時間：2023-06-05 10:16:49
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇高等教育法，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
變遷“特別權力關系”理論的演變，從根本上說是其背后法律價值博弈和變遷的結果。
(一)人權觀念的復興最初
奧托•邁耶在將“特別權力關系”理論引入行政法時，主要是基于兩個基礎:一是在特別權力關系中，行政主體與相對人存在依賴性非常強的相互關系，如行政機關與公務員、軍隊與軍人、學校與學生、監獄與罪犯等關系都有這種屬性;二是公共管理的目的優先于個人的權利和自由，即“相關人在一定程度上必須依照公共管理目的的需要而行事，而這總是意味著對現有自由的限制。”顯然，其背后的法律價值首先考慮的是行政機關所謂的“公共管理目的”，在此種情形下，人只是行政機關的附屬，是維持秩序的工具，毫無人性的尊嚴可言。二戰后，浴火重生的人們通過反省二戰期間種種涂炭生靈、踐踏人權的行徑，逐漸達成了法律要對人的基本權利給予充分的尊重與保護的共識，人權觀念的復興成為戰后最為矚目的政治思潮。傳統的“特別權力關系”理論因其嚴重忽視“特別權力關系”內部行政相對人的基本人權，受到各界的激烈批判。基于人的主體性認識以及人權的普遍保障原理，任何人都享有作為人的尊嚴和基本權利，即使是罪犯、軍人、公務員、學生等這些“特別權力關系”內部的相對人，也不應當受到法律的區別對待，對他們基本權利的剝奪和侵害，同樣須受法律保留原則支配。“人”并非維持秩序的工具，亦非基于一般性的道德譴責即可剝奪其重大權益的對象，而是一種享有不受任意剝奪的權利與自由的主體，權利與人之主體性密切相關，任何涉及重要權利的高權行為均需接受公法規則約束和司法審查。應當說，二戰后的法律價值觀逐漸強調對人的基本權利和尊嚴給予尊重和保護。烏勒的“基礎關系與管理關系”二分理論以及“重要性理論”均是對這種法律價值變遷的積極回應。
(二)“司法國”理念的興起
傳統的“特別權力關系”理論從其誕生至成熟，與極權思想、極權體制如影隨行。二戰后，隨著民主法治思想的勃興，民主政體的建立，在法制上建立“司法國”的浪潮席卷了德國法學界。所謂司法國的理論，是指一切行政權都必須臣服于司法權之下，法院對行政機關全部的行政行為都具有司法審查權，即便是傳統的“特別權力關系”領域下的行政行為也概莫能外。然而，要司法權對所有行政行為進行審查和監督，非但在客觀上不現實，法院也有越俎代庖之嫌。以教育行政關系為例，法院及法官根本沒有精力對高等學校所有的管理行為的合法性進行審查;從專業及學術自由的角度來講，他們也不具備審查高校教學事務及對學生的學術評價行為的資質和能力，反而會被世人詬病為，對“大學自治”“學術自由”精神的蠻橫干涉和褻瀆，是典型的吃力不討好行為。基于此，烏勒的“基礎關系與管理關系”二分理論及隨后的“重要性理論”根據性質、重要程度將紛繁復雜的行政行為加以區分，將涉及當事人身份或基本權利的行政決定或行政處理，納入法律保留原則支配以及司法審查的范疇，從一定意義上說，正是對建立“司法國”的理論浪潮的一種現實的、無奈的回應。
二、對我國高等教育行政法制建設的啟示
就中國大陸而言，法律上及司法實務上沒有明確確立“特別權力關系”理論，但其對我國行政法學理論和司法實踐的影響卻是有目共睹的。例如，在行政法理論上，通說認為行政行為可以劃分為外部行政行為和內部行政行為，相應地將行政法律關系分為外部行政關系和內部行政關系;而高校與學生之間的法律關系一直以來都被視為內部行政關系，如《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》及教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》均把學校給予學生的紀律處分和學校對學生人身權、財產權的侵犯加以區分，對前者只賦予申訴權，排除司法救濟。在實踐中，《中華人民共和國行政訴訟法》明確規定只有外部行政行為才具有可訴性(法律、法規規定的除外)，當高校與學生產生管理糾紛時，法院通常以其屬于高校的內部管理行為而不予受理。此外，由于“辦學自”“學術自由”等觀念長期而深遠的影響，高校實務界對法院介入高校學生事務管理也幾乎是本能地抗拒。因此，在我國，支配高校與學生之間法律關系的理論雖無“特別權力關系”之名，卻有“特別權力關系”之實。回顧“特別權力關系”理論的演進之路，雖然，對其改造和修正未能如各界所期望的那么徹底，那么完滿，但我們仍然可以看到，一部“特別權力關系”理論的變遷史，本質上是作為個體的人與強大的國家機器(行政機關)博弈的歷史，是權利與權力博弈的歷史，也是司法權與行政權博弈的歷史。深究“特別權力關系”理論的演變及其背后所彰顯的法律價值的變遷，對處于不成熟狀態下的中國高等教育行政法制建設同樣有積極的借鑒意義。
(一)彰顯維護人性尊嚴及保障基本權利之法律價值
人性尊嚴不可侵犯，乃人類固有之基本人權。基本權利系以人性尊嚴為基礎，作為一個人生活所不可或缺的權利;而基本權利之保障可說是憲法制定的最終目的，不僅為憲法秩序中最重要構成部分，也被公認為實現公平正義的重要指標，基本權之存在要求國家各種權力乃至人民的社會行為皆須對基本權給予最大的尊重。高等教育的最根本的目的在于為國家培養“德、智、體、美”全面發展的高素質人才，這一本質屬性決定了在高等教育行政法制建設中，更應該彰顯維護人性尊嚴及保障人的基本權利之法律價值，真正樹立“以學生為本”的管理及育人理念。而不應僅僅是將學生看作被管理的對象，以維護教學、生活秩序之名，輕易侵害甚至剝奪學生的基本權益，也應避免年輕學生因某一兩次過失而被秩序維護者剝奪終生的前途。
(二)科學合理界定高校自主管理權
在我國現行的高等教育法制中，高校的自主管理權主要體現在兩個層面。一是《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》所規定的教學自，如高等學校可以依法自主設置和調整學科、專業，組織實施相關教學活動(如制定教學計劃、人才培養方案、指派教師、組織考試、選編教材等)，開展對外交流與合作，作為事業單位法人享有財產上的處置權等，其共同特點是主要涉及教學和學術范疇，且未對行政相對人(教師或學生)的權利作出直接處置;二是雖無法律明文規定，但屬于不直接影響行政相對人的權利，是高校基于“大學自治”及“學術自由”的理念，純粹對內部事務進行安排所衍生的權力。在傳統認識下，除法律、法規在程序和救濟上作出特別規定的重要事務(如學位授予)以外，其余行政管理的事務由高校自主決定。然而，在人性尊嚴之維護及基本權利之保障日益彰顯，以及學生權利意識日益高漲之情勢下，高校以“大學自治”“學術自由”為名而實施的上述諸多事務并不能截然歸于排除司法審查的領域，而應根據事務的重要程度及其對學生合法權益的影響程度來確定是否應當給予充分的外部救濟。在此，“重要性理論”不失為科學界定我國高校自主管理權可資借鑒的一種法律思維形態。
(三)厘清大學生享有的權利類型
在科學界定高校自主管理權的基礎上，另一個重要的問題是對大學生的合法權益進行科學的劃分，厘清大學生權利的類型，以便依據不同類型的法律關系及訴訟規則對大學生的合法權益給予切實的保護。按照我國現行的法律規定，大學生的合法權益從理論上可以分為受教育權、人身權、財產權以及政治權利。其中，受教育權主要包括獲得學生資格權、學籍權、考試權、獲得公正評價權、學歷及學位獲取權等;人身權主要包括名譽權、隱私權、婚育權;財產權包括債權、物權以及知識產權;政治權利主要包括選舉權與被選舉權、結社權、集會、游行、示威權等。上述權利，有些是作為大學生這一特殊身份所特有的權利，如受教育權;有些是作為公民所具有的基本權利，如人身權、財產權及政治權利。依據上述對大學生權利類型的劃分，大學生權利損害無外乎受教育權受到侵害、人身權與財產權受到侵害、政治權利受到限制和剝奪三種類型。不同類型的侵權行為，其權利救濟的方式、途徑及法律適用不同，應當明確加以區分。在上述權利受到侵害的情形中，根據“特別權力關系”中的“重要性理論”，關系到大學生身份的權利及基本權利，如學生資格權、學歷及學位獲取權、學籍權、人身權以及政治權利等受到侵害，學生理應有權提起行政訴訟，尋求司法救濟。而若財產權受到侵害，主要應通過民事救濟途徑解決。除上述侵害大學生基本權利的行為外，法律應當允許高校為維持正常的教學、生活及公共秩序，對學生權利和自由施加合理的限制。
(四)構建完善的高等教育行政救濟制度
有權利即有救濟，無救濟便無權利實現之可能。尊重和維護學生人性之尊嚴，保障學生之基本權利，必須依賴完善的行政救濟制度提供無死角的、完整的保護。1998年的田永訴北京科技大學案，拉開了我國法院司法審查高校自主管理行為的序幕。然而，十多年過去，我國在高等教育行政司法救濟制度的建設上仍無根本意義上的進步，高校擅用自主管理權侵害學生尊嚴，損及學生基本權利的事件仍屢見不鮮，類似2014年底河南商丘學院“學生表白被開除事件”的現象屢屢見諸媒體。究其根源，高校行政主體地位之爭議性，法院受案范圍之不確定性，高校校內規章制度合法性審查的缺失，教育行政復議如同虛設等，是導致我國當前高等教育行政司法救濟制度停滯不前的主要原因。為此，我們應吸收“特別權力關系”理論的合理內核，構建完善的高等教育行政救濟制度。一是在立法上更加明確高校的行政主體地位;二是科學合理地界定高校自主管理權，確立法律保留原則，對涉及學生基本權益的事項納入法律保留范疇;三是清理高校違憲、違法的校內規章制度，建立受教育權違憲審查制度;四是重構教育行政救濟機制，遵循有權利必有救濟、充分救濟及權利救濟途徑漸進的原則，構建和完善漸進式、無縫式的學生合法權益保障行政救濟機制，即教育申訴教育行政復議教育行政訴訟。只有這樣，才能真正使學生的合法權益得到保護。
三、總結
關鍵詞：印度尼西亞；高等教育；法人化；市場化
中圖分類號：G530 文獻標識碼：A 文章編號：1671-6124（2013）03-0079-04
印度尼西亞（以下稱“印尼”）高等教育的商業化運營模式不是近期的現象。盡管各大學商業化程度上存在不同，但它們都在按市場運作，即把教育作為商品以收取一定的費用。教育市場化和私立化有助于高等教育現狀的改善，營利性突顯下的市場化的教育學習環境能促使高等教育更具效率、更富有責任感以及產生更少的官僚惰性。同時營利性的教育機構還有助于國家的稅收，使追求卓越不再依賴資金投入的多少，把學生和學生家長的滿意感放在教職工的滿足感之上等等。正如哈佛大學董事會主席Emeritus Bok 所說的“利用商業模式能使高等教育把注意力集中到不斷滿足提高教育質量的需要，市場化和私立化有利于大學把資金投放到那些好的目標上，從而提高從科學發現轉化為有用產品過程的機會” [1 ]。
不過，當今印尼高等教育市場化和私立化的程度和范圍已超過高等教育自身應該優先發展目標，把追求利益作為高等教育的一個重要目的的同時也弱化和損傷了其學術價值。因此Emeritus Bok又警告追求商業利益“不總是生產有益的結果，他們僅僅出于市場的需要” [1 ]。可以看到，過度商業化降低高校卓越的學術標準，損害了學術的互信共管，也傷害了大學的聲譽。
一、印尼高等教育法人化和市場化的演進
1. 早期相關改革政策法規的出臺
盡管印尼受到亞洲經濟危機的影響，但高等教育自治改革從未停止過。早在1996年的第3個高等教育長期發展戰略時期（1996-2005年）一攬子高教政策改革就已經開始實施，并明確提出改革的第一階段應達到：1）通過富有活力的模式來應對劇烈的外部環境變化；2）把提高教育質量和學科關聯性作為高等教育發展參照的根本依據；3）提升社會的應變能力和促進社會的公平 [2 ]。1998年亞洲經濟危機之后印尼教育加速了改革，其中一項重要內容是提高大學的自治能力。同時，印尼政府希望重點大學通過自治能在國家經濟發展方面起到重要作用，特別是在培養高質量的畢業生方面被寄予厚望。1999年6月，印尼政府針對高等教育了兩條重要的法令（61號令和62號令），61號令涉及對高等教育機構管理的調整，62號令明確提出要把公立大學轉變為一個合法實體，即法人。一系列政策法規的出臺確定了以 “質量、自治、責任、認證和評價”為核心的高等教育政策改革的5個主題，它被譽為印尼高等教育管理“新的范式”。
2. 高等教育管理體制從中央集權逐步走向高校自治
相比東南亞其他國家如馬來西亞和泰國的高等教育發展，印尼的高校正不斷地朝著更大范圍的自治方向發展。為了實現“新的范式”，政府挑選了一些著名的公立高校作為改革試點。從2000年至2005年間，大學自治運動改革盡管存在大量的問題但還是取得了重大突破。改革主要集中在高等教育組織機構調整和民主化的發展。在新的管理結構中，大學不再直接向教育部負責，而是向一個董事會負責，董事會代表著大學的利益相關者；其中的代表有來自政府、參議院學術委員會、學術團體（包括教師和學生）和社會的相關人士。2001年底，萬隆技術學院新校長成為第一個不是政府任命而是由董事會選出的印尼公立大學的校長，2002年3月、8月、9月加扎馬大學、印度尼西亞大學和萬隆農業研究所的負責人都分別由它們的董事會選出，任期5年。通過體制的改革，大學和政府之間關系有了較大的改變，盡管教育部的手中對大學仍有較大的權力，但高等教育機構的改制畢竟已邁出實質的一步。
3. 實行有條件特許入學的學費自律政策
印尼政府實行公立高等學校改制為國有化法人大學法令，其目的是為了減少對公立高等學校的資助。該法令被認為是政府在減輕國家對高等教育的責任，因而受到人們普遍的批評。在印尼，人們對高水平的高等教育認可度特別高，學生和他們的家庭更偏愛公立高校，從中也可以看出公立高校的質量高于私立高校。僅占全國高校總數3.11%的公立高等院校，卻有63.70%的高中畢業生申請入學；在2007年，只有27.49%的學生被公立高等教育機構錄取，公立高等院校只能滿足31.97%的學生高等教育需求 [1 ]。這些數據顯示，對大多數學生來說選擇公立大學是一個奢求。因此，公立大學的入學更具嚴格和競爭性。對于改制為法人化的大多數公立大學來說，學生學費的支付比私立大學高得多。迫于自身經濟的壓力，法人化的大學訴諸一個確定的百分比入學定額給來自于高收入家庭子女。如在2004年頒布國有法人化大學政策之后，其中一個法人化大學試點單位——萬隆技術學院，每年只接受來自政府提供的20%的業務費，其余部分的資金來自研究開發項目（45.5%）和學生的學費（8.3%），這就使得萬隆技術學院盤算著如何彌補它的近27%的經費缺口。如同其他法人化大學一樣，一個解決方法就是采用給那些沒有通過國家入學考試，但能夠支付高學費的學生以入學的機會。在萬隆技術學院的一個物理技術程系，有10個指標就以每個225萬印尼盾的費用提供 [1 ]。學費自律政策印證了高等教育把有形和無形的資本私有化，從而使高等教育產品和機會徹底商品化了。
二、印尼高等教育改革特點
1. 實行國有高等教育機構法人化
1999年6月，印尼政府正式開始運作國民教育多元化政策，其中就包括把4所印尼古老而享有勝名的公立高等教育機構私立化 [3 ]，即把萬隆技術學院、印度印西亞大學、加札馬達大學和萬隆農業研究院等轉制為國有法人化，之后其他公立大學也不斷加入到這個名單內，其中包括泗水技術學院。但高等教育機構國有法人化對社會產生了重大反響，其中有關市場化和法人化的爭論點是：1）對來自低收入家庭的學生是否公正；2）政府在教育方面的責任和義務明顯減少；3）是否過度商業化。來自社會上大多數批評及反對主要集中在高等教育機構法人化增加了低收入家庭孩子進入高等教育的經濟負擔。
四、結 語
印尼是世界上一個最有活力的國家之一，盡管其高等教育改革的過程中出現了來自社會各階層反對的聲音，這些反對的呼聲既是被無情的改革計劃引起，也有被其他因素（如貧窮等）所促動，但政府還是加強了對高等教育的改革。
首先，印尼的高等教育改革計劃具有戰略性和前瞻性。改革的預期目的是要達到“自治、質量、入學和平”等，特別在自治方面，改革主要集中在中央政府放權和把更多的自治權還給高等教育機構。
其次，加強了高校質量監控。印尼政府對高校質量改革進行了規劃，一是提出高等教育要和學生自身的需求相聯系，把學生培養成富有理智的、具有責任的公民，并有助于民族的競爭力；二是重新設計和制定研究生培養計劃，并把它作為培養高層次人員的孵化器，以滿足可持續發展的知識經濟社會的需要；三是建立有助于民主的、文明的、廣泛的、對公眾負責的高等教育體制；四是提出有利于利益相關者參與（包括地方政府）的具有包容性的改革計劃，從戰略高度上把對高等教育新的投資和周期性的預算捆綁在一起。與此同時，高等教育入學和平等的改革旨在建立一個對所有公民提供有各種機會的、完美無缺的教育體系，鼓勵并促使有能力的個體發揮其最大的潛能，為今后工作生活作準備。
但在現實中，人們對高等教育改革的信心仍然不足。反對政府高等教育改革計劃實質上是人們擔心該政策將阻止大量貧困人群子女進入高等教育的一種表達方式，實際上也是如此。基于教育的“歷史的義務”，反對人士要求政府在公共教育中承擔應有的責任，認為假如政府讓高等教育成為市場的機器，民眾特別是窮人承擔高等教育的負擔將是前所未有的。但實際上，政府并沒有經濟能力為追求公平、高水平的教學和教育質量買單。因此，印尼的高等教育改革仍處在現代社會發展的十字路口。
參考文獻：
[1]Dewi Susanti.Privatisation and Marketisation of Higher Education in Indonesia：The Challenge for Equal Access and Academic Values[J].Higher Education，2010，（2）：209-218.
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[3]Higher Education Finance and Cost-Sharing in Indonesia [EB/OL].http：//gse.buffalo.edu/inthigheredfinance/files/Cou ntry_Profiles/Asia/Indonesia.pdf，2011-11-19.
[4]A. R. Welch. Blurred Vision：Public and Private Higher Education in Indonesia[J].Higher Education，2007，（5）：665-687.
高等教育行政執法是指國家高等教育行政機關及其工作人員依照法定的職權和程序,貫徹、執行教育法律法規的活動。高等教育行政執法的運作即是一種執法權力的行使，有權力必有制約，只有對權力進行有效制約，才能確保權力在規定的范圍內和預定的軌道上運行，防止權力的濫用和越軌。[1]高等教育行政監督是指有關行政機關對高教行政主體在教育管理過程中是否依法行政進行監督的活動。它就是對高等教育行政執法的一種法律制約機制。為防止有關行政主體及其執法人員在高等教育管理過程中濫用執法權力，促使其合法、高效地實施執法活動，必須建立健全的高等教育行政執法監督機制，這既是保證行政執法在高等教育中真正落實的關鍵，也是完善的高等教育行政執法制度不可缺少的重要環節。
二、高等教育行政執法監督的制度
從我國法律制度和高等教育體制的現實狀況來看，作為高校行政執法監督的制度主要包括:
1.高等教育執政執法責任制度。高教行政執法責任制度是高等教育行政執法主體為了履行法定職能、執行教育法律法規中規定的任務，通過對法律職責的層層分解，將這些任務落實到相關工作部門和個人，從而制定出來的內部管理制度。它是在實行政府管理教育的職能轉換的情況下，提高行政執法力度的強有力措施。它為推進高教行政管理法制化進程、依法促進和保障高教事業的改革和發展，提供了制度支撐。
2.高等教育申訴制度。教育申訴制度是一項法定的、專門性的、非訴訟意義上的行政申訴制度。教育申訴制度是指作為教育法律關系主體的個體及教育行政相對人，對學校或其他教育機構及有關政府部門作出的處理不服，或其合法權益受到侵害時，向有關教育行政部門或其他政府申訴理由，請求重新作出處理的制度[2]。高教申訴制度包括高校教師申訴制度和高校學生申訴制度，它是保護高校教師和高校學生合法權益的基本制度，同時也是一種行政救濟制度。
3.高等教育行政復議制度。高教行政復議是指高教行政相對人認為教育行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益而提出申請，請求復議機關對具體行政行為進行復查并作出決定的一種制度。它的性質是一種行政救濟機制，是為相對人提出的一種為保障其合法權益免受非法、違法或不當行為侵犯的救濟制度。[3]
4.高等教育行政訴訟制度。高教行政訴訟制度是指高教行政相對人認為教育行政機關或其他教育行政執法主體所實施的具體行政行為侵犯其合法權益，可依法向人民法院，人民法院對被訴行為的合法性進行審查并依法作出裁決，以保證教育行政的公正性和合理性，保護行政相對人的合法權益。
三、高等教育行政執法監督存在的缺陷
為了保障高等教育法律的實施,必須加強對高等教育法律實施的監督。我國目前的法律實施監督體制包括:權力機關的法律監督和工作監督，行政機關的行政監督，司法機關的司法監督，以及黨的監督和人民群眾的社會監督。體制嚴密，但運作起來往往有差距。其不足之處主要表現在以下幾個方面：
1.《行政監察法》配套法律、法規的缺位，使高教行政執法監督缺乏有力的法律支持。新修改的《行政監察法》雖然填補了對行政權力監督方面的空白，進一步促進了行政機關提高依法行政、廉潔從政水平，但是配套的實施條例、細則尚未修改，對高教行政執法的監督更是缺乏針對性。高等教育執法監督總體上講，起步較慢，有的監督實施問題目前尚在研究、探索和試驗過程中，因而，高教執法監督立法是整個高教法制中的薄弱環節。迄今，全國和地方性完整單項的高等教育執法監督的程序法仍是空白，而執法監督的內容大多數分散在以實體法為主的教育法規之中。執法監督的程序法規不構成體系，這就削弱了教育執法監督的力度，影響改善和強化對高等教育法律法規實施的有效檢查。
2.一些高教行政執法監督機構缺乏應有的獨立性，地位低，權威性差。例如，從目前我們教育主管部門內部職能劃分看，教育督導應當是擔負教育執法監督職能的。在高等教育中，教育督導也應有同樣的監督職能。但由于對教育督導職能規定模糊且是部門規章，年限又早，缺少必要的約束力、影響力，所以，我們大部分高校的教育督導實際上并沒有定位于教育執法監督上，或者著力點并沒有放在這上面。由于教育督導定位和開展工作缺少必要的法律保障，職能過于分散，工作的隨意性很大，在實際工作中也就難免混同于一般的行政工作。
3.高教行政執法監督工作尚未切實做到經常化、制度化。盡管我國的高等教育行政系統內部已經形成了教師、學生申訴制度、行政復議制度、行政監察制度、行政審計制度等一整套完整的內部監督體系，但各項制度的監督主體之間都不同程度地存在著監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確和具體等問題，他們彼此間又缺乏聯系和溝通。
4.社會監督的力度不夠。社會監督在現實生活中，還存在一定的不足。在很多情況下，這些非國家機關往往對教育執法的執行沒有過多的關注，并沒放在一個重要的位置，致使社會監督落實不到位，監督力度不夠。
四、健全執法監督體制，強化高教行政執法監督的對策
為了保證在高等教育實施過程中能夠依法治教，保證《憲法》、《高等教育法》、《教師法》等法律法規能真正地得到貫徹和執行，必須建立一套有效的運作監督保障機制。主要從以下幾個方面入手：
1.加強和完善人大的監督。各級人大是我國的監督機關，但人大要實施有效監督，很大程度上取決于監督形式的運用是否恰當、充分。以往地方人大監督常常顯得軟弱無力。近年來，地方人大及其常委會為了更好地行使監督權,都在努力追求法律監督和工作監督的深度與力度，探求更加有效的監督形式。如評議監督，這給監督工作注入了新的活力，民主渠道得到了拓寬，監督職能也得到了強化。因此，要強化人大的監督權，樹立國家權力監督的權威性，必須進一步加強和完善人大的監督機制。
2.強化內部監督。教育執法部門及其工作人員能否自覺依法辦事和嚴格執法，不僅僅取決于教育執法人員的思想覺悟，更重要的是建立和完善教育執法部門內部監督機制。首先，要建立健全教育機制，通過思想政治教育，使教育執法人員增強工作責任感，樹立良好的執法職業道德，增強抵制各種不良風氣的自覺性。其次，要建立和完善教育執法部門及其工作人員的“錯案追究制”，使不嚴格執行教育法律者，承擔相應的法律責任。要加強監察、審計監督。監察、審計部門同屬政府行政機構序列。在建立高等教育行政執法的內部監督機制中，要充分發揮監察和審計部門的作用。再次，尤其要強調高校內部對管理工作者工作的監督，確保一線教師地位的提高，保護學生權利的救濟途徑暢通。
3.加強群眾監督。高等教育行政執法的主要依據是行政法律、法規、規章。因此，高等教育行政執法部門要各司其職，采取多種形式將負責實施的有關法律、法規、規章等在實踐中切實適用，以保障高校管理工作的順利進行，更加積極地宣傳高校的良好形象。接受學生家長及其他社會群體的監督，是我們提升高等教育質量催化劑，也是減少高校教育糾紛，避免被司法審查的良好手段之一。
【關鍵詞】韓國高等教育發展啟示
一、韓國高等教育發展歷程
（一）放任自由期——20世紀50年代
二戰結束后韓國社會動蕩、百業待興，當時美軍政當局及韓國政府無暇顧及教育發展，結果使得民辦教育得以蓬勃發展，并為日后社會力量辦學成為韓國教育的特色和優勢奠定了堅實的基礎，但也為學校層次和類別單一重復、學科及專業設置具有盲目性等問題埋下伏筆。高等教育呈現放任自由發展的態勢和無政府狀態，因此被稱為放任自由期。
（二）整頓控制期——20世紀60年代
1945年—1960年，韓國高等教育規模增長了近12倍，在校大學生達到10萬多人。經濟蕭條和盲目擴招帶來的就業難等社會問題引發了，高等教育進入低潮期，此時政府通過大規模整頓學校類別、調整學科層次結構、控制大學數量，實現了政府對高等教育的調控和宏觀規劃，為70年代韓國高等教育的迅速發展奠定了基礎。
（三）迅速發展期——20世紀70年代
到1970年，韓國基本掃除了文盲。高中到大學以及專科學校的升學率為26.9%。這主要歸功于這段時間韓國經濟的高速增長。經濟的飛速發展提高了對工人技術的要求并增加了對高技術人才的需求，從而刺激了韓國高等駕馭的體制改革和規模的持續擴張。
（四）調整改革期——20世紀80年代
1980年，韓國高等教育學生數由1970年的20萬擴大到60萬，高等教育毛入學率達14.7%，基本進入高等教育大眾化階段。采取加大政府預算中公共教育經費的投入、發展高等職業技術教育、擴大理科招生規模等一系列措施，使得“全人教育、精神教育、科學教育及終身教育”的教育改革目標得以展現。
（五）自主特色期——20世紀90年代以后
90年代，韓國出現了適齡人口下降，升學壓力減輕的形勢，對此，韓國政府頒發了一系列的法律法規，將高等教育改革推向普及高等教育的終身學習社會制度的轉變，并且提倡多樣化、自主化和特色化的辦學模式。從而促進了高等教育規模的迅速發展。
二、韓國高等教育發展顯著特點
(一)調整辦學規模，普及高等教育，展現教育公平
高等院校數量從建國初的19所增至1999年的354所，在校生人數從7000余人增至315.4萬人。在大眾化程度上，1980年，韓國高等教育毛入學率達14.7%，實現了從精英型向大眾型轉化；2002年，毛入學率超過60%，高等教育進入普及階段。07年高中畢業率達到或超過90%的國家中，韓國在芬蘭、德國、希臘、愛爾蘭、日本之后列居第六。
（二）調整教育政策，提升高等教育質量
1.優化私人與公共資金的投入
韓國高等教育主要依靠私人資金的投入。韓國2004就讀私立大學的人數在初級學院是95.7%大學是78.4%，私人高等教育花費占總花費的比例居世界第一，同年，公共資金對高等教育的投入比例占GDP的0.4%。讓更多的私人資金投入支持高等教育就能節省出更多的公共資金用于基礎教育，一方面將使得基礎教育能夠得到更好的發展，另一方面作為把高等教育作為投資手段的私人而言，符合了追求投入和產出最優比的心態，因而又確保了高等教育的質量。 轉貼于
2.引入教育評估制度
大學評估是教學品質的提升和保障。基于此，韓國引進了美國的評估模式，采用新的大學評估制度，包括大學財政資助評估、綜合大學評估、學術評估三種類型的評估。其中大學財政資助評估結果將作為政府撥款預算的一個重要根據。新的評估機制使韓國大學的辦學條件發生了較大變化，教育設施、師生比等物質環境條件得到改善，增強了大學改革的自主性和主動性。
三、韓國高等教育發展對我國的啟示
（一）調整辦學規模，兼顧就業壓力，保持學校特色
20世紀60年代韓國盲目擴招，帶來的就業難等一系列的負面影響歷歷在目。這就提醒我國在高等教育改革時，既要考慮到解決適齡教育人口的問題同時還要兼顧就業預期的壓力。
隨著世界經濟一體化的發展，打造世界一流綜合大學的呼聲也越來越大。許多高校為了達到這一目標避免合并浪潮，增設了一些不擅長的院系，使得學校的特色教育資源有所流失，影響了高校長期的可持續發展。因此，在調整辦學規模時，要協調好招生數量與就業預期防止出現就業難的狀況；要加強建設學校優勢學科，保持學校辦學特色，為學校長期可持續發展奠定扎實的基礎，提高高校競爭力、為國家建設提供優質人才。
（二）注重教育法律法規的制定
二戰以來，韓國頒布了多部有關高等教育的專項法規：《大學延期服兵役法》(1950年)、《漢城大學綜合化法案》(1969年)、《學術振興法》(1979年)、《虛擬大學法》(1997年)和《高等教育法》(1998年)等。這為扶持教育事業的健康發展，順利實現其高等教育的大眾化和普及化功奠定了扎實的基礎。
近幾年來我國在高等教育法律法規的制定方面有了長足的進步。《高等教育法》、《職業教育法》等法規的制定和完善為我國高等教育的發展指明了方向。但在法律法規制定和完善的及時性上還有更廣闊的進步空間。
（三）優化師資隊伍，確保教育質量
韓國教育部規定，到2002年招聘留校畢業生當教師的比例要下限制在35%以內。這樣做一方面能減少就業聘任時的腐敗事件，另外一方面能使教師結構呈現多樣化，為教育發展注入活力，也能減少門第之間的矛盾。當然這樣做也會使得學校在教師培訓方面加大投入，并且承擔更多的責任風險。因此，優化師資配備是確保教育質量的重要內容之一。
我國在教育改革時也會碰到相似的問題，抓緊師資隊伍的建設采取少而精的業務高要求，適量配比的任用原則也將是確保我國教育質量的關鍵。
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4月下旬，教育部同意建立南方科技大學。這樣，從2007年4月開始進入籌建前期工作的深圳南方科技大學，歷時5年，終于獲準正式建立。南科大也由此獲得“招生證”。
對于南科大獲批，輿論大致有兩種不同看法：
一種是，南科大由此被“收編”成為一所體制內的公辦學校，因為按照教育部的批文，南科大的所有辦學活動，必須按照現行的教育管理制度推進。教育部在批文中明確提到：“南方科技大學應遵守《教育法》和《高等教育法》的基本精神，依法辦學，遵循國家基本教育制度”、“學校新專業的增設和專業結構的調整，應按我部有關規定辦理”。從文本上解讀，南科大擁有的辦學自主空間并不比現有的其他公辦學校大，包括專業的設置和調整，都需要報批。
另一種是，南科大的改革得到教育部的認可。事實上，早在南科大只獲得“招生”，而沒有獲得“招生”時，不少輿論就把這與教育部是否支持南科大的改革聯系在一起。而從學校的設立角度看，大學籌建、正式建立，這更多關乎學校的辦學基本條件是否達到舉辦一所大學的要求，而與大學是否推進改革關系不大。
教育部批準南科大建設，允許其招生，既可以是完全自主招生，也可以納入計劃內統一招生，是否支持改革，就要看具體允許其采取何種招生模式。如果南科大今年的招生被納入計劃內進行集中錄取，那么，可以斷定的是，南科大確實被“收編”了；而如果南科大被允許采取完全自主招生模式，或者由學校自行舉行測試、自主錄取(類似去年的方式)，或者結合統一高考進行自主招生，都表明，南科大改革的希望還在。
其實，南科大是不是自主招生，要看統一高考成績派什么用場，如果在高考成績公布后，南科大可自主提出對學生的成績要求，對申請者結合高考成績、中學學業成績、大學面試考察進行綜合錄取，那么這依舊是自主招生。
另外，以教育部要求“南方科技大學應遵守《教育法》和《高等教育法》的基本精神，依法辦學，遵循國家基本教育制度”這一說法，來推論南科大難以改革，也為時尚早。依照當前的教育法律法規，南科大確實難以推進教改，但按照國家《教育規劃綱要》的精神，我國的《教育法》和《高等教育法》本就要啟動修訂，南科大的改革能否獲得法律的保障，就要看我國是否按教改精神加快啟動修訂教育法律法規了。
公眾還關心南科大能否推進“去官化、去行政化”改革，這取決于《南方科技大學章程》能否順利通過深圳市人大常委會的立法。去年，深圳市已《南方科技大學管理暫行辦法》，輿論稱其為“南科大基本法”。其實這離基本法還有很遠的距離，其中十分重要的一點是，沒有提交人大討論、審議，那不過是行政規章。因此，在執行該暫行管理辦法時，校方就難免受到行政的干擾，諸如理事會的組成人員由政府部門委派，而非通過選舉產生(理事會的部分成員，比如教師代表、學生代表、社會賢達，應民主選舉產生)；政府部門出面公選副校長，而不是由校長提名，提交理事會任命等等，就因缺乏大學章程所致。
需要注意的是，按照我國現行《高等教育法》，注冊成為一所高等學校，是需要提交大學章程的，教育部批準南科大設立，顯然把目前的“暫行管理辦法”作為章程。如果南科大在未來較長時間中不出臺真正的章程，其探索現代大學制度的步伐將難以加快。從這一角度看，獲批正式建設的南科大，依舊任重道遠；就諸多改革問題，在教育部、廣東省、深圳市與學校間，還將有博弈。
關鍵詞：學生資助政策；政策變遷；支持聯盟
中圖分類號：G649.712 文獻標識碼：A 文章編號：1672-0059(2011)06-0082-07
美國高等教育政策的重要議題之一就是對學生的資助，經濟承受性一直是美國高等教育政策無法回避的話題。從《1965年高等教育法》(1965HEA)到《1972年高等教育法》(1972HEA)，最重要的轉變在于，從對學生資助的混合政策轉向了僅針對學生進行資助。本文將在支持聯盟分析框架下對于這種轉變的產生及其過程中的博弈進行探討。
一、政策解讀
20世紀60年代，美國推行了高等教育大眾化，放寬了大學的入學標準，同時也著力考慮學生的經濟承受力，通過保持合理的學費水平和聯邦提供貸款等形式鼓勵學生接受高等教育。其中影響最大的莫過于《1965年高等教育法》。它是美國高等教育史上具有里程碑意義的法案，不僅體現了聯邦政府把促進教育機會均等作為自己的重要職責，而且第一次以學生需要為政策起點建立了“教育機會資助項目”(BEOGs)和“擔保學生貸款項目”(GSL)，從而以學生貸款的形式擴大了援助范圍。此時聯邦政府仍然采用資助高等教育機構和資助學生相結合的混合形式。向高等教育機構提供的資助分為三部分：45％由高等教育機構招收的接受BEOGs學生的數量決定，45％由高等教育機構接受的其他聯邦學生資助總額確定，只有剩下的10％根據研究生招生數量分配。正如約翰?司蒙所說的那樣，“最初的《1965年高等教育法》可以看成是兩種立場的折衷。該法案授權撥付的11億美元中有68％用于高等教育機構的援助項目，而只有32％用于學生資助。”
1972年《高等教育法》的修訂更加重視大學生的教育機會平等和自由選擇權。補充教育機會助學金是新法案的亮點，它既是對原法案的延續，也是對基本教育機會助學金的更大范圍的補充。在原法案中，學生的資助資格由高等教育機構認定；在新法案中，學生的資助資格則是由聯邦教育部統一認定，并直接將助學金劃撥給受資助的學生。此外，聯邦政府繼續延長原法案的擔保學生貸款項目并增加了聯邦對州政府的再擔保，同時為了確保州的財政利益，還授權私人機構建立學生貸款的二級市場，從而在擴大學生貸款融資范圍和額度的同時，降低學生貸款的風險。從新法案的具體內容來看，它考慮到了新的經濟形勢下學生資助的新需求，并以基本教育機會助學金作為基礎保障，輔以其他相關資助項目，以幫助學生按照自身需要在不同大學之間更好地進行選擇。
新法案明確了聯邦政府將“資助學生而不是資助大學”作為實現平等入學機會的主要政策方案。于是，美國聯邦政府在經歷了若干年的混合政策后，到20世紀70年代早期逐漸形成了自己的政策傳統：直接向消費者--學生提供經濟援助的政策工具，而不是向生產者--高等教育機構或州政府提供經濟援助的政策工具。“到了1972年，學生資助的支配地位被永久地建立起來了。”從利益的角度來衡量，新的學生資助政策基本偏離了高等教育機構和中產階級的利益和偏好，使多數貧困家庭的大學生受益。依靠BEOGs和其他資助項目，他們不僅克服了接受高等教育方面的經濟障礙，而且可以根據自己的喜好、學費水平、教育質量等因素在各種不同的高等教育機構，包括私立大學之間進行選擇，行使所謂的消費者權利；而中產階級家庭的學生卻難以得到聯邦資助，面臨“財政擠壓”。
二、政策過程分析
1972年美國《高等教育法》的修訂授權過程是參眾兩院相互妥協并最終達成一致的過程。早在1967年末，以愛德華?摩根為首的白宮工作小組就設計了一組傾向于直接向學生提供資助的政策方案，得到了總統的認可。1970年3月，總統向國會遞交了關于該項政策的立法提議，但是遭到了參眾兩院兩黨議員的共同反對。此后，行政系統開始對1970年的政策方案進行調整，一方面加強了與國會相關成員的溝通，另一方面開始與高等教育利益集團展開廣泛的對話和意見征詢，最后將議案的職能定位于通過高等教育促進實驗和變革。1971年2月，總統將新議案提交國會并再次受挫，而此時國會已經開始醞釀自己的政策方案了。
時任參議院負責教育立法問題的小組委員會主席的佩爾向參議院提出了“1971年教育法修正案”。其主要內容包括：延長現行的所有高等教育資助項目；直接為四年制本科貧困學生提供最多不超過1200美元的基本教育機會助學金；實行高等學校教學成本津貼項目；為學生貸款提供再擔保的銀行業務；延長一些職業教育項目；建立國家教育研究所。參議院關于此提案的聽證從同年3月一直持續到5月，最終達成了以下共識：“相對于高校，聯邦政府對公民更負有不可推卸的責任”。聽證會上，議員們對佩爾提出的修正案進行了修改和完善，如，將對學生的資助額度從1200美元提高到1400美元，所得助學金不能超過學生所在大學學費的一半等，這些修改也得到了佩爾本人的認可。6月30日，小組委員會將審改后的議案報告提交到勞動與公共福利委員會。7月15日，議案在全體委員會議上獲得一致通過。8月4日，參議院全院會議對議案進行辯論，并于8月6日以51：0的票數予以通過。
與參議院類似，眾議院議案審議的起點和關鍵階段也在相關小組委員會--教育與勞動委員會下的高等教育小組委員會，主席艾迪斯?格林在以往的高度教育立法過程中發揮了舉足輕重的作用，并與高等教育利益集團之間建立了良好的合作關系。很顯然，以格林為代表的眾議院對此次的修訂并不在意、在眾議員們眼里，此次的高等教育法修訂工作只不過是例行的延長授權而已。受《紅與黑》和《高等教育的新衰退》等報告的影響，加之兩黨議員在1971年3月聽證會上對總統議案的不滿和高等教育機構代表在聽證會上的發言，格林開始相信：美國高校面臨的最嚴重危機是財務狀況的惡化，因此不能直接對學生提供資助，必須依靠聯邦政府向高等教育機構提供某種形式的經費資助。格林主動邀請高等教育利益集團的代表，聽取意見，相互磋商，于1971年4月正式提出了她關于資助高等院校的方案，即眾議院7248號議案。該議案的主要內容包括：設立一個資助高等教育機構的方案，具體資助金額根據招收學生人數以及年級分布決定，不再強調以學生家庭收入為資助標準的原則，而是將具體的執行標準交給了學校，由總會計署研究和評價聯邦的學生資助項目。7248號議案得到了華盛頓高等教育協會界以及高校內外的廣泛支持，由此形成了以格林為核心的高等教育聯盟。9月，小組委員會對議案審改結束，沒有形成任何多數意見。9月
30日，全體委員會以35：1的票數通過了修改后的7248號議案，并提交給眾議院全院會議審議。盡管沒有一個人對它完全滿意，但是每個人都可以容忍它。經過四天的激烈辯論，審改后的議案最終以332：38的票數在眾議院獲得通過。
很明顯，參議院和眾議院各自通過的文本具有根本上的分歧：前者贊成直接向學生提供資助，而后者則主張向高等教育機構提供資助是必要的。根據立法規則，兩院于1972年3月組成了協商委員會，就文本進行協商。協商委員會的辯論焦點是參議院佩爾提出的教育機會助學金問題。在討論中，一些原本與格林持不同意見的眾議院成員轉而支持了佩爾的主張，使其關于教育助學金的提案獲得了更多人的擁護。盡管參眾兩院文本的差異多達401處，但經過兩個月的溝通和妥協，協商委員會最終通過了最后的文本。協商后的文本在參議院和眾議院都引起了爭議，但最后仍以63：15和214：180的票數分別在參議院和眾議院獲得通過。1972年6月23日，尼克松總統簽署法案，完成了《1972年高等教育法》的立法過程。
三、政策變遷的邏輯解釋
在美國《1972年高等教育法》中，為什么資助政策的對象是學生而不是大學?為什么政策領域中的決策者或利益集團的組成是穩定的，政策卻發生了變化?這背后的邏輯可以借用薩巴蒂爾的支持聯盟框架進行分析。
支持聯盟框架假定一個三級層次的信念系統，即深層核心信仰、政策核心信仰和工具性信仰。其中，深層核心信仰是基本規范和本體論觀點，穩定性極強，是極難改變的；政策核心信仰是聯盟的“黏合劑”，政策子系統內的各成員由于不同的政策核心信仰而形成穩固的聯盟，調整起來絕非易事；工具性信仰是關涉一些工具性信息的認識，是較容易改變的，政策理念的相互學習常常發生在這個層面。支持聯盟框架已被證明可以用來分析實質性的政治沖突和高技術復雜性的案例。它的一個重要特點就是將政策過程看作一個整體，其關注的焦點是政策取向學習，認為制度變遷主要是通過政策取向學習進而修改政策信仰來實現，并把政策子系統看作最好的分析單元。按照周光禮教授對此框架的改進和歸納，支持聯盟的作用機制就是“政策子系統中，不同的政策核心信仰會聚集起不同的支持聯盟，各支持聯盟都力圖左右政策的走向；不同聯盟為取得有力的競爭地位而發生的互動會導致政策取向的學習和主導性聯盟的變化；子系統之外的變量通過影響子系統中行動者的政策核心信仰從而影響政策變遷”。薩巴蒂爾在解釋政策取向學習時認為：“不同聯盟中的成員為了推動他們的政策目標的實現而去更好地理解這個世界。”
那么，按此種理解，支持聯盟框架下的政策變遷原因就是政策取向的學習和政策子系統外部事件的沖擊，前者改變了聯盟的政策信仰，后者則用來解釋對政策產生影響的外部環境，包括社會經濟條件變化、統治聯盟系統性變化、公眾輿論的影響等。政策微調更多源自子系統內部的政策學習。根據支持聯盟框架的邏輯，我們將分析轉化為兩個維度：以深層核心信仰和政策核心信仰為一個維度，代表政策子系統內部變量；以穩定因素和活躍因素為另一個維度，代表政策子系統外部變量。此外，政策聯盟的劃分以及政策取向的學習實際上是工具性信仰的變化。
(一)政策子系統內部的信仰維度
1.深層核心信仰：教育機會均等。美國高等教育學生資助政策最關心的核心問題實際上是受教育權問題，在支持聯盟框架中，從《1965年高等教育法》到《1972年高等教育法》的深層核心信仰是受高等教育權，即保障每個高中畢業生都有平等進入大學學習的機會。二戰結束后，聯邦政府頒布了多部高等教育方面的法案，如《退役軍人法案》、《高等教育設施法》、《國防教育法》等，從各方面保證適齡青年都能夠接受高等教育，全面推行高等教育大眾化，提高美國國民素質。卡耐基教育委員會對美國1960-1970年進人大學學習的適齡青年所開展的調查研究卻顯示，盡管這十年間美國大學的人學人數不斷增長，高等教育機會擴張的主要受惠者是中產階級和白人家庭的子女，他們都能夠接受比較好的高等教育然后進入社會，繼續“復制”父輩的社會階層定位；而本應在高等教育機會擴張計劃之內的少數族裔和貧困家庭的子女則在大學中的代表性明顯不足。加之70年代以羅爾斯的《正義論》為代表的社會主流思潮傾向于社會弱勢群體、為福利國家辯護的價值觀念，認為“任何孩子都不能因為經濟原因而失去接受高等教育的機會”。因此，無論政策的支持派還是反對派，他們在推動政策發展時都必須考慮政策走向對廣大民眾的子女接受高等教育機會的影響，學生資助政策的變遷就是為了最大限度地消弭由學生經濟背景、天賦等因素帶來的實質上的不平等，從而保障學生的受教育權。
2.政策核心信仰：徘徊在生產者權利與消費者權利之間。無論是《1965年高等教育法》還是《1972年高等教育法》，其中有關學生資助政策的政策核心信仰是--在高等教育領域，到底是誰在行使保證教育機會均等權利?是作為生產者的高等教育機構，還是作為消費者的學生?
(1)“生產者權利”--精英教育。這在很長一段時間都是主導美國聯邦政府撥款的價值觀。從20世紀50年代末開始，國際科技競爭、軍事競爭乃至人才競爭的浪潮一浪勝似一浪。在競爭過程中，社會貧富的巨大分化與美國宣稱的民主和平等價值觀形成強烈反差，為數龐大的貧困人口成為美國整體國力強大的阻礙。因此，人們開始注意到教育，尤其是高等教育的特殊功能--醫治貧窮、發展生產、強民富國。為了提高高等教育質量，美國聯邦政府向大學提供財政上的援助，其目的有二：一方面，使大學有能力選擇良好生源，獎勵優秀學生，改進教學質量，培養高級人才；另一方面，通過對高等教育機構的援助，進而“對接受高等教育的貧困學生提供經濟資助”，使其能順利完成學業。這里暗含的價值假設是，高等教育機構不證自明的地位使其有選擇優質學生的權利，國家通過培養精英人才實現提升競爭力的目標。
(2)“消費者權利”--大眾化教育。羅爾斯的差別原則強調“按平等的方向補償由偶然因素造成的傾斜”，于是，更多人開始反思強調學業成績的扶助政策。這種政策難以提供一種普遍的權利，事實上仍然是對真正貧困學生的不公。每個有能力的公民都有接受高等教育的“權利”，這種權利不可因為經濟原因而喪失。相對于高校，聯邦政府對公民更具有不可推卸的責任，這是建立公正社會的政府應當承擔的責任。這就意味著聯邦教育政策的首要出發點應該著眼于對貧困學生的資助。不管學業水平如何，經濟困難的學生均有同等的資助申請資格。在這種意義上，國家應當針對學生個體而非學校提供資助，真正解決學生的經濟需要，使其能夠根據自身情況選擇大學。只有大多數人接受了高等教育，才能在更大程度上推動國家的經濟發展和社會進步。
(二)兩個支持聯盟的形成與界定
薩巴蒂爾認為，聯盟的信仰系統是支持聯盟的核
心概念，是聯盟成員共有的主張、價值判斷和信息收集。信仰系統的三個層次是劃分《1972年高等教育法》的立法過程中兩個支持聯盟的標準，其中，聯盟成員共享的政策核心信仰是區分兩個聯盟的重要標志。
1.支持聯邦資助面向學生的聯盟
該聯盟的成員集中在參議院。大多數成員深受卡耐基高等教育委員會相關報告的影響，主張聯邦政府設立直接面向學生的資助項目，以確保貧困學生與其他學生擁有同等的大學入學機會，實現高等教育大眾化。其主要觀點如下：
其一，混合資助模式的實施過程實際上充滿了不確定性。《1965年高等教育法》規定的混合資助模式并不能很好地達到教育公平的目的。這是因為，資助總額中只有一小部分是根據學生的數量來確定，其余大部分款項直接劃撥給高等教育機構，高等教育機構再依據經濟條件和學業能力來確認學生的資助資格。這種模式很容易使高等教育機構產生搭便車的行為，顯然有違立法的初衷。此外，隨著“機會均等”被賦予新的含義，如何讓女性和少數族裔學生進入高等教育機構學習，保證高等教育機構生源的多元化，讓教育機會資助金能真正發揮作用也成為一個重要的政策目標。因此，佩爾等人建議，將聯邦政府資助貧困學生的路徑加以修改和完善，使作為資助媒介的高等教育機構退出資助過程，并由聯邦作為資助金的主要劃撥機構直接確認貧困學生的資助資格，從而使教育機會資助金項目真正能夠惠及貧困學生。
其二，通過教育機會資助金項目達到提高高等教育質量的目的。20世紀60年代后期，盡管美國已經出臺了諸多法律保障高等教育的教學質量，但是已有的法律條款對高等教育質量的提高作用有限。根據《1965年高等教育法》的規定，聯邦政府每年定額撥款給高等教育機構，忽略了對其教學質量等方面的考核，使高等教育機構在無監督的情況下缺乏競爭意識，進而導致教育質量低下。佩爾等人認為，如果將資助金直接劃撥到符合申請條件的學生手中，以“聯邦政府一學生一高等教育機構”來代替之前的“聯邦政府一高等教育機構一學生”的資金運作路徑，那么學生就成為真正有選擇權的人，他們能夠根據自己的需要選擇大學和相關項目。這種方式讓高等教育機構面臨更加激烈的生源競爭壓力，促使其不斷改進教學內容和教學方法，從而從整體上推動高等教育質量的提高。
其三，《1965年高等教育法》所規定的教育資助金項目具有明顯的“馬太效應”，亟待改進。盡管教育資助項目以“混合資助”的方式使一些家庭貧困的學生接受了高等教育，但隨著項目運行時間的推移，不少問題也逐漸暴露出來。例如，各州和高等教育機構的資助額度僅與招生人數有關，而與貧困生的數量和范圍沒有多少關聯。這樣一來，那些偏遠的州和社區學院等較低層次的高等教育機構因為招生人數少而只能獲得較小的資助額，而一些招生數量龐大但貧困學生較少的州和大學卻能獲得較大的資助額。
其四，聯邦政府在教育資助項目中的兩難使資助政策必須轉向。教育資助項目是通過高等教育機構來實施的，而且條款中只規定高等教育機構要“協助教育署長”，并且“與其他高校積極合作”，“努力鑒別具有特殊經濟困難的合格青年”，“保證所有需要資助的合格申請者都有合理的機會獲得‘教育機會助學金”’，同時制定相關條款“以保護國家的財政利益不受損失并促使目標的實現”。然而，對于高等教育機構如何實現政策目標并向聯邦政府做出反饋，條款并未做出規定。政策制定上的漏洞就使聯邦政府只能“在政治意義上掌握高等教育機構向貧困學生分配資助金”的情況，而“無法確定所提供的財政援助是否真正實現了既定目標，也無法獲得政治上的回報--因為受資助的學生往往把聯邦政府和學校的資助相混淆”。政府和高等教育機構都面臨著如何更好地實施教育資助項目的壓力。
鑒于此，以佩爾為中心的聯盟主張設立一個為所有高校的四年制本科貧困生提供不超過1200美元的助學金項目，使資助直接面向學生，同時為高等教育機構接受的每一個受到聯邦資助的學生提供教學成本津貼。
2.支持聯邦資助面向高等教育機構的聯盟
由格林率領的高等教育機構利益集團以及眾議院大部分成員提倡精英教育，側重于將聯邦資助面向高等教育機構，根據學業成績選擇受資助的學生。格林團隊的主要觀點和理由是：
其一，高等教育機構失去主導作用，難以提高教學質量。聯邦政府在高等教育政策制定中，往往將對高等教育機構的資助視為實現各種政策目標的手段，如培養國防科技人才、鼓勵退伍軍人接受高等教育、促進高精領域科技發展等，這些政策目標使聯邦政府的各種高等教育資助項目分散于各個不同的政府部門，而高等教育機構獲得的資助項目很少。這些具有不同目標和要求的資助項目往往“喧賓奪主”，牽引著高等教育機構往不同的方向走，高等教育機構逐漸失去了資助資金的支配權和主導權，在提高教育質量和培養學生等方面往往力不從心。
其二，對高等教育機構實施一攬子資助項目有利于緩解高校財政困難，減輕學生負擔。高校的財政困難需要聯邦政府采取一攬子資助政策才能解決，這樣既可以避免資助項目的分散性，整合既存資助項目，形成明確、綜合、一體化的聯邦高等教育政策，又可以集中聯邦的財力資助高等教育機構，緩解高校財政困難，抑制學費上漲，從而保證貧困學生也能接受高等教育。
以格林為中心的聯盟主張不再強調以學生的家庭收入作為助學金申請的基本原則，而把具體的執行標準交給學校，學校在每年的招生人數及其年級分布的基礎上，結合學生的學業成績及需求狀況確定每年的資助額度和人選。
3.聯盟之間的互相學習
在美國《1972年高等教育法》的立法過程中，國會兩個聯盟分別呈交的文本存在多達401處差異，但是經過雙方的溝通和妥協，協商委員會最終在兩個月之內通過了協商后的文本。在協商過程中，聯盟的政策取向發生了改變，這是聯盟學習的結果。這種學習有兩種不同的情況：一是聯盟內部的學習，政策微調是內部學習的結果；二是聯盟之間的學習，不同聯盟在利益博弈過程中會受到多種因素的影響，跨聯盟的學習會對具有不同政策信仰的聯盟妥協各自的政策議案有重大推動作用。當兩個聯盟之間出現中介層面的普遍的觀念沖突時，政策取向的學習是有可能發生的。
聯盟內部的學習是指政策共同體在不斷溝通和協商過程中最后達成的一致。例如，在20世紀60年代初的美國，新的高等教育利益集團不斷出現，紛紛在華盛頓設立自己的辦公室，發表不同的聲音。在對聯邦政府大規模資助高等教育的問題上，美國教師聯合會曾一度持反對態度。會員們擔心，聯邦政府資助的擴大會導致大學受到政府控制而失去學術自由。但是，在不斷溝通和互動的過程中，美國教師聯合會以及其他高等教育利益集團最終在一點上達成了共識--聯邦政府應該幫助高等教育機構度過財政難關，應當進一步擴大對高等教育的資助，并且應該通過直接向高等教育機構提供資助的形式加強整個高
等教育系統。而微小的爭議主要集中在聯邦政府的資助以何種形式在各高等教育機構之間分配。
聯盟之間的博弈最終會使他們各自改變政策信仰，做出適當的妥協，從而推動政策的最終形成。支持聯邦政府資助學生的聯盟主要在以下幾方面做出了妥協：其一，不再堅持只設立直接資助學生的基本教育機會助學金項目的提議，而是根據格林團隊的提議，把獎助學金項目分為兩個部分：基本教育機會助學金和補充教育機會助學金。前者面向四年制本科所有的貧困生，資助依據是學生的“需要”，較少考慮學生的學業能力；后者則用于資助那些學習成績處于中上等的學生，他們接受了基本教育機會助學金后仍然貧困，資助依據為學生的“學業能力”。其二，同意設立學生貸款市場協會，該協會主要由高等教育機構組織，旨在開辟學生貸款二級市場，降低學生和聯邦政府的資金風險。其三，關于高等教育機構分配資助金的項目，同意將“45％的資助額按照學校招收教育機會資助項目的學生數量確定，45％按照學校招收教育機會助學金項目、勤工儉學項目和貸款項目資助學生的數量確定，10％按照學校的研究生數量確定”。這樣就平衡了高等教育機構的利益。
支持聯邦政府資助高等教育機構的聯盟主要在以下幾方面做出了讓步：接受了佩爾團隊關于學生基本教育機會資助額度最多不超過1400美元的提議；資助項目上也不再堅持聯邦政府對高等教育機構的一攬子“無特殊目的和事項”的建議，同意資助項目由基本教育機會助學金、補充教育機會助學金、國家直接貸款、學生擔保貸款、學生貸款二級市場組成；關于聯邦政府資助高校的依據，也放棄了原本按招生人數確定的提議，接受了對方以教學成本津貼的形式資助高校的建議。特別是當行政當局在資助高等教育機構方面轉變態度，決定以教學成本津貼的形式資助高校時，眾議院中原本支持格林的議員布拉德斯、德里貝克和魁依結成了反對格林的聯盟，反對以招生人數為資助標準，轉而贊成以教學成本津貼的形式資助高校。也就是說，隨著議程的進展，一些支持格林的議員放棄了對資助額和具體資助辦法等細節問題的爭論，只提出了一些原則性的要求。盡管高等教育利益集團極不情愿地同意采取以資助學生為主的模式--這個結果與他們的利益是背道而馳的，但他們也認識到，如果協商文本最后以失敗告終，那么在未來很長一段時間內都不會有比這更好的議案通過了，而那時高等教育機構的危機將是刻不容緩的，現在最起碼聯邦政府的資助額進一步擴大了。高等教育利益集團的妥協還源于一種考慮，即“資助學生”的方案既可以緩解高等教育機構的財政困難，也可以更好地避免聯邦政府對高等教育機構的干預，保持其自治地位。
(三)政策子系統外部的活躍因素
“支持聯盟結構的一個基本論點是，盡管政策取向的學習經常改變聯盟信仰系統中的第二個方面，但是一個政府方案中政策核心方面的變化，則需要子系統外非認識因素的干預。”促使美國高等教育學生資助政策從面向學生和高等教育機構的混合資助模式到資助學生的單向模式發生轉變的外部活躍因素包括：對教育機會均等的訴求、公共輿論的作用以及其他子系統的政策產出等。子系統外部的因素通過與子系統內部的力量進行重構，形成了支持聯盟，從而實現外部因素和內部力量共同推動美國高等教育學生資助政策的變遷。
1.對教育機會均等的訴求
盡管《1965年高等教育法》規定了聯邦政府的混合資助政策，但這種資助政策根本不能真正滿足中低收人家庭子女上大學或完成學業的需求。隨著民權運動和反貧困戰爭的深入，教育機會均等逐漸地成為社會正義的主要標志之一；另一方面，美國聯邦政府介入高等教育的憲法依據是有權提供共同防御與公共福利、促進人人平等，因此，聯邦政府將高等教育政策作為實現其他政策目標的手段。高等教育在彼時的作用就是要打破貧困循環，回應人們對教育機會均等的呼吁，維護社會穩定。那么，高等教育機會均等無論從工具層面還是價值層面都理應成為聯邦政府的政策目標，而且需要有合適的路徑來保障和實現這個目標。
2.溝通媒介的影響
在政策信仰的轉變過程中，溝通媒介起著非常重要的作用：一方面，由于政策共同體的參與者在根本原則和利益訴求上是一致的，他們之間為了解決問題在各個階段都會進行溝通；另一方面，不同聯盟的政策參與者盡管在價值觀和政策取向上不盡相同，但是他們相信，觀念和信息的交換、雙向游說以及其他形式的溝通可以減少彼此之間的差異，促進共識的達成。
在議案文本出臺的最初階段，各方參與者會通過非正式的會晤等渠道試探性地提出自己的政策主張，如研究報告或安排核心人物在公眾場合講話。當正式提出政策建議時，各方會主動征詢其他參與者的意見，如行政系統在形成政策建議時會聽取高等教育集團的觀點。聽證過程是重要的信息和觀點交換的過程，各聯盟都試圖使自己的方案得到對方的關注和接納。因此，政策參與各方能否提供充分的、令人信服的信息，能否在聽證會以及其他正式或非正式渠道論證自己的觀點，能否進行有效的政策辯論是至關重要的。
3新的政策參與者與高等教育機構利益集團的博弈
較之其他外部因素而言，“新的政策參與者”對高度教育立法過程和最終結果的影響更為強大和直接。在《1972年高等教育法》的立法過程中，成立于1967年的卡耐基高等教育委員會就充當了這一角色。該委員會的主要宗旨是通過相關領域的研究促進高等教育的發展，它在1967-1973年間陸續發表的系列研究報告對美國高等教育政策的發展產生了重大影響。這些報告關注的主題是聯邦政府在高等教育領域應扮演何種角色，其中1968年發表的報告《質量與平等：高等教育聯邦政府責任的新水平》表達了委員會的基本觀點，認為“聯邦政府應該增加向高等教育的資助，并且資助應當以直接面向學生為主，以確保入學機會均等目標的實現”。卡耐基委員會將研究簡報發給國會相關的委員會和小組委員會，甚至散發到國會的每個辦公室以及相關政府部門，從而使其產生了廣泛的影響。議員們認為，卡耐基委員會作為一個專司教育政策研究的研究機構，沒有將過多的自我利益摻雜在報告中，因此，該委員會的研究報告比與高等教育利益集團所提供的財政數據更加客觀，更有說服力。于是，在立法過程中，經過不斷的游說和辯論，大多數國會議員們都對佩爾提出的“資助學生”的提案表示認同。這樣，卡耐基高等教育委員會一方面利用自己的成員優勢--很多成員都是高等教育政策過程中長期和重要的參與者，成為《1972年高等教育法》立法過程的參與者，另一方面充分發揮政策研究組織的優勢，提供專業的知識和信息，充分論證自己的政策主張，進行有效的政策辯論，從而在現有制度框架下實現了自己的政策主張。
當更多的國會議員接受了卡耐基委員會提出的“資助學生”的報告內容，就會權衡兩個聯盟的提案哪一個更能滿足“教育機會均等”的觀念要求。此時，佩爾聯盟很巧妙地運用了與卡耐基委員會報告相似的語言來支持自己的觀點，給人以論據客觀、資料翔實的印象，并且積極與國會和行政系統建立良好的關系。高等教育集團面臨的諸多障礙和考慮不周直接導致了其失敗：首先，大學的多樣性帶來了高等教育機構利益的多元化，使達成共識成為一件非常困難的事。盡管在聯邦應該擴大對高等教育機構的資助這一議題上達成了一致，但又由于時間和組織上的諸多限制，無法展開充分的數據調查和信息交換，使得該聯盟的政策提案缺少有效的數據支持。其次，該聯盟認為高等教育對于社會而言有不言自明的地位和價值，加之其厭惡政治的傳統，使其遠離了政治游說活動。在信息缺失的情況下，高等教育集團僅僅固守聯邦政府“資助高校”的政策方案，忽略了其他參與者的政策傾向、其他重要的政策內容以及次優方案的可能選擇。最后，該聯盟缺乏尋找核心代言人的意識，以至于在整個立法過程中始終依賴格林作為唯一的提案代言人，忽視了對其他議員的拉攏和游說。
關鍵詞：法國 高等教育 改革
一、引言
教育與一個國家、一個民族的發展息息相關。國家間的競爭其實就是人才的競爭，而人才的競爭實質上就是教育的競爭。當今世界不少國家進行了教育改革，以提高本國的綜合國力，增強本國在國際上的競爭力。中國要進行現代化建設，就需要大批人才，因而也就需要大力發展教育，才能培養大批有用之才。
現代高等教育的發源地是歐洲，歐洲高等教育的發源地則為法國。法國的高等教育歷史悠久，是世界上最早籌建大學的國家之一。被譽為“歐洲大學之母”的巴黎大學對英、德等歐洲國家甚至世界各國的大學都產生過重要的影響。不管在高等教育的立法還是高等教育的質量方面，法國都在世界上享有較高聲譽。但法國現行的教育體制越來越不能適應形勢發展的需要，因此自2004年以來進行了高等教育改革。我們可以借鑒和學習法國在高等教育改革方面成功的經驗和成果，提高中國的高等教育水平，發展具有中國特色的高等教育事業。
二、法國高等教育改革簡介
1.法國高等教育現狀、特點。
⑴法國高等教育機構的分類。法國高等教育機構的分類比較特別，有大學(Universitiés)、大學校(Grandes écoles)、短期高等教育機構等種類。大學和大學校在招生制度、課程開設等各個方面都具有較大區別。
⑵法國大學的學費。法國大學的學費一般很低。一般公立大學只需交3000人民幣左右的注冊費，無需學費。私立學校學費則每年2萬到5萬人民幣不等。
⑶法國大學的學制。法國高等教育改革之前的學制分為三個階段：第一階段為期兩年，即完成大學一、二年級學業，可獲得大學通科文憑（Deug）；第二階段學習側重于專業化，第一年結束獲學士學位（Licence），第二年結束獲碩士學位（Maitrse）；第三階段則為期四至五年，第一年攻讀深入研究文憑（Dea）或高級專業研究文憑（Dess），另外三至四年攻讀博士學位（Doctorat）。
2.法國高等教育弊端。
⑴中央集權與大學自治的矛盾。從歷史上看，法國自拿破侖時代起便實行中央集權的高等教育管理體制，大學的管理權受國家的嚴格控制，學校難以自主決策。法國高等教育的歷史也是中央集權與大學自治并存的歷史，是兩者矛盾與斗爭的歷史。自60年代至今的法國高等教育改革的核心就是法國大學的自治權問題。大學自治權是從1968年11月的《高等教育方向指導法》（即：埃德加•富爾（Edgar Faure）教育法）、1984年《高等教育法》（即：盧瓦•薩瓦里（Loi Savary）教育法）直至1989年《法國教育指導法》和1998年《構建歐洲高等教育模式》等歷次高等教育法的核心主題。
⑵大學與大學校的矛盾。在法國，凡是擁有高中畢業會考證書（簡稱Bac）的中學畢業生均可直接注冊進入大學學習，無需其他的入學考試。這體現了法國人所追求的高等教育大眾化、民主化，但這也造成了大學規模龐大、學生成績參差不齊、學生生源質量難以保證等問題。其后果就是教學質量下降，第一階段的學生學業情況很不理想。筆者在法國留學時，看到學院張貼的成績單上5分、6分的學生比比皆是（法國大學考試滿分是20分，10分及格）。據統計, 進入大學的學生只有1/3能獲得大學的各類各級文憑。
而大學校由于在校學生數量很少, 又與經濟界、企業界有著密切聯系，學校經費充足、教學條件優越,保證了大學校教育的極高質量，大學校的畢業生十分搶手。但能夠進入大學校學習的主要是上層社會子女，來自平民階層和普通家庭的子女占的比例很低。這與高等教育民主化背道而馳，使得民憤加深，改革也就在所難免。
⑶國際競爭力下降。19世紀拿破侖時代后期，法語逐漸走向衰落，法語作為世界“貴族語言”、以說法語為榮的時代漸行漸遠。法國的各類高等學校吸收的外國留學生也有類似的情況，在法的外國留學生人數也在減少。目前，在法留學生的數量比不上英、德等國，更無法與美國相比。
⑷其他問題。另外，法國的高等教育還面臨人才培養模式陳舊，課程安排不科學，教學內容過于抽象化、理論化等等諸多問題和困惑。法國的大學文憑設置比較復雜，“和歐美其他國家大學文憑和學位相比, 法國大學文憑和學位較為復雜，不易與國際上通行的高等教育文憑和學位等值；即使在歐盟國家內部，法國的文憑與其他成員國也存在著較明顯的差異。顯然，法國這種高等教育的文憑和學位制度不利于歐盟統一市場政策的實施，特別是在人員相互交流、人才自由流動、勞動市場開放等方面，同時，也不利于法國作為世界留學生主要接受國在激烈的國際生源爭奪中的競爭。因此，改革法國高等教育文憑和學位制度，尋求與歐盟國家協調一致的高等教育政策勢在必行。”
3.法國高等教育改革措施。自2004年起，法國為了順應歐洲教育一體化的要求，進行了高等教育制度的重大改革，從而使法國頒發的學位和其他歐洲國家的學位對等，便于學生在法國獲得的學位可以在更大范圍內得到承認。此次改革的主要措施有：
⑴實行LMD（或稱“358”）體制。實行LMD（或稱“358”）體制：3年制本科（學士Licence）、5年制碩士（Master）和8年制博士學位（Doctorat）。新學制從2005年開始在法國全國實施。改革將法國大學實行了多年的三階段學制改變為新的“358”學制。取消了舊體制中的Maitrse、Dea、Dess等文憑，變為統一的Master文憑。這一改革使得法國的學位與歐盟統一，與國際接軌，增加了法國學位文憑的國際統一性。
⑵大學生需繳納學費。在高等教育改革前的法國,所有的公立大學都是免費的,學生只需繳納少量的注冊費即可入學。改革以后,這一制度發生了改變，學生即使是在公立大學就讀也必須繳納學費。
⑶大學和大學校開始溝通。優秀的大學三年級學生可以申請進入大學校學習，同樣地，遭淘汰的大學校學生則可以進入大學學習。打破了改革以前大學和大學校不能互通的局面。
⑷增加國際合作與交流。近年，法國政府加大了對外的宣傳力度，力爭擴大對外招生規模。比如：外國留學生注冊了法國大學即可享受國民待遇，可與法國本國學生一樣享受諸如住房補貼、社會保險等福利。為了推廣法國的高等教育，增強其吸引力，法國政府成立了CampusFrance（法國教育服務中心）等專門機構以推廣法語和法國文化。
三、對我國的啟示
從1999年夏開始，我國進行了高校擴招。我國高等教育快速發展，促進了我國高等教育的大眾化和普及化，但同時也出現了很多問題。通過對法國的高等教育體制及其改革的介紹和分析，希望對我國當今高等教育的改革與發展也會有所啟迪。
1.加強高等教育立法。法國一直有立法的傳統，在高等教育方面也是如此。法國高等教育的每一次重大變革，都伴隨著法律的制定而進行。高等教育的立法最早可追溯到拿破侖時期，1802年和1806年分別通過了《關于公共教育的基本法》和《帝國大學令》。通過一系列立法，法國建立了第一個國家教育管理機構――帝國大學，確立了中央集權的教育體制。 隨著現代形勢的發展變化，法國出臺了好幾部有關高等教育方面的法律。1968年通過了《高等教育方向指導法》。它確立了著名的法國高等教育基本原則：自治、參與、多學科。這個法案奠定了法國現代高等教育的基礎。
1984年通過了《高等教育法》；1989年通過了《法國教育指導法》；1998年和2004年則分別通過了《構建歐洲高等教育模式》和《大學自治法律草案》。我國也有數部有關高等教育方面的法律法規，如《中華人民共和國學位條例》、《高等教育管理職責暫行規定》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國教育法》、《高等教育法》等，這些法律在我國的高等教育發展上做出了重要貢獻。
2.學術自治。法國最古老又最具代表性的巴黎大學史上是脫胎于巴黎圣母院的教會學校，其發展歷史上為學術自治權力和教會展開了長期的斗爭。自此法國大學也有了反對外部干涉、維護自身的學術自治權的傳統。
在我國，大家對大學的自尚無統一看法，法律規定也比較模糊。事實上，大學的自相當有限，高校隸屬于政府，學校缺少自，按部就班，缺乏活力。為了適應社會的發展和國際潮流，我們應該加強學術自治，加強學術權力。當然我國高校的這種自治只能是有限的自治，而不是完全自治，更不是放任自流，無視政府和法律、無視學生的權利。真正做到高校擁有自和學術自治，恐怕還有很長一段路要走。
3.提倡研究性學習，避免死讀書，滿堂灌。法國的高等教育質量較高，這與教師的教學方法、學生的學習方法等等方面息息相關。老師在教學上，鼓勵學生多發言、多提問，這樣可以開啟學生思路，而不是被動接受、記憶性學習。法國大學的教材每年都有新版本。任課老師往往把世界范圍內本專業的最新研究成果或是任課教師本人的最新研究成果編入教材，使學生能了解最新動態，獲得最新的知識。考試題型上，多為主觀題，學生可以自由發揮，能夠自圓其說則可。無需死記硬背條條框框。反觀我國的大學生，考前背通宵、考過就忘等等現象給我國的教育效果打了個大大的問號。
4.大學生應多與社會接觸。在法國，不論是大學校的學生還是一般大學的大學生，幾乎每個學期會被要求到企業實習一段時間。而目前我國的很多大學生對自己畢業后的去向、職業工作等等知之甚少，甚至不知道自己畢業以后能夠做什么。大學生應多與社會接觸，多到企業實習，減少就業的盲目性。
5.國家要加大投入。重視高等教育的國際競爭，增加高等教育的開放性和國際化教育投入不足必將制約我國高等教育的進一步良好發展，國家要加大投入，保證我國高等教育發展的物質基礎。另外，高等教育的開放性和國際化是法國高等教育的主要特點和今后主要發展方向之一。
6.各高校資源共享。法國的大學教育資源共享，上課老師不一定是學生注冊的大學的老師。這樣使得學生有機會接觸到本專業的優秀師資。另外，如：實驗室等也可以由幾個大學合辦，這樣可以節約辦學成本，提高實驗室的利用率。同校不同專業的老師也會因為或教學或科研的需要在一起工作。充分利用教育資源，這些措施非常值得我們借鑒和學習。
四、小結
我國尚處于社會主義初級階段，社會處于轉型時期。最近幾年，我國高等教育快速發展，迅速走向大眾化。但同時也出現了很多問題。法國雖然是一個面積為55萬平方公里、六千多萬人口的小國,但它有悠久的高等教育史，有濃厚的立法傳統，我們可以借鑒和學習法國在高等教育改革方面成功的經驗和成果。提高對高等教育的認識，結合我國實際，發揚自身優勢，提高中國的高等教育水平。
參考文獻：
[1]劉春芬：《近年來法國高等教育體制改革探微》，《黑龍江高教研究》，2007.10。
[2]李興業：《法國高等教育文憑與學位制度改革》，《比較教育研究》，2006.1。
關鍵詞：高等教育合同；民法屬性；法律特征；違約責任
中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1672-4038（2013）04-0020-05
一、高等教育合同的民法屬性
從國際視野看，有關高校與學生的關系研究大致有三種代表性理論：一是特別權力關系理論。該理論曾是大陸法系主導性理論，認為學校作為“公營造物”有權在沒有個別法律依據的前提下通過校紀校規限制或者剝奪學生的權利，學生僅僅是學校的利用者，必須服從學校的概括命令。并且排斥司法審查。該理論因使學校成為法治外的真空，漠視學生權利而為后世批評并得以修正，但僅對其中涉及公民基本權利和地位的部分可適用司法救濟。而對屬于學校工作關系的內容仍排斥司法介入。二是公法契約理論。該理論盛行于日本，認為學校與學生之間是一種公法契約關系，并在此基礎上出現兩種觀點：一種觀點認為該公法契約關系即行政契約，糾紛解決機制適用行政訴訟；另一種觀點認為該公法契約關系既非一般行政法上的行政契約關系，也非單純私法上的契約關系，而屬于一種“教育法獨特的契約關系”，但糾紛解決機制仍采用行政訴訟。三是私法契約理論。主要產生于英美法系國家（在日本也有一定市場），該理論將學校與學生均視為契約當事人，二者的關系基于雙方合意而訂立的契約關系，糾紛解決機制適用民事訴訟，但該理論在適用公立學校時可能會產生一些疑問。當然，也有學者認為高校與學生之間以上三種關系同時存在。
教育關系的演變過程為梅因的論斷作了最好的腳注，上述公法契約理論、私法契約理論可謂順應了當代教育關系發展的潮流。高等學校與其學生之間的關系實質上所體現的就是一種合同（契約）關系。并且，現代管理學已賦予“管理”新的內涵。即便是學校與學生之間的教育管理關系，也已逐步摒棄了傳統的“身份”因素而顯現出強烈的“契約”性質，在“契約”框架下表現為權利與義務關系。筆者主張，將高校與學生之間的關系統一歸結為高等教育合同關系，以便整體納入法律規制。關于高等教育合同的性質。我國學界大致也有三種觀點：一是“行政合同說”，認為這類合同主要受《教育法》《高等教育法》等行政法調整；二是“民事合同說”，認為高等教育非義務教育，特別是在我國高等教育大眾化所形成的“教育市場”中，無論高校還是學生均存在較多的自由選擇權，這類合同主要應受民法調整；三是“行政合同與民事合同并存說”，認為此類合同兼具行政合同與民事合同的性質，應視具體情形分別適用行政法和民法，此為法學界教育法學者主流觀點。
筆者認為，合同主體法律地位的平等性以及合同訂立過程的意思自治性決定了高等教育合同屬于民事合同。第一，現代教育理念強調教育主體的平等，教育過程也是一種平等的互動關系。同時，從根本上確立合同主體的平等地位是現代大學制度建立的前提。第二，與義務教育的強制性截然不同，高等教育關系的建立，即高等教育合同訂立過程在學校與高考學生之間完全是自由的，民法謂之“意思自治”。當然，教育的公益性、教育的意識形態特征決定了這種意思自治對于高校一方來說要受到極大的限制。第三，我國已加入WTO，其中屬于《服務貿易總協定》管轄范圍的12個部門中包括了教育服務，承認教育屬于服務是我們要承擔的國際義務。教育行業的服務性質決定了高等教育合同的法律行為性質。第四，將高等教育關系定性為民事合同。使司法得以全面介入學校管理中的學校與學生糾紛。能夠消除法治的真空，有利于弱勢一方當事人學生的權利救濟。否則，如果仍將其定性為行政合同，則首先需要判斷是否屬于行政訴訟受案范圍，在過去幾年連續發生的大學生狀告母校的案例中，不少原告正是被法院以“不屬于行政訴訟受案范圍”為由駁回的，其后果是使大學生權益得不到最終保護；如果定性為行政合同與民事合同并存關系，則首先需要判斷糾紛的性質，哪些適用行政訴訟？哪些適用民事訴訟？這些問題仍將導致當事人和法院無所適從，既不利于司法統一，也不利于權利救濟，同類案件不同處理將直接導致實質上的不公平。第五，明確高等教育關系民事合同性質并不排斥國家基于政策考量的行政干預，事實上我國合同法體現國家干預的合同類型比比皆是。從來沒有人因為合同法關于建設工程合同規范包含大量的強制性條款而認為其屬于行政合同，也從來沒有人因為電、水、氣、熱由國家統一管理和定價而否認此類合同的民事法律關系性質。
二、高等教育合同的法律特征
1.高等教育合同為有償、雙務合同
與義務教育不同，高等教育合同的有償性十分明顯。學生一方有義務繳納學費并服從學校教育教學管理，學校一方需要付出的教育成本（包括教育設施與智慧勞動）。表面上看，現階段大多數學生所繳納的學費與學校所付出的教育成本之間不能形成對價關系，但從人才培養與國家建設需要的宏觀關系來看，即便在免費高等教育時期，免費的對價實際上是學生畢業后服從國家分配，“到祖國最需要的地方去”，仍存在事實上的對價關系。近年來國家在部分師范院校試行免費就學也非無條件。有觀點認為，“有償教育關系的建立，使教育主體與受教育主體之間管理關系轉化為民事法律關系。”其實，高校與學生之間民事法律關系的性質是由兩者之間平等法律地位所決定的，只不過合同的有償特征使高校與學生之間的民事法律關系更加明晰了。
高等教育合同雙方當事人互負對待給付義務，學校和學生互為債權人、互為債務人。故高等教育合同為雙務合同。對于合同一方當事人――高校而言，其首要義務是給予前來報到的學生注冊；其次是在整個合同存續期間向學生提供符合國家規定的專業設置標準的教育服務，其中既包括由合格專業教師實施的授課行為，也包括軍訓、日常管理、社會實踐等行為養成教育等；最后是在學生完成學業后按期向其頒發畢業證書、學位證書。學校頒發畢業證書、學位證書的權利是行使行政權的行為，屬于“行政確認”，如：我國1980年頒布的《學位條例》第8條第1款規定：“學士學位，由國務院授權的高等學校授予……”這也是學者主張高等教育合同“行政合同說”的重要依據，當時的立法是基于“教育是國家的”這一理念，2004年修訂后仍延續了這一計劃經濟色彩。其實法律不應該一成不變，“法律必須在某些情況、某些時候加以變革。”在筆者看來，無論是頒發學歷還是授予學位，本來就是應該屬于學校的“權利”，沒有必要先將其上升為國家“權力”，再反過來授權學校行使，國家只需要從整體上審查學校的頒證資格。
對于合同另一方當事人――學生而言，其首要的義務是按照相關規定繳納學費。我國《高等教育法》第54條第1款規定：“高等學校的學生應當按照國家規定繳納學費。”該款明確了合同的義務主體是學生，按照教育部2005年《普通高等學校學生管理規定》第10條的規定，學生未按學校規定繳納學費的，學校有權不給予其注冊，此為行使雙務合同履行中的同時履行抗辯權。但在實踐中，在新生入學時繳納學費的行為大多是由學生家長來完成的，此時學生家長的繳費行為應解釋為代為履行而非行為，因為第三人（無論學生是否已成年其家長不可能成為合同當事人）的履行是以自己的名義清償他人債務，其后果由自己承擔；學生在整個合同存續期間的主要義務是按照學校要求完成學習任務，同時需要接受學校的日常管理并承擔不違反校紀校規的不作為義務。
2.高等教育合同為不要式、實踐合同
高等教育合同的成立除了要求雙方當事人已達成合意，還須滿足學生在收到學校錄取通知書后按時前往學校報到這一條件，完成“學生前往報到”這一特定“給付”時合同成立，因此，高等教育合同為實踐合同。盡管考生填報了某學校志愿（包括填報了服從志愿），學校錄取通知書也已經寄達考生，此時雖然雙方當事人意思表示一致，但若考生放棄入學機會而未來校報到，則合同仍未成立。我國多數學者仍將高等教育合同視為諾成合同，認為考生報到是“合同履行行為”，其邏輯結論是讓不報到的考生承擔違約責任。筆者認為此種定位對一方當事人考生極為不利，這不僅因為實踐中追究考生違約責任不現實，學校也難謂因此而遭受到了何種損失，更因為考生與學校之間的信息不對稱，其填報志愿時因對學校情況的了解不可能做到仔細與確定，考生所掌握的信息嚴重匱乏使其明顯處于弱勢地位，法律為實現公平正義、平衡當事人利益，應賦予考生是否放棄入學的選擇權，需要對高等教育合同作實踐合同類型設計。事實上近年來國家對考生放棄入學行為并無實質性限制，無須因此而承擔影響今后高考、錄取等不利后果。普遍做法是高校根據新生“報到率”產生的缺額以征求志愿的方式補充錄取，高校為此所付代價屬于其締約成本。
3.高等教育合同為格式合同
作為高等教育合同客體（標的）的“教育服務”標準是確定的，合同的內容當然由作為當事人一方的高校事先擬訂。我國高等教育的性質與任務決定了這個事先擬訂的合同內容不僅要體現學校意志，而且要體現國家意志，國家意志包含了意識形態價值取向與教育公平理念。目前我國高考錄取規則、教育標準均體現出非常多的強制性，高校的自主辦學空間較小，合同的格式化模式更便于國家對高等教育的控制與統一管理。
雖然在高考錄取過程中“填報志愿”環節體現了合同自由原則，但這種志愿體現的只是當事人的“整體性”意愿。基于高等教育資源的稀缺性，更基于無差別的公平對待，高校不可能做到就合同的每一個條款與每一個考生進行個別磋商。作為一方當事人的高校，實際上在高考錄取時提供了一個對不特定考生均適用的固定標準，這個固定標準實際上就是格式條款或者稱為格式合同的內容。而作為相對人的考生只能對合同被動地、從整體上表示同意或不同意，即“要么接受要么走開”，雖然考生享有接受與否的自由，但卻沒有個別條款的協商余地與選擇空間，一旦填報了志愿、被錄取并且報到入學即意味著無條件接受學校的教育與管理。當然，學校所提供的教育與管理必須具有其正當性，否則學校可能構成違約或侵權，學生有權拒絕。
為防止由于高等教育大眾化可能引發的生源競爭進而可能出現的教育秩序的混亂，必要時教育行政部門可以制定統一的高等教育格式合同示范文本，作為最低標準強制性地由高校向相對人提供，以最大限度地保護合同相對人利益。格式合同對一般考生的無差別化適用并不排斥特殊情形下的個別條款的協商或者補充，例如境外學生、個別特招生、身體殘疾學生等，在其與學校之間的高等教育合同關系中，教育內容以及合同履行方式等可能存在特殊性。
4.高等教育合同是繼續性的、動態的合同
高等教育合同的履行，包括學校提供的教育服務和學生繳納學費（作為）、遵守校紀校規（不作為）等行為。履行行為并非一次性的，而是在一定時間內即學生在校期間持續的、不間斷地進行。不僅如此，在合同履行過程中，由于國家政策的調整、教育理念的更新以及其他情勢的變更等還可能產生新的權利義務關系，例如教學計劃的調整、教育手段的現代化等等。因此，高等教育合同為繼續性的并且可能是動態的合同，而且此種繼續性合同具有不可回復性，即便因某種原因而導致合同的解除，其效力并不具有溯及力，即不能產生恢復原狀的效果，學校提供的教育服務無法返還，學生所繳納的學費原則上也將不予返還，除非學校一方構成根本違約。
5.高等教育合同目前尚屬非典型合同，但典型化應當是立法趨勢
我國1999年的《合同法》對教育合同未作為典型合同安排，其他相關法律如《教育法》《高等教育法》等也未就教育合同作專門規定，因此高等教育合同尚屬非典型合同（無名合同）。
隨著教育市場在我國的確立。合同履行中的許多問題特別是高等教育大眾化過程中高校與學生之間的糾紛不斷出現，而司法實踐卻不能提供一個一致的并且令人滿意的解決方案。因此，明確高等教育合同的民事法律關系性質并在立法中將其“典型化”，在民法典中或在修訂《合同法》時在分則中增加典型合同的種類，包括高等教育合同在內的教育合同應當在典型合同中有一席之地，對于建立現代大學制度具有理論價值。
三、高等教育合同的違約責任
“雖然教育合同的內容不具有明顯的價值上的可估性，但仍應服從市場規律，體現對價關系，具有相對等價性。因一方違約造成另一方損失的，即應承擔相應責任。”高等教育合同當事人的違約形態各異，違約責任形式相應也有所不同。在此指的是當事人一方不在履行合同債務，或者其履行不符合合同約定或法律規定時，對另一方當事人所應承擔的強制實際履行、賠償損失、支付違約金等民事責任。按照合同法理論。違約即構成違約責任，除非有免責事由。
學校一方違約，應對相對人承擔違約責任。例如我國《高等教育法》第31條明確規定：“高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準。”若學校因硬件條件、師資力量欠缺而不能向學生提供符合標準的教育服務，學校應當創造條件使教育服務達到標準，學生有權要求學校按照標準提供教育服務，此為強制實際履行；若學校不能創造條件提供或者根本無法提供符合標準的教育服務。學生有權要求賠償因此所遭受的損失：若在合同中約定了違約金、定金，學生還可以通過違約金、定金獲得救濟。不僅如此，學校一方違約還可能違反教育法等相關法律法規的強制性規定，因此將承擔相應的行政責任，接受教育主管部門的處罰。再如，學生無思想品德問題，按照規定修完所有課程并且考生合格、完成并通過論文答辯，學校應當按期向其頒發畢業證書、學位證書，如果學校拒發證書則構成違約。在“劉燕文案”中，當事人提起行政訴訟，一審法院以北京大學不授予劉燕文博士學位證書時程序不合法為由，撤銷了北京大學學位委員會1996年1月24日作出的不授予劉燕文博士學位的決定，責令北京大學學位委員會于判決生效后3個月內對是否批準劉燕文博士學位的決議審查后重新作出決定，一審法院重審以及二審法院也僅以超出訴訟時效為由駁回和維持一審第二次判決，遺憾的是，法院均未就北京大學拒發學位證書本身的正當性進行審查。如果從合同違約角度來考察本案思路則要清晰得多，弱勢一方當事人學生的正當權益也更容易得到及時救濟。
關鍵詞：大學自治；政府調控；市場運行；社會參與；啟示
英國大學的自治體系
1.大學自治、學術自由歷來是英國大學的精髓
英國政府歷來認為，對大學最好的管理方式就是讓它以自己獨特而有效的方式處理自己的事務，自治與自由是英國高等教育永恒不變的信條。1988年，英國頒布的《教育改革法》規定，政府主要負責宏觀層面上對大學的引導，但具體事務，政府一律不予干涉。政府只給英國高等教育提供一個宏觀的發展框架和經費上的支持，但不干預高校具體的行為，高校具有獨立自主的自我發展、自我規劃和自我管理的權利，主要體現在高校在學術上的充分自由和在管理模式上的教授自治，在學術研究、科研創新及課程設置等方面享有充分的自，最大程度地保障了學術自由、自主、自治和創造性的優勢。這種管理和運轉模式在校園內成為全校師生共同遵守的類似契約的內部規則和秩序，是一個學校慣性運行的內生力量，這種規則和秩序反過來又會推動全校師生朝著獨立批判、追求科學的方向~進，形成一種良性互動的高校自治體系。
2.組織架構、運行體制是辦學自的保障
之所以政府與社會能賦予英國大學如此之大的自主自治權，以及其自治狀態能得以如此長久之維系，還在于英國大學內部有一套不會造成自濫用的機制存在。英國大學內部一般實行的是理事會決策下的校長負責制，英國大學校長只是虛設的名譽職位，不參與大學任何事務，理事會是學校的最高管理部門，它擁有任命權和選舉權，負責審核批準副校長提交的財務和年度報告等各項大權。校內的校務委員會是理事會的執行機構。在學術管理方面，校長是榮譽身份，大學設有評議會，主席由副校長擔任。評議會是學校學術事務的最高管理機構和執行機構，主要職責是維護學術地位，享有高度的學術自由，保護大學學術的純潔性。理事會和校務委員會中會有相當數量的校外人員，包括學生，社會各界參與程度高，形成了較為嚴格的約束機制，大學辦學自的使用無疑會得到各方的牽制，從而保證大學辦學自不會被濫用，大學的自治狀態得到良好維系。
3.大學聯盟、聯邦大學為協商博弈提供了空間
在大學自治與政府調控之間，不同類型的大學為在政策思想生產和規制框架運作中扮演關鍵角色，先后自發地形成各類聯盟機構。例如：羅素大學集團（The Russell Group）成立于1994年，由24所包括牛津大學、劍橋大學等英國一流的研究型大學組成，被稱為“英國的常春藤聯盟”。其目的是要代表這些研究型大學的觀點游說政府國會降低政府干預及提出研究報告來支持他們的立場。再例如：成立于1992 年的英國大學聯盟（University Alliance），是由于新興大學無法擠進老牌高校的圈子，基于共同的目的，這些大學自覺地走到一起，為自身的生存發展經常集會研討。除了大學之間的聯盟或集團外，還有一類聯邦制大學，如倫敦大學（University of London），在1836年由倫敦大學學院和倫敦國王學院合并而成，創立之初是各成員院校的考試機構，經過180年的擴張，已發展成為包含19個獨立自治的學院和10個研究所的大學聯邦，旗下學院都有獨立的大學地位和高度的自治權。大學對外統一宣傳、擴大影響，形成了大學自治的聯盟保障。這些大學聯盟或聯邦大學或是依靠自身內力自發形成，或是在外部競爭壓力下而得以凝結。他們按照相互默契的某些規則，各盡其責而又協調有序，在國內外高等教育競爭中發揮集聚效應、拓展生存空間，更在英國高等教育政策制定中扮演了博弈一方的角色，這在一定程度上對支撐和捍衛大學自治起到了重要作用。
政府的調控治理
1.提供財政撥款，引導高校發展方向
建立完備的大學資助體系是英國政府對大學進行經濟手段和市場機制調控的主要形式。隨著倫敦大學和城市學院以及其后多科技術學院等大批英國高校的成立，他們不可能像牛津大學和劍橋大學一樣自給自足，需要從政府得到財政資助。1919 年，大學撥款委員會成立，意味著英國政府開始正式干預高等教育，同時也預示著英國大學治理模式的轉變。英國政府對大學的撥款機構大致經歷了大學撥款委員會、大學基金委員會和多科技術學院與其他學院撥款委員會、高等教育基金委員會三個階段。政府通過撥款促進高校之間的競爭，在育體系后，根據傳統的“1992年前大學”和由多科技術學院升格的“1992年后大學”的科研能力和運作效率有選擇地撥付經費，拉大撥款差別并將各類評估結果與撥款相掛鉤，使大學朝向政府和社會的需求方向發展。
2.間接參與質量評估，提高高校辦學質量
英國高等教育質量評估主體包括內部主體和外部主體，內部主體為高校及內部參與方，外部主體為政府、中介組織、新聞媒體、工商企業等社會各利益群體，多元的評估主體可以避免評估結果的片面性并能夠對高等教育質量保障形成良好的監督。政府與各評估主體是平等、獨立、合作的關系，政府并沒有將權力凌駕于其他評估主體之上。高校的內部評估，由學校聘請考核專家按照檢查標準進行評估后向學校領導作出報告。外部評估由專門的專家委員會進行，專家依照程序嚴格遴選，其評估結果對大學獲得下一輪的政府資助及學生擇校都有決定性的影響。例如：研究質量評估對高等教育機構劃分科研等級，按照等級分配科研經費，這刺激了高等教育機構為科研排名和經費的競爭，并讓高校間以公平競爭的方式申請對國家宏觀發展有利的課題基金。政府通過教學質量評估和研究評估活動等，成功地影響了大學和學術人員的行為方式。政府的角色已經從資金的提供者變成了掌舵者，改變了傳統大學自治的社會基礎。
3.引入市場競爭機制，提升高校經營意識
英國高等教育市場化，是一個逐步展開的過程，政府運用行政的力量，依照市場的邏輯，搭建了高等教育市場化框架。20 世紀80 年代，英國政府采取削減撥款和高等教育準市場化的政策，對高等教育采取成本分擔、改革撥款方式和拓寬籌資渠道的政策措施。政府的各類教育資金，依據中間組織的評估等級進行下撥，將高等教育置于宏觀調控下，通過市場競爭使大學自覺將政府、市場的需求轉化為自身的責任，關注社會和市場，推動高等教育在復雜的社會環境下能夠發揮其公共性和更大的社會職責，引導高等教育的開放式發展。20世紀80年代，英國開始了學費制度改革，2006年建立了國內本科生封頂學費政策，放開留學生和研究生學費標準。學生從高等教育服務的購買者，轉變為高等教育消費者，繼而被視為高等教育系統的核心。為此，英國建立和完善教學質量信息公開制度，為學生獲取相關信息和選擇高等教育機構提供便利。同時，大學積極爭取社會捐贈，與工商界建立密切聯系。市場競爭機制的引入，激勵高校之間通過競爭取得更高的學術地位和社會聲譽，以便吸引學生報考和獲得更多、更好的資源。通過市場調節，院校和專業進行優勝劣汰的選擇，優化高等教育的資源配置及其結構和規模，提高整個高等教育系統的質量水平。
4.發揮中間組織的作用，形成治理緩沖空間
英還建立了一套中介組織體系，全面監管高等教育的發展。這套中介組織體系包括大學撥款委員會、高等教育質量保障署、公平入學辦公室、學生貸款公司、獨立裁決員辦公室等機構。其中，英國公平入學辦公室成立的背景是從英國教育部于2006年―2007年之間開始調高高等教育經費之后，為確保來自中低收入戶家庭以及弱勢族群的學生仍有足夠的機會進入大學就讀，同時與其他的學生具有相同的競爭機會，其目的是擴大高等教育社會參與，推動高等教育招生公平。 各類中介組織獨立完成專業性工作之余，也成為社會、大學與國家之間的緩沖器和連接人，是高等教育治理結構的一部分。其平衡國家干預和捍衛大學自治權的張力，有益于協調處理大學與國家關系。
5.重視教育政策立法，推動高校可持續發展
英國是歷史悠久的法治國家，契約精神深入人心，對大學管理的各類法律、文件經議會的深入調查及慎重立法后，必須貫徹執行，前后高度一致。任何教育方面的問題，英國政府都本著“問題―成立調查委員會―報告―白皮書―法案―法律”的程序有序進行，保證教育政策的謹慎、深思熟慮和穩定連續性。1988年，《教育改革法》以立法的形式將高等教育管理體制改革的內容予以確定，1992年，《繼續教育和高等教育法》廢除高等教育雙軌制，標志著英國高等教育大眾化體系的形成，2004 年，《高等教育法》制定了接受高等教育的學費、對貧困生的資助等制度。每項法律及政策的頒布都要充分考慮公眾和社會所需，并對教育現狀進行長期的調研，并通過立法保障高等教育的權益和加強對高等教育的宏觀調控。
當然，政府調控高等教育還有其他有效舉措，如加強高校各類信息公開制度，接受媒體等社會監督；制定貸款償還制度，減輕了學生的學費負擔，努力實現教育公平等。綜上所述，可以看出，通過高校與政府的關系調整和資源流動機制的重建，在尊重學術自由和大學自治的同時，英國建立了政府掌舵、市場運行、社會參與的高等教育治理框架。
啟示及借鑒
1.建立第三方組織體系，緩沖政府與大學的關系
改革開放以來，我國高等教育管理體制逐步得以變革，大學辦學自逐步得以擴大。但政府對大學的管理仍然體現更多直接的命令式干預。為理順兩者關系，擴大高校辦學空間，一些間接的規則機制尚需建立，發揮緩沖作用的中間組織體系建設還需推進。例如：成立類似于英國的中間組織，從事專業的評價與評估以及提出政策建議的第三方機構，將對政府與大學的關系起調節作用。另外，分類型、分層次成立熟悉大學自身運行狀況的，以共同體利益為重的大學聯合會也顯得尤為必要。大學可通過聯合會及時向政府表達意見，以期對政府的干預行為和方式進行必要的調和。相信通過政府與中間組織的合作，有助于提升政府對高校的調控能力，也有助于高等教育長遠的發展和實力的提升。
2.構建內部治理結構，提升高校的自治能力
我國大學內部治理結構現存的矛盾主要體現在行政權力壟斷大學內部治理事務，造成學術權力與行政權力嚴重失衡。目前，高校實行黨委領導下的校長負責制，仍需進一步探索和深入研究。在我國的具體國情下，有必要認真考慮“黨委領導、校長治校、教授治學”的大學內部治理結構。如果說“黨委領導”是大學內部治理結構的核心，“校長治校”是大學內部治理結構的關鍵，那么，“教授治學”則是大學內部治理結構亟須加強的部分。實行“教授治學”，有利于實現大學內部行政權力和學術權力的相互平衡。雖然政府也是影響大學自治以及大學自治能力提升的因素之一，但改善大學自治與提升大學自治能力最為主要的還是在于大學自身。
3.強化教育法規建設，實施高校依法執教
關鍵詞：高等職業教育；重要性
中圖分類號：G64 文獻標識碼：A
文章編號：1005-5312（2012）26-0233-01
一、大力發展高等職業教育是我國在經濟全球化發展形勢下實現經濟快速可持續發展的必然選擇
經濟發展靠人才，人才培養靠教育，在各類教育中，職業教育同經濟發展的關系最為密切和直接。高等職業教育是知識轉化為生產力的中轉站，通過技能型的專業培訓，把高、精、尖的科學知識和理念變為現實的生產力。進入20世紀80年代，全球工業生產布局調整，中國依靠低價的勞動力成本，承接了大量從發達國家轉移過來的加工工作，成為世界性的加工中心，中國經濟得以高速增長。2001年12月11日我國正式加入WTO，隨著我國經濟社會的快速發展和經濟結構的戰略性調整，社會對技術應用型人才的需求愈來愈迫切。2002年，黨的十六大提出要走新型工業化道路，堅持信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，推動經濟結構的戰略性調整，國家這一戰略的提出，使得我國勞動力結構發生了激烈的變化，社會經濟發展需要大量的高技能人才。據統計，我們國家從事技術工作的技能勞動者，大約占到整個勞動者大軍(不包括農民工)的三分之一，在三分之一的技能勞動者當中，技師和高級技師才占到百分之五左右，如果加上高級工(高級工、技師、高級技師三類人算作高技能人才)，三者總數占技能勞動者總數的25%左右，這和國家的發展需求還差得很遠。在我國的國民經濟結構上，第一產業所占的比例持續下降，第二產業和第三產業逐漸上升。高等職業教育所培養的主要面向第二產業和第三產業的高級應用型、專業化人才，要解決我國高技能人才的緊缺，就要求我國繼續采取發展高等職業教育的戰略。
二、大力發展高等職業教育是推進高等教育大眾化的有效渠道
高等教育大眾化是一個量與質矛盾統一的概念：量的增長是人們所熟知的適齡青年接受高等教育的入學率(準確說是在校率)，一般高等教育入學率要達到15%-50%；質的變化包括教育觀念的改變、教育功能的擴大、培養目標和教育模式的多樣化、課程設置、教學方式與方法、入學條件、管理方式以及高等教育與社會的關系等一系列變化。
目前發達國家的高等教育已經大眾化，甚至普及化；發展中國家則普遍面臨高等教育由精英向大眾邁進的階段。發達國家由精英教育向大眾教育邁進時，高等職業教育都發揮了重要作用。如美國和加拿大的社區學院、日本的短期大學、德國的高等專科學校的興起，都對本國的高等教育大眾化起到了巨大的推動作用。
到2003年，我國高等教育的毛入學率已提前達到17%，步入高等教育大眾化階段。高等職業教育已經成為我國高等教育的重要方面軍。根據國家大力發展高等職業教育的政策方針，我國高等職業教育現已形成了五類辦學機構，即職業大學、高等專科學校、成人高校、部分重點中等專業學校、普通高校的二級學院。高等職業教育已經占有我國高等教育規模的半壁江山，成為不可或缺的重要組成部分。
三、大力發展高等職業教育在我國落實終身教育理念、創建學習型社會和改善公民就業條件中將發揮主導作用
中國有句古話“活到老學到老”，在當今這個發生著劇烈變革的社會更是如此。對于個體而言，要適應社會，要發展，就需要終身學習的理念。我國的終身教育立法有著強大的法律后盾，憲法、教育法、高等教育法、職業教育法、義務教育法等都從不同角度對每個適齡人員接受教育作出相關的規定。黨的十六大、十七大報告均強調要把構建和形成終身教育體系，作為建設小康社會的重要目標。職業教育可以從整體上改善公民的教育結構，落實終生教育的理念。隨著社會轉型和產業結構的升級，對工人的知識結構和技能素質都提出了新的要求。接受了高等職業教育，受教育者解決了生存問題之后，有了一定的社會從業技能和經驗，更進一步則會實現從“要我受教育”到“我要受教育”的轉變，通過主動學習以滿足崗位的需要、適應社會的變革。
關鍵詞：殘疾人 殘疾人高等教育 社會工作介入
一、我國殘疾人開放教育概況
自20世紀60年代后期開始，終身教育理論興起與發展，各國教育進入新的發展時期。教育作為社會經濟的間接反映，開始關注學校教育之后的成人教育。當我們或完成基礎教育或完成普通高等教育之后，教育并沒有因此而停止，它是一個持續而統一的過程，一直延續到人類生命的最后時段。
對踏入社會的成年殘疾人來說，在適應社會發展方面，比普通成年人面臨更大的壓力。解決這種困境或緩解由這種困境造成的壓力感，繼續學習是行之有效的辦法。最近幾年，在終身教育思想的影響下，殘疾人成人高等教育開始發展，國家改組廣播電視大學，優化體制，建立開放大學殘疾人教育學院，為殘疾人接受成人高等教育提供了舞臺，對殘疾人終身教育體系的構建有重要的推動作用。
殘疾人開放教育有了良好的開端，但在發展的過程當中，也遇到了一些難題。例如，在安置形式上，部分殘疾學生隨班就讀的安置形式是否合適；在學習知識與掌握技能的過程中，由于殘疾學生與普通學生存在明顯的個體差異性，如何依據殘疾學生的身心特點和發展需求設置專業和課程，并提供高質量的教育教學服務，不僅是開放大學面臨的重大挑戰，也是亟需研究者探索的新課題。
二、促進殘疾人開放教育面臨的問題
通過分析目前國內殘疾人開放教育狀況以及前人研究成果，我們可知促進殘疾人開放教育面臨的問題主要集中于殘疾人自身因素影響和外部因素影響。影響殘疾人開放教育的外部因素表現為殘疾人教育相關政策落實難和整個社會開放教育環境差。
（一）殘疾人自身生理、心理雙重障礙的影響
殘疾給人的身心發展帶來了不良影響，如看不見、聽不見、行動不便等，這是他們有別于健全人的特殊性所在，也是他們在學習、生活中面臨的困難所在。無論殘疾學生的自理能力多么強，都會遇到因自身身體缺陷所不能做到的事情。肢殘學生由于行動不便，會導致買飯、上廁所等不便的問題，學校校園無障礙設施建設的落后，也使得肢殘學生在校內出入不方便。視覺障礙學生不能看，會導致在校園馬路上的安全問題以及學習、生活上比較困難等，而聽力殘疾學生由于聽不見，他們更多的是在與人溝通方面存在障礙問題。生理上的缺陷使殘疾人在學習中處于弱勢。
（二）社會對殘疾人認識落后，殘疾人教育歧視仍然嚴重
無論是在教育行政部門、還是在高校，或是在普通百姓中，認為殘疾人接不接受高等教育無所謂的觀念還普遍存在。大多數人認為，當前普通高等教育存在的矛盾和問題已經很多，教育部門應該把主要精力放在推進普通高等教育的發展上，而對于殘疾人高等教育，能考慮多少就考慮多少，實在沒有精力，暫時放一放也沒問題；殘疾人上大學畢業后也很難找到工作，還是在家呆著，沒必要浪費那么多教育資源；殘疾人只要認識字，不是文盲就可以了，沒有必要接受那么高層次的教育；還有的人認為殘疾人數量少，他們有飯吃就行了，沒有必要再讀那么多書等；這些落后、錯誤的思想認識極大地影響了殘疾人高等教育事業的發展。
（三）殘疾人教育法規政策不健全
我國現行的殘疾人教育法規從數量上看已初具規模，但在內部結構上分布不均衡。我國目前只有一個法規性的《特殊教育條例》，尚沒有出現和各大部門法相并列的《殘疾人教育法》，也沒有與現行殘疾人教育法相配套的縱向法律法規。雖然從《中華人民共和國憲法》開始，到《中華人民共和國高等教育法》，都有專門的和殘疾人高等教育有關的條文，但法律條文過于寬泛、體現出原則性強、倡導性內容較多、條款過于原則，操作性不強；《殘疾人教育條例》及其實施細則雖比較詳細地談到了殘疾人高等教育問題，但從系統性和完整性來看，我國還是缺乏專門的殘疾人高等教育法規。因此，從立法層面上對殘疾人高等教育還處于含混狀態，在一定程度上削弱了對殘疾人接受高等教育權利的維護和救濟。
三、社會工作對促進殘疾人開放教育介入的途徑
（一）社會工作者角色介入
社會工作者在促進殘疾人開放教育過程中的角色介入可以采取三種方式：第一，政府購買服務。社區或政策服務部門通過購買服務的方式，使社會工作者參與促進殘疾人教育。社會工作者受社區或政策服務部門委托，可以運用專業的科學知識和方法為促進殘疾人教育做策劃，幫助設計專業課程、項目等。第二，在一些部門設置社會工作者崗位。在民政部門、街道或者社區以及其他政策服務部門，設置社會工作者崗位，對本地區的殘疾人教育情況做中長遠規劃。對于一些偏遠地區的農村社區，可以依托縣城或集鎮所屬的政策服務部門里的專業社工，為本社區的殘疾人服務。第三，招募義工。以社區為依托招募熱心人士和社會工作者做義工。義工可以用來補足社會工作專業人員欠缺的狀況。尤其在社工人員比較充裕的城市，可以招募高校社會工作教師以及在校學生做義工。
（二）社會工作方法介入
社會工作的三大直接方法是個案工作、小組工作和社區工作，三大方法在促進殘疾人就業過程中各有不同理念和服務方式。
1.個案工作主要幫助有特殊困難的個體
有特殊困難的個體需要更多的幫助，個案工作對那些有特殊就業困難的殘疾人，通過一對一的專業輔導，評估案主的問題，以幫助個人或家庭減輕壓力、解決問題、挖掘殘疾人生命潛能。通過分析案主教育難的內因和外因，使有特殊困難的殘疾人認識自己和社會環境之間的關系，鼓勵和幫助他們積極樂觀地生活和接觸外部環境，并整合案主所擁有的資源，為其提供物質方面和心理方面的支持，使其能盡快融入班級。
2.小組工作主要幫助小規模的殘疾人群體
小組工作主要是組織有教育需求的殘疾人進行互動交流，通過小組互動，分享經驗，獲得成就感。可以在小組活動時，模擬教育情境，使小組成員獲得“朋輩小組教育”，交流信息，互相鼓勵，增強信心。
3.社區工作主要幫助社區范圍內的殘疾人
【關鍵詞】民辦高等教育發展 政府職能 不到位 表現
一、職能機構不健全，管理工作不到位
職能機構不健全主要表現在教育行政部門內部管理民辦教育的機構設置與民辦教育蓬勃發展的態勢不相適應。目前，全國大多數省級教育行政部門雖掛有“社管辦”的牌子，卻沒有編制或編制不足，管理經費無保障。部分省（直轄市）的管理職責不明確，管理責任不落實，未形成歸口主管和分工負責的體制和機制。因管理人員有限或存在某種畏難情緒，相當一些地區基本處于“只批不管，出了大問題才管”的狀態。各級教育行政部門這種管理力量薄弱的現實問題與民辦高等教育的迅速發展，與民辦高等教育管理工作的難度及復雜性，以及與《民辦教育促進法》中要求教育行政部門履行的管理職責是極不相適應的。
在管理力量薄弱的同時，管理工作也亟待加強。對民辦高校的管理應該和公辦高校一視同仁，把放松管理視為對民辦高校的扶持是有害的，將會嚴重影響民辦高等教育的健康發展。
二、有關民辦高等教育的政策法規不完善
國家制定的一系列有關高等教育的政策和法規基本上都是針對公立高等教育的，有限的涉及民辦高等教育的法規不但不明確，甚至互相抵觸。例如《高等教育法》第6條規定：“國家鼓勵企事業組織、社會團體及其他社會組織及公民個人依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育的發展。”可是，國務院制定的《社會力量辦學條例》第5條規定：“國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構。”顯然，《社會力量辦學條例中》關于民辦高等教育一款的內容和《高等教育法》相沖突，該條例的規定非但不是鼓勵，反而是對民辦高等教育進行限制。
政策不完善的另一表現是我國還沒有政策對現實中客觀存在的“營利性”民辦學校做出規范。由于我國《教育法》及《社會力量辦學條例》明確規定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，這一規定實際上使營利性學校不合法，因此目前還沒有政策規范現實中存在的營利性民辦學校。這就讓那些以營利為目的的民辦學校同樣享受了優惠政策。這不僅起不到提倡和鼓勵捐資辦學的作用，還嚴重打擊了那些熱心捐助教育，不圖個人回報的企業家和愛國人士支持公益性教育發展的積極性。
三、對民辦高校辦學基本問題缺乏政策保障
1.辦學待遇政策問題
雖然《民辦教育促進法》規定：“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。”但是當前，民辦高等教育在宏觀、微觀管理，法律、法規、政策、財產分割、收益、產權處理、經營等方面都遭遇到不公平的待遇，這種現象嚴重制約了民辦高等教育的發展。在觀念上，傳統計劃經濟觀念仍在束縛著教育決策者的思想和行動，以公辦高等教育為正統，以公辦高等教育的業績作為考察各級高等教育成敗得失的重要依據，對民辦高等教育采取放任、忽視或歧視的態度，甚至一些地方的教育行政部門的領導擔心民辦高等教育的發展會對其管轄區域內的高等教育秩序產生沖擊而嚴加管束。在一些教育教學活動上，不允許民辦高校享受與公辦高校同等的機會和權利。
2.辦學自政策問題
目前，我國一些管理政策法規對民辦高等教育的限制過多，使其缺乏辦學自。
在招生方面。民辦高校的招生計劃、數量及地域范圍等均受到限制，招生自非常小。民辦高校在行使招生自時，政府對民辦高校招生管理的具體政策和辦法上，使招生的“自主”受到限制。在收費方面。民辦高校的收費標準受到嚴格控制，不能按質價收取。另外，民辦高校在專業設置、辦學規模、辦學層次等方面均受到嚴格限制。這些不當的限制嚴重抑制了民辦高校進一步提高教學質量的積極性和創造性，十分不利于民辦高等教育事業的發展。
3.辦學人才政策問題
辦學人才主要是指民辦高校的教師與管理干部。政府對民辦高校干部、師資隊伍建設缺乏政策保障，教師的職稱評定、工齡教齡、業務進修指導、表彰獎勵等方面得不到應有的政策保障，導致民辦高等學校師資力量薄弱，師資隊伍不穩定，教學質量無法保證。師資是決定一個學校教育教學質量高低的關鍵因素，對民辦高等學校更是如此。國家對于民辦高校教師的職稱評定、工資待遇、社會福利、社會保險等方面的相關政策跟不上時展的步伐，加劇了民辦高校教師隊伍不穩定因素的形成。由于沒有建立一支相對穩定的師資隊伍，開展專業建設只能是紙上談兵，更談不上學科、課程、設備、資料等建設。教學質量是民辦高校的生命線，專業建設是教學的基礎工程，這項基礎工程不夯實，教學質量遲早要出問題。一旦教學質量有問題，就會影響學生的就業，就業問題又反過來影響招生，招生有問題，民辦高校的生存就有危機了。由此可見，由于民辦高校在人才方面缺乏有力的政策保障而導致的師資隊伍不穩定問題是民辦高校普遍存在的難題，這種情況的存在不僅制約著民辦高校教育質量的提高，而且關系到民辦高校的興衰與存亡。
