時(shí)間：2023-06-05 09:55:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇行政案件訴訟法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
擴(kuò)大行政訴訟法的受案范圍。確立行政訴訟的受案范圍,是行政訴訟應(yīng)該首先解決的問題。受案范圍大小,關(guān)系到行政機(jī)關(guān)的行為在多大程度上置于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下,也直接關(guān)系到公民、法人或其他組織的權(quán)益是否得到有效保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第二條明確規(guī)定:公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提訟。由此可見,就《行政訴訟法》的規(guī)定來看,所界定的可訴的行政行為是指具體行政行為。這就致使我國(guó)當(dāng)前的一些行政爭(zhēng)議案件不能進(jìn)入行政訴訟法律程序,比如沒有把抽象行政行為和公益訴訟納入法院司法審查的范圍,這一點(diǎn)可以說是當(dāng)前行政訴訟法進(jìn)行修改的最主要問題。針對(duì)這一問題,筆者認(rèn)為行政訴訟法可以從以下兩個(gè)方面擴(kuò)大受案范圍:一方面,可以將原先受理案件范圍規(guī)定的列舉方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦爬ǚ绞?將那些不能進(jìn)入行政訴訟法履行程序的案件進(jìn)行列舉;另一方面,可以規(guī)定除了國(guó)務(wù)院的行政行為之外,其余的行政都應(yīng)當(dāng)納入法院受理案件的范圍之內(nèi)。近日,“北大版”與“人大版”的《行政訴訟法》修改建議稿相繼面世,北大版的修改意見稿,用“行使行政職權(quán)的行為”替代了“具體行政行為”。人大版提到,用“行政爭(zhēng)議”替代“具體行政行為”,有學(xué)者稱“行政爭(zhēng)議”這個(gè)提法更加寬泛,具有更大的包容性。
提升行政案件的審理級(jí)別。行政訴訟制度是一項(xiàng)針對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)行政行為的一部法律審查制度,是我國(guó)目前唯一的一部以法律方式控制國(guó)家權(quán)力的制度,所以說加強(qiáng)對(duì)法院的獨(dú)立性就成為當(dāng)前亟待解決的重要課題。可以在目前體制的基礎(chǔ)上提升行政案件的審理級(jí)別,也就是需要增加中級(jí)人民法院以及高級(jí)人民法院對(duì)一審行政案件的管轄,除此之外,還可以將地域管轄的選擇范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,可以由行政案件的被告方或者原告方所在地的人民法院受理,倘若原告方與被告方同在一個(gè)法院管轄區(qū)的,原告能夠向其所在地人民法院的上級(jí)人民法院申訴制定距離最近的法院進(jìn)行受理。這一改革方向也是北大版的行政訴訟法修改建議稿對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法的一大改變,該建議稿的第14條提出:“中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件”。這意味著如果該條建議被采納,基層法院將不再設(shè)置行政審判庭。此外,建議稿還明確,對(duì)國(guó)務(wù)院及其各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府提訟的一審行政案件,將由高級(jí)人民法院管轄。
將行政訴訟調(diào)解機(jī)制引入進(jìn)來。訴訟調(diào)解指的是當(dāng)事人在人民法院審判人員的主持下,采取平等協(xié)商的方式,來進(jìn)行權(quán)益爭(zhēng)議的解決的一種辦法。訴訟調(diào)解的作用在于有效的使糾紛得到徹底的解決,能夠積極推進(jìn)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)以及糾紛訴訟的預(yù)防。但是,在我國(guó)行政訴訟案件的審理過程中,除了行政侵權(quán)賠償適用調(diào)解以外,其他類型的行政案件都不適用于調(diào)解。在人民法院對(duì)行政訴訟案件的審判實(shí)踐中,當(dāng)具體行政行為適用法律明顯錯(cuò)誤或者處罰顯失公平的情況下也有進(jìn)行案件外協(xié)調(diào)解決的案例。在這里,“協(xié)調(diào)”在本質(zhì)上其實(shí)就是“調(diào)解”,這樣能夠使行政訴訟當(dāng)事人雙方之間的糾紛得到快速解決,極大地提升人民法院的案件審理速度。行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對(duì)行政機(jī)關(guān)正確執(zhí)法而樹立起的權(quán)威的服從與信任感的基礎(chǔ)上,能夠進(jìn)一步完善社會(huì)沖突解決機(jī)制體系。所以說,將行政訴訟調(diào)解引入到行政案件的審理中,不僅有利于提高法院的辦案效率,并且能夠緩解政群關(guān)系,有利于推進(jìn)行政審判方式的改革。
增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序。簡(jiǎn)易程序是指第一審普通程序的簡(jiǎn)化,是基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件的程序。簡(jiǎn)易程序能夠給訴訟當(dāng)事人提供便利,能夠?yàn)槿嗣穹ㄔ旱陌讣徖硖峁┓奖?能夠使人力、物力、財(cái)力得到節(jié)約,極大地減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān),而且還能夠使人民法院從眾多案件中解脫出來,集中精力去審理那些重大的、復(fù)雜的案件。
在我國(guó),《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》中明確規(guī)定了有關(guān)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣托淌掳讣５覈?guó)《行政訴訟法》中沒有關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。行政訴訟法第六條規(guī)定,人民法院審理行政案件,依法實(shí)行合議制度。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初,行政案件數(shù)量十分有限,而且又考慮到行政案件本身的特殊性,其審理的最終結(jié)果關(guān)系到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)法權(quán)威、行政相對(duì)人的切身利益,因此,立法者本著慎重的原則,只在行政訴訟法中設(shè)立了普通程序是可行的。但隨著建設(shè)法治國(guó)家和依法行政步伐加快,行政案件的數(shù)量和種類不斷增多。在這樣的司法環(huán)境中,在我國(guó)行政審判力量嚴(yán)重不足的環(huán)境下,單純適用普通程序?qū)徖硇姓讣呀?jīng)非常不適應(yīng)“公正與效率”這一法院的時(shí)代主題。所以說,在行政訴訟中增設(shè)簡(jiǎn)易程序,能夠完善我國(guó)行政訴訟制度,提高行政審判效率。對(duì)于行政訴訟中適用簡(jiǎn)易程序的案件范圍,主要是針對(duì)情節(jié)簡(jiǎn)單、雙方當(dāng)事人對(duì)事實(shí)無爭(zhēng)議或爭(zhēng)議不大,只是要求在法律適用上到法院討個(gè)公正的說法的案件;或者一些事實(shí)十分清楚,涉及金額較小,并且行政相對(duì)人急需法院快速對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行了斷的案件。對(duì)上述列舉的案件適用簡(jiǎn)易程序,由一名審判員進(jìn)行審理,根據(jù)需要隨時(shí)傳喚雙方當(dāng)事人到庭參加訴訟,而不受普通程序中有關(guān)答辯期、開庭審理程序的限制,既能達(dá)到快速解決爭(zhēng)端的目的,滿足雙方當(dāng)事人的要求,又能使訴訟成本得到有效的節(jié)約,減少當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān),提高人民法院的辦案效率。設(shè)立具有程序正當(dāng)性的行政訴訟簡(jiǎn)易程序,符合司法公正與效率的價(jià)值追求。
行政訴訟法是我國(guó)當(dāng)前深化政治體制改革的重要手段,是我們進(jìn)行政治體制改革的排頭兵,究竟是要對(duì)現(xiàn)行的行政訴訟法進(jìn)行大的修改,還是適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行小的調(diào)整必須要明確。當(dāng)前關(guān)于行政訴訟法修改的一些理論上的設(shè)想以及實(shí)踐上的落實(shí)還需要進(jìn)一步的論證。總而言之,積極推進(jìn)我國(guó)行政訴訟法律制度的改革與完善,是構(gòu)建和諧社會(huì)、維持良好社會(huì)秩序的重要舉措。
關(guān)鍵詞：行政案件；受案范圍；新行政訴訟法；行政法院
中圖分類號(hào)： DF82文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2016）02-0083-06
1990年生效的行政訴訟法拉開了“民告官”的序幕，把官民從法律上置于一種平等的地位，這也在一定程度上沖擊了人治思維，為行政機(jī)關(guān)依法辦事提供了規(guī)范式標(biāo)桿。隨著我國(guó)依法治國(guó)整體進(jìn)程的推進(jìn)、民眾法律意識(shí)的提高及新型行政糾紛的逐漸增多，行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”的弊端日益凸顯，尤其是行政訴訟“門檻高、受案范圍窄”的制約及司法地方化與行政化的影響，致使大量的行政糾紛無法納入司法審查的視野。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“全國(guó)每年受理一審行政案件停滯在12萬件左右，同期因行政爭(zhēng)議引起的案件卻高達(dá)400萬到600萬件， 兩者的巨大反差表明行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用已名存實(shí)亡。”[1]社會(huì)各界對(duì)修改行政訴訟受案范圍的呼聲越來越大，時(shí)隔24年后，新修改的行政訴訟法在依法治國(guó)的大背景下橫空出世。該法無論從立法目的、原則規(guī)定，還是從受案類型及受案主體上均大幅度地?cái)U(kuò)充了行政案件的受案范圍。本文通過對(duì)2012年-2014年間宣城市行政案件的整體情況分析梳理，預(yù)測(cè)在新行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大的情形下行政案件的受理趨勢(shì)，重點(diǎn)分析行政案件范圍擴(kuò)大對(duì)法院的工作影響及其應(yīng)對(duì)措施。
一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整體情況
2012年-2014年間，宣城市中級(jí)人民法院和其下轄的宣州區(qū)、寧國(guó)市、廣德縣、郎溪縣、涇縣、旌德縣、績(jī)溪縣等7個(gè)基層法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中級(jí)人民法院三年間一審受案量分別為：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。
從行政行為性質(zhì)上來看，案件主要集中在行政處罰、行政裁決、強(qiáng)制措施和履行法定職責(zé)等方面。其中，行政處罰75件，占一審行政案件的18.29%；行政裁決62件，占一審行政案件的15.97%；強(qiáng)制措施31件，占一審行政案件的8.10%；履行法定職責(zé)36件，占一審行政案件的8.80%（見圖 1）。
從行政管理領(lǐng)域看，行政案件主要集中在自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會(huì)保障等領(lǐng)域。其中，土地、礦業(yè)及林業(yè)等自然資源類67件，占一審行政訴訟案件的18.06%；城市規(guī)劃、建設(shè)拆遷、房屋登記等城市建設(shè)類118件，占一審行政訴訟案件的30.79%；治安管理類66件，占一審行政訴訟案件的15.28%；社會(huì)保障類70件，占一審行政訴訟案件的15.28%（見圖2和圖3）。
近三年來，該市法院行政案件受案量穩(wěn)中有升，年受案數(shù)基本穩(wěn)定在200件左右，從整體上而言，行政處罰及行政裁決類案件數(shù)量連年領(lǐng)先，其中以治安管理、環(huán)境污染及土地山林權(quán)糾紛較為典型。在行政確認(rèn)案件中，主要以工傷認(rèn)定案件為主，例如寧國(guó)市人民法院自2011年-2014年四年期間，總計(jì)受理行政案件60件，而工傷認(rèn)定案件多達(dá)25件，占整個(gè)行政案件收案數(shù)的41.67%。隨著《政府信息公開條例》、《行政強(qiáng)制法》等一系列法律法規(guī)的實(shí)施，招投標(biāo)管理、行政補(bǔ)償、政府信息公開、強(qiáng)制拆遷等一批新型案件應(yīng)運(yùn)而生。
二、新行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大對(duì)法院的影響
新行政訴訟法從三個(gè)方面擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍的內(nèi)涵和外延：一是降低受案門檻，把立案審查制變更為立案登記制；二是擴(kuò)大受案類型，由舊法中8項(xiàng)受案類型擴(kuò)大至12項(xiàng)。把征收、征用決定及其補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)及行政契約等行政行為納入其中；三是擴(kuò)大受案主體，使受案主體從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大至行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。隨著2015年5月1日新行政訴訟法的生效，無論是原已納入受案范圍的行政行為還是新型的行政糾紛將會(huì)大量地涌入法院，這不僅對(duì)法院行政案件的立案、審理及執(zhí)行工作產(chǎn)生巨大影響，也給法官的執(zhí)業(yè)水平及承受能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)。
（一）降低受案門檻：是否意味著行政訴訟“交通擁堵”
新行政訴訟法第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮！钡聡?guó)法學(xué)家耶林曾言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。”[2]用立案登記制代替了舊法中的立案審查制，是否意味著有案必立？答案是否定的，此處的立法目的是讓本應(yīng)當(dāng)引入行政訴訟受案范圍的案件能夠順利進(jìn)入，而對(duì)于不符合本法規(guī)定條件的案件依然不應(yīng)立案受理，以前是先審查后立案，而現(xiàn)在是先立案后審查而已，立案后經(jīng)審查對(duì)于不符合條件的將裁定不予受理，即使該案進(jìn)入審判庭后發(fā)現(xiàn)不符合條件的，依然可以裁定駁回。但如上述所言，是否意味著修改后的立案審查制對(duì)法院無任何實(shí)質(zhì)性的影響？答案也是否定的。“行政案件不立案可能源自法院自我保護(hù)、其他官僚機(jī)構(gòu)壓力或法院內(nèi)個(gè)人化因素。”[3]此處修改意味法院對(duì)于應(yīng)當(dāng)立案的案件必須立案，而不能因法院自我保護(hù)、行政機(jī)關(guān)施壓及個(gè)人私心等因素而拒絕立案，把一批本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入司法審查的行政案件拒之門外。新法的相關(guān)規(guī)定對(duì)法院產(chǎn)生三個(gè)方面的影響：一是不得口頭拒絕立案。有些法院迫于地方政府的壓力，對(duì)于符合條件的行政案件，因社會(huì)敏感度高、影響較大，而口頭拒絕立案，既不告知行政相對(duì)人不立案的原因，也不出具任何書面材料，致使當(dāng)事人既不能也無法向上級(jí)法院投訴。而新訴訟法規(guī)定，無論立案與否均應(yīng)當(dāng)出具書面材料。二是不得延遲立案。有的法院以無法當(dāng)場(chǎng)判定是否屬于受案范圍的借口拖延立案，有的法院以狀內(nèi)容欠缺或者有其它錯(cuò)誤為由不接受狀，還有的法院即使接受了材料也是束之高閣，故意拖延立案。而新行政訴訟法規(guī)定，對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)判定是否屬于受案范圍的，也應(yīng)當(dāng)先立案后審查，并限期作出立案決定。對(duì)于狀內(nèi)容欠缺或錯(cuò)誤的，也應(yīng)一次性告知。三是不能機(jī)械地理解法條規(guī)定的受案范圍。有些法院狹隘地理解行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)械地對(duì)照行政訴訟法中的列舉事項(xiàng)進(jìn)行比對(duì)，只對(duì)法條中明確規(guī)定的事項(xiàng)才予以受理，不做合理的擴(kuò)張判斷，即使對(duì)兜底條款中規(guī)定的其他情形也不予考慮。而新行政訴訟法對(duì)一般的受案事項(xiàng)予以明確細(xì)化的同時(shí)，也對(duì)其他符合條件的行政行為進(jìn)行整體概述，讓法院立案部門有了更大的彈性空間。
（二）審理新型案件：法官執(zhí)業(yè)水平能否順利應(yīng)對(duì)
當(dāng)前行政庭除了承辦行政案件外還承辦大量的民事案件，甚至以民事案件為主，行政法官的民事法治思維要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于行政法治思維，在行政案件的處理中，他們往往以民事案件的處理模式來套用行政案件處理思路。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的法院每年受理行政案件的數(shù)量不足10件，還有的法院甚至一年中1件行政案件都沒有受理過，即使行政案件受案量多的法院，其判決結(jié)果也基本上以行政相對(duì)人敗訴而告終，至于開庭審理多數(shù)也是走走過場(chǎng)，做做樣子罷了。例如，近三年來宣城市法院審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率低至5.78%。行政案件受理數(shù)量的不足、審理程序上的形式化及判決結(jié)果的單一性，直接導(dǎo)致行政法官審理行政案件水平的低下。審判是一門經(jīng)驗(yàn)的藝術(shù)，而經(jīng)驗(yàn)是靠大量案件的實(shí)戰(zhàn)并理性總結(jié)后沉淀下來的精華，而對(duì)于那些甚至一年多來都沒有“摸過”1件行政案件的行政法官又如何去積累經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀坑行У仡A(yù)防和解決行政實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議是內(nèi)外因綜合的結(jié)果，“新法若干制度所蘊(yùn)含的預(yù)防行政爭(zhēng)議發(fā)生的功能能否實(shí)際發(fā)揮作用，還有賴于行政審判權(quán)獨(dú)立行使外部環(huán)境的改善以及行政法官專業(yè)素養(yǎng)的形成。”[4]
法官專業(yè)素養(yǎng)的形成是內(nèi)因和基礎(chǔ)。當(dāng)行政庭的法官們還沒來得及總結(jié)出原有類型案件審理經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，新型行政案件也已接踵而至。當(dāng)然經(jīng)驗(yàn)還是有的，可以套用以往的判決模式：一審案件以維持具體行政行為結(jié)案，二審案件以駁回上訴、維持原判審結(jié)，可是在新的行政訴訟法中具體行政行為已被行政行為取代，維持具體行政行為的判決也亦取消，明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橐裁媾R著被撤銷的危險(xiǎn)。似乎法院的行政審判被推向了絕境，但是司法高層的用意是希望法院能夠絕地重生，讓行政訴訟擔(dān)當(dāng)起解決行政實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的應(yīng)有重任，而非讓行政審判重新輪回到“程序空轉(zhuǎn)、鋸箭療傷”的困境之中。除此之外，新行政訴訟法實(shí)施后，行政庭還將面臨以下三個(gè)方面的難題：一是對(duì)征收、征用及其補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力損害競(jìng)爭(zhēng)及行政契約等新型行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、審理模式的固化及法律適用的抉擇；二是對(duì)涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議裁決中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決行政爭(zhēng)議的民行交叉案件處理方式的界定及審理流程的探索；三是在行政訴訟中，當(dāng)事人對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并提起審查時(shí)，法官對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查后在裁判文書如何進(jìn)行說理及處理違法規(guī)范性文件時(shí)，采用什么樣的操作程序均有待進(jìn)一步細(xì)化。
（三）擴(kuò)大行政訴訟受案范圍：司法地方化下的法官何以承受之重
行政機(jī)關(guān)敗訴率低，并不代表多數(shù)行政行為程序合法、適用法律正確；恰恰相反，涉訴案件中大多數(shù)的行政行為存在著各種各樣的瑕疵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照新行政訴訟法的判定標(biāo)準(zhǔn)，宣城市涉訴行政案件中一審行政行為違法、存在瑕疵及失當(dāng)?shù)母哌_(dá)69.13%；完全符合法律規(guī)定、事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確的僅79件，占一審受理案件總數(shù)的18.29%。但是在司法實(shí)踐中，大量違法行政行為最終被漂白為合法，其根源便在于司法地方主義的影響。“司法上的地方主義表現(xiàn)為控制并干預(yù)司法以維護(hù)地方利益和破壞法制統(tǒng)一的行為。”[5]基于司法的地方主義及其他原因的影響，法院對(duì)于有輕微瑕疵及不對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政行為往往以駁回訴訟請(qǐng)求的方式來維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力和行政行為的穩(wěn)定性。即使對(duì)于一些明顯不當(dāng)?shù)男姓袨椋ㄔ阂矔?huì)以司法不審查“合理性”為由而不予變更。新行政訴訟法生效后，行政案件將會(huì)有大幅度上升的趨勢(shì)，除了自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會(huì)保障等原有類型的行政案件將持續(xù)增長(zhǎng)外，對(duì)于一些行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力損害競(jìng)爭(zhēng)、征收征用、行政補(bǔ)償及行政契約類的新型案件也會(huì)大幅度涌現(xiàn)。根據(jù)新法規(guī)定，即使對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的具有輕微瑕疵的行政行為也將被確認(rèn)違法，一些明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閷⒈怀蜂N或部分撤銷。如果行政機(jī)關(guān)不自覺把行政權(quán)力放進(jìn)法律籠子中行使，屆時(shí)，有相當(dāng)一部分的行政執(zhí)法行為將面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。而行政庭的法官能否頂住內(nèi)部行政化及外部地方化的雙重壓力去切實(shí)保護(hù)私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)還是個(gè)未知數(shù)，如果以司法小環(huán)境的變革來應(yīng)對(duì)一成不變的司法大環(huán)境的話，那么用弱勢(shì)的小司法來面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)的結(jié)果只能是個(gè)悲劇。河南法院“種子案”（2）的陰影似乎還沒有完全散去，新行政訴訟法的生效已迫在眉睫，第一個(gè)吃螃蟹的人被免除了審判職務(wù)，而“第二個(gè)會(huì)是誰？”這不僅僅只是一個(gè)司法命題，而是一個(gè)政治命題或者是一個(gè)哲學(xué)話語。
三、行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大前提下的法院應(yīng)對(duì)措施
如果應(yīng)對(duì)措施演變成為法官在夾縫中抗壓的話題，那么司法改革的預(yù)設(shè)前提就已經(jīng)埋下了失敗的伏筆。法官在繁重案件的重壓下，還要考量著司法效果是否符合行政效果的話，那么法官將面臨著“身與心”的雙重壓力。如果居中裁判循法而治的法官遭受貶抑，而維護(hù)行政權(quán)威、靈活司法的裁判者接受褒獎(jiǎng)，那么基于“兩者相確權(quán)取其重”的人性本能，司法隊(duì)伍中的絕大多數(shù)人會(huì)背離前者而歸順后者，那么法官就不能稱之為法官而只是一批能動(dòng)司法的政客。如果讓當(dāng)前線型結(jié)構(gòu)的行政審判模式回歸到理性的倒三角結(jié)構(gòu)的中立審判模式（3），讓行政案件范圍擴(kuò)大的立法目的得以真正實(shí)現(xiàn)，那么在充分保障法官職業(yè)安全前提下再談應(yīng)對(duì)措施才具有當(dāng)然的實(shí)質(zhì)意義。
（一）應(yīng)對(duì)行政案件范圍擴(kuò)大的前提：確保法官職業(yè)安全
讓法官放開手腳的唯一方式，不是讓其手中握有殺人的利器，而是為其配備一張“免死”的令牌。當(dāng)法律職業(yè)者不再為職業(yè)去留而擔(dān)心的時(shí)候，“為法律而戰(zhàn)”的理念才會(huì)真正地在司法者的心里生根發(fā)芽。當(dāng)然，所謂的免死牌并不具有終極的效力，當(dāng)司法者知法犯法，觸碰法律紅線的時(shí)候，該令牌便當(dāng)然失效。一是制定《法官職業(yè)安全保障法》，以法律的形式為法官職業(yè)安全提供規(guī)范性保障，對(duì)于法官的選任、懲處及監(jiān)督等各項(xiàng)措施進(jìn)行明確規(guī)定，特別在懲處的適用上應(yīng)采用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以排除列舉的方式予以明確，除此之外，不得以其他任何方式而決定法官的去留。二是提高法官選任門檻，從源頭上保障其素質(zhì)。除了從專業(yè)的法科生中選撥預(yù)備法官外，還要注重從德才兼?zhèn)涞膶W(xué)者、律師中引進(jìn)司法人才。三是嚴(yán)格監(jiān)督，凈化司法隊(duì)伍。一方面司法內(nèi)部應(yīng)建立法官監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)性監(jiān)督；另一方面，司法外部要加強(qiáng)檢察監(jiān)督職能，讓檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督觸角遍及司法審判的各個(gè)環(huán)節(jié)。
（二）規(guī)范立案程序：讓符合條件的行政案件順利立案
“可審查假定（presumption of reviewability），既是一項(xiàng)法律原則，又是一種司法理念，它要求凡是行政爭(zhēng)議原則上都假設(shè)可以接受司法審查而無須法律明文規(guī)定。”[6]我國(guó)新行政訴訟法所規(guī)定的“立案登記制”相對(duì)于可審查假定原則行政訴訟受案范圍的階段而言，其只能是初級(jí)和起步階段，因此，相比較而言，“立案登記制”給我國(guó)法院及行政法官帶來的壓力并不算大。即使壓力不大，各級(jí)法院仍需打破傳統(tǒng)立案思維，降低立案門檻，用形式審查代替實(shí)質(zhì)審查，為符合條件的行政案件開辟綠色通道。為了應(yīng)對(duì)2015年5月1日生效的新行政訴訟法，法院應(yīng)強(qiáng)化受理職責(zé)，調(diào)整立案標(biāo)準(zhǔn)， 預(yù)先做好應(yīng)對(duì)措施，讓法院的整體狀態(tài)提前進(jìn)入行政案件立案登記的受理模式。一是對(duì)于符合條件的，登記立案。立案庭收到狀等訴訟材料后，均應(yīng)出具注明收到日期的書面憑證。對(duì)于可以當(dāng)場(chǎng)判定符合條件的當(dāng)場(chǎng)送達(dá)立案通知書。二是對(duì)于當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合立案條件的，先登記后審查。不能當(dāng)場(chǎng)判定是否符合條件的，先接受狀，出具注明收到日期的書面憑證后，登記在冊(cè)，并于7日內(nèi)決定是否立案。對(duì)于不符合條件的，作出不予立案的裁定；準(zhǔn)予立案的，立即送達(dá)立案通知書。三是對(duì)于狀有欠缺或錯(cuò)誤的，及時(shí)指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)正。當(dāng)事人能夠立即補(bǔ)正的，當(dāng)場(chǎng)立案，不能立即補(bǔ)正的，詳細(xì)告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的所有內(nèi)容，避免變相拒絕立案情形的發(fā)生。
（三）提高法官執(zhí)業(yè)水平：確保行政案件公平公正審理
行政法官職業(yè)的水平需要在大量行政案件的審判與研討中逐步歷練，審判水平提升的過程也是在實(shí)踐審判中不斷積累與篩選經(jīng)驗(yàn)的過程。而行政法官得以大量實(shí)踐的前提是有案可審。量變是質(zhì)變的先決條件，也可以說擴(kuò)大行政案件受案范圍的本身就是行政法官職業(yè)水平提高的契機(jī)或動(dòng)力來源，其能否抓住機(jī)遇，破繭成蝶，實(shí)現(xiàn)行政案件公平公正審理的目標(biāo)，還需要從以幾下方面著力：一是從形式和實(shí)質(zhì)上把握新行政訴訟法的外延和內(nèi)涵。把握“形式”即熟稔法條的本身，要清楚該法的整體框架，明確每個(gè)法條的概念特征，理順條文之間的邏輯關(guān)系。把握“實(shí)質(zhì)”，即抓住法律的內(nèi)在精神，新行政訴訟法的內(nèi)在精神就是“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”。只有把握住以上兩點(diǎn)，才能保證審判實(shí)踐上不偏離正軌。二是用行政法律思維辦理行政案件。推崇行政法治思維辦理行政案件并不是絕對(duì)地排斥民事審判中良好經(jīng)驗(yàn)的引入，而是為了防止行政案件循入民事領(lǐng)域而喪失了行政審判本身的特征。“公法權(quán)利涉及公益、秩序、公平正義等基本價(jià)值，是否放棄權(quán)利不完全是權(quán)利人個(gè)人之事，這也正是我國(guó)行政訴訟采用‘二元目的說’、撤訴受限、一般不適用調(diào)解等制度設(shè)計(jì)的緣由所在。”[7]當(dāng)然，調(diào)解在行政案件中的運(yùn)用，如果抱著“善”的目的去解決行政爭(zhēng)議中的實(shí)質(zhì)糾紛固然可行，但如果以犧牲行政相對(duì)人的合法權(quán)益或損害國(guó)家的利益為前提而獲取暫時(shí)的穩(wěn)定則惡莫大焉。行政案件的審理要防止只講權(quán)力不講責(zé)任和只講權(quán)利不講義務(wù)的兩種極端，以此避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力絕對(duì)化和行政相對(duì)人權(quán)利絕對(duì)化的不良傾向。三是及時(shí)總結(jié)新型行政案件的審判經(jīng)驗(yàn)。固化原有類型行政案件的審理模式，探索并總結(jié)新型案件的審理方式，尤其是在新型案件的審理程序、訊問內(nèi)容、文書說理及條文適用上下功夫，規(guī)范行政法官的自由裁量權(quán)，最大程度地避免同案不同判“翻燒餅式”的判決結(jié)果出現(xiàn)。
（四）推動(dòng)行政審判體制改革：以建立行政法院為目標(biāo)
行政案件具有立案難、審理難及執(zhí)行難等三大弊病，其癥結(jié)在于司法地方化。如果僅僅靠個(gè)體法院采用內(nèi)部肌理調(diào)節(jié)的方式只能緩解病情而無法治愈，因此必須通過外部下藥的方式才能達(dá)到藥到病除之效，而這劑藥就是在依法治國(guó)的大環(huán)境下積極推動(dòng)跨區(qū)行政法院的建立。這也是應(yīng)對(duì)行政案件受理范圍擴(kuò)大所采取的一項(xiàng)最有力的措施。當(dāng)前對(duì)于改革行政審判體制的主張主要集中在三點(diǎn)：“一是認(rèn)為將各地試行的行政案件‘異地管轄、提級(jí)管轄和集中管轄’（4）的經(jīng)驗(yàn)推廣全國(guó)；二是依靠司法體制整體改革的大環(huán)境來治愈行政訴訟的“三難”問題，無需建立專門行政法院；三是建立專門的跨區(qū)行政法院。”[1]2前兩種觀點(diǎn)均無法擺脫司法地方化的困擾，依然是在司法地方化前提下的自我修復(fù)，其效果無法達(dá)到預(yù)設(shè)目的，因此最佳的方案應(yīng)該是建立專門的行政法院。建立專門的行政法院依然采取四級(jí)兩審的設(shè)置模式：一是把各縣區(qū)的行政庭設(shè)置為一審法院的派出法庭專門審理簡(jiǎn)易程序案件；二是跨縣區(qū)設(shè)立一審行政法院，履行現(xiàn)有基層人民法院行政庭職能；三是跨市州設(shè)立二審行政法院，履行現(xiàn)有中級(jí)人民法院行政庭職能；四是跨省直轄市設(shè)立巡回法庭，代表最高人民法院行使審判權(quán)，履行現(xiàn)有高級(jí)人民法院行政庭職能。具體設(shè)置模式比照原有鐵路法院的設(shè)置模式，最大限度地?cái)[脫司法地方化的困擾，讓司法事權(quán)回歸中央。
行政案件受案范圍擴(kuò)大對(duì)于法院而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，各級(jí)法院在保證行政硬件投入的同時(shí)，更要提高法官的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)水平，讓行政法官審理各類行政案件時(shí)既保證公平公正又不失專業(yè)水準(zhǔn)。面對(duì)行政案件受案范圍的擴(kuò)大，行政法官要遵循“主動(dòng)接納、理性審判、總結(jié)固化、創(chuàng)新突破”的正確路徑。“主動(dòng)接納”是態(tài)度問題，即從消極保守的傳統(tǒng)受案心理向能動(dòng)開放的現(xiàn)代姿態(tài)轉(zhuǎn)變；“理性審判”是專業(yè)問題，即從民行不分的混合思維向?qū)I(yè)性的行政思維轉(zhuǎn)變；“總結(jié)固化”是經(jīng)驗(yàn)問題，即從簡(jiǎn)單重復(fù)性的審判實(shí)踐向規(guī)范化的制度創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)變；“創(chuàng)新突破”是能力問題，即從被動(dòng)的遵守規(guī)則向主動(dòng)的創(chuàng)設(shè)規(guī)則轉(zhuǎn)變，其中創(chuàng)設(shè)規(guī)則就是用審判經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)法律空白或?qū)蟮姆l予以合理擴(kuò)大解釋的能力。行政法官只有一步一個(gè)腳印地走完上述路徑，才能理性從容地應(yīng)對(duì)行政案件受案范圍擴(kuò)大所帶來的影響，真正擔(dān)當(dāng)起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應(yīng)有職能，讓人民群眾在每一件行政案件的判決中感受到公平正義。
注釋：
（1）文中涉及到宣城市法院涉訴行政案件的數(shù)據(jù)均來源于該市法院行政案件的年度統(tǒng)計(jì)表。
（2）河南省洛陽(yáng)中院法官李慧娟在判決中作出由該省人大通過的《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》因與上位法《種子法》相抵觸的條款自然無效的認(rèn)定。該表述遭到了該省人大的反擊，最終李慧娟被免除法官職務(wù)。
（3）線性結(jié)構(gòu)是指法院采用一邊倒的方式與行政機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)抗行政相對(duì)人；倒三角的結(jié)構(gòu)是指行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)平等對(duì)抗，法官居中裁判。
（4）異地管轄是把本地的一審案件移送到外地基層法院審理；提級(jí)管轄是把基層法院管轄的案件移送到中級(jí)法院審理；集中管轄是將多個(gè)地方的一審案件集中到上述地方之外的某一基層法院審理。
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關(guān)鍵詞 ：行政訴訟 受案范圍 立法模式
行政訴訟受案范圍，指公民、法人或者其他組織對(duì)于行政主體的某些行政行為可以依法提起行政訴訟，由人民法院受理并審判，以解決行政爭(zhēng)議，這些行政行為或者說行政爭(zhēng)議就是行政訴訟的受案范圍。行政訴訟受案范圍是行政訴訟制度中一個(gè)非常重要的概念。就行政相對(duì)人而言，受案范圍意味著其權(quán)利接受司法保護(hù)的范圍;就行政機(jī)關(guān)而言，受案范圍意味著行政權(quán)受到司法權(quán)監(jiān)督的范圍;就法院而言，受案范圍意味著法院受理行政訴訟爭(zhēng)議的范圍。2014年新修訂的《行政訴訟法》在很大程度上完善了行政訴訟受案范圍，但是目前的行政訴訟受案范圍仍舊有著諸多問題，其中最重要的就是其受案范圍狹小。
一、 現(xiàn)行有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法模式及其不足之處
（一） 現(xiàn)行的行政訴訟受案范圍的立法模式
縱觀當(dāng)今各國(guó)行政訴訟的立法實(shí)踐和理論學(xué)說，行政訴訟受案范圍的立法模式主要有三種。第一種是列舉式，這種方式是通過法律法規(guī)明確規(guī)定行政相對(duì)人可以提訟和不能提訟的范圍;優(yōu)點(diǎn)是對(duì)于行政訴的訟受案范圍進(jìn)行明確界定，因而實(shí)用性很強(qiáng);缺點(diǎn)是因?yàn)槌晌姆ㄋ逃械牟恢苎有裕瑢?dǎo)致并不能窮盡所有的可訴行政行為與不可訴行政行為。第二種是概括式，這種方式是通過立法明確規(guī)定行政相對(duì)人可以提起行政訴訟的一個(gè)基本的抽象標(biāo)準(zhǔn);這種方式的優(yōu)點(diǎn)是涵蓋面廣，能夠?yàn)楦黝愋姓袨槭欠窨稍V提供一個(gè)基本的衡量標(biāo)準(zhǔn);缺點(diǎn)是把這種概括性的衡量標(biāo)準(zhǔn)適用于一個(gè)特定的行政行為時(shí)，要認(rèn)定其是否可訴，可能會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。第三種是結(jié)合式，這種方式是在立法中同時(shí)采用列舉式規(guī)定與概括式規(guī)定來確定行政訴訟的受案范圍。
《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟的受案范圍集中體現(xiàn)在三個(gè)條文之中，即第2條、第12條和第13條。對(duì)于這三個(gè)條文所反映出的我國(guó)行政訴訟的受案模式，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)行政訴訟法在確立受案范圍時(shí)，采用的是混合規(guī)定的方式。具體講，首先是以概括的方式規(guī)定出行政訴訟受案范圍的基本界限，即《行政訴訟法》第2條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟。前款所稱行政機(jī)關(guān)，包括依照法律、法規(guī)授權(quán)作出具體行政行為的組織。”其次是以肯定列舉的方法列舉出屬于行政訴訟受案范圍的各種具體行政案件，即行政訴訟法第12條第1款具體列舉出的行政案件，同時(shí)對(duì)一些難以列舉、而且今后可能逐步納入行政訴訟受案范圍的行政案件又以概括的方式為補(bǔ)充，即《行政訴訟法》第12條第2款概括規(guī)定的其他行政案件。最后以否定列舉的方式對(duì)不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)進(jìn)行排除，即《行政訴訟法》第13條對(duì)4種不受理事項(xiàng)的規(guī)定。
也有的學(xué)者通過對(duì)我國(guó)行政訴訟受案范圍立法模式與行政訴訟受案范圍的具體內(nèi)容之間的關(guān)系進(jìn)行深入地分析，認(rèn)為此前司法實(shí)踐和學(xué)術(shù)界對(duì)這種混合模式的解說因?yàn)闆]有正確地分辨清楚具體法律條文之間的邏輯關(guān)系而導(dǎo)致了對(duì)受案范圍不恰當(dāng)?shù)乜s小，認(rèn)為《行政訴訟法》中概括式規(guī)定與列舉式規(guī)定的效力并不相當(dāng)，只有第2條的概括式肯定規(guī)定和第13條的列舉式否定規(guī)定才具有限定受案范圍的意義，而第12條的列舉式肯定規(guī)定只是對(duì)概括式肯定規(guī)定內(nèi)容的進(jìn)一步說明，其本身不具有限定受案范圍的功能。
（二） 現(xiàn)行行政訴訟受案范圍立法模式的不足之處
首先，因?yàn)楸磉_(dá)不明、結(jié)構(gòu)不清，所以在實(shí)務(wù)操作中，《行政訴訟法》中關(guān)于受案范圍的規(guī)定產(chǎn)生作用的只有12條和13條的列舉，而第2條的概括式規(guī)定并沒有得到應(yīng)有的重視，因此導(dǎo)致了許多問題。列舉的缺陷是無論多么詳細(xì)，也不可能窮盡所有的行政行為。行政實(shí)踐中的行政行為因時(shí)而異、因地而異，多種多樣，不斷推陳出新，導(dǎo)致立法永遠(yuǎn)處于滯后狀態(tài)，許多行政行為不能夠接受司法審查;行政訴訟法采用“肯定+否定”的列舉方式，會(huì)導(dǎo)致一些爭(zhēng)議處于既不屬于肯定范圍，也不屬于否定范圍的中間地帶，給司法機(jī)關(guān)帶來極大的麻煩，例如，受理、通知、證明等準(zhǔn)法律行為，交通事故責(zé)任的認(rèn)定行為，對(duì)醫(yī)療事故的鑒定行為，行政獎(jiǎng)勵(lì)行為與行政合同行為等。 其次，邏輯上存在不清楚之處。作為概括規(guī)定行政訴訟范圍的《行政訴訟法》第2條，著眼于保護(hù)公民的合法權(quán)益，也就是說，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)依照行政訴訟法向人民法院提起行政訴訟。而作為對(duì)行政訴訟范圍進(jìn)行肯定列舉并加以具體化的第12條的規(guī)定，則著眼于行政權(quán)的行使方式。從邏輯上分析，第2條的規(guī)定既然將行政訴訟的范圍限定于具體行政行為，就無須用第13條第2項(xiàng)規(guī)定“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”等抽象行政行為不屬于行政訴訟的范圍。最后，《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的肯定列舉所采用的標(biāo)準(zhǔn)是不統(tǒng)一的。如《行政訴訟法》第12條第1款規(guī)定的是“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟”，而第2款規(guī)定的是“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提訟的其他行政案件”。即使在同一款下，對(duì)不同“項(xiàng)”的具體行政行為亦采用了不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。如行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政許可，是以行政行為的實(shí)施過程為標(biāo)準(zhǔn);違法設(shè)定義務(wù)、侵犯人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)， 是以行政行為的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn);而沒有依法發(fā)給撫恤金， 則是以行政管理領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)。
二、 從立法模式擴(kuò)大行政訴訟受案范圍措施的探討
（一） 學(xué)者對(duì)于完善行政訴訟受案范圍立法模式的觀點(diǎn)
1、采用“案件” 標(biāo)準(zhǔn)作為行政訴訟受案范圍
[關(guān)鍵詞] 行政訴訟受案范圍；行政賠償范圍；關(guān)系
【中圖分類號(hào)】 D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1007-4244（2014）03-266-1
研究行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍關(guān)系，筆者認(rèn)為應(yīng)該依次從三個(gè)方面來探討，即行政訴訟受案范圍的分析，行政賠償范圍的分析，進(jìn)而分析行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍關(guān)系。
一、行政訴訟受案范圍的分析
行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。行政審判解決行政糾紛，但并非所有的行政糾紛都可以通過行政訴訟途徑解決。行政訴訟受案范圍決定著人民法院對(duì)行政行為的監(jiān)督范圍，決定著權(quán)益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權(quán)的范圍，也決定著人民法院所能調(diào)整的行政法律關(guān)系的范圍。
行政訴訟受案范圍的確定應(yīng)當(dāng)主要考慮兩個(gè)因素：（1）行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)保障憲法賦予公民的獲得裁判權(quán)。（2）行政訴訟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)訴訟制度的目標(biāo)追求即解決社會(huì)生活中所有的法律糾紛。
二、行政賠償范圍
行政賠償范圍既包括國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍，也包括國(guó)家對(duì)上述行為造成的損害后果承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。因此，行政損害賠償?shù)姆秶少r償?shù)男姓謾?quán)行為的范圍和可賠償?shù)膿p害范圍。行政賠償法律關(guān)系之規(guī)范性源于權(quán)利―義務(wù)關(guān)系的規(guī)范性，因此，行政機(jī)關(guān)和公民之間存在侵權(quán)法上的（公民）權(quán)利―（行政機(jī)關(guān)）職務(wù)義務(wù)法律關(guān)系，根據(jù)這一關(guān)系，公民得要求行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為。
我國(guó)《國(guó)家賠償法》在總則第二條作了如下概括規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”《國(guó)家賠償法》第一節(jié)賠償范圍對(duì)賠償范圍做了詳細(xì)規(guī)定。行政賠償?shù)姆秶鶕?jù)行政侵權(quán)行為可分為侵犯人身權(quán)的行政賠償和侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政賠償。
其中《國(guó)家賠償法》第三條是關(guān)于人身權(quán)侵權(quán)的行政賠償范圍，《國(guó)家賠償法》第四條是關(guān)于財(cái)產(chǎn)侵權(quán)的行政賠償范圍。本條第四項(xiàng)是財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)母爬ㄐ砸?guī)定，其他違法事項(xiàng)包括行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的不作為行為造成財(cái)產(chǎn)損害的、違法實(shí)施許可行為造成申請(qǐng)人以外的其他人的財(cái)產(chǎn)損失等。《國(guó)家賠償法》第五條規(guī)定國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。
三、行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍關(guān)系之分析
我國(guó)《行政訴訟法》第十一條第二款的規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提訟的其他行政案件。“這里指的其他行政案件是指除了行政訴訟法規(guī)定的上述8種案件以外的其他案件，行政訴訟法并未規(guī)定這些案件的范圍或者內(nèi)容是什么，只是規(guī)定必須是法律、法規(guī)作出明確規(guī)定的案件。這里的法律、法規(guī)指的是除《行政訴訟法》以外的其他各種法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例，這些法律法規(guī)所規(guī)定的其他可以的行政案件，是《行政訴訟》未予以列舉的行政案件，即屬于《行政訴訟》第11條第1款列舉的8種案件以外的。這些案件不只限于只涉及公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)方面可以包括政治權(quán)利和自由、勞動(dòng)權(quán)、文化權(quán)、受教育權(quán)休息權(quán)等。《國(guó)家賠償法》有關(guān)行政賠償范圍中所包含的具體行政行為造成的損害賠償，就其具體行政行為合法性的司法審查問題，當(dāng)然屬于行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》第十一條第二款規(guī)定的內(nèi)容可以看出，這里指的是法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的“其他行政案件”而非“其他具體行政行為”。這里的“其他行政案件”既包括上述一般規(guī)定中的具體行政行為之外的其他具體行政行為引發(fā)的行政案件，也包括其他行為或情形所引發(fā)的行政案件。根據(jù)《行政訴訟法》第六十七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償。公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向人民法院提訟。賠償訴訟可以適用調(diào)解。“《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定“《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三條、第四條規(guī)定的其他違法行為，包括具體行政行為和與行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責(zé)的行為。”第二條規(guī)定“賠償請(qǐng)求人對(duì)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)具體行政行為違法但又決定不予賠償，或者對(duì)確定的賠償數(shù)額有異議提起行政賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。”第三條規(guī)定“賠償請(qǐng)求人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施了國(guó)家賠償法第三條第（三）、（四）、（五）項(xiàng)和第四條第（四）項(xiàng)規(guī)定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并造成損失，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)拒不確認(rèn)致害行為違法，賠償請(qǐng)求人可直接向人民法院提起行政賠償訴訟。”屬于行政訴訟受案范圍的行為也都是應(yīng)當(dāng)能夠引起行政賠償?shù)男袨椋瑫r(shí)結(jié)合《國(guó)家賠償法》第三條和第四條規(guī)定國(guó)家還應(yīng)當(dāng)對(duì)“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”和“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為”承擔(dān)賠償責(zé)任，屬于行政訴訟受案范圍的行為，也就當(dāng)然屬于行政賠償范圍。
公民要提起行政訴訟,應(yīng)按照人民法院要求提交起訴狀,起訴狀要寫明原告姓名、性別、年齡、民族、籍貫、職業(yè)、住址等,被告名稱、法定代表人、職務(wù)、地址、電話、郵編等,寫明所指控的根據(jù)(包括事實(shí)錯(cuò)誤、法律錯(cuò)誤、程序形式缺陷、越權(quán)、濫用權(quán)力等)訴訟請(qǐng)求(包括撤銷或變更行政決定、恢復(fù)原狀、賠償損失等)。然后要確定向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定,對(duì)各級(jí)人民法院管轄第一審行政案件的范圍作了明確的分工:
1.高級(jí)人民法院、最高人民法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的第一審行政案件;
2.對(duì)確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)、海關(guān)處理的案件,對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件、向中級(jí)人民法院提起訴訟。中級(jí)人民法院還管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。
3.除了以上兩種情況外,一般行政案件要到基層人民法院起訴。
根據(jù)《行政訴訟法》的地域管轄規(guī)定:
1.行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議,復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。
2.對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服提起的訴訟由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。
3.因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟,由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。
4.兩個(gè)以上人民法院都有管轄權(quán)的案件,原告可以選擇其中一個(gè)人民法院提起訴訟。原告向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的,由最先收到起訴狀的人民法院管轄。
一、行政案件審理對(duì)象的含義
行政案件的審理對(duì)象是指公民，法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益而依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟后，人民法院在審理和裁判行政案件時(shí)所應(yīng)針對(duì)的對(duì)象。案件的審理對(duì)象即當(dāng)事人之間爭(zhēng)議的，請(qǐng)求人民法院予以裁判的實(shí)體法律關(guān)系，也就是訴訟理論上所稱的訴訟標(biāo)的。但訴訟標(biāo)的是從訴的角度所分析的訴的一個(gè)要素，研究訴訟標(biāo)的的目的是為了區(qū)別此訴與彼訴；審理對(duì)象則是從法院審判的角度所分析的一個(gè)實(shí)踐問題，研究審理對(duì)象的目的是為了明確人民法院在訴訟中的地位、職權(quán)和工作的重點(diǎn)。
當(dāng)前，各地人民法院及其法官在審理行政案件時(shí)，對(duì)行政案件應(yīng)以什么作為審理對(duì)象在認(rèn)識(shí)和做法上各不相同。由于我國(guó)的行政訴訟脫胎于民事訴訟，且至今還在一定程度上依賴于民事訴訟，審判人員也大多來源于民庭，因而一些法官便不顧行政訴訟自身的特殊性，仍然沿用舊的習(xí)慣，象審理民事案件一樣去審理行政案件，簡(jiǎn)單地把當(dāng)事人爭(zhēng)議的內(nèi)容作為審理對(duì)象，當(dāng)事人爭(zhēng)議什么就審理什么，對(duì)沒有爭(zhēng)議的內(nèi)容，法官則不去審理，從而偏離了行政訴訟的目的和宗旨。有的法官以原告的行為為審理對(duì)象，只要原告的行為違法就推論出被告的行政行為不應(yīng)撤銷的結(jié)論，以致于在法庭上形成法官和被告共同審原告的現(xiàn)象，治安行政案件在這方面尤為突出。結(jié)果，違法的行政行為被違法的審判行為所放縱，以至行政審判難以實(shí)現(xiàn)其保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的目的，在社會(huì)上造成了不良的后果。因此，有必要在認(rèn)識(shí)上對(duì)行政案件審理對(duì)象的含義及其相關(guān)的理論與實(shí)踐問題予以進(jìn)一步的明確。
我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟；第5條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查；第11條規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟；第54條第四項(xiàng)規(guī)定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。綜合這些規(guī)定來看，他們不僅明確了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，同時(shí)也對(duì)行政案件的審理對(duì)象進(jìn)行了明晰的界定，即行政案件的審理對(duì)象是當(dāng)事人之間爭(zhēng)議的請(qǐng)求人民法院予以裁判的具體行政行為的合法性問題或行政處罰的適當(dāng)性問題。依此規(guī)定，筆者認(rèn)為，具體應(yīng)從三個(gè)方面來界定行政案件的審理對(duì)象：第一，行政案件的審理對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的行為而不是相對(duì)人的行為；第二，行政案件的審理對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而不是行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為；第三，行政案件的審理對(duì)象是具體行政行為的合法性問題，而不是具體行政行為的適當(dāng)性問題（行政處罰除外）。對(duì)界定行政案件審理對(duì)象的后兩個(gè)方面，自行政訴訟法頒布后，學(xué)術(shù)界已有大量論述；司法實(shí)務(wù)界亦有清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)此本文將不再贅述。筆者將在本文中著重論述的是，依行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，主要是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法，而不是審查相對(duì)人的行為是否合法；行政案件的審理對(duì)象是被告的行為而不是原告的行為。
二、審查行政機(jī)關(guān)的行為與審查相對(duì)人行為的彼此關(guān)系
人民法院審理行政案件，必須把被訴具體行政行為作為審查的重心和主要對(duì)象。審查相對(duì)人行為是否合法不可能最終確定被訴具體行政行為是否合法，更不能代替對(duì)被訴具體行政行為合法性的審查。
行政訴訟本質(zhì)上是行政法制監(jiān)督的一個(gè)內(nèi)容。作為我國(guó)訴訟制度的一個(gè)有機(jī)組成部分，行政訴訟制度既有解決行政糾紛，保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的功能，又具有借助司法權(quán)對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)督的性質(zhì)，但司法權(quán)不能代替行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)（包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織，以下同）行使行政職權(quán)，針對(duì)公民、法人或者其他組織的違法行為作出行政處罰或者采取行政強(qiáng)制措施，針對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)行為作出相應(yīng)的許可或不許可的回答，以及作出其他具體行政行為，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的主要內(nèi)容。查清相對(duì)人是否具有違法行為，或者相對(duì)人的申請(qǐng)行為是否符合法定條件是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，而不是人民法院的職權(quán)和職責(zé)。人民法院在行政訴訟中，不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)來調(diào)查行政管理相對(duì)人是否有違法行為或者相對(duì)人的申請(qǐng)行為是否符合法定條件。相對(duì)人的行為及其事實(shí)狀態(tài)是行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)應(yīng)該加以查清的問題，在訴訟中行政機(jī)關(guān)應(yīng)將能夠證明相對(duì)人的行為及其事實(shí)狀態(tài)的證據(jù)向人民法院提交，以證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性。行政訴訟作為行政法制監(jiān)督的一個(gè)內(nèi)容，其監(jiān)督和審查的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的行為而不是相對(duì)人的行為。人民法院對(duì)此必須有清楚的認(rèn)識(shí)，在審理行政案件時(shí)不能本末倒置。
“具體行政行為的合法性，并不完全取決于相對(duì)人行為的性質(zhì)”（注：江必新：《論行政案件的審理對(duì)象》，載《中國(guó)法學(xué)》1993年第4期。）即具體行政行為是否合法，與相對(duì)人行為的性質(zhì)并不具有必然的聯(lián)系。相對(duì)人的行為違法，行政機(jī)關(guān)的處罰行為不一定合法；相對(duì)人的申請(qǐng)行為符合法定條件，行政機(jī)關(guān)拒絕許可的行為不一定違法（因?yàn)檫€要考慮一定時(shí)間和地域范圍內(nèi)許可證頒發(fā)的情況及其他社會(huì)環(huán)境條件）；相對(duì)人的申請(qǐng)行為不符合法定條件，行政機(jī)關(guān)拒絕許可的行為也不一定合法。即使相對(duì)人實(shí)施了非常嚴(yán)重的違法行為，但如果行政機(jī)關(guān)對(duì)該行為所做的具體行政行為具有主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)等情形，人民法院仍要判決撤銷該具體行政行為，判決行政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為。總之，相對(duì)人行為違法，只說明行政機(jī)關(guān)有做出相應(yīng)具體行政行為的必要性，并不能說明其所做出的具體行政行為的必然合法性。行政機(jī)關(guān)所做具體行政行為是否合法，仍然要依行政訴訟法關(guān)于判決部分的規(guī)定加以審查，以便確認(rèn)該行為是否符合具體行政行為得以合法的五個(gè)要件。
當(dāng)然，人民法院審理行政案件，并不完全排除對(duì)原告行為的審查。每一具體行政行為都要針對(duì)一定的對(duì)象，“相對(duì)人行為是否合法與行政行為的合法性具有一定的依存關(guān)系”（注：江必新：《論行政案件的審理對(duì)象》，載《中國(guó)法學(xué)》1993年第4期。）。有時(shí)，確定相對(duì)人是否有特定的違法行為存在，是確定被告所做具體行政行為是否合法的前提。在這種情況下，審查相對(duì)人是否有行政機(jī)關(guān)確認(rèn)的違法行為存在，則既是必要的也是必須的。例如稅務(wù)局以偷稅為由對(duì)某人進(jìn)行處罰，該相對(duì)人起訴的理由是自己一直守法經(jīng)營(yíng)，并無偷稅行為。本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是原告有無偷稅行為，而對(duì)于被告所做具體行政行為是否合法所應(yīng)涉及的其他要件，如有無管轄權(quán)，有無法律、法規(guī)依據(jù)，是否符合法定程序等問題，雙方并無爭(zhēng)議。在這一案件中，人民法院必須對(duì)原告有無偷稅的行為進(jìn)行審查，但審查的重點(diǎn)是被告提供的證據(jù)是否能夠證明原告實(shí)施了偷稅行為。在這種情況下，審查原告行為只不過是借以確定被訴具體行政行為是否合法的一個(gè)環(huán)節(jié)，是為確定被訴具體行政行為是否合法服務(wù)的。從另一個(gè)角度說，人民法院在審理行政案件時(shí)，并不需要直接調(diào)查原告是否確實(shí)實(shí)施了偷稅的違法行為，而只應(yīng)審查被告在做出具體行政行為時(shí)是否有充分、確鑿的證據(jù)證明原告實(shí)施了偷稅的違法行為。如果被告在訴訟中不能向法院提交此類證據(jù)，人民法院應(yīng)即以被告所做具體行政行為的主要證據(jù)不足為理由判決撤銷該具體行政行為。
三、人民法院在正確確定行政案件審理對(duì)象時(shí)應(yīng)注意的幾個(gè)問題
研究審理對(duì)象的目的是為了給審判實(shí)踐提供正確的指引。以被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題作為行政案件的審理對(duì)象，即要求人民法院的行政審判活動(dòng)緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題來進(jìn)行。具體來講，在審理時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
（一）人民法院審理行政案件時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題加以舉證。
被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任乃是我國(guó)行政訴訟證據(jù)制度的特點(diǎn)。行政訴訟法第32條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉征責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”行政訴訟法第54條規(guī)定具體行政行為主要證據(jù)不足的，人民法院應(yīng)判決撤銷。上述規(guī)定表明被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)舉證證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性，這種責(zé)任既是行為責(zé)任也是結(jié)果責(zé)任。因此，強(qiáng)調(diào)被告的舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)把被告的舉證行為和行政訴訟的裁判結(jié)果直接聯(lián)系起來。被告拒不舉證、不能舉證或提供的證據(jù)不足以證明法定事實(shí)成立的，人民法院都應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定判決被告敗訴。強(qiáng)調(diào)被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題舉證時(shí)應(yīng)當(dāng)做到：第一，強(qiáng)調(diào)被告在應(yīng)訴期間內(nèi)，應(yīng)提供做出具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)根據(jù)和規(guī)范性文件。對(duì)拒不提供、不及時(shí)提供的不得遷就，并應(yīng)在答辯期限屆滿后，及時(shí)開庭。第二，法院在開庭前不調(diào)查收集證據(jù)，在開庭后也不得幫助被告調(diào)查收集證明其具體行政行為是否合法的主要證據(jù)。第三，在庭審中要強(qiáng)調(diào)被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題依邏輯順序逐一舉證，原告有權(quán)圍繞該問題進(jìn)行質(zhì)證。
（二）人民法院審理行政案件時(shí)應(yīng)正確處理事實(shí)審查中審查原告的行為和審查被告的行為的關(guān)系。
堅(jiān)持以被訴具體行政行為的合法性和適當(dāng)性作為行政案件的審理對(duì)象是正確處理事實(shí)審查中審查原告的行為和審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為之間關(guān)系的關(guān)鍵。具體來說應(yīng)正確區(qū)分以下情形：
第一，對(duì)原告以行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)有錯(cuò)誤為理由提起訴訟的行政案件中，人民法院應(yīng)將具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)是否清楚、確實(shí)作為行政案件審理的重要內(nèi)容。但是在這種情況下，人民法院對(duì)事實(shí)的審查主要是針對(duì)被告作出的具體行政行為中認(rèn)定原告行為的事實(shí)是否與客觀事實(shí)相一致，證據(jù)是否確實(shí)充分，而且只應(yīng)限于被訴具體行政行為所確定的事實(shí)范圍，而不能任意擴(kuò)大事實(shí)審查的范圍。通過事實(shí)審查，被訴具體行政行為認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤或事實(shí)不清、證據(jù)不足的，人民法院應(yīng)以主要證據(jù)不足為由判決撤銷被訴具體行政行為；被訴具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的，人民法院還應(yīng)對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行進(jìn)一步的審查以便確定該具體行政行為的合法性或適當(dāng)性。
第二，原告對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)沒有爭(zhēng)議的行政案件，人民法院的審判活動(dòng)可以不涉及原告的行為，不進(jìn)行事實(shí)審查。人民法院在對(duì)當(dāng)事人爭(zhēng)議的關(guān)于具體行政行為是否合法的其他內(nèi)容如有無法律依據(jù)、是否符合法定程序等問題進(jìn)行審查后，即可作出判決。例如農(nóng)民張某因盜竊500元財(cái)物而被決定送勞動(dòng)教養(yǎng)一年，張某不服而向法院提起訴訟。在本案中，原告、被告對(duì)張某所為之盜竊事實(shí)均無爭(zhēng)議，但張某既不符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件（屢教不改），又不符合勞動(dòng)教養(yǎng)所適用的地域范圍（收容大中城市需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人），因此決定對(duì)張某勞動(dòng)教養(yǎng)一年顯然是錯(cuò)誤的。
第三，對(duì)具體行政行為明顯錯(cuò)誤的案件，如明顯超越職權(quán)、明顯違反法定程序等，人民法院即沒有必要再就原告的違法事實(shí)進(jìn)行審查。因?yàn)樾姓讣徖淼膶?duì)象是行政機(jī)關(guān)的行為而不是相對(duì)一方當(dāng)事人的行為，行政行為既然已經(jīng)被確定為違法，則不管當(dāng)事人的行為是否違法都應(yīng)當(dāng)無條件地予以撤銷。因此沒有必要再對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行審查。如湖北某縣地方稅務(wù)局對(duì)該縣在廣東打工的農(nóng)民的勞務(wù)所得征收個(gè)人所得稅，直接違反了個(gè)人所得稅法關(guān)于勞務(wù)所得應(yīng)在“源泉地”納稅的規(guī)定。人民法院在審理此案時(shí)沒有必要審查原告是否在廣東已繳納過個(gè)人所得稅和被告的征稅決定有無事實(shí)依據(jù)即原告究竟有多少個(gè)人所得以及應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算所得額和所得稅等問題，便可直接以被告超越職權(quán)為理由予以撤銷。
（三）人民法院審理行政案件時(shí)不能忽視對(duì)被訴具體行政行為是否符合法定程序進(jìn)行審查。
首先，違反法定程序作出的具體行政行為本身就是違法的。行政訴訟法規(guī)定人民法院對(duì)具體行政行為違反法定程序的應(yīng)判決撤銷，行政處罰法規(guī)定不遵守法定程序的行政處罰無效。這些規(guī)定明確了是否符合法定程序是具體行政行為是否合法的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。如行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為后不按法定程序送達(dá)并告知相對(duì)人享有的訴權(quán)，該具體行政行為就不具有法律效力。又如行政機(jī)關(guān)在作出吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定之前既未告知相對(duì)人有要求舉行聽證的權(quán)利又未舉行聽證，該行政處罰決定亦屬違法。
其次，有的行政行為違反法定程序本身就能導(dǎo)致行政侵權(quán)行為的發(fā)生。如交警扣押相對(duì)人的車輛行駛證而不按法定程序開具暫扣證，致使相對(duì)人的車輛不能行駛，即屬于程序違法。然而正是這種程序違法給相對(duì)人造成了損失。如果相對(duì)人對(duì)此提起訴訟，人民法院即應(yīng)對(duì)被告是否遵守了法定程序進(jìn)行重點(diǎn)審查。
（四）人民法院的判決應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性和適當(dāng)性問題作出。
判決是人民法院對(duì)被訴具體行政行為的合法性和適當(dāng)性問題做出的權(quán)威性結(jié)論，也是人民法院對(duì)行政案件做出的最后處理決定。人民法院在判決書中的結(jié)果部分只能就被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題做出結(jié)論，在判決書的理由部分也只能就被訴具體行政行為的合法性或適當(dāng)性問題進(jìn)行敘述。總之，人民法院的判決不得就原告的違法行為是否存在及該行為應(yīng)受到怎樣的處罰進(jìn)行敘述和處理。
四、需要特別加以說明的幾個(gè)問題
（一）如何正確地界定錯(cuò)案？
強(qiáng)調(diào)由被告舉證，強(qiáng)調(diào)對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，即意味著當(dāng)具體行政行為所涉及的相關(guān)事實(shí)不清、主要證據(jù)不足時(shí)，人民法院便沒有必要去查清事實(shí)就可以直接判決被告敗訴。這似乎與傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)不相一致。依傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，如果人民法院沒有查清案件事實(shí)就作出判決，必然會(huì)造成錯(cuò)案。而在行政訴訟中，人民法院除在作出變更和履行義務(wù)的肯定判決時(shí)具有主動(dòng)性，應(yīng)在當(dāng)事人舉證的基礎(chǔ)上直接依據(jù)事實(shí)和法律作出判決以外，一般針對(duì)合法性進(jìn)行審查的案件，人民法院對(duì)具體行政行為的判決要么是維持要么是撤銷。維持還是撤銷的標(biāo)準(zhǔn)則是行政訴訟法在判決部分所列舉的關(guān)于具體行政行為是否合法的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。正如本文前述，人民法院不應(yīng)對(duì)原告的行為進(jìn)行主動(dòng)審查，亦不應(yīng)主動(dòng)調(diào)查與之相關(guān)的案件事實(shí)。由于法律規(guī)定作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件概由被告提供，人民法院不負(fù)有調(diào)查和收集證據(jù)的任務(wù)，因此，只要人民法院的判決是在當(dāng)事人對(duì)事實(shí)和法律舉證的基礎(chǔ)上依據(jù)事實(shí)和法律作出的，就不是錯(cuò)案。事實(shí)應(yīng)是當(dāng)事人提供的事實(shí)，法律則既包括實(shí)體法，也包括程序法。行政訴訟中可能出現(xiàn)的錯(cuò)案應(yīng)當(dāng)是指不依據(jù)當(dāng)事人提供的事實(shí)和證據(jù)作出判決，或者審查判斷證據(jù)時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤，或者適用法律上存在錯(cuò)誤。
（二）如何正確地貫徹實(shí)事求是原則。
依靠群眾，實(shí)事求是，深入實(shí)際調(diào)查研究，是我國(guó)司法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)。從某種意義上說，強(qiáng)調(diào)行政訴訟以具體行政行為作為審理對(duì)象，并僅僅在當(dāng)事人舉證的基礎(chǔ)上，而不是在查清全部案件事實(shí)的基礎(chǔ)上作出判決，這在一定程度上顯然是和實(shí)事求是原則相違背的。如有時(shí)在主要證據(jù)不足的情況下，行政機(jī)關(guān)所為之具體行政行為的結(jié)果還是正確的，只不過行政機(jī)關(guān)在訴訟中不能舉出足夠的證據(jù)，其原因或者是由于作出這個(gè)具體行政行為是出于其工作人員的經(jīng)驗(yàn)和直覺，或者是由于工作人員的疏忽而沒有將證據(jù)保存下來等等。在這種情況下，不僅人民法院不收集證據(jù)，而且被告受訴訟中不得自行取證規(guī)定的限制也不能收集證據(jù)，故此被告只得敗訴。但是這是出于法治原則的考慮。實(shí)事求是原則只強(qiáng)調(diào)了以事實(shí)為根據(jù)，而法治原則則既要求以事實(shí)為根據(jù)，同時(shí)也要求以法律為準(zhǔn)繩，要求任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都不得違背法律，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。法律要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)必須嚴(yán)格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起碼的要求是先取證后裁決。如果行政機(jī)關(guān)的行為違背了法律規(guī)定，則不論這種法律是實(shí)體法還是程序法，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在這里，法治原則所起的作用是在宏觀上促使行政機(jī)關(guān)依法行政，因此是從更廣泛的意義和更深遠(yuǎn)的角度保證實(shí)事求是原則的貫徹。
（三）如何正確地看待相對(duì)人的違法行為。
即便原告有違法行為，但如果行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的具體行政行為不符合行政訴訟法所規(guī)定的要件時(shí)，人民法院仍要判決撤銷。而且在訴訟中人民法院即使發(fā)現(xiàn)原告有未被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的違法行為，也不得加以處理。這是否意味著放任相對(duì)人違法？筆者認(rèn)為，對(duì)此問題，應(yīng)從兩個(gè)方面來看待：
一方面，行政訴訟法規(guī)定行政訴訟的目的是保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。行政訴訟法并不要求人民法院通過審判活動(dòng)監(jiān)督相對(duì)人的行為，而是要求人民法院通過審判活動(dòng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為。從行政訴訟的目的來看，相對(duì)人的行為并不是行政訴訟的審理對(duì)象。
關(guān)鍵詞：行政訴訟費(fèi)用訴訟成本國(guó)家承擔(dān)訴訟成本追償對(duì)等原則
一、引言
1982年《民事訴訟法（試行）》出臺(tái)，我國(guó)民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對(duì)應(yīng)，根據(jù)《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規(guī)定，行政訴訟收費(fèi)制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》①，使行政訴訟收費(fèi)制度進(jìn)一步具體化。
行政訴訟收費(fèi)是指當(dāng)事人進(jìn)行行政訴訟活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向人民法院交納和支付一定數(shù)額的費(fèi)用。行政訴訟通行的說法是指行政相對(duì)人與行政主體②在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng)，作出裁判的一種活動(dòng)。顯然行政訴訟的時(shí)間區(qū)域?yàn)椋簭漠?dāng)事人提起行政訴訟時(shí)起至行政裁判作出時(shí)止。行政訴訟收費(fèi)即當(dāng)事人在該時(shí)間區(qū)段應(yīng)向人民法院所交納的訴訟費(fèi)用。根據(jù)1989年《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第一章規(guī)定行政訴訟收費(fèi)分為三類：1、行政訴訟案件受理費(fèi)和其它訴訟費(fèi)用；2、行政訴訟案件執(zhí)行申請(qǐng)費(fèi)和其它執(zhí)行費(fèi)用；3、非訴行政案件執(zhí)行申請(qǐng)費(fèi)和其它執(zhí)行費(fèi)用。顯然前述行政訴訟收費(fèi)只包含《人民法院訴訟收收費(fèi)辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費(fèi)。實(shí)際上，行政訴訟案件執(zhí)行是指行政訴訟終結(jié)后，依國(guó)家強(qiáng)制力將發(fā)生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內(nèi)容和要求加以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)；非訴訟行政案件執(zhí)行是依國(guó)家強(qiáng)制力將沒有經(jīng)過行政訴訟程序，但已發(fā)生效力的行政法律文書的內(nèi)容和要求加以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。可見行政訴訟、行政訴訟案件執(zhí)行、非訴行政案件執(zhí)行，是三個(gè)不同的，有著質(zhì)的區(qū)別，又相聯(lián)系的概念。三個(gè)概念，涇渭分明，不容混淆。《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第一章將上述三種收費(fèi)統(tǒng)一稱為行政訴訟收費(fèi)的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設(shè)立上述三種收費(fèi)制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》為準(zhǔn)，將上述三類收費(fèi)統(tǒng)稱為行政訴訟收費(fèi)(廣義)，而將第一類收費(fèi)稱為行政訴訟收費(fèi)(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費(fèi)均指上述三種收費(fèi)，即廣義上的行政訴訟收費(fèi)。
在討論行政訴訟收費(fèi)時(shí)，我們不能考究設(shè)立訴訟收費(fèi)的必要性。概觀設(shè)立行政訴訟收費(fèi)的原因，大抵有以下幾種：設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度。⒈可以減少國(guó)家財(cái)政支出,減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。⒉有利于增強(qiáng)公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權(quán)。⒊有利于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，促進(jìn)依法行政。⒋有利于體現(xiàn)當(dāng)事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護(hù)國(guó)家的和經(jīng)濟(jì)利益。但筆者認(rèn)為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴(yán)重不符合客觀實(shí)際。
此外，我國(guó)行政訴訟收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費(fèi)模式，將案件分為財(cái)產(chǎn)案件與非財(cái)產(chǎn)案件。非財(cái)產(chǎn)案件按件征收，財(cái)產(chǎn)案件按財(cái)產(chǎn)的價(jià)值的一定比例征收，數(shù)額越大，費(fèi)用越高。從理論上講，司法實(shí)踐中將行政訴訟分為財(cái)產(chǎn)案件與非財(cái)產(chǎn)案件的做法是行不通的，因?yàn)樗械男姓V訟法律關(guān)系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關(guān)系中的客件，可分為：財(cái)產(chǎn)類客與非財(cái)產(chǎn)類客體。因此現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度須改革。
二、對(duì)行政訴訟收費(fèi)制度質(zhì)疑
現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度的主要依據(jù)是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》及其補(bǔ)充規(guī)定。從《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》規(guī)定來看，行政訴訟收費(fèi)制度基本上是民事訴訟收費(fèi)制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質(zhì)上也有明顯區(qū)別，故現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度有幾點(diǎn)值得商榷。
(一)對(duì)行政訴訟收費(fèi)制度設(shè)立原因的質(zhì)疑。
1、實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度并不一定會(huì)減少國(guó)家財(cái)政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。
有人認(rèn)為人民法院審理行政案件是解決相對(duì)人與行政主體之間的行政爭(zhēng)議，這畢竟是一部份當(dāng)事人自己的事情。把少數(shù)人花費(fèi)的訴訟費(fèi)用由國(guó)家包下來，增加了財(cái)政支出，從而間接加重了人民群眾負(fù)擔(dān)，顯然不合理。實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度，則可以減少國(guó)家財(cái)政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。
但一個(gè)不可忽視的客觀事實(shí)是──當(dāng)作為原告的行政相對(duì)人為行政主體或作出具體行政作為的行政主體敗訴或部分?jǐn)≡V時(shí)，并不會(huì)減少國(guó)家財(cái)政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。在我國(guó)人民法院，行政主體均不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)都來源于國(guó)家財(cái)政撥款，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬國(guó)家。此時(shí)無論是當(dāng)事人勝訴還是敗訴，還是部分勝訴或部分?jǐn)≡V，其所承擔(dān)的訴訟費(fèi)用也必然由國(guó)家財(cái)政支付。實(shí)行行政訴訟收費(fèi)從表面上看，使人民法院在行政訴訟中損失的訴訟成本似乎得到了彌補(bǔ)，但實(shí)際上由于人民法院與行政主體的經(jīng)費(fèi)都來自于國(guó)家財(cái)政撥付，故行政訴訟成本的最終承擔(dān)者仍為國(guó)家。行政主體向人民法院所交納的訴訟費(fèi)用，在國(guó)家財(cái)政內(nèi)部，只不過由一帳戶轉(zhuǎn)移到另一個(gè)帳戶上面。同時(shí)，這筆訴訟成本也間接轉(zhuǎn)嫁到廣大人民群眾身上。
2、以防止濫用訴權(quán)，作為實(shí)行行政訴訟收費(fèi)的理由，有限制公民的基本權(quán)利之嫌。
一些學(xué)者認(rèn)為設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度有利于增強(qiáng)公民、法人、其它組織的法制觀念，防止其濫用訴權(quán)。《民事訴訟法（試行）》與《行政訴訟法》均規(guī)定訴訟費(fèi)用由敗訴一方承擔(dān)，雙方都有責(zé)任的由雙方分擔(dān)。這一規(guī)定具有一定的懲罰性質(zhì)，可以對(duì)濫用訴訟權(quán)的行政相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)上課以一定的約束，這是其一；其二，收取行政訴訟費(fèi)用還可以促使當(dāng)事人慎重對(duì)待自己的訴權(quán)，從而預(yù)防糾紛，減少纏訴，防止訴累。但筆者認(rèn)為，以此作為設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度的理由，有限制公民的基本權(quán)利之嫌。
第一，我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定，“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，這也是我國(guó)實(shí)行行政訴訟制度，制定《行政訴訟法》的憲法依據(jù)之一。可見公民提起行政訴訟是其實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的一種形式。實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度，在一定程度上限制了公民基本權(quán)利。第二，濫用訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不清，人民法院在判斷何為濫用訴權(quán)時(shí)主觀意向大，具有很強(qiáng)的伸縮性。俗話說“蒼蠅不叮無縫的蛋”。如果行政主體的具體行政行為無懈可擊，行政相對(duì)人也不會(huì)無事生非，將行政相對(duì)人對(duì)行政主體的具體行政行為不服或稍有不服而提起行政訴訟視為濫用訴權(quán)的話，恐有失《行政訴訟法》立法本意。事實(shí)上，是否實(shí)行行政訴訟法收費(fèi)制度與濫用訴權(quán)是兩碼事。對(duì)某些有錢人來講，行政訴訟是否收費(fèi)，其仍都可以濫用訴權(quán)。第三，提起行政訴訟本來就是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是一個(gè)國(guó)家法治文明的體現(xiàn)。以收取訴訟費(fèi)用作為行政訴訟的前提條件，很可能導(dǎo)致某些人因無法交納或暫時(shí)無法交納行政訴訟費(fèi)用，而使自己的合法權(quán)益得不到法院的保護(hù)，從而對(duì)作出侵犯其權(quán)益的具體行政行為的行政主體“敢怒不敢言”，有冤無處申的尷尬局面。那種認(rèn)為老百姓是刁民的“防民”思想應(yīng)當(dāng)向“為民”觀念轉(zhuǎn)變。
3、實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度與體現(xiàn)當(dāng)事人在行政訴訟中法律地位平等沒有必然的聯(lián)系。
有人認(rèn)為設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度，收取訴訟費(fèi)用，反映了當(dāng)事人在行政訴訟中法律地位是平等的。因?yàn)樵诰唧w行政行為中，雙方當(dāng)事人的實(shí)體地位是不同的。一方為擁有行政管理權(quán)的行政主體，另一方是被行政主體管理的相對(duì)人，雙方屬于行政隸屬關(guān)系。雙方的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，這樣雙方在實(shí)體法律關(guān)系中，是處于法律地位不平等的雙方當(dāng)事人。因而在行政訴訟中實(shí)行平等的行政訴訟費(fèi)用原則，顯得更為重要。這樣充分體現(xiàn)了我國(guó)法律面前人人平等的思想以及保護(hù)公民法人和組織的合法權(quán)益的立法性質(zhì)。
然而當(dāng)事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交納訴訟費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，而以雙方在行政訴訟中所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是否平等為標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟收費(fèi)的主要目的是為了彌補(bǔ)國(guó)家訴訟成本的損失。那種認(rèn)為實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度，能改變當(dāng)事人在訴前不對(duì)等的法律地位，體現(xiàn)了法律面前人人平等的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為有失偏頗。以此作為設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度的理由實(shí)在是牽強(qiáng)附會(huì)。
4、實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度并不一定會(huì)使行政主體依法行使職權(quán)促進(jìn)依法行政。
收取行政訴訟費(fèi)用能促使行政主體依法行使職權(quán)，促進(jìn)依法行政，一個(gè)重要理由是：通過對(duì)行政主體課以經(jīng)濟(jì)上的約束，以達(dá)到依法行政的目的。這實(shí)際上是混淆了一個(gè)概念，即行政主體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)究竟歸國(guó)家還是歸該行政主體。如果說行政主體財(cái)產(chǎn)歸該行政主體所有的話，還有可能夠體現(xiàn)行政訴訟收費(fèi)的懲罰性，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。如行政主體財(cái)產(chǎn)屬國(guó)家的話，則受到損失的仍舊是國(guó)家，即所謂“崽用爺錢不心疼”，因而未必能促進(jìn)行政主體依法行政職權(quán)，依法行政。
5、實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度，有利于維護(hù)國(guó)家的與經(jīng)濟(jì)利益，是對(duì)國(guó)家原則的一個(gè)誤解。
在世界上，一些國(guó)家也實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度。隨著我國(guó)對(duì)外開放的發(fā)展進(jìn)程的加快，外國(guó)人和外國(guó)組織在我國(guó)進(jìn)行行政訴訟的情況會(huì)越來越多。如我國(guó)不實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度，則有損于國(guó)家與經(jīng)濟(jì)利益。這體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的尊嚴(yán)，因而一些人認(rèn)為在我國(guó)實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度不僅需要，而且必要。
筆者認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)國(guó)家固有的權(quán)利，是國(guó)家最重要的屬性，表現(xiàn)為對(duì)國(guó)內(nèi)最高權(quán)和對(duì)外獨(dú)立權(quán)。對(duì)外國(guó)的一些做法，應(yīng)當(dāng)批判地接受。因?yàn)槭欠駥?shí)行行政訴訟收費(fèi)制度是一個(gè)國(guó)家份內(nèi)的事情，是一個(gè)國(guó)家對(duì)內(nèi)最高權(quán)的表現(xiàn)。不能說一個(gè)沒有實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度的國(guó)家就有損于國(guó)家。在涉外行政訴訟中我們可以根據(jù)對(duì)等原則來維護(hù)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)利益。
(二)對(duì)現(xiàn)行行政訴訟收費(fèi)制度的法律依據(jù)和征收標(biāo)準(zhǔn)的合理性質(zhì)疑。
退一步講，既便上述理由成立，但現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度也值得商榷。
1、現(xiàn)行《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的法條依據(jù)失效，其合法性值得懷疑。
現(xiàn)行的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》是依據(jù)1982年的《民事訴訟法(試行)》而制定的。由于該法已經(jīng)失效。故1989年《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的法條依據(jù)也隨之失效，從而使《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的根基得到了根本性動(dòng)搖。皮之不存，毛將焉附，該《辦法》的合法性很得推敲。在《行政訴訟法》實(shí)施11年和《民事訴訟法》實(shí)施10年的今年，《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》仍濤聲依舊，不能不說是一種人為的遺憾。
2、現(xiàn)行《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》所確的行政訴訟費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)不合理。
《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》將行政訴訟收費(fèi)與民事訴訟收費(fèi)合二為一，在費(fèi)用征收上兩者可互相通用。行政訴訟收費(fèi)和民事訴訟收費(fèi)一樣將案件分為非財(cái)產(chǎn)案件與財(cái)產(chǎn)案件。非財(cái)產(chǎn)案件按件征收；財(cái)產(chǎn)案件④，以其所涉金額與價(jià)款按比例征收。非財(cái)產(chǎn)案件的行政訴訟費(fèi)用按件征收倒不難理解，但財(cái)產(chǎn)案件按比例征收則有點(diǎn)過份附會(huì)于民事訴訟收費(fèi)制度。第一，所有行政訴訟案件所爭(zhēng)議的標(biāo)的是具體行政行為的合法性，而非財(cái)產(chǎn)問題。行政案件所涉財(cái)產(chǎn)的金額或價(jià)款只是具體行政行為所導(dǎo)致的后果，而不是行政訴訟案件所爭(zhēng)議問題的本身。因此不能將行政案件當(dāng)財(cái)產(chǎn)案件看待；第二，行政主體有時(shí)作出的具體行政行為是難以估價(jià)或者是金額與價(jià)額巨大的，如大片森林、國(guó)土、水體、灘涂、珍稀文物等。這些案件如以金額或價(jià)款的比例來計(jì)算征收行政訴訟費(fèi)用，其巨額費(fèi)用無論是相對(duì)人還是行政主體都難以承受，特別是行政主體作為國(guó)家部門并不是經(jīng)營(yíng)性或營(yíng)利性單位，其單位行政行為的財(cái)產(chǎn)也不歸其所有。該筆巨額費(fèi)用的最終承擔(dān)者仍舊是國(guó)家財(cái)政，顯然這種行政訴訟收費(fèi)不合理，仍只不過是巨額的行政訴訟費(fèi)用在國(guó)家財(cái)政內(nèi)部由一個(gè)帳戶轉(zhuǎn)移到另一個(gè)帳戶。訴訟成本仍間接地轉(zhuǎn)歸廣大人民群眾承擔(dān)。因而我國(guó)的行政訴訟收費(fèi)制度帶有很大的民事訴訟收費(fèi)性質(zhì)。行政訴訟收費(fèi)制度沒有體現(xiàn)，行政訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益等公權(quán)利的自身特點(diǎn)。
三、改革行政訴訟收費(fèi)制度初探。
由于我國(guó)現(xiàn)行的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的法條依據(jù)已失效。訴訟收費(fèi)行政、民事不分的辦法已不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革行政訴訟收費(fèi)制度迫在眉睫。如何改革行政訴訟收費(fèi)制度，筆者曾作如下探討。
(一)建立訴訟成本國(guó)家承擔(dān)制。
行政訴訟必竟不象民事訴訟那樣解決的是平等主體民事權(quán)利和民事義務(wù)之爭(zhēng)，它所要解決的是行政主體的具體行政行為是否合法，行政法律關(guān)系上的權(quán)利或義務(wù)如何落實(shí)的問題，因而在行政訴訟中必有一方是代表國(guó)家行使行政權(quán)的行政主體。換言之即國(guó)家為行政權(quán)利、義務(wù)的終極享有者或承擔(dān)者。相對(duì)人提起行政訴訟的目的起因是因?yàn)槠湔J(rèn)為行政主體的具體行政行為存在法律上的缺陷，是其作為國(guó)家的主人參政的一種形式，因而在行政訴訟中產(chǎn)生行政訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)，實(shí)行行政訴訟成本國(guó)家承擔(dān)制度。其次，作為行政訴訟和行政訴訟案件或非訴行政案件的執(zhí)行的客體所依據(jù)的法律源于行政法，而行政法屬公法領(lǐng)域，維護(hù)的是整個(gè)國(guó)家的公共利益公共秩序等公權(quán)利，公法的混亂將會(huì)造成整個(gè)法律體系的混亂的。故行政法的公法性質(zhì)也決定行政訴訟收費(fèi)不宜象民事訴訟那樣，實(shí)行訴訟成本按過錯(cuò)原則由當(dāng)事人承擔(dān)。（建立行政公訴制度是實(shí)行訴訟成本國(guó)家承擔(dān)的一個(gè)比較好的方式，可以與相對(duì)人行政自訴方式一同構(gòu)成我的行政訴訟提起方式）。第三，人民法院作審判機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，是其職責(zé)所在，即國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的事務(wù)，訴訟成本理由國(guó)家財(cái)政支付。如由當(dāng)事人承擔(dān)，則不盡合理。只有實(shí)行訴訟成本國(guó)家承擔(dān)才能扭轉(zhuǎn)這一不合理體制。
(二)建立行政訴訟成本追償制度。
行政訴訟成本追償是指在行政訴訟，行政訴訟或非訴行政案件執(zhí)行過程中，所發(fā)生的訴訟成本損失，國(guó)家有權(quán)向有關(guān)責(zé)任人員要求予以賠償。它包括國(guó)家對(duì)原告、被告、第三人的行政訴訟成本的追償。從當(dāng)事人是否為行政主體為標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟成本追償可分為對(duì)非行政主體的訴訟成本追償，和對(duì)行政主體訴訟成本的追償。在對(duì)非行政主體行政訴訟成本追償中，訴訟成本由非行政主體承擔(dān)，在對(duì)行政主體的訴訟成本追償中，則將責(zé)任落實(shí)到有關(guān)直接責(zé)任人承擔(dān)。這樣才能夠真正減少國(guó)家財(cái)政開支，減輕廣大人民群眾的負(fù)擔(dān)。
(三)建立濫用訴權(quán)懲罰制度。
提起行政訴訟是公民、法人、其它組織的一項(xiàng)基本權(quán)利，但權(quán)利不能濫用。為此在行政訴訟中有必要建立濫用訴權(quán)懲罰制度。在建立濫用訴權(quán)懲罰制度上，可以參考以下因素：一是對(duì)濫用訴權(quán)的界定。界定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到行政主體的具體行政行為是否存在法律上的缺陷，原告提起行政訴訟的目的是否出于維權(quán)的正當(dāng)需要。行政案件本身導(dǎo)致金額、價(jià)款的有無大小不能作為判定濫用訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。濫用權(quán)訴的具體表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)以法律的形式規(guī)定下來，不宜給予人民法院較大的主觀隨意性。二是對(duì)濫用訴權(quán)者給以一定的制裁。追究其相應(yīng)的民事責(zé)任，行政責(zé)任，造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失巨大的，可以追究刑事責(zé)任。
(四)對(duì)于涉外行政訴訟，實(shí)行對(duì)等原則。
隨著我國(guó)對(duì)外開放發(fā)展進(jìn)程和我國(guó)加入WTO的步伐加快，外國(guó)人和外國(guó)組織在我國(guó)進(jìn)行行政訴訟的情況會(huì)越來越多，是否實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度各國(guó)做法不一。對(duì)此類行政訴訟，如機(jī)械地堅(jiān)持訴訟成本國(guó)家承擔(dān)，則可能有損我國(guó)與經(jīng)濟(jì)利益。因而從平等的原則出發(fā)，在實(shí)行行政訴訟成本國(guó)家承擔(dān)的同時(shí)引入對(duì)等原則，這樣既維護(hù)了國(guó)家，又避免了國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的損失。在實(shí)行對(duì)等原則中應(yīng)當(dāng)考慮以下兩個(gè)因素：一是訴訟成本的核定；二是該外國(guó)對(duì)中國(guó)公民、法人、其它組織實(shí)行行政訴訟權(quán)利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》為試行辦法；
②含法律法規(guī)授權(quán)組織，下同。
③此處指的是一般情況，因?yàn)槿嗣穹ㄔ涸V訟費(fèi)的免除是有限的，且程序繁索；
④嚴(yán)格地講為行為后果涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政案件。
參考資料：
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11、《民事訴訟法(試行)》。
12、《行政訴訟法》。
主任、各位副主任、委員：
根據(jù)縣人大常委會(huì)主任會(huì)議的安排，我委在分管領(lǐng)導(dǎo)副主任的帶領(lǐng)下，于4月上旬先后到縣工商局、縣勞動(dòng)和社會(huì)保障局、縣運(yùn)管所、縣規(guī)劃和建設(shè)局和縣人民法院等單位,采取座談、聽匯報(bào)、查資料和走訪等方式，對(duì)縣人民法院貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）的情況進(jìn)行了調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況匯報(bào)如下：
一、主要成績(jī)
近年來，縣人民法院認(rèn)真貫徹實(shí)施《行政訴訟法》，依法履行行政審判職能，按照“保護(hù)合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政、優(yōu)化司法環(huán)境、化解行政爭(zhēng)議”的要求，不斷加強(qiáng)行政審判管理，積極創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，努力提高法官素質(zhì)和優(yōu)化審判環(huán)境，行政審判工作取得明顯成效，為構(gòu)建和諧和全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提供了有力的司法保障。
（一）突出重點(diǎn)，廣泛開展法律宣傳教育活動(dòng)。《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，縣人民法院、縣人民政府及其相關(guān)職能部門通過新聞媒介、專題知識(shí)講座、印發(fā)法律宣傳資料、組織法律咨詢、以案說法等多種方式開展了法律宣傳，努力提高了公民、法人和其它組織通過訴訟解決行政爭(zhēng)議、依靠法律維護(hù)合法權(quán)益的意識(shí)。
（二）公正司法，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。縣人民法院近五年審理的行政訴訟案件中,判決撤銷(包括確認(rèn)違法)和部分撤銷具體行政行為的占全部行政案件的54.5%。通過行政審判，既依法保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，又監(jiān)督和支持了行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)了官民和諧，社會(huì)和諧，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。
（三）依法審理，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。縣人民法院近年來針對(duì)舊城改建、企業(yè)改制、土地糾紛等明顯增多的行政訴訟案件，通過公正裁判，及時(shí)化解行政爭(zhēng)議，有力地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。縣人民法院還加大了對(duì)非訴行政案件的審查力度。近五年來，縣人民法院受理各行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的行政處罰、行政征收決定案件達(dá)495件，已執(zhí)行472件，切實(shí)保障了行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為得以執(zhí)行，有力支持了行政機(jī)關(guān)依法行政。縣人民法院還在行政審判工作中向行政機(jī)關(guān)提出了司法建議，為行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步依法行政，依法執(zhí)法提供了決策依據(jù)，確保了行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性、科學(xué)性。
（四）依法行政，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法工作水平。一是嚴(yán)格把關(guān)，科學(xué)制定和審核規(guī)范性文件。縣人民政府及其相關(guān)職能部門按照《行政許可法》的規(guī)定及國(guó)務(wù)院、省政府取消和調(diào)查行政審批項(xiàng)目的情況，對(duì)各行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理，共取消31項(xiàng)不合規(guī)定的行政審批項(xiàng)目；對(duì)縣政府涉及行政許可的規(guī)范性文件進(jìn)行了認(rèn)真清理，共取消10余項(xiàng)自設(shè)的行政許可規(guī)定。二是建章立制，規(guī)范各類行政行為。縣人民政府及其相關(guān)職能部門先后實(shí)施了行政處罰查處分離制度、行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法、重大行政處罰備案制度等，確保行政行為程序合法，實(shí)體公正。如縣工商局通過加強(qiáng)內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法主體資格，建立行政執(zhí)法責(zé)任制和實(shí)行案件“四分離制度”（將“立案、調(diào)查、核審、收繳”分開），有效地規(guī)范了工商局的依法行政行為，提高了依法行政的能力和水平。縣工商局從以來，已連續(xù)6年沒有行政訴訟案件發(fā)生。縣規(guī)劃和建設(shè)局針對(duì)過去每年行政案件不斷發(fā)生的情況，今年也加強(qiáng)了局機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)，進(jìn)一步充實(shí)了執(zhí)法人員，并重新制定并頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)劃城鄉(xiāng)和建議行政執(zhí)法的通知》。三是加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。各行政執(zhí)法部門都建立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，向社會(huì)公布了舉報(bào)電話，有的單位還設(shè)立了舉報(bào)信箱，聘請(qǐng)了行風(fēng)監(jiān)督員，將行政執(zhí)法時(shí)時(shí)處于人民群眾的監(jiān)督之下。
二、存在問題
（一）《行政訴訟法》的宣傳還不夠廣泛深入
《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，縣人民法院、縣人民政府及其相關(guān)職能部門做了大量的宣傳工作，但宣傳的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，致使該法未能深入人心。一是部分公民、法人和組織依靠法律維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)行政審判缺乏信心和了解。不知告、不會(huì)告、不敢告的“三不”現(xiàn)象還普遍存在。有的群眾在權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)不知道依法提起行政訴訟；有的群眾不明白在行政訴訟中行政機(jī)關(guān)與公民的權(quán)力平等，怕行政機(jī)關(guān)權(quán)力大，告不贏，怕行政機(jī)關(guān)報(bào)復(fù)而不敢告；有的群眾想告不會(huì)告，對(duì)法院審理行政訴訟案件的受案范圍、內(nèi)容以及有關(guān)程序還不了解。二是一些行政機(jī)關(guān)由于學(xué)習(xí)、理解《行政訴訟法》不深、不透，行政執(zhí)法的能力不強(qiáng)，參與行政訴訟的水平不高，時(shí)有因不按程序執(zhí)法而成為被告，因超期應(yīng)訴答辯或不應(yīng)訴而敗訴的情況發(fā)生。
（二）行政機(jī)關(guān)的依法行政水平有待提高
當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)的依法行政水平得到較大提高，但個(gè)別行政機(jī)關(guān)仍然存在著內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全，處罰不分離，行政執(zhí)法還停留在“人治”的層面上，在執(zhí)法活動(dòng)中還存在不作為、亂作為的現(xiàn)象；個(gè)別行政執(zhí)法人員依法行政的觀念還比較淡薄，對(duì)法律掌握不夠全面，專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，工作態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)，重實(shí)體，輕程序，以致執(zhí)法有誤，導(dǎo)致在行政訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴率較高。有的行政機(jī)關(guān)甚至在當(dāng)被告后，不答辯、不移送有關(guān)材料、不提交作出具體行政行為的證據(jù)及規(guī)范性文件，一旦敗訴，反說法院判決錯(cuò)誤，不支持他們的執(zhí)法工作。
（三）少數(shù)行政部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，案外的行政干預(yù)現(xiàn)象仍有發(fā)生
從調(diào)查的情況看，有的行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政訴訟制度的重要意義認(rèn)識(shí)不足，有特權(quán)思想，不能把自己與公民處于平等訴訟主體的地位。有的行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政訴訟缺乏正確的認(rèn)識(shí)，怕當(dāng)被告、怕出庭、怕敗訴；有的行政領(lǐng)導(dǎo)為了不當(dāng)被告，消極作為，執(zhí)法不到位，或者干預(yù)法院依法受理行政案件；有的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)訴不積極，很少出庭應(yīng)訴。如近五年來，縣法院受理的63件行政訴訟案件中，其中行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的只有1件，占1.6%；行政副職出庭應(yīng)訴的有20件，占32%；指派單位法制股人員或中層干部出庭應(yīng)訴的有32件，占50%；由常年法律顧問出庭應(yīng)訴的有10件，占15%；有的行政領(lǐng)導(dǎo)法治觀念不強(qiáng)，認(rèn)為行政審判影響行政效率，妨礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不理解和支持行政審判工作，甚至對(duì)某些案件的審理進(jìn)行行政干預(yù)，使人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的原則不能真正落實(shí)。
（四）行政審判人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高
從司法實(shí)踐來看，行政審判人員的素質(zhì)和專業(yè)水平還不能完全適應(yīng)工作的需要。面對(duì)行政法規(guī)體系不完善，法規(guī)之間相互撞車，司法解釋相互矛盾的現(xiàn)狀，行政審判人員在辦案中對(duì)法律的適用不夠統(tǒng)一。對(duì)不斷增多的新類型行政案件，尤其是有關(guān)社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)的案件研究不夠，造成了有的審判人員對(duì)這類案件不敢大膽審理、依法裁判。對(duì)關(guān)于行政案件不適用調(diào)解的規(guī)定，有的審判人員有片面認(rèn)識(shí)，存有就案辦案的單純業(yè)務(wù)觀點(diǎn)，不愿給當(dāng)事人做過細(xì)的解釋工作，力爭(zhēng)促成官民矛盾和解。由于行政訴訟的被告是政府行政機(jī)關(guān)，有的審判人員在審理時(shí)存在畏難情緒，對(duì)涉及土地征收補(bǔ)償安置、城市房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障等行政案件，擔(dān)心影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，有的案件不能依法大膽受理，甚至有偏袒行政機(jī)關(guān)的傾向。
三、建議意見
（一）進(jìn)一步加大宣傳的力度，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境
縣人民法院、縣人民政府及其相關(guān)職能部門要充分利用廣播、電視、報(bào)刊、展板、標(biāo)語等媒體作用，采取多種行之有效的方式加大對(duì)《行政訴訟法》的宣傳力度，并將其納入“五五”普法的重要內(nèi)容進(jìn)行廣泛宣傳。在宣傳的內(nèi)容上要有針對(duì)性，以典型案例釋法，解決群眾不知告、不會(huì)告、不敢告的思想，增強(qiáng)人民群眾依靠法律維護(hù)自身合法權(quán)益的法律意識(shí)；解決部分行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法能力不強(qiáng)，參與行政訴訟水平不高的問題，為建設(shè)和諧社會(huì)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
（二）創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步提高依法行政水平
縣人民政府要建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，并把行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況納入工作重點(diǎn)和年終目標(biāo)考核。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要把出庭應(yīng)訴作為一項(xiàng)應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)，對(duì)涉及政府各部門的行政訴訟案件，部門主要負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴，不得隨意安排他人應(yīng)付行政訴訟。要通過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴來幫助其克服“官本位”思想，使其全面了解本單位行政執(zhí)法的真實(shí)情況和存在的問題，進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平和執(zhí)政能力。
（三）公正司法，不斷提高行政審判質(zhì)量
縣人民法院要堅(jiān)持受案標(biāo)準(zhǔn)，依法受理行政案件，以切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，維護(hù)其合法權(quán)益；要認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，依法受理和審理行政訴訟案件，切實(shí)解決行政相對(duì)人難、勝訴難、申訴難的問題；要逐步健全案件質(zhì)量保障機(jī)制，完善案件質(zhì)量檢查和評(píng)查制度、改判和發(fā)回重審情況通報(bào)制度，定期開展案件質(zhì)量檢查，定期通報(bào)行政案件的受理、審理質(zhì)量和效率情況，進(jìn)一步改進(jìn)行政審判工作。
1982年《民事訴訟法（試行）》出臺(tái)，我國(guó)民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對(duì)應(yīng)，根據(jù)《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規(guī)定，行政訴訟收費(fèi)制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》①，使行政訴訟收費(fèi)制度進(jìn)一步具體化。
行政訴訟收費(fèi)是指當(dāng)事人進(jìn)行行政訴訟活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向人民法院交納和支付一定數(shù)額的費(fèi)用。行政訴訟通行的說法是指行政相對(duì)人與行政主體②在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng)，作出裁判的一種活動(dòng)。顯然行政訴訟的時(shí)間區(qū)域?yàn)椋簭漠?dāng)事人提起行政訴訟時(shí)起至行政裁判作出時(shí)止。行政訴訟收費(fèi)即當(dāng)事人在該時(shí)間區(qū)段應(yīng)向人民法院所交納的訴訟費(fèi)用。根據(jù)1989年《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第一章規(guī)定行政訴訟收費(fèi)分為三類：1、行政訴訟案件受理費(fèi)和其它訴訟費(fèi)用；2、行政訴訟案件執(zhí)行申請(qǐng)費(fèi)和其它執(zhí)行費(fèi)用；3、非訴行政案件執(zhí)行申請(qǐng)費(fèi)和其它執(zhí)行費(fèi)用。顯然前述行政訴訟收費(fèi)只包含《人民法院訴訟收收費(fèi)辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費(fèi)。實(shí)際上，行政訴訟案件執(zhí)行是指行政訴訟終結(jié)后，依國(guó)家強(qiáng)制力將發(fā)生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內(nèi)容和要求加以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)；非訴訟行政案件執(zhí)行是依國(guó)家強(qiáng)制力將沒有經(jīng)過行政訴訟程序，但已發(fā)生效力的行政法律文書的內(nèi)容和要求加以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。可見行政訴訟、行政訴訟案件執(zhí)行、非訴行政案件執(zhí)行，是三個(gè)不同的，有著質(zhì)的區(qū)別，又相聯(lián)系的概念。三個(gè)概念，涇渭分明，不容混淆。《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第一章將上述三種收費(fèi)統(tǒng)一稱為行政訴訟收費(fèi)的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設(shè)立上述三種收費(fèi)制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》為準(zhǔn)，將上述三類收費(fèi)統(tǒng)稱為行政訴訟收費(fèi)(廣義)，而將第一類收費(fèi)稱為行政訴訟收費(fèi)(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費(fèi)均指上述三種收費(fèi)，即廣義上的行政訴訟收費(fèi)。
在討論行政訴訟收費(fèi)時(shí)，我們不能考究設(shè)立訴訟收費(fèi)的必要性。概觀設(shè)立行政訴訟收費(fèi)的原因，大抵有以下幾種：設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度。⒈可以減少國(guó)家財(cái)政支出,減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。⒉有利于增強(qiáng)公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權(quán)。⒊有利于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，促進(jìn)依法行政。⒋有利于體現(xiàn)當(dāng)事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護(hù)國(guó)家的和經(jīng)濟(jì)利益。但筆者認(rèn)為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴(yán)重不符合客觀實(shí)際。
此外，我國(guó)行政訴訟收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費(fèi)模式，將案件分為財(cái)產(chǎn)案件與非財(cái)產(chǎn)案件。非財(cái)產(chǎn)案件按件征收，財(cái)產(chǎn)案件按財(cái)產(chǎn)的價(jià)值的一定比例征收，數(shù)額越大，費(fèi)用越高。從理論上講，司法實(shí)踐中將行政訴訟分為財(cái)產(chǎn)案件與非財(cái)產(chǎn)案件的做法是行不通的，因?yàn)樗械男姓V訟法律關(guān)系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關(guān)系中的客件，可分為：財(cái)產(chǎn)類客與非財(cái)產(chǎn)類客體。因此現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度須改革。
二、對(duì)行政訴訟收費(fèi)制度質(zhì)疑
現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度的主要依據(jù)是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》及其補(bǔ)充規(guī)定。從《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》規(guī)定來看，行政訴訟收費(fèi)制度基本上是民事訴訟收費(fèi)制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質(zhì)上也有明顯區(qū)別，故現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度有幾點(diǎn)值得商榷。
(一)對(duì)行政訴訟收費(fèi)制度設(shè)立原因的質(zhì)疑。
1、實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度并不一定會(huì)減少國(guó)家財(cái)政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。
有人認(rèn)為人民法院審理行政案件是解決相對(duì)人與行政主體之間的行政爭(zhēng)議，這畢竟是一部份當(dāng)事人自己的事情。把少數(shù)人花費(fèi)的訴訟費(fèi)用由國(guó)家包下來，增加了財(cái)政支出，從而間接加重了人民群眾負(fù)擔(dān)，顯然不合理。實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度，則可以減少國(guó)家財(cái)政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。
然而，問題并不那么簡(jiǎn)單。行政案件法定的立案條件六項(xiàng)內(nèi)容，含義都十分廣泛，將其適用于具體的案件之中，理解更可能五花八門。同時(shí)，由于人民法院審判方式改革之后，實(shí)行立審分離制度，行政案件的立案和審理分別由人民法院不同的審判庭分別組成合議庭進(jìn)行審查、審理，行政案件的立案工作實(shí)際上是由非專業(yè)化的立案庭審判人員，經(jīng)過簡(jiǎn)單的立案審查程序之后，作出是否受理的裁定來完成的。如果在立案審查階段，審判人員過于強(qiáng)調(diào)嚴(yán)把立案審查關(guān)，就有可能將本應(yīng)納入行政訴訟范圍予以受理的案件排斥在人民法院受理案件的大門之外，錯(cuò)誤地剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，造成老百姓告狀無門。因此，實(shí)踐中如何把握上述法定立案條件，尤其是人民法院的立案庭對(duì)起訴條件的審查應(yīng)當(dāng)把握到什么程度，與訴訟審理中的審查有什么區(qū)別，這是關(guān)系到人民法院能否開創(chuàng)行政審判工作新局面，實(shí)現(xiàn)行政審判保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法定職責(zé)，推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的重要問題。
總體上說，筆者認(rèn)為，人民法院立案庭對(duì)行政案件的立案審查易粗不易細(xì)，只要當(dāng)事人的起訴沒有明顯的不符合法定立案條件的情形的，就應(yīng)當(dāng)予以立案受理。其理由是：第一，立案審查本身僅僅是人民法院審理案件的一個(gè)環(huán)節(jié)，未經(jīng)嚴(yán)格審查剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，不符合人民法院非有法定事由不得拒絕受理案件的基本原則。第二，行政訴訟案件起訴條件中的原告資格、被告資格、行政訴訟受案范圍、起訴時(shí)效等等問題具有復(fù)雜性，有時(shí)很難通過對(duì)當(dāng)事人起訴狀及其相關(guān)材料的審查就能夠辨別清楚。沒有完全搞清楚相關(guān)問題就草率地裁定不予受理，違反人民法院裁判應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確的基本要求。第三，即便立案審查不嚴(yán)，有可能使不符合行政案件立案條件的訴訟被人民法院立案受理，也有將其排除的法定途徑。因?yàn)椋谛姓讣膶徖黼A段，審判人員仍然要對(duì)案件是否符合法定立案條件問題進(jìn)行審查，如果不符合立案條件，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟〉，若干問題的解釋》以下簡(jiǎn)稱《解釋》第四十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。
行政案件的立案審查易粗不易細(xì)，只要起訴沒有明顯的不符合立案法定條件的就應(yīng)當(dāng)予以受理，那么，立案審查究竟應(yīng)當(dāng)審查到什么程度呢﹖如何把握“易粗不易細(xì)”、“明顯不符合”的標(biāo)準(zhǔn)呢﹖首先是要正確認(rèn)識(shí)和理解行政訴訟立案審查中對(duì)行政案件立案法定條件審查的度。
第一，關(guān)于原告資格的立案審查。根據(jù)《行政訴訟法》第四十一條第一項(xiàng)規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就有資格以原告身份提起行政訴訟。至于提起訴訟的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益是否受到具體行政行為的侵犯，不屬于立案審查的范圍。實(shí)踐中，有的人民法院在立案審查時(shí)忽視法律規(guī)定的“認(rèn)為”兩字，過于嚴(yán)格地審查原告資格，致使許多起訴在立案階段就被排斥在行政訴訟的大門之外，這也是造成行政訴訟案件數(shù)量上不去的重要原因之一。
根據(jù)《行政訴訟法》第四十一條第一項(xiàng)規(guī)定，“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)是一句完整的表達(dá)。其中，“認(rèn)為”既是對(duì)“侵犯”一詞的界定，同時(shí)又是對(duì)“具體行政行為”以及“合法權(quán)益”的界定。也就是說，在審查起訴階段，原告資格問題的審查，僅限于對(duì)起訴人是否“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的審查，只要起訴人認(rèn)為的是“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”，就符合了原告的基本條件。至于原告的權(quán)益是否屬合法權(quán)益，合法權(quán)益的范圍是否在“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的范圍之內(nèi)，侵犯其合法權(quán)益的行為是否是“具體行政行為”等等，應(yīng)當(dāng)審查起訴的其他條件或者在立案之后的審理階段，依法審查并作出裁判。只有在起訴人認(rèn)為所訴行為不屬于具體行政行為，或者起訴人所訴行為與其自身的權(quán)利無任何關(guān)聯(lián)時(shí)，人民法院的立案審查部門才能以不符合原告資格為由作出不予受理的裁定。
原告資格問題在行政訴訟中非常復(fù)雜，不通過案件的仔細(xì)審理，僅在審查立案階段很難把相關(guān)問題都弄清楚。由于我國(guó)目前行政訴訟案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意識(shí)還比較淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政機(jī)關(guān)的情況仍然十分普遍，部分行政機(jī)關(guān)通過各種手段阻止人民法院受理行政訴訟案件的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)人訴權(quán)的保護(hù)就顯的十分突出。由此，人民法院更應(yīng)當(dāng)正確理解法律規(guī)定的本意，在立案審查階段，對(duì)原告資格從寬處理。
第二，關(guān)于被告資格的立案審查。《行政訴訟法》第四十一條第二項(xiàng)規(guī)定，“有明確的被告”就符合起訴條件。由此可以看出，《行政訴訟法》在立案審查時(shí)對(duì)被告的要求是非常低的，只要原告起訴時(shí)，所訴被告具體、明確，同時(shí)符合其他起訴條件就應(yīng)當(dāng)立案受理。“明確的被告”，簡(jiǎn)單地說，就是指原告所訴被告是清楚的、具體的、可以指認(rèn)的、不存在任何含糊的、能夠確定的。至于被告是不是適格，是不是符合《行政訴訟法》第二十五條以及《解釋》第十九條至第二十二條規(guī)定的適格被告條件，不應(yīng)當(dāng)屬于立案審查的范圍。
“適格被告”不屬人民法院立案審查的范圍，“明確的被告”才是人民法院立案審查的法定標(biāo)準(zhǔn)。因此，被告是不是適格，并不影響當(dāng)事人的訴權(quán)。只要當(dāng)事人起訴有“明確的被告”，并符合其他起訴條件，其訴權(quán)就已經(jīng)成立，不得任意剝奪。然而，《解釋》第二十三條第一款規(guī)定，“原告所起訴的被告不適合，人民法院應(yīng)當(dāng)通知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。”根據(jù)該條規(guī)定，被告不適合，原告不同意變更被告，人民法院裁定駁回起訴，這實(shí)際上是剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)，與《行政訴訟法》第四十一條第二項(xiàng)的規(guī)定相矛盾。被告不適合，其結(jié)果是導(dǎo)致原告的訴訟請(qǐng)求不能成立，因此，建議將《解釋》第二十三條第一款修改為“原告所起訴的被告不適合，人民法院應(yīng)當(dāng)通知原告變更被告；原告不同意變更的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”。
第三，關(guān)于訴訟請(qǐng)求及事實(shí)根據(jù)的立案審查。《行政訴訟法》第四十一條第三項(xiàng)規(guī)定，起訴應(yīng)當(dāng)“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”。訴訟請(qǐng)求是人民法院立案審查中容易忽視的環(huán)節(jié)。事實(shí)上，訴訟請(qǐng)求在訴訟過程中具有十分重要的作用。在某些情況下，可能就是因?yàn)楫?dāng)事人的訴訟請(qǐng)求不正確，有理的訴訟，變成了無理的訴訟。從《行政訴訟法》賦予人民法院的審查職責(zé)看，立案審查階段應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求予以明確，當(dāng)事人訴的具體行政行為是什么，是要求撤銷或者變更全部具體行政行為還是其中部分內(nèi)容。“具體的訴訟請(qǐng)求”不是指當(dāng)事人有具體的要求就可以，還必須明確到具體的被訴具體行政行為，因?yàn)樾姓V訟的前提是被訴具體行政行為的存在。同時(shí)如果當(dāng)事人還有附帶賠償訴訟或者附帶民事訴訟的，還應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人提出具體的賠償數(shù)額等明確的請(qǐng)求。審查過程中，如果當(dāng)事人確系法律知識(shí)欠缺，立案審查的法官可以給當(dāng)事人必要的指點(diǎn)和引導(dǎo)，但是，不得強(qiáng)迫。
關(guān)于起訴條件中的事實(shí)根據(jù)問題，《解釋》第四十條有明確規(guī)定，只要當(dāng)事人能夠證明具體行政行為存在，人民法院就應(yīng)當(dāng)依法受理。如何理解“證明具體行政行為存在”，筆者認(rèn)為，在此也應(yīng)當(dāng)作寬泛的理解，首先，這里的事實(shí)根據(jù)僅指證明具體行政行為存在的事實(shí)根據(jù)，不包括其他訴訟請(qǐng)求的事實(shí)根據(jù)；其次，證明具體行政行為存在的事實(shí)根據(jù)可以是當(dāng)事人通過某種途徑獲得的具體行政行為文件的復(fù)印件等直接證據(jù)，也可以是能夠證明存在被訴具體行政行為的其他間接證據(jù)，決不能以沒有具體行政行為的書面法律文件為由拒絕受理案件。只要當(dāng)事人提供證據(jù)證明具體行政行為確實(shí)存在，人民法院就應(yīng)當(dāng)依法立案受理，至于具體行政行為內(nèi)容如何，應(yīng)當(dāng)通過審查，由被告舉證。
第四，關(guān)于受案范圍和管轄的審查。行政訴訟受案范圍是行政訴訟立案審查中最難把握的一項(xiàng)內(nèi)容，行政法的理論界和司法界對(duì)此也是爭(zhēng)議頗多。根據(jù)《解釋》精神，人民法院受理行政案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，向逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的方向發(fā)展。司法實(shí)踐中，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)受理爭(zhēng)議比較大的一些行政行為，在司法內(nèi)外部環(huán)境許可的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能立案受理。尤其是新類型案件，經(jīng)過立案審理有助于推進(jìn)行政法的理論和實(shí)踐的發(fā)展。
行政訴訟地域管轄通常不存在什么爭(zhēng)議，過去對(duì)既限制人身自由又扣押財(cái)產(chǎn)的案件，原告所在地法院對(duì)扣押財(cái)產(chǎn)部分是否有管轄權(quán)存在不同意見，現(xiàn)在《解釋》第九條也已經(jīng)明確。存在問題的是級(jí)別管轄，《解釋》將中級(jí)人民法院受理案件的范圍作了擴(kuò)大，凡是被告為縣、市人民政府的，均可以由中級(jí)人民法院法院管轄。然而，對(duì)被告為省級(jí)人民政府及其工作部門或者地、州、市人民政府的是否可以由高級(jí)人民法院管轄，《解釋》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，按照適當(dāng)提高行政訴訟審級(jí)的原則，同時(shí)考慮最高人民法院目前二審案件并不很多的實(shí)際情況，對(duì)一些當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懀鞣矫娓深A(yù)比較多，或者訴訟標(biāo)的大的案件，盡可能由高級(jí)法院作一審是可行的。增加高級(jí)法院一審案件和最高法院的二審案件，對(duì)排除干擾，建立良好的司法環(huán)境，總結(jié)行政審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范行政訴訟行為，以判例指導(dǎo)下級(jí)人民法院的審判工作，具有十分積極的意義。
第五，關(guān)于復(fù)議前置程序的審查。根據(jù)《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定，只有法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的，才可以作為起訴的前置條件。實(shí)踐中爭(zhēng)議比較大的是對(duì)《行政復(fù)議法》第三十條的理解。由于自然資源案件在行政訴訟中占據(jù)相當(dāng)比例，這一問題對(duì)行政訴訟案件受理影響十分關(guān)鍵。一部分法院認(rèn)為，三十條的含義應(yīng)當(dāng)是指所有的涉及自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的行政案件都應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置；還有一部分法院認(rèn)為，只有當(dāng)事人已經(jīng)取得自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)法律證書，行政機(jī)關(guān)侵犯該項(xiàng)“已經(jīng)依法取得”的權(quán)利時(shí)，復(fù)議才是訴訟的前置條件。目前，司法實(shí)踐是兩種理解，兩種作法。筆者認(rèn)為，第二種理解應(yīng)當(dāng)是正確的。首先，《行政復(fù)議法》第三十條明確規(guī)定是“已經(jīng)依法取得……所有權(quán)或者使用權(quán)”，而根據(jù)我國(guó)相關(guān)民事法律的規(guī)定，自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的取得實(shí)行的是登記主義，即，只有依法辦理登記手續(xù)，取得權(quán)利證書，才從法律上取得了該項(xiàng)自然資源的權(quán)利，第二種理解符合法律條文的語意。其次，從我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的立法精神看，復(fù)議前置是例外，直接起訴是原則，對(duì)三十條規(guī)定作擴(kuò)大理解不符合法律的基本精神。最后，從司法實(shí)踐看，行政訴訟案件不是太多，而是太少，行政復(fù)議由于受行政首長(zhǎng)制約，許多情況下很難對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，復(fù)議前置很多時(shí)候只能是浪費(fèi)時(shí)間，影響行政效率，允許當(dāng)事人直接起訴更有利于對(duì)公民法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)，對(duì)三十條不作擴(kuò)大理解符合當(dāng)前的司法實(shí)踐。
案件數(shù)量大幅上升，為群眾維權(quán)敞開大門
2015年5月4日是修改后的行政訴訟法和相關(guān)司法解釋實(shí)施后的首個(gè)工作日，上海市浦東新區(qū)人民法院產(chǎn)生了該院第一個(gè)以“收字號(hào)”登記收下的材料。
原告潘女士川沙鎮(zhèn)政府行政不作為，潘女士的人張先生說：“以前打這種官司很難，聽說‘五一’后都可以立案，就來試試。官司輸贏沒關(guān)系，主要是想把事情搞清楚，讓國(guó)家的法律有效力。”
據(jù)統(tǒng)計(jì)，4日當(dāng)天全國(guó)各級(jí)法院行政一審共登記立案2000多件，而上一年度全國(guó)法院工作日日均行政一審立案在600件左右。整個(gè)5月份共受理2.6萬件，同比上升221%。
實(shí)際上，案件數(shù)量激增，是修改后的行訴法及其司法解釋施行一年來，“民告官”案件發(fā)生的一個(gè)最直觀的變化。業(yè)內(nèi)人士表示，這其實(shí)是新的行政訴訟法和立案登記制從去年5月1日同時(shí)開始實(shí)施所帶來的疊加效應(yīng)。
今年的最高人民法院工作報(bào)告顯示，2015年全國(guó)法院新收行政一審、二審和再審案件299765件，上升55.13%。
最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人說，修改后的行政訴訟法在行政案件立案方面作了許多新的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大了受案范圍，將受理案件門檻降低，還明確規(guī)定了人民法院既不立案又不作出裁定，行政相對(duì)人可以向上一級(jí)法院的“越級(jí)”制度。各級(jí)人民法院對(duì)依法應(yīng)該受理的行政案件，做到有案必立、有訴必理，正努力從制度上、源頭上解決“立案難”問題，為人民群眾依法維護(hù)自身合法權(quán)益敞開大門。
修法“亮點(diǎn)”落地，維權(quán)擁有更多法律武器
土地掛牌出讓中，國(guó)土部門是否可以單方面宣告《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》無效？2015年6月，浙江省金華市婺城區(qū)人民法院受理了涉及這一法律問題的案件，該案因被稱為我國(guó)首起行政合同訴訟案而備受關(guān)注。
修改后的行政訴訟法規(guī)定，公民、法人對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議的，可提起行政訴訟。浙江大學(xué)光華法學(xué)院行政法教授章劍生說，過去，這類糾紛往往適用民商法來裁判，現(xiàn)在將行政合同納入行政訴訟法調(diào)整范圍，這意味著，對(duì)行政行為的審查更加嚴(yán)格，對(duì)政府用權(quán)的要求更加規(guī)范。
類似的行訴法修改“亮點(diǎn)”還有很多，各級(jí)人民法院嚴(yán)格執(zhí)行新修改的行政訴訟法，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，監(jiān)督、支持行政機(jī)關(guān)依法行政，助力法治政府建設(shè)。
―可跨行政區(qū)域管轄。針對(duì)行政案件原則上由被告行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄、容易受到當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)干預(yù)的問題，2015年，制定關(guān)于跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的意見，指導(dǎo)部分高級(jí)人民法院根據(jù)本地實(shí)際，確定若干法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件，整合行政審判資源，緩解行政審判壓力，促進(jìn)改善行政審判司法環(huán)境。
―可處罰行政機(jī)關(guān)直接責(zé)任人。2016年4月，在天津市一起市民陳某書面申請(qǐng)地下鐵道公司公開一份協(xié)議案中，天津市和平區(qū)人民法院判決，責(zé)令被告對(duì)原告通過郵寄方式申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容作出書面答復(fù)；被告在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)其法定代表人個(gè)人按日處70元罰款。該案主審法官楊德潤(rùn)表示，依據(jù)新行政訴訟法，判決若被告不履行公開義務(wù)，將對(duì)其法定代表人個(gè)人進(jìn)行處罰。這種將責(zé)任直接落實(shí)到個(gè)人的判決結(jié)果，在天津市行政案件中尚屬首次，這一裁決將使執(zhí)行更有力度。
―可列復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。統(tǒng)計(jì)顯示，新的行政訴訟法實(shí)施以來，以四川省政府為被告的行政訴訟案件共計(jì)132件，而在2013年和2014年，這一數(shù)字為“零”。原因就是，新的行訴法規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。在以四川省政府為被告的132件行政訴訟案件中，因?qū)π姓?fù)議有意見提訟的119件，占90.2%。
……
告官見官，有進(jìn)步但仍需改進(jìn)
4月11日，在一起土地征收案件中，貴州省副省長(zhǎng)陳鳴明坐在了被告席上，這是全國(guó)第一個(gè)副省長(zhǎng)出庭應(yīng)訴“民告官”的案例，因此備受關(guān)注。
修改后的行訴法規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。
在新行訴法施行后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或工作人員出庭應(yīng)訴情況有了很大好轉(zhuǎn)。據(jù)青海省政府法制辦統(tǒng)計(jì)，今年上半年，全省開庭審理的236件行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴178件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴45件，行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴率比去年同期增長(zhǎng)近三成。
但是，對(duì)出庭應(yīng)訴，各地行政機(jī)關(guān)反應(yīng)冷熱不均，負(fù)責(zé)人出庭少或“不發(fā)聲”等問題仍然存在。江蘇省淮安市中級(jí)人民法院的調(diào)研顯示，即使參加庭審的大部分負(fù)責(zé)人，也是除了宣讀書面答辯狀和最后陳述，基本上全程在觀看和聆聽，真正熟悉案情和法律法規(guī)、對(duì)證據(jù)運(yùn)用嫻熟、焦點(diǎn)分析清晰的比較少。
開會(huì)，則成為缺席庭審的主要理由。重慶市巴南區(qū)人民法院發(fā)現(xiàn)，一些行政機(jī)關(guān)在負(fù)責(zé)人不能出庭時(shí)，常以行政負(fù)責(zé)人開會(huì)、出差、生病等客觀理由，向法院出具一份類似于請(qǐng)假條的情況說明。2015年5月以來，該院共收到29份情況說明，其中以開會(huì)為由的有27份，而且都未明確說明會(huì)議名稱、時(shí)間等相關(guān)情況，法院根本無法進(jìn)行考證。
針對(duì)上述問題，專家表示，應(yīng)加大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴考核力度，嚴(yán)格落實(shí)出庭應(yīng)訴責(zé)任。對(duì)出庭應(yīng)訴執(zhí)行不力或者敗訴率較高的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，由相關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令限期整改并追究其行政責(zé)任。
問題和困難仍較突出，改革創(chuàng)新釋放紅利
雖然行政審判工作取得長(zhǎng)足發(fā)展，但是最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人表示，行政審判工作和隊(duì)伍中還存在不少問題和困難，有些還十分突出：
行政審判理念有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，比如，有的法院將服務(wù)大局簡(jiǎn)單理解為維護(hù)行政機(jī)關(guān)的行政行為，輕視行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)。
行政審判隊(duì)伍量小質(zhì)弱，專業(yè)化水平不高。目前，全國(guó)從事行政審判的法官共8878人，高級(jí)、中級(jí)和基層法院行政審判庭法官數(shù)量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，行政審判隊(duì)伍不穩(wěn)定、人員流動(dòng)快的現(xiàn)象較為突出，具有10年以上行政審判工作經(jīng)驗(yàn)的法官僅占22.3%；行政審判體制機(jī)制改革面臨困難。受機(jī)構(gòu)、編制、職級(jí)等各種因素的制約，跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立和行政案件集中管轄改革面臨一系列困難，出現(xiàn)“案件集中易、法官集中難”問題，形成“有的地方有人無案辦、有的地方有案無人辦”的被動(dòng)局面。
行政訴訟中當(dāng)事人濫用訴權(quán)的問題較為突出。一些當(dāng)事人不能理性維權(quán)，隨意提訟，有的甚至變換不同地方重復(fù)，耗費(fèi)了大量行政審判資源。個(gè)別當(dāng)事人長(zhǎng)期纏訴鬧訪，擾亂庭審秩序，嚴(yán)重影響行政審判工作的正常開展。
一、行政附帶民事訴訟的必要性
審判實(shí)踐中，刑事附帶民事訴訟制度已在我國(guó)的刑事訴訟法作了明確規(guī)定，而在當(dāng)前，確立行政附帶民事訴訟制度也具有明顯的必要性。
1、符合審判經(jīng)濟(jì)原則，可減輕當(dāng)事人的訴累，使?fàn)幾h得以迅速解決，當(dāng)事人的權(quán)益得到及時(shí)、合法的保護(hù)。在行政訴訟案件中，有許多行政爭(zhēng)議涉及公民的民事權(quán)益，為此在行政機(jī)關(guān)對(duì)該行為進(jìn)行處罰而引起行政訴訟時(shí)，如人民法院不受理利害關(guān)系人提起的附帶民事訴訟，那么公民的合法權(quán)益得不到及時(shí)有效的保護(hù)，另行提起民事訴訟將會(huì)給群眾帶來不必要的訴累。
2、避免人民法院就兩個(gè)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的案件作出相互矛盾的判決，使法院的判決失去確定性和嚴(yán)肅性。因?yàn)槿粝嚓P(guān)當(dāng)事人另行提起民事訴訟，將可能使基于同一事實(shí)而產(chǎn)生的兩個(gè)案件分屬不同法院或不同審判庭審理，不同的審判組織可能對(duì)同一事實(shí)的案件作出不同的判決，這樣就使法院的判決缺乏穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。
3、有利于節(jié)約審判資源，節(jié)省辦案時(shí)間，提高辦案效率。民事爭(zhēng)議并入行政訴訟中解決，可解民事案件過多而給民事審判人員增加的壓力，以集中審判力量，處理其他民事糾紛。
二、行政附帶民事訴訟成立的條件
民事訴訟并入行政訴訟中解決，必須具備一定的條件。
首先，行政附帶民事訴訟必須以行政訴訟的成立為前提。人民法院就當(dāng)事人提起的行政訴訟進(jìn)行審查，認(rèn)為符合起訴條件，并已立案受理。如果行政案件不成立，那么附帶民事訴訟便無從談起，當(dāng)事人只能單獨(dú)提起民事訴訟。
其次，兩種不同性質(zhì)的訴訟有關(guān)聯(lián)性，即附帶民事訴訟與被訴的具體行政行為相關(guān)，是由同一行政行為引起的，且民事糾紛的解決依賴于行政訴訟的解決。如技術(shù)監(jiān)督局發(fā)現(xiàn)甲所賣藥品系假藥，而對(duì)甲進(jìn)行行政處罰。甲不服提起行政訴訟。乙購(gòu)買了該藥造成傷害而提起附帶民事賠償訴訟。如技術(shù)監(jiān)督局對(duì)甲進(jìn)行的行政處罰是正確的，那么乙就有請(qǐng)求賠償?shù)囊罁?jù)，否則請(qǐng)求不一定能得到支持。
第三，附帶民事訴訟本身必須能夠成立。即須符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定起訴的四個(gè)要件。
第四，附帶民事訴訟與行政訴訟必須發(fā)生在同一訴訟程序中。附帶民事訴訟必須與行政訴訟同時(shí)提起，或在行政訴訟審理終結(jié)之前提起，在行政訴訟之間或?qū)徖斫K結(jié)之后提起，就不能稱其為行政附帶民事訴訟。
三、行政附帶民事訴訟的范圍
并非所有的民事爭(zhēng)議均可在行政訴訟中一并審理，對(duì)行政附帶民事訴訟的范圍應(yīng)嚴(yán)格界定，不應(yīng)任意擴(kuò)大，否則不但達(dá)不到減輕當(dāng)事人訴累，節(jié)省庭審時(shí)間，提高辦案效率的目的，相反還會(huì)拖延行政案件的審理，影響行政案件的及時(shí)審結(jié)，當(dāng)事人的權(quán)益也得不到及時(shí)、有效的保護(hù)。筆者認(rèn)為，行政附帶民事訴訟應(yīng)界定在下面三大范圍內(nèi)：
1、不服權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決案，如土地確權(quán)裁決案。甲、乙雙方對(duì)宅基地使用權(quán)有爭(zhēng)議，經(jīng)土地管理部門裁決后，甲不服而提起行政訴訟，乙則就相鄰關(guān)系對(duì)甲提起民事訴訟，人民法院可一并處理。
2、不服行政許可行為而引起的行政訴訟案。如規(guī)劃管理部門許可甲在某處建房，乙得知后認(rèn)為影響其通行而阻止甲建房，并提行政訴訟，甲則以排除妨礙為由向法院提起民事訴訟，人民法院可一并處理。
3、不服侵權(quán)賠償裁決案。如被處罰人不服行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定而提起行政訴訟，受害人對(duì)行政處罰決定中涉及的民事賠償內(nèi)容（或?qū)ξ醋鞒雒袷沦r償方面的裁決）不服而提起民事訴訟，人民法院可一并處理。
四、行政附帶民事訴訟的局限性
行政案件的復(fù)雜性及處理方式的多樣性決定了行政附帶民事訴訟的局限性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、案件受理范圍的局限性，因我國(guó)行政訴訟法和民事訴訟法就管轄權(quán)的不同規(guī)定，行政案件和民事案件可能分屬不同法院管轄。
2、程序上合并審理的局限性。如行政訴訟中大部分舉證責(zé)任在被告，而民事訴訟中，實(shí)行的是“誰主張，誰舉證”，這樣在訴訟中，有可能兩種舉證責(zé)任發(fā)生沖突。
