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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國有資產監管體制，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0044-07
一、國有資產監管體制的演變
（一）國有資產監管體制改革概述
國有資產監管是指，在市場經濟社會，政府為了彌補市場失靈和政府失靈，對國有資產領域所采取的有別于傳統政府干預行為的相對獨立的主動干預和控制活動[1]。國有資產監管是國家對國有資產的形成、使用和資產產權轉移處置的整個過程所進行的監管，包括監管模式的確定、監管機構的設置、職能權限的劃分及制定的制度、法規、條例的總和等。我國的國有資產監管體制形成于集中直接管控的經濟管理體制，并隨著國有企業的改革和制度創新的演變而不斷的調整，其中經歷了以“放權讓利”為標志的改革階段（1979―1984年）、“兩權分離、政企分開”實行承包經營責任制的階段（1984―1987年）、國有資產監管體制初建形成階段（1988―1997年）、國有資產監管權分散行使的階段（1998―2002年），直到2003年國資委的建立，標志著國有資產監管體制進入了以構建國有資產出資人代表為主的創新階段。
從國有資產監管體制形成和發展的路徑來看，在2003年以前，我國的國有資產管理體制主要有以下幾個特征：一是沒有明確的國有企業出資人，無論管理和監督的權利歸屬于政府主管部門，或者是屬于專職的國有資產管理局等部門，都沒在具體的體制予以確認。二是對國有企業的監管體制并未真正的建立，國有企業的監管也僅停留在國有企業的經營層面。三是監管效果體現在政企合一，以行政手段為主，多個行政部門共同管理，注重資產實物化管理，國有企業產權單一，且固化難以流動。總的說來，我國國有資產監管體制的演變是伴隨著中國經濟體制的變革不斷進行完善和發展。從計劃經濟時期的直接管理到中國特色社會主義市場經濟改革時期的間接管理，監管體制經歷了從多頭管理到趨于集中管理、從行政化管理到趨于市場化管理、從干預日常經營管理到重在發揮出資人職能管理、從習慣人治管理到趨向依法管理的轉變，這種演進路徑大致脈絡可以歸納為“從管理到監管”的體制演變。
（二）以管企業為主的國有資產管理體制
黨的十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。2003年3月，國務院正式成立國有資產監督管理委員會，2005年5月國務院頒布《企業國有資產監督管理暫時條例》規定國資委代表國務院履行出資人資格，對國有企業資產具有監管職責，不承擔社會公共管理職能。這些標志著國有資產監督管理的體系得以確立，國有產權轉讓監管有了明確的監管主體，并且以法律的形式明確了該主體的監管職能，明確了這一國有資產監管體制以管企業國有資產為主的國有資產管理體制。該體制體現的關鍵核心內容是“管”，是一種“管資產、管人、管事”相結合的國有資產管理體制。
以“管企業為主”的國有資產管理體制，明確了政府以出資方式管理國有企業，在解決政企不分、國有企業多頭管理、“九龍治水”等方面邁出了一大步，為國有企業成為獨立市場主體奠定了體制基礎[2]。解決了國有資產所有者主體長期缺位的問題，國有資產所有權主體的明確保證了國家對企業人、事、資管理的統一，對國有資產強調保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，這種著重全面統一管理，側重 “管理”的監管體制模式不同程度上對國有企業的活力形成了一定的制約，國資監管機構在實施監管過程中既當“婆婆”（監管人）又當“老板”（股東），對企業的人、事、資產等事項事無巨細，無所不管。因對企業日常經營干預過多，作為國有企業的經營管理層對企業日常經營事項的決策受到限制，企業獨立經營自難以真正保障，一定程度上影響了企業本身的創新活力和管理人員的積極性。國有企業首先是企業，是獨立的市場經營主體，須具有完全的民事責任能力從事市場的經濟活動。目前國資監管機構，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企業，為干預企業日常經營活動提供了體制通道，使政府監管者、出資人代表、企業的邊界難以劃清。這使得政府監管效率下降，出資人代表政企關系搖擺，企業自主經營能力和市場競爭力受到制約。可見，此時的 “監管體制”非彼時的“監管體制”，進一步深化國有資產管理體制改革，推進政府監管職能與國有資產出資人職能分離；推進具有行政化管理體制模式向適應市場化的管理體制轉變；廓清政府、國有出資人代表、國有企業的邊界，是實現從“管理體制”到“監管體制”轉變的根本所在。
（三）當前國有資產交易管理體制特點
1. 縱向分級監管。目前國有企業的交易流轉實行企業國有產權歸屬國家統一所有，中央和地方各負其責的分工監管形式，中央和地方分別設立國有資產監督管理機構，行使所有者權利，履行出資人職責。在地方，具有國有企業監管權的職能機構并非完全和中央層級的機構垂直對接，甚至在有些地方的國有資產監管范圍更廣于中央。目前，對國有企業的監管，中央和地方的分工是國務院授權國資委監管負責112家中央企業及下屬企業，地方省、市級國資委負責監管所屬地方企業。盡管現行的法律規定上并未承認地方政府是國有企業資產的最終所有權人，但地方政府實際上掌握著國有企業的運營權、人事權、財產處置權以及受益等財產所有人享有的權能。
2. 橫向分割監管。我國企業國有產權歸全民所有，由國務院代表國家行使所有權，國務院國資監管部門（國資委、財政部等）、省級國資監管部門（國資委、財政廳等）、市級國資監管部門（國資委、財政局等）分級履行出資人職責，因此，國務院國資監管部門、省級國資監管部門、市級國資監管部門是企業國有資產交易的監管主體[3]。目前國資委負責監管112家中央企業國有資產交易流轉，財政部負責監管79個中央行政事業單位及下屬的7 000余家國有企業的國有資產交易流轉①，中央金融類國有資產主要是由財政部委托匯金金融控股公司作為出資人代表對國有控股或參股的金融企業持股，國土資源部負責監管礦產、土地、河流等自然資源類的國有資產交易流轉，還有一些文化類經營性國有資產由文化部門負責監管，但是這些監管的范圍又不是絕對的涇渭分明的。例如，隨著混合所有制改革的推進，因企業間相互參股而引起的企業產權結構調整、投資主體多元化等企業制度改革創新，很多原有的工業企業的經營和投資領域也將更多的進行融合和涉足金融領域。另外，司法、審計、工商行政、統計、勞動保障、環保等部門從不同側面對包括國有資產交易流轉在內的全社會經濟活動進行管理、監督。
3. 監管主體與交易主體“政企合一”。國資委作為國務院直屬特設機構，既可以成為民事主體，又可以作為行政主體行使國家公權力，在監管主體和交易主體資格上存在交又和重疊的現象。現實中，國資委作為政府特設機構，具有政府監管者的職能，對國有資產交易流轉規范性及產權市場的運作合規性進行監管，同時，它又是國有產權交易主體，對國有資產交易事項具有審批權、決策權。這就形成了國有資產交易流轉的監管主體與決策主體合二為一的現象，即政府既充當交易的監管者，又是交易的決策者，“交易監管與交易決策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使國有企業管理職能的同時，也行使國有資產的產權交易流轉的監管職能，很多政府部門習慣于雙重管理職能的特殊權利，不分權責界限的對企業的產權進行處置和決策權進行干預。各部門對國有資產交易流轉的監督實施分割管理，權力責任不清。對于企業產權的轉讓和處置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承擔企業的產權交易流轉監督責任方面則互相推諉，嚴重影響了企業經營效率和國有企業交易流轉的監管效果。
（四）以管資本為主的國有資產監管體制
以管資本為主加強國有資產監管，是十八屆三中全會對國有資產監管提出的要求，為加強和完善國有資產監管體制和機制指明了方向。建立科學有效的國有資產監管體制，是深化國有企業改革的重要環節。目前國有企業已經進入了資產資本化、股權多元化的混合所有制改革和創新階段。全國國有企業改制面達78%，中央企業及其所屬子企業改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，國有控股上市公司達1 075家，其中，中央企業控股的上市公司376家，占中央企業資產總額的54.9%、凈資產的49.5%、營業收入的59.8%、利潤總額的65.7%[4]。國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變[5]。如何從“管人、管事、管資產”實現“管資本”的監管職能的轉變，是賦予國有資本投資、運營公司這樣的專業平臺的職責和目標。該平臺的建立，意味著在國企的管理結構中，增加了一個層級，其相應的監管理模式也發生了轉變，即從原來的“國資委-國企”變為“國資委-國有資本投資（運營）公司-國企”。與先前國資委既當出資人又履行監管職責的模式相比，國有資本投資（運營）公司對于企業的經營和管理的行為更加適應市場化運作要求，治理結構更加符合現代企業產權制度基本規范、更能避免行政化干預企業的傾向，這對于以前國資委進行國有企業監管過程中“管的過多、管的寬泛、管的不到位”現象都是一個很好的改進。
“管資本”的另一思路體現于“以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業”[2]。這意味著未來更多的國有資產可以轉讓、出售，政府以所得資金償還債務或者填補社會保障體系欠賬。這就需要更加強化國有企業資產交易環節的監管職能，通過政府職能轉變和國有企業監管體制的改革提高監管的效率和效果。在這種情形下，國有企業資產管理體制將真正的實現從“管理”到“監管”的模式轉變。
二、當前國有資產交易流轉監管存在的問題
（一）監管制度問題
1. 缺乏統一的國有資產交易流轉監管制度。從我國國有資產監管的基本情況看，目前仍是一級政府一級財政，一級財政一級投資，一級投資一級監管，即實行的是“國家所有，分級管理”的國有資產監管體制。我國現代意義上的國有資產監管制度體系尚未形成，主要表現在：一是在概念界定和認識上，理論界和實業界通常將監督與監管混為一談，想當然的認為國有資產監管就是國資委的出資人監督，或將國資委的出資人監督職能視為社會公共管理職能的監督；二是財政部門或其他政府主管部門對于國有資產的職能如何設置、如何履行監管責任沒有明確統一的規定；三是國有產權交易的監管實行多頭監管，部門之間監管權能的邊界以及橫向協調機制等缺乏制度安排，容易產生監管執行上的沖突和協調上的不便，往往導致監管責任的缺失，甚至造成國有資產流失。
2. 國有資產交易流轉監管法律制度不健全。盡管《企業國有資產法》和《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》中都設置了國有資產交易監管相關法律規定，然而，關于針對國有資產交易流轉的監管，迄今為止還沒有國家一級的法律法規加以明確規定。目前，我國有資產交易流轉所面臨的一個突出問題就是立法體系滯后，現有法律效力層級低，適應新體制要求的法律法規短缺，沒有完整的國有資產監管法規體系來調整國有資產交易流轉關系、規范國有資產產權轉讓，使國有資產的交易流轉監管缺少必要的依據。例如，《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》只是由國務院國有資產監督管理委員會制定的行政規章，不是嚴格意義上的法律，甚至是行政法規也談不上，效力層次較低，自然權威性差。
3. 國有資產交易評估制度存在疏漏。按照法定程序規定，國有資產進行交易流轉時，需要對擬交易的國有資產委托評估，并辦理相關核準或備案手續。根據我國現行有關法律規定，企業國有產權轉讓價格應當以具有相關資質的資產評估機構作出的評估報告為參考依據。但在實踐中，往往因為國有資產交易評估機制不完善，使得擬交易的國有資產價格被低評或者相關資產漏評現象常有發生。另外，因為國有資產評估機構所提供的評估服務為有償行為，在接受委托評估任務過程中，與擬轉讓的國有資產為載體的相關利益人的形成了權利義務關系。這些利益相關者主要包括委托人、被評估單位甚至是潛在的資產購買人，因為有償服務就意味著利益，因為利益的驅使，會客觀上對于評估機構的獨立、公正和客觀開展評估工作產生一定的影響。實踐中，因執業注冊資產評估師職業道德缺乏或專業勝任能力較差，導致評估不規范、不客觀、不科學，使得被評估的資產大幅“縮水”，給受讓人低價取得國有產權，獲取暴利提供了可乘之機，造成了國有資產在交易流轉環節的流失。
（二）監管程序問題
監管程序是指政府實行監管所必經的步驟、實行標準、法律法規適用，包括批準、決定、審核、備案的步驟等程序性要求。我國國有資產交易流轉監管程序方面存在的主要問題有：
1. 監管程序設計不當。監管程序不當是政府在設計監管制度時沒有按照目標的要求設計適當的步驟和標準，即監管程序設計不符合監管目的，表現為步驟不細致和方法不周全。例如，《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》列明轉讓資產要有轉讓批準的文件，一般是上級政府的批準和決定轉讓決議，或者有轉讓企業的轉讓申請書，但在《辦法》中沒有說明決定和批準要經過什么程序、依據什么方法，法律也沒有規定批準需要嚴格論證合法合理性。
2. 審批權限劃分不夠清晰。國有資產交易流轉的審批權限問題，總體原則是由政府審批，分中央政府、省級和地市級三級政府，中央企業集團公司審批三級以下企業產權的流轉，集團及集團以下二級企業控制權發生變動的，則由集團企業本級政府審批決定。現行的法律制度對于國資部門直接監管企業的層級問題、審批權限劃分等沒有進行明確界定[6]。國有資產監管審批程序層級問題會影響國有資產交易流轉的監管責任的落實及監管效果。
3. 轉讓程序不夠規范。在實踐中，因為國有資產轉讓的監管主體權利義務不匹配，出資人、經營人和監管人的定位不清晰，轉讓的程序不規范的情況時有發生，例如有些國有資產交易并未按規定進場，有的雖然形式上進場，但卻私下通過指定交易對象、訂立陰陽合同（如備忘錄、補充協議）等方式規避國家規定，導致國有資產大量流失。
4. 轉讓過程不夠透明。以公開透明、公平公正的方式進行國有資產交易流轉是實現國有資產轉讓有效監管的重要條件。在國有企業合并分立、開展重大投資、轉讓重大資產等重大事項中不公開透明，這導致了在國有產權交易流轉過程中出現資產評估不實、虛構虛增成本、違規審批、隱匿轉移、侵占私吞國有資產的違法違紀行為，造成了國有資產的流失[6]。
（三）基礎管理問題
1. 基礎管理缺乏法律規范。對國有產權的界定、登記和糾紛的處理等均屬于國有資產產權基礎管理工作。我國現行的法律體系中，沒有明確的立法條文對產權基礎管理工作進行界定和規范，也未通過法律明確授權相關部門進行法律解釋或制定相關實施細則。
2. 國有產權界定模糊。國有產權的界定是進行產權交易流轉的基礎，不僅是國企改制重組還是國有資產兼并收購都須以明確的產權歸屬和權能界定為前提條件。國有資產流失中很多問題也跟產權界定不清有很大關系。我國現行的產權交易流轉制度中，對于產權的概念沒有形成統一和權威的界定，導致實踐中因產權關系不明產生各種爭議層出不窮，甚至產生了嚴重的刑事案件。
3. 監管責任意識有待提高。國有資產監管部門的監管人員責任意識淡薄，對于國有企業交易流轉監管不到位或者監管流于表面，沒有意識到監管責任的重要性，導致國有資產流失。其主要表現在：一是國資監管部門和產權交易機構的工作人員自身條件不過硬，綜合素質水平較低，對于國有資產交易監管疏于把關，缺少監督意識和責任心，使得交易環節監督有形無實；二是國有資產監管部門領導和國有企業管理人員對于企業產權交易決策遲滯或為了工作績效搶進度；三是有些地方政府為了完成工作計劃或為了追求某種形式上的效果，不顧實際情況，生搬硬套的要求企業限定的時間內完成企改制、重組、資產轉讓處置等產權交易行為，將國有企業的改革視為一項政治任務去落實。這樣做的結果，往往會留下一系列的后遺癥，甚至造成不可彌補的國有資產流失。
三、國有資產交易監管體制改革創新的目標
1. 建立“大國資監管體制”。按照“政企分開、政資分開”原則，加快推進國有資產管理體制改革，明確國資監管機構功能定位，建立“大國資交易流轉監管體制”。“大國資交易流轉監管體制”指的是將國有經營性資產的交易流轉納入集中統一的國有資產監管體制。將國有資產監管的權能交由不同的部門承擔，形成有效的分權與制衡機制。國資委負責制訂國有資產監管規則，通過規劃布局和國有資本經營預算戰略性地配置國有資本。國有資本經營公司對國有資產進行具體的運營和管理，實現國有資產的保值增值。通過“大國資”監管體制的建立，覆蓋經營性國有資產，在加強國資委系統建設上形成合力，建立有效的國有資產交易流轉監管機制，在推進國有資產優化配置上打造有效的對接平臺，促使國有經濟飛躍性的發展。
2. 建立“監管”與“運營”分離的國資交易監管體制。按照“決策、執行與監督”分離的原則，適應國有資產管理體制改革的新要求，明確國有資產交易流轉監管主體的性質、監管內容及主要職責，建立覆蓋經營性資產在內的，統一高效的國有資產交易流轉監管體制。建立高效統一的監管體制，國有資產監管機構所履行的職責是代表政府行使監管職能，這種職能范圍中所擔當的是一個專業的監管角色。如果國有資產監管機構履職監管責任的同時，又擔當政府對企業的決策和執行等角色，這種職能上的沖突與職能主體的重疊不僅會影響監管的力度，同時對監管機構會造成職能沖突與角色錯位。從監管成效來看，如果國有資產監管機構同時履行對國有企業的決策、執行和監督職能的話，由于這些職能的內在要求必然會產生內部的沖突，國有資產監管機構很難在其中尋找到一個恰當的平衡點，進而造成國有資產監管效果的實際根本無法達到目標需求，實現理想的監管效果
3. 從適應資產管理向適應資本監管體制轉變。隨著國有資產管理體制改革的推進，國有資產管理方式和管理重點都將發生深刻調整，由原來的管國有資產為主向管國有資本為主轉變。從原來注重資產實物形態向注重資產的價值形態轉變。監管客體形態的變化，必然要求交易流轉監管方式、監管手段和監管制度的相應調整變化。以管資本為主加強國有資產監管，形成具有不同功能的國有資本投資運營主體。推進國有資本在一般競爭性領域的合理流動與有序進退，提高國有資本配置效率。將國資轉讓的監管要求體現在公司章程中，使公司章程真正成為在法律法規規范下，行使出資人權利的重要手段和基本依據。
4. 從適應國有制監管向多種所有制監管轉變。伴隨著國有資產國企改革的加快，國有資產結構布局戰略調整加大，國有資本內部的調整優化及交易流轉、國有資本與民營資本的交易流轉、國有資本與國外資本的交易流轉，以及股權激勵制度的創新必將快速發展，這為國有資產的交易流轉監管實踐提出了新的要求。對尚未實行混合所有制改革的國有企業（包括國有獨資企業和集團公司），應盡快建立符合現代企業產權制度和法人治理結構的規范的公司化改造，完善法人治理結構是建立現代企業制度的核心。通過完善混合所有制企業法人治理結構，形成企業的內部監督與外部監督相結合的監督管理機制，以適應產權交易國有制間流轉監管向多種所有制間流轉監管轉變。
5. 從重在國內監管向內外結合監管轉變。“十三五時期”伴隨我國“一帶一路”國際化戰略實施，我國外向型經濟將迎來快速發展的良好機遇。國有資本“走出去”步伐加快，在規模擴張、兼并重組、海外市場拓展、國際合作等涉及國有資本融合、交易事項必然增多；另一方面，隨著“引進來”戰略的深度發展，我國引入外資、利用外資水平的質量和水平在不斷提升，國有資本與國外資本之間并購轉讓、合資合作等商業往來會日趨頻繁，國有資本與國際資本跨境交易流轉、國有資本與國外資本在國內交易流轉必將成為一種新常態，國有資本交易流轉監管能力必然要適應國際化趨勢的要求。在國際同業監管慣例的了解、人才培訓培養、法律法規建立完善等方面都要打好基礎、做好準備。
6. 由重在保值增值監管向保值增值與功能實現結合監管轉變。推進國有資本向關系國家經濟安全、國民經濟命脈和國計民生重點領域流轉集中，發揮國有經濟引領作用、帶動作用，增強國有經濟活力和市場競爭力，是國有資本存在和自身功能所決定的。國有資本交易流轉實現保值增值是基本要求，而在一定條件下，達成功能的實現更加重要。在現實的操作用，需要建立一套科學客觀的衡量機制和評價標準，使國有資本交易流轉在保值增值和功能實現之間取得平衡或最優的選擇。
7. 由重在程序型監管向程序與戰略結合監管轉變。國有資本交易流轉涉及兩大方面問題，一是誰來決策交易流轉，決策程序是否規范，交易過程是否符合制度要求；二是標的國有資本能否轉讓，對轉讓對象的要求是否明確并符合規定的條件。前者屬于程序性監管職責，后者注重戰略型監管或戰略型審查。伴隨國有資產結構和布局戰略性調整，以國有資本經營為主的經營體制正在形成，國有資本調整整合力度、并購重組力度、交易流轉力度加大，這對交易流轉中的程序監管和戰略監管都提出了更高的要求。
四、從“管理”到“監管”的突破路徑設計
構建一個監管統一、程序規范、運作高效的國有資產交易流轉監管體制，客觀上需要政府、股東（或出資人代表）、交易市場、中介機構、社會媒體各方分工明確、各司其職、協調順暢、規范運作，形成合力監管的體制格局。從國有資產交易流轉監管體制現有模式到目標模式，實現“三突破”。
（一）實現監管體制突破
1. 按照“政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離”原則，推進國有資產的管理、運營和監督三大部分相互分離，構建三大獨立的責任主體。國有資產交易監管行為有別于政府對國有資產管理運營的干預行為，只有在行政系統內進行權力制衡和政資分開才能有效保持監管機構的相對獨立性，才能更好的能發揮監管的成效。在政企分離、所有權與經營權分離情況下，國有資產的管理主體、運營主體和監督主體將分別依據權能劃分行使相應的權利，進行權力的分工與制衡，更有效的發揮各自的職能和履行應有的責任。
2. 明確國有資產交易流轉監管主體職責。科學、合理、合規的界定縱向和橫向國有資產監管機構的權責邊界。首先須明確中央和地方國有資產管轄范圍和邊界，根據中央和地方國有資產監管機構各自所擁有的對國有資產監管的權能進行責任劃分，在此基礎上，切實履行監管職責，做到責權利對等和統一。
3. 推進中央與地方分治監管向上下一體化監管轉變，建立縱向“大國資監管體制”，構造一個專業化的政府監管主體。未來的國有資產監管體制必須實現從管國企到管國資的跨越。組建“大國資監管體制”，需要打破縱向分級監管的體制模式，構建隸屬明確、上下一體的國資監管體制。
（二）實現監管范圍突破
1. 推進由重點、局部經營性資產交易監管向全覆蓋經營性資產交易流轉監管轉變，實現由多元監管主體向單一監管主體轉變，構建一個全覆蓋經營性資產交易流轉的監管主體。盡快將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉為經營性的國有資產納入監管范圍，統一規劃、統一國資預算編制、統一產權管理與監督，實現經營性國有資產監管的全覆蓋，確保國有資產出資人職能的完整。
2. 國有資產交易監管責任的落實，需要從法律上明確主要監管部門的監管職責、權屬邊界，避免多頭監管帶來的責任落空現象。監管主體權責統一，職能明確，并設立監管追責制度，強化監管主體的監管力度和監管執行效果。
3. 增強國有資產交易流轉監管的透明度，促使廣泛的社會監督成為交易流轉監管的重要組成部分。國有資產交易流轉的情況及時向社會通報，設置有效的公開程序和增加公開的透明度，在不泄露國有資產產權商業機密的情況下，公布交易流轉的重要決策事項及流轉執行情況等，便于國有企業職工、股東、債權人、財稅部門等利益相關人和社會媒體等，對于國有資產的交易和流轉情況進行查詢和監督，實現國有資產交易流轉監督的全社會范圍覆蓋。
（三）實現監管制度突破
適應國企改革的新形勢、新要求，加快推進《國有資產交易法》立法進程，提升國有資產交易流轉監管專項法律層級，逐步形成一套較完善的法律法規制度體系。為此，加快推進國有資產交易流轉體制改革，重點應在以下幾方面取得實質性突破：
1. 改革“縱橫分治”的體制格局，建立統一、規范、高效的國有資產交易流轉監管體制。國資委通過組建國有資本投資運營公司，形成“統一監管、分散出資”的國資委體系。在新的國資體系中，國資委的身份從既是出資人又是監管者的“雙重”轉向“統一監管”的角色狀態，國有資本投資運營公司承當營利性國企的直接出資人。
2. 加強國有產權監管制度建設。監管主體和交易主體分別進行權責分配與設置，按照各主體不同的功能進行定位，避免監管主體和交易主體重疊和交叉，實行監管主體和交易主體分離，運行獨立，資產交易和資產監管分別在兩個不同的層面展開。加強產權保護法律制度建設，依法保護各所有制權益。
3. 明確產權交易市場的法律地位及在資本市場體系。適時推進產權交易法制定，提升監管的約束力和執行力。要建立科學的國有資產交易監管執行規則和監管程序，堵住由于法律、法規缺位造成的國有資產流轉環節監督缺位而產生的國有資產流失的渠道。完善立法，推進保護國有資產流轉環節監管的相關法規與制度的出臺，為國有資產交易流轉的監管提供依據和執行規范。
五、結論和建議
國有資產管理體制完成從“管理”到“監管”變革，是一個漸進的過程，需要體制機制的不斷改革創新。通過前述的分析，得出結論和建議如下。
1. 從“管理”到“監管”的體制轉變，意味著從原國有資產管體制向國有資本監管體制的轉變；意味著集“婆婆”與“老板”為一身的監管主體向專業監管主體的轉變；意味著原注重資產實物形態管理向追求資本價值形態監管的轉變；意味著從注重資產經營、保值增值管理向強化資本運作、功能發揮的監管轉變；意味著從原行政化管理向市場化運作監管的轉變。
2. 對國有資產交易流轉的監管，有體制層面的問題，也有程序層面的問題，體制作用是主要的，監管體制的定位、職能的劃定是決定性因素。我國尚未建立起完整統一的國有資產交易流轉監管制度，國有資產交易流轉監管體制還存在諸多問題，有制度方面的問題，如國有資產交易流轉監管法律制度不健全、轉讓價格評估制度存在疏漏等；也有程序方面的問題，如監管程序不當、程序不公開透明、國有資產交易轉讓程序不規范等；還有基礎管理方面的問題，如管理行為失范，國有產權界定不清、監管主體模糊等。
3. 從“管理”到“監管”的體制變革，需要監管體制、監管范圍、監管制度的“三突破”；需要推進從資產監管向資本監管轉變、從重在國有制間監管向多種所有制間監管轉變、由重在國內流轉監管向國內與國外結合監管轉變、由重在保值增值監管向保值增值與功能實現結合監管轉變、由重在程序型監管向程序與戰略結合監管轉變。
注釋：
①財政部監管的企業主要分為三類：第一類是部屬企業，即中央行政事業單位所屬企業，共有79個部門7000多家企業。第二類是金融類企業。從中央所屬的國有金融企業國資管理上看，主要由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業履行出資人權利和行使涉及資產評估、產權登記、轉讓審批等監管權力。第三類是財務關系在財政部單列的國有企業。
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第二條國務院國資委根據法律、行政法規和國務院授權，依照本辦法，對地方國有資產監管工作進行指導和監督。
第三條省級政府國資委、地市級政府國資委對下級政府國有資產監管工作進行指導和監督。
第四條指導和監督地方國有資產監管工作，應當遵循下列原則：
（一）堅持國有資產屬于國家所有，維護國家整體利益；
（二）堅持中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，尊重地方國資委的出資人代表權益，鼓勵地方國資委探索國有資產監管和運營的有效形式；
（三）堅持政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，依法履行指導和監督職能，完善指導和監督方式；
（四）堅持國有資產管理體制改革和國有企業改革的正確方向，維護國有資產安全，防止國有資產流失，實現國有資產保值增值。
第五條國務院國資委依法對下列地方國有資產監管工作進行指導、監督：
（一）國有資產管理體制改革；
（二）國有經濟布局和結構調整；
（三）履行資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責；
（四）規范國有企業改革、企業國有產權轉讓以及上市公司國有股權管理；
（五）企業國有資產產權界定、產權登記、資產評估監督、清產核資、資產統計、綜合評價等基礎管理；
（六）國有企業財務、審計、職工民主監督等內部制度建設；
（七）企業國有資產監管法制建設；
（八）其他需要指導和監督的事項。
第六條國務院國資委制定國有資產監管規章、制度，指導和規范地方國有資產監管工作。地方國資委應當根據國有資產監管法律、行政法規和規章、制度，結合本地實際情況，制定相應的實施辦法。
第七條國務院國資委應當加強對地方國有資產監管工作的調查研究，適時組織工作交流和培訓，總結推廣國有資產監管經驗，建立與地方國資委交流聯系的信息網絡，解釋國有資產監管工作中的問題，提出國有資產監管工作指導建議。
第八條省級政府國資委制定的國有資產監管、國有企業改革、國有經濟布局結構調整等方面的規范性文件，應當自公布之日起30日內由省級政府國資委法制工作機構統一抄報國務院國資委法制工作機構。
第九條國務院國資委對地方貫徹實施國有資產監管政策法規的具體情況進行監督檢查，及時督查糾正國有資產監管中的違法違規行為。
第十條國務院國資委對舉報地方國有企業違規進行改制、國有產權轉讓等致使國有資產流失的案件，應當督促省級政府國資委調查處理。
省級政府國資委對國務院國資委督促查處的違法違紀案件，應當認真調查處理，或者責成下級政府國資委調查處理，并將處理結果及時反饋國務院國資委。
第十一條省級政府國資委應當以報告或者統計報表等形式將履行出資人職責的企業名單、本地區企業匯總國有資產統計報告、所出資企業匯總月度及年度財務報告以及其他重大事項及時報告國務院國資委。
第十二條國務院國資委指導和監督地方國有資產監管工作，應當嚴格依照國有資產監管法律、行政法規及規章、制度規定的有關工作程序進行。
第十三條國務院國資委對地方國有資產監管工作進行指導和監督，應當充分征求地方國資委的意見和建議，不得干預地方國資委依法履行職責。
地方國資委應當嚴格遵守國有資產監管法律、行政法規及規章、制度，依法接受并配合國務院國資委的指導和監督。
第十四條國務院國資委相關責任人員違反本辦法規定的，國務院國資委應當責令其改正；情節嚴重的，依法給予行政處分。
第十五條地方國資委違反有關法律、行政法規及本辦法規定的，國務院國資委應當依法責令其改正；情節嚴重的，予以通報批評，并向地方政府通報有關情況，依法提出處理建議。
第十六條地方國資委可以參照本辦法，制定本地區國有資產監管工作指導監督實施辦法。
第十七條本辦法由國務院國資委負責解釋。
第十八條本辦法自2006年5月7日起施行。
國務院國資委負責人就《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》答記者問
國務院國資委日前公布了《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），國務院國資委負責人就《辦法》出臺的有關情況回答了記者提問。
1、問：如何充分認識《辦法》出臺的重要意義？
答：首先，加強地方國有資產監管工作指導監督，是貫徹十六大精神、落實國家所有權的重要體現。黨的十六大明確指出，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，應當在堅持國有資產屬于國家所有的前提下進行。總理在十六屆二中全會上強調指出，地方國有資產管理體制改革要按照中央的統一部署，自上而下，有序推進，要按照中央的精神加以規范。國務院的《企業國有資產監督管理暫行條例》明確規定，上級國資委依法對下級政府的國有資產監管工作進行指導和監督。
其次，加強地方國有資產監管工作指導監督，是堅持正確的改革方向、保證國資監管政策法規有效實施的重要措施。目前地方國有企業改革、國有產權轉讓和國有經濟布局結構調整等工作的力度都在不斷加大，國有資產管理和國有企業改革取得了積極成效。但同時也存在一些問題，主要是有的地區國資監管的政策法規沒有得到完全充分的貫徹執行，有的地方國資委在依法履行出資人職責方面存在需要進一步規范的問題。因此，急需加強指導監督和督促落實工作，確保改革的正確方向和國資監管政策法規的真正落實。
同時，加強地方國有資產監管工作指導監督，也是建立上下協調的國資監管體系、進一步深化國有資產管理體制改革的重要內容。目前省級政府國資委已普遍設立，地市級政府國資委也基本組建完成，國有資產監管組織體系初步形成。在此基礎上，依法理順并規范上級國資委與下級國資委之間的指導監督關系，既是進一步深化國有資產管理體制改革的重要內容，也有利于保障國有資產監管工作規范有序進行，有利于發揮地方國資委的積極性。
2、問：《辦法》確立了什么樣的指導監督工作體系？
答：《辦法》所確立的指導監督工作體系分為兩個層次：一是國務院國資委與地方各級國資委之間的指導監督。國務院國資委根據法律、行政法規和國務院授權，對地方國有資產監管工作進行統一指導和監督。指導監督的主要方式是制定和督促執行國資監管規則，這些規則對地方各級國資委具有普遍指導規范效力。二是地方上下級國資委之間的指導監督。省級政府國資委和地市級政府國資委對下級政府國有資產監管工作進行指導和監督。
需要說明的是，本辦法雖然主要內容是規范國務院國資委對地方國有資產監管工作的指導和監督，原則規定同樣也適用于地方上下級國資委之間的指導監督，各地可參照本辦法，根據實際情況制定本地區的實施辦法。
3、問：應當著重對地方哪些工作進行指導和監督？
答：指導監督的范圍主要是兩方面：一是國有資產監管，二是國企改革及國有經濟布局結構調整。具體來講，包括國有資產管理體制改革，國有經濟布局和結構調整，履行資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責，規范國有企業改革、企業國有產權轉讓以及上市公司國有股權管理，企業國有資產產權界定、產權登記、資產評估監督、清產核資、資產統計、綜合評價等基礎管理，國有企業財務、審計、職工民主監督等內部制度建設，企業國有資產監管法制建設，等等。這些工作有的側重于指導、有的側重于監督，最終目的都是為了保證國有資產監管工作上下聯動、政令暢通，依法規范有序進行。
4、問：指導和監督主要采取哪些具體方式？
答：指導國有資產監管工作主要是通過立法等方式進行。國務院國資委制定國有資產監管規章、制度，指導和規范地方國有資產監管工作。地方國資委應當根據國有資產監管法律、行政法規和規章、制度，結合本地實際情況，制定相應的實施辦法。在具體業務指導方面，國務院國資委主要是加強對地方國有資產監管工作的調查研究，適時組織業務交流和培訓，總結推廣國有資產監管工作經驗，建立與地方國資委交流聯系的信息網絡，解釋國有資產監管工作中的疑難問題，提出國有資產監管工作指導建議等。
《辦法》確立了四種監督制度：一是規范性文件的抄報。即省級政府國資委制定的重要規范性文件，應當在規定期限內抄報國務院國資委。二是法規實施的督查，即國務院國資委對地方貫徹實施國有資產監管政策法規的具體情況進行監督檢查。三是舉報案件的查處，即國務院國資委對舉報地方國有企業違規進行改制、國有產權轉讓等致使國有資產流失的案件，應當督促省級政府國資委組織調查處理。四是重大事項的報告，即省級政府國資委應當將履行出資人職責的企業名單、本地區企業匯總國有資產統計報告、所出資企業匯總月度及年度財務報告以及其他重大事項及時報告國務院國資委。
關鍵詞：行政事業單位；國有資產；監督管理；可行性方案
行政事業單位在管控社會事務、配置公有資源和履行社會職能時消耗了很多公有資源，形成了數量可觀的無形資產和有形資產。尤其是在依賴財政撥款的衛生、教育、文化和科技等非生產的帶有服務特點的行政部門，如何使這些部門的資產增值，保證資產更好的服務于社會，是我國行政事業單位的重點改革方向。
一、我國行政事業單位國有資產的監督管理問題研究
行政事業機構國有資產主要來源于國有資產收益，其資產使用特點表現為保證社會事業的順利開展和維護公共服務秩序等帶有服務特色的資產活動過程。因長期以來，行政事業組織不直接參與生產和營銷活動，組織工作重點集中在消耗與分配社會資源方面，因此，國有資產也就存在監督管理不力和分配不公等問題。
第一，因行政事業組織管理體制存在缺陷，使得行政事業組織在監督和管理國有資產時不能明確產權關系。個別政府人員甚至認為，其組織并不代表國家，在使用國有資產時不受使用權的限制，將國有資產當做組織的私有財產，致使組織內公物私用現象十分嚴重，導致組織從本部利益為出發點配置國有資產使用方式。第二，浪費消耗現象十分嚴重，降低了國有資產使用效率。行政事業單位通常都有較大的資金自由使用權，組織可以根據職能需求配置國有資產，在資產核算方面輕預算、重支付的現象較為普遍，某些組織因領導變動或業務水平有限造成組織壞賬和呆賬行為頻出。第三，組織內部缺乏有效管理國有資產的手段，組織內部國有資產監督管理工作分屬不同機構，沒有統一有效的資產使用和配置準則，組織業績考核對國有資產的保值增值要求不夠明確，使得組織負責人只重視購進國有資產，而不重視監督管理國有資產，最終導致組織國有資產出現損壞和流失現象。
二、行政事業單位監督管理國有資產的主要方法研究
我國行政事業單位國有資產普遍存在的問題主要與行政事業單位國有資產的管理意識、監管體制和管理方法等方面有關，因此，筆者認為要想解決國有資產管控問題，就必須應做好三方面工作，切實提高組織監管國有資產的力度。
1. 明確組織監督國有資產的管理目標
行政事業單位在配置國有資產時，其主要任務就是為社會提供務實的服務和公共產品，因此，行政事業單位在監督管理國有資產時，首先應明確定位監管目標，實現社會效益與公平效益服務目標，促使公益事業的發展。制定該發展目標可以有效解決以利益群體為中心的國有資產監管問題，推進我國行政事業單位國有資產的規范化管理，使組織形成一套進入管控、使用管控和收益管控的資產管理方案，例如：實現資產信息體制，確定資產使用審批的程序等。
2. 加強組織與國有資產管理單位的溝通和交流
行政事業單位管理國有資產的趨勢是使監管工作傾向于購進端，在近年來我國政府機構在改革中愈加明確了有關制度，并總結了一些資產管控經驗，其中最主要的一條經驗就是實現行政事業單位與國有資產監管部門的信息交流與溝通，實現了組織管理國有資產的同步監管體系。由于互聯網技術的不斷成熟，組織在購進國有資產時，資產使用情況會通過互聯網傳遞到資產監管部門，并且資產使用組織還會與資產監管組織進行實時的信息聯動，這樣就有利于資產監管組織管控國有資產，促使行政事業單位加強資產管控力度，預防各種違規使用資產的問題發生，同時，也可以使資產監管組織更加及時的糾正違規使用資產的行為，控制大范圍和大規模資產流失問題的出現。
3. 制定微觀與宏觀結合的全新監管制度
近年來組織管理國有資產的趨勢由監管使用過程向購進端傾斜，同時政府監管制度的改革過程愈加清晰，明確了制度管理內容與管理目標，使資產管理制度更具約束力與管控力，滿足了資金管理需求。但是，就管理效果而言，我國行政事業單位的國有資產管理制度仍有很多不盡人意之處，所以，在制定管理制度，明確管理目標的同時，組織還應建立相應的監督措施，保證制度運行的有效性。
3.1內部監督
組織應建立完善的內部監督體制，體制的制定應滿足單位內部各職能機構的需求。財務單位應強化財經紀律執行的監督力度，應確定財務人員監督管理的職責，對組織內的任何經濟業務都應加大管控力度。資產管控部門應加強國有資產使用管理水平，做好單位資產驗收與購置工作，做好單位資產賬目表，清查日常監督工作，審計單位應以資產保值為工作方向，保證資產安全與完整，堅持做到重大投資必審和干部退休必審。監察單位應強化黨紀教育力度，改變當前國有資產管理中偏重事后監察的現狀，強化事前防范與事中監控力度。
3.2外部監督
行政事業單位國有資產分布于政府各職能機構，因此，保證資產的完整性與安全性不僅是經濟管控問題，同時也是政治管控問題，其關系著政府與黨的威信和形象，也關系著國家安全和社會穩定。所以，必須強化國有資產外部監督力度。
第一，人大應建立資產監督體系，采取監督的主要方式有：批準、審查國有資產預算和調整內容，并對審查結果進行決議；組織調查特定或重大的國有資產管控問題；按照相關法規內容對組織監督問題進行質詢；聽取財務單位資產管控匯報。第二，國家財政單位應開展監管工作，財政單位主要監管職能與監管行為包括：監督預算約束、監督資產評估、監督資產處置、監督資產配置、監督資產非轉經、監督資產收益和績效評價情況等，監督預算約束指的是財政和相關主管機構應對國有資產進行單獨編制和預算，國有資產監管機構應建立資產執行與決算體系，對預算約束進行監督。監督資產評估指的是國家財政組織應按照分級管理、統一領導的原則管理國有資產。財政組織應對資產評估單位的資格進行管控，并對評估過程進行實時檢查和監督。
總結
當前行政事業單位在改革過程中，強化對國有資產的管控力度十分重要，從組織職能為出發點，明確單位監管國有資產的目標，將切實的、可行性高的監管機制制定出來，強化單位監管國有資產的力度，是管理國有資產最有效的途徑。
參考文獻：
關鍵詞:國有資產信息化監管平臺
在市場經濟條件下,如何對國有資產進行有效地監督和管理,一直以來都是阻礙國有企業發展、困擾市場經濟體制完善的一個沉重而敏感的話題。近幾年來,國資委根據其職責,出臺了一系列加強國有資產監管的文件,各省、自治區、直轄市也相繼建立了國資監管機構。至此,新的國有資產監督管理體制,即以“國家統一所有,分別行使產權,專門機構監管,授權委托營運”為基本宗旨,按“國資委—資產經營公司或授權集團公司(產權營運機構)—國有企業”三個層次構建的管理體制已經初步成形。
省級國有資產監督管理機制
目前,省級的國有資產監督管理委員會都已經建立,并已逐步展開了各項監管職能。圖1是省國資委的工作機構設置圖。
根據省國資委目前的機構設置以及職能安排,對國有資產進行監督管理的主要工作有以下幾個方面:國有企業的清產核資工作,以真實反映企業的資產及財務狀況,完善企業基礎管理,為科學評價和規范考核企業經營績效及國有資產保值增值提供依據。建立和完善國有資產保值增值指標體系,擬訂考核標準,通過統計、稽核,對所監管企業國有資產的保值增值情況進行監管。建立企業負責人業績考核指標體系,對監管企業的負責人進行業績考核。國有企業重大事項管理,包括重大資產處置管理,企業重組管理、企業轉制管理,破產兼并管理等。
監管工作存在的問題
(一)報表數據處理時的問題
監管企業的國有資本清產核資、企業財務年度決算、企業財務報表的統計上報這些工作當中有大量的數據、報表要進行傳遞、匯總、統計、分析、公布。從目前的手段來看,一方面監管企業要根據這幾項工作的要求,從本企業的企業管理信息系統或財務管理信息系統當中把計算機數據人工地填制到省國資委下發的各類報表當中。即便采用了一些財務快報軟件或者電子表格軟件定義的空白報表,由于缺乏與企業運行的企業管理軟件或財務軟件之間有效數據采掘、轉換接口,使得報表的填制工作主要還是人工完成。
省國資委對各監管企業上報的報表數據進行處理時,也存在以下幾個問題:監管企業上報的報表由于采用人工填制,因此在計算機報表當中會有許多不規范的情況存在,需要花費時間進行核對檢查。將監管企業上報的報表進行匯總、統計,即便采用一些電子表格軟件,也會耗費大量時間,并且容易產生差錯。各種上報數據經過匯總以后的各類國有資本及經營成果的信息,不能有效地在國資委各職能部門之間實現共享,各個監管工作當中所需要的大量數據、信息會出現重復上報統計、各種口徑的數據信息不一致等問題。各種需要向社會公布的國有資產數據無法快速地通過政務網站對外公布。
(二)國資委內部間的協同問題
國資委內部各部門的監管工作,在國有企業和國有資本的經營、重大事項、業績等信息的收集、處理上,尚不能有效地協同。各個職能部門出于根據自身工作的需要,如經營業績考核、財務監督、企業負責人管理等,從監管企業收集、上報、匯總各類數據和信息,各部門之間的數據信息不能有效共享,各項監管工作沒有按照監管目標進行有效的流程設計,造成監管工作的效率較低。
(三)對國有企業的財務監控滯后
對監管企業的財務監控,是國資委落實“管資產、管人、管事”三者相結合,依法履行出資人職責,防止國有資產流失,實現國有資產保值增值的重要工作。
向監管企業派出監事,以財務監督為核心,對企業資產運營情況、財務會計活動進行監督,防止國有資產流失、實現國有資產的保值增值。但目前這一手段,無論是中央企業,還是地方國有企業的實施當中,都會直接影響監督的效率。
通過對監管企業的財務和經營材料,主要是年終的各類報表進行分析匯總,對企業年度財務決算委托會計師事務所進行審計監督等等。這一類監督最大的特點是靜態監督、事后監督,具有明顯的滯后性。
國資委信息化監管平臺的構建
信息技術的廣泛應用,為解決省國資委在現有監管機制下如何提高監管效率,防止國有資產流失,實現國有資產保值增值提供了新的思路和途徑。基于網絡和大型數據庫技術的管理信息系統(MIS,ManagementInformationSystem)設計、開發、構建的模型、方法、技術,對于構建國有資產監管信息系統也具有重要的參考意義。
(一)省級國有資產監督管理信息化平臺的總體框架
如圖2所示,從系統的架構上看,省級國有資產監管信息化平臺的總體框架可以劃分為三層:
1.最頂層為運行在國資委的國有資產監督管理系統,這是整個平臺的主體,涵蓋了平臺的主要功能(具體的功能結構見圖3)。
2.最底層為國資委所監管企業,它既是系統的監管對象,又是系統監管功能的數據來源。目前各個集團企業信息化應用的水平各有高低,企業信息化管理的層次、階段也各不相同,應用的具體管理軟件更是品種繁多。這些在企業當中運轉的管理系統,是國有資產監管系統重要的數據源。透過企業的財務管理軟件,可以獲得各種會計及財務數據;通過企業的業務管理系統,可以獲得國有資產運營數據。但是目前在各個企業運行的企業管理或財務管理軟件各不相同,又缺乏統一標準的數據接口,因此要獲得這些數據,并轉換到國有資產監督管理系統當中來使用,還需要一個功能模塊來支持,即中間層的“數據采集、挖掘、轉換系統”。
3.中間層為“數據采集、挖掘、轉換系統”,它的功能和運作如圖3。
(二)國有資產監督管理平臺的功能結構
國有資產監督管理平臺的功能結構,如圖4所示。國有資產監督管理平臺由兩部分構成:
1.國有資產監督管理功能模塊。國有企業清產核資及基礎數據登記:通過對監管企業的清產核資工作,以及所屬企業基礎數據的上報,實現對國有資產的登記管理功能,并匯總生成“國有資產基礎數據”;國有企業財務監督管理:按照國有資產的監管“堅持政企分開,實行所有權和經營權分離,使企業自主經營、自負盈虧”的原則,在確保企業依法開展財務活動應當享受的各項財務自不受干擾的同時,通過對企業財務活動實施有效監督,規范財務行為,加強財務管理,提高經濟效益。它是對國資委委派的財務總監、獨立監事所從事的財務監督工作的有益補充。國資監管部門可以依法通過該監督平臺,利用財務預警機制對企業資金運作各個環節進行動態的監督,另外也可以獲得企業營運過程當中的財務賬目、憑證、相關資料以及監管工作所需要各種財務報表。該系統從監管企業獲取的各類會計、財務信息成為“國有資產監督管理信息庫”的重要部分。
企業負責人經營業績考核:按照《企業國有資產監督管理暫行條例》的要求,以建立企業負責人的選用機制和激勵約束機制為管理目標,實現了對企業負責人經營業績考核以及管理的信息化。國資委依據年度或任期內經審計并經審核的企業財務決算報告和經審查的經營業績數據,結合企業負責人年度或任期內監事會對其任期評價意見,對企業負責人年度或任期經營業績考核目標的完成情況進行綜合考核,形成企業負責人年度或任期經營業績考核與獎懲意見。該模塊所需的財務報告及各類統計數字可從信息庫當中讀取,同時產生的企業負責人信息和經營業績、獎懲信息同時也流入“國有資產監督管理信息庫”。
國有資產重大事項管理:它是針對監管企業產權制度改革、重大資產處置、企業破產兼并等國有企業重大事項進行監督管理的模塊。國有資產監督管理機構利用這一系統實現對國有企業、國有控股企業重大事項的管理,通過對事項處理的批轉、相關文檔的存取以及重要數據的處理實現國資委內部各部門協同管理的信息化。
2.國有資產監督管理信息庫。信息庫是國有資產監督管理系統的數據倉庫,包括:
國有企業基礎數據及國有資產登記匯總信息,這部分信息主要通過對監管企業的清產核資以及基礎數據的上報匯總得到。國有企業會計、財務信息,這部分信息由財務監督平臺,從監管企業的管理系統當中采集轉換得到。企業負責人經營業績考核信息,經營業績考核系統根據企業的財務信息,對企業負責人年度或任期業績進行考核以后產生。國有資產重大事項信息,是重大事項處理過程當中處理和存儲的各種信息。
以上幾個部分的信息,共同組成了國有資產監督管理信息庫的主要部分。在各個功能模塊運轉時,可以按照“數出同源”的原則,共享使用工作過程當中所需要的各種信息。同時在這個信息庫的基礎上,系統還將提供以下兩個輔助功能:通過信息系統,將一些可以公開的國有企業、國有資產的信息到國資委的政務網站,以增加國資監管工作的透明度和公開性。通過建立與相關社會中介機構的數據接口,如會計師事務所、資產評估事務所等,及時地提供和獲取各種國有企業財務決算審計、國有資產價值評估方面的信息。
通過在省一級國資委構建以計算機網絡技術和數據庫技術為基礎的信息化平臺,可以在以下幾個方面切實提高國有資產監管的效率,真正實現國有資產保值增值。國有資產信息監管平臺,可以有效地對監管企業的生產經營、財務狀況實現動態地、實時地監控,解決靜態監控、事后監控方式下存在的監管效應滯后,監管乏力的問題。國資委內部各個職能部門,各項工作之間可以有效地在各監管流程上實現監管信息的共享,切實提高國資委的監管工作效率。可以通過這一平臺,高效地從所監管企業的管理、財務系統當中獲取各種生產經營、財務會計數據,并通過數據轉換功能,直接進入國有資產監管信息庫。這有助于準確地掌握監管企業國有資產的實際情況,同時也極大地提高監管工作的效率。
參考文獻:
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2.段國旭,張坤.中西方國資經營管理模式的比較與啟示.國有資產管理,2004
關鍵詞：煙草行業 國有資產 管理思考
2012年是中國煙草總公司成立30周年，也是煙草行業管理體制改革30周年。在改革的過程中，加強國有資產管理，建立科學的使用機制和監管機制，解決管理工作中存在的各種問題，確保煙草行業國有資產的保值增值，成為需要重視和亟待解決的問題。
1.煙草行業國有資產管理體制的變革
1982年，中國煙草總公司成立。采用行政管理的手段將各省已有的卷煙工業企業和煙草公司收歸上劃，財政隸屬關系發生了改變，但總公司對下屬企業的管理是依照《煙草專賣法》行使行政管理職權，沒有真正意義上的資產關系。
2005年，國務院下發了有關煙草行業資產管理體制改革的文件。文件明確指出，中國煙草總公司依法對所屬企業的國有資產行使出資人權利，經營和管理國有資產，承擔保值增值責任，理順了煙草行業國有資產管理體制。煙草行業通過建立母子公司體制，分級授權來明確保值增值的責任。總公司作為母公司依法享有資產所有權，負有經營監督管理職責，承擔出資人對國有資產保值增值的責任；子公司依法享有企業法人財產權，負有生產經營管理的職責，承擔資產保值增值的責任。商業企業建立了總公司、省公司、地市級公司三級母子公司體制，逐步建立起“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，實現了煙草企業從自我發展到融入全局、總公司從一個牌子到總攬全局的改革需要。
2.加強煙草行業國有資產管理的必要性
2.1加強國有資產管理，是堅持“兩個至上”的根本體現
據有關統計資料顯示，到2011年底，煙草行業總資產超過萬億元。因此，加強煙草行業國有資產監管，保證國有資產安全，實現資產良性營運與保值增值，就是貫徹國家利益至上精神的根本體現，是煙草行業發展取得巨大成就的一條基本經驗。
2.2加強國有資產管理，是強化內部監管的需要
近年來，煙草行業不斷加強企業內部監管力度，通過健立和完善國有資產監督管理規章制度，建立規范有效的國有資產經營管理形式和保值增值措施，構建“權責明確，管理規范，監管有力”的國有資產監管機制，對企業規范權力運行、強化內部監管、打造陽光煙草起到了有力的推動作用。
2.3加強國有資產管理，是提升資產運營質量的保障
資產運營質量的好壞一定程度上決定了企業的經營能力。煙草行業近年來通過各種手段規范企業投資、生產、經營等行為，建立健全國有資產管理規章制度，保障國有資產運營質量，避免和減少資產運營風險，使企業積累逐步擴大，為行業的持續健康發展奠定了堅實的基礎。
3.煙草行業國有資產管理存在的問題
隨著煙草行業的不斷發展，資產規模越來越大，資產管理能力相對滯后于行業發展的速度，資產管理過程中存在著一些不規范現象，致使會計信息不能真實反映企業的經營狀況，主要體現在以下幾個方面：
3.1思想認識不足，管理意識淡薄
一是一些單位領導對國有資產管理重要性認識不足，存在著重錢輕物的思想和重購置輕管理、重使用輕保養的傾向；二是存在本位主義觀念，不少單位、部門把對國有資產的“占有、使用”視為“本單位、部門所有”，隨意處置，缺乏大局意識；三是部分單位和人員在資產管理上缺乏主人翁責任感，使用資產不愛惜，管理意識淡薄、管理方式粗放。
3.2管理手段落后，管理質量不高
目前煙草行業統一的國有資產管理信息系統正處于試點運行階段，未全面推行。各省、市對國有資產管理的信息化應用水平有高有低，所應用的具體管理軟件也是五花八門，未能實現與財務NC系統的有效對接，造成實物管理部門與財務部門管理數據脫節，購置資產時會出現財務部門已入賬而實物部門未入賬，處置、調配資產時會出現實物部門已入賬而財務部門未入賬的現象，從而造成賬實不符、資產管理數據失真。
3.3產權關系不清，使用效率低下
有些單位產權意識不高，取得資產后，未按規定及時辦理相關權證；也有個別單位在未取得土地使用證的情況下先期開工建設，待辦理權證時因基建等各項資料不全、不合規而出現難以辦理或滯納金數額巨大等情形，給企業帶來額外損失。
在“重購置、輕管理”思想影響下，不可避免地出現國有資產使用效率低下問題。造成部分資產閑置或低價出租、對一些尚能正常使用的資產提前更新，部分設備購置后很快不能適應工作需要或面臨更新換代，造成資產浪費。
4.煙草行業國有資產管理的目標
結合煙草行業實際，國有資產管理的目標是：按照現代產權制度和現代企業制度要求，建立產權清晰、配置均衡、使用高效、處置規范、監管有力的國有資產管理體制。
①產權清晰。在“統一領導、垂直管理、專賣專營”的管理體制下，總公司依法對所屬工商企業的國有資產行使出資人權利，經營和管理國有資產，承擔保值增值責任。通過人事任免權、收益分配權、重大事項決定權的具體落實，對煙草行業國有資產實施有效的經營管理。
②配置均衡。即明確資產配置原則，設立資產配置標準，嚴肅資產配置審批程序，并使資產配置與預算管理和項目管理相結合，徹底改變現行資產配置中預算不細化、標準不統一，以及因資產無法調劑使用導致資產重復配置和閑置浪費并存的現狀。
③使用高效。實行資產分類歸口管理，建立健全維修保養制度，保障正常運營，提高資產使用效率和使用效益，降低資產運行成本。
④處置規范。建立和完善國有資產管理規章制度，規范資產轉讓、報廢等處置程序和審批權限，實現公開、公平、規范、透明處置。
⑤監管有力。建立多層次的國有資產管理責任追究制度，實行國有資產管理全過程日常監控和內審制度，健全各級審計部門對同級單位國有資產管理和使用情況的審查與核實制度，切實保障國有資產安全、完整。
5.加強煙草行業國有資產管理的措施
加強行業國有資產管理的措施主要有以下幾個方面：
一是建立科學合理的資產形成機制。要制定國有資產配置標準，實物歸口管理部門于每年初編制購置計劃，報同級計劃、財務等部門進行審核；要將資產配置嚴格納入預算管理，防止資產購置的隨意性；要建立國有資產調劑使用機制，充分發揮歸口管理部門集中管理國有資產的優勢，有效盤活閑置和未充分利用的資產，提高資產使用效率。
二是建立高效節約的資產使用機制。實物管理部門、財務部門要建立規范化國有資產管理臺賬，記錄實物資產的總量、分布情況，以及資產變動情況，每年定期進行實地盤點，及時掌握資產使用狀況，提出相應的養護及處置建議。資產使用部門做好日常維護保養，確保運轉正常。
三是建立公正透明的資產處置機制。各級企業都要依據上級有關國有資產管理規章制度，制定符合本單位實際情況的具體管理制度，形成包括提報資產處置預案、制定資產處置標準和處置程序、資產內部轉移流程等一系列資產處置規定，嚴格按權限做好資產的評估、處置及備案工作，有效防止資產流失，實現資產效益最大化。
關鍵詞：國有資產；管理利用；縣域經濟發展
隨著社會經濟的不斷發展和公共財政改革的不斷深入，城口縣國有資產的規模也在不斷擴大。根據城口縣2010年度決算情況等資料顯示，截止2010年12月31日，城口縣國有資產總量達8.94億元。如何用好用活這些國有資產，確保它們的保值增值，充分發揮國有資產的最大效益，使它們能夠更好地服務于地方經濟，增強地方發展活力，是我們在當前國有資產管理工作中必須面對的問題。
一、城口縣國有資產存量及分布情況
2010年度決算數據等資料顯示，截止2010年12月31日，城口縣國有資產總量達8.94億元，其中：行政單位國有資產1.52億元，占總量的17％；事業單位國有資產2.77億元，占總量的31％；企業國有資產4.65億元，占總量的52％。從歷年數據和各項資產所占比例來看，城口縣行政單位國有資產總量呈穩中有升的良好態勢，為各行政單位開展公務活動、履行行政職能提供了堅實的物質基礎；事業單位國有資產在城口縣國有資產中所占比例較大，主要是文化、教育、衛生三項事業近年來得到各級領導的高度重視，特別是對“雙基普實”等基礎設施建設的投入力度加大，三項事業中房屋建筑物、各類辦公用具及專業設備的配備日趨完善，因此，文教衛三項事業資產總量增幅較大，為城口縣的群眾文化生活、基礎教育、衛生醫療等事業的長足發展夯實了基礎；企業國有資產在城口縣的國有資產總量中所占比例最大，現有資產主要集中在鵬欣公司、蓬源發電公司和供水公司，一些小型工業企業因為管理運行機制的落后而導致生產效益低下，逐漸被市場淘汰，只能通過破產、資產重組、整體轉讓等手段退出了市場競爭。
二、當前城口縣國有資產管理工作中存在的問題
1 行政事業單位國有資產管理中存在的問題。由于以往的國有資產管理規章制度不完善，國有資產管理體制未理順等歷史原因，城口縣的行政事業單位國有資產管理中主要存在以下一些問題：一是管理制度不健全、固定資產使用率低。行政事業單位的實物資產如車輛、辦公用房的配置沒有制定統一的定額標準，或未嚴格執行；部分單位財務部門不設置固定資產明細賬，使用部門不設置臺賬，造成固定資產賬實脫節、賬賬不符、賬實不符，會計信息嚴重失真；部分單位內部固定資產的登記、領用、保管、報廢手續不健全；加上歷史、體制等原因，造成單位之間資產配置不均衡、賬外資產數量大的問題比較突出。二是預算管理與資產管理不銜接，單位之間資產配置苦樂不均。三是部分固定資產由非經營性轉為經營性資產，被使用單位無償占有，造成國有資產收益流失。
2 企業國有資產管理中存在的問題。城口縣企業國有資產總量為4.65億元，企業國有資產主要集中在鵬欣公司、蓬源發電公司和供水公司，其資產主要用于為中小企業融資擔保和為群眾生活提供基本的公共服務。因職工人數過多，財務負擔過重等歷史包袱近年來國有企業效益不佳。
3 資源性國有資產管理方面存在的問題。資源性國有資產包括水利、煤炭、有色金屬、國土資源、農業、旅游、林業、環保、城市規劃等。城口縣資源性國有資產一直由各主管部門分散行使管理職責，由于管理體制不健全，管理方式不科學等因素，一方面，部門之間職能交叉重疊，政出多門，缺乏統一規劃和協調。另一方面，資源性國有資產管理的所有權、行政權和經營權混亂，以行政權、經營權代替所有權管理的現象較為嚴重。國有資產管理部門對資源性國有資產總量不清、管理不明、監管存在缺位現象，主要是因為相關監管體制和監管方式還處于探索階段，規范管理也缺少相應政策支撐。
三、強化國有資產管理與利用，促進地方經濟發展
1 按照科學發展觀要求建立健全國有資產監管體系。國有資產監管應當全面完善發展。國有資產監管全面發展是貫徹落實科學發展觀的內在要求。目前，城口縣國有資產監管體系不斷深化，對全縣國有資產的監管力度不斷增強。為進一步規范國有資產管理，我們還應該做好以下幾項工作：(1)對行政事業單位國有資產進行分類管理。對行政事業單位中非經營性國有資產，嚴格按照《城口縣行政單位國有資產管理暫行辦法》、《城口縣事業單位國有資產管理暫行辦法》進行規范化管理，切實做到配置有序、管理有方、處置有法、節約效能。在實踐中不斷探索，逐步建立健全適合城口縣的行政事業單位總額控制規模、單位資產定額標準。積極參與公共財政改革，不斷完善資產管理與預算管理、資產管理與財務管理、資產管理與實物管理的結合，全面提升資產管理水平。針對行政事業單位中的經營性資產，我們將進行全面的清理收歸，由政府授權鵬欣公司進行經營管理。鵬欣公司通過投資、控股、參股方式從事資本經營和產權運作，開展以政府資源為背景的直接或間接籌資和融資，主要用于解決政府性基礎設施建設項目的資金需求。(2)加大對企業國有資產監管力度。城口縣以前在企業國有資產領域監管機制不太健全，存在一定程度的國有資產流失現象。為維護企業國有資產的安全完整，確保國有資產的保值增值，以后要逐步建立健全與監管企業相適應的業績考核和薪酬分配制度、與監管資本相吻合的各項基礎管理制度、與黨管干部原則和市場化選聘相結合的選人用人制度，以及與監管工作相一致的外部監事會制度。(3)積極探索對資源性國有資產的監督管理。資源性國有資產是直接的生產要素，它構成資源性產品價值的主要部分，具有交換價值，應當納入商品經濟的軌道。國有資源作為資源性產品的原材料本身具有價值，同勘探費用、開采費用和運營費用一樣，應當計入資源性產品的成本，為所有者帶來收益。資源性國有資產的所有權屬于國家，任何開采運營國有資源的單位，其經營收入中都包含著國家以資源作為資本投入所形成的資本收益。隨著條件成熟和政府授權，國資監管機構可在涉及資源性國有資產的更大范圍更廣領域進行探索，并逐步建立健全與經濟體制相適應的國有資產管理體制，使資源性國有資產監管和運營得到全面完善發展。
2 按照資本運作化要求，做大做實做強投融資平臺。為做大做強城口縣的投融資平臺，縣上專門成立了重慶市鵬欣國有資產投資經營有限責任公司。具體負責授權經營行政事業單位經營性房產和地產；國有企業改制后形成的國有資產(企業國有股權等)和經政府批準的其他國有資產。對國有資產收益按照出資人要求，實行滾動投入或上繳財政。以使其充分發揮投融資功能，為城口縣各項事業發展和中小企業發展提供雄厚的資金保障，為縣域經濟的不斷發展提供資金支撐。
關鍵詞：國有產權管理;國有資產流失;產權管理
黨的十六屆三中全會提出“產權是所有制的核心和主要內容”。產權系指財產所有權以及與財產所有權有關的經營權、使用權、收益權和處分權等。在市場經濟條件下，產權屬性主要表現在三個方面：產權具有經濟實體性、產權具有可分離性和產權流動具有獨立性。
一、當前企業國有資產產權管理的現狀
我國國有企業改革發展的主要大體經歷了三個階段，即：擴大經營自階段，制度創新和結構調整階段，以及以國有資產管理體制改革推動國有企業改革發展階段。十六大以來，我們不斷推進以中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制改革。其中，國有企業產權管理是國有資產管理體制的核心內容，是實施國有資產監管制度的重要環節。隨著國有產權多元化改制及上市步伐的加大加快，我們在國有產權治理結構中進一步明確國有產權形態，依照國家相關法律法規，理順企業產權關系，建立“歸屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”現代產權制度是非常迫切的。
二、現階段國有產權管理存在的問題
1.國有企業產權管理意識薄弱。由于改革開放的深入和市場經濟的發展，人們對國有資產產權管理概念理解上的模糊，加上國有產權管理法制的不健全，就造成對國有產權管理意識的淡薄。部分國有企業人員覺得因為是國家的資產，不關己利，就放之任之，國有資產閑置、廢棄、或是為謀個人利益未經正規程序轉讓，最終都導致國有資產大量流失，使國家人民財產遭受嚴重的損失。
2.未按規定進行國有資產產權登記，產權界定模糊。根據《企業國有資產產權登記管理辦法》規定，國有企業、國有獨資公司、持有國家股權的單位以及以其他形式占有國有資產的企業應按規定向國有資產管理部門辦理國有產權登記。國有資產產權登記管理是健全國有資產基礎管理制度、規范國有資產合理流動、防止國有資產流失的重要手段。一般來說，企業產權登記的流程是由大型國有集團公司完成。在辦理產權登記過程中，容易出現國有資產產權登記的范圍界定模糊。主要表現在：
(1)未將非持續經營企業納入產權登記范圍。由于部分大型集團公司是政府在實施政企分開過程中形成的集團公司，政府將原由政府管理的企業，按行業劃分成立大型的集團公司，即將原由政府代表出資者的各類企業性質的企業劃由這類集團公司管理，故存在部分企業因政策、產權權屬、生產經營虧損等原因成為非持續經營企業而未納入產權登記管理范圍。
(2)部分境外國有企業未辦理產權登記。目前，我國境外國有企業暫按《境外國有資產產權登記管理暫行辦法》進行產權登記。但產權管理不到位、未嚴格按照規定進行國有產權登記，使得境外國有企業產權界定不清晰，造成我國境外國有資產嚴重流失。
3.國有資產產權轉讓交易流程不合規。根據《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》規定，企業國有產權在轉讓時，轉讓方應當應按照內部決策程序進行審議，并在清產核資和財務審計的基礎上，委托具有相關資質的資產評估機構依照國家有關規定進行資產評估。評估報告經核準或備案后，作為確定企業國有產權轉讓價格的參考依據。由于國家有關產權轉讓交易案例較少以及內部控制人的影響，常常會造成國有產權交易信息不對稱、監管機構執法手段弱化等問題，從而導致國有產權評估值不能公允反映其市場價值，造成國有資產的流失。
三、如何加強國有產權管理，防止國有資產流失
1.加強國有資產產權登記管理工作。國有資產產權登記的主要作用是依法確認國有資產權屬關系，企業通過產權登記取得的國有資產產權登記表證是確認企業產權歸屬的法律憑證。
2.加強國有資產評估工作，合理合規運用資產評估結果。國有資產評估是國有資產監管工作的基礎，是維護國有資產合法權益，推動國有產權有序流轉和防止國有資產流失的重要手段。要遵循“公開、公平、公正”的原則選聘具有相應資質的評估機構進行評估，并按照規定程序辦理核準和備案手續。國有企業應加強對資產評估結果運用的管理，切實維護國有產權的合法權益。
3.規范國有資產產權交易環節。國有資產產權交易是在更大的范圍內更好地促進產權的順暢流轉和資源整合，實現國有資產保值增值的重要手段。我們在促進國有資本合理流轉過程中，為避免內部人控制，應將國有產權在依法設立的產權交易市場掛牌交易，從而客觀反映國有產權的市場價值，防止國有資產流失。
四、對所屬控股和參股企業國有產權管理工作
為了進一步加強國有企業對所出資的控股和參股企業日常產權管理工作，我們應當依照法律法規建立國有產權代表制度，明確控股和參股企業利潤分配行為和管理程序,以維護所出資企業的權益。
事業單位國有資產在我國社會主義現代化建設中發揮著重要的作用，它是保證國家職能順利發揮的物質基礎。隨著事業單位的不斷發展，其國有資產的管理水平高低不一、參差不齊，有些地方國有資產的管理工作仍停留在舊體制上，已經不能適應事業單位發展和管理的需要。因此，如何加強事業單位國有資產的管理成為一個新的課題。
一、事業單位國有資產管理存在的問題
(一)缺乏理論研究與創新，思想認識不足
由于缺乏理論研究與創新，對思想認識以及工作思路而言，事業單位的國有資產管理在這方面還存在一定的差距。具體體現在以下幾個方面：
1、對國有資產監管的重要性認識及重視程度均不足
目前，對國有資產的 “重有形資產、輕無形資產”、“重使用、輕監管”的現象仍在一些單位和部門明顯存在。這些單位對國有資產監督管理工作重視程度不夠，同時思想認識不夠清晰。由此導致的后果是國有資產的閑置、損毀、丟失甚至流失，從而降低了國有資產的使用率及其保值增值效果。
2、事業單位缺乏對國有資產管理過程艱巨性的認識，無長期作戰的思想準備
事業單位國有資產監管所面臨的挑戰為：在參與各種社會經濟與市場競爭活動中，作為獨立承擔民事經濟責任的主體，如何依據國有資產保值增值的要求，來評價各事業單位的市場活動與行為。這是一個復雜長期的過程，在這個過程中會出現各種的情況與問題，這就要求國有資產監管部門以長期作戰的思想準備去面對及解決這個過程中出現的各種問題。因此對于事業單位國有資產監管部門而言，當務之急是綜合考慮事業單位國有資產的規模、質量、結構、效益及管理等因素，做到服務功能以及監督職能均到位，從而充分體現監督的嚴肅性與管理的服務性，并將二者結合起來。
(二)宏觀管理體制不完善，部門職能定位不明晰
面對總量不斷增大、范圍不斷增多、流動性不斷增強的事業單位資產，很多單位對此缺乏宏觀、統一的監督管理體制框架，國有資產的出資人難以履行其職責，更有甚者有的單位并未設立國有資產監督管理機構，從而導致了監督管理職能的缺失。當事業單位進行體制改革和布局調整時，就會導致部分管理部門間的職能定位不明確而相互推諉扯皮。由此可見，僅靠各部門間的自覺性與道德修養，而缺乏對各職能部門對國家各種管理制度執行的監督，以及對國有資產保值增值情況的監督，這顯然是不夠的。這種情況不僅會導致國有資產嚴重流失，還將導致各部門間相互攀比、各自為政的現象，從而增加協調難度，降低工作效率。
(三)管理制度不健全，制度建設嚴重滯后
一些人受傳統觀念的影響，認為事業單位的國有資產并不產生經濟效益。因此很多單位并未建立起真正意義上的國有資產監管制度，這些單位諸如建筑物、土地、無形資產等國有資產被無償占用。尤其在經營性資產管理上，重組、改制、關停并轉、產權轉讓、資產評估等方面又具有較大的隨意性。“三產”經營管理人員無經營業績考核指標，單位內部也未建立業績考核體系，導致這些人員并沒有激勵約束機制來進行約束。在國家以及當地政府的要求下，有的單位雖然建立了部分管理制度，但各項制度受人為因素的影響未能真正貫徹執行，這種管理體制將會導致國有資產流失，危害單位的權益。
二、事業單位國有資產管理問題原因分析
事業單位國有資產的管理體制為：國家所有、政府監管，單位使用。而實際情況是，資產管理的相關部門對國有資產并未形成完善的管理系統，而且出現管理職責及效能缺失的現象。究其原因主要有以下幾點： (一)管理部門的監管職能不夠到位
在事業單位資產購置、使用、處置的全過程中，國資管理部門受力量不足等因素的影響，并未進行事前、事中以及事后的全過程監督。同時也未對單位購買、報損、報廢、出售財產報批進行全程跟蹤檢查，不清楚單位的實有資產底數。
(二)事業單位內部控制制度不健全
事業單位未制定對包括固定、流動以及無形資產有效的內部管理制度。這些事業單位對購置、出租、出借、出售、報廢財產等有很大的主動權，甚至有些單位尚未建立最起碼的物品領取和歸還制度。
(三)事業單位重錢輕物，未對實物資產進行有效管理
事業單位的資產大多數是屬于非經營性資產，如主要為財政性資金形成的公共財產。這種資產的特點是：不計成本，無償使用，不核算盈虧，這就導致了事業單位重錢輕物，未對實物資產進行有效管理的現象。
三、加強事業單位國有資產管理的對策
1.企業國有資產籠統為國家所有，國務院代表行使所有權，但是在中央和地方、政府部門與部門之間產權責任不清，缺乏責任約束，國有資產實質處于無人負責狀態。
2.許多政府部門既承擔公共管理職能，又承擔部分國家所有權職能，政企（資）職責不分。這使政府部門很難給自己準確定位，既妨礙了政府正常行使公共權力，又將國有企業作為行使公共職能的工具，讓企業承擔社會職能，造成政企職責錯位。
3.政府部門在企業之外以行政方式多頭干預；不是經營國有資本，而是管理國有企業。這種所有權與經營權混為一談的管理，造成了兩個結果：一是行政干預的“越位”，抑制了企業市場活力，致使國有資產運作低效率；二是企業內所有者“缺位”，弱化了產權約束，所有者權益往往被侵蝕。
（二）改革國有資產管理體制應主要解決4個問題
1.落實國有資本的管理、監督和經營責任。國家由管企業轉向管資本。建立責權明晰的國家所有權委托體制，形成對每一部分經營性國有資產可追溯產權責任的體制和機制。
2.國有經濟布局和企業結構要進行有進有退的調整。政府從直接管理龐大的國有企業群，轉變為控股重要企業和持有股份。國有資本由覆蓋各行業、各領域，向國家必須控制的行業領域集中，減少國有資本涉足企業的數量。
3.政府設出資人機構，與公共管理職能部門分開，受政府委托集中統一行使國家所有權。行使公共權力的部門不再承擔出資人職能，形成政企（資）分開的體制基礎。
4.實行國家所有權與企業經營權分離。出資人機構受國家委托擁有股權，依《公司法》以股東方式行使出資人權利、履行出資人職責；企業擁有法人財產權，在公司治理框架下自主經營、自負盈虧，成為獨立的市場主體。出資人機構不越權干預。
概括地講，改革國有資產管理體制的任務，是使國家由管企業逐步轉向運營資本；政府設立出資人機構，集中統一地行使所有權，實現政企（資）分開，所有權與經營權分離；出資人機構對投資和擁有股份的企業擁有股權，按《公司法》以股東的方式行使權利、承擔責任；包括國家投資和擁有股份的企業在公司治理框架下自主經營、自負盈虧，成為獨立的法人實體和市場主體；出資人機構以實現政府政策目標和國有資本保值增值對國家承擔責任。
（三）建立適應市場經濟的國有資產管理體制
國有資產管理是涉及國有制實現形式，國有資產的管理、運營、監督和公司治理等多方面相互關聯又相互制約的體制和機制。改革國有資產管理體制，絕不是各級政府設立一個專門機構就可以解決的問題。國有資產管理主要涉及4個方面：
1.國有資產的公共管理。如國有資產的立法，國有產權的界定、會計制度、統計、稽核、評估，國有資本經營預算的確定和對國有資本運營的監督等。這屬于國有資產的公共管理職能，應由公共管理部門管理，形成全國上下的管理系統。
2.國家所有權的委托。在政企分離、所有權與經營權分離情況下，“國家”行使所有權必須經過一系列的委托。按目前的管理體制，委托的鏈條是國家統一所有，中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責；中央和地方政府設立專司國有資產管理的部門——出資人機構；出資人機構控股重要企業，對部分大型企業和企業集團進行“授權經營”。在這一體系中，核心的問題是委托的有效性。
3.國有企業的公司制改制和公司治理。政企分開、所有權經營權分離的企業制度基礎是公司制度。因此，國有企業必須進行公司制改制，建立有效的公司治理結構。在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預“管”企業，轉變為委托出資人機構以股東方式“履行出資人職責”；包括國家出資人在內的所有者通過股東會或產權交易市場保持對企業的最終控制權；企業擁有法人財產權，自主經營，成為獨立的法人實體。以此實現在所有權與經營權分離情況下保障國家所有者權益。
4.對國有資本運營的監督。政府授權有關部門如財政部、審計署，對出資人機構進行審計監督；出資人機構對授權經營的機構進行審計監督。
（四）關于國有出資人機構
在要建立的國有資產管理體制中，缺位的是“代表國家履行出資人職責”的機構。按十六大要求設立國有資產管理機構，是建立國有資產管理體制的一個關鍵環節。
中央政府和省、市（地）政府分別設立的國有資產管理機構是受同級政府委托，代表國家履行出資人職責的專職機構——出資人機構。這個機構的設立解決了3個問題：一是這個機構明確的定位是“履行出資人職責”，并不是“管理國有企業”的職責。這就有利于從管企業向管資本轉變，實現所有權與經營權分離。二是政府行使國家所有權的部門與行使公共權力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標。這就從組織上實現了政資分開，體制上實現了政企分開。三是出資人機構“管資產與管人、管事相結合”。對政府而言，出資人機構集中、統一地行使所有權，形成責權明晰的可追溯產權責任的主體；對企業而言，這就構造了排他性地行使國家所有權的“老板”。
出資人機構對受托運營國有資本，擁有占有、使用、處分、收益的權利；以產權為紐帶，承擔投資企業的改革和重組、優化國有資本布局和壟斷性企業的改革重組責任。出資人機構對同級政府負責：實現政府政策目標，承擔國有資產保值增值責任，接受政府的審計監督。
因此，出資人機構不是原政府各部門管理國有企業的機構、職能和管理手段的簡單合并。由對企業的行政管理轉為履行出資人職責，出資人機構的職能和行使職能的方式、手段都必須有重大轉變。
國有出資人職責概括地講主要有：
1.通過編制和執行國有資本經營預算，對國有資本做有進有退的調整，保證重要國有及國有控股企業在某些重要行業關鍵領域的控制地位，提高國有資本投資回報。
2.推進投資的企業進行公司制改制，通過積極參與公司治理保障國有資本的權益。
3.會同財政部門制定財務會計制度，以資產收益和現金收入處理顯形負債（不良債務）和隱性負債（對職工社會保障的歷史欠帳）。
4.監督國有及國有控股企業財務報告的真實性。匯總國有及國有控股企業資產負債表，編制和監控監管資產的資產負債總表，從總體上改善資產負債結構，保持國有資本的安全性。
5.國有資產監管機構向本級政府報告監管工作、監管資產狀況和其他重大事項，必要時應向公眾披露。
6.國有資產監管部門接受同級財政和審計部門的監督。
（五）建立國有資產管理機構要與抓大放小、國有經濟有進有退的調整結合
改革國有資產管理體制，必須與繼續調整國有經濟的布局和結構放在一起考慮。國有資產管理最重要的是國有產權委托有效性的問題。目前尚存國有企業約18萬戶，由過去從中央到地方成百上千個政府部門分別管理，現在集中于約300個國有資產管理機構“履行出資人職責”，會出現一系列問題。如果一個機構涉足的企業過多，就鞭長莫及；如果層層委托，就沒有效率。提高委托有效性，就要優化國有資本布局，堅持抓大放小的方針，專注關鍵的少數，減少國有資本涉足企業的數量。
（六）出資人機構如何行使所有權
為堅持政企分開、所有權與經營權分離的原則，出資人機構如何行使所有權是關鍵的技術細節。要害是必須從制度和機制上嚴格區分以股東方式“履行出資人職責”和依照行政隸屬關系“管企業”的本質性差異。
在這里我們必須注意兩種傾向：一是防止企業內所有者繼續缺位，所有者權益被侵蝕；二是防止出現“婆婆加老板”，把企業管死。
1.所有者到位又不越位。設立出資人機構，“管資產與管人、管事相結合”，集中統一行使所有權，這是為克服所有者缺位邁出的關鍵一步。“管資產與管人、管事相結合”中的“管”，決不是傳統意義上政府在企業之外進行的行政干預或行政審批式的管。出資人機構要“管”的內容是履行出資人職責該“管”的內容，“管”的方式是出資人履行股東權利的方式。
所有權到位，就是出資人機構為行使所有權該管的人和事要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權益必須要做到的。
所有權不越位，就是出資人機構只當“老板”不當“婆婆”。只行使股東權利，決不干預企業的經營權、管理權。這是增強公司活力和提高公司運行效率所必須的。
2.建立明晰的公司分權制衡機制。公司權利分為所有權、經營權、管理權和監督權。我國《公司法》對4項職權各有明確界定，并分別由股東會、董事會、經理和監事會行使。這是建立有法律保障的分權—制衡關系，形成有效的公司治理結構的基礎。
所有權：出資人行使所有權，就是保持對公司的最終控制地位。這是維護所有者權益所必須的。出資人的所有權體現為《公司法》賦予股東會的權利。
經營權：股東會選聘董事，組成公司經營決策機構——董事會。依《公司法》董事會擁有公司的經營權。
管理權：董事會選聘經理作為公司的經營管理者，董事會對公司重要事項做出決策后，交由經理主持公司的日常經營管理。經理依《公司法》享有經營管理權。
監督權：監事會代表股東對公司進行監督，《公司法》賦予監事會監督權。
在公司治理中既要防止所有權侵犯經營權、管理權，也要防止經營權、管理權架空所有權，排斥監督權。只有公司的所有者、經營者、管理者、監督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運行機制，既保障所有者的最終控制權，又使企業富有活力。
（七）國有企業有兩種類型，國有資產管理有兩種形態
在進行國有資產管理時，可以把國有企業分作兩類，一類是在某些特殊行業承擔或部分承擔公共責任的特殊企業，要保持“國有經濟控制國民經濟命脈”；另一類是競爭性企業，以贏利為目標，實現資產保值增值。為此，出資人機構管理和運營國有資本要承擔兩方面責任：一是在支撐國民經濟增長、保障國家安全方面實現政策目標；二是提高國有資本運作效率，實現保值增值。與此相對應，國有資產管理應當有兩種形態。
1.對特殊公司的監控。極少數關系經濟命脈、國家安全、提供重要公共產品和服務以及天然壟斷行業的重要企業，如電網、電訊、軍工、石油和大型基礎設施等領域的重要企業屬特殊公司，它們是政府進行公共管理、實現公共目標的重要資源。政府投資的目的不僅是資產的增值，更重要的是承擔公共責任，保持國家的控制力。這類企業數量有限，但關系重大。為貫徹政府意圖，對這類企業出資人機構應直接持股、控股或獨資經營，國有資本不能輕易撤出，保持對這類企業的控制力，即進行企業形態的監控。
2.對普通公司的運營。在一般競爭性行業，出資人機構并不依戀特定的企業，而是以投資回報最大化和國有資本的保值增值為目標，不斷優化資本布局，進行有進有退的調整。由“管企業”，逐步轉換為“運營資本”。顯然，國家投資和擁有股份的企業大多數屬于這一類。
劃分兩類形態管理，是為了使各自有明確的目標，可以使用相應的管理手段和評價體系，便于準確地考核，提高監管效率。
（八）出資人機構對特殊公司和授權經營機構的監管
特殊公司和授權經營機構都類屬于國有獨資公司，應按《公司法》設立董事會、經理、監事會，但不設股東會。盡管對它們的監管有某些特殊性，但決不能離開公司治理框架，退回到政企不分、所有權經營權不分的老路。
出資人機構承擔監管責任，可以通過4個渠道進行。
1.擬定或批準獨資公司、授權經營機構的章程，決定它們的設立、分立、合并、清算等事宜。
2.選擇經營者——董事會成員，并決定其薪酬。
3.簽定業績合同。這是出資人機構對國有獨資公司和授權經營機構業務監管的重要手段。就政府意志、企業目標、年度預算、利潤分配、投資計劃等事項出資人機構與獨資公司和授權經營機構簽定1年或幾年的業績合同，形成硬約束。
在合同范圍內公司自主經營，出資人機構不再干預；合同雙方有超出業績合同的重要事項，應協議修改合同。
4.出資人機構派出監事會，以業績合同為準進行審計監督和業績評估。監督結果報出資人機構，決定經營者的獎懲、去留。
（九）建立國有資產管理體制的難點
建立符合市場經濟的國有資產管理體制是重大的體制創新，涉及多方利害關系的調整，我們必須克服許多困難才能實現初衷。主要的難點是：
1.面對龐大的國有企業群，鞭長莫及，即便中央和地市三級政府分別管理，將約18萬戶企業的國有股權分散給各個國有資產管理機構，每個機構也要面對500～1000戶企業。這樣寬泛的管理幅度幾乎不可能管好。黨的十六大把“調整國有經濟布局和結構”與“改革國有資產管理體制”統籌考慮是十分重要的。但“抓大放小”，減少國有資本覆蓋企業的數量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基礎。新的國有資產管理體制是建立在所有權與經營權分離基礎上的資產管理。因此，保障國家所有者權益的基礎是有效的公司治理。但是中國缺乏公司治理文化。目前的情況是，一方面國家所有權委托關系不清，激勵不足，約束軟化，內部人控制帶有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股獨大普遍存在，大股東行為不端正、小股東無能為力。因此實際上存在著一股人為扭曲公司治理的力量。這一情況如果不能改變，國有資產管理體制改革難以成功。
3.新設立的出資人機構如何正確行使所有權。市場經濟中，在所有權經營權分離條件下，股東可以通過兩種方式行使權利，即在股東會上行使表決權——“用手投票”，和在產權交易市場的股權交易——“用腳投票”。目前，出資人機構“用腳投票”的條件并不完全具備。在用腳投票不成、用手投票又難以解決問題的情況下，行政干預再度出現的可能性極大。況且以行政干預的方式“管企業”大家太熟悉了，以股東方式行使所有權又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有極大的難度的。
4.缺乏懂得和熟悉資本監管的人才。出資人機構的功能和性質實際上相當于國家控股公司或國家資產管理公司。出資人機構成功的運作，需要有高水平的資本運營、企業評價、財務監管等專業人員；為使投資和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股東代表、有能力的董事、稱職的監管人員。這些稀缺的人力資源的來源、選聘方式等都是沒有解決的問題。
（十）國有資產管理體制改革的風險
國有資產管理體制改革牽動全局，推進改革必須注意防范風險。
1.政府機構不再干預后，如果國家所有權繼續不到位，這就為企業內部人控制留出了更大的空間，資產和效益的流失在所難免。
2.在實行“管資產與管人、管事相結合”的情況下，如果出資人機構不轉變為“管資本”，而繼續沿襲隸屬關系式的行政干預，成為“老板加婆婆”，那么就會把企業管死，退回到改革原點。
3.在新的管理體制下，中央政府和地方政府分別履行出資人職責，享有權利，承擔責任。在明確了產權責任后，如果地方政府為了保護所監管企業的利益而強化區域分割、市場保護，就會為全國統一市場的形成進一步設置障礙。
4.國有資產管理機構如何行使產權責任。如果出資人機構的權力掌握不當或缺乏監督，比如出現爭先“一賣了之”，或對經營者半賣半送等情況，很快就會把可能用于解決或部分解決對職工歷史欠帳和銀行不良債務的資源耗盡，那么就會進一步增加財政、特別是中央財政負擔，增加財政風險。
一、行政事業單位資產管理存在問題的原因分析
1.管理職責和管理主體不明確行政事業單位中國有資產的管理沒有明確國有資產到底該由誰管理、怎樣管理以及管理應遵照的原則等問題，這就使得行政事業單位國有資產管理體制中的問題更加突出。國家和財政部在管理體制和政策制定方面，沒有形成一套完整的自上而下的政策和管理體制，這就使得行政事業單位資產與財務都沒有得到統一有效的宏觀管理。
2.管理制度不精細，不完善由于行政事業單位和財政部門的部分資產和財務管理制度相對比較陳舊，對資產管理職責不清或是劃分不詳細，在其操作過程中，行政事業單位和財政部門在遇到具體問題時無人負責，相互推諉，這就使得資產和財務管理的主體職能模糊不清，管理實效作用不大，行政事業單位資產與財務管理沒能實現完美的有機結合。
3.資產和財務管理沒有統一結合起來，缺少有效的約束機制多年來，許多部門單位之間資產實物和財產管理嚴重脫節，資產的借用、調用頻繁，這就使得行政事業單位普遍擁有賬外資產，這種資產流動性強，其使用權與占有權分離，這就給行政事業單位正常的會計核算帶來了麻煩。現行財政管理體制中，資產管理，財務管理、會計管理相互脫節，一些基層財政部門在制定預算的過程中沒有細化到項目，還有部分財政部門對非稅收入不進行“收支脫鉤”管理，這導致很多部門單位只求擁有資產、不思資產和財務管理，不求資產使用效率等現象頻發。
二、行政事業單位資產管理體制改革思路
1.構建新的資產管理模式改革行政事業單位資產管理體制應該結合財政和行政事業單位體制改革，建立新的行政事業單位資產管理模式：構建國家所有、政府分級監管、財政管理資產、部門獨立占有和使用的行政事業單位資產管理新模式。探索行政事業單位資產管理與相結合有效途徑，逐步發展社會主義市場經濟，使國有資產配置更加合理，使用效率更高。
2.完善政府資產采購制度建立了集中統一的政府采購管理體制，將政府采購作為公共支出的主要方式，是我國現階段的政府采購體系應該好好借鑒的。要建立比較完善的國有資產政府采購制度，以下幾個方面應該注意：完善相關實施細則，指導財政支出、資產政府采購行為；強化政府的宏觀調控功能，實現貨幣與實物分離，支出預算與資金分離；提高國有資產配置的合理性，使其使用效率得到最大化；提倡廉政建設，增強政府采購的透明度。行政事業單位要在合理的預算范圍內編制合適的采購計劃，上報審批，堅持先預算后支出，確保政府采購按照批準的預算嚴格執行。
3.建立規范化的資產臺賬制度行政事業單位國有資產臺賬的主要作用是：反映實物資產的總量、分布以及資產的變動情況，記錄資產形成、占用主體轉換、處置或報廢的全過程。操作分為三個層次進行：（1）在各級財政部門宏觀管理的處室內，設立事業單位國有資產管理總臺賬；（2）在行政事業單位負責資產管理的有關處室內，設立行政事業單位國有資產分臺賬；（3）在各級行政事業單位設立國有資產使用的臺賬。
4.建立規范化的資產績效評價程序操作步驟主要包括兩方面：第一，制定行政事業單位業績目標，按實際估算資產需求數額及預期結果；第二，記錄資產管理全過程。追蹤資產運作、實施情況，詳細記錄，對管理過程中出現的問題及時糾正。5.建立健全資產監管機制（1）強化內部監管機制。各行政事業單位要建立完善資產管理內部監管制度，讓單位資產預算管理、財務管理、實物管理、產權管理等工作逐步進入規范化軌道，全面提高行政事業單位資產運用效率。（2）建立外部監督機制。對資產管理和使用不當造成的資產浪費與不合理損失，要追究相關人員的責任。督促各行政事業單位對國有資產的占有、使用及管理情況定期向社會公開，充分發揮輿論的監管作用。
作者：高瑋 單位：河北秦皇島市撫寧縣駐操營鎮人民政府
關鍵詞 國有資產；監管機構；出資人職責
從我國開始建立新的國有資產監管體制至今，歷經了幾年的時間，新體制框架已初步形成，促進了國有企業改革、國有經濟布局結構調整，國有資產質量有了很大提高，國有企業經濟效益明顯好轉，國有經濟的控制力、影響力、帶動力進一步增強。實踐證明，我國關于深化國有資產監管體制改革的重大決策是完全正確的，但是，我們也必須清醒地看到，新體制要有一個不斷完善的過程，如何進一步準確把握國資委的定位，切實履行好出資人職責，是深化國有資產監管體制改革、加強國有資產監管和運營的關鍵問題。
一、國資委職責定位在實踐中的偏差
對于國資委的職責定位。國務院頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》中明確將其定位為出資人代表，然而在實踐中出現了偏差，有些地方在機構組建和運作過程中，對國資委定位不準。這里既有地方黨委政府及其相關部門的原因，也有國資委本身的原因。
(一)從地方黨委政府角度看
一方面，有些地方黨委和政府把國資委當作國有企業的歸口管理部門，使國資委把許多精力放在屬于社會公共管理的職能上，承擔了許多不必要的責任和風險，管了不該管的事；而另一方面，有些地方政府對國資委授權不足，國資委并不能全面地履行出資人職責，該管的事沒管。缺位、越位的錯位現象同時存在。
(二)從同級相關部門角度看
國資委統一行使出資人職責，需要將原來各個部門的國有資產所有者職能集中劃過來，但在實際操作過程中，一些部門出于既得利益的考慮，不愿讓出所轄范圍內國有資產的所有權和管理權，集中統一行使國有資產所有權的專職管理體系并沒有真正建立起來。
(三)從國資委本身角度看
雖然已經成立有幾年時間，但真正把握好出資人的職責定位，從認識到實踐中都需要不斷地進行探索。這是由于國資委的人員大多數來自宏觀經濟管理部門和黨務工作部門，應當說有較高的政策水平和理論水平，但缺乏微觀經濟工作的經驗和知識。他們在工作程序上習慣參照公共行政機關而不是出資人機構，他們在履行職責時習慣行使公共行政權力而不是出資人權利，這種習慣對國資委在實際中的運作風格、運作方式有很大影響。履行出資人職責所需要的能力是商業化運作的專業能力，而國資委顯然欠缺這方面的能力。
由于以上各方面的原因，致使有些地方國資委還是一個職能不健全的監管機構。
二、全面落實國資委應履行的職責
把國資委的職責落實到位，需要各級黨委、政府給國資委賦予完整的出資人權利，國資委應根據授權依法履行職責，真正做到管資產與管人、管事相結合，權利、義務和責任相統一。
(一)要把管資產的職責落實到位
《企業國有資產監督管理暫行條例》規定國資委監管范圍是企業國有資產。但目前還有些地方沒有將全部企業國有資產納入統一的監管范疇，因而也難以形成統一的國有資產監管體系和政策制度，難以從國有資產總量和結構或布局上加強研究和調整，追求國有資產的合理擺布、有效利用和提高效益。國資委要把管資產的職責落實到位，需要進一步界定國有資產監管范圍，把該管的資產管起來。
(二)要把管人的職責落實到位
推進地方國有資產監管體制改革，一個很現實的問題就是國有企業干部管理權限問題。國資委統一行使出資人職能，其中很重要的一項權利就是選擇經營者，但是，目前國有企業的班子仍然存在多頭管理問題。有的地方將國有企業劃分為幾種類型，不同類型的國企班子分別由不同部門分管，甚至一個企業的班子由兩個部門分頭管。如何使管資產與管人完整結合起來，成為繼續推進國有資產監管體制改革必須解決好的問題。
(三)要把管事的職責落實到位
國資委要管的事是履行出資人職責該管的事，管的方式是出資人履行股東權利的方式，決不是傳統意義上政府進行行政干預或行政審批的方式。目前在管事方面越位和缺位現象并存。一方面。一些地方國資委審批事項過多，存在效率不高、責任不清、扯皮推諉現象，企業管理者有抵觸情緒；而另一方面，內部人控制問題仍很嚴重，出資人的權利沒有落實，所有者權益受到侵害。要把管事的職責落實到位，必須從制度和機制上嚴格區分以股東方式履行出資人職責和依照行政隸屬關系直接指揮企業經營的本質性差異。真正劃清出資人權利和經營者權利之間的界限。
(四)要把管資產與管人、管事結合起來
管資產與管人、管事都不是孤立的，管資產是首要的，是國資委履行出資人職責的前提和基本條件。然而，資產要通過人的運用才能發揮作用，不管人，就無法管住資產。同時，人在運用資產過程中形成各種事務，不管事，管資產就沒有內容。總之，管資產是目的，管人是關鍵，管事是手段。國資委履行出資人職責必須把管資產、管人、管事的職責同時落實到位。
三、國資委履行職責應理順的幾個關系
(一)國資委與相關部門之間的關系
設立國資委只是從形式上解決了國資監管體系中的監管主體問題，但更重要的是理順各級國資委與同級各有關部門的關系。國資委目前還不是一個完整意義上的國有資產出資人，國資委與有關部門正處在磨合期，關系還不和諧，既存在職能交叉，又有監管真空，甚至還存在矛盾。國資委與政府各有關部門的關系是出資人與公共管理的關系，理順國資委與其他部門的關系就是把國有資產出資人職能和政府社會公共管理職能劃分清楚。
(二)上下級國資委之間的關系
國資委與同級相關部門的關系是國資監管的橫向關系，上下級國資委的關系是國資監管的縱向關系，理順縱橫兩方面的關系是確保國資委出資人職責到位的重要條件。加強對下一級國資監管工作的指導和監督，是《企業國有資產監督管理暫行條例》賦予上級國資委的職責，但目前這一職責尚未履行好，缺乏統一指導和規范，上下不協調。上級國資委要依照法定職責范圍，統一制定履行出資人職責的規章制度，規范下一級國有資產監督和管理工作。
(三)國資委與國有企業之間的關系
國資委與被監管企業是出資人與企業法人的關系，應按兩權分離的原則要求，真正做到出資人所有權與企業法人財產權相分離。“出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務”。“企業法人對其不動產和動產依照法律、行政法規以及章程享有占有、使用、收益和處分的權利”。
現代產權理論分析了交易費用、產權及制度安排三者的關系，提出只要存在交易費用，就需要明晰產權，建立相應的產權制度。不同的產權制度安排有不同的交易費用，繼而決定了不同的經濟運行效率。他們認為，產權一般可劃分為私人產權、法人產權、社團產權、公共產權和國有產權，而私人產權并不一定是唯一有效的產權制度安排。不論產權的最終歸屬是誰，只要產權清晰，就可以節約交易費用，這就是有效率的產權制度安排。
雖然現代產權理論屬于西方經濟學的范疇，但其所闡述的一些現象和規律，卻是普遍適用的。按照產權理論的分析，我國國有產權制度安排是否有效率關鍵在于國有產權主體是否明確、產權邊界是否清晰，從而否定了國有產權私有化的謬誤。
二、國有資產管理體制存在的弊端
我國國有產權制度安排缺乏效率主要癥結是國有產權主體不明晰，造成國有企業效益低下，國有資產流失等，這些都是源于國有資產管理體制存在的種種弊端。
1.國有產權主體錯位、越位和缺位并存
國有產權主體是國家，但國家在抽象意義上不可能行使所有權，而必須有具體的機構代表國家行使所有者權利。十六大之前，我國實行的是“國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營”的國有資產管理體制。在這種體制運行中，政府管理國有資產的出資人職責一直由九個部門分割行使，其中五個部門被形象地喻為“五龍治水”：即財政部行使收益及產權變更職能；大企業工委或金融工委行使選擇經營者的職能；國家經貿委行使重大投資、技改投資的審批及產業政策的制定，國有企業的破產、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部負責審批企業工資總額。
實踐表明，這種“五龍治水”的管理格局不僅沒有解決國有資產出資人缺位問題，還在一定程度上阻礙了深化國有企業改革的進程。這種體制存在的弊病：一是多個政府部門代行國有資產產權，任何部門又都不具備完備的產權，不用對國有資本經營效果承擔全部責任；二是所有權越位和所有權缺位并存，造成政企不分、政資不分，或者出現內部人控制；三是各個部門之間因爭搶權力利益和對企業經營判斷的不同而相互扯皮，致使所有者約束軟化，企業無所適從。應該說，這種管理體制實際上是計劃經濟體制的遺留，是導致政府經常出現不規范施政行為的深層根源。
2.國有資產經營公司權責不明
國有資產經營公司是國有資產授權營運主體，主要是受托行使所有者職能，進行資本運營。但在實際運作中由于國有出資人不到位，導致國有資產經營公司權責不明。其一，國有資產經營公司在內部經營管理上仍存在大量的行政性因素，在角色與功能上仍將自己定位為被控企業的上級領導部門，沒有有效行使其具體出資人職責。其二，國有資產經營公司派出的產權代表往往與企業經理階層形成利益共同體，追求的不是國有資產保值增值，而是個人收入的增長，形成新的“內部人控制”。其三，國有資產經營公司責任難以評判。由于所有權與經營權不分，在出現經營虧損時，經營者有足夠理由推卸責任。
3.國有企業的公司產權制度不合理
一是國有產權主體虛置，即缺乏人格化的國有產權主體，致使國有企業無法形成完整的法人財產權與獨立的企業經營權。二是大多數國有企業投資主體單一，即使是經過股份制改造后的公司，也仍然存在“一股獨大”，“翻牌公司”的問題，不利于優化公司產權結構。三是沒有形成國有資本靈活、順暢的進入或退出機制，不利于國有資本的有效利用和合理流動，不利于形成有效的產權運作資本市場，不利于進行產權市場化交易，影響到國有資產的優化配置。
三、深化國有資產管理體制改革的取向
國有資產管理體制改革滯后是長期困擾經濟和社會發展的制度障礙，是繞不開的改革攻堅難題。為改變國有產權制度缺乏效率的狀況，必須加快國有產權制度創新，深化國有資產管理體制改革。
（一）目標選擇
深化國有資產管理體制改革的目標是按照黨的十六大報告要求，在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理新體制。
1.國家所有。依據現有的法律法規，國有資產屬于全體人民，歸國家所有。國家制定法律法規，政府代表國家統一行使國有資產所有權，必要時有統一配置資源。
2.分級代表國家履行出資人職責。通過逐級權，明確國有資產的管理范圍，中央和地方政府級行使出資人職責，管轄各自的國有資產。
3.委托專門機構管理經營。政府行政管理部門與行使出資人職責的機構分設。各級政府成立專司國有資產管理機構，經過政府授權，代表國家行使出資人職責。再由專司國有資產管理機構授權國有資產經營公司作為國有資產營運主體，具體行使其所投資企業的出資人職責。
（二）成立專司的國有資產管理機構
專司國有資產管理機構是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，專門行使國有資產出資人職責，以資本為紐帶，理順出資關系，進行產權管理。根據十屆人大新一輪的國務院機構改革方案，國務院率先成立“國有資產監督管理委員會”（國資委），將原國家經貿委、中央企業工委以及財政部有關國有資產管理的職能整合，由國務院授權，代表國家履行出資人職能，其監管范圍包括中央所屬企業（不含金融類企業）的國有資產。地方所屬企業的國有資產，由改革后相應設立的省、市（地）兩級地方政府的國資委負責監管。其他國有資產依照相關的法律法規進行管理。
新的國資委應按照權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的原則來構建，這是市場經濟體制下企業國有資產管理的必然要求。在市場經濟體制下，企業的國有資產必須實行所有權和經營權的分離。國資委掌握資產所有權，對自主經營的企業進行監管，以實現國有資產有效利用和保值增值，責任重大。要使其真正擔負起這一職責，就必須賦予其相應的權利。在所有權和經營權分離情況下，管資產更多地體現出的是一種責任，只有把它同對人（掌握經營權的人）和事（資產經營的過程）的管理結合起來，也就是說只有把權利、義務和責任統一到對資產、人和事的管理過程中，才能更有效地發揮其應有的作用。
新的國資委從根本上倡導、實踐和促進了兩個原則：一是政資分開。各政府部門分散的國有資產管理職能集中起來統一到國資委，促使“資”的職能與“政”的職能分開。各政府部門的國有資產管理職能分離后，國有資產的經營和使用機構完全獨立于政府，由國資委委托的國有資產營運主體——國有資產經營公司獨立運作，與政府部門，如計劃、財政、貿易①等部門不再具有直接聯系，而新設立的國資委則專門負責國有資產的管理，不具有社會管理職能，更不能干預其他所有制經濟組織的活動。二是政企分開。政府的社會管理職能表現為行政，對經濟的管理職能則體現為對資產的綜合管理。各職能部門不再有人財物、產供銷的直接管轄權，只能通過政策引導、規范約束來促進企業發展。而其行使的行政職能要面向全社會，制定的各種政策、法律、規則等對任何企業和投資組織都是公開、公正和公平的。
建立國有資產管理新體制的關鍵，是國資委的職能界定和依法履行職能，要做到既能實現企業的國有資產保值增值，又不干預企業的自主經營活動。國資委的主要職責是：根據授權，依照公司法等法律和行政法規履行出資人職責；制定國有資產經營公司的戰略方針、結構調整方向和投資發展規劃，編制國有資產經營預算；選派和更換國有資產經營公司的董事、監事和財務總監；收取國有資產收益和產權出售收入，考核國有資產經營公司的營運業績；審批國有資產經營公司的重大經營事項，如重大股權變更、重大投資活動、利潤分配方案等。
（三）明晰國有資產經營公司的責權利
今后國有資產管理體系將會是“三層次”管理。作為第一層次，統一管“資產、人、事”的國資委，將按照資本管理原則行使所有者權益，而不是“政企不分”的行政審批式管理。第二層次是國有資產營運主體，這是整個運行體系的核心。通過它，可以有效地在政府與企業之間搭建一個“隔離帶”，以確保“政資分開”。
作為國有資產營運主體的國有資產經營公司通過國資委的授權，按照投資份額依法對全資、控股及參股企業行使出資人職責，享有資本收益、重大決策和選聘經營管理者權利，目標是國有資產收益最大化。為進一步明晰國有資產經營公司的責權利，需做到以下幾點：在經營機構上，應盡快明確國有資產經營公司的兩種主要機構形式“國家控股公司”和“授權投資機構”的責任利。在經營權責上，國有資產經營公司依法自主經營，照章納稅，對所有者的凈資產承擔保值增值責任，不得損害所有者權益。其與國資委之間的關系，包括其與參股、控股企業之間的關系都應由《公司法》來規范。在經營體制上，要努力做到國有資產經營的股份化和資本化，積極探索公有制的多種實現形式。有條件的營運主體可以吸收其他經濟成分參股，發展成為跨地區、跨行業的股份公司。在經營機制上，要完善國有資產經營公司的激勵約束機制。將經營管理者收入與經營績效掛鉤，實行年薪制，也可以探索實行持股制、期權制等激勵措施，以及健全經營者法人治理監督機制，改進經營者選拔任用方式和考核評價辦法，賦予經營者應有的經營權，增強經營者的成就感和歸屬感等。
（四）建立有效的公司產權制度
合理的公司產權制度是建立有效公司治理結構的決定性基礎，有助于解決政府不當干預和內部人控制問題，是完善國有資產管理體制的必然要求。為此，在保持公有制占主導地位的前提下，我國國有企業必須加快建立合理有效的公司產權制度。一是產權責任明晰化。要理順企業產權關系，責任明確，對出資者所有權、法人財產權、企業經營權都有明晰的界定。二是產權主體獨立化。在產權責任明確的基礎上，應有人格化的主體來獨立行使產權。國有資產管理機構享有唯一的出資人所有權，不干預企業的生產經營，企業依法享有包括國家在內的出資人投資形成的全部法人財產權，依法自主經營、自負盈虧；依法獨立享有民事權利；以全部的法人財產，獨立承擔民事責任；依法維護所有者權益，實現企業財產不斷增值；三是產權結構多元化。從產權形成的利益機制上說，只有具有多元化的產權，才能建立真正規范的現代公司制度。為改變當前國有企業產權單一和股權“一股獨大”的局面，可以將國有企業改變為國家、其他非國有企業法人、金融機構、境外投資者及職工、管理者等個人共同擁有產權的公司，以促進國有資產的有效配置。四是產權運作資本化。國有企業各種金融資本、實物資產和無形資產包括人力資本的產權，都可作為經營性的資本要素來運用。五是產權交易市場化。國有企業改組、聯合、并購應主要通過資本市場和其他市場化的產權交易方式來實現。
【參考文獻】
[1] 科斯等.財產權利與制度變遷[M].上海：上海三聯書店，1991.
[2] 李會明.產權效率論[M].上海：立信會計出版社，1995.
