和文明村創建廣泛開展，做到管理民主、鄰里和睦、團結互助、遵紀守法，農民素質進一步提高，農村治安狀況良好。
南京美麗鄉村建設的基本原則
堅持規劃引領，集聚集約。樹立“綠色、人文、智慧、集約”的規劃理念，充分考慮各地自然條件、資質稟賦、經濟發展水平、民俗文化差異，貼近實際，量力而行，突出特色，注重實效，差別化制定各類美麗鄉村創建目標，以高標準規劃為引領，以集聚要素、集約發展為導向，統籌推進新型城鎮化和美麗鄉村建設，促進區域功能科學定位，城鄉空間一體布局，基礎設施和公共服務均等覆蓋。
堅持生態為基，綠色發展。遵循自然發展規律，尊重山清水秀、鳥語花香的自然之美，樹立人與自然和諧相處的發展理念，實施最嚴格的能源節約、環境保護、土地管理、生態綠地保護和水資源管理制度，建立完善生態補償機制，切實保護農村生態環境。統籌推進融生態經濟、生態人居、生態環境、生態文化于一體的生態文明建設，為全市發展提供更多的生態產品。
堅持因地制宜，試點先行。立足農村資源稟賦和經濟社會發展實際，順應新型工業化、城鎮化和農業現代化發展要求，挖掘整合當地的生態資源與人文資源，因地制宜，分類指導，大力發展特色化的“一村一品、一村一景、一村一業”，充分彰顯南京地域農村的特色和韻味。堅持試點示范、改革創新，以試點鎮街為重點，加快創建美麗鄉村示范區和示范村，為面上推進探索新路，積累經驗。
堅持以人為本，民生為先。始終把落實好、維護好、發展好農民群眾的根本利益放在首位，充分尊重農民意愿，發揮農民的主體作用，切實維護農民合法權益。在美麗鄉村建設過程中，同步推進農民收入倍增，加快城鄉社會保障并軌；在改善農村生產生活條件的同時，努力增進農民福祉。
堅持政府主導，社會參與。建設美麗鄉村，責任在區，關鍵在鎮街，基礎在村組，主體是農民。必須堅持政府主導，明確責任分工，整合資源、聚焦重點、合力推進；廣泛動員社會力量投入，鼓勵和引導社會資本積極參與，共同建設美麗鄉村、幸福家園。
南京美麗鄉村建設的重點舉措
土地綜合整治工程。一是優化城鄉用地結構與布局，緩解土地供需矛盾，保障新型工業化和城鎮化建設；二是推動農田適度規模集中，提升耕地生產能力，夯實土地流轉與農業現代化建設基礎；三是有效顯化農村土地價值，壯大集體經濟組織實力，促進農民增收；四是堅守基本農田紅線，落實國土生態空間，加快生態文明建設；五是促進城鄉土地資源有序流動，提高土地配置效率；六是加快形成新型城鄉工農關系，促進城鄉一體化發展。
現代農業發展工程。深入實施農業“1115”工程，對納入規劃的高標準農田和標準化菜地實行永久保護。推動農業高效規模集約發展，主導產業形成一鎮一業、一村一品。發展都市型現代農業。大力發展設施農業、生態農業、生物農業、休閑農業、智能農業、加工農業。創新農業經營機制，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，因地制宜發展土地股份合作等多種形式的農業適度規模經營。
農民收入倍增工程。一是增加農民土地財產收益。加快推進征地制度改革，提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。探索建立農村宅基地、農民承包地有償轉讓和退出機制，允許農民在自愿的基礎上通過市場方式流轉或退出宅基地、承包地，獲得土地收益，增加財富積累。探索組建農民專業合作社參與土地綜合整治新模式，增加農用地流轉和開發收益。二是提升農民創業就業層次。推進農民創業基地建設，扶持農民初始創業。突出低收入農戶較集中的地區整體扶持開發，整鎮、整村推進低收入農戶增收。三是提高集體經濟股份分紅收入。強化村級標房招租管理，規范社區股份合作社社員分紅占比。
鄉村旅游發展工程。推動休閑農業提檔升級。加快形成以森林（濕地）公園、農業休閑園區、優良傳統文化、精品農莊、農家樂村、農家樂經營戶為支撐的鄉村農業旅游發展格局。發展鄉村休閑旅游業。重點建設江寧美麗鄉村之旅等精品鄉村旅游線路，創建一批省四星級鄉村旅游點。
農村交通路網建設工程。加快城鄉路網連通，推進郊區高速公路通道建設。開展全市2000多公里農村公路提檔升級，進一步提升農村公路安全條件、通暢水平、沿線環境，形成鎮村互通互聯、成網成環的現代城鄉交通體系。完善農村公交體系。建設城鄉客運一體化體系，實現鎮村公交全覆蓋。
農田水利建設工程。進一步調整優化農田水利建設規劃，加快推進農田水利連片治理，農田水利重點縣及灌區建設，農村河道河塘疏浚整治等。持續推進村莊河塘清淤等水環境治理，著力改善農村水環境和用水條件，建設水美鄉村。因地制宜打造生態清潔型小流域，推進水土保持生態文明建設。
農村生態環境保護工程。把生態文明示范區建設納入美麗鄉村建設的全過程，以尊重自然規律為前提，以人與自然、環境與經濟、人與社會和諧共生為宗旨，以資源環境承載力為基礎，以建立節約環保的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式為著眼點，逐步實現農村地區生態文明理念顯著增強，綠色發展水平顯著提升，污染排放總量顯著下降，生態環境達到率先基本現代化標準，為推動農村生態安全和可持續發展提供重要保障。
新市鎮新社區建設工程。優化新市鎮新社區建設布局。科學確定新市鎮新社區的數量、規模、布局，有序推進農村人口適度集聚。完善鎮村生活設施配套。加強鎮街建成污水管網建設，提高農村新社區（保留村）生活污水處理設施覆蓋率。環衛清掃保潔采取市場化運作，提高垃圾集中收集率和無害化處理率。開展美麗鄉村示范村創建。按照“五美”要求，建立美麗鄉村示范村指標體系，以五大示范片區為重點，每年重點打造30個以上美麗鄉村示范村。強化公眾參與，美麗鄉村示范村群眾滿意度不得低于80%。
農村公共服務提升工程。強化農村衛生體系建設。推進城鄉基本公共衛生服務項目同標準，建立完善各級人口和家庭公共服務機構。推進城鄉教育均等化發展。加快農村教育信息化基礎設施建設，實施農村幼兒園綜合提升項目。引導優質教育資源向農村地區輻射。完善農村文化體育設施。加快公共文化服務體系示范區創建，推進社區（村）文化活動室示范點建設。實現廣播電視全面覆蓋，推進農村有線電視全面數字化整體轉換。對村鎮體育設施進行提檔升級，加快構建村鎮公共體育服務“四有”目標。
和諧農村建設工程。加快建立城鄉一體化社會保障體系。完善城鄉居民養老保險制度，開通城鄉居民養老保險與企保的銜接通道，著力解決原農保歷史遺留問題，城鄉居民養老保險覆蓋率穩定在99%以上。整合城鎮居民醫保和新型農村合作醫療制度，加快推進新型農村合作醫療的藥品、診療項目與城鎮居民基本醫療保險統一。加強文明和諧鄉風建設。加大居（村）務公開力度，完善民主議事機制，拓寬農民利益訴求表達渠道。全面推行“一委一居（村）一站一辦”的“扁平化”、“網格化”社會服務治理模式。深入開展和諧社區、平安社區創建活動，努力提升農民群眾的幸福感和滿意度。
南京美麗鄉村建設的政策支持
加大現有政策扶持力度。市級土地綜合整治、農業綜合開發、高標準農田建設和農田水利建設等涉農專項資金安排向美麗鄉村示范區傾斜。設立美麗鄉村建設以獎代補資金，對考核達標的市級美麗鄉村示范片區適當獎補。研究制定市級生態紅線區域專項生態轉移支付政策，進一步完善生態補償機制。各區加大美麗鄉村建設資金整合投入力度，同時，積極引導社會資金投入，形成推進美麗鄉村建設的合力。
探索建立集體建設用地流轉機制。建立城鄉統一的建設用地市場，制定集體建設用地使用權流轉最低價和指導價，完善有關市場管理與交易規則。健全集體建設用地使用權流轉的內部決策制度，完善土地流轉收益分配制度，各區政府從流轉中提取一定比例作為城鄉統籌配套建設資金，專項用于農業農村發展。
完善農民建房與宅基地審批政策。探索符合南京特點的農民集中居住模式，各區根據農村人口流動、農民搬遷和城鎮化進程的實際，結合新農村建設和農村土地綜合整治，全面貫徹落實宅基地有償退出制度，鼓勵農民向新市鎮、新社區集中，提高農村土地利用水平和農民居住條件，加強農民集中居住區公共資源配置和公共服務水平。
深化投融資體制改革。積極推行多渠道的投融資模式，搭建美麗鄉村建設的投融資平臺，引導和鼓勵社會資本、國企集團、集體經濟組織等參與投資運作，建立投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化的機制，形成多方籌資、共建共享、互利雙贏的投融資格局。
《人民日報》北京2016年7月11日電 國務院日前印發《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求按照全面建成小康社會目標，加快縮小城鄉教育差距，促進教育公平，統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展。《意見》提出，……到2020年，城鄉二元結構壁壘基本消除，義務教育與城鎮化發展基本協調；城鄉學校布局更加合理，大班額基本消除，學校標準化建設取得顯著進展，城鄉師資配置基本均衡，鄉村教師待遇穩步提高、崗位吸引力大幅增強，鄉村教育質量明顯提升，九年義務教育鞏固率達到95%，縣域義務教育均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化基本實現。
【理論分析】
1.物質決定意識，意識是物質的反映，要求我們堅持一切從實際出發，實事求是。
在許多地方，城鄉二元結構矛盾仍然突出，鄉村優質教育資源緊缺，教育質量亟待提高；城鎮教育資源配置不適應新型城鎮化發展，大班額問題嚴重。因此，國務院要求統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展。
2.掌握系統優化的方法，要著眼于事物的整體性、注意遵循系統內部結構的有序性、注重系統內部結構的優化趨向。
用綜合的思維方式來認識事物。深化義務教育治理結構、教師管理和保障機制改革，構建與常住人口增長趨勢和空間布局相適應的城鄉義務教育學校布局建設機制，完善義務教育治理體系，提升義務教育治理能力現代化水平。
3.矛盾具有特殊性，要求我們堅持具體問題具體分析。
針對東中西部、城鎮類型、城鎮化水平和鄉村實際情況，因地制宜選擇發展路徑，科學規劃城鄉義務教育規模，保障教師按需配置，引導學生合理流動。
4.主要矛盾在事物的發展過程中處于支配地位、對事物的發展起決定作用，要求我們抓重點，集中力量解決主要矛盾。
義務教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業，是必須優先發展的基本公共事業，是脫貧攻堅的基礎性事業。
【創新試題】
1.近年來，在黨和政府的高度重視下，城鄉義務教育一體化發展取得了積極成效，但在許多地方，城鄉二元結構矛盾仍然突出，國務院日前印發《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求按照全面建成小康社會目標，加快縮小城鄉教育差距，促進教育公平，統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展。《意見》的出臺表明（ ）
①物質決定意識，意識是物質的反映②發揮主觀能動性是認識事物的基礎
③思維能夠正確認識存在④意識是對客觀對象本質的反映
A.①②B.③④C.①③D.②④
2.統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展是一項系統工程，要深化義務教育治理結構、教師管理和保障機制改革，構建與常住人口增長趨勢和空間布局相適應的城鄉義務教育學校布局建設機制，完善義務教育治理體系，提升義務教育治理能力現代化水平。這體現的哲學道理或給我們的啟示是（ ）
①用綜合的思維方法認識事物
②看問題要分清主流與支流
③立足整體，統籌全局④部分的功能之和大于整體功能
A.①②
B.①③
C.③④
D.①④
3.各地要在縣域義務教育基本均衡的基礎上，促進義務教育優質均衡發展，探索市（地）域義務教育均衡發展實現路徑，鼓勵有條件的地區在更大范圍開展城鄉義務教育一體化改革發展試點，發揮引領示范作用。這一要求的辯證法依據是（ ）
A.矛盾的個性與共性相互聯結
B.矛盾的個性寓于共性之中
C.矛盾的個性優于共性
D.矛盾的個性在事物發展中起決定作用
[關鍵詞]公共選擇鄉村關系治理
在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下,中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中,經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期,建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一,然而,在鄉村關系治理的現實實踐中,鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題,嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。
一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派,是將經濟學應用于政治科學;狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在,它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域,關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經濟人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是:人是關心個人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點,分析了公共管理組織的行為,他們認為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒有什么區別,都是個人效用最大化的理性經濟人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益,然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉村關系失范主要表現在兩個方面:一是鄉鎮政府的越位侵權,具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自的非法干預上,體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中;二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”,前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”,后者指村委會單純從本社區利益出發,不愿接受鄉政府指導,對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。
從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出,作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化,從而造成鄉村關系失范。
二、鄉村關系失范的影響因素
公共選擇是相對于市場選擇而言,一般來說,在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時,經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化,抑或投機,而不是靠公平競爭獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。
(一)壓力體制下鄉鎮政府強權
鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織,處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標,采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實,也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務,如計劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會,并利用強有力的行政命令手段督促其執行,這就造成村民自治組織自治權限大大縮小,從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。
(二)鄉村治理法制建設存在缺陷
實行村民自治之后,理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系,二者只是工作上指導與合作關系,根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的,既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒有對村民自治的領域給以明確表述,這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源,再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間,他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。
(三)村委會雙重角色失衡
村委會作為法定的村民自治組織,是經過村民授權來控制與管理社區資源,體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任,但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣,村委會便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級方針政策,代表鄉鎮政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作,分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化,它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行,同時,鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策,一方面村委會順從鄉鎮政權,成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”,另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制,村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。
三、對鄉村關系失范的治理
公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系,通過在公共部門中恢復競爭,引入市場機制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看,鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動:
(一)完善法律法規,明確鄉鎮政府與村委會的職責權限
要實現鄉鎮政府與村委會良性互動,首先要確立二者是相對獨立的利益主體,是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡,鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的,現行的法律只是設計較為寬限的法律框架,并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位,首先要理清二者的職責權限,一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神,各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規,明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限,哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”,哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹,村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護,違法施政被村民合理拒絕,同時村委會的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。
(二)重塑政府形象,建立服務型鄉鎮政權組織
改變政府形象,規范政府作為,首先要在體制上解放鄉鎮政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡,因為現有框架下精簡已經走到末路,改革的目的在于提高績效而不是裁減人員,鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能,如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責,也不應該對自身財政負責,更不應有自我擴張和資源掠奪行為,鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域,提高服務能力。
(三)培育自治組織,增強村委會自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調,一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府,另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約,適應了農民豐富多彩的社會需要,民間自治組織大量成長,政府就會受到來自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境,如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中,不斷探索實施規范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織,在村務管理方面更應擔負起責任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國家法律法規,對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督,加強自我決策和自我管理能力,增強村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。
(四)提高鄉村人員素質,實現由經濟人向社會人轉變
在處理鄉村關系過程中,人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下,農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、,表現在村民群眾中則是文化水平低,覺悟不高,缺乏契約合作意識,并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神,鄉鎮干部要按照“三個代表”要求,提高認識,改進方法,依法履行“鄉政”職責,充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系,對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令,應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性,增強服務意識、公仆情結;村干部要依法履行“村治”職責,加強自身建設、增強自治能力,自覺協助鄉鎮政府做好各項工作,引導農民用好民利,做好村民的“當家人”。從根本上說,要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變,實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動,共同建設和諧的鄉村社會。
[參考文獻]
[1]陳振明政策科學--公共政策分析導論(第二版)[M]北京:中國人民大學出版社.2003
[2][美]布坎南自由市場和國家[M]北京:北京經濟學院出版社.1998
[3]徐學通村民自治中的困境:村委會的行政化傾向[J]行政與法2003(10)
[4]宋敬本從壓力型體制向民主合作體制的轉變[C]北京:中央編譯出版社1998:28
[關鍵詞]公共選擇鄉村關系治理
在社會主義市場經濟體制建設浪潮的推動下，中國鄉村社會正處于急劇的社會變遷之中，經濟發展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農業大國向工業大國的轉型期，建設一個和諧的鄉村社會是促進和諧社會建設的重要因素之一，然而，在鄉村關系治理的現實實踐中，鄉村關系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會的過渡行政化是當前鄉村關系改革和發展的難題，嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發展。
一、公共選擇理論闡釋鄉村關系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經濟學理論的一個重要流派，是將經濟學應用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領域，關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經濟人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是：人是關心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區別，都是個人效用最大化的理性經濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉村關系失范主要表現在兩個方面：一是鄉鎮政府的越位侵權，具體說主要集中在對村委會人事權、財政權以及農民生產經營自的非法干預上，體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個環節之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級“準政權組織”，后者指村委會單純從本社區利益出發，不愿接受鄉政府指導，對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態度。
從鄉村關系失范的具體表現我們可以看出，作為兩個緊密聯系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅動、追求個人效用最大化，從而造成鄉村關系失范。
二、鄉村關系失范的影響因素
公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。
(一)壓力體制下鄉鎮政府強權
鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織，處于我國權力運作體制中的最末環節。長期以來我國權力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃、任務最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實，也迫使鄉鎮領導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執行，這就造成村民自治組織自治權限大大縮小，從而使鄉政府與其的角色關系扭曲。
(二)鄉村治理法制建設存在缺陷
實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權的鄉鎮政府并無行政隸屬關系，二者只是工作上指導與合作關系，根據《村民委員會組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉鎮政府關系的規定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領域給以明確表述，這在客觀上導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經濟、文化和組織資源，再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現制度侵權。
(三)村委會雙重角色失衡
村委會作為法定的村民自治組織，是經過村民授權來控制與管理社區資源，體現和維護村民利益并通過為村民服務來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉鎮政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民的國家內根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現的后發外向型現代化本質上是一種強制的現代化，它要求村民在較短的時間內即適應并接受原生型現代化國家在很長的時間內所發生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務和要求要通過村委會去強制執行，同時，鄉鎮政府自身利益的也會搭上制度化轉型的便車進行擴張。雙重角色必然產生雙重對策，一方面村委會順從鄉鎮政權，成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉村關系處于緊張狀態。
三、對鄉村關系失范的治理
公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系，通過在公共部門中恢復競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉村關系失范主要在于鄉鎮政府對村委會合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關鍵在于鄉村雙方的良性互動：
(一)完善法律法規，明確鄉鎮政府與村委會的職責權限
要實現鄉鎮政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關系的平等法人關系。中國農村社會正處于急劇轉型期且地區發展不平衡，鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動的，現行的法律只是設計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位，首先要理清二者的職責權限，一是根據憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉政村治原則精神，各級人大制定關于鄉政村治特別是村民自治的實體性法規，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限，哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來。
(二)重塑政府形象，建立服務型鄉鎮政權組織
改變政府形象，規范政府作為，首先要在體制上解放鄉鎮政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉鎮從繁重的數字化指標任務中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡，因為現有框架下精簡已經走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優撫等。鄉鎮政府不應該對經濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉鎮政府應該充分發揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務與發展社會福利事業領域，提高服務能力。
(三)培育自治組織，增強村委會自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協調，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構成強有力的制約，適應了農民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長發育環境，如村委會、各種農民協會、養殖協會等。在民間組織發展過程中，不斷探索實施規范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關系。
(四)提高鄉村人員素質，實現由經濟人向社會人轉變
在處理鄉村關系過程中，人是具有決定性的因素。鄉村關系不協調很大程度上同鄉村干部素質低下，農民覺悟不高有關。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉村社會樹立現代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉鎮干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉政”職責，充分認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系，對鄉村管理應更多的采取法律的、經濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應尊重村民自治權和村委會的相對獨立性，增強服務意識、公仆情結；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設、增強自治能力，自覺協助鄉鎮政府做好各項工作，引導農民用好民利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經濟發展的基礎上實現由理性的“經濟人”向為民服務的“社會人”轉變，實現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動，共同建設和諧的鄉村社會。
[參考文獻]
[1]陳振明政策科學--公共政策分析導論（第二版）[M]北京：中國人民大學出版社.2003
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[4]宋敬本從壓力型體制向民主合作體制的轉變[C]北京：中央編譯出版社1998：28
20世紀90年代，協商民主理論成為西方學術界關注的新領域。協商民主強調參與討論和協商主體的平等性，以及不同利益主體對共識的追求，這使得很多西方學者將協商民主視為選舉民主的補充，更有甚者認為協商民主最終會替代選舉民主。正如達爾所言，“協商民主的目的是達成共識，各種利益在博弈中取得最大公約數，是一個利益相互妥協的過程”[1]1。這種古典式的公民參與和協商在公共領域中得到充分體現，有效克服了選舉民主的不足。事實上，早在古希臘的雅典就已出現了協商民主制度。應該說，協商民主作為民主的一種范式得到了復興。
雖然協商民主理論興起于西方，但是協商民主在中國早已得到了廣泛的實踐。黨的十報告中明確提出，社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。黨的十八屆三中全會將“推進協商民主廣泛多層制度化發展”作為我國政治體制改革的重要內容提出來[2]22。農村是探索協商民主發展的基礎，如何充分保障農民的參與權，如何調動農民有序地參與協商民主，如何實現鄉村治理中協商民主制度化，是我們首先必須考慮的問題。
一、鄉村協商民主的含義
簡單地說，鄉村協商民主就是在廣大的農村地區，利益攸關方的村民通過平等的對話、討論等方式，圍繞鄉村社會中的公共問題達成共識，從而賦予決策以合法性的過程。在協商民主框架下，村民之間、村民與政府之間、村與村之間的協商地位是平等的。
鄉村協商民主最早的實踐形式是浙江溫嶺的民主懇談，隨后在我國中西部地區，協商民主得到了廣泛的發展。在河北地區，鄉村協商民主呈現了多樣化的發展趨勢，主要包括咨詢會、議事會、談心會等多種協商形式。正如馬克思對民主給予的高度評價：“民主制是一切形式的國家制度的已經解開的謎。在這里，國家制度不僅自在地，不僅就其本質來說，而且就其存在、就其現實性來說，也在不斷地被引回到自己的現實的基礎、現實的人、現實的人民，并被設定為人民自己的作品。”[3]39-40作為民主形式的協商民主同樣是人民的作品，鄉村協商民主是村民在實現自身權利過程中不斷探索出來的。
二、河北鄉村治理中的協商民主
（一）鄉村治理中協商民主的探索
由于中國地區之間發展不平衡，特別是經濟發展的不平衡會在一定程度上制約政治發展。例如，江浙地區經濟發展迅速，人民生活水平相對較高，公民組織發展迅速，這些因素使得公民政治參與得以有效進行。不可否認的是，在一些貧困地區，村民的參與意識和參與能力也較高，但是從整個民主運行環節來看，經濟因素對民主參與起到了更為基礎性的作用。
在河北，協商民主形式是隨著河北社會經濟發展而不斷豐富起來的。與江浙地區相比，河北經濟發展處于中速發展狀態。從產業結構角度看，河北農村經濟結構依然以農業為主，農村大量的青壯年流入城市，或者外出到北上廣等大城市打工，農村空心化比較嚴重。這些現狀導致河北鄉村協商民主的發展依然處于一種探索的狀態，但是在黨的十之后，河北鄉村協商民主獲得了快速的發展，探索出了許多形式。比較典型的鄉村協商民主治理形式主要有以下兩種。
1.月協商制度
月協商制度是河北基層協商民主的一種形式，主要通過月協商座談會形式開展，每個月舉行一次。大名縣和寧晉縣在探索月協商制度上取得了有益成果。大名縣和寧晉縣政協為了進一步發揮政協在協商民主中的作用，搭建了政協委員常態化履職平臺，建立了月協商制度。特別是大名縣政協正式出臺了《關于建立月協商座談會制度的意見》，這是大名縣政協拓展人民政協協商民主形式、增加協商深度、提高協商成效的有益探索。
一般來說，月協商制度主要是每月上旬，以專題協商座談會的形式，圍繞經濟社會發展中的重大問題和群眾關心的熱點問題開展協商，每次就一個專題達成共識，最終形成科學決策。月協商制度在河北各縣得到了很好的發展，并且月協商制度已經擴展到鄉村一級。月協商制度類似于農村一事一議制度，同樣是圍繞農村治理過程中出現的問題展開的，“作為農村基層社會的一種民主實踐形式，一事一議制度也是一種農村基層民主決策和民主治理的形式，它主要采用協商、討論、對話的方式來決定農村公益事業建設項目，‘注重的是討論而不是投票’。”[4]二者的區別主要表現在兩個層面：一是協商的議題，月協商制度的議題主要是農村中重要經濟與社會問題，是農民當前關注的主要問題;二是協商的主體，月協商制度是基層政協探索出來的協商形式，在向農村開展過程中縣級政協及政協委員發揮著帶頭作用。
2.搭建三個平臺
隆化縣政協為了更好地實現協商民主功能，充分搭建獻諍言、出良策的三個平臺，為全縣改革發展穩定獻計出力。具體來說，搭建了協商議政平臺、建言獻策平臺、履職盡責平臺，這三個平臺有效地將協商民主從縣級擴展到村級。
搭建協商議政平臺，主要是從縣級政府層面對全縣經濟社會問題開展協商，進一步完善、深化專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商和基層民主協商，進一步完善各項協商工作機制;深入開展以專委會議、常委會議、主席會議為平臺的協商議政活動。搭建建言獻策平臺，主要是圍繞教育、醫療、養老、環保等問題，以專題形式開展調研，政協委員充分發揮自身優勢，深入鄉村與群眾建立聯系，通過撰寫調研報告、提案和社情民意信息等形式，促進當地經濟社會發展。搭建履職盡責平臺，主要是完善政協聯絡工作制度，表現為橫向和縱向兩個維度進行協調溝通。從橫向上看，加強政協常委成員與政協委員之間、專委會與政協各個界別委員之間、政協委員與政協委員相互之間的聯系;從縱向上看，加強政協委員與人民群眾之間的聯系。通過三個平臺的搭建與建設，有效地搭建了鄉村與政府、鄉村與鄉村之間的溝通平臺，充分發揮了隆化縣政協的協商民主功能。
（二）鄉村協商民主存在的問題
河北省在鄉村治理過程中對協商民主進行了有益的探索，但是從前文分析的兩種典型協商民主形式看，我們認為，月協商制度和搭建三個平臺主要體現了一種自上而下的推動，這在一定程度上反映著村民主動參與或參與協商過程中主動性與積極性不足。主要表現在以下兩方面。
1.公共問題意識不足
協商民主是利益攸關方的村民通過平等的對話、討論等方式，圍繞鄉村社會中的公共問題達成共識，從而賦予決策以合法性的過程。公共問題是協商的關鍵因素，它背后體現著村民的公共意識問題。如果村民僅僅圍繞一些家長里短式的問題提出自身的利益訴求，那么這些訴求并沒有進入公共問題范圍。例如生活垃圾問題，這是農村社會一個重要的公共問題，即針對村民的生活垃圾亂扔、亂倒現象，村民與干部、村民與村委會就如何治理該問題進行協商。但是，如果村民僅僅因為自身利益，就如何治理自己門前垃圾問題進行協商，那么這有悖于協商民主精神。在一些鄉村，村民自身利益問題時常超過鄉村公共利益問題，使得一些問題在公共協商的框架內無法展開，這種公共問題意識的不足最終會損害村民自身的利益。
2.組織化程度不高
在河北鄉村協商治理過程中，組織化程度不高主要體現在缺乏必要的組織將相關利益整合起來。在一些農村，村民的利益訴求始終處于一種碎片化形式進行表達，而這種碎片化的訴求會同時發生在不同的農村，那么這種碎片化的利益訴求如何整合到公共問題中？有的學者提出，可以通過村委會之間必要的協商進行整合;也有的學者認為，需要建立專門組織對某一公共問題展開協商。針對第一種解決方式，我們知道在村民自治過程中，少數村委會成員有時會追求自身利益，特別是政治精英掌控著很多資源，很難與村民進行有效的協商，這是影響協商民主開展的重要因素。因此，通過建立一些專門組織將村民利益整合起來，同時該組織又能與政協委員建立聯系溝通機制，這有助于發展鄉村協商民主。
三、完善鄉村協商民主治理的路徑分析
鄉村協商民主是我國基層民主的重要組成部分，同時也是實現鄉村治理的有效途徑。針對河北鄉村治理中的協商民主問題，為了進一步促進協商民主的發展，提高鄉村治理體系和治理能力現代化水平，需要通過以下路徑解決。
（一）發展鄉村組織
改革開放以來，我國村民出現分化，形成了不同的利益群體，例如私營企業主、互聯網商戶等，這種結構性分化造成村民針對公共問題會產生不同的利益訴求。在這三十多年的改革開放過程中，河北鄉村結構也發生巨大的變化，主要體現在鄉鎮企業異軍突起、農村務工人員增加、農村大學生流入城市。一方面，農村經濟得到了快速發展，人民生活水平不斷提高;另一方面，河北農村老齡化、空心化不斷加劇。如何在農村開展有效的協商？如何在協商過程中保護老年人、婦女和兒童的利益？這是協商民主在河北鄉村發展面臨的重要課題。
鄉村組織是發展協商民主的重要載體。從協商民主過程來看，鄉村組織能夠有效地將相同利益群體組織起來，從而更好地代表和表達群體的利益。針對某一公共問題，鄉村組織召集利益相關群體開展協商，在組織內部首先達成共識;同時，鄉村組織與鄉鎮黨委、政府進行協商，表達該組織的利益訴求，通過有效溝通協商，最終達成共識。當然，在現實協商過程中，由于農村問題的多樣性和復雜性，鄉村組織協商平臺需要進行反復的溝通與協商才能達成共識，這可能會提高協商成本，但是從長遠角度來看，鄉村組織能更好地發揮自身的協調優勢。
（二）培育協商文化
任何一種制度的產生與發展都以相應的文化為支撐。脫離文化支撐的制度是沒有靈魂的，是不能長久發展的。“每一歷史時代主要的經濟生產方式和交換方式以及必然由此產生的社會結構，是該時代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎，并且只有從這一基礎出發，這一歷史才能得到說明。”[5]14協商民主制度的完善與發展需要培育協商文化，一方面，協商民主是基于協商文化產生的，另一方面，培育協商文化有利于更好地發展協商民主。
存在人類社會，便不斷地上演各不相同的糾紛。以調解方式解決糾紛是早期人類面對糾紛的普遍選擇，在后來的國家法建立的過程中和之后，盡管國家法試圖將這一領域納入到自己的治理范圍，可是調解的方式仍然頑強而富有生命力，內容逐漸豐富，方法日漸多樣化而趨成熟。
對于這些來自于現實生活中的活生生的糾紛案例，比虛擬的案例更有價值，比邏輯推理更有血色，糾紛案例所提供的信息極為豐富與真實，因而有廣闊的研究空間，吸引了眾多的學者從不同學科背景出發，去揭示糾紛案例背后所掩藏的行為邏輯。本文是對近年來國內外學者關于糾紛研究的一項研究，其中將不涉及具體案例，展現糾紛研究的不同學科、研究成果，并試圖對其進行簡單評述。
一、村落社會糾紛研究的社會背景
在《江村經濟》和《鄉土中國》中，對中國的鄉村社會結構及傳統文化在西方影響下的變遷過程進行了深入的研究，成為了理解中國傳統鄉村社會結構與社會性質的經典著作{1}.先生是通過紳士權力在鄉土社會的運作的分析，揭示中國社會中央官僚制帝國與皇權不下縣的背后邏輯{2}.但是當前中國村落社會與先生所述“鄉土社會”已發生了如此巨大的變遷，以至于眾多學者著書立說，試圖揭示變遷中的村落社會的現實情景。弗里德曼的《東南中國的宗族組織》試圖通過對地域化的宗族組織的結構認識，探究中國傳統社會的構成法則，從宗族的視角揭示了漢人社區是如何實現國家與社會的關聯{3}.杜贊奇試圖從“國家政權建設”與“權力的文化網絡”來認識傳統鄉土社會的變遷、變遷中的國家與社會之間關系{4}.黃宗智則揭示國家與社會的變遷中鄉土社會是如何突破了“過密化”的運作方式{5}.事實上，這些研究將研究點放在鄉土社會，而研究的對象則是“村落”。村落成為整個中國社會的縮影，觀察、分析村落便可以折射出中國鄉土社會本色和鄉土社會的變遷。
對于是否可以將村落作為研究鄉土中國的出發點存在著不同的爭論。也有學者跳出村落，從其他方面來解釋鄉土社會的結構。魏特夫從水利的角度，認為中國鄉土社會可以通過大江大河——大水利——小水利到基本農田的灌溉形成農耕社會的圖景，從而形成了東方特有的專制主義{6}.施堅雅則從市場出發，形成了分析中國社會的市場結構理論。他認為“基層市場共同體”是中國鄉村的基本單位，由基層集鎮、中間集鎮、中心集鎮、地方城市和地區首府，構建了中國社會的圖景{7}.
盡管分析模式是多種多樣的，可是對于解釋鄉土社會的變遷，尤其是20世紀50年代以來的變遷對于鄉土社會的分化、解構、重建的影響，這些模式難以讓人信服。自20世紀40年代（恐怕還要往前推至20世紀初）以來，中國基層的鄉土社會事件主要有兩件：國家政權建設{8}與市場經濟體制建立。賀雪峰先生在對中部以農業為主要生產生存方式的區域分析中，稱為建國以來歷次政治運動與市場經濟的化約能力一步步消釋、瓦解鄉土社會的傳統，構建新的鄉土社會，提出了“新鄉土中國”{9}，從而有了重新認識中國鄉土社會的認知，研究轉型期鄉土社會的性質的學術使命與命題{10}.但是對于國家政權建設或曰吉登斯民族——國家形成與市場經濟是如何化約鄉土社會的傳統，重新構建新鄉土中國卻未展開論述。
國家政權建設與市場經濟體制建立的化約與瓦解的背后是現代化，是通常所說的從傳統農業社會轉化為現代工業社會，甚至到近年來極為流行的“后現代”、“知識經濟”、“新經濟”時代。自20世紀90年代以來，所形成的斷裂社會中，如何在工業與農業、城市與鄉村斷裂的背景下，在由生活消費品向耐用消費品消費方式的轉變，在資源重新聚集下，底層社會（農民、農民工和下崗工人構成）形成的背景下能否實現現代化，如何實現現代化則是另一個問題{11}.
當前鄉村社會的糾紛研究所面臨的正是這一背景：現代化及現代化過程中，后發外生型國家通過國家政權建設與市場經濟體制建立而呈現的糾紛。在傳統與現代、國家與社會、國家法與民間法等相互之間呈現出紛繁復雜的新鄉土中國的景象，只是學者們知識背景不同，從不同的學科背景出發，所關注的焦點不同而已。
二、法律社會學的糾紛解決研究
就目前的研究現狀而言，法律社會學在研究糾紛解決方面，有較多的研究成果。法律社會學是將法律現象置于其社會背景之中，研究法律現象與其他社會現象的相互關系的一門社會學與法學的邊緣學科。法律社會學的研究特點在于從社會整體觀念出發，認識法律的社會基礎和社會作用，從而更好地利用法律的控制作用解決社會問題。
1.關于國家法與民間法的關系的研究
這是對于糾紛解決研究中一個獨特的視角。體現這種關懷的著作或論文很多，影響較大的有：梁冶平的《清代習慣法：社會與國家》{12}中的文章、范愉的“代替式糾紛解決方式（ADR研究——兼論多元化糾紛解決機制）”{13}、《非訴訟糾紛解決機制》{14}、謝暉編《民間法》{15}、何兵《現代社會的糾紛解決》{16}、高見澤磨《現代中國的糾紛與法》{17}、棚瀨孝雄《糾紛的解決與審判制度》{18}、黃宗智《清代的法律、社會與文化：民法的表達與實踐》{19}等。
杜贊奇認為：在中國，建立民族國家與實現現代化，從一開始就是同一過程的不同方面{20}，“在新的民族國家成長并試圖確立其合法性的過程中，歷史被重新定義，社會被重新界定”{21}.中國由于是后發外生型的現代化國家，其社會變遷呈現出國家自上而下的推行和實現，是“規劃性的社會變遷”（）。鄉土社會代表著傳統的習俗、習慣被視為舊的、落后的，而被所謂新的、先進的所替代。在國家法大規模“下鄉”的過程中，即蘇力之送法下鄉，蘊涵的正是“規劃性的社會變遷”，國家法與民間法在法制化進程中已經定下了各自不同的命運。
然而，盡管自20世紀80年代以來，在法治、依法治國等口號下，國家法形成侵蝕之氣勢，但是伴之而來的是民間傳統、習俗復蘇的現象，如王銘銘在閩臺三村的觀察{22}.家族法規、村規民約等民間法遭遇到國家法借助政權下沉而形成的“重創”之后，逐漸退居為內在的觀念形態，但是并沒有徹底消失，而是形成“地方性知識”，并在糾紛的調解過程中淋漓盡致地表現出來，在人情、面子的關聯下{23}，在秋菊打官司的分析中{24}表現出來。國家法與民間法在中國現代化進程中的不同歷史命運成了糾紛觀察者的理論關懷點。
2、法治與本土資源
【關鍵詞】多中心治理 鄉村治理 治理結構 善治
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
在現代化進程中，鄉村治理是關系到我國社會穩定和農業發展的重要問題。隨著鄉村社會的轉型，傳統的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農民群體、農村社會組織等主體性要素在鄉村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發現，運用多中心治理理論對我國的鄉村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉村治理結構的分化與重組，強調鄉村精英在村政運作和鄉村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉村的公共關系入手研究鄉村社會管理的績效問題;有的學者從經濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉村社會的公共產品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環境，正是基于對基層公共產品的供給問題上體現效益與公平而展開的。隨著新農村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉鎮政府和鄉村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉村治理主題。
多中心治理及其對鄉村治理的現實意義
多中心治理的內涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經濟學等學科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。
多中心治理：現代鄉村治理的基本方向。在傳統的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農民基本的民主思想和公民精神，更使鄉村治理失去實現“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉村社會的長遠發展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現多元合作。②它以改變鄉鎮政府對鄉村事務的行政控制為基點，充分調動鄉村內部的自主性力量，通過協商、協調、合作等方式，共同解決在公共產品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現在公共事務多元的管理主體和公共產品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。
“多中心治理”中的角色定位
多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標后，更加強調政府、農民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。
政府是鄉村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協調，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現失衡狀態的時候，它又該如何去協調和規范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉鎮政府是獨立的基層行政單位，對鄉村社會的建設和發展有著重大的影響力，鄉村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉鎮體制改革的目的并不是局限在“鄉政”體制內部的職能縮減，也不是減少基層政權的規模與范圍，而是在解構現行鄉村治理體制的同時，以現代的治理理念重新構建起鄉鎮政府引導者的角色。鄉鎮政府要承擔起指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協商，構建起多元的鄉村治理格局。
農民是鄉村治理的主導者。農民是實現鄉村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協商與合作，承擔起鄉村社會管理的公共責任，參與到鄉村公共事務的治理之中，實現共同治理的目標。
普通農民。普通村民既是鄉村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉村社會改革的主要動力。農村社會管理的本質在于民主，具體體現在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產生，是農村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉村內部的公共事務和公益事業。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉村建設實踐活動脫離了廣泛的農民群眾，更是不可能完成的。
體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農村社會承上啟下的中介，也是鄉村內部權力互動的集合點，現代鄉村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現地方自治。因此，要培養一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協調能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發揮村民會議在實現村民自治中的最高權威地位。
非體制精英。非體制精英是指鄉村社會中由于文化認同或者利益的聯系，憑借其掌握的文化、經濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優于一般村民的經濟和社會資源，他們往往通過協商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉村公共事務，是實現鄉村善治的關鍵所在。
農村社會組織是鄉村治理的參與者。農村社會組織是指在鄉村范圍內活動，主要由農民組織和參加，以維護、實現和發展農民利益為目的的政府與企業之外的組織。④在傳統的“鄉政村治”的管理體制中，農村社會組織的組織化程度較低，參與鄉村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰與障礙，不能很好地承擔起鄉鎮政府向鄉村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農民和鄉村社會提供滿足的公共產品和公共服務。然而，農村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農民的利益，是提高農民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉村多元治理結構中，要求鄉鎮政府優化制度環境，積極引導和支持農村社會組織的發展，建立健全有效的監督機制，加強農村社會組織內部制度建設，將家族、企業組織在內的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉村結構的轉型。
市場是鄉村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質量。鄉村治理中要實現市場的推動作用，可根據“誰投資、誰經營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉村公共產品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農村發展的戰略計劃、項目推廣、環境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產品，可以借助市場的力量，將社會的企業資本引入到公共產品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監督與政策支持的職能。
走向多中心治理的障礙性要素分析
多中心治理理論是西方國家在其已經發達的市場環境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規模相一致;二是在政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協調均衡是實現多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現多中心治理的有力保障。
目前，我國鄉村社會中相當一部分的社會組織規模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經費保障，在其內部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規范，需要加強鄉鎮政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉政村治”作為一種代替對鄉村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉村自治，使得“鄉政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農村的發展。
構建多中心治理模式的實踐路徑探索
第一，轉變政府的管理理念，推動多元協作機制。基層政府應該以建設服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉村治理而言，應該是國家、市場和鄉村社會，農民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉村社會中各主體通過平等對話和共同協商，凝聚和動員鄉村社會的多元資本到鄉村公共事務的治理中，推動一種多元協作機制的運行。
第二，促進農民政治參與民主化，構建鄉村治理核心主體。完善鄉村的民主自治制度，實現廣大農民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督有序地擴大農民參與鄉村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質的能夠代表著廣大農民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉村公共事務與公益事業的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調動廣大村民參與鄉村事務的積極性，從而實現鄉村治理的“善治”。
第三，扶持和引導農村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農村社會組織發展的重要前提，它不僅可以規范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發展的動力，農民社會組織在參與農村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規與政策支持。其次，針對我國農村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規范農村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業化的道路。最后，農村社會組織的發展需要把重點放在農村經濟上，鼓勵發展多樣化的組織形式來承擔鄉村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創造條件。
綜上所述，隨著社會主義市場經濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉村社會的發展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉村社會發展的多中心治理模式。
（作者單位：廣東金融學院公共管理系）
【注釋】
①王志剛：“多中心治理理論的起源、發展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。
②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。
③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。
④董玉萍：“農村社會組織在維護農村社會穩定中的作用”，《安徽農業科學》，2010年第17期。
關鍵詞:新農村建設;觀點;綜述
中圖分類號:F30 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)14-0013-02
面對學術界眾說紛紜的新農村建設主張,需要對時下的理論研究進行“冷思考”。為此,筆者認為有必要對當前的理論研究做出必要的梳理和討論,理性關注這一現實問題。現將近期有關研究綜述如下。
一、新農村建設提出的背景、意義與內涵
(一)新農村建設提出的背景、意義
當前我國城鄉差別較大,城鄉二元結構制約著全面建設小康社會目標的實現,“三農”問題非常突出。目前,我國農業支持工業、為工業提供積累的歷史任務已基本完成,已經進入到“工業反哺農業、城市支持農村”的發展新階段,完全有能力建設好社會主義新農村。同時,建設社會主義新農村是我國現代化進程中的必然要求。
不少學者在我國新農村建設的意義上存在著較大的分歧。有的學者認為,建設社會主義新農村的戰略構想的形成和實施,對于解決我國農村、農民和農業問題有著重要的意義;同時,也說明了中央政府對于解決“三農”問題有了清醒的認識和完整的思路。但是,也有學者對新農村建設的效果和后果提出了質疑。他們認為,目前我國所提出和實施的建設社會主義新農村戰略很有可能演變為一次運動,未必就能觸及到困擾中國農村的深層次問題;要想真正解決“三農”問題,只能從體制上和制度上尋求突破口。
(二)新農村建設的內涵
當下社會主義新農村建設有三個主流學派:第一,自21世紀90年代以來,經濟學家林毅夫就提出,通過國家投資農村基礎設施,以拉動內需,縮小城鄉差距,增加農民收入,提高農民消費水平。這一思路逐步為政界所認可。第二,溫鐵軍從現實中國的基本國情出發,提出他的新農村建設理念,主要是發展農村經濟合作組織,開展農民文化娛樂活動,并進行了一系列的鄉村建設實驗,在社會輿論方面影響很大。第三,農村問題研究專家賀雪峰則認為,在新農村建設中,重建農民的生活方式是核心。文化建設要重于經濟建設,從社會和文化方面為農民提供福利增進,提高農民的生活滿意度。這三種觀點是當下社會主義新農村建設的三個主流學派,這些成果在一定程度上為當前學界的研究指引了方向。
此外,茅于軾認為,新農村建設是我國城市化和工業化進程的一個重要組成部分,是一個長期的歷史過程。新農村建設是提高農民收入、促進城鄉協調發展的過程,而要做到這一點,必須進行城鎮化建設。農民進城是歷史性任務,建設新農村也要服從這個歷史性的任務。農民工要進城,除了選擇進入大中城市以外,也可以進入家鄉附近的中小城市,因為中小城市也有很大的發展空間和機會。這樣才能夠使城鎮化在全國各地均衡發展,減輕大城市壓力,創造中小城市就業機會,讓農民在家鄉就變為城市人。同時,新農村建設也是一個農民逐漸減少并向大中城市或小城鎮轉移的過程,具體的新農村建設必然和城鎮化建設同時進行。如果沒有城鎮化,眼睛光看著農村,新農村建設是一定要失敗的。新農村建設這個口號應該加以補充,就是城鎮化和新農村建設,而且要把城鎮化放在最主要的地位。
二、新農村建設的內容和重點
以溫鐵軍為代表的“農民合作”說認為,新農村建設的重點是在小農經濟基礎上的組織創新和制度創新,農民只有組織起來,才能有效應對市場和國家政策。更重要的是,在未來相當長一段時期,中國農村人口都是十分龐大的,不僅農民缺少轉移進入城市的就業機會,而且那些已經進城就業的農民工因收入太低,而無法在城市完成勞動力的再生產。在將來相當長一段時間,我們都必須立足現有城鄉的二元社會結構,來解決保持農村穩定和改善農民生活的問題。
賀雪峰認為,新農村建設的重點,一是要加強農村基層組織建設,使農村基層組織具有主導鄉村治理的能力。這其中關鍵是要有基層組織隊伍,要有治理資源和治理能力。在農村人財物外流的現代化背景下指望農民內生形成秩序實在是不切實際。二是開展鄉村文化建設。既然農民不能一下子轉移出去,又缺少快速增收的空間,可以在文化建設和社會建設上做出文章,從而使農民的閑暇時間變得有意義,保證在他們的經濟收入沒有大幅度提高的情況下,卻有可能大幅度提高生活質量。
茅于軾則認為,現在的新農村建設,實際上就是要解決我國高速的經濟增長和城鎮化建設嚴重滯后相矛盾的問題。解決這個問題,就要增加城市里的就業機會,還有就是要讓進城農民有自由創業的機會,在醫療與教育上也要對農民工一視同仁。只有這樣,才能真正推進新農村建設。建設新農村的資金要靠多方面籌措。首先,是把農民的儲蓄用在新農村建設上,并通過金融機構或私人借貸等手段加以鼓勵。同時,國家應為他們提供基礎設施,以及在金融上給予各種支持,完善農村金融體制,鼓勵城里人到農村去投資。在這中間,發展農村房地產無疑可以分流部分城市人群,因為農村房地產項目相比城市項目,在自然生態環境方面具有更強的市場競爭力。此外,茅于軾也贊同,“中央提出新農村建設要量力而行,充分考慮當地的財力和群眾的承受能力,不能盲目攀比,更不能通過加重農民負擔和增加鄉村負債搞建設”。
三、新農村建設的途徑
由于人們對新農村建設的內涵的理解不同,所以,在關于建設社會主義新農村的途徑問題上也是仁者見仁、智者見智。
賀雪峰主張新農村建設的途徑是加強農村的基礎設施建設。他認為,目前我國農村的基礎設施存在著如下問題:首先是農村基礎設施薄弱,難以從根本上改變靠天吃飯的困境;其次是農村基礎設施建設長期滯后,從而制約著農民生活質量的提高和農村消費市場的擴大;第三是農村社會事業硬件設施嚴重不足,困擾著農村經濟社會的協調發展。另外,我國農村新階段還存在著公共事業落后和公共服務缺失等不利于新農村建設的因素。因此,加強農村基礎設施建設、完善和建立農村公共服務體系是新農村建設的必由之路。
溫鐵軍指出,第一,各級組織部門要取消或改變以往的政績考核辦法,根據科學發展觀和構建和諧社會的要求,重新設定考核指標系統,認真貫徹黨的十六屆三中全會和四中全會精神,放棄以GDP論英雄、以招商引資論政績的考核體系。第二,要加強對地縣兩級黨委政府的培訓,徹底轉變地縣兩級政府的工作重點。第三,要加強農村基層的組織創新和制度創新。對于問題累積比較嚴重的地方,應由中央和省級直接派駐工作組,把和地方各種勢力沒有瓜葛的政治力量輸送進去,認真解決問題。第四,要想把中央對農民的好政策落實到基層,就得采取像“扶貧”、“整村推進”等方式。第五,在農村資金要素缺乏的問題上,解決的唯一辦法就是著力培育農民的互助合作金融。
茅于軾主張通過城鎮化來帶動新農村的建設。城鎮化發展道路和建設社會主義新農村的方式可以有這樣那樣的選擇,但是唯一不能動搖的是中國城鎮化戰略的決心,因為過去對城鎮化政策的搖擺曾經給我們的發展造成了災難性的后果。新農村建設歷史上有過這樣那樣的經驗教訓,但應該明確,建設社會主義新農村是國家城鎮化發展戰略的一個重要補充。人地關系高度緊張是中國的基本國情,不可能奢望重新將農民留在農村來解決中國的“三農”問題,最終“只有減少農民,才能富裕農民”。解決“三農”問題的根本出路是繼續實施和完善推進城市化的戰略,在城市化的進程中實現城鄉統籌,實現人口、勞動力在城鄉經濟、社會結構上的轉移和調整,實現城鄉二元體制結構的改革。唯有如此,社會主義新農村建設才可能積累起發展資金,國家向貧困地區轉移支付才有財力支撐。
四、評述和結論
以上學者及相關部門的專家對我國新農村建設從各個方面進行了大量的分析和探討,同時也提出了許多真知灼見,這對于新農村建設有著重要的參考作用。但是這些研究也存在著一些不足和缺陷。
首先,以上學者都認為建設新農村問題的關鍵在于增加農民收入。溫鐵軍更側重通過發展“農村合作”的方式提高農民的生產效率。賀雪峰卻對此保留意見,認為基于中國農村分散、經濟聯系松散的現狀,“農民合作”很難取得實質性進展。賀雪峰主張加強農村基層組織建設,使農村基層組織具有主導鄉村治理的能力。這其中關鍵是要有基層組織隊伍,要有治理資源和治理能力。茅于軾主張市場應是解決的手段,首先應提高農民的收入,提高農民的信貸途徑和能力,相信農民能實現資本增殖的能力。
其次,“建設社會主義新農村”是一個內涵豐富、與時俱進的重大理論課題,當前相關研究雖取得一定進展,但仍有理論探討空間,以下幾方面還須改進加強:第一,時下研究成果多停留在對國家政策解讀上,研究方式仍以經驗性總結為主;第二,研究者的視角多是“自上往下”從宏觀層面看問題,缺乏社會調查和實證性研究;第三,研究者所選村落多是官員們樹立的明星村和漢族區,對民族聚居區缺乏必要的理性關注;第四,新農村建設是一動態過程,應置于歷史發展脈絡中作歷時性分析。新農村建設是推動現代化進程中的重要任務,必須加強政策的決策者、研究者和實踐者之間必要的對話和互動,進一步拓展理論研究范圍和實際探索領域,為新農村建設提供必要的智力支持。
參考文獻:
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[3] 茅于軾.鄉村建設之路[J].農村金融研究,2006,(1).
[4] 茅于軾.新農村和城市化建設同時進行[J].城市開發,2006,(4).
【關鍵詞】“城中村”改造 國家治理 利益協調 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A
“城中村”之所以成為“治理難題”，是城市化發展中各種“制度性問題的糾結”，不是簡單的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作為治理“城中村”問題的應對之策，在全國范圍內，從小城鎮到一線城市全面鋪開，展現了中國特有的國家治理方式。從“城中村”改造的艱難推進中，深刻反映和體現了國家治理現代化的各種制度性改革問題，從而具有了國家治理現代化的普遍治理意義。
“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態，成為中國“城中村”的鮮明地域標志
中國城市化進程，伴隨著中國現代化進程相演相生，其“歷史性加速”有目共睹。據城市常駐人口統計，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年達到57.35%，城鎮常駐人口已_到79298萬人。
伴隨著急劇擴張的“攤大餅式”的城市膨脹，在“城市包圍農村”的態勢下，受到“城鄉二元結構”的體制性約束，各種大小不一，樣態各異的“城中村”被逐漸地、一個一個地“遺留”在城市中。由于城鄉二元的土地所有制制度，農田集體所有制土地征用成本低，交易過程簡單，因此村莊農用耕地被快速征作城市國有建設用地，而農民宅基地和少量村中集體留用地由于征地程序繁瑣、交易成本高，加之宅基地之上的農民住房拆遷補償成本更高，所以留存下來。此種“要地不要人”的城市化擴張，就逐漸形成了城市周邊村莊被城市化進程“遺留”下來，“城中村”積累性產生，“城中村”問題浮出水面。
正如“城中村”在城市格局中“星羅棋布”有目共睹，“城中村”問題同樣有目共睹。村民為了獲取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8層，最高甚至高達20層；“私搭亂建”違章建筑不斷蔓延，“握手樓”、“接吻樓”鱗次櫛比，房距樓距狹小擁擠；“城中村”街道狹窄、各種電線管線密如織網，一旦發生火災等事故災害，消防車根本無法進入；“城中村”成為大量流動外來人員暫住的“常住地”，外地人與本地人之間、外地人與外地人之間的矛盾糾紛時常發生，“城中村”管理面臨極大挑戰。“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態，成為中國“城中村”的鮮明地域標志。
這種各級城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成為了“復雜難解”的“城中村”問題。城市化進程越是簡單粗暴擴張，“城中村”問題亦是越積越多，而“城中村”問題越積越多，“城中村”改造的規模和成本就越大。加之“城中村”周邊不斷攀高的城市地價和房價，更是刺激了“城中村”村民擴建樓房和加高樓層的“尋租”欲望。“城中村”問題隨之呈現出一個越積越多，越多越難改造的“治理困境”。
但“城中村”改造，是城市化進程中提升城市文明的必然趨勢，也是提升“城中村”民眾生活品質的民生要求。“勢在必行”的“城中村”改造，面對長期累積的“城中村”問題，也必定是一個階段性發展問題。這便關涉“城中村”改造中的各種深層次制度性改革問題。
“城中村”改造關涉各種“制度性問題糾結”的深層改革邏輯
“城中村”問題既然是各種“制度性問題糾結”的歷史性積累結果，就必須針對各種“制度性問題糾結”而推行深層改革。“城鄉二元結構”的制度性體系，是“城中村”及其“城中村”問題存在的總的制度根源。
城鄉二元的戶籍制度，造成了城鄉二元分治的總體性格局。城鄉戶口的天生身份差異，連鎖地界定了城鄉不同的土地所有權結構、不同的土地征用補償標準、不同的社會保障體系、不同的住房和拆遷補償標準、不同的城鄉社區管理機制等。“城中村”改造中遇到的各種難題也由此產生。
例如，城市的國有土地所有制與農村的集體土地所有制，便有不同的土地征用程序和補償標準。“城中村”改造中，有關土地征用和民房拆遷的法規依據，是依據《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》？還是依據《城市房地產管理法》《城市房屋拆遷管理條例》《城鄉規劃法》？況且不同的法律法規中還有不太明確的“模糊之處”，甚至法條規定之間還有矛盾和沖突。這也是各地城市政府不斷制定適用本地的“城中村”改造管理條例的原因所在，但各地城市政府在制定本地適用的條例時，所根據的上位法和具體的實施細節則各有不同，同樣存在矛盾和不一致之處。
又如，政治制度層面，“城中村”改造后，農村村民一體登記為“城市居民”，平等一體的公民政治權利如何保障？“村民”變“居民”后的知情權、選舉權、管理權、監督權如何落實？原有“城中村”中龐大的“集體資產、資金、資源”如何有效管理？“三資”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委會”變“居委會”后如何繼續推進基層民主自治？
再如，社會制度層面，“村民”變“居民”后，有關醫療、教育、失業、養老等社會保障體系如何與城市管理體系對接？原有“村民”各自繳納、時間先后不一和金額多少不一的各種保險如何接續管理？各種社會保障所需的龐大補交和支出資金如何籌集？城市社會保障資金如何能夠接納如此突然“進入”的龐大“城中村”居民？
還有，文化融入方面，“城中村”中還有不少歷史文化“村落”，如何在快速推進的“城中村”改造中保護傳統的“鄉村文化遺存”？宗族祠堂和名人故居如何保護性開發？原有的鄉村道德禮治、風俗習慣如何在城市文明中發揮作用？
只有在“城中村”改造中，一體聯動地推進各種深層次制度性改革，才能真正持久地解決“城中村”問題，保證不發生大規模的上訪和，同時保證后續的城市化擴張中不再出現新的“城中村”問題。
“城中村”改造的關鍵制度機制是利益協調和利益平衡
“城中村”改造，從長期來看，是一個制度缺失和制度平衡問題，關鍵是推進各種保證公民一體平等的制度建設。從短期來看，則是一個各種利益相關方之間的利益協調和利益平衡問題。
在全國各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引導、企業運作、社會協同、村民參與”的總體原則下，創造了各種不同的改造模式：如政府主導的“包拆包建”模式、開發商主導的“市場化運作”模式、村委會和村民主導的“自拆自建”模式。但不論哪種模式，都不能由單一方面“獨自決定”和“獨自完成”改造進程，都會涉及各種利益相關方的利益協調和利益博弈。具體來說，主要有如下相關方：
城市政府，盡管各地城市政府，在其區位優勢、城市規模和財政收入等方面各不相同，但在提升城市品質、增加城市土地收入方面，都有強烈的“城中村”改造動機。城市政府是城市發展的引導者和主導者，是“城中村”改造中的關鍵性組織者和協調者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在與開發商、村民的利益博弈。
開發商，是“城中村”改造中具體的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主導”的程度不同。但開發商的根本“宗旨”是其利潤回報，有利可圖則介入開發，反之則沒有“改造激勵”。利用開發商的專業開發資源和專業技能，是保證“改造質量”的主要途徑。城市政府如何激勵和引入各種開發商積極介入改造開發，主要是通過“讓利與商”來實現的，但也受到“城中村”村委和村民“談判能力”的制約。
村委會，是“城中村”集體利益的“組織化代表”和集體談判代表，是村集體資產和公益的守護者。為了減少“談判對象”和“談判交易成本”，政府和開發商一般都愿意選擇“村委會”作為“談判代表”，而不會選擇與每家每戶“一對一”地分別談判。所以，村委會是否能夠充分代表“村民利益”？村委會領導是否公正無私并有能力與政府、開發商反復談判？村委會成員是否有、截取冒領征地和拆遷款行為？都成為改造進程能否順利推進，村民能否認同和支持改造工程的關鍵因素。
村民，是“城中村”改造的最終相關方，一般以“一家一戶”為利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持盡快“改造”。所謂的“釘子戶”、“上訪戶”，可能就是“改造工程”的最大“受損者”。由于“城中村”改造涉及每家每戶的直接利益，所以受到村民的極大關注，也由于各家各戶的“利益收益”各不相同，各家各戶的“參與態度”和“參與程度”也自然不同。這正是改造工程中，動員協調工作和矛盾化解工作十分“難做”的根本原因，也是考驗政府的行政能力和為民服務意識的關鍵環節。
還有一個“間接利益相關方”，那就是居住在“城中村”的“外來流動人員”，同樣由于“戶籍限制”，眾多的“外來居住者”，在“城中村”改造中，既無參與權、更無利益分享權。甚至政府和開發商無需“正視”他們的存在，他們只能“默默地”選擇“逃離”，去投奔更便宜、更邊緣的“臨時棲息地”。但“城中村”改造的大幅推進，必然“抬高”租房者的“租金成本”，對當地的勞動密集型制造業帶來勞動力雇傭的壓力。
在“城中村”改造中，除了“外來居住者”受到“外部性擠壓效應”的影響之外，城市政府、開發商、村委會、村民之間是緊密互動的“直接利益博弈者”，政府和開發商可能“合謀勾結”以最大限度獲取“土地開發增值”；開發商和村委會，也可能“合謀勾結”以私分截留補償資金；村委會和村民團結程度越高，與政府和開發商的“談判能力”就越強，贏得“城中村利益”的機會和收益就越多。
在城市政府的主導下，經過各種利益相關方反復的博弈協商，建構公平、公正、公開的利益協調和利益平衡機制，就是“改造工程”能否順利推進并沒有“后遺癥”的制度性關鍵。這在全國各地的“城中村”改造的各種成敗得失案例中可以得到佐證。
在“城中村”改造的歷史進程中構建現代城市治理體系
隨著中國全面現代化進程的整體推進，相伴而生的城市化的“歷史性加速”，“城中村”及其“城中村”問題普遍存在，考驗著現代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成為構建現代城市治理體系的契機和機會。
“城中村”改造前，需要健全城中村的自治組織體系，選舉公正廉潔的村集體組織和代表，完善村民利益的“組織化表達”機制，為順暢的協商與談判過程奠定良好的“自組織”基礎。同時，需要中央政府協調和統一各種有關“征地和拆遷”的法律體系，各地政府制定具體的征地和拆遷的實施細則，為“城中村”改造提供協調一致的法律和政策支持。
“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城鄉一體協調的發展規劃，制定社會資金參與“改造”的融資途徑和運作平臺，構建政府、開發商、村委會及村民平等溝通的利益協調機制。同時，開放公共媒體和社會組織參與監督的途徑和機制。構建政府、企業、社會組織、媒體和民眾多元參與、協同治理的城市治理體系，不僅是“城中村”改造工程順利推進的制度保障，也是提升現代城市治理能力的制度體系保障。
“城中村”改造后，構建城鄉一體化的社會保障體系，使城鄉居民都能平等享有公平的權利保障，推進“城中村”居民一體深度融入“城市化”進程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供應的基礎上，降低“城中村租房”的市魴枰和“村民建房動機”，消除“城中村”再生的“外部激勵”，防止“冒進性的激進城市化”，遏制新一輪“要地不要人”的“城中村”蔓延。同時，在消除戶籍限制、對接城鄉征地補償差別、消除外來打工者融入城市的各種制度門檻和制度限制方面，要有所作為。這有利于為新型城市文明的治理能力建設，奠定長久的制度體系基礎。
（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導，政治理論室主任）
【參考文獻】
①《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，中國政府網，2014年3月16日。
