時間：2023-06-08 10:57:22
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇市場監管體制，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
本文所述的大市場監管體制，是指在縣級及以下層面將工商、質監以及食藥等涉市場監管的部門和執法隊伍進行整合，組建統一市場監管力量的管理模式。從歷史角度看，這次基層市場管理體制調整有著深厚的時代背景，大體可以分為兩個階段：
（一）統一規范期
這一階段的主要特征是“收權”。黨的十五大召開后，我國社會主義市場經濟建設在經歷了“制度破殼”和“價值認同”后，進入了新的發展階段。這一時期，各地的經濟建設熱情得以充分釋放，經濟發展取得顯著成效，但與此同時，由于頂層設計的滯后，商品經濟快速發展也帶來了各種各樣的問題。例如，價格雙軌制的實行導致了計劃內外倒買倒賣和權力尋租現象嚴重；再如，盲目的經濟發展沖動引發了部分地區惡性競爭，地方保護主義盛行嚴重影響了市場要素的自由流動。于是，如何盡快建立起規范有序的市場秩序，形成統一高效的經濟運行架構，成為亟待解決的問題。在此背景下，市場監管領域“集權式”改革應運而生。例如，1999年3月，經山東省政府魯政發〔1999〕19號文件批準，各市工商行政管理局上劃省垂直管理；次年，政府機構改革又將各市質量技術監督局、藥品監督管理局上劃省垂直管理。另外，這一時期其他省市也先后進行了相應改革。總的來看，上述改革舉措的實施，緣于各地均希望通過上收權限，在更大區域范圍內對市場秩序進行重塑或規范，進而打破長期以來地方無序、粗放的市場格局，構建起更為科學完善的現代化市場體系。
（二）特色發展期
這一階段的主要特征是“放權”。從20世紀末開始，經過十幾年的改革發展，我國社會主義市場經濟體系日益成熟和完善。據統計，目前我國95%以上的商品資源已由市場來配置，四通八達、服務周到、種類齊全的市場體系已基本建立。與之相對應，我們也看到，隨著市場經濟發展紅利的釋放，地方政府對市場經濟的認識在不斷加深，對市場的駕馭和管理能力也日益提高。然而，發展與問題總是相伴而行，經過十余年的高速發展，以投資驅動為主要形式的經濟發展模式逐漸式微，國內生產總值增長進入“7時代”。面對新常態，如何培育出更為豐富多樣的市場樣本，形成多極拉動的經濟發展格局，亟需調動地方政府經濟建設的積極性和主動性。于是，將原先垂管的相關部門重新下放地方，便具備了條件。例如，2009年9月，經山東省委、省政府魯發〔2009〕18號文件批準，食品藥品監督管理機構由省以下垂直管理調整為市縣政府分級管理；2013年食品藥品工商質監管理體制改革，各地又將工商、質監下放地方，實行屬地管理。
二、問題分析
2014年6月，國務院下發《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號），意見提出要加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構。于是，配合著地方政府職能轉變和機構改革，本著加強基層政府市場監管能力的需要，各地開始探索在縣級及以下層面將工商、質監、食藥等部門采取二合一或三合一的模式，組建統一的市場監管機構。但改革之初，由于沒有現成經驗可循，加之當前體制的運行慣性，使得改革陷入了雙重困境。
（一）專業化監管困境
根據馬克思的分工理論，社會生產現代化程度越高，分工就越精細，相應對管理的需求就越專業。據統計，按照發達國家行業界定與演變規則，目前我國行業種類大體可以分為機構組織、農林牧漁、醫藥衛生等21大類、770多小類（數據來源《財富中國》）。另外，隨著經濟社會的不斷發展，近年來市場領域出現了許多新型經濟模式，例如，物聯網、互聯網+等，這些新生事物與傳統行業相結合，促使了部分市場領域近乎呈裂變式分化和成長。市場的高度分化，使得不同行業之間的專業壁壘更為明顯，具體到市場監管領域也是如此。比如，工商領域的電商監管、質監領域的特種設備監管和食品藥品監管之間就有著明顯的專業鴻溝。面對這種情況，在基層組建的大市場監管機構，能否統配好原先分散在不同部門的人員力量以及相關檢驗檢測和執法資源，進而對基層市場的各相關環節進行有效監管，成為當前基層大市場監管體制構建的一大困境。
（二）安全風險困境
安全風險作為市場監管的重要內容，在此將其單獨列出，并不是對上述專業化監管困境的重復強調，而是因為基層市場監管的食藥領域極易發生安全事故，并且這類風險一旦產生，其造成的社會影響和輿論、問責壓力，會直接對現行政府機構改革產生影響。具體而言，隨著社會文明化程度的不斷提高，其對個體的“人”必然越發關注。那么，在日益民主的自媒體時代，食品、藥品作為可以直接對人體健康甚至生命安全產生影響的產品，由其引發的安全事故，自然可以短時間內凝聚起強大的社會關注。然而，這種關注一旦轉為集體問責，就會對改革走向產生影響。例如，2008年由三鹿集團肇始的奶粉污染事件，以及隨后引起廣泛關注的毒豆芽、地溝油等食品安全事件，直接推動了后來的食藥監管體制改革。進而言之，也正是由于上述安全風險的存在，導致了部分地區在推動基層大市場監管體制改革時顧慮較大、態度謹慎，進退之間使改革陷入了又一困境。但縱觀改革大局，國家鼓勵在基層進行大市場監管實踐，具有一定前瞻性。主要體現在以下幾個方面：一是符合大部制改革方向。就縣級政府部門而言，日常工作中專業性政策的研究制定較少，更多情況下是相關改革舉措或政策規定的貫徹落實，這為組建綜合性工作部門提供了有利條件。另外，在縣級層面組建統一的市場監管機構，還能在有效緩解機構限額壓力的基礎上，最大限度地節省行政成本。二是有利于強化基層食藥監管力量。隨著市場經濟制度體系的日益完善，工商部門的管理和執法職能相較以前弱化趨勢明顯，但由于體制調整的惰性，基層沉淀了大量工作力量，工商管理人力資源閑置問題非常突出。在此前提下，推動基層組建大市場監管機構，可以在編制總量控制的前提下，實現人員編制的低成本轉移。三是有利于基層綜合執法改革。黨的十八屆四中全會提出，要推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品監管、工商質監等領域內推行綜合執法。在基層組建市場監管機構，有利于統合工商、質監、食藥等涉市場監管領域的執法力量，進而為下步行政綜合執法改革積累有益經驗。
三、幾點建議
總而言之，從目前的改革實踐看，對于那些機構限額、人員編制相對緊張的地區，進行大市場監管體制改革有一定好處。針對當下基層大市場監管體制構建面臨的雙重困境，提出以下建議：
（一）加強頂層設計，統籌推進改革。改革是一項系統工程，任何一個環節的紕漏，都有可能影響整體效果。在基層進行大市場監管體制改革，既有上下對口的調整陣痛，又有基層食藥監管的風險約束。這就要求相關部門在推進改革時，要充分調研，切實摸準查實改革過程中可能涉及的問題，并相應做好預案處理。同時，要堅定改革決心，市委、市政府一旦做出改革部署，就要一抓到底。要加強統籌推進改革的制度設計，將各項改革的目標任務、推進措施、督查手段進行細化分解，確保改革工作環環相扣，取得實效。
（二）建立協調機制，優化監管流程。在基層進行大市場監管體制改革，并不是簡單地將工商、質監、食藥等部門進行物理合并，而是要通過對各種市場監管力量的優化整合，以圖發揮出“1+1＞2”的效果。但想達到這一目的，首先要建立起新的上下級協調配合機制，并以制度的形式將基層市場監管部門如何與上級分設的對口部門進行協調配合予以明確，防止改革后出現“一對多”的混亂局面。其次，還要不斷優化部門內部業務流程，使不同模塊的業務，既能單向運轉流暢，又能與其他業務相互配合、形成合力，切實提高基層市場領域的綜合監管能力。
關鍵詞:市場;市場經濟;市場監督管理
一、市場監管體制框架
市場監督管理(簡稱市場監管)是國家權力機關的一項重要職能。所謂市場監管,就是國家權力機關憑借其社會經濟管理職能,運用經濟、行政、法律和社會組織等手段,對市場上的商品交易與流通活動進行組織、計劃、調控和監督活動,以實現國家調控經濟和維護市場秩序的目的。
市場監管體制是市場經濟國家經濟監管體制的重要組成部分,是按照市場經濟的要求和國家經濟管理的目標所設置的市場管理機構、組織制度和監管制度的總稱。它包括市場監管機構體系及其法律地位,各機構相互之間的職責權限劃分、監管手段和監管方式等。市場監管體制框架可以分為兩個層次,即宏觀層次的市場調控和微觀層次的市場監督。
(一)宏觀市場監管體制
宏觀市場監管體制是由對市場具有計劃、組織和調節職能的組織機構和運行制度所構成的市場監管體系。這些機構除了財政、計劃、中央銀行、統計信息等國家綜合監管部門外,還有許多業務主管部門,如內貿、外貿、勞動、文化、房地產、技術等。這些國民經濟調控機構,通過市場預測、信息指導、財政貨幣政策、經濟計劃等手段對市場進行干預或宏觀調控。
(二)微觀市場監管體制
微觀市場監管體制是微觀層次的市場監管體系和制度。在我國,行政執法機關對市場進行規范、監督和查處,其一類是市場監管專門機關,即工商行政管理機關,它是國家授權的市場監督管理和行政執法機構,承擔著對市場體系進行全方位、綜合性行政監督和執法的職能。另一類是市場監管專業機關,如技術監督、物價管理、海關、衛生防疫、稅務稽查等機關,它們從某一專業方面對市場行為進行規范、監督和查處,市場監管只是其職責體制的主體,這種體制有利于廣泛運用社會力量,充分調動各方面的積極性。
二、市場監督原則
(一)法治原則
市場監管的法治原則,就是在市場監管工作中樹立和貫徹法治思想,監管機關在履行監管職責時不僅要嚴格依照法律來衡量經營者的行為,而且監管者自身的監管行為也必須嚴格受法律約束。沒有法律依據而做出的任何認定和處理,都是不符合法治原則的;有法律依據但不正確理解法律或不正確使用法律而做出的處理決定,也是不符合法治原則的。要克服法律意識淡薄,甚至無法律意識的心態,消除以權代法、隨意執法的弊端。市場監管活動應該堅持做到“有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”;要通過建立監管制度,明確監管機關和工作人員的職責權限;要建立內部激勵、約束、考核和獎懲等機制,做到各司其職,不瀆職、不越權、公正廉潔、克己奉公。
(二)統一監督原則
統一監督是指政府監管機關對所有的市場活動貫徹執行統一的市場監管意圖、政策、行政指令和法律規范。所有部門分割、地區分割、各自為政、政出多門的市場監管現象,都與統一監督原則背道而馳。要實現統一監督,首先,要制定和實施統一的、適用于各類市場和所有交易活動的市場監管法律政策;其次,應將各部門各地區的法律規范協調一致,不能相互矛盾或沖突;再次,必須精簡機構,機構過多不符合市場經濟和行政改革的發展方向,機構越多越龐雜,社會支出越多,國民經濟運行的成本越高,也容易滋生腐敗現象;最后,要理順體制,體制是運行的保障,再好的法律、制度和監管人員,也會因不合理的體制而難以發揮作用,甚至偏離監管活動的目標。
(三)公開、公平和公正的原則
在市場監管中,公開是指市場交易公開和市場監管公開。市場監管的目的是實現公開交易,保護公開交易,排除隱易。公平是一種環境,它的實現首先取決于外部賦予市場主體相同的政策條件,不應在參與市場活動的條件上規定不同的標準而產生歧視現象;公平的實現還要求每一個市場主體平等地對待任何交易對手,不應在交易條件上采取有悖法律和商業道德的差別待遇。公正,就是公道、正直,它是指市場監管者對事件的處理方法和態度,它要求市場監管者處理交易糾紛和違法行為時,執行同一標準,不因親疏而不同,不因時空變化和個人情緒等因素影響公允辦案,也不能為謀求私利或接受賄賂而徇私枉法。總之,公開、公平、公正是相互關聯、協調統一的市場監管原則。公開是公平、公正的基礎和前提,公平是公開、公正的目的和結果,公正是公平、公開的關鍵和保障。
(四)正確處理政府、企業、消費者和國家之間利益關系的原則
市場是各種利益關系的集合,它集合著政府的利益、企業的利益、消費者的利益和國家的利益。市場監管的任何一項措施都必然對各方,至少對某一方或幾方的利益產生影響。因此,市場監管實質上是對各方利益不斷地進行調整或協調的過程。市場監管在處理各方利益關系時的原則應該是在不違背國家利益的前提下,給微觀主體以最大的自,協助各主體實現其最大目標。具體說,也就是在企業利益的保護上堅持最大化,在消費者利益的保護上堅持合理化,在國家利益的保護上堅持根本性。
三、市場監管方法
(一)行政手段
行政手段是指國家行政管理機關依靠其行政權力或權威,通過市場監管的政令、條例、文件和其他行政措施,對市場經濟活動進行直接干預和控制的一種監管方法。運用行政手段監管市場是市場監管的重要方法,其主要途徑有:一是國家通過制定和行政命令、政策、規定、條例等來監管市場;二是市場行政管理機關通過行政監督來督促市場監管客體貫徹執行國家的方針和政策。在國家的各項方針政策公布后,各級市場行政管理機關應履行各自的職責,加強行政監督,以保證這些方針政策的貫徹實施;三是市場行政管理機關通過運用行政手段對市場交易活動中的違法違章行為進行查處。在市場交易活動中,市場行政管理機關要對一些單位和個人無視國家政策和法律的違法違章行為進行嚴肅查處,并給予必要的行政處罰,以督導市場參與者的市場行為,維護市場的正常秩序。
(二)法律手段
法律手段是指國家根據廣大人民群眾的根本利益,通過立法和司法程序確定市場運行的規范,調整市場主體之間的關系,維護社會主義市場經濟秩序的一種監管方法。市場監管的法律手段主要是通過市場立法和市場執法來實現的。市場立法是市場執法的前提,市場執法是市場立法在市場運行中的實現。有了健全的市場監管法律體系,僅僅是為監管市場創造了條件,若要真正使市場依法運行,還需要有效的市場執法。如果有法不依、執法不嚴,市場監管法規就會成為一紙空文,市場監管法規的嚴肅性和權威性就會受到損害,市場主體的法制觀念會越來越淡薄,整個市場就將變成一個無規則游戲的場所,市場經濟秩序也就無從談起。因此,各級市場監管組織都不能凌駕于市場法規之上,要嚴格按照市場監管法規的要求履行自己的職責。
(三)其他手段
1、思想教育手段。指市場監管組織和宣傳教育機構為實現市場監管目標,通過各種傳播媒介對市場行為主體進行的輿論宣傳和思想教育工作以影響市場主體的思想和行為,保證其正確遵守市場監管法律法規,約束自己的行為。
2、消費者的監督。指依靠消費者來加強對市場監管的一種方法。消費者是商品或服務的接受者,是商品或服務質量優劣和市場秩序好壞的受益者或受害者,所以消費者出于自身利益的考慮容易培育較強的自我保護意識和能力。同時,消費者人數多、范圍廣,是強有力的監督群體,能夠形成有效的監督網絡。市場中介組織尤其是政府職能機構要支持和保護消費者監督違法行為的積極性,使消費者監督與其他市場監督手段一起形成良性機制。
綜上所述,不同的市場監管手段,具有不同的功能和效用范圍,并且以各自不同的形式發揮其監管作用,從而對市場運行產生不同的影響。這種影響是每一種市場監管手段在某一特定領域產生的,因而對錯綜復雜的市場活動過程,都表現出各自的局限性,如果只運用其中的某一種監管手段,即使是最重要的手段,要實現市場監管目標都是困難的,甚至是不可能的。因此,各種市場監管手段只有相互配合,取長補短,形成系統的合力,才能夠有效地發揮系統監管的作用。
參考文獻:
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2、陳宗勝等.中國經濟體制的市場化進程研究[M].上海人民出版社,2006.
關鍵詞：資本市場；監管；成效；體制
1我國資本市場監管現狀分析
中國現行金融市場監管體系的最突出特點就是分業監管。中國金融體系分別由銀監會、證監會、保監會監管。但在資本市場上就是多頭管理，政出多門。中央和地方各管—塊，不同品種證券的市場管理者不同。甚至一種證券的—二級市場之間就有不同的管理者。主要表現是：證監會是中央主管機構，地級人民銀行在市場監管上頗有影響，財政部、中央銀行介入市場管理，地方政府在交易場所的管理上擁有很大的權利。
自我國資本市場建立以來，我國資本市場監管就伴隨著始終。但我國資本市場仍然危機四起，從20世紀90年代的股市異常波動，到現在上市公司頻頻發生造假事件，這表明我國資本市場監管的不到位，市場運行效率不高，信息披露制度不健全，法律框架不完善，分析我國資本市場監管現狀，將有助于我國資本市場監管的發展。
1.1我國資本市場監管機構
我國現行的資本市場監管體制可以說是集中型監管體制，在分業集中監管的基礎上，財政部、中國人民銀行實行適度的統一監管。
中國證監會是國務院直屬事業單位。證監會作為對證券業和證券市場進行監督管理的執行機構，監督檢查所歸口管理部門。由于中國人民銀行負責證券機構的審批，這意味著對于證券中介機構的監管權限在兩個部門被分割開來。
在1992年以后，人民銀行不再是證券市場的主管機關，但它仍然負責審批金融機構。這意味著證券機構在審批和經營管理上受人民銀行和證監會的雙重領導。中國人民銀行還負責管理債券交易、投資基金。
財政部負責國債的發行以及歸口管理注冊會計師和會計師事務所。
在我國資本市場監管體制中，地方政府在本地區證券管理中占有重要的地位，尤其是上海、深圳市政府和證監會一起管理滬、深證券交易所。其對證券市場的影響是巨大的。在公司上市、股票交易流程上都有可能影響其正常操作。
1.2我國資本市場監管的成效分析
我國資本市場監管成效的分析，即我國資本市場監管所投入的成本與我國資本市場運行結果的分析，可以從我國資本市場效率與監管的角度來分析。市場監管能否有效糾正市場失靈，充分保證市場效率，關鍵在于監管制度的建立和完善，有效而完善的監管制度是資本市場監管的基礎和效率的保障。中國資本市場的制度缺陷，特別是監管制度的缺陷導致市場失靈與監管失效的同時存在，成為轉軌過程中資本市場監管的基本現狀，對資本市場效率分析可以充分地說明這一點。
根據市場證券價格對信息反映的范圍不同，把市場劃分為弱型效率市場、半強型效率市場、強型效率市場。經濟學界對我國證券市場監管成效分析主要按照上述理論進行實證分析和理論研究。一般研究主要是對弱型效率市場、半強型效率市場進行研究。以往對我國資本市場弱型有效市場的實證檢驗有，俞喬（1994）對上海、深圳股票市場股價變動的隨機假設進行檢驗。他利用上海、深圳的交易所自成立到1994年4月底的各自綜合股價指數的觀察值，通過對誤差項序列相關檢驗、游程檢驗和非參量性檢驗，排除了上海和深圳股價變動是“隨機游走”的可能性，得出了上海、深圳兩地股市非有效性結論[1]。
半強型有效市場檢驗的有：楊朝軍等（1997）選取上海股市1993—1995年間100家上市公司的送配方案公告為樣本，對各家公司股價在公告前后的變化進行詳細地分析，以檢驗市場對送配信息的反應。結果表明，上海股市已經能夠較快地反映送配信息，說明中國股市一定程度上已能迅速反映某些公開信息，但并不能就此判定上海股市已達到半強式效率市場，而筆者在對2005—2006年度股票指數進行實證分析也得出我國股市尚未達到半強式效率市場的結論。
2我國現行資本市場監管中存在的問題及原因
2.1資本市場監管體制建設不完善，證監會效能不足
在中國資本市場管理體系中，除了多頭管理、政出多門以外還存在著不少問題。值得注意的是證監會的人員編制不足和缺少足夠權威，導致削弱實際監管效果。很顯然，在證監會和地方監管部門之間存在著重復監管的現象，而監管職責在證監會和人行之間的分割，又導致某些監管領域落入夾縫之中。而對于市場的某些部分，尤其是針對證券商和機構投資者，事實上缺少監管。
2.1.1證券監管機構的有效性和權威性不足
證監會在名義上是主管機關，但在國務院組成部門中只是附屬機構，只能起協調作用，監督的權利和效力無法充分發揮。
現階段市場已形成了以股票、債券為主的企業債券、基金、可轉化債券同時發展的直接融資工具體系。而從目前的監管機構分工來看，中國證監會主要監管股票、基金、可轉化債券；財政部主管國債的發行、兌付；中國人民銀行主管企業債券的發行。證券主管部門存在著多頭化，易產生整體監管方面的矛盾和摩擦，不利于提高整體監管效率和證券各品種之間的協調配套發展。
2.1.2證監會地方辦事機構行政能力的獨立性受到制約
本地政府在本地區證券管理中占有重要地位，證監會派出機構，與地方政府有很深淵源，受地方政府干預的可能性很大。證券市場運行中屢屢發生重大事件，暴露出了我國證券監管系統上的漏洞和某些功能上的不足，中國證監會的權限常常受到比其行政上更高一級的地方首長的干預，其獨立性受到很大制約。
2.1.3證監會權力制約不能有效輻射其全部管轄范圍
證監會權威性的不足與監管權力分散性是相聯系的，監管權力從橫向看分布于證監會、銀監會、財政部和國資委等機構之間，各部門之間的政策法規、管理措施及政策目標亦有沖突之處，居高不下的協調成本大大降低了監督管理的效率。從縱向看分布中央和地方之間，多家平行機構從不同側面，各個地方從不同范圍（地域）對資本市場進行監管，造成利益的沖突、責任的推卸、監管的盲點和監管力度的不平衡，影響了資本市場的統一性，造成某些領域事實上的無人監管。
2.2資本市場監管理論創新不夠，市場管理者不能有效進行理論建設
我國資本市場監管理論研究主要還是局限在對資本市場現行問題的補救上。由于市場發展太快，政府監管部門忙于應付大量的日常事務性工作，沒有充分發揮機構投資者的中堅作用，證券市場的基本建設在某種程度上被忽略了，對資本市場結構、運行問題缺乏理論研究，如上市公司股權結構不合理、風險預警體系不健全、信息披露不透明等問題。為了解決一些短期內凸現的緊急問題，往往采取不顧長遠的急救方法，雖暫時解決了問題，但是卻為今后的監管工作帶來了隱患，參考證券市場發達國家的經驗，我們看到幾乎所有國家的證券監管機構都有一個明確的行動宗旨和一系列行動細則組成的綱領性監管框架，這種框架是其監管部門長期行動的準則。在缺乏長遠規劃的情況下，監管上被動地長期處于救火狀態就是難免的。
2.3資本市場自律性監管不足，沒有充分發揮市場自律性監管機制功能
我國目前的自律組織分為兩個層次，一是滬深兩地交易所自律組織；二是證券業協會。兩個層次在行業自律中都存在問題，首先是兩地交易所存在明顯的地方利益，其對市場交易的監管受到所在地政府的干預，因而難以真正貫徹公平、公正的指導原則。其次是中國證券業協會作為一家行業性質的民間協會不能發揮自律作用，這與目前證券市場多頭管理格局有關。因此，證券市場發展至今，監管與自律仍然處于嚴重不平衡的狀態。
2.4資本市場監管法制建設不健全，市場主體法律意識不強
國家對于上市公司退市問題存在法律盲點，難以準確把握執法尺度。并且退市標準不統一，尺度難把握。對于證券監管部門的監督，主體不夠明確。由于現行法律對地方人大如何監督中央駐各地的管理部門沒有明確規定，省人大及人大財經委難以對駐各證管辦實施監督。實際上，《證券法》等于沒有明確對證券監管部門進行監管，以及應該由誰來監管。
3啟示及對策
通過對我國資本市場監管現狀及問題分析，如何有效強化資本市場監管職能、提高資本市場運行效率，筆者認為應該做好以下幾點：
3.1構建資本市場監管的風險預警指標體系
及時發現有關宏觀經濟指標的異常反映并及時進行調控，是可以防范或避免金融危機發生的。這里的關鍵是要建立比較完善的靈敏的資本市場危機預警指標體系。
3.2強化資本市場信息披露制度
健全的信息披露制度是穩定一國資本市場發展的重要制度。強化資本市場的信息披露制度關鍵在于健全信息披露的動態監管機制，加強資本市場會計審計制度落實，規范上市公司組織結構，以此來消除利潤操縱行為的發生，加強對企業所募集資金使用和投向的監督。
3.3積極穩妥地推進股權分置改革
股權分置改革是完善資本市場監管體制的一個重要步驟，上市公司的股權結構直接體現了我國資本市場監管的作用機制是否合理，是關系到廣大投資者、上市公司、資本市場切身關系的一件大事。解決股權分置問題，是我國資本市場向國際市場靠攏，迎接WTO挑戰的迫切任務。
市場經濟要正常健康的發展，必須要得到合理的市場監管。同時國家職能一部分體現在市場監管上，在馬克思政治經濟學中是有理論依據的。對市場進行監管就是由市場經濟中內在規律決定的，市場監管符合我國市場經濟的體制改革和奠基市場經濟的要求。所以，市場監管具有重大意蘊，而市場監管的措施很重要，需要建立獨立的機構、垂直的隸屬關系網、集中化職能、經濟秩序的專項化、職業團隊專業化。只有有效監管，才能維護經濟秩序，促進經濟的健康發展。
一、建立市場監管體系
建設市場監管體系是加快轉變政府職能的迫切需要。市場經濟條件下政府的職能是有限的，政府的權力是有邊界的，為了更好地發揮好政府的職能作用，必須妥善處理好政府與企業、政府與社會、政府與市場等之間關系。為此，黨的十七大報告再次重申社會主義市場經濟條件下我國政府的職能定位，這就是“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。但是現實情況是一些地方仍然存在著不少問題，凸現了政府在履職中還存在著市場調節越位、市場監管缺位、社會管理錯位、公共服務不到位的問題。因此，切實轉變政府職能迫在眉睫，加強市場監管、建設市場監管體系是政府履職的需要，是推進依法行政的需要，更是加快轉變政府職能的必然要求。
市場監管體系是由監管立法、執法監管、監督問責等構成的既相互聯系又相互作用的有機整體。
第一，建設市場監管體系，完善監管立法是基礎。
首先制定《商事登記法》社會主義市場經濟逐步的發展和制度的完善，急需制定一部完善企業登記制度的法律，以統一其標準和條件。市場監管要按國民待遇平等的原則，對本國的、外國的，或者是自然人、法人對于在中國境內開設、開辦企業的條件是一樣的，并不會因國家因素之不同、或者所屬所有制文化背景的不同，而對企業開辦方有不同的條件和要求。目前我國有部分經濟的單行法，但沒有制定商法典，兩者是相互配合作用的。統一施行的《商事登記法》可以有效地調度登記機關的行政權，使商事主體設立、變更、注銷，這一系列的行為都規范化，有效引導投資，促進經濟的發展。
其次，完善《市場監督管理法》。世界經濟全球化進程加劇，必然會導致國內市場的經濟形態和經濟結構，以及競爭方式的深刻改變。這將對掌管市場監管事宜的工商管理行政機構帶來新挑戰。所以這要求制定一部相當于工商行政管理的、對工商行政的職能加以規范化的法律，同時有助于解決經濟執法中手段不完善的問題，保證日常市場經濟貿易的公平、公證和競爭的正當化。同時，還要利于保證我國在參與全球貿易時的正當利益，因此《市場監督管理法》還應該向著國際化公平貿易方向完善。
第二，建設市場監管體系，強化執法監管是核心。
目前思路和過渡選擇。行政執法方式運用在市場監管可以發揮監管優勢，但現行的按照具體的項目進行的專項管理割裂了市場經濟事項中的內在聯系，影響了行政執法的效果和優勢，市場監管的效率也因此降低。在現有的狀況下，根據不同市場交換對象的性質差異來劃分市場，把市場劃分為不同類型的各個部分，并且由行政執法的各個部門對對應的市場進行綜合市場監管。這樣的形式可以使行政的職能得到更完善的發揮，市場經濟也能得到更為專門的監管。
近年來，我國一些城市在城市管理這一方面加以綜合執法試點，設立城市管理綜合執法機構，集中行使城市管理各個方面的處罰權。行政執法體制以改革、創新為目標的，一定要把綜合行政執法施行到底。目的就是要建立一個與社會主義特色市場經濟體制、以及市場經濟內在規律相統一、適應、可行的行政管理執法體制，是為了整頓化、規范化市場秩序的配套措施。綜合執法要求遵守“兩個相對分開”原則，也就是制定政策與監管、技術檢驗與監管的分割。成立后的綜合執法機構，具有對應的綜合行政處罰權，有效管理城市秩序，有助于執法效率的提升，保證執法的公平性。
遠期目標。長遠期望是要達到建立一個高水平的綜合行政執法機構，并作用于市場監管上。對于國內這樣完整、統一、龐大的市場的市場監管也要求是統一的，首先是達成集中市場監管，在目前是已經從市場經濟體制上得到了基本的解決。但是。要達到統一的市場監管目標，就要從高處著眼，以整個市場的市場監管的整體利益為出發點和立足點，摒棄執法部門的利益和職能并重的現狀執法方式，進行執法部門的重新組合，以提高對市場監管的質量、權威、效率和力度。這樣市場監管的發展目標模式有三種，都是可行的有效途徑。一是工商行政管理模式；二是公平交易委員會模式；三是市場監管委員會模式。
第三，建設市場監管體系，加強監督問責是保障。為了保證監管執法權力的正確行使，防止其產生執法偏差甚至腐敗現象，必須加強對監管執法行為的監督制約。重點是，第一，要加強法律監督。地方人大及其常委會要通過執法檢查、聽取專項工作報告、質詢等多種形式及時發現行政機關及其工作人員在監管執法中存在的有法不依、執法不嚴、違法不究的問題，并督促其采取有效措施予以糾正，充分發揮地方國家權力機關的法律監督作用。第二，要加強輿論監督。新聞媒體要發揮其獨特優勢和作用，堅持客觀公正報道，及時對違法或者不當的執法監管行為進行曝光。要探索開展輿論監督的立法，推進輿論監督的法治進程，為其放開手腳開展監督提供有力法律保障。第三，要加強行政監察。當前市場經濟中的種種“亂象”，原因十分復雜，究其主要原因，重要的一條同執法監管部門的不作為或者亂作為有著十分密切的聯系。因此，為了恢復和維系市場經濟正常秩序，促進市場經濟健康發展，監察機關必須對不作為或者亂作為的職能部門的工作人員進行問責，追究直接責任人、分管負責人，直至主要負責人的違法違紀責任，督促和約束執法監管部門及其工作人員嚴格依法行使職權、履行職責。
二、提高市場監管的隊伍素質
我國經濟高速發展并且積極參與國際貿易，所以市場監管的隊伍素質首先要具有經濟頭腦，其次要具備國際眼光，二者缺一不可。再者，既然是管理隊伍，必須具備服務意識和法律素養，在監管過程中增強服務意識，轉變執法觀念，營造和諧的執法環境。
三、結語
作為我國金融市場的重要組成部分，我國證券市場的發展對我國國民經濟的整體發展具有重要的推動作用。證券市場的發展具有對資金進行籌集、重組、發現公司價值等的基本特點，而在我國市場經濟主體下，國家經濟的平穩發展和國民生活水平的穩定上升才是證券市場健康發展的前提。而我國的證券市場由于其運作機制較為復雜，參與的資本虛擬性因素較多，因此有較大的風險性，需要證券市場不斷提高自身的運行和監管效率，有效的化解和防范證券市場的潛在風險。
1 我國證券市場監管的現狀
（1）證券市場監管的滯后性
我國證券市場從違規到監管機構的發生嚴重出現滯后性，對于監管機構作出的處罰，監管行為往往滯后。例如前幾年很多大企業在幕后操縱股市的行為，在幾年后才被證券市場監管發現，而事后的調查工作也長達兩年才有一些眉目。從另一個角度來說，由于我國目前的證券市場風險防范不健全，很多證券市場監管力量相對薄弱，動用的調查經費支出較大，很多證券市場的欺詐行為都不能及時處理，成為證券市場監管中的漏網之魚，使違法者產生僥幸心理而不斷的鋌而走險。
（2）證券市場監管的弱效性
我國證券市場監管的弱效性主要體現在對證券市場中的違規行為處罰較輕，在查處非法操縱股價后，除了沒收非法所得僅以警告和罰款了事，這樣的處罰對于上市公司來說只是將處罰轉移或凌駕在了股東身上，而受害最深的往往是一些中間沒有過錯的小股東。最應該受到處罰的高管人員處罰過輕，損害了小股東的權益，弱化了監管效果。
（3）證券市場監管缺乏科學性
我國證券市場的監管目前主要體現在中國證監會這一唯一的監管機構，在證券市場中，證監會就是權威，就是能夠實施監管決策的唯一合法機構，但是，從另一方面看，證監會的監管決策又缺乏科學合理性。我國的證監會機構除了政府能夠代表外，還應不斷肩負著培養和完善證券市場的職能，我國經濟體制的改革是一個聚焦金融體系創新和改革的問題，是一項能夠牽扯到我國各方面經濟和不同金融領域的問題，在政策與金融法規之間具有相關性和制約性。
2 對我國證券市場監管的優化對策
（1）加強證券市場監管的法律制度
加強證券市場監管的法律制度主要應從確立證券市場監管機構的法律地位出發，作為證券市場的監管部門，應進一步確立證券市場機構的法律地位和相關法律條款準則，不斷加強證券法律的建設，對監管力度和法律體系不斷增加其有效性，對相關功能的配套設施進行完善，不斷對法律體系的整體性和唯一性進行統一，在證券監管法律方面進行科學性和操作性的統一，增加證券法律的實效性，建立健全的證券法律實施機制，對違法違規現象進行嚴厲的查處，加大證券法的執法力度，順應我國證券市場的整體發展臺式，對于證券法規等相關規章制度要盡快出臺。
（2）加強上市公司的內部監管
上市公司除了外部監管還應建立完善的內部監管制度，創造健康的內外部監管制度對于公司的良性發展具有不可估量的作用，也正因如此，證券市場監管要對上市公司進行持續穩定發展做出保障。證監會會為上市公司派出相關職能人員為上市公司建立完善的考評機制。在上市公司的信息披露中做重點監管，不斷加強披露信息的有效性，做好上市公司監管制度建設。
（3）建立獨立的董事會制度
獨立的董事會制度應先有確立獨立的董事會社會地位，提高上市公司中董事會的重大決策程度，不斷培養董事會人才庫，建立明確的獨立董事會和監事會職責制度，發揮董事會在上市公司中的作用，不斷加強董事會中的相關各項法規制度建設落實，為董事制度的運行創造一個完善獨立的外部環境。
（4）建立一個科學的證券市場監管體制
一個高效的證券市場監管體制是一個以主體多元化、結構多層次、協調相互制約的各方面原則共同組成的，我國的證券市場發展應逐漸打破證券監管的單方面壟斷，要縮小證券市場行政職能的監管范圍，不僅僅讓證券交易所和證券協會擔當起自律監管的職能，還應對上市公司自身不斷強化，對行政監管和自律監管有效執行，盡可能的從多方面角度對自己進行約束，減少政府行政機關在其中滋生腐敗現象。另外，我國的監管市場對上市公司的監督幾乎還處于慢熱階段，因此，作為證券市場的監督者，應不斷推進監管政策的出臺，建立具有權威性的制衡體質，保障公眾和媒體的監督權利，強化社會輿論的監督。
加強市場監管，維護市場秩序，是工商行政管理部門的基本職責，是市場經濟健康運行的必要保障。
經過多年努力，工商行政管理部門基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理理論，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理法律法規，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理體制機制，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的行政執法隊伍。
實踐證明，工商行政管理部門有條件對市場主體的行為進行日常的監督管理，有手段在短時間內對危害市場經濟秩序的行為進行大范圍的檢查和清理，有能力對嚴重的違法經營行為或重大應急事件作出快速反應。在我國市場監管體系中，工商行政管理部門已成為一支“來之能戰、戰之能勝”的重要執法力量。
我們看到，國際金融危機發生以來，全國工商行政管理機關加強經濟形勢變化對市場秩序影響的深入研究，采取針對性措施，大力強化市場監管，努力消除市場秩序中影響經濟平穩較快發展的突出問題，維護市場競爭秩序和市場交易秩序的水平進一步提高。面對____年新的形勢和任務，我們也要清醒地認識到，總結歷史經驗，立足當前實際，著眼長遠發展，只有依法加強市場監管，工商行政管理才能樹立公平公正的執法權威。
加強市場監管，必須更新監管理念。要把落后的、傳統的、隨意的監管思維向文明的、現代的、依法的監管理念轉變，牢固樹立科學監管、依法監管、有效監管的理念，努力做到創新監管、規范監管、高效監管。要把依法行政看作生命線，堅持執法必嚴、違法必究，嚴格執法程序，規范執法行為，強化執法監督，促進公正、廉潔執法，營造良好的、公平競爭的市場環境。
加強市場監管，必須完善體制機制。要針對維護市場秩序的實際需要，著力在豐富發展“四化建設”的內涵上下功夫，著力在各項監管制度的完善上下功夫，著力在完善制度體系上下功夫，不斷推進“四化建設”向更高層次和更高水平發展。
加強市場監管，必須創新方式方法。要按照推進“四個轉變”的總體部署和要求，著力在鞏固和擴大創新成果上下功夫，著力在提高監管執法針對性和有效性上下功夫，著力在深度和廣度上下功夫，進一步加大推進“四個轉變”的工作力度。
加強市場監管，必須提高監管效能。各級工商行政管理機關要加強內部職能機構的協調配合、業務條線的上下聯動、區域之間的相互協作、與相關部門的溝通合作，加強資源整合，增強監管合力。要完善應急機制，健全應急指揮調度系統和管理組織體系，全面提升應對突發事件能力和應急處置水平。當前，特別要注重從建立健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系和營造良好的區域經濟發展環境出發，深入研究解決涉及全局和擾亂區域經濟發展秩序的問題，努力防止市場監管的系統性風險和區域性風險。
今年的各項工作已全面展開，我們要始終牢記：只有做到公正執法，工商行政管理才有執行力和公信力;只有做到依法行政，工商行政管理才能實現規范監管、科學監管;只有做到廉潔文明執法，工商行政管理才能贏得人民群眾的信賴;只有做到創新監管機制，工商行政管理才能提高執法效能。我們要堅持把市場監管作為第一職責，強化監管，創新監管，以高效能的監管樹立工商行政管理公平公正的執法權威!
關鍵詞：證券市場；自律監管；行政監管
證券市場作為金融市場的重要組成部分，對國民經濟的發展起著及其重要的推動作用。證券市場特有的籌集資金、資產重組、公司價值發現及風險提示等功能是市場經濟條件下，一國經濟健康、穩定運行的必要條件。由于證券市場運作機制復雜、資本虛擬性等原因，產生風險的可能性極大。實踐表明對證券市場進行監管可以提高運行效率，防范和化解風險，使證券市場更好地為國民經濟服務。
一、公共利益論簡述
公共利益論是二十世紀二十年代世界性經濟金融危機之后提出的。這種理論認為，監管的基本出發點就是要維護社會公眾的利益，而公眾利益涉及千家萬戶、各行各業，維護公眾利益只能由國家法律授權的機構來行使。市場難免存在缺陷，純粹的自由市場必然會導致自然壟斷與社會福利的損失，并且還存在外部效應和信息不對稱帶來的公平問題。在現實經濟中通常存在以下幾個方面的市場失靈：自然壟斷。假設在社會理想的產出水平下，只有一個廠商從事生產，該產業的生產成本最小化，那么此時的市場就是自然壟斷市場。處于該行業中的每個公司都會在利益驅動下爭相兼并擴張，之后形成壟斷市場而不是自由競爭的市場。壟斷者通過限制產量、抬高價格，使商品價格超過邊際成本而獲取超額利潤，必然帶來導致市場效率的喪失。"外部效應。外部效應是指未被交易雙方包括在內的額外成本或額外收益。在提供商品及服務時，如果社會利益或成本與私人利益或成本之間存在差異，那么自由競爭就無法實現資源的有效配置。盡管私人之間可能通過協議來解決外部效應問題，但達成協議的交易費用往往過高，而市場監管卻能有效地消除外部效應。信息不對稱。在商品生產者和消費者之間，信息分布往往不對稱，一般而言生產者比消費者擁有更多的信息。生產者從自身的利益出發，而不是按優質優價的原則來出售商品。這樣在相同的價格水平下，銷售質量更好的生產者被迫退出市場以逃避損失，而質量較差的生產者則乘機占領市場，出現“劣貨驅逐良貨”的現象。信息不對稱要求更多的信息披露，使消費者能夠據此區分產品質量的高下，監管正是消除信息不對稱的有效方法。由于市場存在上述缺陷，公共利益論認為在市場失靈的情況下對其實施監管能提高公共利益。
二、我國證券市場監管的現狀及存在的主要問題
以前，證券市場監管主要由中國人民銀行主管，體改委、國家工商局等其他政府機構及上海、深圳兩地地方政府參與管理的形式。成立國務院證券委和中國證監會以后，證券監管由國務院證券委負責，中國證監會作為證券委的執行機構，承擔起對我國證券市場的監管任務。國務院撤銷了證券委，同年確認中國證監會為證券監管的主管機關。隨著證券市場的發展，我國證券法律制度也逐步建立起來，如《公司法》、《國庫券條例》、《股票發行與交易管理暫行條例》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》、《證券交易所管理辦法》、《公開發行股票公司信息披露制度》、《證券市場禁入制度》等一系列證券法律法規均已頒布執行。作為根本大法的《證券法》的出臺，進一步確立了中國證券市場法律規范的框架。以滬深交易所設立為標志，中國證券市場短短十幾年走過了國外證券市場上百年的自然演進的發展過程，應當說政府的積極推進功不可沒，然而毋庸諱言，年輕的中國證券市場在快速成長的過程中還存在不少問題：!監管制度缺乏長遠規劃。中國證券市場從無到有，發展到現在的規模，成績斐然。然而，由于市場發展迅猛，政府監管部門疲于應付大量繁雜的日常事務性工作，不經意忽略了對市場發展急待解決的根本的監管制度建設。為了盡快解決一些短期凸#顯的問題，往往采取急救辦法，甚至以行政命令的方式強行調控市場，雖然暫時緩和了事態，但是很可能為日后的市場發展和監管工作帶來了意想不到的隱患。監管存在滯后性和弱效性。盡管我國證券監管機構近年來加大了對欺詐與操縱的打擊力度，但行政監管往往是事后監管，監管存在顯著的滯后性和弱效性。
滯后性。從違規行為的發生到監管機構做出處罰，往往歷時彌久，監管行為存在明顯的滯后性。如“中科創業”、“億安科技”操縱股價行為在發生數年以后才被發現，而“瓊民源”事件的查處過程竟長達兩年。另一方面，監管力量相對有限，調查費用不菲，一些市場欺詐行為未被處理，成為漏網之魚，使違法者產生僥幸心理，鋌而走險。(’弱效性。對違規行為處罰顯得過輕。如民源海南公司動用銀行貸款和透支操縱“瓊民源”股價非法獲利))萬元，查處后除了沒收非法所得以外，僅處以警告和罰款了事。實際上，對上市公司違規行為的處罰卻轉嫁到公司股東身上，并無過錯的中小股東往往受害最深。對應承擔直接責任的違規公司的高管人員處罰過輕，弱化了監管效果。"證券監管決策缺乏科學性。目前我國的證券監管體制決定了中國證監會是證券市場的唯一監管機構，一方面提高了證券監管決策實施的權威性，但另一方面卻可能有損決策的科學性。我國的證券監管機構作為政府代表，除了承擔監管職責以外，還擔負著培育和完善證券市場的職能，而當前經濟體制改革中的焦點問題———金融體系的創新與改革———是一項牽涉到方方面面的系統工程，這些背景決定了不同領域的金融法規政策之間存在高度的相關性和制約性。比如，證監會的某項措施可能符合單一證券監管目標的最優化，但由于與其他金融管理機構處于分割狀態，其監管決策未必能達到國家整體金融及經濟發展的最佳效果，因此證券監管決策缺乏科學性在所難免。對投資者的保護機制不夠完善。海外成熟的證券市場對投資者的保護主要有以下幾個途徑：
投資者教育機制。對投資者在證券市場基礎知識、證券法律法規等方面加強教育，尤其是加強市場風險教育，有利于投資者熟悉市場、認識市場運作的客觀規律，就像對適齡兒童進行系統的免疫接種一樣，打預防針對增強自我保護能力大有好處。投資者訴訟機制。投資者可以通過集團訴訟等方式，對作出虛假信息披露的公司提訟，并且比較容易獲得相應的賠償。投資者賠償機制。國外的證券市場通常設有賠償基金：一方面，可以提高投資者入市的積極性；另一方面，可以構建防范系統風險的緩沖機制，由市場風險引起的損失可以得到有效的賠償。目前，我國的投資者教育機制剛剛起步，投資者訴訟機制和賠償機制還未真正建立并發揮作用。
三、完善我國證券市場監管的對策建議
證券市場在國民經濟中的地位和作用越來越重要，可以預見隨著證券市場的發展證券監管將面臨前所未有的挑戰。與中國證券市場的實際情況相適應的高效率的證券監管是保障我國證券市場健康發展的重要前提。以下從監管法律制度建設、上市公司監管、獨立董事制度、證券市場監管體制等四個方面提出完善我國證券市場監管的對策和建議：對證券市場監管法律制度建設問題，應從以下方面入手：
確立證券市場監管機構的法律地位，進一步明確證券監管機構法律地位的條款和細則；加強立法建設，增強證券監管法律制度體系的完備性和配套性，提高法律體系的統一性和整體性；增強證券監管法律法規的科學性和可操作性，強化法制內容的實效性；-’建立健全證券監管法律法規的實施機制，杜絕有法不依的現象，加大執法力度；適應證券網絡化和市場開放的發展趨勢，盡快制訂適宜的相關監管規章制度。!從規范和發展兩方面抓好上市公司的監管工作。在加強上市公司監管的同時，努力為上市公司的健康發展創造良好的外部環境，以監管激勵上市公司持續發展。加強證監會派出機構監管職能，建立健全派出機構監管績效考評機制。重點加強上市公司信息披露監管，增強信息披露的有效性。加強上市公司監管的制度建設，切實搞好上市公司監管工作。"獨立董事制度。首先，確立獨立董事應有的社會地位，提高獨立董事參與上市公司最大決策的程度，培育并建立獨立董事人才庫；其次，明確區分獨立董事與監事會的不同職責，充分發揮獨立董事在上市公司規范運作中的作用；最后，加強關于獨立董事的法規和各項規章制度落實的監督，完善獨立董事制度運行的外部環境。#建立一個主體多元化，結構多層次，相互協調又相互制衡的高效的證券市場監管體制，逐步改變目前僅由證監會單方面壟斷監管規則制訂的局面，縮小行政監管直接作用于市場的范圍。讓證券交易所和證券業協會等自律監管主體來填補行政監管收縮后留下的空白，強化自律監管對行政監管的制衡，多方面約束并盡可能減少政府機構執法中腐敗現象的發生。除了上述幾個方面的問題以外，值得一提的是，對監管者的監督在我國幾乎還是一片空白，因此要努力推動監管的法制化和市場化，建立有效的權力制衡機制，包括內部制衡機制和外部制衡機制，保障公眾及媒體的監督權力，強化社會輿論監督。
參考文獻：
曹鳳岐等，證券投資學（第二版）北京：北京大學出版社，
鄭燕洪，信息不對稱、道德風險與市場紀律———國際金融監管新趨勢的模型解析特區經濟
關鍵詞：證券市場；自律監管；行政監管
證券市場作為金融市場的重要組成部分，對國民經濟的發展起著及其重要的推動作用。證券市場特有的籌集資金、資產重組、公司價值發現及風險提示等功能是市場經濟條件下，一國經濟健康、穩定運行的必要條件。由于證券市場運作機制復雜、資本虛擬性等原因，產生風險的可能性極大。實踐表明對證券市場進行監管可以提高運行效率，防范和化解風險，使證券市場更好地為國民經濟服務。
一、公共利益論簡述
公共利益論是二十世紀二十年代世界性經濟金融危機之后提出的。這種理論認為，監管的基本出發點就是要維護社會公眾的利益，而公眾利益涉及千家萬戶、各行各業，維護公眾利益只能由國家法律授權的機構來行使。市場難免存在缺陷，純粹的自由市場必然會導致自然壟斷與社會福利的損失，并且還存在外部效應和信息不對稱帶來的公平問題。在現實經濟中通常存在以下幾個方面的市場失靈：自然壟斷。假設在社會理想的產出水平下，只有一個廠商從事生產，該產業的生產成本最小化，那么此時的市場就是自然壟斷市場。處于該行業中的每個公司都會在利益驅動下爭相兼并擴張，之后形成壟斷市場而不是自由競爭的市場。壟斷者通過限制產量、抬高價格，使商品價格超過邊際成本而獲取超額利潤，必然帶來導致市場效率的喪失。"外部效應。外部效應是指未被交易雙方包括在內的額外成本或額外收益。在提供商品及服務時，如果社會利益或成本與私人利益或成本之間存在差異，那么自由競爭就無法實現資源的有效配置。盡管私人之間可能通過協議來解決外部效應問題，但達成協議的交易費用往往過高，而市場監管卻能有效地消除外部效應。信息不對稱。在商品生產者和消費者之間，信息分布往往不對稱，一般而言生產者比消費者擁有更多的信息。生產者從自身的利益出發，而不是按優質優價的原則來出售商品。這樣在相同的價格水平下，銷售質量更好的生產者被迫退出市場以逃避損失，而質量較差的生產者則乘機占領市場，出現“劣貨驅逐良貨”的現象。信息不對稱要求更多的信息披露，使消費者能夠據此區分產品質量的高下，監管正是消除信息不對稱的有效方法。由于市場存在上述缺陷，公共利益論認為在市場失靈的情況下對其實施監管能提高公共利益。
二、我國證券市場監管的現狀及存在的主要問題
以前，證券市場監管主要由中國人民銀行主管，體改委、國家工商局等其他政府機構及上海、深圳兩地地方政府參與管理的形式。成立國務院證券委和中國證監會以后，證券監管由國務院證券委負責，中國證監會作為證券委的執行機構，承擔起對我國證券市場的監管任務。國務院撤銷了證券委，同年確認中國證監會為證券監管的主管機關。隨著證券市場的發展，我國證券法律制度也逐步建立起來，如《公司法》、《國庫券條例》、《股票發行與交易管理暫行條例》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》、《證券交易所管理辦法》、《公開發行股票公司信息披露制度》、《證券市場禁入制度》等一系列證券法律法規均已頒布執行。作為根本大法的《證券法》的出臺，進一步確立了中國證券市場法律規范的框架。以滬深交易所設立為標志，中國證券市場短短十幾年走過了國外證券市場上百年的自然演進的發展過程，應當說政府的積極推進功不可沒，然而毋庸諱言，年輕的中國證券市場在快速成長的過程中還存在不少問題：!監管制度缺乏長遠規劃。中國證券市場從無到有，發展到現在的規模，成績斐然。然而，由于市場發展迅猛，政府監管部門疲于應付大量繁雜的日常事務性工作，不經意忽略了對市場發展急待解決的根本的監管制度建設。為了盡快解決一些短期凸#顯的問題，往往采取急救辦法，甚至以行政命令的方式強行調控市場，雖然暫時緩和了事態，但是很可能為日后的市場發展和監管工作帶來了意想不到的隱患。監管存在滯后性和弱效性。盡管我國證券監管機構近年來加大了對欺詐與操縱的打擊力度，但行政監管往往是事后監管，監管存在顯著的滯后性和弱效性。
滯后性。從違規行為的發生到監管機構做出處罰，往往歷時彌久，監管行為存在明顯的滯后性。如“中科創業”、“億安科技”操縱股價行為在發生數年以后才被發現，而“瓊民源”事件的查處過程竟長達兩年。另一方面，監管力量相對有限，調查費用不菲，一些市場欺詐行為未被處理，成為漏網之魚，使違法者產生僥幸心理，鋌而走險。(’弱效性。對違規行為處罰顯得過輕。如民源海南公司動用銀行貸款和透支操縱“瓊民源”股價非法獲利))萬元，查處后除了沒收非法所得以外，僅處以警告和罰款了事。實際上，對上市公司違規行為的處罰卻轉嫁到公司股東身上，并無過錯的中小股東往往受害最深。對應承擔直接責任的違規公司的高管人員處罰過輕，弱化了監管效果。"證券監管決策缺乏科學性。目前我國的證券監管體制決定了中國證監會是證券市場的唯一監管機構，一方面提高了證券監管決策實施的權威性，但另一方面卻可能有損決策的科學性。我國的證券監管機構作為政府代表，除了承擔監管職責以外，還擔負著培育和完善證券市場的職能，而當前經濟體制改革中的焦點問題———金融體系的創新與改革———是一項牽涉到方方面面的系統工程，這些背景決定了不同領域的金融法規政策之間存在高度的相關性和制約性。比如，證監會的某項措施可能符合單一證券監管目標的最優化，但由于與其他金融管理機構處于分割狀態，其監管決策未必能達到國家整體金融及經濟發展的最佳效果，因此證券監管決策缺乏科學性在所難免。對投資者的保護機制不夠完善。海外成熟的證券市場對投資者的保護主要有以下幾個途徑：
投資者教育機制。對投資者在證券市場基礎知識、證券法律法規等方面加強教育，尤其是加強市場風險教育，有利于投資者熟悉市場、認識市場運作的客觀規律，就像對適齡兒童進行系統的免疫接種一樣，打預防針對增強自我保護能力大有好處。投資者訴訟機制。投資者可以通過集團訴訟等方式，對作出虛假信息披露的公司提訟，并且比較容易獲得相應的賠償。投資者賠償機制。國外的證券市場通常設有賠償基金：一方面，可以提高投資者入市的積極性；另一方面，可以構建防范系統風險的緩沖機制，由市場風險引起的損失可以得到有效的賠償。目前，我國的投資者教育機制剛剛起步，投資者訴訟機制和賠償機制還未真正建立并發揮作用。
三、完善我國證券市場監管的對策建議
證券市場在國民經濟中的地位和作用越來越重要，可以預見隨著證券市場的發展證券監管將面臨前所未有的挑戰。與中國證券市場的實際情況相適應的高效率的證券監管是保障我國證券市場健康發展的重要前提。以下從監管法律制度建設、上市公司監管、獨立董事制度、證券市場監管體制等四個方面提出完善我國證券市場監管的對策和建議：對證券市場監管法律制度建設問題，應從以下方面入手：
確立證券市場監管機構的法律地位，進一步明確證券監管機構法律地位的條款和細則；加強立法建設，增強證券監管法律制度體系的完備性和配套性，提高法律體系的統一性和整體性；增強證券監管法律法規的科學性和可操作性，強化法制內容的實效性；-’建立健全證券監管法律法規的實施機制，杜絕有法不依的現象，加大執法力度；適應證券網絡化和市場開放的發展趨勢，盡快制訂適宜的相關監管規章制度。!從規范和發展兩方面抓好上市公司的監管工作。在加強上市公司監管的同時，努力為上市公司的健康發展創造良好的外部環境，以監管激勵上市公司持續發展。加強證監會派出機構監管職能，建立健全派出機構監管績效考評機制。重點加強上市公司信息披露監管，增強信息披露的有效性。加強上市公司監管的制度建設，切實搞好上市公司監管工作。"獨立董事制度。首先，確立獨立董事應有的社會地位，提高獨立董事參與上市公司最大決策的程度，培育并建立獨立董事人才庫；其次，明確區分獨立董事與監事會的不同職責，充分發揮獨立董事在上市公司規范運作中的作用；最后，加強關于獨立董事的法規和各項規章制度落實的監督，完善獨立董事制度運行的外部環境。#建立一個主體多元化，結構多層次，相互協調又相互制衡的高效的證券市場監管體制，逐步改變目前僅由證監會單方面壟斷監管規則制訂的局面，縮小行政監管直接作用于市場的范圍。讓證券交易所和證券業協會等自律監管主體來填補行政監管收縮后留下的空白，強化自律監管對行政監管的制衡，多方面約束并盡可能減少政府機構執法中腐敗現象的發生。除了上述幾個方面的問題以外，值得一提的是，對監管者的監督在我國幾乎還是一片空白，因此要努力推動監管的法制化和市場化，建立有效的權力制衡機制，包括內部制衡機制和外部制衡機制，保障公眾及媒體的監督權力，強化社會輿論監督。
參考文獻：
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與以往幾次政府機構改革不同，當前著力推進行政管理體制改革，要從經濟社會發展的現實需求出發。這個現實需求主要是：經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的需求；加快建立公共服務體制的需求；改善公共治理結構的需求。在這個特定背景下，需要統籌規劃設計和加快推進行政管理體制改革。
一、行政管理體制改革要以落實科學發展觀為基本目標
由于改革發展新階段的突出矛盾有了明顯變化，今天行政管理體制改革的著眼點與以往不同。無論是轉變經濟增長方式和加強公共服務職能，還是改善公共治理結構，都要把全面落實科學發展觀作為基本目標。
1．這次行政管理體制改革面臨的背景和以往相比發生了深刻變化，應當按照經濟轉軌和社會轉型的現實需求進行總體設計和統籌安排。
（1）從經濟領域看，我國面臨著經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾。這意味著新階段行政管理體制改革的著眼點，已超出以往以政企分開為基本要求的職能轉變，而是要為經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變作出相應的制度安排。
（2）從社會領域看，公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的矛盾越來越突出。這對新階段行政管理體制改革提出了新的要求，需要從體制上解決公共資源優化配置的問題，確保政府成為基本公共服務的主體，并發揮主導作用。
（3）從政府自身建設看，面對行政成本不斷膨脹、行政效率低下和體制機制性腐敗增多等問題，需要改善公共治理結構。政府還要盡快完善工作方式和運行機制，建立強有力的行政系統，使自身建設與全面落實科學發展觀的要求相適應。
2．從經濟社會發展的內在要求出發，新階段行政管理體制改革的基本目標是政府轉型。我國28年的改革開放走到今天，市場經濟體制的基本框架已經形成，各類企業已成為經濟建設的主體。在這種背景下，政府繼續扮演投資建設主體的角色將造成大量的經濟社會矛盾。為此，新階段行政管理體制改革的實質，就是要實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。
（1）以實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變為重點，完善市場經濟體制。這就要求政府由經濟建設性主體向經濟性公共服務主體轉變，以此來提供經濟可持續發展的體制保障。
（2）以基本公共服務均等化為重點，強化政府在建立公共服務體制過程中的主體地位和主導作用。這就要求政府盡快成為社會性公共服務的主體，以此來強化政府的再分配職能。
（3）以強化政府自身建設和改革為重點，改善公共治理結構。這就要求政府從部門利益、行業利益、地區利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。
3．以全面履行政府職責、規范約束政府行為為主要內容，推進新階段的行政管理體制改革。從改革實踐看，政企分開、政資分開、政事分開等都很重要，機構改革也很重要。問題在于，在部門利益、地方利益和行業利益的誘導下，這些改革的目標都難以實現，甚至還會出現改革的扭曲變形。就是說，面對現階段突出的矛盾和問題，要把履行政府職責、規范約束政府行為作為行政管理體制改革的重大任務。例如，在政府基本公共服務責任不到位的情況下，在教育、醫療衛生等領域推出的一些改革就有可能演變成政府“甩包袱”，從而使改革走形變樣。因此，在改革方案的具體設計上，特別是在行政管理體制改革的實際推進中，要十分強調政府自身的職責所在，并由此嚴格約束規范政府行為。
二、按照轉變經濟增長方式的要求，實現政府由經濟建設性主體向經濟性公共服務主體的轉變
在市場經濟體制基本框架已經確立的大背景下，規范政府的經濟管理職能成為轉變經濟增長方式的內在要求。政府應當盡快從微觀經濟管理事務中解脫出來，大大強化宏觀管理職能。
4．實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的主要條件已經具備。我國可持續發展問題的“癥結”，主要在于政府主導型的經濟增長方式。這種經濟增長方式在市場競爭機制和市場主體的形成過程中發揮了重要作用。問題在于，它在近幾年的實踐中已弊多利少，難以為繼：助長了投資過度、產業結構惡化；使地區、城鄉間發展嚴重不平衡；降低了就業增長率；加劇了能源供求矛盾等。
我院**年改革調查問卷顯示，79．04％的專家認為實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的基本條件已經成熟。應當看到，我國已經確立了市場經濟體制的基本框架：企業（尤其是民營企業）已成為市場經濟的主體；市場在資源配置中的基礎性作用大大提高，產品和服務的價格機制基本形成；經濟全方位對外開放。在這個大背景下，政府的經濟職能不應再是直接投資搞建設，而是要通過提供良好的經濟性公共服務，為經濟可持續發展創造良好的政策和制度環境。
5．按照經濟增長方式轉變的要求，有效地履行政府的經濟調節職能。適應經濟增長方式轉變的新形勢，下一步應重點改善和加強政府的經濟調節職能。
（1）加強政府中長期戰略規劃職能。近些年，中長期發展規劃的科學性和宏觀經濟政策的穩定性，在保持宏觀經濟穩定中的作用越來越大。宏觀經濟波動在很大程度上是由經濟政策缺乏預見性和連續性所致。為此，建議成立專司中長期規劃及經濟政策決策的國家經濟部或國家經濟發展委員會，以提高中長期發展規劃的科學性、約束性和經濟政策的有效性、穩定性。
（2）提高貨幣政策在經濟調節中的地位。利率和匯率是市場經濟條件下經濟調節的基本工具。為此，應當明顯增強央行的貨幣政策決策職能，并由此完善央行運行的體制機制。
（3）確保經濟信息統計的準確性。準確的經濟信息是保證經濟政策有效性的前提，但目前統計數字失真的現象具有一定的普遍性。建議通過相關立法，進一步完善制度和改進方法，提升國家統計機構的權威性，以進一步增強經濟信息的客觀性。
6．強化政府的市場監管職能。我院**年改革調查問卷顯示，72．75％的專家認為，當前政府在履行經濟職能方面的突出問題是市場監管不力和過多干預并存。最近幾年，藥品、食品安全等方面的問題越來越嚴重，有些已經觸及了社會公共安全的底線。為此，應盡快從體制機制入手，提高政府市場監管效能。
（1）保證市場監管的統一性。實行市場監管的垂直管理。例如，把處于直屬機構和事業單位中的監管機構納入國家行政序列，受國家行政法和相關法規的規范和約束。
（2）建立國家層面的市場監管委員會。針對市場監管中多頭參與和監管不到位并存的現狀，要加強市場監管的統籌協調，整合各監管部門的力量，提高監管效率。
（3）實現由分業監管向綜合性監管的過渡。以金融業為例，混業經營大勢所趨，應盡快實現由分業監管向綜合性監管的轉變。
7．加強國家的經濟戰略職能。我國已經成為世界上第四大經濟體，加強國家整體經濟戰略的任務比以往更為緊迫。
（1）大大強化國家能源戰略職能。我國現行的能源戰略規劃、機構設置與經濟大國的地位不相適應。為此，應當盡快組建國家能源委員會，專司國家能源戰略職能。此外，最大的三家國有控股能源公司既有執行國家能源戰略的某些職能，又都是海外上市公司。這樣，不可避免地導致資本盈利性和國家能源戰略職能之間的體制性矛盾。由此，盡快組建國家能源控股公司有著十分迫切而重大的現實需求。
（2）強化對外經濟戰略職能。我國是世界第三大貿易國，但政府的對外經濟戰略職能還比較薄弱。雖然履行對外經濟戰略職能的部門是商務部，但是相當一部分政策的制定和責任落在其他相關部門。為此，建議由商務部專司國家對外經濟戰略職能，以強化對外經濟戰略職能的統一性和協調性。
（3）將國有資產管理納入國家的經濟戰略職能。我國的基本經濟制度決定了國有經濟要在一些重要工業部門保持主導作用，與此相對應，國有資產管理應當始終作為國家經濟戰略職能的重要組成部分。為此，建議成立國有資產管理和工業部，專司國有資產戰略管理職能。這樣，既有利于加強政府的國有資產戰略管理和重大政策決策的職能，又可以有效地發揮國有資本在工業領域的控制力和影響力。
8．擴大國家的環境保護職能。**年度中國公眾環保民生指數顯示，有86％的公眾認為，環境污染對人的健康造成了很大的影響。39％的人認為，環境污染對本人和家人的健康造成了很大或較大影響。越來越嚴峻的環境問題不僅影響和制約了人們的生產和生活，而且還直接威脅到了人類自身和子孫后代的生存和發展。因此，應當大大強化各級政府的環境保護職能。
（1）在發揮中央地方兩個積極性的基礎上，強化中央對地方環境保護的監管職能。嚴格糾正一些地方政府重經濟增長而輕環境保護的傾向。
國家工商總局局長周伯華曾經指出：要著力研究和解決涉及全局和擾亂區域經濟發展秩序的問題，努力防止市場監管的系統性風險和區域性風險。這是國家工商總局首次將風險管理理念引入市場監管領域，并提出了市場監管的系統性風險和區域性風險概念。這些概念的提出與當今對風險管理日益重視的背景密不可分。本文認為，要把握工商行政管理市場監管系統性和區域性風險的本質，全面構建市場監管風險管理體系，就必須全面系統地厘清工商行政管理市場監管系統性和區域性風險的內涵與外延，厘清市場監管風險管理的對象、目標、范圍、內容，厘清市場監管風險管理與系統內部業務管理和外部環境之間的關系，厘清市場監管風險管理的內部運行程序和外部保障體制、機制等。基于此，本文運用系統科學原理，在全面分析工商行政管理市場監管系統性與區域性風險的影響因素、形成機理的基礎上，試圖從總體上構建市場監管風險管理體系的框架。
一、基于系統科學的市場監管風險管理框架分析
(一)市場監管風險管理體系建設的原則
從系統科學的角度，市場監管風險管理體系建設應把握下列原則：
1.整體性原則。在考慮建設市場監管風險管理體系時，要從整體出發，立足整體分析部分以及部分之間的關系，再通過部分的分析來達到對整體的深刻理解，反對分割研究、簡單相加的思想。
2.層次性原則。任何一個系統不是孤立的，而是多級別、多層次的有機整體。任何一個系統都是高一級系統的一個要素，任何一個系統的組成部分通常又是較低一級的子系統。這些要素、系統相互間形成縱橫交錯的有層次的網絡。
3.動態性原則。要把研究對象看作是一個動態的活系統，統籌研究系統的各個發展階段，從而把握其過程與未來發展趨勢。
4.開放性原則。要素間、系統間、系統與外部環境間存在著錯綜復雜的物質、能量和信息的交換。
5.最優化原則。要求在研究的過程中，動態地協調整體與部分的關系，統籌兼顧、綜合優化，使部分的功能和目標服從整體的最佳目標，以達到總體的最優化。
(二)市場監管風險管理體系的總體框架設計
運用系統科學分析可以得出，市場監管風險管理體系是政府風險管理體系的一個子系統，并與其他外部系統、子系統、要素等構成一個復雜的網絡關系。
作為一個獨立的系統，市場監管風險管理體系本身可分為內部風險管理子系統和外部環境支持子系統。內部風險管理子系統又可以分成風險前信息預警模塊和風險后事件處置模塊兩部分，風險前信息預警模塊由風險管理目標、風險管理范圍、風險管理內容和風險管理標準等元素組成；風險后事件處置由風險評估、風險決策、風險控制和結果反饋等元素組成。環境支持子系統由法律保障、組織保障、制度保障、標準保障、資金保障、人才保障等元素組成。
二、市場監管風險管理信息預警系統的設計
市場監管風險管理是指各級工商行政管理機關通過對風險信息的識別、評估和決策，進而采取措施處置市場監管風險，盡可能以最小損失或成本，最大限度地保障和維護市場秩序正常運行的一項職能管理活動。
(一)市場監管風險管理的范圍
風險因素普遍存在。在我們周圍，既可能存在諸如暴風、冰雪、洪水等自然災害風險因素，也可能存在諸如炸彈、毒藥、病菌等人為災難風險因素，但這一切并非與所有人都相關，只有“身在其中”的人。才會感受到“風險”的存在。用風險管理術語表述，只有通過“風險暴露”，才真正成為“風險”。
(二)市場監管風險管理的內容
筆者在閱讀大量風險管理文獻的基礎上，對近年來有關市場監管系統性風險與區域性風險的相關論述進行文獻分析后認為，工商行政管理市場監管系統性風險和區域性風險概念借鑒了金融領域系統性風險和非系統性風險的表達形式，是一個外引性概念。市場監管系統性風險也是指單個風險主體，即單個工商行政管理機關無法預防和控制的、跨區域的傳導性風險，如三聚氰胺、禽流感等市場監管風險：區域性風險是指單個工商行政管理機關能夠預防和控制，一般不涉及風險主體系統和全局的非傳導性風險，如局部性制假售假、偽造商標等市場監管風險。系統性風險與區域性風險是一組相對概念，相對于中央，省級轄區內市場監管風險是區域性風險，相對于省域，省以下地方轄區內市場監管風險是區域性風險。
市場監管風險大致可分為結構性市場監管風險和運行性市場監管風險。結構性市場監管風險是由人的天然屬性以及政治體制、經濟體制和行政管理體制等所決定的。從這個意義上說，結構性市場監管風險是一個客觀風險。對于這種風險因素，風險主體不能將其消除，只能延緩或控制其發生。運行性市場監管風險是履職風險，是組織管理風險的一部分。是因組織運行不當而引起的。對于這種運行性市場監管風險，風險主體完全有能力將其消除。
(三)市場監管風險管理的分類
一種是以風險后果的嚴重程度和發生頻率建立一個坐標體系或風險矩陣；另一種是以風險特征確立若干等級。按后一種方法劃分，市場監管風險大致可分為高、中、低三個等級。高度風險有四個特征：1.互動量極大，對公眾的健康、安全產生廣泛影響；2.涉及高度敏感的信息和問題，如果外泄將產生嚴重問題；3.影響人群廣泛；4.跨部門和組織，連帶性強。中度風險有三項特征：1.互動程度中等；2.資料與信息外泄可能產生問題；3.影響一定數量的人口。低度風險有三個特征：1.系統是獨立的；2.主要公開的信息；3.產生影響有限。
三、市場監管風險管理事件處置系統的設計
市場監管風險管理事件處置系統是一個風險后應急管理系統，其主要功能是對風險預警信息進行評估后進行科學決策，并及時組織和動員處置資源，采取積極有效措施，妥善解決危機和突發事件，減輕和消除不良后果，盡快恢復常態。在信息化環境下，市場監管風險管理事件處置系統是一個依托電子政務網(局域網)、公共互聯網構建起來的電子網絡自動處理平臺。整個電子網絡自動處理平臺可分為數據交換系統和數據共享界面兩個部分。
(一)數據交換系統
數據交換系統是一個物理網絡系統，主要功能是歸集和交換數據。依托網絡和數據交換設施，這個網絡系統在組織內部縱向溝通上下級機關。橫向整合各業務部門；在組織外部聯結相關管理部門。其主要功能是將分散在系統內外的市場監管風險信息數據采集起來，由計算機系統自動比對、交換和儲存后，向各相關節點發送風險管理信息，并為數據共享界面提供技術支撐。
整個數據交換系統都是建立在市場監管風險信息資源目錄體系和資源交換體系基礎之上的。由于
市場監管風險管理信息，在內部是分散在各業務管理、戰略管理等部門中，在外部是分散在相關系統(或部門)中，許多數據標準不統一，因此必須依靠市場監管風險管理信息資源目錄體系對數據資源進行整合。信息資源目錄體系是以原始數據為核心的信息資源組織和管理工具，其主要任務是定位發現和重新組織數據。市場監管信息資源交換體系是依托公共互聯網、電子政務網絡和信息安全基礎設施而構架的跨部門、跨地域信息資源交換的電子信息服務基礎設施。主要是運用公共互聯網主干道，將符合互聯網網絡通訊協議(TCP／IP協議)標準的各業務系統聯接成網絡體系，實現信息資源傳輸和交換。主要模式：集中交換，將信息資源集中于共享信息庫中，需要者通過訪問共享信息庫實現信息資源交換；分布交換，信息資源儲存于各業務信息庫中，需要者通過交換結點(或中心交換結點)實現信息資源定向交換：混合交換，是集中交換和分布交換的組合。主要節點是：
1.數據歸集。數據歸集是數據處理中心通過接入網關。將分散在各業務系統數據庫的市場監管風險管理信息數據采集起來，輸入交換數據庫，并努力保持交換數據庫中的數據與各數據提供部門業務系統同步，由計算機自動采集，實時更新。
2.數據交換。在現實中，各業務系統一般采用不同的數據標準，因而無法直接對接。數據交換就是依托市場監管風險管理信息資源目錄體系和信息資源交換體系，將歸集的數據進行標準化編目，轉變為標準格式XML，并對產生的數據進行集中管理與維護，以及將需要對外發送的數據存放在交換數據庫中供其他系統共享或直接交給數據發送系統向外發送，從而實現市場監管風險管理信息跨地區、跨部門的交換。
3.數據比對。由于歸集的數據中含有大量的“垃圾”和“病毒”，“垃圾”是數據收集中的無用數據：“病毒”是數據處理中的變異數據，因此需要凈化。數據比對是依據一定的數據比對原則和程序，從交換數據庫中抽取相關數據輸入比對數據庫進行比對，以保證信息數據與其反映內容的一致性，以及數據的完整性和正確性，以便最后將有效數據，即市場監管風險管理數據傳輸到服務終端或儲存到數據倉庫中去。
4.數據儲存。數據儲存主要運用數據倉庫技術，依據不同的用戶需求，自動從比對數據庫中獲取有效數據進行多主題儲存，并在此基礎上，形成數據共享服務界面。儲存數據庫一般由基礎數據庫、管理信息庫和服務信息庫組成。基礎數據庫儲存匯總比對后形成的統一的市場監管風險管理信息總表；管理信息庫是儲存維護系統管理信息數據表和系統輔助信息數據表，主要是在管理數據交換時用得到的各種數據表；服務信息庫中儲存的是從基礎數據庫和管理信息庫中抽取的相關數據，加工后可供使用。
(二)數據共享界面
數據共享界面是一個虛擬系統。主要是采用計算機多媒體技術，在各計算機終端界面上設立功能窗口，建立人機互動機制，將相關領導、技術人員、管理人員和執行人員集結起來，形成一個虛擬討論、決策空間，將整個電子網絡自動處理系統充當決策、指揮、執行反饋等的操作平臺，為整個風險管理過程提供全程技術支持。
1.風險識別。任何風險都有一定預兆。風險識別是依據一定的標準和程序，由計算機對采集的風險信息進行自動分析，判斷是否存在市場監管風險因素，存在哪些市場監管風險，引起這些風險的原因，發生風險的概率、后果等；并按規定渠道發送風險預警信息。風險識別的方法主要有：德爾菲法、SWOT法、流程圖法、頭腦風暴法、環境分析法、損失統計記錄分析法等。
2.風險評估。相關人員接到風險預警信息后，運用風險評估技術對潛在風險進行評估，分析風險發生概率及其損失程度，并擬定風險處理備選方案，為下一步風險管理決策做好準備。風險評估的方法主要是：風險矩陣、風險忍耐度等。
3.風險決策。風險管理決策是指依據市場監管風險管理的目標和宗旨，在科學的風險識別、評估的基礎上，選擇風險管理工具，制定處理市場監管風險方案的一系列活動。主要程序包括：了解和識別各種風險的存在、風險的性質，估計風險的大小：擬定若干風險處理方案；在多個備選方案中選擇優化方案。
4.風險控制。風險控制是指選定風險處理方案后，進行配置資源和組織行動的整個過程，包括方案落實和方案調整。方案落實是按既定方案辦事：方案調整是根據風險處理的實際情況，及時調整方案，減少和消除方案誤差。
5.總結提升。風險管理也是一個學習過程。總結提升是對已經實施的風險管理方案進行評價，以取得總結經驗、修正錯誤和提升能力的效果。成功的案例還可以作為范本，存入計算機數據庫，供以后學習和參考。風險管理評價的階段和內容主要包括風險管理決策后評價、風險管理方案實施情況后評價、風險管理處理技術評價、風險管理社會效果評價等。主要方法包括影響評價法、效益評價法、過程評價法、系統綜合評價法等。
四、市場監管風險管理環境支持系統的設計
(一)法律保障
我國目前還沒有形成專門的政府綜合風險管理基本法，對于政府風險管理的立法主要是政府處置公共緊急狀態和危機情境方面，如《法》、《防震減災法》、《防洪法》和《消防法》等，而對政府處置日常社會公共風險的立法很少，市場監管風險管理立法更是空白。
(二)組織保障
組織是市場監管風險管理體系得以運行的基礎。鑒于目前市場監管風險管理的特征與組織現狀，我們的重點不是重新組建一個新的組織系統。而是在原有的其他業務管理、戰略管理基礎上分離出一個獨立的職能系統或次組織形式。從邏輯上說，市場監管風險管理組織保障包括風險業務管理和組織行動協調兩大職能系統。
(三)資金保障
市場監管風險管理是一項耗資巨大的工程。在技術服務方面，需要購置計算機設備、擴大電子政務網(局域網)容量，需要購買網絡服務、系統支持軟件等，需要招聘網絡系統維護人才；在實體運行方面，需要大量物質資源和人力資源去減輕和消除風險危機：在環境建設方面，需要大量的人、才、物，而所有的一切還需要強大的資金保障。
(四)人才保障
實施市場監管風險管理不僅需要政府部門現有的常規人力資源來處理日常市場監管風險，而且還需要大量“高、精、尖”管理和技術人才，用于風險預警分析、風險矩陣管理、計算機維護和信息網絡管理等。
(五)標準保障
市場監管風險管理是一個復雜系統。系統間只有標準統一，才能實現融合。
(六)制度保障
一、我國對旅游市場監管中行政指導運用的研究現狀
（一）法律界對旅游行政指導的法律規制嚴重缺失
就我國近年來的情況看，行政指導實踐基本上已涉足整個行政管理領域，并且取得了顯著的效果。尤其在旅游行政監管領域，旅游行政主體在旅游規劃編制、旅游市場推廣、假日旅游市場秩序、旅游企業管理等方面廣泛運用行政指導手段，行政指導在旅游市場監管實踐中發揮了重要的作用。目前行政指導在旅游市場監管中的適用范圍還在不斷呈現出擴大的態勢。但是，在我國的旅游市場監管實踐中，行政指導卻游離于法律規制之外。這種現象的出現，其主要原因是旅游行政指導的法律規制嚴重缺失，特別是關于旅游行政指導的程序規范幾乎處于空白狀態。為了使旅游行政指導適應實踐的需要，并且獲得更大的發展，我國應從行政實體法和程序法兩個方面對旅游行政指導行為進行規范。需要注意的是，行政指導是一種具有靈活性和柔韌性的非強制性行政行為，不能過多地運用實體法對其進行約束，可以只對旅游行政指導的要件和內容做出詳細、具體的規定，以防止行政主體的隨意或恣意，避免旅游行政相對人的合法權益受到侵害。應當從程序法的角度加強對旅游行政指導的規制。因為在公平、公正的程序規范下，不僅可以保障旅游行政指導的機動性，減輕行政主體的負擔，而且可以防止旅游行政指導在運用中失控，減少相對人對行政主體“暗箱操作”的疑慮，保障旅游行政指導最終價值的實現。
（二）理論界對旅游行政指導研究成果微乎其微
二十世紀八十年代初期，行政指導開始受到我國行政理論界的普遍關注，逐漸成為學界研究的熱點，三十多年來不斷有和專著問世。在當前的理論研究中，學者們有不同的考慮和觀點，對行政指導的定義、性質、救濟等方面的研究尚無統一定論。對于在某個特定行政管理領域中的行政指導方式的研究成果則不夠豐富。對旅游市場監管中行政指導方式的理論研究成果同樣是微乎其微。但是鑒于旅游行政指導在旅游市場監管實踐中已被廣泛運用，并取得了有目共睹的成效，還有基于旅游市場經濟的內在要求，轉變政府職能和行政模式的功能性原因的要求，旅游市場監管方式必須進行相應的改革，即應注重在旅游市場監管中運用行政指導，以增強政府對旅游市場的指導和引導作用。
（三）行政實務界對旅游行政指導認識不足
目前，由于旅游行政指導法律規則的缺失，以及旅游行政指導的理論研究力度的不足，在一定程度上影響了行政實務界對旅游行政指導的認識。實務界中運用旅游行政指導不積極或者不規范、對旅游行政指導不了解或者對旅游行政指導持完全否定態度等客觀現象的存在，表明了實務界迫切需要旅游行政指導法律規制的完善，期望行政指導理論研究的系統和深入，以支持行政指導在旅游行政實務中的應用，以利于在旅游市場監管中實現行政指導法治化，更有利于發揮行政指導在旅游市場監管中的積極作用。
二、在旅游市場監管中運用行政指導的現實價值
在旅游市場監管中運用行政指導具有重要的現實價值，這種現實價值主要表現在以下兩個方面。
（一）適應我國旅游業大發展的客觀要求
為了實現把我國建設成為世界旅游強國的目標，必須加強對旅游業發展規律的研究。旅游市場監管是旅游業行政管理的一個重要組成部分，研究旅游市場監管活動及其監管方式將有助于實現旅游行政管理的目的。旅游行政管理的目的，不是謀求旅游企業或單位的經濟效益和旅游部門的局部、短期利益，而是要把旅游業的發展放在國家或地區的社會、經濟、環境、文化發展的總目標下，為國家或地區的社會、經濟、環境、文化的長期發展而謀求總體的、綜合的利益，即旅游的社會效益、經濟效益、環境效益和文化效益的有機結合。②當今世界，許多旅游發達國家或地區，甚至一些發展中國家，為了實現旅游行政管理目的，都越來越重視在旅游市場監管中運用行政指導手段。因此，借鑒其他國家的先進做法，并立足于我國旅游業快速發展、旅游市場不成熟的實際情況和旅游法律法規建設滯后、規章不健全、監管體制不完善等國情特點，研究和探索旅游市場監管中行政指導的運用規律，能盡快地為旅游行政指導在實踐中的運用提供理論支持，為提高旅游市場監管水平起到助力作用，以使旅游市場監管能較快地適應我國旅游業大發展的客觀要求。
（二）有助于促進我國適應旅游行政環境國際化
旅游業是天然的外向型產業，也是對外界環境變化敏感的產業。國際環境的任何微小變化都會給旅游者流向、旅游收入、旅游行政管理手段及方式方法等帶來變化，從而對旅游業的發展產生重要的影響。隨著全球一體化步伐日益加速，我國的旅游行政環境將日益國際化，我國的旅游市場監管主體必須對這種環境國際化的變遷有深刻的認識，并采取應對措施，作出積極回應，其中規范旅游市場監管中行政指導的運用，加強對旅游市場監管中行政指導的運用研究，將使旅游行政管理體制改革不斷深化，從而有助于我國旅游市場監管適應旅游行政環境國際化。
三、在旅游市場監管中運用行政指導的可行性分析
一項制度的確立，必須根植于一定的社會條件，正如蘇力教授所指出的那樣：“當我說制度的形成不是理性設計的或具有偶然性時，這并不意味著說制度形成完全是隨機的，無需任何條件的。”③我認為，當今在我國，存在適于在旅游市場監管中運用行政指導的社會條件。
第一，從旅游市場監管主體的角度看，依法行政原則的確立，不僅為其靈活運用行政指導提供了依據，而且是其運用行政指導手段過程中應注意遵守的法律要求。依法行政是近代法治國家所普遍遵循的一個準則，也是近現代行政和行政法的核心原則。我國行政法學界在二十世紀八十年代末期開始正式和明確提出依法行政的概念。在國家立法層面，也在1999年修改憲法時，在修正案中明確規定要“實行依法治國，建設社會主義法治國家”。2003年年底，國務院明確提出：十年內實現法治政府。從廣義上理解我國依法行政的“法”，不僅包括憲法、法律、法規、規章等制定法規范，還包括法律的精神、一般法律原則和人們對法律現象所達成的其他普遍共識，有時在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規范的國家政策。由此可認為，我國在市場經濟條件下，特別是在尚未制定具體旅游法律規范的領域中，基于法律精神、原則和政策規定而采取的行政指導行為，也是屬于依法行政的范疇，顯然是具有“法”的依據的。然而，當旅游行政主體通過告誡、建議、鼓勵等非強制性的行政指導開展旅游行政管理時，要注意不能超越廣義“法”，其行為應當符合法定的權限和程序的要求，不得與廣義“法”相違背。因此，行政指導作為一種柔軟靈活的行政方式，即使大部分是在沒有具體行政法律規定的情況下，依據法律的精神、原則和政策作出的，但其實質就是依法行政，是符合“法無規定不可為”的行政法基本理念的。基于上述理由，我認為在市場經濟條件下，旅游市場監管主體為了減少影響旅游市場秩序的問題，提高旅游行政質量和旅游行政效率，提高公共利益和社會福利，可以在旅游市場監管工作中，進一步拓展行政指導的范圍，發揮其特有的監管功能。
第二，從旅游行政相對人角度分析，廣泛具有對行政權威信賴的心理。我國因傳統文化的影響，廣大人民群眾對政府既有信任、依賴的一面，又有敬畏和懼怕的一面。這種心理特點是實施旅游行政指導的基本心理條件。
行政指導是行政主體通過非強制性的手段，積極引導與促使相對人的配合與參與，以達到行政目標的一種行政方式。從本質上說，行政主體是希望相對人按照其行政意圖執行的，所以相對人是否配合和配合執行的程度的高低直接影響到行政指導實施的實際效果的優劣。為了配合行政指導的實施，在實施過程中，行政主體會附加一定的誘導利益，以確保行政指導的效果。對于游客來說，可以根據其信任、依賴心理，通過信息、咨詢等行政指導手段引導其理性消費，以配合維護旅游市場秩序的健康運行；而對于旅游企業和旅游從業人員，則根據其敬畏和懼怕的心理，對其采用警告、示范、告示、教育、獎勵等行政指導手段，引導其合法合格經營。由于旅游行政管理部門在旅游領域能夠掌握一般人無法獲知的專業知識、技能和信息，因此可以根據其信任、依賴心理，通過指導、信息等行政指導手段，獲得旅游企業和旅游從業人員的配合和支持，從而更好地發揮旅游行政指導的功效。
總之，我國具有廣泛運用行政指導的社會條件，具備在行政管理領域應用行政指導的可行性，旅游行政管理領域也不例外。根據當前的社會形勢和經濟發展需要，在旅游市場監管中，更迫切需要加強及規范旅游行政指導的運用。
注釋：
①閻友兵，方世編.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：6.
②參見閻友兵，方世編.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：7.
③蘇力著.制度是如何形成的.中山大學出版社，1999：94.
④傳統文化影響主要有兩方面：一是以儒家學說為主體的封建正統思想對國民的文化心理具有深刻影響。二是我國長期實行計劃經濟模式，國家事無巨細都由政府操辦，公眾存在一般性的依賴心理。
參考文獻：
［1］羅豪才，宋功德著.軟法亦法――公共治理呼喚軟法之治.法律出版社，2009.
［2］閻友兵，方世編.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006.
［3］王光才.建立適應海南國際旅游島建設長效機制的思考.今日海南，2010，（5）.
［4］屈奇.我國旅游行政執法之困惑及對策.廣西社會科學，2010，（8）.
關鍵詞：農村；食品；市場；監管；對策
中圖分類號：F713.5 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）05-00-01
隨著我國經濟體制改革的深入開展，農村食品市場日趨繁榮，各種農村小加工作坊、小集貿市場、小超市，如雨后春筍，并迅速占領市場，促進了農村的經濟繁榮，帶動了區域經濟發展。據統計，我國農村食品經營戶已超過七十萬，全國食品市場的農村占有率達到45%，經營的食品種類接近十萬種，年銷售額超千億，對于推進我國農村經濟發展起到了積極的作用。農村食品市場在極大滿足農村消費需求的同時，也充分暴露出許多不容忽視的食品市場監管問題，成為黨和政府關心，社會關注的焦點問題。
一、我國農村食品市場監管存在的問題
1.缺乏對經營者和消費者的正確宣傳引導。農村的露天經營方式歷史悠長，這與農村長期的消費習慣、現存的市場經營條件和生產力水平都有著極大的關系。農村人口由于受文化水平、生活習慣、衛生觀念、消費能力等多因素的影響和制約，往往對食品消費安全疏忽大意。農村食品經營者大多是農村剩余勞動力，受教育程度低，年齡偏高，法制觀念差，逐利思想根深蒂固，食品安全意識淡薄。多數經營者進貨時僅注重包裝和價格，很少考慮貨物的質量問題。
2.缺乏對基層行政監管部門的投入。首先，在現行管理體制中，工商行政管理部門是農村食品市場監管的主要力量，但一些部門領導對基層工商所建設的重視程度不高，沒有從有效履行職能和提高基層工商所行政監管效能的高度認識問題。其次，基層工商所的檢測設施配備不夠精良，檢測手段較為單一，有的基層監管部門甚至沒有配備檢測設備，監管人員僅憑視覺、嗅覺、觸覺來判斷食品的質量，對簡單的食品過期變質、標識不清、未按要求標注廠名廠址、證照不全等還能檢查辨別，但對于衛生指標、食品添加劑、成分含量等不能直觀體現的內容卻無法實行有效檢測。另外，由于受經費限制，有的本應該檢測的內容和項目則化繁為簡，甚至能省就省，直接導致一些帶有食品安全隱患的商品流向農村市場。
3.行政監管主體力量薄弱。當前基層工商行政管理部門所轄區域面積大、人員配備不夠也是影響監管效果的一大難題。另外，基層工商部門普遍存在人員結構不合理、隊伍老化、文化水平不高、業務素質不過硬的問題。加之物力、財力匱乏的現狀，都極大地制約了農村食品市場監管水平的提升。在現行行政管理體制中，多數具有食品市場監管職能的部門在鄉鎮一級的行政區域內沒有下設機構，僅靠縣一級監管部門的人員力量，監管力量遠遠不夠。
4.流通領域市場準入把關不嚴。由于受農村市場監管區域廣，從業人員素質不高等因素影響，造成監管缺位，導致無照經營依然是農村食品市場普遍存在的問題。相關數據顯示，我國農村食品市場無照經營商戶平均比例在10%左右，情況嚴重的地區已達到20%。這其中，有相當一部分屬于家庭式生產加工食品小作坊，這種生產方式已成為供應農村市場簡裝、裸裝食品的主要來源，他們什么掙錢就做什么，怎么干省錢就怎么干，一些家庭式小作坊逐漸演變成危害消費者健康的黑加工點，它們遇到檢查就關門停產，檢查一過又重新開張，食品質量安全無從保證。
5.各職能部門責權劃分不清。現階段，對農村食品市場的監管遵循的是以分段監管為主，品種監管為輔的監管原則，各職能部門都有各自的規定，且彼此間多有不一致，甚至相互抵觸的地方。監管信息不暢，加大了各監管部門之間協調配合的難度，容易造成執法主體不明、職能交叉、推諉扯皮、重復執法等現象。
二、對我國農村食品市場的監管對策
1.加強對消費者與經營者的宣傳引導。農村消費者與經營者由于受文化素質、認知水平、法制觀念、維權意識等因素的制約，客觀上形成了他們天生的弱勢和依賴地位。因此，行政監管部門應大力推行“食品安全維權進農村”活動，主要是采取對農村消費者和經營者有針對性地進行食品消費安全知識培訓，提高農村市場生產經營者守法經營意識和商品質量安全水平，努力為廣大消費者營造一個安全放心的市場消費環境。在市場醒目位置設立食品安全知識警示欄，讓市場內的經營者和消費者都能了解到食品安全知識，及時得到季節性食品安全消費提醒。同時，充分發揮新聞媒體的作用，在報紙、電臺、電視臺開設食品安全專欄或專題，全方位、多角度宣傳，提高農民識假辨假的能力，增強自我保護意識。
2.加強對食品經營者的自律與整治。首先是食品經營者行業自律。規范市場經營行為離不開制度的約束，要從經營資格、軟硬件等不同方面，制定購銷臺賬，食品退市，索證索票等制度。通過制度的約束，使食品經營者知道必須取得衛生許可及營業執照資格；知道定時自檢自查不合格食品下架退市；知道進貨時查驗食品質量；知道索證索票；知道粘貼保留進貨臺賬，有效規范食品經營行為，提高經營者自查自糾、自檢自管的能力和意識。其次是建立嚴格合理的市場考評機制。建立嚴格合理的市場考評機制，應著力解決市場建設中的“辦而不管”問題。市場考評內容要結合市場建設規模、地域、專業、檔次特點量化細化，對所有市場進行分類管理、分期規范、分步實施。對市場主辦單位的制約主要通過監管部門領導與主辦單位法人簽訂責任狀的形式來體現。要突出對市場有照經營率、事故率、投訴率，以及行業區規范、購銷秩序、衛生清潔、廣播宣傳、信用承諾、社會反饋等情況的把握和監督，根據日常監管中的記載內容建立定期總結的管理制度，年終根據總評情況列出考評等級，確定評價等次，并向社會公布。對于具有一定規模的生活資料市場，必須指令性要求具備食品安全檢測設備，明確市場主辦單位的連帶責任。對于考評等次不合格的經營者，要完善相應的制裁手段，加大制裁力度，嚴重的給予停業。
3.切實把好流通領域市場準入關。食品市場準入是指工商和食品藥品行政管理部門依法對從事食品生產經營的個人或其他組織進入流通領域的食品質量的確認行為。為使農村食品市場健康發展，在嚴把農村市場準入關的同時，下移監管重心，從登記注冊環節開始從嚴規范經營主體資格。要強化對經營主體的檔案管理，對經營主體的證照、經營事項、登記事項、年檢和驗照情況、誠信經營情況逐一登記造冊。要實行農村食品市場經營主體的分類管理。將即食食品做為一級監管，對開包即食的食品做為二級監管，對需加工后食用的食品做為三級監管。對三級食品分別采取監管措施，做到市場監管沒有死角，有效堵塞監管漏洞。要推進監管關口前移，實現事后監管向事前監管的轉變，要定期組織對流動貨物的進貨渠道進行檢查，嚴厲打擊非法進貨渠道，通過對源頭的監控，防止不合格食品進入市場，改善農村食品市場安全環境。
