時間：2023-06-05 10:30:26
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇國資委環保工作計劃，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
轄區工業企業“退城入園”工作，始終得到了市委、市政府及市各職能部門的高度重視和大力支持。市主要領導先后多次到視察環境建設并提出工作要求，張敬華市長來我區調研時指出“要把加快退二進三與現代服務業集聚區建設結合好，推進產業升級，全力打造現代服務業強區”，后又專題研究轄區工業企業搬遷，作出了“總體規劃、環境優先、先易后難、逐步實施”重要批示。
為加快推進轄區工業企業“退城入園”，進一步優化城區產業布局、徹底改善北區環境質量，實現南北城區平衡協調發展，根據市長辦公會會議紀要工作要求，在市領導的關心支持和市有關部門的大力幫助下，我區按照市政府的要求，迅速成立“市區推進工業企業搬遷工作領導小組”，對轄區企業情況進行摸底調查后，積極開展工作，并取得了一定成效。
2010年3月29日，市政府辦公室關于印發《2010年轄區環保問題突出小工業企業整治工作方案》的通知；4月27日，市政府出臺了《市政府關于推動主城區工業企業退城入園的指導意見》。
二、現狀問題
截止2009年底，轄區內現有各類工業企業310家（不含九里辦事處20家）。其中規模以上企業61家，占19.68%；規模以下企業249家，占80.32%。據統計，企業總占地面積8072畝，總資產39.6億元，從業人員1.35萬人，年實現工業增加值15.5億元，稅收1.59億元。
區是老工業區,也是化工企業較為集中的區域，產業門類主要有機械、加工、化工等行業。根據2008年全國第一次污染源普查顯示，轄區共有工業污染源企業130余家，其中重點工業企業58家（包括金浦氯堿、恩華藥業、四方鋁業、中輕海鷗等13家較大化工企業）。轄區大部分工業企業工藝落后，屬高消耗、高排放、低效率企業，企業排放的廢氣、煙塵、粉塵，嚴重影響北區環境，同時，環境保護要求和空間條件制約也限制著企業的發展。因此，加快實施轄區企業有序搬遷，不僅是改善區整體環境的要求，也是企業自身發展的需要，對促進我市工業經濟與城市建設、環境保護協調發展將起到十分重要的作用。
三、基本原則
1、堅持科學發展、集約發展原則，推進主城區工業退城入園，促進工業經濟與城市建設、環境保護協調發展。
2、堅持“整體規劃、環境優先、先易后難、逐步實施”的原則，有序推進搬遷工作系統工程。
3、堅持依法規范搬遷的原則，制定可操作性搬遷方案，規范化運作。
4、堅持實施企業增量式搬遷的原則，鼓勵搬遷企業進行資源整合，支持企業通過搬遷做大做強。
5、堅持統籌兼顧、一企一策的原則，努力籌措搬遷資金，合理補償搬遷成本，兼顧各方面的經濟利益。
四、目標任務
1、根據主城區環境保護和工業布局調整要求，由我市各有關區人民政府組織制定轄區工業企業搬遷規劃和搬遷方案，報市政府批準后，穩妥有序地實施和推進。
2、主城區2013年前基本完成化工生產企業和二環路以內列入搬遷規劃工業企業的搬遷工作；2015年前基本完成主城區內列入搬遷規劃的各類工業企業的整體搬遷工作。
3、化工生產企業必須搬遷進入經省、市政府批準的化工生產集中區，機械、加工等類企業原則上遷至三環路以外的經濟開發區、工業園區等工業集中區域。
4、主城區完成工業布局調整目標后，僅保留部分符合城市總體規劃的工業項目用地，發展都市型工業及總部經濟。
五、政策措施
1、對主城區搬遷企業原址土地和建筑物、構筑物等地面附著物以及搬遷設備損毀、停工期間的職工工資、社會保障費用等直接損失，經評估和核準后給予合理補償。
2、搬遷企業原址土地由市土地收儲部門收儲后按規劃要求掛牌出讓，其凈收益作為搬遷補償的主要資金來源。
3、土地由市國土局委托中介機構評估并核準，建筑物、構筑物等地面附著物以及搬遷設備損毀、停工期間的職工工資、社會保障等直接損失由市國資委委托中介機構評估與核準并經市審計局審計確認，報市政府批準后作為補償的依據。
4、土地收儲部門先期支付土地收儲預估價格的15%交各有關區政府作為搬遷啟動資金，根據企業搬遷方案和遷建項目進展情況，統籌安排使用。
5、退城入園的工業企業原址工業用地，規劃部門及時調整其用地性質，若原企業工業用地被規劃為市政公共公益設施用地，或土地收益不足以補償企業搬遷損失的，由財政、國土、規劃等部門按照相關規定，結合企業實際，研究提出相應的補償標準，經市政府批準后實施。
6、企業在搬遷新建過程中涉及到的地方建設規費在市權范圍內的予以減免。
7、企業易地搬遷后，妥善調整財力分配，以企業前三年平均稅收核定財力，三年期由搬入區劃給搬出區。
8、嚴格控制轄區工業企業污染排放，對排放不達標的企業限期整改，對整改仍不達標的要依法嚴處，直至實施關閉。
9、對列入搬遷規劃的所有工業企業一律不得進行任何形式的改擴建。
六、列入2010年工業企業“退城入園”計劃工作進展情況
（一）基本情況
根據主城區發展規劃及我區現代服務業強區發展方向，區委、區政府作出重要決策，從2010年開始正式啟動工業企業搬遷工作。市委、市政府高度重視區“退城入園”工作計劃，適時下發了《市政府關于推動主城區工業企業退城入園的指導意見》文件。要求全市主城區2013年前基本完成化工生產企業和二環路以內列入搬遷規劃工業企業的搬遷工作；2015年前基本完成主城區內列入搬遷規劃的各類工業企業的整體搬遷工作。我區在廣泛調研的基礎上，排出了2010年搬遷工作計劃，擬搬遷工業企業11家，分為三類：
完成搬遷企業(2家)：蘇煤礦山、工業鍋爐。
啟動搬遷企業（4家）：金浦氯堿、鋁業公司一分廠、恩華藥業中山北路廠區、化工機械。
前期準備企業（5家）：天富化工、遠強化工、萬和化工、天嘉化工、特種氣體。
（二）目前工作進展情況
1、完成搬遷企業：蘇煤礦山在經濟開發區新建廠房主體建設基本完工；工業鍋爐在銅山經濟開發區新建廠房已完工，正在安裝設備，現有廠址已向國土局提出土地收儲申請；兩家企業預計年底搬遷完畢。
2、啟動搬遷4家企業：金浦北方氯堿于8月13日已和區政府正式簽訂了搬遷協議；9月14日已將1.4億元首批搬遷資金中的1.29億元撥付至企業，土地已解押，其余搬遷資金我區正抓緊向市政府遞交撥付申請；我區計劃本月接收企業資產。恩華藥業中山北路廠區已提出初步搬遷方案，對企業資產已做出評估，今年6月份已啟動在賈汪化工園區的新廠區建設，預計2012年6月搬遷完畢。鋁業公司一分廠申請土地置換，該項工作正在積極推進之中。化工機械廠由于改制后土地出讓手續及資產過戶手續均未辦理，企業正在處理改制后掃尾工作。
3、前期準備5家企業：天富化工已對企業資產評估完畢。9月28日，區發改委與環保分局負責同志到現場查看了萬和化工違法建設的三氯蔗糖生產線，企業也已提出自行拆除方案，首先停止維生素K1的生產，10月20日-23日進行置換、隔離等安全措施，10月24日至30日拆除生產設備。同時企業正在積極選址，做好搬遷準備。
4、未列入計劃的工業企業：有部分企業與我區積極接觸，已完成搬遷，如礦山設備4月已搬遷至九里工業園區，凱爾機械6月已搬遷至經濟開發區，中輕海鷗已主動同我區商談搬遷事宜。
（三）存在問題
1、由于市政府出臺的《關于推動主城區工業企業退城入園指導意見》為宏觀方案，具體到每一個企業實施操作上存在較大差異，“一企一策”在資金落實方面存在一定困難；
2、部分企業對搬遷前期工作準備不足，搬遷補償政策需進一步落實，如天嘉化工、華辰膠帶；
3、已有天富化工、遠強化工、萬和化工等企業考察了新沂、睢寧、賈汪等多處工業園區，但選址未定；
4、具體負責搬遷工作人員同時肩負其他工作任務，在企業搬遷推進過程中明顯感覺人手不足。
（四）下一步工作
1、重點突破，以金浦氯堿搬遷帶動全區工業企業搬遷。
緊緊抓住八里家居市場帶內最大的化工企業—金浦氯堿啟動搬遷的有力時機，推動其18個月后搬離現址，以此帶動周邊企業搬遷。下一步將細化該企業搬遷方案，制定資產交接和變現時點計劃，在確保穩定和安全拆除設備的前提下，使企業資產變現最大化，同時對于涉及企業職工宿舍、土地等遺留問題拿出具體工作方案，全力推進金浦北方氯堿搬遷工作順利進行。以點帶面，推進八里家居市場帶內未搬遷工業企業，尤其是重點化工企業，天富化工、萬和化工、遠強化工等企業的搬遷工作。以面聯片，推動八里家居市場帶周邊企業搬遷工作，如恩華藥業中山北路廠區、天嘉化工等。
2、不等不靠，以工業企業搬遷具體實施操作為抓手。
按照“一企一策”原則，切實組織精干人員開展跟蹤服務，力求取得實質性進展。組織今年擬啟動搬遷企業，一是積極對接市國資委盡快確定權威中介機構對搬遷企業評估；二是積極協調市審計局審計確認；三是認真研究企業提出的初步搬遷方案，制定搬遷補償政策；四是積極對接規劃部門調整原企業用地性質，并對接國土部門協助企業進行土地收儲工作。
七、轄區環保問題突出小工業企業整治工作進展情況
（一）基本情況
1、成立機構：根據市政府辦公室下發的《2010年轄區環保問題突出小工業企業整治工作方案》文件。區政府成立了由常務副區長任組長的區環保問題突出小工業企業整治工作領導小組，并印發了《區環保問題突出小工業企業整治實施意見》。同時，環保分局也成立了環保問題突出小工業企業整治工作領導小組，并制定了《環保分局環保問題突出小工業企業整治工作方案》。
2、整治內容：此次專項整治的34家突出小工業企業共分三類：一是實施關閉的20家小工業企業，責任主體為企業所在地街道辦事處；二是實施責令停產整治的9家小工業企業，責任主體為環保分局；三是限期治理的5家小工業企業，責任主體為環保分局。其中涉氣企業15家，涉水企業13家，其余為當地居民投訴較多的噪聲污染源企業等。
3、節點計劃：
實施關閉企業：6月底前，完成八里家居市場帶范圍和二環路以內應予關閉企業（11家）的關閉工作；10月底前，完成其他應予關閉企業（9家）的關閉工作。
責令停產整治企業：4月底前，依法下達處罰決定書，并責令停產；10月底前全部關停。
限期治理企業：10月底前，對限期治理的企業進行認真核查和環保驗收；如在規定期限內未達到治理標準，企業應關閉或搬遷。
（二）目前工作進展情況
1、實施關閉企業：已關閉19家企業，占關閉數的95%；。按照時間節點，6月30日前應關閉11家企業，完成八里家居市場帶范圍和二環路以內應予關閉企業的關閉工作；目前除老牌樓農貿市場冷庫，其余10家企業均已關閉。10月底前關閉其他應關閉企業9家，目前已有7家關閉或停產，還有星宏機械、翠都玻璃制品正在準備搬遷或關閉。具體情況如下：
琵琶辦事處（9家）：云雪食品公司、紅海螺木業公司、華欣星輪密封保溫材料公司、宏泰橡塑制品廠、圣澤粉末涂料公司、翠都玻璃制品6家企業已關閉；楊子橡膠防腐廠、盛榮化工廠已停產；星宏機械加工廠已注銷，目前正在銅山柳新選址。
豐財辦事處（4家）：蘇北精細化工廠、華怡玻璃鋼廠、虹達塑料包裝廠已關閉；海浪石棉瓦公司已停產。
環城辦事處（4家）：天成彩鋼廠、長晴防水廠、仁和保溫廠、三源機電廠均已關閉。
銅沛辦事處（2家）：貝爾試劑廠已關閉，老牌樓農貿市場冷庫未通過安全評估方案，區安監局已向該企業下達停業通知。目前該企業已在九里區選址，辦理征地手續。
牌樓辦事處（1家）：華光橡膠密封制品公司已停產，準備進入破產程序。
2、責令停產企業：其中中南橡膠廠已被工商分局注銷營業執照，現已關閉；依據《中華人民共和國環境影響評價法》、《國務院建設項目環境保護管理條例》等有關法律規定，環保分局對剩余8家小工業企業已作出行政處罰：一是責令停止生產，二是罰款拾萬元。環保局向法院申請對古淮橡膠、科隆磷酸鹽強制執行；高強涂料已準備搬遷至銅山區。
3、限期治理工業企業：環保分局對5家企業已下達“環境違法行為限期改正通知書”，每月定期跟蹤檢查。其中，彭漢酒廠已拆除污染設備；瑞遠精細化工已在銅山新區興建新廠準備搬遷；申旺食品有限責任公司中污染較為嚴重的屠宰加工生產線準備10月份在新址建廠；七星油脂石化公司已在賈汪興建新廠，預計明年初可實現搬遷。
（三）存在問題
1、按照市政府辦印發《2010年轄區環保問題突出小工業企業整治工作方案》，20家關閉企業及5家限期治理企業，由區政府下達關閉通知和限期治理通知。但由于管理權限問題，區政府無權下達，并已向市政府提出授權區政府下達的相關請示。但是關閉工作已全面展開，程序上還未履行完畢。
2、申旺公司屠宰加工生產線新址在三環北路劉樓村，目前已劃歸轄區。雖然其前期手續基本辦理完畢，但是該項目不符合我區整體發展規劃。
（四）下一步工作及建議
1、緊盯節點，確保10月底前完成34家小工業企業整治，尤其是關閉的20家小企業。11月初，區環保問題突出小工業企業整治工作組將對全部34家小企業的整治情況進行全面檢查，認真對照市下達文件中要求的整治標準,拆除生產設備，停止供水供電，吊銷相關證照，認真核查，確保整治實效。
2、根據市、區領導安排，我區又自加壓力，加大工作力度，除上述整治的34家環保問題突出小工業企業以外，又初步排出40家小工業企業（附件），力爭在今年12月底前關閉，并爭取今年能將三環路以內的小化工企業全部關停。9月26日，已將40家小工業企業名單初步下發給各辦事處，10月中旬以正式文件下發2010年-2014年轄區小工業企業關閉整體工作方案。
3、結合市節能暨用電負荷調控工作，在市調控企業名單上轄區內18家重點企業的節能調控工作全部得到落實以外，我區又排出9家（附件）規模以下、能耗偏高的小企業進行全面限電，以此來推動企業盡快搬遷。
4、9月30日，市經信委轉發了《關于申報2010年中央財政關閉中小企業補助資金和報送2011年度關閉小企業計劃的通知》，中央財政擬對今年實施關閉的小企業，采取以獎代補的形式給予適當的補助（獎勵）資金，主要用于關閉職工安置等方面的支出。關閉小企業補助資金需報送的材料：關閉小企業已簽訂勞動合同職工的花名冊；企業原生產經營有關證照（工商、稅務、生產許可證）已被注銷的證明材料；地方政府或經信和信息化等部門出具的小企業實施關閉文件及其他證明材料。我委同辦事處積極聯系相關已關閉企業，但符合條件的僅兩家企業。多數企業由于未簽訂正式用工合同或未吊銷相關證照，所以無法申報，我委正積極將今年未能及時申報的企業列入2011年補助計劃。
[關鍵詞]政府采購；政府綠色采購；循環經濟
政府采購制度作為公共財政體系管理中的一項重要內容，是市場經濟國家管理直接支出的一項基本手段。而所謂“政府綠色采購”，就是在政府采購中著意選擇那些符合國家綠色認證標準的產品和服務。政府采購的綠色標準不僅要求末端產品符合環保技術標準，而且規定產品研制、開發、生產、包裝、運輸、使用、循環再利用到廢棄的全過程均需符合環保要求。
由于政府采購數額巨大，實施綠色采購具有很強的杠桿作用，可以促進綠色產業和技術的發展，促進綠色消費市場的形成。實施綠色采購能夠直接減少政府日常活動對環境的影響，還可以為社會各界樹立良好的榜樣。實踐表明，綠色采購可以大大降低社會成本，有利于保護本國經濟和資源，有利于實現政府的社會政策目標。
自從20世紀90年代初期德國、日本等國開始實施政府綠色采購以來，政府綠色采購發展非常快，越來越多的國家認識到，利用政府采購調節環境保護、促進環境友好型社會的形成是一個非常有效的途徑和手段。目前已有50多個國家積極推行綠色采購，以聯合國、世界銀行等為代表的一些國際組織也組成了綠色采購聯合會，很多國際知名大公司以及一些著名的非政府組織自愿實施綠色采購，綠色采購已經成為世界性趨勢。①
一、主要發達國家的政府綠色采購
1.日本
日本被認為在綠色采購方面作出了很多有影響力的工作。1994年日本制定實施了綠色政府行動計劃，擬定了綠色采購的基本原則，鼓勵所有中央政府管理機構采購綠色產品。為推動此項行動計劃，1996年日本政府與各產業團體組成了日本綠色采購網絡組織（gpn），參與該組織的會員團體承諾將通過購買環境友善物品及服務，減少采購活動對環境的不良影響。gpn的活動主要包括頒布綠色采購指導原則、擬定采購指導綱要、出版環境信息手冊、進行綠色采購推廣活動等。這種由政府部門、民間企業、社團組織共同組成的綠色采購團體和聯盟，在政府、企業和消費者之間宣傳綠色采購觀念、提供綠色采購信息以及會員間的信息交流等方面起到很好的作用。2000年日本頒布了綠色采購法，這是日本為建立循環型社會頒布的六個核心法案之一。綠色采購法規定，所有中央政府所屬的機構都必須制定和實施年度綠色采購計劃，并向環境部長提交報告；地方政府要盡可能地制定和實施年度綠色采購計劃。目前全日本有83%的公共和私人組織實施了綠色采購。②
2.美國
美國從上世紀90年代初以來已經先后制定并實施了采購循環產品計劃、能源之星計劃、生態農產品法案、環境友好產品采購計劃等一系列綠色采購計劃。
美國政府盡管還沒有制定綠色采購法，但政府采購法第23章專門做了規定，③該章的名稱是“環境、自然保護、勞動安全和無毒的工作場所”，主要內容就是綠色采購規定，如23.904款明確指出，采購那些對人民健康和環境影響最小的產品和服務是政府的采購政策。
目前，美國政府主要以聯邦法令與總統行政命令作為推動政府綠色采購的法律基礎，如美國總統第13101號行政命令“透過廢棄物減量、資源回收及聯邦采購來綠化政府行動”，以及美國資源保護與回收法（rcra）。④
3.德國
德國自1979年起推行環保標志制度，國家規定政府機構優先采購環保標志產品，規定綠色采購的原則包括禁止浪費、產品必須具有耐久性、可回收、可維修、容易棄置處理等條件。在1994年9月27日通過的循環經濟法第37章中對政府采購循環經濟產品作出了原則規定，⑤明確規定聯邦政府有關機關應擬定工作計劃，進行采購、使用有關物品；擬定建設計劃，采購和使用滿足一定的耐用性、維修保證、可再利用性等規定的環境友好型產品和服務。
4.歐盟
許多歐盟國家的政府開展主動性環境采購計劃已經近10年了，各國之間的綠色采購合作也日益密切。為了避免混亂、進一步協調各國的行動，2004年8月，歐盟委員會了“政府綠色采購手冊”。⑥該手冊主要用于指導歐盟各成員國如何在其采購決策中考慮環境問題，為此歐盟委員會還建立了一個采購信息數據庫，目前信息庫中已有100多類產品的信息，包括產品說明書、生態標簽信息等，還提出了一般采購建議。歐盟通過《政府綠色采購手冊》統一了綠色采購綱領。
二、我國建立政府綠色采購制度的時機基本成熟
從目前面臨的政治、經濟和社會發展的形勢看，我國建立政府綠色采購制度不僅是十分必要的，也是可行的。
1.循環經濟為政府綠色采購提供了戰略機遇
在經濟發展和全面建設小康社會進程中出現的資源環境瓶頸問題目前已經成為一個不爭的事實。要實現人與自然的和諧發展，構筑和諧社會，就必須改變社會經濟發展模式及其技術范式，走循環經濟的發展道路。可持續消費是循環經濟發展的基本內容，也是循環經濟發展的內在動力，而政府綠色采購是建立可持續消費體系的重要切入點。可以說，落實科學發展觀，構建和諧社會，大力發展循環經濟為建立可持續消費模式、推行政府綠色采購提供了重要的戰略機遇。
2.我國《政府采購法》對綠色采購已有原則性規定
我國《政府采購法》第9條明確規定了政府采購的保護環境目標，⑦“政府采購應當優先采購高科技和環境保護產品，促進環保企業的發展，保證經濟的可持續發展”⑧。目前，我國的政府綠色采購法剛剛實施兩年，有關實施細則和制度正在進一步完善當中，這是制定綠色采購法規的有利時機。
3.我國已具備了推行政府綠色采購的市場條件
從相關配套制度建設和綠色采購產品的規模來看，我國已具備了推行政府綠色采購的市場條件。由國家環保總局響應聯合國環境與發展大會提出的可持續發展思想和全球生態標志運動而發起的中國環境標志計劃誕生于1993年，目前已經由國家環保總局批準頒布了56項環境標志標準，已有1000多家企業，18000多種產品獲得中國環境標志認證，形成了700多億元產值的環境標志產品群體。⑨環境標志產品的特性，主要從環境友好角度充分考慮減少環境污染、對人體健康安全、資源能源節約、再生資源利用以及產品的可回收和再循環。環境標志產品認證制度基本涵蓋了政府采購的產品內容，是下一步我國制定政府綠色采購標準、清單和指南的重要基礎。
三、國外政府綠色采購對我國的借鑒及其啟示
根據我國實際情況，借鑒國際成功經驗，可以采取以下途徑和方法建立我國的政府綠色采購制度。
1.完善相關法律法規，全面推行政府綠色采購
從美、歐等發達國家推行政府綠色采購的經驗來看，通過立法強制推行政府綠色采購是他們的共同做法。因此，制定和完善相關法律制度是我國推行政府綠色采購、“綠化”政府消費行為的首要措施。從長遠來說，我國應像許多發達國家一樣，制定專門的《政府綠色采購法》，對政府實行綠色采購的主體、責任、綠色采購標準和綠色采購清單的制定和進行明確規定。我國《政府采購法》剛剛頒布兩年并在法中已有相關原則性規定，因此現階段可以在該法的框架下，制定和頒布適合我國國情的政府綠色采購實施條例或辦法，從政府綠色消費的要求出發完善和細化目前的政府采購法，為在全國范圍內推行政府綠色采購提供強有力的法律保障。
2.建立綠色采購標準，綠色采購清單
綠色采購標準的制定是實施政府綠色采購的核心。可以根據目前的環境標志產品認證等制度，選擇政府采購所涉及的優先領域，分行業、分產品制定綠色采購標準和清單。
從國際經驗看，環境標志產品是各國制定綠色采購產品標準和指南的重要基礎。為了核查和審計的方便，許多國家都將環境標志產品與政府綠色采購產品掛鉤，政府綠色采購產品指南的制定都以環境標志產品為依據和基礎，要求政府采購環境標志產品。如德國的藍色天使標志、日本的生態標志等。因此，環境標志產品認證成為推動政府綠色采購的重要配套制度。
3.公開綠色采購信息，完善監督機制
環境信息是制定政府綠色采購指南、產品清單的重要依據。日本的綠色采購產品非常重視環境信息的規范和，其綠色采購的基本原則之一是注重環境信息的獲取、利用和。積極獲取有關產品生產和出售企業的環境信息，并按照一定的規范，成為綠色采購實施和監督的重要依據。因此，我國也需要制定公開產品相關環境信息的規范，并公布政府綠色采購的實際執行情況，建立人大和公眾等對政府綠色采購的監督機制。
4.通過經濟手段，扶植綠色采購發展
由于采購活動在本質上是一種經濟行為，因此，采用經濟手段推行綠色采購是經濟活動規律的客觀要求。為此，可以從以下三個方面開展工作。
首先，實施價格補貼。由于多數綠色產品在生產過程中的費用要高于非綠色產品，因此，政府在采購時可為綠色產品支付額外的費用，或者對生產綠色產品的企業實施價格補貼。實施價格補貼是西方發達國家推行綠色采購的一條成功經驗。為此，應該允許政府以高于市場平均價來購買綠色產品。這要求財政部門在進行政府采購預算時，對進入綠色“清單”產品的購買要給予一定的“價格補貼”，以此來保證采購人購買綠色產品有資金來源。
其次，實施財政補貼。對綠色產品生產企業和開展綠色產品開發的企業給予必要的財政補貼，對于更新、改造生產設備和工藝手段的資源消耗型企業也給予必要的財政補貼。通過財政補貼以補償生產企業對環境的治理費用和保護稀缺資源，引導、鼓勵更多的企業從事綠色生產。
最后，對綠色消費和綠色生產進行適當的稅收減免。對浪費性消費和污染環境的消費課以重稅，比如，開征高額的增值稅和資源稅，抑制其生產和消費，而對綠色產品的生產和消費在稅收上給予適當的減免，降低廠家生產成本，激勵公眾消費綠色產品，從而形成一個有利于綠色生產和綠色消費的良好氛圍。
總之，在落實科學發展觀，構建和諧社會，大力發展循環經濟的大好形勢下，在環境標志認證等相關配套制度和環境友好型產品市場的支持下，實行政府綠色采購制度十分必要，并切實可行。目前迫切需要在現有《政府采購法》的框架下，借鑒國外成功經驗，盡快建立政府綠色采購實施法規，制定綠色采購標準和清單，開展試點示范工作，盡早全面推行政府綠色采購制度，引領我國可持續消費模式的建立，促進循環經濟快速健康發展。
注釋：
①②⑥萬秋山。全球政府綠色采購政策發展現狀和我國的對策[j].環境科學動態，2005，（3）：23-24.
③陳軍。世界各國政府綠色采購的發展現狀[j].中國物流與采購，2004，（11）：43-44.
④沈曉悅。政府綠色采購對促進可持續發展的意義[j].環境經濟雜志，2005，（9）：33.
⑤馮之浚。循環經濟導論[m].北京：人民出版社，2004：276-279.
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參考文獻：
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關鍵詞：政府綠色采購，國際經驗，啟示
隨著世界各國和地區社會經濟發展過程中面臨的資源環境問題越來越突出，政府綠色采購已經引起了各國的普遍重視。所謂“政府綠色采購”，就是在政府采購中著意選擇那些符合國家綠色標準的產品和服務。政府采購的綠色標準不僅要求末端產品符合環保技術標準，而且要按照產品生命周期標準使產品從設計開發、生產、包裝、運輸、使用、循環再利用到廢棄的全過程均符合環保要求。
政府綠色采購的市場效應分析
（一）政府采購的規模擴大
隨著社會經濟的發展，政府采購的范圍和采購規模日益擴大，政府采購已經成為當前各個國家和地區乃至全球貿易的最大消費者。據有關資料統計，目前各國政府采購消費大約相當于各國gdp的10%左右，發達國家的這個比例要更高一些。如歐盟各成員國政府采購每年約1萬億歐元，占其gdp的14%左右（還不包括公共事業部門的采購）。日本中央政府每年采購額達到14萬億日元。聯合國每年支出約30億美元。
由于我國經濟的持續增長，公共事業的不斷加強，政府采購不僅價值大，數量多，而且涉及的產品范圍廣。據初步統計，2005年全國政府采購規模達到了2500億元以上，占當年財政支出的7%，比上年同期增長了17%. 2004年全國政府采購貨物類規模為1048.7億元，占采購總規模的49%，比上年增長了17%.工程類采購規模為948.3億元，占采購總規模的44%，增長了44%.服務類采購規模為138.4億元，占采購總規模的7%，增長了33%.
（二）政府綠色采購的市場效應
實施政府綠色采購可以成為引領綠色消費的重要手段。由于政府采購具有消費規模大，資金量多，涉及面廣和市場帶動作用明顯等特點，是我國建立可持續消費模式的突破口。因此只要政府將環境要求納入其采購模式，增加綠色產品的購買力度，對市場中環境友好產品和服務的供給必然產生重大影響。
實施政府綠色采購對供應商產生積極影響。政府行為代表社會公共利益，通過政府采購，優先考慮綠色產品、綠色服務和有利于環境的工程項目，必然會促進企業向綠色方向發展。供應商為了贏得政府這個市場上最大的客戶，必會積極采取措施增強其產品的綠色度，提高企業管理水平和技術創新，節約資源能源，減少污染物排放，提高產品質量，降低對環境和人體的負面影響程度。
實施政府綠色采購有助于提高我國企業產品和服務在國際市場上的競爭力。作為一個世界制造大國，我國主要的加工制造行業中，高耗能、高耗材、高污染技術及其產品還占很大比重，我國企業在國際市場上經常遭遇綠色貿易壁壘和其他市場準入問題，一些產品由于達不到環保標準而無法進入國際市場或者無法長久立足。實施政府綠色采購能夠通過綠色標準、綠色認證和綠色清單等措施的引入，將國際最新綠色產品信息和動向及時傳到國內相關企業，引導企業加速產品的升級換代，提升國內企業在國際市場的競爭力。
實施政府綠色采購可以促進綠色產業和技術的發展，有利于形成可持續生產體系。政府綠色采購因其量大面廣，可以引導和培養一大批綠色產品和綠色產業，帶動和促進綠色清潔技術的發展。具體地講，就是政府要通過綠色采購，進一步引導企業調整生產和技術結構推行清潔生產技術，促進電子設備、交通設備等輕污染產業的發展；加快對化工、造紙、冶煉、電力等重污染產業的技術改造，減少自然資源消費和污染排放量；促進環保產業發展等。如美國有近1/3的家用電器是在“綠色旗幟”下推出的。
實施政府綠色采購可以促進綠色消費市場的形成，提高公眾環境意識。政府綠色采購對普通消費者有強烈的引導和示范作用。消費者的綠色取向促進了綠色消費市場的形成，提高了公眾的環境意識。盡管這些國家公眾綠色消費行為是多種因素綜合作用的結果，但政府綠色采購無疑發揮了重要的表率和示范作用。
國外政府綠色采購的實踐
許多國家和地區為提高資源的利用效率、促進環境保護目標的實現，紛紛對政府采購制度進行修正和完善，并通過政策和法律逐步使政府綠色采購理念制度化。目前已有50多個國家積極推行綠色采購，以聯合國、世界銀行等為代表的一些國際組織也組成了綠色采購聯合會、很多國際知名大公司以及一些著名的非政府組織自愿實施綠色采購，綠色采購已經成為世界性趨勢。
在實踐中，各國紛紛推出各項推動政府綠色采購的政策和措施，主要包括：推出鼓勵和推動綠色采購的法律與行政命令；制訂和出版各種指導綱要與手冊；列出綠色采購產品清單等。各國推動政府綠色采購的方式大致可分為兩種模式：一種是由國家政府確立政策方向，指導下一級政府進行采購。如法國由中央管理機關制定采購計劃并向基層部門貫徹；丹麥、日本由國家推出可持續采購國家政策，指導地方政府與民間的組織與團體推動綠色采購；另一種是以地方團體先自發的綠色采購行動為主導，政府僅屬于輔導協助的地位。如瑞士聯邦建筑物組織會議作為民間行業組織負責協調建筑業采購。
（一）美國
目前，美國政府主要以聯邦法令與總統行政命令作為推動政府綠色采購的法律基礎，如美國總統第13101號行政命令“通過廢棄物減量、資源回收及聯邦采購來綠化政府行動”與美國資源保護與回收法（rcra）。美國政府盡管還沒有制定綠色采購法，但政府采購法第23章專門做了規定，該章的名稱是“環境、自然保護、勞動安全和無毒的工作場所”，主要內容就是綠色采購規定，如23？904款明確指出，采購那些對人民健康和環境影響最小的產品和服務是政府的采購政策。美國從上世紀90年代初以來已經先后制定并實施了采購循環產品計劃、能源之星計劃、生態農產品法案、環境友好產品采購計劃等一系列綠色采購計劃。
（二）日本
1994年日本制定實施了政府綠化行動計劃，擬定了綠色采購的基本原則，鼓勵所有中央政府管理機構采購綠色產品。1996年日本政府與各產業團體組成了日本綠色采購網絡組織（gpn），參與該組織的會員團體承諾將通過購買環境友善物品及服務，減少采購活動對環境的不良影響。gpn的活動主要包括頒布綠色采購指導原則、擬定采購指導綱要、出版環境信息手冊、進行綠色采購推廣活動等。2000年日本頒布了綠色采購法，這是日本為建立循環型社會頒布的六個核心法案之一。綠色采購法規定，所有中央政府所屬的機構都必須制定和實施年度綠色采購計劃，并向環境部長提交報告；地方政府要盡可能地制定和實施年度綠色采購計劃。目前全日本有83%的公共和私人組織實施了綠色采購。
（三）加拿大
加拿大政府的綠色采購屬于聯邦政府“政府綠色行動”的一部分，該行動計劃由聯邦環境部主導，并于1992年后開始制定許多供各部門參考的實施綱要。加拿大政府的環境管理準則敘述了各部門可持續發展的政策，以及實施各項措施綠化政府的目的，其政府綠化作業實務則將采購品是否具有環境標志列入考核對象，指導各部門如何就綠色采購、廢棄物管理、水資源使用、建筑物能源使用、公務車輛使用、土地使用管理、人力資源管理等7個項目采取最佳作業來達成環境目標。1995年，加拿大政府頒布了《綠色政府指南》，要求各個政府部門制定自己的可持續發展戰略以及具體計劃，并將其納入政府的日常事務和決策中，其中就包括政府采購。此外，環境部擬定的“辦公室家具之環境規格”詳細列舉了采購承辦人員對采購品的投標資格、產品設計、產品使用材料、制造過程、產品包裝與行銷、產品使用、產品廢棄處置等各個生命周期階段中應予以考核的事項。
（四）德國
德國自1979年起推行環保標志制度，國家規定政府機構優先采購環保標志產品，規定綠色采購的原則包括禁止浪費、產品必須具有耐久性、可回收、可維修、容易棄置處理等條件。在1994年9月27日通過的循環經濟法第37章中對政府采購循環經濟產品作出了原則規定，明確規定聯邦政府有關機關應擬定工作計劃，進行采購、使用有關物品；擬定建設計劃，采購和使用滿足一定的耐用性、維修保證、可再利用性等規定的環境友好型產品和服務。
（五）歐盟
許多歐盟國家的政府開展主動性環境采購計劃已經近10年了，各國之間的綠色采購合作也日益密切。為了避免混亂、進一步協調各國的行動，2004年8月，歐盟委員會了“政府綠色采購手冊”。該手冊主要指導歐盟各成員國如何在其采購決策中考慮環境問題，為此歐盟委員會還建立了一個采購信息數據庫，目前信息庫中已有100多類產品的信息，包括產品說明書、生態標簽信息等，還提出了一般采購建議。
完善我國政府綠色采購制度的啟示
（一）進一步制定和完善法律法規和政策措施
根據2003年通過的《中華人民共和國政府采購法》第九條明確規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”，為在我國政府采購活動中追求環境保護社會公共政策目標奠定了法律基礎。除此之外，我國還制定了一系列涉及推進政府綠色采購的政策文件，如2004年4月國務院辦公廳的《國務院辦公廳關于開展資源節約活動的通知》提出，政府機構要在資源節約活動中發揮表率作用，制訂節能實施方案和能耗水耗定額、支出標準，深化政府采購制度改革，降低費用支出，帶頭節約資源。 2004年12月《節能產品政府采購實施意見》，對節能產品實施政府采購制度作出了明確規定，要求各級國家機關、事業單位和團體組織用財政性資金進行采購時，在技術、服務等指標同等條件下，應當優先采購。
雖然以上這些政策和法律文件為我國推行政府綠色采購制度提供了一定的政策和法律基礎，但在整體上還存在結構性和功能性的欠缺，具體表現為政策法律協調性差、操作性不強。例如《政府采購法》第九條只是籠統地將“保護環境”作為政府采購的公共政策目標，在原則上規定了政府采購應當符合環境保護的要求，而對如何在政府采購中保護環境、促進政府綠色采購，則沒有明確的法律規定和具體措施。又如，《實施意見》從政府帶頭節約能源的政策目的出發，僅僅規定了政府對于節能產品的優先采購措施。因此，我國應借鑒國外經驗，以可持續發展原則為指導，在全面建設小康目標和落實科學發展觀的大目標下，結合推進行循環經濟和促進可持續生產與消費，制定促進政府綠色采購的相關法律、制度及配套措施。目前具體來說，就在現有法律政策的框架下，進一步修訂和頒布適合我國國情的政府綠色采購法律和政策措施，對政府實行綠色采購的主體、責任、綠色采購標準和綠色采購清單進行細化和完善，為促進推行政府綠色采購提供強有力的法律制度保障。
（二）進一步實施和完善環境標志計劃
環境標志與政府綠色采購都具有市場特征，同時兩者都是促進可持續發展的重要手段，因此兩者之間存在著必然的內在聯系，兩者可以有機地聯系在一起，相互促進、相互發展。 特別值得一提的是：許多國家在推動其政府綠色采購時是以環境標志計劃（或稱生態標志計劃）為基礎的，例如加拿大在采購產品時把產品是否有環境標志作為選擇標準之一；日本政府機關是采用第三方認證體系或綠色產品信息系統作為采購綠色產品的參考標準。挪威也是通過環境標志認證體系來推動綠色采購的。環境標志認證標準以及環境標志認證產品正在成為許多國家綠色產品標準的依據和綠色產品清單中最優先考慮的產品。
我國環境標志計劃始于1994年，是由國家環境保護總局聯合國家11個部委共同發起的。12年來，我國環境標志建立了較完善的標準體系和審核體系，由國家環境保護總局頒布的56項標準，覆蓋了綠色采購的主要產品，已有1100多家企業的21000多種產品獲得了中國環境標志。目前，已獲認證的產品中大多都與政府采購密切相關，如環境友好型辦公設備和用品、環保建材、資源綜合利用產品等。環境標志對于提高全社會的環境保護意識，節約能源，促進資源循環利用，減少污染，保護人體健康做出了重要貢獻，是我國推進綠色消費，實現經濟社會可持續發展的重要保障措施。
環境標志產品的特性主要從環境友好角度充分考慮減少環境污染、對人體健康安全、資源能源節約、再生資源利用以及產品的可回收和再循環。我國環境標志產品認證范圍不斷擴大、種類不斷增加，環境標志產品認證制度基本涵蓋了政府采購的產品內容，是下一步我國制定政府綠色采購標準、清單和指南的重要基礎。
雖然我國目前正在實施的環保、節能標志共有四種，分別是十環標志、環境標志ii型、節能標志和能效標識。但在政府綠色采購具體實施過程中，到底依據什么標準采購環保、節能產品，卻表現得無所適從、手足無措。這些清單和標志，既各自獨立各有側重，又互有重疊互不相屬。為確保環保、節能產品政府綠色采購能真正落到實處而不是僅僅停留在口號和概念上，國家權威部門應盡快作出明確的決定。
（三）建立綠色采購標準
綠色采購標準的制定是實施政府綠色采購的核心。可以根據目前的環境標志產品認證等制度，選擇政府采購所涉及的優先領域，分行業、分產品制定綠色采購標準和清單。從國際經驗看，實施政府綠色采購的大多數國家是將環境標志產品作為綠色采購的主要對象。環境標志產品是各國制定綠色采購產品標準和指南的重要基礎。為了核查和審計的方便，許多國家都將環境標志產品與政府綠色采購產品掛鉤，政府綠色采購產品指南的制定都以環境標志產品為依據和基礎，要求政府采購環境標志產品。因此，要盡快制定各類綠色產品的綠色環保標準；加快行業內綠色標準的推廣工作；加快對綠色產品的“環境標準的認證”步伐，使綠色產品生產企業有章可循，有規可矩，為綠色產品和綠色產業的發展提供一個良好的發展環境。
當然，政府綠色采購制度的建立和完善還可以通過經濟手段的價格優惠和財稅補貼來扶持政府綠色采購發展；通過規范和公開相關綠色采購信息，公布政府綠色采購的執行情況，建立起對政府綠色采購的監督機制，以促進政府綠色采購的健康發展；通過密切關注wto《政府采購協議》及與環境相關協議談判進展，來推進我國政府綠色采購更加符合國際綠色規則的要求等等。
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一、企業環境信息披露的必要性
第一，環境問題已經成為一個重大的經濟和社會問題。環境事務已經越來越體現出其內在的經濟性；環境問題一般都需要資金投入來解決， 環境問題正在或已經成為一個重大的經濟和社會問題。環境會計信息披露既是國民經濟宏觀管理和政府社會管理的需要，也是企業內部管理的需要。由于我國傳統企業實行的是一種資源消耗高、資源利用率低、廢棄物排放量多的粗放型發展模式，極大地損害了社會的環境基礎。所以，現代企業需要樹立綠色生產經營觀念：進行綠色設計、開發綠色產品、開展綠色營銷、披露綠色會計信息，從而保證企業實現最佳的經濟效益和社會環境效益。
第二，環境受托責任的內在要求。環境受托責任是指企業作為環境資源的受托人必須對受托運用和管理的環境資源承擔起良好的受托責任，并妥善地向委托人說明和報告職責的完成情況的責任。即要求環境資源的所有者（ 包括國家、社會公眾等） 作為環境資源使用者的企業，必須承擔起管理好和使用好環境資源并做出報告的職責。企業財務資源的提供者（ 投資者、債權人等） 特別是企業投資者，基于慣常的投資目的而要求企業在環境方面應該具有良好的表現。現代企業是多變契約關系的總和，它涉及到股東、債權人、管理層、雇員、供應商、政府、社會公眾等不同的關系人；財務報告的目的在保證財務利益相關者群體繼續向公司提供財務資源。同樣，企業的環境會計信息報告的目的在于向信息使用者（即利益相關者）提供有關信息，披露主體對其環境受托責任的履行情況和對于決策者有用的環境會計信息。
二、我國關于上市公司環境信息披露的法規與政策
我國在有關企業（尤其是上市公司）環境信息披露的法規有《中華人民共和國清潔生產促進法》、《公開發行證券的公司信息披露內容與格式準則第1號―――招股說明書》、《上市公司治理準則》等，主要限于公司首次公開發行股票時環境信息披露的規范。 2003年9月起施行的《中華人民共和國環境影響評價法》，僅在總則中提及應建立必要的環境影響評價信息共享制度；而對于上市公司的定期報告很少有關于環境問題具體披露的要求，對于臨時報告等其他形式的規定更是幾乎不存在。國家環境保護總局在2003年至2005年全國污染防治工作計劃中提出了規范上市公司環境審查制度，并于2003年下了“關于對申請上市的企業和申請再融資的上市企業進行環境保護核查的通知”、“關于企業環境信息公開的公告”等文件，對企業環境信息披露的內容、形式等有了較具體的規定。
2007年2月8日國家環保總局公布了《環境信息公開辦法（試行）》，從2008年5月1日起正式施行。《辦法》將強制環保部門和污染企業向全社會公開重要環境信息，為公眾參與污染減排工作提供平臺。同時，國家也鼓勵一般污染企業自愿公開自己的環境信息。這是我國第一部有關環境信息公開的綜合性部門規章。
2008年2月25日，國家環保總局正式《關于加強上市公司環保監管工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》除完善了上市公司環保核查制度外，首次提出探索建立上市公司環境信息披露機制，以遏制“雙高”行業過度擴張，促進上市公司持續改進環境表現。
按照《指導意見》，從事火電、鋼鐵、水泥、電解鋁行業以及跨省經營的“雙高”行業（13類重污染行業）的公司申請首發上市或再融資的，必須根據環保總局的規定進行環保核查。而按中國證監會今年初的相關通知，環保核查意見將作為證監會受理申請的必備條件之一。這一舉措被稱為“綠色證券”。
綠色證券是繼綠色信貸、綠色保險之后的第三項環境經濟政策。《指導意見》從進一步完善和加強上市公司環保核查制度、積極探索建立上市公司環境信息披露機制、開展上市公司環境績效評估研究與試點和加大對上市公司遵守環保法規的監督檢查力度等四個方面，深化了綠色證券制度。其中，建立上市公司環境信息披露機制和開展上市公司環境績效評估研究與試點是全新機制。
根據《指導意見》，環保總局將按照《環境信息公開辦法》定期向證監會通報上市公司環境信息以及未按規定披露環境信息的上市公司名單，相關信息也會向公眾公布。
結合國家環保總局頒布的《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》及《環境信息公開辦法（試行）》要求，2008年5月14日，上海證券交易所了《上海證券交易所上市公司環境信息披露指引》（以下簡稱《指引》），旨在引導各上市公司積極履行社會責任，重視利益相關者的共同利益，為構建和諧社會、促進社會經濟的可持續發展貢獻力量。《指引》明確規定須以臨時公告方式披露的環境信息、公司可以自愿披露的環境信息以及被環保部門認定為污染嚴重企業必須披露的信息范圍，同時還明確了有關環境信息披露的程序性要求，如公告方式、報備文件等。
三、我國上市公司環境信息披露現狀與問題
在西方國家，企業主動通過公司年報或環境報告的形式進行環境披露的行為逐漸增加。企業關注環境問題、披露環境信息的動因，從外因看，主要是源于利益關系人的壓力；從內因看，則是為了維持企業的合法生存和競爭優勢。
我國企業在年報中披露環境信息的現象并不多見，但企業采取其他方式進行環境信息的披露，如排污申報登記，通過新聞媒體傳遞獲得ISO14001環境管理體系認證的信息，在產品包裝上披露綠色產品標志或對環境負責的態度。這種披露行為的動因，也存在著外因和內因，只是由于社會經濟條件的不同，而采取了不同的表現方式。在我國，政府的影響力則是最主要的。我國政府已將環境保護作為我國的基本國策， 經濟發展的核心，以環境法規體系為規范企業環境行為的主體。因此，企業披露環境信息，最主要的接受對象是政府。環境影響評價制度中所規定的環境影響報告、排放污染物許可證制度中規定的排污申報登記，其對象都是環境保護的行政主管部門。雖然聯合國早就提出了建立綜合環境與經濟會計系統以對現行的國民經濟核算體系進行改進的建議，但是目前我國國民經濟的主要計量指標還是GDP（國民生產總值），環境業績尚未融入經濟核算體系中，因此，政府也就沒有提出企業披露其環境活動的經濟影響的要求。而我國資本市場尚不完善，投機性強，社會投資者對企業的影響力還比較弱。所以，以年報這種主要面向投資者的文件形式披露環境信息的現象就比較少。
總體而言，我國上市企業在環境披露方面的情況不容樂觀，主要表現在以下方面：
一是披露比例不高，且大多非自愿進行。據王珍義、欒傳勇、易卉（2008）統計，只有43.18%的2006年報中前50名上市公司披露了環境信息。這說明披露環境信息沒有得到應有的重視。上市公司總體的環境信息披露比例不高的原因很多，主要有多數企業對環境缺乏管理，不能提供環境方面的信息；企業傾向于披露利于樹立良好形象、不公開容易帶來負面影響的環境信息。目前披露環境信息的上市公司比例有提高的趨勢。這種環境信息的披露是壓力導向型，不是市場導向型。披露的主要動機是環保政策的限制及國家法律法規的要求，而不是企業文化的發展和環境意識的提高引發的自主、自覺行動，自愿性環境信息披露的需求不高。披露具有隨機性，不是上市公司履行社會責任的一貫作風。
二是披露內容缺乏相關性，達不到應有效果。錢水苗、郭蔚冉（2009）經過統計，上市公司年報中環境信息披露內容含環境政策和管理的占75%，污染物排放占25%，與財務有關的環境數據占80%，公眾評價占5%。對于所披露的某一事項可能產生的后果缺少必要的解釋說明，這使得所披露的環境信息缺乏一定的相關性，環境信息也未經有關機構鑒定，可靠性難以保證，這樣一來，使用者很難有效利用這些信息。胡華夏、胡冬（2008）以部分披露環境信息的上市公司作為樣本，運用事件研究方法研究了股票市場對環境信息披露事件的反應。研究結果表明：我國上市公司環境信息披露與股價的相關性不顯著，環境信息對股價的解釋能力較弱。這表明市場對公司的環境信息反應不靈敏，從另一個角度說明我國資本市場的有效性不強，公司的會計信息并不能完全通過股價反映出來。我國上市公司對環境信息的市場反應不明顯，也在一定程度上說明投資者對環境信息不夠重視。而公司對這些信息進行披露是需要成本的，投資者對環境信息的忽視使企業的信息披露成本得不到補償。
三是披露形式混亂，缺少法律規范。劉呈慶、孫瑛和于杰（2003）將企業環境信息披露的模式劃分為三類：環境價值信息披露、環境實物信息披露和環境等級信息披露。我國上市公司環境信息披露多以董事會報告和財務報表附注為主，兩項都超過了50%，采用單獨的環境報告的上市公司很少，幾乎沒有。沒有相關準則對形式的選擇及披露格式作出規定，企業完全是按照信息的特點和各自的偏好自行決定，形式比較混亂，缺乏可比性。這樣既不利于上市公司報告環境受托責任的履行情況，也不利于信息使用者評價比較。耿建新、焦若靜（2004）通過分析我國滬市上市公司中的重污染行業在招股說明書中披露的環境保護信息，指出我國上市公司目前對于環境信息披露的程度與我國相關法律法規的具體規定基本吻合。這說明我國關于企業環境信息披露形勢的相關法律法規亟需完善。
四是披露內容不獨立不完整，未能體現環境信息的重要性、明晰性。在進行了環境信息披露的企業中，大部分只是對某些會計科目中存在的環境信息做一簡要說明，而未能在獨立的環境項目中地環境信息進行反映；披露的項目不完整，只集中在環保投資、排污費、綠化、環境相關認證等內容上，而不是按照《公告》要求，披露那些企業必須公開的環境信息和自愿公開的環境信息，未能體現環境信息的重要性、明晰性。
五是披露的信息主要為歷史性信息，對影響企業未來發展的信息披露帶有隨機性。在披露的眾多內容當中絕大多數是對過去發生的事項的反映，如排污費、綠化費、稅收減免、環保認證等；對企業未來發展有影響的內容，如環境訴訟、獎罰、環保投資等發生帶不確定性與不連續性的信息，在披露時帶有很大的隨機性，使得環境信息的披露缺少一定的連續性，也降低了環境信息用于企業決策時的相關性。
六是披露的環境信息的實用性較低，缺少對公開披露的環境信息的必要鑒證。上市公司披露的環境信息內容大部分是對企業經營狀況并不形成重大影響的信息，對于具體事項可能產生的影響缺少必要的解釋說明，對于一些重大的環境投資項目沒有相應的成本效益分析，由于缺少對環境投資的專項說明，多數非專業內的投資者無法識別某些行業的資本性支出是否為環境投資。從而所披露的環境信息對于利益相關者的使用來說價值有限。另外，在審計報告中完全沒有涉及到環境信息披露方面的內容，在報告的其他地方也沒有有關部門或機構對上市公司的環境信息的鑒證，這使得環境信息的實用性進一步打了折扣。
四、我國企業環境信息披露體系建立與完善建議
其一，為環境管理營造良好的法制環境。我國在“十五”期間頒布了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國放射性污染防治法》、《中華人民共和國清潔生成促進法》三部法律，《危險化學品安全管理條例》、《醫療廢物管理條例》等四部環境保護法規。國家環保總局也建立了公共環境信息披露制度，特別是突發環境事件信息披露制度，以維護人民群眾的環境知情權。上述各種方式均促進了我國環境執法能力的提高，但是與西方國家相比，我國在環境執法力度和方式方面還存在諸多缺陷與不足。社會環保法律意識不強，使得法律的威懾力大大削弱，往往導致企業的領導層沒有將環境事務與環境責任提上議程，影響企業的可持續發展。
其二，制定企業環境信息披露的具體準則。不同地區、不同行業企業產生的污染物性質和數量大相徑庭，因此建立環境信息披露準則不能一概而論。借鑒西方國家的經驗，制定準則對環境披露的真實、詳細程度和披露方式進行規范時，可以針對企業污染輕重程度，要求其對潛在環境責任金額、企業已經采取的環保措施對資本性支出等有關的財務事項進行披露。重污染行業企業應重點考慮如下內容的強制披露：企業與環保法律法規、政策的結合程度；企業在環保方面的主要事項和存在問題以及采取的相應對策；企業在環保方面的投入及未來可能的支出；企業因環境問題可能遇到的風險及負債等。這樣不僅有助于政府、投資商等信息使用者對企業的環境事務有全面的認識，亦有利于公司重視保護生態環境，增加在環保方面的投入。
其三，加強政府環保機構的管制力度。政府環保機構應明確企業關于環境管理責任的認定。從西方發達國家政府的經驗可以看出，在制定環境法律法規和企業環境披露規定之后，政府做了很多努力來督促企業進行高效的與績效相掛鉤的環境管理。在我國尚沒有明確的環境信息披露準則的情況下，環保機構的專業權威人士應當劃分企業應關注環境問題和環境管理的范圍，使得企業在進行環境管理時可以有的放矢。筆者建議政府環保職能部門和證券監管部門聯合執法，在判定企業污染程度的基礎上對企業的環境信息披露提出明確要求，進一步規范對環境政策、環保成本、環保負債、環境績效等方面的披露，增加對污染的非貨幣量信息的具體描述。環保部門要對企業及其管理者的環境違法行為采取嚴厲的制裁措施，加大企業及其利益相關者的環境風險，使法律意識和環境保護意識深入人心。
其四，加強環境審計制度與能力建設。我國環境審計工作的開展主要是國家審計機關對環保資金的專項審計。目前擔負著環境信息披露監管職責的主要有中國證監會、國家各級環保機構、會計師事務所。專業的注冊會計師參與環境審計，能夠改善我國審計內容單一、覆蓋面過窄的現狀，促使環境審計廣泛深入到企業領域。我國的注冊會計師協會可以參與協助界定環境管理問題和企業環境責任問題，與西方發達國家的會計專業組織加強溝通和相互學習，同時結合我國的具體實際情況做出有關企業環境信息披露的具體處理方式的規定。國家審計機關會同環保部門加強對注冊會計師開展環境審計的業務指導，確保環境審計的質量，共同維護企業環境信息披露的完整性、真實性和及時性。
隨著環境問題的日益重要，我國政府對環境問題的重視以及全民環境意識的加強，環境信息披露在我國必將得到重視和發展。對于強污染行業的上市公司，更應該認識到環境問題的重要性，自覺加入到促進我國企業環境信息披露的行列中來，并以實際行動履行社會職責。
參考文獻：
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關鍵詞：績效;考核;評價
2010年，國務院國資委出臺了《關于進一步加強中央企業全員業績考核工作的指導意見》，要求各中央企業要切實加大國有企業負責人業績考核的力度、廣度和深度。并指出，各中央企業要積極借鑒國內外先進的考核方法和理念，鼓勵使用EVA、BSC、360度反饋評價、關鍵績效指標（KPI）等先進的考核方法。中央企業從2010年開始全面引入考核方案，經濟增加值（以下簡稱EVA）將成為國企負責人業績考核的最核心指標。云南省國資委也隨之積極響應國家號召，并建立和完善了企業績效評價管理辦法，同時將EVA納入省管國有企業負責人的績效考核指標中。
一、BSC與EVA概述
傳統的平衡計分卡（以下簡稱BSC）作為一種戰略績效管理及評價工具，主要是從財務、客戶、內部業務流程、學習和成長四個維度評價和改善公司的績效管理，緊緊圍繞企業制定的長期戰略目標，展示業績改進與業績動因之間的關系，創造性地將財務評價指標與體現企業關鍵成功因素的非財務指標結合起來；但BSC也存在指標太多，易分散管理者的注意力，需要不斷研究和發展，確立核心指標，完善評價方法。EVA是指公司在扣除了投資者的機會成本后所創造的價值，它主要通過測算投資資金的“機會成本”,突出強調企業真正的利潤和價值。從根本上看，EVA關注的是企業是否真正盈利，是否創造了財富和價值，并更多關注投資者是否在企業的經營活動中得到價值增值和回報。BSC注重所有的利益相關者，綜合平衡他們的利益最大化，促使企業價值最大化。EVA強調股東第一,但不否認利益相關者；其認為股東和其他利益相關者之間雖然存在短期利益沖突，但兩者的利益最終是一致的、互補的。規范國有企業的運行需要有有效的績效評價體系，EVA與BSC結合的企業績效評價體系有助于企業的長遠發展,并且會在實踐中得到驗證。將BSC和EVA整合構建企業的價值管理體系，提出EVA和BSC能夠互相取長補短，兩者的結合，可以實現股東價值創造與企業戰略的融合，使企業戰略落地，做強做大，持續發展。
二、BSC和EVA在M集團的應用實例
（一）戰略與績效傳遞途徑
M集團是一家省屬的大型生產制造型企業，M集團對所屬二級單位的績效評價及管理過程為：“中長期規劃年度董事會工作鋼要總經理年度工作計劃年度預算制定各項責任書分解簽訂績效合同績效考核與評價評價反饋考核兌現”。形成了以業績評價引導戰略執行，通過戰略逐層分解，進一步明確新管控模式下的崗位要求和業績期望；通過科學設定關鍵業績指標，實現對運行過程和結果的控制與掌握。具體體現為：一是將集團戰略逐層分解到子公司、部門、崗位的重點工作措施，通過以計劃考核為主的考核方式，實現戰略自上而下的拆分、崗位自下而上的支撐，保證戰略的有效落地；二是在指標設計上通過重要性和緊迫性的分析手段，突出部門和崗位的重要工作，使業績期望和考核更具針對性；三是規范業績管理各個環節，強化業績輔導和績效溝通意識，促使考核雙方在考核目標和結果上達成一致；四是將評價結果與薪酬對接，強化績效管理的正向激勵作用。
（二）評價考核依據
M集團對所屬二級單位的評價考核依據包括：基本制度—職能管理制度—考評辦法及標準（包括單項重點工作評價及考核辦法）—計算規則。1.企業基本制度包括公司章程、董事會、總經理辦公會等工作規則。2.職能管理制度包括人力資源、財務核算、項目規劃，產品營銷、安全環保、紀檢監察、內部審計、行政管理、黨群工作等一系列管理規范。3.考評辦法及評價標準包括預算管理、資金管理、工程管理、薪酬管理、市場營銷、節能減排等若干專項工作及任務的考核管理辦法。
（三）指標分級及權重確定
年度目標：大類—分項指標—1級指標—2級指標（KPI）。根據評價指標體系內部各指標對評價目標重要程度，采用層次分析的權重確定法（AHP），確定各項指標權重。
（四）組織保證
1.集團薪酬與績效考核委員會確定權重結構。2.指標對應的責任部門分別制定各自的評價考核依據、評分標準及辦法、計算規則等；年終根據年度評價及考核辦法進行評分。3.人力資源部門做好統籌、協調、復核和匯總等工作。
（五）績效評價和考核結果
M集團對所屬二級單位的績效評價經歷了從單一指標到綜合績效指標，再從參照BSC的綜合指標到BSC與EVA相結合ÁÁ表3M集團所屬二級單位2010至2013年績效考核得分匯總表Á表2M集團所屬二級單位2010至2013年資產總額、利潤總額及EVA計算情況匯總表Á表1M集團2010年度所屬二級單位績效考核表（“BSC+EVA”表）注：各部門要對負責的指標提出具體考核辦法并提交人力資源部，年終依據辦法考核評分，并將考核結果報送人力資源部匯總、審核、確認。的，不斷優化評價指標的過程。1.參照BSC的綜合績效評價指標。2009年以前M集團還沒有引入EVA考核指標，績效評價及考核表是參照BSC原理和上述原則確定績效指標體系及權重，指標層級單一，指標項目相對較多，考核以利潤為導向，這一時期的績效評價一級指標為：利潤總額（20%），凈資產收益率（10%），銷售收入（15%），工業增加值（8%），資產負債率（2%），銷售回款率（4%），預算管理（4%），資金管理（4%），重大工程項目建設管理（7%），工資總額調控（4%），安全責任目標（5%），節能減排（5%），制度執行（3%），黨建工作（3%），穩定工作目標（3%），黨群工作（3%）。2.BSC與EVA相結合的綜合績效評價。2010年起，M集團分別構建了包含財務、客戶、內部流程、學習和成長以及EVA五個維度的評價指標體系，其中非財務方面（指標有職能管理、對標管理、客戶、內部流程、學習和成長、領導班子評價等），和財務方面(財務維度和EVA)結合在一起，逐步系統地構建了“BSC+EVA”的企業績效評價體系，將績效評價和戰略管理的理念聯系在一起，有效地彌補了以財務指標為核心的傳統業績管理系統的不足。經過改進，出臺了“BSC+EVA”構架的績效評價及考核表。當然，由于是第一次引入新概念，集團及所屬企業有理解和接受的過程，EVA的權重值初定較低，采取的是逐年提高的方式。經濟增加值（EVA）從2010年開始納入集團對所屬二級單位的考核指標，2010年至2013年共四年的指標權重分別為：8%、10%、12%、15%。并統一規定了計算公式：經濟增加值（EVA）=稅后凈營業利潤-資本成本=稅后凈營業利潤-調整后資本×平均資本成本率（資本成本率原則上定為5.5%，資產負債率在75%以上的單位資本成本率上浮0.5個百分點）。稅后凈營業利潤=凈利潤+（利息支出+研究開發費用調整項-非經常性收益調整項×50%）×（1-25%）。調整后資本=平均所有者權益+平均負債合計-平均無息流動負債-平均在建工程。M集團優化后的績效考核表如表1所示。3.近4年以來的經營業績及績效評價考核結果。（1）M集團2010至2013年所屬單位資產總額、凈利潤及EVA計算如表2。（2）依據所屬企業的實際情況，按BSC及“BSC+EVA”兩種模式進行績效評價考核打分，2010至2013年M集團所屬單位績效考核得分如表3。從以上計算結果可以看出：隨著M集團的EVA計算值在BSC考核中所占的指標權重不斷增大，從2010至2013年，M集團的資產規模也在不斷壯大，利潤總額卻在不斷下降直至虧損，若從單一指標利潤總額看，整個集團的盈利能力已呈現較大幅度的下滑；就單一EVA指標看，集團所屬的二級單位從2010至2013年的EVA計算值也均呈下降趨勢，整個集團的可持續發展后勁明顯不足；再從BSC及“BSC+EVA”兩種模式考核計分結果比較看，M集團經營考核得分也在趨同下降；并與國務院國資委每年的《企業績效標準值》，進行同行業對標后，E集團處于全國同類化工行業的中偏下水平，整個集團企業經營績效明顯欠佳。通過對比，進一步驗證了“BSC+EVA”考核模式的得分更接近企業的真實情況，具有更高的客觀性和可靠性，特別是三家核心生產制造單位（A、B、C公司）的EVA負值趨勢相當明顯，在企業總資產不斷增大的同時，其資產負債率也不斷提高，利潤總額大幅下滑，充分表明M集團的經營業績已向不利形勢發展，企業在借用外債加速膨脹，有盲目擴張的跡象，其主營業務盈利能力下降，新投產項目在短期內未實現實質效益貢獻，M集團已無競爭核心力和長遠發展優勢，公司價值不夠理想，應遏制好投資沖動和規避風險，加強內部控制管理，多投入研發，盡快調整產業布局實現產業轉型和升級，開辟新的利潤增長點。
三“、BSC+EVA”績效評價考核的啟示
從BSC綜合績效評價再到“BSC+EVA”綜合績效評價考核模式的演變。M集團對所屬二級單位的績效考核已實現了“BSC+EVA”結合的績效評價嘗試，并以四年實踐數據對“BSC+EVA”計算方法在實際績效評價工作中進行驗證，得出“BSC+EVA”評價方法比單一指標及BSC評價方法更能客觀、真實地反映公司的整體狀況，體現股東對企業價值創造的期望。加入EVA考核指標，意味著國有企業的考核導向從重利潤到重價值的重大變化，避免企業片面追求規模擴張的發展模式。此前的業績考核主要體現為以財務指標為主，而財務指標最終又體現為以利潤為中心的考核導向，這樣的結果，容易造成國有企業不計成本，盲目擴大規模，追求做大，大肆的施行收購、兼并、新建等行為，形成了“看數量，重規模，輕質量”的現狀。換而言之，企業如果不能獲得超出資本成本的利潤，不能具備可持續的健康發展，即使其會計報表利潤為正，對股東而言實際也是處于虧損的狀態。EVA指標的引入將有助于國有企業從規模導向轉向價值取向，更重視質量和長遠發展，以鞏固其在市場經濟舞臺上“做大、做強、做久”。
作者:李良 單位:云南煤化工集團有限公司
參考文獻：
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[關鍵詞]丹江口庫區 污水治理 四化規范
中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）23-0227-01
作為丹江口庫區城市污水治理的重鎮，湖北省十堰市納入《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》的污水項目有81個，十堰市根據地域和城市特點，采取了“四化規范”策略和方法，所有項目建設均取得良好的成效。
一、治理任務類別化
按照先后有序的治理原則和“前端截污治本、末端治污達標”的總體思路，根據“水清、河暢、岸綠、景美”的要求，采取 “截污、清污、減污、控污、治污”等五大措施，以污水處理廠以及污水收集管網建設為突破口，以推進污水處理廠委托運營管理為重點推行項目實施。
管網建設根據地形、現狀、人口、發展進行規劃，具體的管徑、長度、投資，沿道路敷設還是埋設在河床以下都要進行論證。排污口整治根據降雨量、污水濃度進行分類。十堰市將污水處理工藝方案選擇作為鄉鎮污水處理廠建設管理中最關鍵的環節來抓，組織專家篩選出運行簡單、費用節省的污水處理工藝，并對比選的典型業績進行實地考察，對占地、規模、建設投資、運營成本、處理效果、維護管理等進行綜合比較，以驗證比選工藝的實際效果，供污水處理項目建設時選擇。
二、治理措施工程化
首先，項目設置要合理。規劃編制、實施的最終落腳點是工程項目。底數清晰，這對于申報、批準項目具有很強的指導意義。下大決心進行拉網式管網普查，最終制定城區排水專項規劃、年度實施計劃，目前管網建設改造效果明顯，污水收集處理量明顯提升。由于溝渠、涵洞敷設管網受到開挖深度的限制，為了保證施工質量和滿足使用要求，防治管道上浮、滲水，需要對新敷設的管網進行混凝土包封，有些河溝還需進行河床硬化，造成施工成本增加。因此，項目設置一定要做到科學、合理，不隨意夸大。
其次，治理措施要得當。重要環節質量受控，同時加大對原材料及半成品的監督管理和技術服務力度，健全監督記錄和檔案，規范工程施工驗收。對工程質量全面負責，要及時辦理質量安全監督及施工許可手續，重大設計變更重新報圖審，嚴把施工、監理單位現場主要管理人員變更審批關。施工單位要嚴格按圖施工，執行最新標準規范，保證質量管理體系有效運轉。要督促監理單位切實履責，重點處理現場監理人員配備不齊、人證不符的嚴肅查處監理履責不到位等突出問題，促進監理單位和監理人員充分發揮現場實時監管作用。
第三，保障措施要得力。加強監管執法力度。采取部門聯動執法、行業聯合執法等多種方式，打擊項目實施過程中的違法違規行為，增強施工現場質量安全隱患排查治理等活動的實效性。推行企業信用管理。及時收集企業的不良行為并計入企業信用手冊，加大重點監控等管理制度的推行力度，建立長效機制，營造項目建設的良好氛圍。
三、項目建設標準化
針對項目實施過程中容易出現問題、重點環節，要制定標準化的解決方案。必須規范以下幾個問題：基本建設程序不到位問題。部分項目在未辦理質量安全監管手續或施工許可證的情況下開工建設，項目建設單位不主動到建設行政主管部門報建，導致建管部門介入監管滯后。施工圖設計文件不規范問題。一是設計交底、圖紙會審流于形式;二是部分建設單位未將施工圖設計文件報送有資質的設計審查機構審查;三是重大設計變更程序不到位，部分項目對關鍵工藝、關鍵材料的變更未經過圖審。工程建設的參建主體履責不力問題。一是部分建設單位、代建單位的質量安全責任意識淡薄，質量安全管理制度不健全;二是部分建筑施工企業質量安全生產體系不完善，對相關法律法規和標準規范執行不力;三是存在施工、監理資料不齊全、不規范現象;四是施工單位項目經理和六大員、監理單位總監等關鍵崗位人員脫崗、履責不到位現象嚴重。施工過程質量控制不嚴問題。一是原材料及半成品質量控制不嚴;二是部分垃圾處理項目壩體高填方、基底無分層碾壓記錄、回填土密實度檢測報告和變形觀測記錄;三是實體質量不精細，部分工程混凝土外觀質量不佳，個別垃圾處理項目排洪溝混凝土表面疏松開裂、厚度不足。檢測管理急需加強問題。一是觀測不規范;二是試塊留置不規范;三是部分工程未見回填土密實度、地基承載力檢測報告;四是部分現場未見水池滿水、灌水試驗記錄，未見管道閉水試驗記錄。
此外，專項驗收有待進一步規范問題。根據污水、垃圾處理的特點，各方參建主體應按技術標準的規定進行施工過程的質量驗收、單項工程驗收。施工現場也存在安全隱患問題。因此，監管工作做到規范化、常態化、節點化。對工程參建各方責任主體的質量安全行為、工程質量、施工安全、運行安全等作出詳細規定，利用專項檢查、約談、日常監督巡查等手段，促使參建單位認真履行各自職責。
四、建設運行市場化
首先，要有明確的工作思路。委托運營工作是一項專業性、政治性、責任性很強的系統工程，不可能一蹴而就。除成立領導小組、組建工作專班外，還必須制定好總體的工作計劃和各個環節的工作方案。對涉及的工作環節都有具體的方案。按照時間節點，每一步該做啥，怎么做，要達到什么目的，事先都已明確規定，使整個工作有的放矢，有章可循。
其次，要有清晰的邊際條件。因為各個污水處理廠實際狀況的不同，影響到委托過程中委托的內容、范圍、條件和要達到的效果等也就千差萬別。因此在委托運營工作開始前首先應當就污水處理廠的現實狀況給予充分地評估，然后確定如何委托、委托的內容、范圍、條件和目的。在制定《招商指引》和《委托運營協議》中做出清晰的界定，商務條件必須是清晰的、唯一的，切不可模棱兩可。
再者，要有合理的心理價位。委托運營過程中，價格始終是整個工作的核心。怎樣通過競爭性談判使運營服務價格達到一個雙方都能接受，雙方又不顯失公允的合理價位，就尤其重要。其一是要摸清家底，即做好成本核算。其二是要公開公正地組織好盡職調查。盡職調查是運營機構現場獲取一手資料的唯一途徑，對于制作方案、測算報價都至關重要。其三是要弄清楚價格構成。價格構成是報價的基礎，通過價格構成的分析，可以了解運營機構報價的合理程度，可以更好地取得談判的主動權。其四是要公開多輪報價，讓報價水分自動擠干。通過公開報價，相互競爭，運營機構自動壓縮利潤空間，改善管理，從而降低報價。心理價位必須建立在科學，合理的基礎上，不能期望價格過低。若價格中標后無法運行，將又會造成新的矛盾。
省委、省政府把“扎實推進大平臺大產業大項目大企業建設”,分別寫入2010年經濟工作的總體要求和指導原則,充分表明這一決策部署的極端重要性。這是浙江從進入新階段解決新問題的新省情出發作出的重大戰略抉擇,是加快轉變經濟發展方式、推進經濟轉型升級的重要突破口,是推動“鳳凰涅”、實現“騰籠換鳥”的切入點,是發揮原有優勢并增創新優勢、推動存量優化和增量提升的關鍵之舉。抓好一批大平臺大產業大項目大企業建設,不僅有利于浙江保持今年經濟平穩較快增長,而且對長遠發展都會產生深遠影響。全省上下應從全局和戰略的高度,把思想和行動統一到省委、省政府的決策和部署上來,結合各地實際和研究制定“十二五”規劃,扎實推進這“四大”建設,切實增強浙江經濟的發展后勁和抗風險能力。
扎實推進大平臺建設
努力拓展新的發展空間
推進新一輪發展,空間至關重要。今后10到20年,隨著工業化、城市化的快速推進,中國及浙江還將處于大發展大建設的階段,如果沒有大平臺大空間,就難以實現大發展大提高。因此,浙江應把大平臺建設作為省級發展戰略來謀劃布局,積極挖掘潛力,抓好一批事關全局、帶動力強的產業集聚區式的大平臺,拓展新的發展空間。
建設大平臺拓展新空間要創新思路。必須清醒看到,浙江的土地尤其是耕地資源極其短缺,確保糧食生產能力的任務十分繁重,要調減85%的基本農田保護率幾無可能,所以必須另辟蹊徑,充分挖掘、利用浙江山海資源豐富、低丘緩坡和灘涂眾多的優勢,向山地要空間,向灘涂要空間。據省咨詢委調查,全省現有可圍灘涂資源391萬畝,如果再深1米圍涂,還可再造199萬畝。另有坡度在5°―14°低丘緩坡資源765萬畝,可用于建設用地344萬畝,總計接近1000萬畝,發展空間潛力還很大。據三門縣介紹,目前該縣可開發的灘涂資源有200多平方多公里,如果加上三門灣北部寧海、象山兩縣的灘涂資源,合計在500平方公里以上,具有建設大平臺的天然條件。因此,寧波、溫州、臺州、舟山、杭州、嘉興等沿海地區,應以豐富的灘涂資源為基礎,統籌規劃建設若干個新平臺。金華、衢州等浙中地區應以豐富的低丘緩坡資源為基礎,結合浙中城市群建設,規劃建設若干個新平臺。利用這些新平臺,加快建設一批具有全國戰略意義的產業基地、研發基地、創新基地,促進新型工業化和新型城市化建設。
建設大平臺拓展新空間要做好盤活土地存量的文章。在嚴格保護耕地的同時,深入推進“365”節約集約用地行動計劃,通過農村建設用地復墾、土地整理等造地工程,不斷提高土地利用率,在節約集約利用土地中拓展發展空間。
要積極穩妥做好開發區擴容試點,加快推進梅山保稅港區、杭州空港保稅物流中心建設,探索在有條件的開發區內設立國別(地區)園區,實行定向定點吸引外資的招商模式,推進浙江“品牌開發區”、“集約用地示范開發區”、“生態開發區(園區)”創建工作。要堅持“以畝產論英雄”,鼓勵“騰籠換鳥”,發展立體式廠房,在存量土地上形成更大的產出。
建設大平臺拓展新空間要統籌規劃,精心組織,加快推進,早見成效。大平臺建設應從省級戰略層面來統籌規劃,有關部門要盡快編制出臺總體規劃和政策意見,明確全省大平臺建設的總體布局、目標任務和保障措施,建立省領導聯系大平臺建設工作制度,積極推進一批產業集聚區建設,為加快經濟轉型升級奠定堅實的基礎。
扎實推進大產業建設
提高產業層次和競爭力
經濟轉型升級的根基是產業轉型升級。培育和提升一批市場占有率高、競爭力強的大產業,是當前和今后一個時期浙江發展的緊迫任務,是經濟轉型升級的核心內容。這里的大產業可以從三個層面來認識和把握,第一個層面是以農業、工業、服務業為代表的三大產業,這方面要繼續按照“穩定優化一產、主攻調整二產、提升擴展三產”的要求,大力發展高效生態農業,大力發展先進制造業,大力發展現代服務業,加快建設現代產業體系,促進三次產業協調發展。第二個層面是三次產業內部的產業或行業,如農業可細分為農林牧副漁5業、糧棉油麻絲茶糖菜煙果藥雜12業以及前后加工業服務業等;工業按省內統計分類有38個,重點是改造提升輕紡、裝備、水泥等傳統產業,加快發展新能源、新材料、生物醫藥等戰略性新興產業;服務業即可分為生產業,也可分生活業,重點是發展現代物流、金融保險、信息服務、服務外包、文化創意、研發設計等生產業和休閑旅游、社區服務等生活業。三次產業內部的產業或行業要因地制宜,充分發揮比較優勢,把一些有特色優勢小行業做大做強。第三個層面是依托大平臺建設或塊狀經濟基礎加快培育形成的具有空間集聚規模優勢的大產業,即產業空間集聚化,這方面應作為今后推進大產業建設的重中之重。
之所以提出把加快培育形成具有空間集聚規模優勢的大產業作為重中之重,主要是考慮要從根本上解決浙江過去30年由于村村點火、戶戶冒煙式的農村工業化遺留下來的生產力布局離散的問題,沒有空間集聚的大產業發展是難以實現的。發展空間集聚的大產業與大平臺建設是密切相關的,離不開現有塊狀經濟集聚區、開發區、保稅區等的整合提升。如杭州規劃建設500平方公里的大江東新城,其中工業用地約100平方公里,主要發展汽車、重大裝備等制造業,陸海空并舉的大物流產業,以及新材料、新能源、節能環保等產業,每平方公里的工業產值目標將超過100億元,就是通過空間整合來發展大產業。
當然,浙江發展大產業的空間應該進一步向沿海地區轉移。這是因為,下一步中國區域發展的潛力在沿海,空間在沿海,出路在沿海,競爭也在沿海。目前,自北向南的沿海省市紛紛把發展重點向沿海地區轉移,許多省市還納入了國家發展戰略,這對我省發展沿海大產業帶來前所未有的機遇和挑戰。浙江發展沿海大產業具有得天獨厚的資源條件和經濟基礎。首先是港口資源豐富,擁有能夠建萬噸以上深水泊位的深水岸線占全國的1/3,其中可建10萬噸級深水泊位100個,居全國第一,十分適合發展大運輸量的臨港大工業。其次是塊狀經濟發達,同一或相關產業發展的區域集中度高,這些塊狀經濟對原材料和機械設備需求量很大,易于產業向上游延伸,如生產低壓電器向生產中高壓設備,生產汽摩配件向生產整車,生產紡織面料向生產PTA和紡織機械等重化工業領域延伸。第三是民營企業成長性好,已具備了向裝備制造等大工業領域發展的實力,如吉利集團的汽車、萬向集團的汽車配件,恒逸集團的聚酯,正泰集團的電器設備等,都具有向大工業發展的趨勢。對此,我們應該因勢利導,順勢而為,加快發展沿海大產業,帶動全省經濟的轉型升級。
扎實推進大項目建設
不斷增強發展后勁
重大項目建設是經濟發展的載體和牛鼻子,對拉動有效投資較快增長,擴大就業和消費需求,增強經濟發展后勁等具有十分重要的意義。當前和今后一個時期,浙江要解決多年來形成的投資增長乏力、發展后勁不足的矛盾和問題,必須抓緊實施一批事關長遠、經濟支撐力強的大項目。
扎實推進大項目建設,首先是扎實抓好政府主導性投資項目,大力推進以“六線兩樞紐”為重點的鐵路項目和一批航道、公路項目建設,加快構建便捷、高效、安全的綜合交通運輸網絡,積極推進核電等電源項目和電網建設,力爭新開工建設電力裝機350萬千瓦,加快“兩房建設”步伐。其次是積極擴大社會投資,認真落實促進民間投資的各項政策措施,最大限度拓寬民間投資渠道,保護投資者合法權益,按照“招大、引強、選優”的思路,努力引進一批對浙江經濟轉型升級有重大影響的大項目、好項目。三是加強和改進投資管理,加快推進重大項目前期工作,編制實施好2010年上報國家審批、核準重大項目前期工作計劃,積極推進一批重大項目的報批工作,加快一批省審批、核準的項目前期工作,同時還要加快編制“十二五”重大建設項目規劃,重點推進農林水利、大交通網絡、生態環保、自主創新、社會事業等領域的大項目建設。
扎實推進大項目建設,還有一個核心和關鍵的問題,就是要扎實推進制造業的大項目建設。這是因為,浙江在這幾年較低投資增長中,制造業投資比重相對更低,基礎設施投資比重相對還高一點。比如,浙江“十一五”規劃中的重大建設項目中產業類項目比重只有13%,近三年來,浙江與山東、江蘇相比,制造業投資比重低8―10個百分點,而基礎設施比重高出9―15個百分點。尤其是受國際金融危機沖擊以來,浙江制造業投資快速下滑,2009年1―9月,制造業投資僅增長5.2%,低于基礎設施投資18個百分點,究其原因是缺少戰略性的重大制造業項目。為此,浙江下一步應在抓好“鐵、公、機”等重大基礎設施項目建設的同時,著力把加快制造業大項目建設作為突破口和主攻方向,重點發展一批傳統產業改造升級項目、戰略性新興產業培育項目和臨港大工業建設項目等,為當前和今后浙江的轉型發展打基礎,上水平,增后勁。
扎實推進大企業建設
做強做大龍頭企業
浙江中小企業十分發達,這是優勢。但由于缺少大企業的帶動,中小企業難以進入大企業的產業鏈,生產的社會化、組織化程度不高,基本處于低、散、弱的狀態。因此,做強做大一批具有行業龍頭地位、自主創新能力強的大企業,對優化浙江的企業結構、拉長產業鏈、提高中小企業的社會化和組織化程度等至關重要。
扎實推進大企業建設,首先必須提高對大企業在經濟轉型升級中地位和作用的認識。毋庸置疑,任何一個國家尤其是發達國家,中小企業包括微型企業在數量、吸納就業、技術創新、提供稅收等方面都是占絕對優勢的。但發達國家之所以發達,不在于中小企業占優勢,而在于擁有一大批跨國公司和世界500強企業。一個國家或地區以大帶小的企業結構與有小無大的企業結構,在市場競爭力上是不能同日而語的。道理很簡單,大企業擁有雄厚的技術、人才、資金等稀缺資源,產品市場占有率高,既有自主創新實力,又有強烈的創新需求和動力,有能力整合、提升和帶動中小企業的發展。如美國波音公司可以帶動全球145個國家的相關產業發展,每投入1美元的研發經費,5年后其綜合收益高達34美元;每投入1萬美元,10年后就可以產生50萬美元至80萬美元的收益;關聯產業對美國經濟的貢獻率是飛機生產直接效益的15倍。浙江只有培育發展一批大企業,才能把大量的中小企業和塊狀經濟納入其產業鏈,使離散的中小企業和并聯的塊狀經濟聚合起來、串聯起來,提升中小企業和塊狀經濟的發展水平。
關鍵詞：國有資產；國有資產管理；國有資產監管
中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0044-07
一、國有資產監管體制的演變
（一）國有資產監管體制改革概述
國有資產監管是指，在市場經濟社會，政府為了彌補市場失靈和政府失靈，對國有資產領域所采取的有別于傳統政府干預行為的相對獨立的主動干預和控制活動[1]。國有資產監管是國家對國有資產的形成、使用和資產產權轉移處置的整個過程所進行的監管，包括監管模式的確定、監管機構的設置、職能權限的劃分及制定的制度、法規、條例的總和等。我國的國有資產監管體制形成于集中直接管控的經濟管理體制，并隨著國有企業的改革和制度創新的演變而不斷的調整，其中經歷了以“放權讓利”為標志的改革階段（1979―1984年）、“兩權分離、政企分開”實行承包經營責任制的階段（1984―1987年）、國有資產監管體制初建形成階段（1988―1997年）、國有資產監管權分散行使的階段（1998―2002年），直到2003年國資委的建立，標志著國有資產監管體制進入了以構建國有資產出資人代表為主的創新階段。
從國有資產監管體制形成和發展的路徑來看，在2003年以前，我國的國有資產管理體制主要有以下幾個特征：一是沒有明確的國有企業出資人，無論管理和監督的權利歸屬于政府主管部門，或者是屬于專職的國有資產管理局等部門，都沒在具體的體制予以確認。二是對國有企業的監管體制并未真正的建立，國有企業的監管也僅停留在國有企業的經營層面。三是監管效果體現在政企合一，以行政手段為主，多個行政部門共同管理，注重資產實物化管理，國有企業產權單一，且固化難以流動。總的說來，我國國有資產監管體制的演變是伴隨著中國經濟體制的變革不斷進行完善和發展。從計劃經濟時期的直接管理到中國特色社會主義市場經濟改革時期的間接管理，監管體制經歷了從多頭管理到趨于集中管理、從行政化管理到趨于市場化管理、從干預日常經營管理到重在發揮出資人職能管理、從習慣人治管理到趨向依法管理的轉變，這種演進路徑大致脈絡可以歸納為“從管理到監管”的體制演變。
（二）以管企業為主的國有資產管理體制
黨的十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。2003年3月，國務院正式成立國有資產監督管理委員會，2005年5月國務院頒布《企業國有資產監督管理暫時條例》規定國資委代表國務院履行出資人資格，對國有企業資產具有監管職責，不承擔社會公共管理職能。這些標志著國有資產監督管理的體系得以確立，國有產權轉讓監管有了明確的監管主體，并且以法律的形式明確了該主體的監管職能，明確了這一國有資產監管體制以管企業國有資產為主的國有資產管理體制。該體制體現的關鍵核心內容是“管”，是一種“管資產、管人、管事”相結合的國有資產管理體制。
以“管企業為主”的國有資產管理體制，明確了政府以出資方式管理國有企業，在解決政企不分、國有企業多頭管理、“九龍治水”等方面邁出了一大步，為國有企業成為獨立市場主體奠定了體制基礎[2]。解決了國有資產所有者主體長期缺位的問題，國有資產所有權主體的明確保證了國家對企業人、事、資管理的統一，對國有資產強調保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，這種著重全面統一管理，側重 “管理”的監管體制模式不同程度上對國有企業的活力形成了一定的制約，國資監管機構在實施監管過程中既當“婆婆”（監管人）又當“老板”（股東），對企業的人、事、資產等事項事無巨細，無所不管。因對企業日常經營干預過多，作為國有企業的經營管理層對企業日常經營事項的決策受到限制，企業獨立經營自難以真正保障，一定程度上影響了企業本身的創新活力和管理人員的積極性。國有企業首先是企業，是獨立的市場經營主體，須具有完全的民事責任能力從事市場的經濟活動。目前國資監管機構，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企業，為干預企業日常經營活動提供了體制通道，使政府監管者、出資人代表、企業的邊界難以劃清。這使得政府監管效率下降，出資人代表政企關系搖擺，企業自主經營能力和市場競爭力受到制約。可見，此時的 “監管體制”非彼時的“監管體制”，進一步深化國有資產管理體制改革，推進政府監管職能與國有資產出資人職能分離；推進具有行政化管理體制模式向適應市場化的管理體制轉變；廓清政府、國有出資人代表、國有企業的邊界，是實現從“管理體制”到“監管體制”轉變的根本所在。
（三）當前國有資產交易管理體制特點
1. 縱向分級監管。目前國有企業的交易流轉實行企業國有產權歸屬國家統一所有，中央和地方各負其責的分工監管形式，中央和地方分別設立國有資產監督管理機構，行使所有者權利，履行出資人職責。在地方，具有國有企業監管權的職能機構并非完全和中央層級的機構垂直對接，甚至在有些地方的國有資產監管范圍更廣于中央。目前，對國有企業的監管，中央和地方的分工是國務院授權國資委監管負責112家中央企業及下屬企業，地方省、市級國資委負責監管所屬地方企業。盡管現行的法律規定上并未承認地方政府是國有企業資產的最終所有權人，但地方政府實際上掌握著國有企業的運營權、人事權、財產處置權以及受益等財產所有人享有的權能。
2. 橫向分割監管。我國企業國有產權歸全民所有，由國務院代表國家行使所有權，國務院國資監管部門（國資委、財政部等）、省級國資監管部門（國資委、財政廳等）、市級國資監管部門（國資委、財政局等）分級履行出資人職責，因此，國務院國資監管部門、省級國資監管部門、市級國資監管部門是企業國有資產交易的監管主體[3]。目前國資委負責監管112家中央企業國有資產交易流轉，財政部負責監管79個中央行政事業單位及下屬的7 000余家國有企業的國有資產交易流轉①，中央金融類國有資產主要是由財政部委托匯金金融控股公司作為出資人代表對國有控股或參股的金融企業持股，國土資源部負責監管礦產、土地、河流等自然資源類的國有資產交易流轉，還有一些文化類經營性國有資產由文化部門負責監管，但是這些監管的范圍又不是絕對的涇渭分明的。例如，隨著混合所有制改革的推進，因企業間相互參股而引起的企業產權結構調整、投資主體多元化等企業制度改革創新，很多原有的工業企業的經營和投資領域也將更多的進行融合和涉足金融領域。另外，司法、審計、工商行政、統計、勞動保障、環保等部門從不同側面對包括國有資產交易流轉在內的全社會經濟活動進行管理、監督。
3. 監管主體與交易主體“政企合一”。國資委作為國務院直屬特設機構，既可以成為民事主體，又可以作為行政主體行使國家公權力，在監管主體和交易主體資格上存在交又和重疊的現象。現實中，國資委作為政府特設機構，具有政府監管者的職能，對國有資產交易流轉規范性及產權市場的運作合規性進行監管，同時，它又是國有產權交易主體，對國有資產交易事項具有審批權、決策權。這就形成了國有資產交易流轉的監管主體與決策主體合二為一的現象，即政府既充當交易的監管者，又是交易的決策者，“交易監管與交易決策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使國有企業管理職能的同時，也行使國有資產的產權交易流轉的監管職能，很多政府部門習慣于雙重管理職能的特殊權利，不分權責界限的對企業的產權進行處置和決策權進行干預。各部門對國有資產交易流轉的監督實施分割管理，權力責任不清。對于企業產權的轉讓和處置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承擔企業的產權交易流轉監督責任方面則互相推諉，嚴重影響了企業經營效率和國有企業交易流轉的監管效果。
（四）以管資本為主的國有資產監管體制
以管資本為主加強國有資產監管，是十八屆三中全會對國有資產監管提出的要求，為加強和完善國有資產監管體制和機制指明了方向。建立科學有效的國有資產監管體制，是深化國有企業改革的重要環節。目前國有企業已經進入了資產資本化、股權多元化的混合所有制改革和創新階段。全國國有企業改制面達78%，中央企業及其所屬子企業改制面從2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，國有控股上市公司達1 075家，其中，中央企業控股的上市公司376家，占中央企業資產總額的54.9%、凈資產的49.5%、營業收入的59.8%、利潤總額的65.7%[4]。國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變[5]。如何從“管人、管事、管資產”實現“管資本”的監管職能的轉變，是賦予國有資本投資、運營公司這樣的專業平臺的職責和目標。該平臺的建立，意味著在國企的管理結構中，增加了一個層級，其相應的監管理模式也發生了轉變，即從原來的“國資委-國企”變為“國資委-國有資本投資（運營）公司-國企”。與先前國資委既當出資人又履行監管職責的模式相比，國有資本投資（運營）公司對于企業的經營和管理的行為更加適應市場化運作要求，治理結構更加符合現代企業產權制度基本規范、更能避免行政化干預企業的傾向，這對于以前國資委進行國有企業監管過程中“管的過多、管的寬泛、管的不到位”現象都是一個很好的改進。
“管資本”的另一思路體現于“以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業”[2]。這意味著未來更多的國有資產可以轉讓、出售，政府以所得資金償還債務或者填補社會保障體系欠賬。這就需要更加強化國有企業資產交易環節的監管職能，通過政府職能轉變和國有企業監管體制的改革提高監管的效率和效果。在這種情形下，國有企業資產管理體制將真正的實現從“管理”到“監管”的模式轉變。
二、當前國有資產交易流轉監管存在的問題
（一）監管制度問題
1. 缺乏統一的國有資產交易流轉監管制度。從我國國有資產監管的基本情況看，目前仍是一級政府一級財政，一級財政一級投資，一級投資一級監管，即實行的是“國家所有，分級管理”的國有資產監管體制。我國現代意義上的國有資產監管制度體系尚未形成，主要表現在：一是在概念界定和認識上，理論界和實業界通常將監督與監管混為一談，想當然的認為國有資產監管就是國資委的出資人監督，或將國資委的出資人監督職能視為社會公共管理職能的監督；二是財政部門或其他政府主管部門對于國有資產的職能如何設置、如何履行監管責任沒有明確統一的規定；三是國有產權交易的監管實行多頭監管，部門之間監管權能的邊界以及橫向協調機制等缺乏制度安排，容易產生監管執行上的沖突和協調上的不便，往往導致監管責任的缺失，甚至造成國有資產流失。
2. 國有資產交易流轉監管法律制度不健全。盡管《企業國有資產法》和《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》中都設置了國有資產交易監管相關法律規定，然而，關于針對國有資產交易流轉的監管，迄今為止還沒有國家一級的法律法規加以明確規定。目前，我國有資產交易流轉所面臨的一個突出問題就是立法體系滯后，現有法律效力層級低，適應新體制要求的法律法規短缺，沒有完整的國有資產監管法規體系來調整國有資產交易流轉關系、規范國有資產產權轉讓，使國有資產的交易流轉監管缺少必要的依據。例如，《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》只是由國務院國有資產監督管理委員會制定的行政規章，不是嚴格意義上的法律，甚至是行政法規也談不上，效力層次較低，自然權威性差。
3. 國有資產交易評估制度存在疏漏。按照法定程序規定，國有資產進行交易流轉時，需要對擬交易的國有資產委托評估，并辦理相關核準或備案手續。根據我國現行有關法律規定，企業國有產權轉讓價格應當以具有相關資質的資產評估機構作出的評估報告為參考依據。但在實踐中，往往因為國有資產交易評估機制不完善，使得擬交易的國有資產價格被低評或者相關資產漏評現象常有發生。另外，因為國有資產評估機構所提供的評估服務為有償行為，在接受委托評估任務過程中，與擬轉讓的國有資產為載體的相關利益人的形成了權利義務關系。這些利益相關者主要包括委托人、被評估單位甚至是潛在的資產購買人，因為有償服務就意味著利益，因為利益的驅使，會客觀上對于評估機構的獨立、公正和客觀開展評估工作產生一定的影響。實踐中，因執業注冊資產評估師職業道德缺乏或專業勝任能力較差，導致評估不規范、不客觀、不科學，使得被評估的資產大幅“縮水”，給受讓人低價取得國有產權，獲取暴利提供了可乘之機，造成了國有資產在交易流轉環節的流失。
（二）監管程序問題
監管程序是指政府實行監管所必經的步驟、實行標準、法律法規適用，包括批準、決定、審核、備案的步驟等程序性要求。我國國有資產交易流轉監管程序方面存在的主要問題有：
1. 監管程序設計不當。監管程序不當是政府在設計監管制度時沒有按照目標的要求設計適當的步驟和標準，即監管程序設計不符合監管目的，表現為步驟不細致和方法不周全。例如，《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》列明轉讓資產要有轉讓批準的文件，一般是上級政府的批準和決定轉讓決議，或者有轉讓企業的轉讓申請書，但在《辦法》中沒有說明決定和批準要經過什么程序、依據什么方法，法律也沒有規定批準需要嚴格論證合法合理性。
2. 審批權限劃分不夠清晰。國有資產交易流轉的審批權限問題，總體原則是由政府審批，分中央政府、省級和地市級三級政府，中央企業集團公司審批三級以下企業產權的流轉，集團及集團以下二級企業控制權發生變動的，則由集團企業本級政府審批決定。現行的法律制度對于國資部門直接監管企業的層級問題、審批權限劃分等沒有進行明確界定[6]。國有資產監管審批程序層級問題會影響國有資產交易流轉的監管責任的落實及監管效果。
3. 轉讓程序不夠規范。在實踐中，因為國有資產轉讓的監管主體權利義務不匹配，出資人、經營人和監管人的定位不清晰，轉讓的程序不規范的情況時有發生，例如有些國有資產交易并未按規定進場，有的雖然形式上進場，但卻私下通過指定交易對象、訂立陰陽合同（如備忘錄、補充協議）等方式規避國家規定，導致國有資產大量流失。
4. 轉讓過程不夠透明。以公開透明、公平公正的方式進行國有資產交易流轉是實現國有資產轉讓有效監管的重要條件。在國有企業合并分立、開展重大投資、轉讓重大資產等重大事項中不公開透明，這導致了在國有產權交易流轉過程中出現資產評估不實、虛構虛增成本、違規審批、隱匿轉移、侵占私吞國有資產的違法違紀行為，造成了國有資產的流失[6]。
（三）基礎管理問題
1. 基礎管理缺乏法律規范。對國有產權的界定、登記和糾紛的處理等均屬于國有資產產權基礎管理工作。我國現行的法律體系中，沒有明確的立法條文對產權基礎管理工作進行界定和規范，也未通過法律明確授權相關部門進行法律解釋或制定相關實施細則。
2. 國有產權界定模糊。國有產權的界定是進行產權交易流轉的基礎，不僅是國企改制重組還是國有資產兼并收購都須以明確的產權歸屬和權能界定為前提條件。國有資產流失中很多問題也跟產權界定不清有很大關系。我國現行的產權交易流轉制度中，對于產權的概念沒有形成統一和權威的界定，導致實踐中因產權關系不明產生各種爭議層出不窮，甚至產生了嚴重的刑事案件。
3. 監管責任意識有待提高。國有資產監管部門的監管人員責任意識淡薄，對于國有企業交易流轉監管不到位或者監管流于表面，沒有意識到監管責任的重要性，導致國有資產流失。其主要表現在：一是國資監管部門和產權交易機構的工作人員自身條件不過硬，綜合素質水平較低，對于國有資產交易監管疏于把關，缺少監督意識和責任心，使得交易環節監督有形無實；二是國有資產監管部門領導和國有企業管理人員對于企業產權交易決策遲滯或為了工作績效搶進度；三是有些地方政府為了完成工作計劃或為了追求某種形式上的效果，不顧實際情況，生搬硬套的要求企業限定的時間內完成企改制、重組、資產轉讓處置等產權交易行為，將國有企業的改革視為一項政治任務去落實。這樣做的結果，往往會留下一系列的后遺癥，甚至造成不可彌補的國有資產流失。
三、國有資產交易監管體制改革創新的目標
1. 建立“大國資監管體制”。按照“政企分開、政資分開”原則，加快推進國有資產管理體制改革，明確國資監管機構功能定位，建立“大國資交易流轉監管體制”。“大國資交易流轉監管體制”指的是將國有經營性資產的交易流轉納入集中統一的國有資產監管體制。將國有資產監管的權能交由不同的部門承擔，形成有效的分權與制衡機制。國資委負責制訂國有資產監管規則，通過規劃布局和國有資本經營預算戰略性地配置國有資本。國有資本經營公司對國有資產進行具體的運營和管理，實現國有資產的保值增值。通過“大國資”監管體制的建立，覆蓋經營性國有資產，在加強國資委系統建設上形成合力，建立有效的國有資產交易流轉監管機制，在推進國有資產優化配置上打造有效的對接平臺，促使國有經濟飛躍性的發展。
2. 建立“監管”與“運營”分離的國資交易監管體制。按照“決策、執行與監督”分離的原則，適應國有資產管理體制改革的新要求，明確國有資產交易流轉監管主體的性質、監管內容及主要職責，建立覆蓋經營性資產在內的，統一高效的國有資產交易流轉監管體制。建立高效統一的監管體制，國有資產監管機構所履行的職責是代表政府行使監管職能，這種職能范圍中所擔當的是一個專業的監管角色。如果國有資產監管機構履職監管責任的同時，又擔當政府對企業的決策和執行等角色，這種職能上的沖突與職能主體的重疊不僅會影響監管的力度，同時對監管機構會造成職能沖突與角色錯位。從監管成效來看，如果國有資產監管機構同時履行對國有企業的決策、執行和監督職能的話，由于這些職能的內在要求必然會產生內部的沖突，國有資產監管機構很難在其中尋找到一個恰當的平衡點，進而造成國有資產監管效果的實際根本無法達到目標需求，實現理想的監管效果
3. 從適應資產管理向適應資本監管體制轉變。隨著國有資產管理體制改革的推進，國有資產管理方式和管理重點都將發生深刻調整，由原來的管國有資產為主向管國有資本為主轉變。從原來注重資產實物形態向注重資產的價值形態轉變。監管客體形態的變化，必然要求交易流轉監管方式、監管手段和監管制度的相應調整變化。以管資本為主加強國有資產監管，形成具有不同功能的國有資本投資運營主體。推進國有資本在一般競爭性領域的合理流動與有序進退，提高國有資本配置效率。將國資轉讓的監管要求體現在公司章程中，使公司章程真正成為在法律法規規范下，行使出資人權利的重要手段和基本依據。
4. 從適應國有制監管向多種所有制監管轉變。伴隨著國有資產國企改革的加快，國有資產結構布局戰略調整加大，國有資本內部的調整優化及交易流轉、國有資本與民營資本的交易流轉、國有資本與國外資本的交易流轉，以及股權激勵制度的創新必將快速發展，這為國有資產的交易流轉監管實踐提出了新的要求。對尚未實行混合所有制改革的國有企業（包括國有獨資企業和集團公司），應盡快建立符合現代企業產權制度和法人治理結構的規范的公司化改造，完善法人治理結構是建立現代企業制度的核心。通過完善混合所有制企業法人治理結構，形成企業的內部監督與外部監督相結合的監督管理機制，以適應產權交易國有制間流轉監管向多種所有制間流轉監管轉變。
5. 從重在國內監管向內外結合監管轉變。“十三五時期”伴隨我國“一帶一路”國際化戰略實施，我國外向型經濟將迎來快速發展的良好機遇。國有資本“走出去”步伐加快，在規模擴張、兼并重組、海外市場拓展、國際合作等涉及國有資本融合、交易事項必然增多；另一方面，隨著“引進來”戰略的深度發展，我國引入外資、利用外資水平的質量和水平在不斷提升，國有資本與國外資本之間并購轉讓、合資合作等商業往來會日趨頻繁，國有資本與國際資本跨境交易流轉、國有資本與國外資本在國內交易流轉必將成為一種新常態，國有資本交易流轉監管能力必然要適應國際化趨勢的要求。在國際同業監管慣例的了解、人才培訓培養、法律法規建立完善等方面都要打好基礎、做好準備。
6. 由重在保值增值監管向保值增值與功能實現結合監管轉變。推進國有資本向關系國家經濟安全、國民經濟命脈和國計民生重點領域流轉集中，發揮國有經濟引領作用、帶動作用，增強國有經濟活力和市場競爭力，是國有資本存在和自身功能所決定的。國有資本交易流轉實現保值增值是基本要求，而在一定條件下，達成功能的實現更加重要。在現實的操作用，需要建立一套科學客觀的衡量機制和評價標準，使國有資本交易流轉在保值增值和功能實現之間取得平衡或最優的選擇。
7. 由重在程序型監管向程序與戰略結合監管轉變。國有資本交易流轉涉及兩大方面問題，一是誰來決策交易流轉，決策程序是否規范，交易過程是否符合制度要求；二是標的國有資本能否轉讓，對轉讓對象的要求是否明確并符合規定的條件。前者屬于程序性監管職責，后者注重戰略型監管或戰略型審查。伴隨國有資產結構和布局戰略性調整，以國有資本經營為主的經營體制正在形成，國有資本調整整合力度、并購重組力度、交易流轉力度加大，這對交易流轉中的程序監管和戰略監管都提出了更高的要求。
四、從“管理”到“監管”的突破路徑設計
構建一個監管統一、程序規范、運作高效的國有資產交易流轉監管體制，客觀上需要政府、股東（或出資人代表）、交易市場、中介機構、社會媒體各方分工明確、各司其職、協調順暢、規范運作，形成合力監管的體制格局。從國有資產交易流轉監管體制現有模式到目標模式，實現“三突破”。
（一）實現監管體制突破
1. 按照“政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離”原則，推進國有資產的管理、運營和監督三大部分相互分離，構建三大獨立的責任主體。國有資產交易監管行為有別于政府對國有資產管理運營的干預行為，只有在行政系統內進行權力制衡和政資分開才能有效保持監管機構的相對獨立性，才能更好的能發揮監管的成效。在政企分離、所有權與經營權分離情況下，國有資產的管理主體、運營主體和監督主體將分別依據權能劃分行使相應的權利，進行權力的分工與制衡，更有效的發揮各自的職能和履行應有的責任。
2. 明確國有資產交易流轉監管主體職責。科學、合理、合規的界定縱向和橫向國有資產監管機構的權責邊界。首先須明確中央和地方國有資產管轄范圍和邊界，根據中央和地方國有資產監管機構各自所擁有的對國有資產監管的權能進行責任劃分，在此基礎上，切實履行監管職責，做到責權利對等和統一。
3. 推進中央與地方分治監管向上下一體化監管轉變，建立縱向“大國資監管體制”，構造一個專業化的政府監管主體。未來的國有資產監管體制必須實現從管國企到管國資的跨越。組建“大國資監管體制”，需要打破縱向分級監管的體制模式，構建隸屬明確、上下一體的國資監管體制。
（二）實現監管范圍突破
1. 推進由重點、局部經營性資產交易監管向全覆蓋經營性資產交易流轉監管轉變，實現由多元監管主體向單一監管主體轉變，構建一個全覆蓋經營性資產交易流轉的監管主體。盡快將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉為經營性的國有資產納入監管范圍，統一規劃、統一國資預算編制、統一產權管理與監督，實現經營性國有資產監管的全覆蓋，確保國有資產出資人職能的完整。
2. 國有資產交易監管責任的落實，需要從法律上明確主要監管部門的監管職責、權屬邊界，避免多頭監管帶來的責任落空現象。監管主體權責統一，職能明確，并設立監管追責制度，強化監管主體的監管力度和監管執行效果。
3. 增強國有資產交易流轉監管的透明度，促使廣泛的社會監督成為交易流轉監管的重要組成部分。國有資產交易流轉的情況及時向社會通報，設置有效的公開程序和增加公開的透明度，在不泄露國有資產產權商業機密的情況下，公布交易流轉的重要決策事項及流轉執行情況等，便于國有企業職工、股東、債權人、財稅部門等利益相關人和社會媒體等，對于國有資產的交易和流轉情況進行查詢和監督，實現國有資產交易流轉監督的全社會范圍覆蓋。
（三）實現監管制度突破
適應國企改革的新形勢、新要求，加快推進《國有資產交易法》立法進程，提升國有資產交易流轉監管專項法律層級，逐步形成一套較完善的法律法規制度體系。為此，加快推進國有資產交易流轉體制改革，重點應在以下幾方面取得實質性突破：
1. 改革“縱橫分治”的體制格局，建立統一、規范、高效的國有資產交易流轉監管體制。國資委通過組建國有資本投資運營公司，形成“統一監管、分散出資”的國資委體系。在新的國資體系中，國資委的身份從既是出資人又是監管者的“雙重”轉向“統一監管”的角色狀態，國有資本投資運營公司承當營利性國企的直接出資人。
2. 加強國有產權監管制度建設。監管主體和交易主體分別進行權責分配與設置，按照各主體不同的功能進行定位，避免監管主體和交易主體重疊和交叉，實行監管主體和交易主體分離，運行獨立，資產交易和資產監管分別在兩個不同的層面展開。加強產權保護法律制度建設，依法保護各所有制權益。
3. 明確產權交易市場的法律地位及在資本市場體系。適時推進產權交易法制定，提升監管的約束力和執行力。要建立科學的國有資產交易監管執行規則和監管程序，堵住由于法律、法規缺位造成的國有資產流轉環節監督缺位而產生的國有資產流失的渠道。完善立法，推進保護國有資產流轉環節監管的相關法規與制度的出臺，為國有資產交易流轉的監管提供依據和執行規范。
五、結論和建議
國有資產管理體制完成從“管理”到“監管”變革，是一個漸進的過程，需要體制機制的不斷改革創新。通過前述的分析，得出結論和建議如下。
1. 從“管理”到“監管”的體制轉變，意味著從原國有資產管體制向國有資本監管體制的轉變；意味著集“婆婆”與“老板”為一身的監管主體向專業監管主體的轉變；意味著原注重資產實物形態管理向追求資本價值形態監管的轉變；意味著從注重資產經營、保值增值管理向強化資本運作、功能發揮的監管轉變；意味著從原行政化管理向市場化運作監管的轉變。
2. 對國有資產交易流轉的監管，有體制層面的問題，也有程序層面的問題，體制作用是主要的，監管體制的定位、職能的劃定是決定性因素。我國尚未建立起完整統一的國有資產交易流轉監管制度，國有資產交易流轉監管體制還存在諸多問題，有制度方面的問題，如國有資產交易流轉監管法律制度不健全、轉讓價格評估制度存在疏漏等；也有程序方面的問題，如監管程序不當、程序不公開透明、國有資產交易轉讓程序不規范等；還有基礎管理方面的問題，如管理行為失范，國有產權界定不清、監管主體模糊等。
3. 從“管理”到“監管”的體制變革，需要監管體制、監管范圍、監管制度的“三突破”；需要推進從資產監管向資本監管轉變、從重在國有制間監管向多種所有制間監管轉變、由重在國內流轉監管向國內與國外結合監管轉變、由重在保值增值監管向保值增值與功能實現結合監管轉變、由重在程序型監管向程序與戰略結合監管轉變。
注釋：
①財政部監管的企業主要分為三類：第一類是部屬企業，即中央行政事業單位所屬企業，共有79個部門7000多家企業。第二類是金融類企業。從中央所屬的國有金融企業國資管理上看，主要由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業履行出資人權利和行使涉及資產評估、產權登記、轉讓審批等監管權力。第三類是財務關系在財政部單列的國有企業。
參考文獻：
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然而，投資石油類似于IT風險投資，伴隨離收益前景的是高風險。因此初出國門的民營資本要盡量低調，采取合資而非獨資，最好有西方合作伙伴，并盡量拉入項目所在國的國有資本，有時哪怕要為此犧牲部分利益，如送干股等。
中國三大石油公司的國有性質正成為它們海外投資經營的軟肋之一。中海油競購美國優尼科石油公司受阻，以及2002年底中石油竟拍收購俄羅斯斯拉夫石油公司無功而返，皆因“國有”二字。
國有企業，特別是中國石油三巨頭這樣的超級國企，不論在哪里掛牌上市，只要國有股占大多數(這個比例在中石油和中石化分別為90％和67．92％)，就會被人認定受政府控制，許多正常商業行為會被說成是執行政府意圖。可以斷定，隨著中國國力不斷增長，對石油及其它形式能源的需求不斷加大，中國在海外能源資源的收購活動也會隨之增多，類似優尼科及斯拉夫石油收購案的爭議和阻力也會越來越大。
在市場化、私有化大行其道的今天，西方國家很難拒絕一般企業的市場行為。因此，中國如果期待靠“走出去”滿足國內能源需求，就必須因應形勢，另辟蹊徑，鼓勵、組織和協助民營資本走出國門，為中國的資本輸出、為中國的石油安全打通另外一條通道。我們認為，中國的石油安全保障的要求是全方位的，如同國家海上安全保障一樣，戰略核潛艇和緝私快艇都不能缺少――大型國有石油企業和民營石油企業應該互為補充，共同發展。
民間資本在國內艱難采油
2005年2月，國務院頒布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(亦被稱為“非公有制經濟36條”)，為民間資本進入石油業打開了大門。而新成立的國務院能源辦也已將產業改革作為任務之一，相信引入不同所有制的石油企業將是主要內容。
事實上，此前民間資本已悄悄地進入由三大國有石油公司一統江湖的中國石油產業，掘井采油。在新疆、黑龍江、山東、陜西等地，幾乎只要有國有石油企業的地方，就有民營企業的影子。
早在1994年4月13日，中石油與陜西省政府簽署了《關于開發陜北地區石油資源的協議》(簡稱4．13協議)。該協議出臺的背景是，由于登記面積界限不精確，在陜北地區各家勢力范圍劃界不準，“中央軍”(長慶石油、中石化)和“地方軍”(延長石油)常常就越界問題發生矛盾沖突。協議核心內容是從長慶油田登記范圍內劃出約500平方公里，由安塞等6個縣組織開發。同時約定，從長慶油田和延長油礦劃出1080平方公里，以委托、聯合等方式，由延安、榆林有關縣區組織開發，將靖邊以南的3500平方公里歸長慶油田和地方聯合開發。各縣由于缺乏資金和技術，可采用招商引資、出讓井位的方式，引進聯營單位參與石油開發，其中包括個體私營企業。
以“4?13協議”為依據，各縣政府開始大規模對外招商引資，民間投資人涌入石油開發，其中包括不少溫州民間資本。到1998年底，延安、榆林地區各縣石油開發總投入已達50．5億元，其中聯營企業32．9億元，共鉆井5561口，年產油量達到168萬噸。石油開發收入占到地方財政的80％，6年翻了50倍。到2000年底，僅延安、榆林兩市就引進民間石油投資者1039家，打井4473口，形成原油生產能力100萬噸。
新疆工商聯石油業商會籌備組組長陳環英到塔里木、克拉瑪依等油田進行考察，也發現在一些油田及邊緣地帶，有不少個體老板在報廢的油井采油，不過采出的油要按規定交售給租賃方，而且采油都是悄悄進行的。
在“非公經濟36條”出臺之前，礙于法規限制，這些民間資本基本上都是以生產承包或名義上以地方政府所有，實際由私人控制等形式開采一些小規模的油氣田，而且還常常是將中石油、中石化等公司“廢棄后”的油氣井接過來采收，所生產出的油氣，并不在官方統計之中，具體數目目前還是個謎。
但去年以來發生的“陜北石油事件”，給熱衷石油投資的民營資本提了個醒。民營資本無論是資金、技術還是經驗都遠遠落后于國有石油公司，在短時間內要將“非公經濟36條”帶來的機會真正變成現實、在國內石油業取得實質性突破無疑仍將面臨種種困難。
在民營資本進入石油業遭遇投資困局之際，長聯石油控股有限公司的思路就頗具啟發性。
雖然在中海油競購優尼科的沸沸揚揚中，長聯石油6月29日在北京的誕生顯得平淡了許多，但是長聯石油董事會主席龔家龍志向遠大，口氣不小：長聯石油的目標是成為集勘探開采、煉油化工、倉儲物流、銷售批零、進出口為一體的大型跨國石油集團公司，覆蓋整個石油產業鏈。成立初期，“長聯石油”將側重于海外找油，希望通過與大型國有企業以及跨國石油集團合作，滿足中國日益增長的石油需求(附文1)。
在石油行業，長聯石油并不是民營資本第一人，而且它這種“大而全”的宏偉藍圖在現實操作上也許會遇到很多困難，但其成立之初著眼于“走出去”，對中國石油業來說，則有可能是一種歷史性突破。
事實上，先知先覺者已邁出了第一步。2001年，魯冠球旗下的萬向集團獲得美國德州6個區塊的開采權。截至2004年，萬向集團投資了1000萬美元，在德州鉆探了100口油井，年回報率都保持在50-60％左右。更新的案例是，2005年6月17日，在黑龍江省哈爾濱市舉行的第16屆經濟貿易洽談會上，黑龍江的一家民營企業――黑龍江龍都石油銷售公司聲稱已與俄羅斯油都石油公司簽署了一份總投資為10億元人民幣的意向性協議，計劃在俄羅斯秋明油田建一座煉油廠，加工后的成品油中的1／3即200萬噸銷往中國。
那么，民營資本進入國際前景如何呢?
彼棄我取可在小區塊一搏
限于經驗和資本等因素，民營企業在海外石油業的最佳突破點應是國際石油巨頭忽視的小區塊(業內又稱邊際油田，marginal fields)開發。
在全球石油業中，即使是中石化、中石油、中海油這三大石油公司海外業務與國際巨頭們相比，所占份額也很小(表1)，這也從一個角度反映出二者之間實力差距。而國內民營資本與國際石油巨頭之間的實力對比，更無異于小舢板與巨輪，相差若干等量級。
那么，在國際石油巨頭主宰的全球石油業中，國內民營資本如何才能分一杯羹?我們認為，走出國門的民營資本應把目光放在小區塊的勘探開發上。
在石油資源開采方面，
聚光燈下最搶眼的是大型或超大型油氣田項目，其勘探、開發、及生產投資動輒十億或上百億美元。但大型項目之外還有眾多被稱作“小區塊”的小項目，尤其是勘探階段的區塊，根據地質前景以及當地政府財政需要，有時幾百萬美元就能取得區塊的部分甚或全部權益。
而且大型國際石油公司對“小區塊”往往棄之不往。
一是因為大公司固定成本高，經濟規模也隨之增大。因為項目無論大小，有些環節是相同的，如評估、實施、管理等階段，又如在行政、人事、財務等方面，大小項目的工作內容基本一樣，因此人力資源分配也一樣。在大公司，一般由于程序多，涉及人手也多，而且其平均人力成本高，這也使得其固定成本較高。
二是，一般具規模的石油公司市值都在百億美元以上，中石油集團超過千億元，埃克森在4千億元左右。對上市公司而言，股價是成敗的最集中的體現，而投資者關心的是用多大代價換來多少儲量增加。一個5千萬桶的儲量發現可以讓個人或小公司發大財，但放在大公司幾十、上百億桶的儲量存量中，增量微乎其微。與此同時，小區塊的勘探開發生產中面臨的許多問題與大油田是同樣的，如安全和環保等等。由于規模相對細微，小區塊就算最后成功，也不能在市場激起一點漣漪，對大公司可謂吃力不討好。
因此，小區塊將成為國內民營資本非常重要的機會。從相關統計數據來看，國內民營資本完全具備開發小區塊的資本實力。中國工商聯統計數據顯示，截至2003年底，中國登記的私營企業達300．52萬戶，注冊資本35305億元人民幣；個體工商戶達2353．19萬戶，注冊資金4186．99億元。而且目前正以平均每天增加1500多家民營企業，注冊資本每天增加30億元的速度飛躍發展。從企業層面看，中國目前90％的企業是中小企業，而中小企業大多是民營企業。中國GDP的55．6％、工業新增產值的74．7％、社會銷售額的58．9％、稅收的46。2％和出口總額的62．3％都是由中小企業創造的。而且，近年來民間資本的投資能力也得到了大幅提升。統計數據顯示，2004年私營企業固定資產投資為5817．9億元，2005年一季度為1114．4億元。
在國際石油業中，小區塊大致包含以下四種：
(1)數據不足 已有地質數據十分原始，儲量前景很不明朗。區塊擁有者(有時是政府)出于不同考慮，比如希望借助外國資本和技術探明儲量，或者為了解決財政問題而拿出來轉讓。由于數據不足，這類區塊地質風險較大，可謂真正的冒險。但增值潛力也很大，接手后投入一些勘探工作(如地震勘探)，也許并不要等探明儲量，只要數據顯示前景看好，就可以進一步融資或套現了。2001年印度政府曾組織過一輪招標，希望借外國公司力量對其國內原始區塊資源做進一步勘探，當時的海外投標者多為小公司。
(2)規模不夠 區塊上已有足夠勘探工作證明有油氣藏，但儲量相對太小，未達到經濟規模而暫時沒有開發。世界上這種區塊比比皆是。如英國就有250處油氣發現由于規模小而來開發。中石油集團在非洲尼日爾已有發現，但同樣因為規模不大至今未開發。
(3)開采后的油田 目前全球存在許多曾經開采過、但現在已廢棄的油田。過去決定廢棄是根據當時的技術條件做出的，很可能借助新的采收技術可讓這些油田重新進入生產階段。尼日利亞就曾有這類區塊來華招商。在美國，有許多老油井供人二次三次開發，有時十幾萬美元就能買來試試。
(4)退還的區塊 在國際上，一般投資者同政府的最初協議中會規定，在勘探的不同階段結束后，區塊權益所有者必須按一定比例退還區塊給政府，后者會將這些退回的區塊重新簽出給其他公司。可以想像，這類區塊往往處于邊緣地域，而且面積零散。這也可能成為小公司的機會。
值得注意的是，所謂油田的經濟規模是個可變動的目標，受許多因素影響，如技術發展就可能導致開采成本下降或提高采收率，采收率已從過去相當長時期的30％提升到40％，業內預計十年左右能到50％。這都可能使原來非經濟的儲量規模變為經濟的。對經濟規模影響最大的當然是油價長期走勢，因為這是公司做投資決策的重要依據。世界重要商業機構和石油組織已將油價長期走勢預測從兩三年前的25-30美元提升至40美元，無疑，這會導致許多原有非經濟發現變為可開采了。國際上也不乏小區塊變大蛋糕的案例。亨特石油(Hunt Oil)的創始人哈羅得森?拉菲耶特?亨特[Haroldson Lafayette Hunt(1889-1974)]，就是以3萬美元買下了儲量60億桶的區塊，搖身成為世界級富豪的。
如何找到合適的區塊?
聘用顧問公司或中間商，協助公關拿下區塊，是海外項目實踐中的常規做法。
安贏得“5％先生”(Mr．5％)這個著名桂冠(一戰后，戰敗者德國25％的權益被轉給法國人，古本克安仍維持了其5％的股份)。從那時起，業內中間商的交易傭金常常以5％為基準。古本克安也從此成為世代石油中間商們最羨慕和景仰的人物。
事實上，即使在所謂透明的西方國家如英美者，與擁有“話事權”的人吃頓飯都要付錢通過人安排才能做到，而且石油永遠和經濟以外的各種利益交織在一起，沒有其他力量來擺平，單靠商業理由是很難成功的。
中海油競購優尼科的過程中，中海油就聘請了美國的公策公司和英國的布隆思維克集團，展開游說大戰以盡快消除美方一些反對派人士的疑慮。據美國媒體報道，這兩家公司除了均為國際知名公關公司之外，還有一個共同點，即最擅長處理和化解不利輿論。公策公司的總裁、美國著名公關專家Mark Palmer，曾在安然公司破產后輿論最不利的情況下出任安然公司發言人，幫助安然順利完成了艱難的破產過程。其副總裁Mark McKinnon曾是現任總統布什2004年競選連任時的公關主任，是布什總統連任成功的關鍵智囊人物；而布隆思維克集團則同為安然公司和泰科國際破產后的公關顧問。
掌握相對確切的數據后，就可啟動評估程序了。初步技術評估的目的是對項目的地質前景作粗略判斷。但即使前景看好，往往距離探明儲量還有很長的路，需要許多進一步的勘探工作。
為了做好項目評估，在核心投資團隊中，必須要有地質學家和地球物理學家，他們能對區塊原始技術資料做出初步判斷。國際石油市場上，權益待售的區塊都有程度不同的技術資料，包括地震勘探數據，以及在此基礎上形成的評估報告。除轉讓方外，技術資料的來源可能還有所在國政府、曾經在區塊或周邊區塊做過勘探的其他公司、以及某些評估公司，它們一般在倫敦、休斯頓、卡爾加里、新加坡。通常只要出錢，就能獲得這些數據。
下一步是經濟技術判斷，這時一位有海外項目運作經驗的財務人士會很有幫
助。要弄清在不同儲量水平下，從勘探、開發、生產到把油氣運出去的總成本是多少，在一定油價水平下，盈虧平衡點在哪里。
如果初步經濟技術判斷可行，則可通過簽訂框架協議或諒解備忘錄而進入盡職調查。一般地，這時權益轉讓方要提供更多的技術數據或運營資料(如果項目己在進行中)，投資者要組織更多人力作評估。盡職調查的另一個主要內容是法律，要回答的問題包括所轉讓權益是否界定分明、投資財團的聯合作業協議、與政府間的合約形式和內容、所在國法制環境等等。
東南亞可視為中國內地民營企業走向國際石油業的重點地區(圖1)。首先是項目資源豐富，而且該地區是海外華人聚集地，其中不乏當地經濟商業圈中的表表者，在社會各方面都己建立了很大影響，他們可通過不同角色為內地民企提供油氣資源項目。其次，東南亞國家如印尼、泰國、菲律賓等普遍與中國關系良好，對減少石油政治風險有一定保障。第三，融資相對容易，香港與新加坡這兩個亞洲最富活力、國際化程度最高的金融市場均在這一地區。尤其是新加坡，它處于中東原油經馬六甲海峽進入東亞的中間點上，借助這一地理優勢，新加坡己發展出圍繞石油的系列行業，如港口、碼頭、船運、船舶建造、石化、甚至燃油期貨，并是區內許多小型石油公司上市掛牌地。Pearl Oil就是在新加坡上市的小型石油公司。
活躍在香港及新加坡市場的資本對區內油氣項目的認知和了解程度較深，風險接受程度較高，利于日后項目上市或其他渠道融資。
此外，東南亞靠近中國內地市場，而內地市場是其油氣資源的主要出口目的地。中國資本投入不僅帶來資金，更有市場概念，為日后進一步融資奠定基礎，應當會受到歡迎。
以財團投資，外包業務的形式完成區塊開發
在石油界上游，小公司要想做強做大或發大財，出路可有兩條：(1)資產(區塊)增值后進一步融資；(2)賣給大公司套現走人。
財團投資是行業特色
第一條出路其實就是引入新的資金和合作伙伴繼續進行區塊的勘探開發。事實上，石油上游的投資要求大，投資者面臨的往往是財務風險。業界為減少財務風險的主要應對方法是聯合組織財團(consortium)，共同開發。在全球大大小小的石油項目中，除極少數外，絕大部分都采用這種費用共擔、風險共擔、成果共享的方式。要參與一個一億美元的石油勘探項目，也許一千萬美元就夠了。
一般來講，財團是比公司松散的項目運作組織，其成員多為能源公司，但也有其他行業的企業甚至個人。通常是財團與資源所在國簽訂協議，界定勘探及開采權益，以及相應責任，包括每年最低工作量等等。財團成員間關系不如公司股東緊密，所以對成員的要求，特別是出資要求比公司股東嚴得多。而約束各方責權利的法律文件常稱作聯合作業協議(Joint Operating Agreement，簡稱JOA)。
聯合作業協議通常規定，財團成員必須根據表決通過的預算及時支付所承擔的費用，不然很快就會面臨表決權喪失、權益被快速攤薄、最后完全出局的結果。要求如此嚴苛是因為前方工程作業不能停頓，任何一個階段環節都必須資金到位才能開展，否則整個財團遭到損失，輕則失去時間、遭到罰款，重則(如不能完成向政府承諾的工作計劃)就會失去區塊，原有投資化為烏有。所以要想入局從事上游投資，必須對自身資金能力有充分估計。
財團成員中的某一家，往往是權益最大或有行業經驗者擔任作業者(Operator)，負責制訂工作計劃、預算、組織作業實施、協調成員關系、負責與政府和非政府組織(如環保、衛生、聯合國機構等)聯絡對話等等。因此財團內作業者地位很重要。
作業者本身一般是石油公司，并在作業內容的某些部分有特長，所以不排除作業者承擔部分工程；―但其主要功能是計劃、組織、協調，負責外包項目的招投標，保證承包商按時各就各位，保質保量地完成工作(附文2)。
因此，在這種國際會戰中，整個項目管理環環相扣，任何一段的滯后都可能導致全局延誤。
專業分工以降低技術和管理風險
毫不夸張地說，即使是一家毫無石油業經歷的公司拿到區塊后也可以一路做下去。方法便是分包：從上游勘探的起點，一直到煉化把原油變成各種燃料或化工品，直至銷售，一條龍的“交鑰匙”工程，全都會有專業公司踴躍代勞。
事實上，分工也是國際石油業的通行做法，這也是為什么埃克森、殼牌等能以中石油1／5的員工卻做出4-5倍的生意的主要原因之一。分工帶來資源相對集中、專注，使專門服務公司在技術水平和產品質量上精益求精，效率捉高。同時、由于上游投資隨市場供需變化而起伏，區塊遍布全球各地，更因涉及紛繁復雜的各種技術和工程要求，以及其他因素如法律、當地環境等等，沒有一家石油公司，哪怕是最大的綜合性石油公司也無法一包到底，而必須走分工和外包的路線。
由于分工明細，勘探開發作業是真正的國際合作，承包者來自全球各地，把這些隊伍和相應的物資設備按作業要求組織到一起本身就是一項挑戰。不同承包商的啟動和進出場時間精確到以單日計，承包合同對每誤一天工都有明確的處罰要求，所以除了工作質量，時效也是合作的主要內容。反過來也一樣，如承包公司人員設備已進場卻由于甲方(財團)的原因而不能開工，也是以天計算處以高額罰款。
長期分工協作的市場環境，使石油界不僅出現了像埃克森和殼牌等這樣的巨人公司，也培育出專事承包服務的大型工程公司，其中的超級明星包括哈里伯頓(Halliburton)、Bechtel、Fluor Daniel、施倫貝謝(Schlumberger)等。拱衛這些星級公司的是數不清的規模不等、專長不一的中小承包商，其最細小者可能是休斯頓或卡爾加里專事給人分析數據報告的幾個大學畢業生。
因此，民營資本一旦在海外拿到石油區塊，就可以充分利用這一行業特點，將一切可以外包的業務全部外判給專業公司，包括中石油、中石化、中海油等專業公司，而把重點放在投資管理上。實踐表明，幾乎所有作業范圍，從地震勘探、鉆井、測錄、管輸等任何一個環節都可以外判。
當然，業務外判對公司自身跟蹤、協調、綜合管理能力等提出了更高要求。海外有數不清的小型石油公司，人數很少，但其共同特點是關鍵人士都具有大型石油公司的工作經歷，洞曉國際項目運作程序。
“倒區塊”以小博大也是民營資本可選擇的出路
手中小區塊增值后賣給大公司套現走人也不失為良策。美國的馮科能源公司在非洲海域的操作便是經典案例。
馮科能源(Vanco Energy)是休斯頓一家小型私人獨立石油公司，雇員僅50人左右，但卻有50年的歷史。在公司成立前期，馮科一直在美國本土打轉，直到上世紀70年代，它開
始在英國北海等法制環境相對安全的地方試水。進入上世紀90年代后，馮科創始人、董事長兼總裁基尼?馮?戴克(Gene Van Dyke)相信大片未開發的非洲近海海域將是下一輪的勘探熱點。
于是馮科開始在非洲廉價“圈海”，摩洛哥、加蓬、納米比亞、加納、赤道幾內亞、象牙海岸、甚至東非的馬達加斯加都成為其目標。由于大公司對這些區域尚處于“睡眠狀”，馮科用極便宜的代價就擁有了大片具有初步地質前景的區域。在整個西非海域，馮科擁有的面積達1600萬英畝，是最大的“海主”――海上面積所有者。
1998年，馮科與摩洛哥國家石油公司簽約，拿下摩洛哥西北海域穆爾(Haute Mer)區塊的初步勘探權。馬上展開的二維地震表明前景不錯，并將希望區域延至南部另一片叫塔芬尼(R9s Tafelney)的區塊。馮科于是從塔芬尼的權益擁有者拉斯莫(Lasmo，后為意大利公司Agip兼并，Agip又為ENI兼并)手中取得塔芬尼60％權益(ENl40％)并成為作業者。
1999年，馮科對穆爾及塔芬尼兩個區塊又實施了3500公里的二維地震勘探。2001年再對兩個區塊實施3000公里的三維地震勘探，并計劃于2004年在塔芬尼開鉆其在摩洛哥的第一口深水井――“鯊魚一號”。由于深水探井開支龐大，馮科于是引入中海油，2004年4月中海油入局并成為塔芬尼區塊15％權益所有者。很快鯊魚一號開鉆，并不算成功(完鉆水深2125半，總深3976米)，但財團伙伴們沒有灰心。事實上，中海油入局后，摩洛哥國家石油公司也入局成為塔芬尼區塊25％權益所有者，最終的權益比例是馮科33．75％、ENl30％、中海油11．25％。
根據2000年3月16日通過的摩洛哥石油法修正案，國家石油公司有權參與最多不超過25％的權益。照慣例，國有公司參與時，一般僅只按財團原有投資加一定利息計算權益轉讓費，而且不一定給現金，往往用未來產油／氣后的稅收減免來抵扣。但國有公司自參與日起，必須如財團其他成員般按比例承擔開發費用。由于公司的私有性，馮科在摩洛哥及非洲其他海域的最原始投資，即當初付給政府那筆錢(業內叫簽約費Signing Bonus)是多少難以得知，但根據以往經驗判斷估計不會多，如在摩洛哥很難超過300萬美元。業內有傳言說中海油在這一區塊的投資為500萬美元，500萬美元只占15％的權益，可見馮利：的餅做大了很多。
現在對馮科手中區塊有興趣的遠不止中海油一家。想談的和正在談的，還有馬來西亞國家石油公司、印度國家石油公司(ONGC)、雪佛龍、埃克森等等。小小馮科，竟成了諸多巨頭爭相示好的對象，手中區塊價值成倍上升。
現階段民蕾資本海外尋油類似于IT業的風險投資
在石油界上游，小公司小老板無論是想在資產(區塊)增值后進一步融資，還是賣給大公司套現，操作思路都與IT中的新型小公司的發展思路類似。而且，投資石油上游和投資IT有一個共同點：高風險。
一般而言，民營資本在海外投資石油上游主要會面臨業務風險、地質風險和非商業風險。
業務風險：指一般商業風險，或公司管理上出差錯的可能性。公司也許一切都似平到位，業內周邊人士紛紛成功，但本公司就是不賺錢，這是踏入任何商業領域都有的風險。降低業務風險的主要方法是先進行財務投資而非行業投資，尋找有經驗的管理團隊，國內人才要看，海外人才也要看，尤其是項目管理、財務、法律人才。
在這里，人才不是指一般意義上的技術和廣義生產人才，包括從最上游地質勘探到下游煉化等階段的管理人才，而是指更高層次的復合型人才，他們的特長不在于技術(當然懂技術更好)，而是熟悉國際石油業資本運作方式、具備國際法知識，又有優秀的語言溝通技能，對西方文化及所在運作國文化有所了解及一定的敏感性，并了解國際石油市場的經濟及政治影響的人才。
與國際石油業上游投資更緊密相連的是另外兩種風險，即地質風險和非商業風險。
地質風險：石油業曾有句行話：找油是上帝的游戲。至今，世界一流公司的勘探井成功率仍不超過50％。
