時(shí)間：2023-06-04 10:49:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇內(nèi)部監(jiān)督意見，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 執(zhí)法活動(dòng) 內(nèi)部監(jiān)督 現(xiàn)狀 對(duì)策
加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須首先接受監(jiān)督，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。只有把執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督作為檢察工作的戰(zhàn)略問題來抓，作為自身懲防體系建設(shè)的重要內(nèi)容來看，不斷推進(jìn)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的完善與創(chuàng)新，才能更好地改造法律監(jiān)督職能，推動(dòng)檢察工作的科學(xué)發(fā)展。以下本文就我國(guó)目前檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度進(jìn)行了一下淺議。
一、內(nèi)部監(jiān)督制約在檢察執(zhí)法活動(dòng)中的地位與作用
（一）檢察執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督制約的界定
監(jiān)督本身是一種牽制約束，是一種具有主觀意志導(dǎo)向性的約束，即在監(jiān)視觀察的基礎(chǔ)上督促監(jiān)督對(duì)象作為或不作為一定行為。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督制約制度在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為檢察工作體系中各部分相互作用的程序與方式，故其與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制有著密切的聯(lián)系。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約包括對(duì)人員的監(jiān)督制約、對(duì)辦案的監(jiān)督制約和對(duì)輔事務(wù)的監(jiān)督制約。對(duì)人員的監(jiān)督制約主要是指檢察人員的行為規(guī)范，包括履行職責(zé)情況、遵守法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)情況等實(shí)施的監(jiān)督制約；對(duì)辦案的監(jiān)督制約，實(shí)際也就是對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約，即對(duì)具體行使檢察職能情況的監(jiān)督制約；對(duì)輔事務(wù)的監(jiān)督制約主要指對(duì)文件檔案保密情況、國(guó)有財(cái)產(chǎn)使用情況等內(nèi)部日常事務(wù)的監(jiān)督制約。
（二）內(nèi)部監(jiān)督制約在執(zhí)法活動(dòng)中的地位與作用
檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在國(guó)家與社會(huì)整體監(jiān)督制約體系中同樣要接受各個(gè)層面的監(jiān)督和制約。通過權(quán)力的分立和制約，以避免權(quán)力過分集中導(dǎo)致權(quán)力濫用的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，在對(duì)檢察機(jī)關(guān)的適用上主要是通過人大、政府、法院和檢察院之間的權(quán)力劃分以及最高權(quán)力、行政權(quán)力和審判權(quán)力對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)國(guó)家權(quán)力來源于市民社會(huì)及公民權(quán)利的現(xiàn)代國(guó)家觀念，檢察權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力，同樣要受到公民權(quán)利的制約。這些監(jiān)督制約是依賴于檢察系統(tǒng)以外主體所實(shí)施的外部監(jiān)督制約。外部監(jiān)督制約具有主體與對(duì)象相互不隸屬的獨(dú)立性特點(diǎn)，在監(jiān)督制約效果上更能體現(xiàn)客觀性和權(quán)威性。但強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督制約并不否認(rèn)內(nèi)部監(jiān)督制約存在的必要性。內(nèi)部監(jiān)督制約在實(shí)踐中相比較于外部監(jiān)督制約尤其固有的優(yōu)勢(shì)：首先，內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制能夠克服外部監(jiān)督制約機(jī)制的不足。內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的運(yùn)行不存在對(duì)檢察權(quán)獨(dú)立行使的威脅。外部監(jiān)督制約機(jī)制往往需要在“制約檢察權(quán)的濫用”和“檢察權(quán)獨(dú)立行使”之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。而目前，不管是從法律上還是從實(shí)踐中對(duì)二者的界限劃分都不是很明確清晰，這就給外部監(jiān)督制約機(jī)制的效果的發(fā)揮造成不良的影響。而內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制就不存在這種缺陷。其次，由于內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制在監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象之間，在執(zhí)行、管理、決策等方面具有統(tǒng)一性，工作職能相近，監(jiān)督制約內(nèi)容更詳盡細(xì)致，特別是上級(jí)在監(jiān)督下級(jí)的過程中，還可以利用自身層級(jí)權(quán)威來加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的約束，使內(nèi)部的監(jiān)督制約能夠更深入持久、及時(shí)適當(dāng)。所以，內(nèi)部監(jiān)督制約制度對(duì)于檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)過程的規(guī)范和約束有其不可替代的作用，是保障檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)正確進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。
二、目前我國(guó)檢察執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督制約制度現(xiàn)狀及存在的問題
檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來，隨著法治建設(shè)的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度也相應(yīng)地得到了不斷建立和發(fā)展。但是，從檢察實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題看，由于在檢察權(quán)的內(nèi)部配置及一些運(yùn)行環(huán)節(jié)中的監(jiān)督制約機(jī)制還不是很健全，影響了檢察職能的正常發(fā)揮，以下是目前我國(guó)檢察執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督制約制度的現(xiàn)狀及存在的一些問題。
（一）上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制沒有充分發(fā)揮
檢察權(quán)的屬性決定，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，這也是我國(guó)憲法和組織法予以規(guī)定的。這種體制既是為了有效保證檢察權(quán)整體運(yùn)行，也是防止下級(jí)濫用權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。但實(shí)踐中，這種機(jī)制的作用發(fā)揮存在一些問題。一是體制沒有完全理順。現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制上級(jí)院是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委是政治領(lǐng)導(dǎo)。基于此原因，上級(jí)院往往對(duì)下級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)缺乏積極性。反過來，下級(jí)院因此不愿主動(dòng)接受上級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)，出于地方保護(hù)主義，不執(zhí)行上級(jí)院對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的正確意見。二是在領(lǐng)導(dǎo)方式、程序上運(yùn)作流程不規(guī)范。上級(jí)院對(duì)下級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)的范圍、通過哪些手段領(lǐng)導(dǎo)、不服從領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任規(guī)范等不完善。下級(jí)院對(duì)哪些事應(yīng)該請(qǐng)示匯報(bào)、用什么方式請(qǐng)示匯報(bào)及對(duì)上級(jí)院的錯(cuò)誤意見如何提出異議等問題，沒有明確細(xì)致的規(guī)定。
（二）行政化的案件監(jiān)督管理模式不符合現(xiàn)代司法活動(dòng)的規(guī)律
目前所采用的辦案人員承辦案件、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)或決定的辦案模式帶有濃重的行政管理色彩，而檢察機(jī)關(guān)的辦案活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是嚴(yán)格細(xì)致的司法活動(dòng)，它要求司法決定的作出必須符合親歷性的要求。行政化的案件管理模式割裂了事實(shí)審查與法律適用的過程，即審者不定、定著不審，實(shí)踐中部門審核、領(lǐng)導(dǎo)審批的監(jiān)督往往流于形式，甚至檢察委員會(huì)的審議也容易受到誤導(dǎo)，從而難以保障案件的質(zhì)量。
（三）對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣O(jiān)督制約不足
對(duì)于職務(wù)犯罪，立案、偵查、逮捕、都由檢察機(jī)關(guān)一個(gè)機(jī)關(guān)決定，因此，對(duì)直接受理立案?jìng)刹榈陌讣膬?nèi)部監(jiān)督與制約，對(duì)防止偵查權(quán)的濫用就顯得的特別重要。之所以對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣O(jiān)督制約不足，主要有以下幾點(diǎn)原因。首先由于立法上存在欠缺，從而難以規(guī)范監(jiān)督與制約的流程。其次由于內(nèi)部運(yùn)行流程規(guī)范上的不完善，沒有建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)、通報(bào)機(jī)制，反貪、反瀆偵查部門從案件的受理到?jīng)Q定立案?jìng)刹榈木唧w過程，其他部門無法知曉，造成監(jiān)督制約渠道不暢，出現(xiàn)的問題難以發(fā)現(xiàn)和糾正。再次由于反貪、反瀆部門設(shè)置上不同于偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所、控申等其他業(yè)務(wù)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高配，使得其他部門提出的建議與意見，不被重視和接受，從而導(dǎo)致監(jiān)督制約往往流于形式。實(shí)際工作中對(duì)直接受理立案案件的刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、偵查終結(jié)監(jiān)督基本上也是處于空白。
(四) 檢察委員會(huì)職能沒有最大限度地發(fā)揮
從檢察權(quán)的制約來說，檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的決策機(jī)構(gòu)，對(duì)有效的防止檢察長(zhǎng)個(gè)人決定問題可能發(fā)生的偏差，比其他監(jiān)督制約方式具有無法相提并論的優(yōu)勢(shì)。但是目前檢察委員會(huì)自身也存在著許多缺陷，例如，議事范圍不明、工作流程不規(guī)范、決策效率不高、督辦機(jī)制不健全、檢察長(zhǎng)與檢察委員會(huì)的職責(zé)劃分不明等問題，這些都影響了檢察委員會(huì)在檢察權(quán)行使上的內(nèi)部監(jiān)督作用，使得檢察委員會(huì)的職能沒有最大限度的發(fā)揮出來。
三、完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督制約制度的對(duì)策
要確保檢察執(zhí)法活動(dòng)在整個(gè)法律體系中正確運(yùn)行，防止檢察權(quán)不被濫用，就必須加強(qiáng)檢察執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約。這既是國(guó)家權(quán)力原則的要求，也是司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律的要求。憲法規(guī)定人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體的干擾。但我國(guó)的政體決定，這種獨(dú)立并不是絕對(duì)的獨(dú)立，要保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地進(jìn)行檢察執(zhí)法活動(dòng)，就要不斷推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的自我完善和發(fā)展，提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的透明度和公信力，這些就都需要監(jiān)督與制約。因此，要使檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約落到實(shí)處，就要完善健全檢察執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度。
（一）加強(qiáng)思想政治教育
堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，教育檢察機(jī)關(guān)工作人員樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，引導(dǎo)檢察人員正確看待手中的權(quán)力，增強(qiáng)公正執(zhí)法、廉潔從檢的意識(shí)。繼續(xù)開展以“依法治國(guó)、司法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)”為基本內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念教育，增強(qiáng)干警政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，讓干警明確檢察機(jī)關(guān)的歷史使命和肩負(fù)的維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)執(zhí)政黨地位、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)公平正義的重任，自覺接受各個(gè)層面的監(jiān)督制約，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的權(quán)威和公信力。
（二）加強(qiáng)上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督制約，加強(qiáng)檢察一體化建設(shè)
“檢察一體化”是依檢察權(quán)兼具的行政特性所建立的，在檢察系統(tǒng)中上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院、檢察長(zhǎng)對(duì)檢察官的上命下行是縱向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，整個(gè)檢察系統(tǒng)應(yīng)是統(tǒng)一的有機(jī)整體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。這種體制能有效地保障檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督，又有利于在檢察活動(dòng)中加強(qiáng)上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督制約。因此我們要加強(qiáng)“檢察一體化”建設(shè)。主要包括以下幾點(diǎn)：要完善上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的人員管理機(jī)制，強(qiáng)化上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；要完善定期工作報(bào)告制度，使上級(jí)檢察院能全面了解下級(jí)檢察院一個(gè)時(shí)期的工作情況、工作思路和方法，便于上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下級(jí)檢察院的工作；要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察院的經(jīng)費(fèi)、裝備保障機(jī)制，特別是改變基層檢察院保障水平低、裝備缺乏的情況等等。
（三）完善檢察長(zhǎng)、檢察官、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)之間的監(jiān)督制約機(jī)制
檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的檢察官在從事執(zhí)法活動(dòng)中，仍具有其相對(duì)的獨(dú)立性，也是需要監(jiān)督制約的。為了保障檢察官一定程度的自由裁量，檢察官與檢察長(zhǎng)授權(quán)主管副檢察長(zhǎng)意見不一致時(shí)，可以向檢察長(zhǎng)報(bào)告自己的意見，由檢察長(zhǎng)決定；檢察長(zhǎng)的意見與檢察官的意見不一致，檢察長(zhǎng)應(yīng)以書面形式?jīng)Q定；檢察長(zhǎng)與副檢察長(zhǎng)、檢察官的意見不一致時(shí)，應(yīng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定；檢察長(zhǎng)與多數(shù)委員意見不一致時(shí)，應(yīng)向上一級(jí)檢察院請(qǐng)示；為了加強(qiáng)部門之間的監(jiān)督制約，檢察長(zhǎng)授權(quán)副檢察長(zhǎng)主管工作時(shí)，不能同時(shí)分管偵查監(jiān)督、公訴部門，也不能同時(shí)分管自偵、偵查監(jiān)督或公訴部門等等。
（四）完善自偵案件監(jiān)督程序機(jī)制
首先，要建立對(duì)人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣膫刹楸O(jiān)督的具體程序，明確規(guī)定自偵案件的立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督的具體范圍和程序。其次，規(guī)定偵查監(jiān)督部門對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而自偵部門沒有立案的，可以制作內(nèi)部文書要求自偵部門說明理由，自偵部門應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)書面說明理由，偵查監(jiān)督部門認(rèn)為說明理由不成立的，可以提請(qǐng)檢察委員會(huì)進(jìn)行討論，根據(jù)檢察委員會(huì)的決定執(zhí)行。第三，明確規(guī)定自偵案件從受案到立案、偵查、強(qiáng)制措施的采取及變更、偵查終結(jié)，按案件的訴訟進(jìn)程要將相應(yīng)的文書送達(dá)偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所、控申等部門，便于掌握和發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)提出糾正建議和意見。
（五）完善職能部門之間的相互監(jiān)督制約機(jī)制
檢察權(quán)在法律體系中是一個(gè)統(tǒng)一的整體，但在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，確是依照不同的權(quán)能，分屬不同的部門行使。部門之間的相互監(jiān)督制約，是檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約的重要環(huán)節(jié)。要依據(jù)檢察權(quán)的不同權(quán)能科學(xué)地配置，建立健全檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)體系，對(duì)職能交叉的部門應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。按照總體要求一時(shí)不能調(diào)整的，要通過分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的規(guī)定，明晰職能，明確責(zé)任，健全相互監(jiān)督制約機(jī)制。此外，為了加大內(nèi)部監(jiān)督制約的力度，可以設(shè)置辦案與辦理復(fù)議、復(fù)查分離制度。控申部門受理復(fù)議、復(fù)查申訴后，可以要求原辦案部門就案件的處理作出說明，提供材料和依據(jù)，分流其他業(yè)務(wù)部門辦理的申訴，其他部門要將結(jié)果通報(bào)控申部門。控申部門認(rèn)為有必要時(shí)可以重新審查，與原辦案部門意見不一致時(shí)，可以提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。
總之，檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)公平正義的重任。檢察機(jī)關(guān)要履行好國(guó)家法律和人民賦予的權(quán)力，就要在著重加強(qiáng)法律監(jiān)督的同時(shí)，基于檢察執(zhí)法活動(dòng)的屬性和運(yùn)行特征，加強(qiáng)完善檢察執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，從而推動(dòng)檢察工作的全面發(fā)展，進(jìn)而積極的推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治社會(huì)和和諧社會(huì)的建設(shè)。
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一、加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)任命的司法工作人員的監(jiān)督
加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)任命的司法工作人員的監(jiān)督，就是要實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)的有機(jī)結(jié)合，達(dá)到既監(jiān)督事，又監(jiān)督人的目的，解決任后監(jiān)督不力的問題。
（一）建立法官、檢察官辦案情況跟蹤監(jiān)督制度。每年度選擇一批從事一線辦案的法官和檢察官進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容可包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量和社會(huì)各界的反映等方面。每半年檢查一次，年終綜合檢查情況，提出意見反饋給司法機(jī)關(guān)。
（二）建立常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)約見司法辦案人員談話制度。一種是鼓勵(lì)型談話。即對(duì)提請(qǐng)人大常委會(huì)任命的“兩院”人員，在任命通過后，由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與他們進(jìn)行個(gè)別或集體談話，提出要求，鼓勵(lì)其以后更好地履行職責(zé)。一種是警示型談話。對(duì)在一年內(nèi)辦理的案件多宗被人大代表或人民群眾投訴、被改判或發(fā)回重審數(shù)量較多的“兩院”人員，由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其進(jìn)行談話，指出存在問題，提出改進(jìn)意見。
（三）建立對(duì)司法人員的任前公示制度。在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，人大常委會(huì)要做好擬任命人員的把關(guān)。對(duì)提請(qǐng)人大常委會(huì)任命的司法人員，任命前由人大常委會(huì)將擬任職務(wù)等相關(guān)情況在媒體公示，接受人民群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督。
二、督促司法機(jī)關(guān)健全和落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督管理考核機(jī)制
運(yùn)用內(nèi)部監(jiān)督制度管人管事，對(duì)促進(jìn)公正司法起著重要作用。人大常委會(huì)要督促司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善內(nèi)部監(jiān)督制度，盡快建立司法辦案人員績(jī)效綜合考評(píng)制度，對(duì)司法辦案人員的政治思想、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、作風(fēng)紀(jì)律等進(jìn)行量化考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果報(bào)人大常委會(huì)，作為人大常委會(huì)任命司法人員的依據(jù)之一。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的檢查，督促其內(nèi)部監(jiān)督制度的落實(shí)，防止和減少司法不公現(xiàn)象的發(fā)生。
三、充分運(yùn)用好法律賦予的各種監(jiān)督手段
運(yùn)用好法律賦予的各種監(jiān)督手段，是加大司法監(jiān)督力度，促進(jìn)司法公正的重要環(huán)節(jié)。人大及其常委會(huì)開展司法監(jiān)督工作，除了采取執(zhí)法檢查、聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、視察、調(diào)研等常用方式外，還應(yīng)區(qū)別不同情況，適時(shí)適度采用質(zhì)詢、詢問、罷免職務(wù)、組織特定問題調(diào)查等法律賦予的剛性手段，不斷加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。
四、整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力
為增強(qiáng)司法監(jiān)督實(shí)效，要在發(fā)揮人大代表監(jiān)督主體作用的前提下，科學(xué)整合社會(huì)監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力。
（一）建立人大代表旁聽庭審制度。為發(fā)揮人大代表對(duì)司法監(jiān)督的作用，每年組織部分人大代表若干次參加庭審旁聽。庭審后，將人大代表就法官、檢察官執(zhí)行庭審程序、駕馭庭審能力和司法禮儀等方面提出的意見反饋給司法機(jī)關(guān)。
（二）督促檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職能，開展法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能，人大常委會(huì)每年要對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作情況進(jìn)行檢查，促使其認(rèn)真履行法律監(jiān)督職能，加大法律監(jiān)督力度，促進(jìn)“一府兩院”嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。
（三）適時(shí)召開社會(huì)各界人士座談會(huì)，聽取意見和建議。人大常委會(huì)應(yīng)根據(jù)司法監(jiān)督的需要，適時(shí)召開包括人大代表、律師、企業(yè)等社會(huì)各界人士參加的座談會(huì)，聽取他們對(duì)“兩院”工作和司法辦案人員的建議和意見。
一、強(qiáng)化案件管理部門內(nèi)部監(jiān)督職能的重要意義
（一）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督能提升案件管理的科學(xué)化水平
"管理"一詞包涵著監(jiān)督的內(nèi)容，強(qiáng)化監(jiān)督是為了更好的管理。案管部門如果僅是進(jìn)行程序性工作，不對(duì)業(yè)務(wù)部門辦案過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)、及時(shí)、全面、有效的內(nèi)部監(jiān)督，就不能發(fā)揮案件集中管理的作用，必然背離設(shè)立案管部門的初衷。因此，強(qiáng)化案件集中管理的內(nèi)部監(jiān)督作用，是提升檢察機(jī)關(guān)案件管理的科學(xué)化水平、提高辦案質(zhì)量和執(zhí)法規(guī)范化的必然要求。
（二）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督能有效保障公正廉潔執(zhí)法
目前，人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)保障司法公正、依法懲治腐敗、維護(hù)社會(huì)公平正義的期盼越來越大。檢察機(jī)關(guān)自身的公正廉潔執(zhí)法便顯得尤為重要。但是仍有部分檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案不公正不規(guī)范的問題發(fā)生，其中一個(gè)重要原因就是缺乏對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)全過程進(jìn)行有效地監(jiān)督管理。通過案件集中管理，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督是保證檢察機(jī)關(guān)公正廉潔執(zhí)法的重要舉措。
二、通過案件集中管理進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督具有的優(yōu)勢(shì)
（一）案件集中管理在內(nèi)部橫向監(jiān)督方面的優(yōu)勢(shì)
案件集中管理系統(tǒng)中橫向的線性結(jié)構(gòu)打破了檢察工作各環(huán)節(jié)中各部門封閉的辦案、管理、監(jiān)督模式，串聯(lián)了各訴訟環(huán)節(jié)，使得各訴訟環(huán)節(jié)的進(jìn)程更加流暢、信息傳遞更加透明；在流暢、透明的信息傳遞和共享中，為內(nèi)部監(jiān)督提供了全程、同步的便利。
（二）案件集中管理在內(nèi)部集中監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)
涇陽縣人民檢察院在成立案件管理中心的同時(shí)，配備了案件管理部門的工作人員。其工作人員由來自公訴部門、預(yù)防部門、辦公室等部門的人員和新進(jìn)人員組成，同時(shí)配置了信息化操作設(shè)備包括計(jì)算機(jī)、視頻顯示器、攝像工具等，正是對(duì)于人力、物力、財(cái)力的集中，使得涇陽縣人民檢察院案管部門工作高效高質(zhì)的完成。
三、案件集中管理中進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的方式
涇陽縣人民檢察院自實(shí)行案件集中管理以來，從根本上改變了辦案者與管理者、監(jiān)督者混同的狀況，通過案件集中管理實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督，起到了規(guī)范運(yùn)作、強(qiáng)化監(jiān)督、提高案件質(zhì)量的實(shí)效。內(nèi)部監(jiān)督是案件集中管理的重要職能，涇陽檢察院通過制度構(gòu)建明確規(guī)定了在案件集中管理中進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容和方式，依托檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以多種方式實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督，形成了動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、全程、全面的內(nèi)部監(jiān)督體系。
（一）通過統(tǒng)一對(duì)案件進(jìn)行進(jìn)出口管理從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)監(jiān)督
對(duì)案件進(jìn)出口進(jìn)行統(tǒng)一審核。在案件集中管理模式下，案件集中管理部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一案件的進(jìn)出口。在統(tǒng)一進(jìn)口方面，案件管理部門在受理案件后將案件及時(shí)分流給各辦案部門進(jìn)行辦理。在統(tǒng)一出口上，案件管理部門統(tǒng)一接受偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)送達(dá)的法律文書，對(duì)需送達(dá)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、和其他檢察機(jī)關(guān)的案件材料 ，案件管理部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一審核，對(duì)符合送達(dá)要求的統(tǒng)一送達(dá)。
（二）通過辦案流程監(jiān)控實(shí)現(xiàn)對(duì)案件全程、全面監(jiān)督
第一，對(duì)案件實(shí)行流程監(jiān)督。針對(duì)個(gè)案在系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)的不同情形，在以下各環(huán)節(jié)的辦案信息上予以動(dòng)態(tài)監(jiān)控：案件是否超期，文書審批是否規(guī)范，文書使用是否有不當(dāng)或明顯錯(cuò)漏，文書歸檔是否及時(shí)，案卡填寫是否規(guī)范完整，有無侵害當(dāng)事人、辯護(hù)人、訴訟人的訴訟權(quán)利的情形，查封、扣押、凍結(jié)、保管、處理涉案財(cái)物是否符合有關(guān)法律和規(guī)定。
第二，將贓證款物納入監(jiān)督范圍。統(tǒng)一管理涉案款物，即對(duì)偵查機(jī)關(guān)隨案移送和檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中扣押、凍結(jié)的涉案款項(xiàng)、物品進(jìn)行管理。分散式案件管理模式下涉案款物的管理主體是財(cái)務(wù)部門，案件集中管理模式下，對(duì)于涉案物品，由案件管理部門負(fù)責(zé)管理。
第三，對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行事后監(jiān)督。案件質(zhì)量綜合管理的開展可以采取聽取情況介紹、調(diào)查審查、座談、走訪等方式，對(duì)案件情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)程序存在問題的，應(yīng)當(dāng)向辦案部門提出糾正意見；發(fā)現(xiàn)案件實(shí)體出現(xiàn)錯(cuò)誤的，提出糾正意見，報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。
（三）通過信息管理為其他內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)提供條件
第一，通過統(tǒng)一進(jìn)行業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)和分析為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。案件管理部門定期對(duì)各辦案部門的辦案數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，通過研判各業(yè)務(wù)部門辦理的案件在訴訟過程中的數(shù)量、態(tài)勢(shì)和規(guī)律，形成報(bào)表或是數(shù)據(jù)分析圖，提出加強(qiáng)和改進(jìn)的對(duì)策建議，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供全面、準(zhǔn)確的參考依據(jù)。
第二，通過統(tǒng)一接待辯護(hù)人、人為內(nèi)部監(jiān)督提供信息。統(tǒng)一辯護(hù)人、訴訟人接待，即對(duì)辯護(hù)人、訴訟人提出的案件查詢，查閱、摘抄、復(fù)制案卷材料和對(duì)檢察機(jī)關(guān)及其工作人員的投訴等事項(xiàng)由案件集中管理部門統(tǒng)一接待。
四、加強(qiáng)案件集中管理內(nèi)部監(jiān)督工作的建議
案件管理工作是一項(xiàng)嶄新的、創(chuàng)造性的工作，既要規(guī)范執(zhí)法行為、提高案件質(zhì)量和效率，又要防止濫用監(jiān)督權(quán)影響正常辦案工作。在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督時(shí)，應(yīng)注意處理好幾個(gè)關(guān)系。正確處理案管部門與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，既要大膽監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提出，保證辦案的規(guī)范與公正，又要防止濫用監(jiān)督，干擾或影響辦案。正確處理程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督的關(guān)系，案管部門對(duì)案件的審查，更多的是一種程序上的形式審查，但這并不否認(rèn)對(duì)個(gè)別案件進(jìn)行實(shí)體的審查和監(jiān)督。在審查中發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用，保障檢察權(quán)的正確運(yùn)行，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法。
參考文獻(xiàn)：
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近年來，地稅機(jī)關(guān)切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法制度建設(shè)，積極推進(jìn)依法治稅，取得了明顯進(jìn)展。但是，由于執(zhí)法監(jiān)督不夠有力，稅收?qǐng)?zhí)法中的不規(guī)范行為仍然比較突出。加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督，進(jìn)一步防范違法行為，要從以下幾個(gè)方面做出積極的努力。
一、采取有力措施，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)法監(jiān)督。
地稅機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任大，權(quán)力大，貢獻(xiàn)大，但這個(gè)權(quán)用得不好，對(duì)社會(huì)危害也大。稅收?qǐng)?zhí)法過程中也是如此。稅收工作取得如此大的成就，領(lǐng)導(dǎo)居功至偉。但從案發(fā)的許多執(zhí)法腐敗案件中，腐敗的“領(lǐng)導(dǎo)”，其作用也非常關(guān)鍵，也屬危害至大。當(dāng)前存在著“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)難，群眾監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)更難”的現(xiàn)象。所以要采取新的措施。要制定制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人權(quán)力要嚴(yán)格界定，要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子民主集中制貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督，對(duì)重大疑難執(zhí)法行為的處理要實(shí)行合議制和委員會(huì)制，合議人員或委員會(huì)成員要增加專業(yè)人員的比重，要使民主監(jiān)督制度化規(guī)范化。認(rèn)真堅(jiān)持民主集中制原則，自覺置于集體領(lǐng)導(dǎo)之下，在一些重大問題的處理上，多聽取方方面面的意見，與班子成員商量，力爭(zhēng)做到公開、透明，不能搞個(gè)人說了算。對(duì)偷逃稅案件的查處，要認(rèn)真聽取審理委員會(huì)的意見，按程序、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定；對(duì)稅款征收、企業(yè)欠稅等問題的決策，要與班子成員協(xié)商，達(dá)成共識(shí)；執(zhí)行上級(jí)政策，要聽取有關(guān)業(yè)務(wù)部門和分管領(lǐng)導(dǎo)的意見，不能靠拍腦門決策，憑主觀意志辦事。
二、稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督，要提高科技含量，以提升監(jiān)督效率。
提高科技含量，主要是指要提高信息化水平。就稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督的事前監(jiān)督而言，一方面要針對(duì)與稅收?qǐng)?zhí)法相關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督，以強(qiáng)化源頭控制，確保執(zhí)法依據(jù)合法；另一方面要對(duì)設(shè)立的執(zhí)法程序和文書進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，以有利于建立一個(gè)科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制。這種機(jī)制既有利于提高工作效率，又有利于內(nèi)部監(jiān)督、制約。前一方面，要運(yùn)用現(xiàn)行的公文處理系統(tǒng)，使文書流轉(zhuǎn)能自動(dòng)導(dǎo)入監(jiān)督環(huán)節(jié)，以確保文件發(fā)出前，由監(jiān)督部門審核把關(guān)。后一方面，必須借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)。只有借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，才能實(shí)現(xiàn)效率和監(jiān)督的結(jié)合。稅收?qǐng)?zhí)法的事中監(jiān)督，主要是對(duì)權(quán)力比較集中的執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)力分解，監(jiān)督部門參與其中，以實(shí)施監(jiān)督。這是一種特殊的程序設(shè)計(jì)，也需要借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)效率與監(jiān)督的統(tǒng)一。就稅收事后的監(jiān)督而言，要突出日常化，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)，要避免掛一漏萬。在稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)節(jié)日益信息化的今天，稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督必須信息化。這一方面需要提高執(zhí)法監(jiān)督部門和執(zhí)法人員的信息化水平和能力，另一方面需要提高執(zhí)法監(jiān)督手段的信息化水平，如開發(fā)監(jiān)控軟件，加強(qiáng)日常監(jiān)控。這項(xiàng)工作需要引起高度重視。
三、擴(kuò)大執(zhí)法監(jiān)督范圍，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)執(zhí)法行為的日常監(jiān)督。
目前稅收?qǐng)?zhí)法日常監(jiān)督，重點(diǎn)是對(duì)稅收稽查執(zhí)法行為的監(jiān)督。稅收稽查執(zhí)法，是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一，加強(qiáng)監(jiān)督很有必要。但我們也應(yīng)關(guān)注其他重點(diǎn)執(zhí)法行為。如稅收定額的公正性問題關(guān)注度也很高。另外如大額稅收減免等重大審批事項(xiàng)，稅收?qǐng)?zhí)法中的一些薄弱環(huán)節(jié)如稅務(wù)行政處罰的規(guī)范化問題等，執(zhí)法監(jiān)督力度就不夠。稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，要根據(jù)不同時(shí)期的工作特點(diǎn)，有針對(duì)性地確定執(zhí)法監(jiān)督重點(diǎn)并實(shí)行全面有力的監(jiān)督。這樣既能確保執(zhí)法監(jiān)督在推進(jìn)稅收法治過程中的職能作用發(fā)揮，又有利于減少基層分局由于執(zhí)法監(jiān)督對(duì)象單一而引起的不平情緒，促進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督的順利開展。
四、要積極借助外力，構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)督的完整框架。
稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督非常重要，但光靠?jī)?nèi)部監(jiān)督是不完整的，必須重視外部監(jiān)督。稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督，必須敞開胸懷，把稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督權(quán)交給社會(huì)和群眾。
首先要主動(dòng)接受專業(yè)部門的監(jiān)督。對(duì)稅務(wù)部門而言，來自專業(yè)部門的監(jiān)督，主要有人大、法制、審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等部門。對(duì)此，我們一是要加強(qiáng)溝通。可以考慮與這些部門建立了定期聯(lián)度會(huì)議制度，按時(shí)召開通報(bào)會(huì)，交流情況，互通信息，增進(jìn)了解，促進(jìn)工作。二是要變被動(dòng)接受為上門求助。可考慮主動(dòng)邀請(qǐng)有關(guān)部門，組成巡視檢查組，對(duì)我們地稅稅收?qǐng)?zhí)法情況和稅風(fēng)稅紀(jì)建設(shè)情況進(jìn)行巡視檢查，通過巡視檢查，幫助我們查找不足，改進(jìn)工作，把問題解決在萌芽狀態(tài)之中。三是要協(xié)同工作。我們地稅機(jī)關(guān)可與檢察部門聯(lián)手，共同研究制定并落實(shí)預(yù)防職務(wù)犯罪的措施，舉辦預(yù)防職務(wù)犯罪法制專題講座，建立預(yù)警機(jī)制。
其次廣泛接受群眾監(jiān)督。為方便群眾監(jiān)督，地稅機(jī)關(guān)應(yīng)在新聞媒體上公布舉報(bào)投訴電話，設(shè)置舉報(bào)箱。還要建立局長(zhǎng)接待日，隨時(shí)聽取來自群眾的意見，認(rèn)真解決群眾反映的實(shí)際問題。應(yīng)考慮開展稅收?qǐng)?zhí)法評(píng)議活動(dòng)，主動(dòng)征求社會(huì)各界對(duì)地稅部門執(zhí)法情況的意見，對(duì)來自社會(huì)各界的意見，應(yīng)虛心接受，逐一進(jìn)行整改。
再是要全面接受納稅人的監(jiān)督，要把接受納稅人監(jiān)督工作程序化，即把接受納稅人監(jiān)督設(shè)計(jì)為執(zhí)法的必定程序之中，同時(shí)繼續(xù)深化政務(wù)公開，切實(shí)優(yōu)化涉稅服務(wù)，全面落實(shí)納稅人
一．一年來，財(cái)政監(jiān)督工作亮點(diǎn)多、力度大、成效顯著
今年，我局財(cái)政監(jiān)督工作堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照“收支并舉、內(nèi)外并行、監(jiān)管并重、統(tǒng)籌兼顧”的原則，開拓創(chuàng)新，勇于實(shí)踐，財(cái)政管理工作成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本年共組織檢查人員人次，組成個(gè)檢查組，對(duì)部門單位進(jìn)行檢查，較好地規(guī)范了財(cái)經(jīng)秩序，凈化了經(jīng)濟(jì)環(huán)境，充分展示了財(cái)政監(jiān)督工作在維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、保障財(cái)政資金安全中的作用，也充分展示了廣大財(cái)政監(jiān)督干部團(tuán)結(jié)協(xié)作、開拓進(jìn)取、干事創(chuàng)業(yè)的良好風(fēng)貌。總結(jié)一下，特點(diǎn)有：
（一）始終堅(jiān)持“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)好快發(fā)展”這一工作主線，實(shí)現(xiàn)了以監(jiān)督財(cái)政收支執(zhí)行情況為主，向更多地關(guān)注財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況轉(zhuǎn)變。在加強(qiáng)收支監(jiān)督的同時(shí)，加大對(duì)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變等政策落實(shí)及資金使用情況的監(jiān)督力度。如，我們按有關(guān)要求，有重點(diǎn)的選擇涉及土地問題的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，對(duì)土地收儲(chǔ)交易工作實(shí)施全過程監(jiān)督；對(duì)耕地占用稅等政策的調(diào)整進(jìn)行監(jiān)督檢查等，在落實(shí)中央政策、保護(hù)土地資源等方面，發(fā)揮了重要的作用；在會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查中，將房地產(chǎn)作為重點(diǎn)檢查行業(yè)，強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管，為規(guī)范整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序做出了積極努力。另外，我們還圍繞著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能降耗、科技創(chuàng)新等財(cái)政資金的檢查落實(shí)。通過檢查，不僅強(qiáng)化了資金的管理，而且保證了國(guó)家宏觀政策的落實(shí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。
（二）堅(jiān)持“以人為本”，實(shí)現(xiàn)了以監(jiān)督經(jīng)濟(jì)方面問題為主，向更多地關(guān)注社會(huì)發(fā)展和民生問題轉(zhuǎn)變。關(guān)注市情民意，是我市今年財(cái)政工作的一大亮點(diǎn)。我們財(cái)政監(jiān)督部門，適時(shí)轉(zhuǎn)變，抓住重點(diǎn)，選擇“三農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社保”等財(cái)政重大支出項(xiàng)目，加大監(jiān)督檢查力度，開展了新農(nóng)合補(bǔ)助資金審核工作，保障了這項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)。另外，我們對(duì)中小學(xué)校舍改造資金進(jìn)行專項(xiàng)檢查，對(duì)“三通”工程補(bǔ)助資金進(jìn)行了檢查。通過這些工作，既密切了干群關(guān)系，又增進(jìn)了群眾感情，較好的維護(hù)了廣大人民的切身利益。
（三）提高監(jiān)督層次和水平，實(shí)現(xiàn)了從查處違規(guī)違紀(jì)問題為主，向監(jiān)督檢查與加強(qiáng)管理相結(jié)合轉(zhuǎn)變。我們發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持把監(jiān)督檢查與加強(qiáng)管理相結(jié)合，針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深入分析，提出加強(qiáng)和改進(jìn)管理的意見和建議，使監(jiān)督更好的融入管理之中。比如，在會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查方面，我們對(duì)發(fā)現(xiàn)的會(huì)計(jì)核算、管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出一系列加強(qiáng)管理和深化改革的意見。我們要求每個(gè)檢查組在提交檢查報(bào)告的同時(shí)，應(yīng)報(bào)送調(diào)研報(bào)告。為此，我們得到了很多有觀點(diǎn)、有價(jià)值、有分析、層次較高的建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供了有價(jià)值的參考依據(jù)，進(jìn)一步提高了監(jiān)督工作的層次和水平。
（四）集中財(cái)政監(jiān)督力量，齊抓共管，實(shí)現(xiàn)從“小監(jiān)督”到“大監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。通過整合監(jiān)督力量，改變了過去專職監(jiān)督人員各自為戰(zhàn)、獨(dú)木難支的狀況，形成上下一盤棋，同唱一首歌的局面。從縱向看，我們加強(qiáng)與市局、各兄弟單位的配合；從橫向看，在內(nèi)部加強(qiáng)同相關(guān)業(yè)務(wù)科室的溝通和協(xié)調(diào)，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的互動(dòng)性。這些措施效果明顯，為監(jiān)督工作營(yíng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，也促進(jìn)了監(jiān)督工作的深入開展。
二．財(cái)政監(jiān)督機(jī)制更加健全，財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)更加牢固。
年初，局黨組確定*年要將財(cái)政監(jiān)督工作做實(shí)做細(xì)，使財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)全程監(jiān)控。為此，我們加大投入，健全機(jī)制，進(jìn)一步夯實(shí)了財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮了財(cái)政監(jiān)督的作用。
（一）把財(cái)政監(jiān)督工作擺上重要位置，做到思想上高度重視。我們統(tǒng)一思想，把握形式，自覺運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)工作，進(jìn)一步增強(qiáng)做好財(cái)政監(jiān)督工作的緊迫感和使命感，全面提升財(cái)政監(jiān)督能力，努力開創(chuàng)財(cái)政監(jiān)督工作的新局面。
（二）監(jiān)督觀念和方式上更成熟。根據(jù)上級(jí)會(huì)議精神和要求，我們統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、明確目標(biāo)、突出重點(diǎn)，拓展財(cái)政領(lǐng)域，形成“收支并舉、監(jiān)管并重”的工作格局。將財(cái)政監(jiān)督工作和財(cái)政業(yè)務(wù)管理工作緊密結(jié)合，將監(jiān)督融于管理和服務(wù)中，使監(jiān)督與管理、改革、服務(wù)、調(diào)研相結(jié)合，突出時(shí)代特點(diǎn)。同時(shí)，將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)揮監(jiān)督合力；創(chuàng)新監(jiān)督方式，從檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，最大限度的提高財(cái)政監(jiān)督效率。
（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督基礎(chǔ)。事業(yè)興衰，關(guān)鍵在人。今年，我們?cè)诩訌?qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和政治學(xué)習(xí)的同時(shí)，開展“四種意識(shí)”和“四種能力”的學(xué)教活動(dòng)。“四種意識(shí)”即全局意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)；“四種能力”即調(diào)研能力、學(xué)習(xí)能力、依法行政能力、拒腐防變能力。同時(shí)，我們注意加強(qiáng)交流，一方面向業(yè)務(wù)科室學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)定，掌握新的政策；另一方面，走出去、請(qǐng)進(jìn)來，學(xué)習(xí)其他先進(jìn)地方經(jīng)驗(yàn)，提高我市財(cái)政監(jiān)督水平。
三．進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查。
內(nèi)部監(jiān)督檢查是內(nèi)部控制機(jī)制的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的手段，是我們自身水平的自我檢查和評(píng)價(jià)。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正財(cái)政管理和財(cái)政運(yùn)行中存在的問題，保障財(cái)政資金安全。每次內(nèi)審后局領(lǐng)導(dǎo)都要專門聽取匯報(bào)，研究改進(jìn)意見，拿出具體整改措施，做到監(jiān)督精細(xì)化。在監(jiān)督手段上，我們結(jié)合實(shí)際，采取靈活多樣的手段開展工作，如我們采取了專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)牽頭，召集業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)兼職內(nèi)審員定期抽查與不定期抽查相結(jié)合的形式等。在內(nèi)部監(jiān)督檢查成果的利用上，建立問責(zé)制和監(jiān)督信息反饋制度，讓內(nèi)部監(jiān)督的成果真正體現(xiàn)到管理水平的提高上來。
總結(jié)一年來的工作，雖取得了一些成績(jī)，但也存在一些差距，如財(cái)政監(jiān)督缺乏權(quán)威性、及時(shí)性、有效性，財(cái)政監(jiān)督的面窄，體系不夠健全，與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和振興財(cái)政的要求有差距，人員素質(zhì)能力有待提高等。
四．下一步工作打算
明年，我們將在市委市府和濟(jì)南市局的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的作風(fēng)，按“一二三四”的工作思路開展工作。
“一”是以人為本，在監(jiān)督理念、方式、手段上體現(xiàn)人本思想；在監(jiān)督內(nèi)容上體現(xiàn)關(guān)注民生和社會(huì)發(fā)展，加大對(duì)“新農(nóng)村、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保”等方面的監(jiān)督力度。
“二”是兩項(xiàng)重點(diǎn)工作，一是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政政策實(shí)施情況的監(jiān)督，規(guī)范政策執(zhí)行行為，加強(qiáng)對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)支出的監(jiān)督。二是加強(qiáng)對(duì)土地收入的監(jiān)督，檢查土地征用是否符合規(guī)定，收支是否納入預(yù)算，資金使用是否符合政策。
“三”是加強(qiáng)財(cái)政資金三性檢查，即規(guī)范性、安全性、有效性的監(jiān)督。
20*年我市財(cái)政監(jiān)督工作以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹十六屆六中全會(huì)精神，積極推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，認(rèn)真履行監(jiān)督職能，圓滿完成各項(xiàng)任務(wù)。現(xiàn)將一年工作總結(jié)如下：一．一年來，財(cái)政監(jiān)督工作亮點(diǎn)多、力度大、成效顯著
今年，我局財(cái)政監(jiān)督工作堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照“收支并舉、內(nèi)外并行、監(jiān)管并重、統(tǒng)籌兼顧”的原則，開拓創(chuàng)新，勇于實(shí)踐，財(cái)政管理工作成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本年共組織檢查人員人次，組成個(gè)檢查組，對(duì)部門單位進(jìn)行檢查，較好地規(guī)范了財(cái)經(jīng)秩序，凈化了經(jīng)濟(jì)環(huán)境，充分展示了財(cái)政監(jiān)督工作在維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、保障財(cái)政資金安全中的作用，也充分展示了廣大財(cái)政監(jiān)督干部團(tuán)結(jié)協(xié)作、開拓進(jìn)取、干事創(chuàng)業(yè)的良好風(fēng)貌。總結(jié)一下，特點(diǎn)有：（一）始終堅(jiān)持“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)好快發(fā)展”這一工作主線，實(shí)現(xiàn)了以監(jiān)督財(cái)政收支執(zhí)行情況為主，向更多地關(guān)注財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況轉(zhuǎn)變。在加強(qiáng)收支監(jiān)督的同時(shí)，加大對(duì)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變等政策落實(shí)及資金使用情況的監(jiān)督力度。如，我們按有關(guān)要求，有重點(diǎn)的選擇涉及土地問題的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，對(duì)土地收儲(chǔ)交易工作實(shí)施全過程監(jiān)督；對(duì)耕地占用稅等政策的調(diào)整進(jìn)行監(jiān)督檢查等，在落實(shí)中央政策、保護(hù)土地資源等方面，發(fā)揮了重要的作用；在會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查中，將房地產(chǎn)作為重點(diǎn)檢查行業(yè)，強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管，為規(guī)范整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序做出了積極努力。另外，我們還圍繞著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能降耗、科技創(chuàng)新等財(cái)政資金的檢查落實(shí)。通過檢查，不僅強(qiáng)化了資金的管理，而且保證了國(guó)家宏觀政策的落實(shí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。（二）堅(jiān)持“以人為本”，實(shí)現(xiàn)了以監(jiān)督經(jīng)濟(jì)方面問題為主，向更多地關(guān)注社會(huì)發(fā)展和民生問題轉(zhuǎn)變。關(guān)注市情民意，是我市今年財(cái)政工作的一大亮點(diǎn)。我們財(cái)政監(jiān)督部門，適時(shí)轉(zhuǎn)變，抓住重點(diǎn)，選擇“三農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社保”等財(cái)政重大支.出項(xiàng)目，加大監(jiān)督檢查力度，開展了新農(nóng)合補(bǔ)助資金審核工作，保障了這項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)。另外，我們對(duì)中小學(xué)校舍改造資金進(jìn)行專項(xiàng)檢查，對(duì)“三通”工程補(bǔ)助資金進(jìn)行了檢查。通過這些工作，既密切了干群關(guān)系，又增進(jìn)了群眾感情，較好的維護(hù)了廣大人民的切身利益。（三）提高監(jiān)督層次和水平，實(shí)現(xiàn)了從查處違規(guī)違紀(jì)問題為主，向監(jiān)督檢查與加強(qiáng)管理相結(jié)合轉(zhuǎn)變。我們發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持把監(jiān)督檢查與加強(qiáng)管理相結(jié)合，針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深入分析，提出加強(qiáng)和改進(jìn)管理的意見和建議，使監(jiān)督更好的融入管理之中。比如，在會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查方面，我們對(duì)發(fā)現(xiàn)的會(huì)計(jì)核算、管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出一系列加強(qiáng)管理和深化改革的意見。我們要求每個(gè)檢查組在提交檢查報(bào)告的同時(shí)，應(yīng)報(bào)送調(diào)研報(bào)告。為此，我們得到了很多有觀點(diǎn)、有價(jià)值、有分析、層次較高的建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供了有價(jià)值的參考依據(jù)，進(jìn)一步提高了監(jiān)督工作的層次和水平。
（四）集中財(cái)政監(jiān)督力量，齊抓共管，實(shí)現(xiàn)從“小監(jiān)督”到“大監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。通過整合監(jiān)督力量，改變了過去專職監(jiān)督人員各自為戰(zhàn)、獨(dú)木難支的狀況，形成上下一盤棋，同唱一首歌的局面。從縱向看，我們加強(qiáng)與市局、各兄弟單位的配合；從橫向看，在內(nèi)部加強(qiáng)同相關(guān)業(yè)務(wù)科室的溝通和協(xié)調(diào)，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的互動(dòng)性。這些措施效果明顯，為監(jiān)督工作營(yíng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，也促進(jìn)了監(jiān)督工作的深入開展。二．財(cái)政監(jiān)督機(jī)制更加健全，財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)更加牢固。
年初，局黨組確定*年要將財(cái)政監(jiān)督工作做實(shí)做細(xì)，使財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)全程監(jiān)控。為此，我們加大投入，健全機(jī)制，進(jìn)一步夯實(shí)了財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮了財(cái)政監(jiān)督的作用。（一）把財(cái)政監(jiān)督工作擺上重要位置，做到思想上高度重視。我們統(tǒng)一思想，把握形式，自覺運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)工作，進(jìn)一步增強(qiáng)做好財(cái)政監(jiān)督工作的緊迫感和使命感，全面提升財(cái)政監(jiān)督能力，努力開創(chuàng)財(cái)政監(jiān)督工作的新局面。
（二）監(jiān)督觀念和方式上更成熟。根據(jù)上級(jí)會(huì)議精神和要求，我們統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、明確目標(biāo)、突出重點(diǎn)，拓展財(cái)政領(lǐng)域，形成“收支并舉、監(jiān)管并重”的工作格局。將財(cái)政監(jiān)督工作和財(cái)政業(yè)務(wù)管理工作緊密結(jié)合，將監(jiān)督融于管理和服務(wù)中，使監(jiān)督與管理、改革、服務(wù)、調(diào)研相結(jié)合，突出時(shí)代特點(diǎn)。同時(shí)，將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)揮監(jiān)督合力；創(chuàng)新監(jiān)督方式，從檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，最大限度的提高財(cái)政監(jiān)督效率。（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督基礎(chǔ)。事業(yè)興衰，關(guān)鍵在人。今年，我們?cè)诩訌?qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和政治學(xué)習(xí)的同時(shí)，開展“四種意識(shí)”和“四種能力”的學(xué)教活動(dòng)。“四種意識(shí)”即全局意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)；“四種能力”即調(diào)研能力、學(xué)習(xí)能力、依法行政能力、拒腐防變能力。同時(shí)，我們注意加強(qiáng)交流，一方面向業(yè)務(wù)科室學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)定，掌握新的政策；另一方面，走出去、請(qǐng)進(jìn)來，學(xué)習(xí)其他先進(jìn)地方經(jīng)驗(yàn)，提高我市財(cái)政監(jiān)督水平。三．進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查。
內(nèi)部監(jiān)督檢查是內(nèi)部控制機(jī)制的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的手段，是我們自身水平的自我檢查和評(píng)價(jià)。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正財(cái)政管理和財(cái)政運(yùn)行中存在的問題，保障財(cái)政資金安全。每次內(nèi)審后局領(lǐng)導(dǎo)都要專門聽取匯報(bào)，研究改進(jìn)意見，拿出具體整改措施，做到監(jiān)督精細(xì)化。在監(jiān)督手段上，我們結(jié)合實(shí)際，采取靈活多樣的手段開展工作，如我們采取了專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)牽頭，召集業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)兼職內(nèi)審員定期抽查與不定期抽查相結(jié)合的形式等。在內(nèi)部監(jiān)督檢查成果的利用上，建立問責(zé)制和監(jiān)督信息反饋制度，讓內(nèi)部監(jiān)督的成果真正體現(xiàn)到管理水平的提高上來。
總結(jié)一年來的工作，雖取得了一些成績(jī)，但也存在一些差距，如財(cái)政監(jiān)督缺乏權(quán)威性、及時(shí)性、有效性，財(cái)政監(jiān)督的面窄，體系不夠健全，與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和振興財(cái)政的要求有差距，人員素質(zhì)能力有待提高等。
四．下一步工作打算
明年，我們將在市委市府和濟(jì)南市局的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的作風(fēng)，按“一二三四”的工作思路開展工作。“一”是以人為本，在監(jiān)督理念、方式、手段上體現(xiàn)人本思想；在監(jiān)督內(nèi)容上體現(xiàn)關(guān)注民生和社會(huì)發(fā)展，加大對(duì)“新農(nóng)村、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保”等方面的監(jiān)督力度。“二”是兩項(xiàng)重點(diǎn)工作，一是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政政策實(shí)施情況的監(jiān)督，規(guī)范政策執(zhí)行行為，加強(qiáng)對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)支出的監(jiān)督。二是加強(qiáng)對(duì)土地收入的監(jiān)督，檢查土地征用是否符合規(guī)定，收支是否納入預(yù)算，資金使用是否符合政策。“三”是加強(qiáng)財(cái)政資金三性檢查，即規(guī)范性、安全性、有效性的監(jiān)督。“四”是做到四個(gè)結(jié)合，即事前、事中、事后監(jiān)督檢查相結(jié)合，財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政具體業(yè)務(wù)管理相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查、抽查相結(jié)合，處理事與處理人相結(jié)合。*的發(fā)展開啟了新征程，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，使命光榮，讓我們?cè)谑形懈褪芯值念I(lǐng)導(dǎo)下，真抓實(shí)干，銳意進(jìn)取，為實(shí)現(xiàn)全面小康、打造和諧公共財(cái)政、建設(shè)和諧××而努力奮斗。
一、對(duì)象與范圍
對(duì)象：20個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）財(cái)政所、局機(jī)關(guān)各單位、各科室。范圍：履行財(cái)政管理職責(zé)和所屬系統(tǒng)預(yù)算、財(cái)務(wù)與資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制等。其中對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）財(cái)政所的內(nèi)部監(jiān)督檢查范圍包括財(cái)政所經(jīng)費(fèi)收支、專項(xiàng)賬戶及惠農(nóng)資金發(fā)放情況。
二、檢查內(nèi)容
各單位各科室各財(cái)政所2012年度財(cái)政財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)收支執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及本局制度規(guī)定和內(nèi)部管理制度的情況，重大事項(xiàng)可追溯至以前年度。主要包括財(cái)政財(cái)務(wù)收支基本情況；財(cái)政資金的分配、審核、審批、撥付、管理、監(jiān)督等情況；內(nèi)部控制情況、制約情況、崗位設(shè)置、資產(chǎn)管理；以及加強(qiáng)財(cái)政管理好的經(jīng)驗(yàn)做法和建議等。具體是：
(一)國(guó)庫資金的解繳、退付及撥付；專項(xiàng)資金的分配、監(jiān)管；財(cái)政資金是否按照預(yù)算與執(zhí)行分離、管理與撥付分離的原則，資金撥付是否按辦法規(guī)定審批、辦理以及是否及時(shí)等。
(二)是否按有關(guān)規(guī)定設(shè)立、使用、管理銀行賬戶。銀行存款是否按規(guī)定進(jìn)行對(duì)賬，資金活動(dòng)是否準(zhǔn)確，存款是否安全、真實(shí)。
(三)各項(xiàng)收入是否按規(guī)定進(jìn)行核算、管理，是否存在賬外設(shè)賬和其他違紀(jì)違規(guī)行為；國(guó)有資產(chǎn)處置是否按規(guī)定程序處理，經(jīng)營(yíng)收益是否按規(guī)定收取和返撥。
(四)專項(xiàng)資金的專戶管理及到位情況（含資金管理與資金使用情況、報(bào)賬程序是否合法、合規(guī)，資金撥付是否及時(shí)）。
(五)外債項(xiàng)目資金的管理情況；政府采購監(jiān)督管理情況。
(六)財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼資金“一卡通”發(fā)放的落實(shí)情況。
(七)非稅收入的管理、票據(jù)使用以及資金繳存情況。
(八)內(nèi)部控制情況:控制制度及執(zhí)行情況（局機(jī)關(guān)財(cái)政所印鑒保管情況、財(cái)政所機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)與出納崗位的設(shè)置情況）。
(九)往來款項(xiàng)的清理情況。
(十)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是否規(guī)范、是否按《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》要求履行職責(zé)。
(十一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的各項(xiàng)支出是否有資金來源，是否存在違規(guī)挪用鄉(xiāng)級(jí)專項(xiàng)資金行為、是否存在肆意揮霍問題。
(十二)相關(guān)部門監(jiān)督檢查查出問題的整改落實(shí)情況以及其他需要監(jiān)督檢查的事項(xiàng)。
三、檢查步驟、安排
(1)自查階段。局機(jī)關(guān)各單位科室及各財(cái)政所根據(jù)以上檢查內(nèi)容進(jìn)行檢查，并形成書面檢查報(bào)告，檢查時(shí)交局內(nèi)部監(jiān)督檢查工作小組。
(2)重點(diǎn)檢查階段。對(duì)局機(jī)關(guān)單位科室從2013年2月25日開始到2013年3月31日結(jié)束，對(duì)財(cái)政所檢查2013年4月后開展，具體安排另行通知。
四、人員與分組情況
本次內(nèi)部監(jiān)督檢查由監(jiān)督科牽頭并具體組織實(shí)施，檢查分二個(gè)組。
五、工作要求
一、充分發(fā)揮審判監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義
由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，無疑對(duì)審判機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)產(chǎn)生了根本性的影響，效率和公正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最基本要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更注重效果，而不過分重視過程（如允許適度投機(jī)等），反映在刑事審判中，審判機(jī)關(guān)為追求社會(huì)影響，可能忽略或簡(jiǎn)縮程序；受利益的驅(qū)動(dòng)或金錢的腐蝕，可能以犧牲程序來達(dá)到其違法目的等等。從審判權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)來看，審判權(quán)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新種類犯罪的出現(xiàn)，不可避免地呈膨脹、擴(kuò)大的趨勢(shì)。同時(shí)，審判權(quán)的擴(kuò)大必然導(dǎo)致排斥檢察權(quán)的制約。從法治的要求來講，檢察權(quán)與審判權(quán)的規(guī)模應(yīng)保持相對(duì)的動(dòng)態(tài)平衡，才能達(dá)到以權(quán)力制約權(quán)力的預(yù)期目的。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的利益多元化又不斷侵蝕著審判機(jī)關(guān)。審判機(jī)關(guān)既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)矛盾沖突的裁判者，同時(shí)又處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)矛盾沖突之中。由于多種主客觀原因，審判機(jī)關(guān)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，影響了國(guó)家法律的嚴(yán)肅性，褻瀆了法律的尊嚴(yán)。
審判官是政治性、業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的職業(yè)。作為一名法官，不僅要具備良好的職業(yè)道德和高尚的思想情操，還必須具備高深的法律專業(yè)知識(shí)和嫻熟的駕馭庭審活動(dòng)的能力。遺憾的是，由于歷史和國(guó)情等原因，法院審判人員，尤其是基層法院的審判人員平均素質(zhì)尚不能適應(yīng)時(shí)代的要求和需要。盡管審判機(jī)關(guān)有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制如錯(cuò)案追究制等加以約束，但是，僅有其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是不夠的，更為重要的是強(qiáng)化外部監(jiān)督。
二、充分發(fā)揮審判監(jiān)督權(quán)的途徑
（一）抓住出庭公訴環(huán)節(jié)，依法有理有據(jù)行使審判監(jiān)督權(quán)
法庭審理是人民法院審理刑事案件的基本形式，審判人員的各項(xiàng)審判活動(dòng)主要是在法庭上表現(xiàn)出來的。97刑訴法的修改，更是強(qiáng)化了庭審功能。出庭公訴的公訴人，不僅要有配合意識(shí)，服從審判長(zhǎng)的庭審指揮，保障庭審活動(dòng)的正常進(jìn)行，對(duì)犯罪進(jìn)行有力地公訴活動(dòng)。同時(shí)，也要嚴(yán)格按照我國(guó)刑訴法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行法律監(jiān)督職責(zé)。對(duì)嚴(yán)重違反訴訟程序的庭審活動(dòng)，如合議庭人員缺席或中途退席等，要敢于提出糾正意見。不能只“強(qiáng)調(diào)配合”、“怕傷感情”而置法律與原則而不顧。但是提出糾正意見時(shí)要把握好時(shí)機(jī)，方式上恰當(dāng)。嚴(yán)格執(zhí)行公開開庭審判制度，積極建議和協(xié)調(diào)多開觀摩庭和大庭，將庭審置于人民群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督之下，也有利于審判監(jiān)督權(quán)的有效發(fā)揮。
（二）用足用活審判監(jiān)督規(guī)定，盡量列席疑難、復(fù)雜、重大案件的審判委員會(huì)會(huì)議
《人民檢察院組織法》規(guī)定“檢察長(zhǎng)可以列席審判委員會(huì)”。根據(jù)刑事訴訟法第一百四十九條的規(guī)定：“審判委員會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。”由于《人民法院組織法》及相關(guān)規(guī)定，沒有對(duì)審委會(huì)委員的任職條件、資格作出明確規(guī)定，導(dǎo)致了在司法實(shí)踐中，審委會(huì)委員成員多是以行政職務(wù)來確定委員人選，其中一部分委員并不從事業(yè)務(wù)工作，因此在討論案件中人云亦云，隨聲附和。另外，審委會(huì)議事制度的不健全，導(dǎo)致召開審委會(huì)時(shí)，大多數(shù)審委會(huì)委員事先毫無準(zhǔn)備，僅僅根據(jù)承辦人員口頭或書面的匯報(bào)進(jìn)行討論，并據(jù)此發(fā)表意見。承辦人員如業(yè)務(wù)水平低，或有意隱瞞，僅重點(diǎn)匯報(bào)對(duì)其作出判決有利的事實(shí)、證據(jù)和意見，則可能影響審委會(huì)委員的正確判斷，導(dǎo)致他們發(fā)表錯(cuò)誤的意見。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)狀況，檢察長(zhǎng)（包括主管副檢察長(zhǎng)）應(yīng)從思想上高度重視列席審委會(huì)會(huì)議的必要性和重要性，使公訴機(jī)關(guān)的意見能客觀如實(shí)地表達(dá)在審委會(huì)上，最大限度地利用好法律賦予檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)。司法實(shí)踐證明，列席審委會(huì)會(huì)議對(duì)避免錯(cuò)誤判決，起到了一定的遏制作用。
（三）突出重點(diǎn)，對(duì)確有錯(cuò)誤的判決、裁定依法抗訴
抗訴是人民檢察院對(duì)確有錯(cuò)誤的判決和裁定發(fā)動(dòng)重新審判的法律手段。抗訴以后，人民法院必須對(duì)刑事判決、裁定進(jìn)行審理。從這個(gè)意義上來講，抗訴帶有一定的強(qiáng)制性。
收到判決、裁定后，要及時(shí)審查。特別是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣⑿淌伦栽V案件等，由于檢察機(jī)關(guān)不派員或多不派員出庭實(shí)行監(jiān)督，因此更須及時(shí)審查監(jiān)督。對(duì)被害方申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件，要耐心傾聽被害方的意見，仔細(xì)審查被害方的理由，從中發(fā)現(xiàn)審判活動(dòng)有無違法。
（四）直接立案?jìng)刹榉绞?/p>
檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審判人員在審理案件等審判活動(dòng)中違法，行為情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的情況。要果斷立案。通過這種方式監(jiān)督，雖然司法實(shí)踐中數(shù)量不是太多，受體制、經(jīng)費(fèi)、手段等方面的制約，成案率也較低。但此種監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職責(zé)是一致的，依據(jù)以權(quán)力制約權(quán)力的原則，這種監(jiān)督方式對(duì)審判人員震動(dòng)較大，監(jiān)督效果最好。
（五）檢察機(jī)關(guān)，特別是公訴部門要樹立“大監(jiān)督”思想，形成監(jiān)督合力
根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，審判機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大及其常委會(huì)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，管理國(guó)家事務(wù)，監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)的民利。檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督遇到重大問題或事項(xiàng)，可以向人大報(bào)告，借力用力，取得人大的支持，幫助檢察機(jī)關(guān)排除一定的監(jiān)督阻力和干擾。如抗訴書副本向同級(jí)人大送達(dá)等。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公訴部門要加強(qiáng)與偵查監(jiān)督、監(jiān)所、反貪、法紀(jì)、控申等部門的內(nèi)部密切聯(lián)系，形成內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，資源、信息共享，形成對(duì)審判監(jiān)督的監(jiān)督合力。
強(qiáng)化法律監(jiān)督促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化
全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)群眾反映、社會(huì)關(guān)注的規(guī)范執(zhí)法問題，堅(jiān)持邊排查、邊解決、邊建機(jī)制，通過創(chuàng)新工作機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。
白城市檢察院制定了審查決定逮捕自偵案件“限時(shí)補(bǔ)充證據(jù)”制度，要求辦案人員要有效地利用《刑事訴訟法》第69條規(guī)定的7天時(shí)間，對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)提出補(bǔ)充偵查意見，自偵部門應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地完成補(bǔ)充偵查工作。保障了檢察機(jī)關(guān)在自偵工作中的公正廉潔執(zhí)法，同時(shí)也節(jié)約了訴訟資源。
白城市檢察院在審查洮南市檢察院反貪局提請(qǐng)決定逮捕的嫌疑人蒙某貪污案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，嫌疑人提出涉案款項(xiàng)中有4000元是經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)同意核銷的，核銷后付給了為單位運(yùn)糧的人員。但自偵部門對(duì)此未做調(diào)查，并在其它證據(jù)并不充分的情況下提請(qǐng)決定逮捕。偵監(jiān)部門辦案人經(jīng)審查認(rèn)為，這4000元的事實(shí)證據(jù)在本案中意義重大，必須查清，遂提出“限時(shí)補(bǔ)充證據(jù)”意見。洮南市檢察院反貪部門按照補(bǔ)充證據(jù)意見的要求，在3日內(nèi)補(bǔ)充完善了相關(guān)證據(jù)，使案件達(dá)到了決定逮捕的要求。
舒蘭市檢察院著眼規(guī)范執(zhí)法行為，增加公訴工作透明度。采取建立權(quán)利告知制度、建立案件查詢制度、建立閱卷制度、建立聽取意見制度、建立專門接待制度等5項(xiàng)措施，全力打造“陽光公訴”工程。通化縣檢察院探索建立了“四不”機(jī)制：加強(qiáng)反腐倡廉教育，構(gòu)建“不愿為”的自律機(jī)制；強(qiáng)化監(jiān)督制約。構(gòu)建“不能為”的防范機(jī)制；加大違紀(jì)查處力度，構(gòu)建“不敢為”的懲戒機(jī)制：堅(jiān)持從優(yōu)待警，構(gòu)建“不必為”的保障機(jī)制，等等。
同時(shí)，全省檢察機(jī)關(guān)還加大信息化建設(shè)投入，用信息化手段推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。目前，基本上實(shí)現(xiàn)了100％應(yīng)用辦案軟件、100％實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理、100％實(shí)現(xiàn)規(guī)范化錄入，進(jìn)一步推進(jìn)執(zhí)法活動(dòng)全程動(dòng)態(tài)管理和實(shí)時(shí)監(jiān)督。松原市檢察院全面推行了網(wǎng)上辦公辦案實(shí)踐，各項(xiàng)辦案工作均在局域網(wǎng)內(nèi)進(jìn)行，2007年以來，共在網(wǎng)上辦理批捕、案件11909余件，批捕案由原來平均7天縮短為2至3天，案件由原來的平均20余天縮短為10至12天，提高了辦案質(zhì)量和工作效率。
強(qiáng)化自身監(jiān)督完善內(nèi)部制約機(jī)制
加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督對(duì)于提升檢察公信力、提升監(jiān)督能力意義重大。內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)是確保檢察權(quán)的正確行使，而完善制度建設(shè)則是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的重要保障。
從2010年開始，省檢察院每年確定2至3位市、州院檢察長(zhǎng)到省檢察院述職，接受省檢察院黨組的廉政質(zhì)詢。適時(shí)進(jìn)行檢務(wù)督察和專項(xiàng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題；推行陽光執(zhí)法，主動(dòng)請(qǐng)人大審議和政協(xié)評(píng)議工作，主動(dòng)接受人大代表、政協(xié)委員和媒體的監(jiān)督。
遼源市檢察院在紀(jì)律建設(shè)上突出了經(jīng)常化督察，在全省率先執(zhí)行檢務(wù)督察通報(bào)制度，為4個(gè)縣區(qū)院統(tǒng)一配發(fā)了檢務(wù)督察車，配備必要的照相、錄像設(shè)備，并整合了全市兩級(jí)院監(jiān)察部門的工作力量，形成了流動(dòng)檢查、聯(lián)動(dòng)監(jiān)察的工作格局。他們把督察從8小時(shí)以內(nèi)延伸到8小時(shí)以外，從工作紀(jì)律延伸到工作程序，還向社會(huì)公布了24小時(shí)專門的紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)電話，主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督。
制度的執(zhí)行比制度本身更重要，制度的效力就在于落實(shí)執(zhí)行。全省檢察機(jī)關(guān)始終高度重視制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)，堅(jiān)持從嚴(yán)治檢，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)人員，絕不姑息遷就。僅2008年，就查處違法違紀(jì)檢察人員24人，其中依法追究刑事責(zé)任7人。同時(shí)，他們還注重加強(qiáng)警示教育，將近年來全省檢察人員違法違紀(jì)案例編輯成冊(cè)，組織全省檢察人員學(xué)習(xí)，以此來警示廣大檢察人員“莫伸手，伸手必被捉”、“莫觸電，觸電必被擊”，讓廣大檢察人員認(rèn)識(shí)到制度的嚴(yán)肅性和威懾力，使其不想、不能、不敢違法違紀(jì)。2010年8月，舉辦了檢察機(jī)關(guān)自身反腐倡廉教育巡回展覽，列舉和剖析了全國(guó)和全省近年來發(fā)生的40起檢察人員特別是檢察領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)典型案例。展覽在全省檢察機(jī)關(guān)巡回舉辦，全省7000名檢察人員全部參觀學(xué)習(xí)，取得了較好的教育效果。時(shí)任省委常委省政法委書記李申學(xué)、長(zhǎng)春市委書記高廣濱參觀了展覽，并給予高度評(píng)價(jià)和充分肯定。
加強(qiáng)外部監(jiān)督提高執(zhí)法公信力
認(rèn)真接受人大監(jiān)督。省檢察院變聯(lián)系代表為服務(wù)代表，成立服務(wù)代表工作辦公室，創(chuàng)辦了《人大代表專刊》，多渠道、多形式、多舉措地為代表依法履職創(chuàng)造條件。全省三級(jí)院檢察長(zhǎng)經(jīng)常面對(duì)面地向代表通報(bào)工作、征求意見，邀請(qǐng)各級(jí)代表列席檢察委員會(huì)70次，召開座談會(huì)208次，采納代表合理化建議500余條，促進(jìn)了檢察工作健康發(fā)展。僅2009年，全省各級(jí)院向各級(jí)人大常委會(huì)和專門委員會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作298次，接受代表視察、執(zhí)法檢查和評(píng)議219次，辦理代表意見和建議48次，辦理轉(zhuǎn)辦案件27件，面復(fù)率100％。
關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院;內(nèi)部控制;有效性
中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）29-0058-02
近些年，財(cái)務(wù)徇私案件在國(guó)內(nèi)外不斷出現(xiàn)，國(guó)外包括美國(guó)安然醫(yī)院、世界通信、時(shí)代華納等經(jīng)典案例到我國(guó)曝光的“銀廣夏”“瓊民源”案例等，社會(huì)對(duì)此類案例給以極大關(guān)注，出現(xiàn)了嚴(yán)重負(fù)面影響。經(jīng)過研究這些舞弊醫(yī)院，我們分析出很多舞弊事件的產(chǎn)生原因，它們存在一個(gè)共同的通病就是醫(yī)院的內(nèi)部控制存在很多問題，很多制度基本上失去應(yīng)有的存在價(jià)值，各種規(guī)章制度的約束力較差。內(nèi)部控制已經(jīng)成為公立醫(yī)院制度中的一個(gè)核心內(nèi)容，其作用日漸增強(qiáng)，各個(gè)層面也對(duì)建設(shè)并完善內(nèi)部控制加大了重視力度。
一、內(nèi)部控制有效性的概念及決定因素
內(nèi)部控制有效性是指實(shí)施內(nèi)部控制的效率和結(jié)果，有兩個(gè)決定因素：一是是否合理的對(duì)內(nèi)部控制加以設(shè)計(jì)，控制中的缺陷隨所設(shè)計(jì)的程序合理性的增強(qiáng)而降低，所產(chǎn)生的效果就越好，實(shí)現(xiàn)主體目標(biāo)的可能性就會(huì)隨之提高;二是是否有效的執(zhí)行內(nèi)部控制，內(nèi)部控制的有效性隨著內(nèi)控執(zhí)行力度強(qiáng)化而提高。由于目前學(xué)者沒有確定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)來量化和界定內(nèi)部控制的有效性，人們只重視有效性設(shè)計(jì)的好壞，而對(duì)有效性的執(zhí)行重視程度不夠。五個(gè)要素共同構(gòu)成內(nèi)部控制，其包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)督。《我國(guó)醫(yī)院內(nèi)部控制基本規(guī)范》引用了COSO的研究，并劃分出五個(gè)基本要素共同構(gòu)成內(nèi)部控制，這幾個(gè)要素關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)，形成完整的框架結(jié)構(gòu)，成為內(nèi)部控制有效性的制約條件。
二、公立醫(yī)院內(nèi)部控制運(yùn)行有效性的現(xiàn)狀
（一）公立醫(yī)院內(nèi)部控制運(yùn)行有效性的總體狀況
目前還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來判定內(nèi)部控制有效與否以及無法評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)，把內(nèi)部控制運(yùn)行有效的標(biāo)準(zhǔn)確定為內(nèi)部控制的目標(biāo)，目的在于掌握內(nèi)部控制實(shí)施有效性情況，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)其問題所在。通過具體量化公立醫(yī)院內(nèi)部控制有效性的程度，對(duì)總體進(jìn)行的較為全面的比較分析，把重要性作為參考原則，把內(nèi)部控制發(fā)展的目標(biāo)作為依據(jù)，主要目標(biāo)是醫(yī)院經(jīng)營(yíng)效率、真實(shí)可信的會(huì)計(jì)信息和法律法規(guī)的遵守，而較為次要的目標(biāo)是資產(chǎn)的安全性和醫(yī)院的發(fā)展戰(zhàn)略。
（二）公立醫(yī)院內(nèi)部控制運(yùn)行有效性的具體表現(xiàn)
公立醫(yī)院的各級(jí)管理人員彼此權(quán)力相互制約而達(dá)到一種平衡，相互監(jiān)督，相互促進(jìn)，這樣會(huì)使內(nèi)部控制運(yùn)行得更好，最大限度地保護(hù)好相關(guān)者的權(quán)利和利益，同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的可能性及其有效性也大大提高。具體表現(xiàn)為。
1.審計(jì)委員會(huì)與內(nèi)部控制有效性。審計(jì)委員會(huì)是下設(shè)的一個(gè)具有專門性質(zhì)的委員會(huì)，其主要任務(wù)和作用體現(xiàn)在對(duì)所出具的財(cái)務(wù)報(bào)告的有效性進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，對(duì)醫(yī)院的財(cái)務(wù)狀況所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和識(shí)別，確保及時(shí)做出財(cái)務(wù)報(bào)告、并保證其有效性以及確保資產(chǎn)安全。我們所調(diào)查的所有公立醫(yī)院中90%以上均已設(shè)置審計(jì)委員會(huì)，并且能夠做到盡其職責(zé)，發(fā)揮作用。
2.戰(zhàn)略委員會(huì)與內(nèi)部控制有效性。戰(zhàn)略委員會(huì)是一個(gè)專設(shè)委員會(huì)，其作用是促進(jìn)醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)不斷完善，戰(zhàn)略委員會(huì)其作用體現(xiàn)在滿足醫(yī)院發(fā)展的戰(zhàn)略需要，提高醫(yī)院綜合能力和競(jìng)爭(zhēng)水平，為醫(yī)院發(fā)展指明規(guī)劃的方向，完善決策程序，使醫(yī)院主要項(xiàng)目的投資收益大幅提高。幫助醫(yī)院完成戰(zhàn)略規(guī)劃，這是醫(yī)院內(nèi)部控制的其中一個(gè)目標(biāo)，這樣表明，內(nèi)部控制有效性的大小，一定程度上是委員會(huì)發(fā)揮作用的結(jié)果。
三、公立醫(yī)院內(nèi)部控制運(yùn)行有效性問題及成因分析
（一）內(nèi)部控制環(huán)境條件不佳
內(nèi)部控制環(huán)境指的是對(duì)有特殊規(guī)定的政策規(guī)定和程序效率所產(chǎn)生的影響（包含建立、加強(qiáng)或削弱）的所含因素。公立醫(yī)院內(nèi)部控制環(huán)境還有需要完善的地方，內(nèi)部控制有效性的影響要素包括。第一，內(nèi)部監(jiān)督管理力度不夠。為滿足醫(yī)院管理的需求建立了內(nèi)部控制，若要真正發(fā)揮其功能作用，必須全員按要求辦事，但高管人員難免出現(xiàn)違規(guī)行為，即使內(nèi)部控制再嚴(yán)密也難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。內(nèi)部控制處于醫(yī)院管理重要作用的地位，很明顯其運(yùn)作方式要以管理員的意愿作為參照標(biāo)準(zhǔn)，特別是那些具有決定權(quán)的醫(yī)院負(fù)責(zé)人。在決策層面有了問題，內(nèi)部控制的效能就隨之喪失。制度雖然在某些層面有一定的規(guī)范作用，需要有人來實(shí)施這些制度，在某種狀況下，內(nèi)控制度因?yàn)橄嚓P(guān)人員出現(xiàn)越權(quán)行為而失效。第二，內(nèi)審不足。大量的調(diào)查研究表明，內(nèi)部審計(jì)是一個(gè)評(píng)價(jià)機(jī)制，其評(píng)價(jià)內(nèi)容包括內(nèi)部控制的有效性、財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整性以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的效果等，而內(nèi)部審計(jì)這一機(jī)構(gòu)是由內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)所設(shè)的，工作的開展受到領(lǐng)導(dǎo)的指揮和控制，削弱了工作、經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。我國(guó)對(duì)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與否沒有給以明確的強(qiáng)制性規(guī)定，所以礙于政府施以的壓力而非出于醫(yī)院本意而設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)，因此，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的作用很難得到發(fā)揮，也影響到內(nèi)部控制的有效性。
（二）未有健全的外部治理機(jī)制
外部治理機(jī)制由法律機(jī)制、市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制、社會(huì)機(jī)制以及聲譽(yù)機(jī)制構(gòu)成。審計(jì)意見類別和四大事務(wù)所構(gòu)成了社會(huì)機(jī)制;聲譽(yù)機(jī)制是指是否被特殊處理。我們通過調(diào)查研究表明，2010年有37.5%的內(nèi)控有效性不好的公立醫(yī)院被進(jìn)行過特別處理，2011年所占比例是70%，2011年有62.5%。導(dǎo)致內(nèi)部控制不能發(fā)揮其有效性的原因是因?yàn)闆]有健全的外部治理機(jī)制。第二，難以形成政府監(jiān)督合力。權(quán)力和職能交叉的現(xiàn)象嚴(yán)重，集中化管理模式很難形成，各政監(jiān)部門間信息交流受到嚴(yán)重的阻礙，難以監(jiān)督內(nèi)部控制的有效性，外部監(jiān)督作用難以發(fā)揮，內(nèi)部控制喪失有效性。第三，審計(jì)意見和事務(wù)所的獨(dú)立性。如果不對(duì)外部監(jiān)督加以強(qiáng)化，就難以確保財(cái)務(wù)報(bào)告信息的質(zhì)量，導(dǎo)致內(nèi)部控制缺乏有效性。
（三）內(nèi)部控制監(jiān)督缺陷
從監(jiān)督環(huán)節(jié)角度看，不曾開發(fā)出相關(guān)合理的監(jiān)督機(jī)制。醫(yī)院應(yīng)在自身角度考慮，在保證不放棄原則的同時(shí)，要做出突出本醫(yī)院特色的合適的內(nèi)部控制程序，保證內(nèi)部控制實(shí)施的有效性達(dá)到最大化。除內(nèi)部控制有效性的設(shè)計(jì)層面存在缺陷和不足外，其他方面均存在問題，尤其是內(nèi)部控制因素分析與內(nèi)部控制執(zhí)行的不足。
四、公立醫(yī)院內(nèi)部控制運(yùn)行有效性的對(duì)策建議
以我國(guó)目前形勢(shì)來看，醫(yī)院內(nèi)部控制的發(fā)展建設(shè)之路依舊漫長(zhǎng)而遙遠(yuǎn)，許多缺陷和問題在我國(guó)現(xiàn)有的內(nèi)部控制中表現(xiàn)明顯。從三個(gè)角度來加強(qiáng)建立健全內(nèi)部控制模式，進(jìn)而使審計(jì)質(zhì)量不斷提高，三個(gè)角度包括公立醫(yī)院內(nèi)部控制環(huán)境是否改善、內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制的完善、內(nèi)控缺陷披露制度的健全。
（一）改善公立醫(yī)院內(nèi)部控制環(huán)境
當(dāng)前我國(guó)公立醫(yī)院的內(nèi)部控制的問題在建立健全方面也表現(xiàn)明顯，很多醫(yī)院對(duì)依據(jù)規(guī)定所設(shè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行其監(jiān)督內(nèi)部控制職能的執(zhí)行力度不夠，醫(yī)院風(fēng)險(xiǎn)控制沒有足夠的意識(shí)等等，沒有完善的內(nèi)部控制制度，會(huì)計(jì)專管人員的審計(jì)工作和質(zhì)量直接受到其影響，同樣專管會(huì)計(jì)人員提供的審計(jì)意見類型也必然會(huì)受到影響，所以必須使公立醫(yī)院內(nèi)部控制制度趨于完善，才能不斷規(guī)范審計(jì)工作的過程。需從兩個(gè)角度來完善公立醫(yī)院內(nèi)部控制制度，一個(gè)是從醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)角度，另一個(gè)是從建立健全醫(yī)院內(nèi)部控制角度。要對(duì)公立醫(yī)院公布不真實(shí)信息、對(duì)內(nèi)部控制重大缺陷進(jìn)行隱瞞和注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供的審核意見不真實(shí)等問題施以嚴(yán)格的懲處措施。
（二）建立和完善內(nèi)部監(jiān)督檢查體系
公立醫(yī)院若要發(fā)揮內(nèi)部控制制度的作用，需要對(duì)其進(jìn)行較好地執(zhí)行。恰當(dāng)?shù)乇O(jiān)督內(nèi)部控制過程，建立并不斷完善公立醫(yī)院內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制，為有效地實(shí)施內(nèi)部控制提供強(qiáng)有力的保障。為處于激烈競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的醫(yī)院的盈利能力水平和流動(dòng)性提供強(qiáng)有力的保證，有更穩(wěn)健的會(huì)計(jì)政策，使用管理者和從事會(huì)計(jì)人員更能各司其職。會(huì)計(jì)錯(cuò)誤發(fā)生與否受到內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性強(qiáng)弱這一決定性因素的影響。
（三）改善內(nèi)控缺陷披露制度
必須對(duì)董事會(huì)的內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告的格式和內(nèi)容加以規(guī)范，才能使內(nèi)控缺陷披露制度不斷完善。規(guī)范公立醫(yī)院內(nèi)部控制公示信息的目標(biāo)能得以實(shí)現(xiàn)，就能使所披露的信息不斷提高質(zhì)量，框架和指南的統(tǒng)一是理論上必不可少的要求。應(yīng)滲透在醫(yī)院的各個(gè)層面，并應(yīng)有效地利用基本規(guī)范的原則、構(gòu)成要素、整體框架及配套的應(yīng)用指南，使公立醫(yī)院內(nèi)控信息披露不斷趨于規(guī)范化，依賴這一基礎(chǔ)來使內(nèi)部控制審計(jì)質(zhì)量得到大幅度提高。
（四）提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管意識(shí)
我國(guó)公立醫(yī)院管理人員沒有形成較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和抵御意識(shí)，所以在部分管理人員的風(fēng)險(xiǎn)防范方面要必須給以提高和增強(qiáng)，要求所建立的風(fēng)險(xiǎn)管理制度應(yīng)與醫(yī)院自身情況相適應(yīng)，要建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，使公立醫(yī)院抵御風(fēng)險(xiǎn)能力、特別是重大風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力得以提高。具體而言，公立醫(yī)院要依據(jù)所確定的控制目標(biāo)，大規(guī)模的收集資料，與實(shí)際情況相結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的進(jìn)行要做到及時(shí)、有效，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及分析的結(jié)果加以綜合，使應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策略確定下來，這樣有效控制風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。評(píng)價(jià)醫(yī)院的內(nèi)部控制有效性的控制標(biāo)準(zhǔn)的選擇上能符合醫(yī)院情況，適用于醫(yī)院內(nèi)部發(fā)展需要，并確保支持評(píng)價(jià)結(jié)果的證據(jù)能獲取充分，與此同時(shí)還需簽署并提交一份有關(guān)于申明醫(yī)院內(nèi)部控制有效性的書面材料，把職責(zé)以書面的形式確定下來。
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一、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作中存在的突出問題
（一）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督方面認(rèn)知不到位，欠缺主動(dòng)性
行政事業(yè)單位并不是盈利機(jī)構(gòu)，大部分單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作重視程度不夠，內(nèi)部審計(jì)意識(shí)淡薄，僅把內(nèi)部審計(jì)工作歸類于內(nèi)部財(cái)務(wù)資金管理等方面，忽視了審計(jì)監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)不重視，其他部門更是對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作存在著很大的誤解，從思想認(rèn)識(shí)和實(shí)際工作中排斥內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督。行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能大打折扣。
（二）審計(jì)監(jiān)督工作的相對(duì)獨(dú)立性較差，難以發(fā)揮真正實(shí)效
目前我國(guó)行政事業(yè)單位絕大多數(shù)單位是沒有設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)部門，審計(jì)人員也是由相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)分管，或者是財(cái)務(wù)主管監(jiān)管內(nèi)部審計(jì)工作。于是在開展內(nèi)部審計(jì)工作中，就會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)一人獨(dú)大，審計(jì)人員迎合領(lǐng)導(dǎo)意見做假賬的現(xiàn)象，這樣的審計(jì)監(jiān)督流于表面形式，難以發(fā)揮實(shí)效。
（三）單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督相關(guān)制度的不健全
我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作起步較晚，發(fā)展速度緩慢，在法律法規(guī)上只是做了一些原則性上的內(nèi)容規(guī)定，在規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)和具體性的細(xì)節(jié)還存在很大的漏洞。因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)人員在開展內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作中，就會(huì)無章可循，提出的審計(jì)意見和建議嚴(yán)重缺乏科學(xué)性、權(quán)威性，在后期執(zhí)行中也會(huì)與其他相關(guān)行政執(zhí)法部門發(fā)生沖突，審計(jì)意見難以落實(shí)。
（四）內(nèi)外審計(jì)監(jiān)督體系不完備
大多?敵姓?事業(yè)單位的審計(jì)人員是由財(cái)務(wù)人員兼任，缺少專業(yè)的審計(jì)知識(shí)，根本無法發(fā)揮審計(jì)作用。行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督更是弱化，即便是查出問題，通常也會(huì)考慮到人情關(guān)系，懲戒力度較弱。
二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的措施
（一）深入學(xué)習(xí)，提高認(rèn)知
1.行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)，深入研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的發(fā)展方向和工作重心，加大審計(jì)力度，強(qiáng)化監(jiān)督職能，確保內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作順利開展，真正成為我國(guó)反腐倡廉和行政體制改革的一把利劍。
2.開展各種形式的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督學(xué)習(xí)和宣講活動(dòng)，各個(gè)部門都要逐漸樹立起內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督意識(shí)，認(rèn)真執(zhí)行和配合審計(jì)工作，充分調(diào)動(dòng)起單位全體人員參與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系建設(shè)的積極性，逐漸形成人人參與、人人遵守、人人監(jiān)督的良好氛圍。
3.增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)、遵守審計(jì)條例，嚴(yán)格規(guī)范自身的審計(jì)工作流程，確保單位及國(guó)家財(cái)產(chǎn)免受損失，此外行政事業(yè)單位還要強(qiáng)化審計(jì)人員的思想道德和職業(yè)修養(yǎng)教育培訓(xùn)，將徇私腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。
（二）賦予審計(jì)監(jiān)督工作相對(duì)的獨(dú)立性
1.設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，確保內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，要求其他相關(guān)部門要做好與審計(jì)部門的對(duì)接與配合工作，尤其是審計(jì)部門要與財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察部門明確分工。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要能夠獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，審計(jì)意見的與執(zhí)行不受其他部門的制約與影響，這樣才能確保內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系的建立。
2.內(nèi)部審計(jì)人員要實(shí)現(xiàn)專人專職，禁止財(cái)務(wù)人員監(jiān)管內(nèi)部審計(jì)工作，而且內(nèi)部審計(jì)部門與財(cái)務(wù)部門要由不同的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)管理，努力做到權(quán)責(zé)分明，分工明確，這樣才能夠保證審計(jì)監(jiān)督工作的公平公正，合法透明。
（三）健全并完善行政事業(yè)單位審計(jì)監(jiān)督相關(guān)規(guī)章制度
健全并完善行政事業(yè)單位審計(jì)監(jiān)督相關(guān)規(guī)章制度，以制度約束違法亂紀(jì)行為，科學(xué)管理內(nèi)部審計(jì)工作，提高內(nèi)部審計(jì)工作的效率和質(zhì)量。
1.行政事業(yè)單位要根據(jù)本單位的實(shí)際情況，制定出行之有效的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度，明確內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)和任務(wù)。
2.內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容和工作流程要有相關(guān)的明確規(guī)定。在審計(jì)時(shí)間上，可以采用“季審”、“年審”和“專項(xiàng)審計(jì)”相結(jié)合的方法，逐步有效的開展內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作；在審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容上，不僅包含行政事業(yè)單位的日常財(cái)政收支，還要包含工程項(xiàng)目建設(shè)的審計(jì)。
3.建立健全內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的獎(jiǎng)懲和責(zé)任追究制度，一方面可以嚴(yán)格規(guī)范審計(jì)人員的審計(jì)行為，避免審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，切實(shí)提高內(nèi)部審計(jì)的水平和質(zhì)量。
（四）強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系建設(shè)，重視外部監(jiān)督
由于行政事業(yè)單位的審計(jì)監(jiān)督工作受各種因素的影響和制約，審計(jì)意見執(zhí)行期間困難重重，執(zhí)行力度薄弱，這就要求行政事業(yè)單位的審計(jì)監(jiān)督要做到內(nèi)外雙修。首先在審計(jì)部門的內(nèi)部監(jiān)督上，責(zé)任到人，相互監(jiān)督。對(duì)于出現(xiàn)違反規(guī)章制度的行為，堅(jiān)決處理，絕不姑息縱容。在完善行政事業(yè)單位審計(jì)的內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，也要接受外部的監(jiān)督，財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門不定期監(jiān)督檢查，對(duì)于違反規(guī)定的嚴(yán)格糾錯(cuò)，限期整改。
關(guān)鍵詞： 上市公司；獨(dú)立董事；監(jiān)督機(jī)制；有效性；次級(jí)委員會(huì)設(shè)置
中圖分類號(hào)：F830.91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)：1003-7217(2011)05-0071-05
一、引 言
上市公司內(nèi)部監(jiān)督主體并存且功能重疊、關(guān)系模糊。世界各國(guó)公司中無論是一元治理模式還是二元治理模式，都不同程度地存在著公司內(nèi)部監(jiān)督失效的問題，不論是監(jiān)事會(huì)、還是由獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)抑或是內(nèi)部審計(jì)，這些公司內(nèi)部的監(jiān)督主體都出現(xiàn)了或多或少的制度失靈［1］。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、內(nèi)部審計(jì)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題均未做出明確的規(guī)定，僅針對(duì)單個(gè)監(jiān)督部門的職能規(guī)定散見于不同的法規(guī)中，同時(shí)還發(fā)現(xiàn)監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)及內(nèi)部審計(jì)部門職責(zé)規(guī)定存在相似甚至重疊，而且，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體職能與其組織地位不相匹配，明顯不利于監(jiān)督職責(zé)的有效發(fā)揮。如果僅僅將兩種法系下的監(jiān)督機(jī)制機(jī)械地捆綁在一起，也會(huì)引發(fā)一系列的問題［2］。
由于我國(guó)獨(dú)立董事制度建立于董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)并存的二元制度之上，所以，獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)之間相互搭便車的心理，及實(shí)踐中可能發(fā)生的推諉、扯皮等行為很有可能將雙方的監(jiān)督績(jī)效抵消為零。不解決獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)的關(guān)系問題，不僅會(huì)使上市公司內(nèi)部監(jiān)督主體的作用難以發(fā)揮，反而會(huì)相互削弱，致使公司內(nèi)部監(jiān)督失控，而且更有可能會(huì)使本就紛繁的公司治理問題更加復(fù)雜化［3］。
羅伯特•C•克拉克指出：“在現(xiàn)有制度安排下，獨(dú)立董事可能并不是真正獨(dú)立的、或者可能沒有能力和激勵(lì)措施去做更細(xì)致的工作。外部董事的提名由現(xiàn)任董事的提名委員會(huì)控制；而該委員會(huì)可能又反過來被內(nèi)部董事控制”［4］。以下將研究獨(dú)立董事監(jiān)督機(jī)制的有效性，探討適合中國(guó)上市公司的更具實(shí)踐指導(dǎo)意義的獨(dú)立董事監(jiān)督機(jī)制，以利于建設(shè)有效的公司治理、完善我國(guó)企業(yè)改革。
二、我國(guó)獨(dú)立董事的狀況及監(jiān)督失效原因
公司內(nèi)部監(jiān)督的有效性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公司治理的制度安排是否合理有效，主要包括國(guó)家的法律法規(guī)與政策以及公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、權(quán)責(zé)利分配和運(yùn)營(yíng)機(jī)制安排能否有效供給并及時(shí)調(diào)整；二是公司治理的實(shí)踐活動(dòng)是否能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，主要包括公司治理結(jié)構(gòu)是否有效運(yùn)營(yíng)、治理機(jī)制是否有效發(fā)揮作用、公司治理績(jī)效是否穩(wěn)定提高。一般而言，有效的公司治理主要體現(xiàn)為股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、控制權(quán)穩(wěn)定、治理結(jié)構(gòu)完善、內(nèi)控機(jī)制健全、治理績(jī)效良好等幾個(gè)方面［5］。
獨(dú)立董事監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)作用機(jī)制，需要權(quán)力的賦予，也需要條件的配合才能發(fā)揮效用，上市公司為獨(dú)立董事提供必要的條件，是獨(dú)立董事有效行使職權(quán)的保證。
（一） 我國(guó)獨(dú)立董事的狀況
我國(guó)的獨(dú)立董事起源于英美法系，是公司治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。基于獨(dú)立董事起到的重要作用，我國(guó)于2001年引入了該制度。獨(dú)立董事可以根據(jù)股東特別是中小股東的利益監(jiān)督公司的經(jīng)營(yíng)管理充分發(fā)揮監(jiān)督作用，并且期望利用獨(dú)立董事的專業(yè)知識(shí)去協(xié)助公司制定經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和重大決策。同時(shí)，還能防范內(nèi)部人控制，彌補(bǔ)監(jiān)事會(huì)的不足。這一點(diǎn)是我國(guó)建立獨(dú)立董事制度的出發(fā)點(diǎn)，也是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的核心［6］。
在公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，股權(quán)結(jié)構(gòu)決定了董事會(huì)結(jié)構(gòu)，迫切需要獨(dú)立董事能有效監(jiān)督我國(guó)特殊的“人控制”行為，即要求獨(dú)立董事能代表公司或全體股東的整體利益，在董事會(huì)內(nèi)部形成一股能與大股東的人相抗衡的力量，對(duì)大股東及其人能實(shí)現(xiàn)有效制衡。這里隱含著獨(dú)立董事需要滿足以下幾個(gè)條件：（1）應(yīng)獨(dú)立于大股東及其人。這一點(diǎn)在我國(guó)上市公司難以做到，大多數(shù)上市公司還是通過大股東的背景來聘請(qǐng)獨(dú)立董事，獨(dú)立董事與大股東之間仍保持千絲萬縷的關(guān)系，獨(dú)立董事獨(dú)立性嚴(yán)重缺失。據(jù)唐躍軍、肖國(guó)忠對(duì)500家上市公司調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)董事會(huì)中的由控股股東推舉或任職于控股股東的董事比例大于1/2的公司占到44.08%，比例在1/3~1/2之間的占24.94%，比例小于1/3的只占26.2%，可見董事會(huì)受大股東控制的程度非常高，不排除獨(dú)立董事來自大股東的可能。(2)獨(dú)立于大股東的獨(dú)立董事比例占到1/2左右。這是維護(hù)獨(dú)立董事群體制衡作用的必備條件，否則獨(dú)立董事監(jiān)督大股東的職能只能流于形式，失去應(yīng)有的監(jiān)督功能。(3)獨(dú)立董事可以獲取充分的激勵(lì)。與大股東及其人相抗衡是需要承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的一件難事，獨(dú)立董事如果沒有得到充分的激勵(lì)，他們必然會(huì)缺乏積極性去與強(qiáng)大對(duì)手作抗?fàn)帯Ｔ谕獠啃抛u(yù)市場(chǎng)激勵(lì)不足的情況下，只有更高的薪酬才能促使獨(dú)立董事更加珍惜工作機(jī)會(huì)，更好地履行監(jiān)督職能。
（二）我國(guó)獨(dú)立董事失效的原因
1.獨(dú)立董事由于受控董事會(huì)無法做到真正的獨(dú)立。
財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐(雙月刊)2011年第5期2011年第5期(總第173期)韓 鋼，李隨成:我國(guó)上市公司獨(dú)立董事監(jiān)督機(jī)制有效性研究
我國(guó)在20世紀(jì)90年代引入獨(dú)立董事制度，初衷之一就是借助獨(dú)立董事的獨(dú)立性、公正性、專業(yè)性來制約上市公司大股東，來確保中小股東的合法權(quán)利，所以說，獨(dú)立性是獨(dú)立董事的“靈魂”。但是在實(shí)踐中，絕大多數(shù)上市公司的獨(dú)立董事是由公司領(lǐng)導(dǎo)“拉來”或者“請(qǐng)來”的“人情董事”，權(quán)利不清、職責(zé)不明，獨(dú)立董事的獨(dú)立性卻因?yàn)楦鞣矫嬖驅(qū)覍沂艿接绊懀瑹o法獨(dú)立行使職權(quán)。
我國(guó)上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)使獨(dú)立董事難以發(fā)揮作用，但主要原因是獨(dú)立董事的任免、薪酬常常受制大股東或由大股東控制的董事長(zhǎng)或總經(jīng)理。由于獨(dú)立董事是由董事長(zhǎng)和總經(jīng)理提名推薦或者任命的，或者由大股東推薦選舉的，且其報(bào)酬的多少也由他們來控制，結(jié)果就是獨(dú)立董事成為他們的親信和代表，無法行使職權(quán)和關(guān)注中小股東利益。據(jù)調(diào)查，有的上市公司聘任的獨(dú)立董事居住在遙遠(yuǎn)的外省市，因?yàn)檫@些人是該公司的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)或者在其上市過程中立過汗馬功勞，所以，上市公司有意借獨(dú)立董事職位讓其得到一筆不菲的津貼［7］。
2.監(jiān)事會(huì)與獨(dú)立董事關(guān)系沖突。
獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)的職權(quán)存在明顯的重疊和交叉:
(1)二者都把對(duì)公司財(cái)務(wù)的審計(jì)作為核心內(nèi)容。獨(dú)立董事有權(quán)向董事會(huì)提議聘用和解聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所，獨(dú)立聘請(qǐng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)或咨詢機(jī)構(gòu)；監(jiān)事會(huì)有權(quán)檢查公司的財(cái)務(wù)，必要時(shí)可聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等協(xié)助其工作，費(fèi)用由公司承擔(dān)。
(2)二者都有監(jiān)督董事、高級(jí)管理人員違法行為的權(quán)力。獨(dú)立董事有權(quán)對(duì)重大關(guān)聯(lián)交易、聘任和解聘高級(jí)管理人員及可能損害中小股東權(quán)益等事項(xiàng)發(fā)表獨(dú)立意見；而對(duì)于公司董事、高管在進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理期間，有違反法律法規(guī)、股東大會(huì)決議或公司章程的行為時(shí)，監(jiān)事會(huì)享有監(jiān)督權(quán)、罷免建議權(quán)等，并有權(quán)要求董事、高級(jí)管理人員糾正損害公司利益的行為。在這其中包括虛假財(cái)務(wù)報(bào)表、不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易等行為。
(3)二者都有權(quán)提議召開臨時(shí)股東大會(huì)。在董事會(huì)不履行召集和主持股東大會(huì)職責(zé)時(shí)監(jiān)事會(huì)有權(quán)召集和主持股東大會(huì)。
(4)二者都有權(quán)列席董事會(huì)會(huì)議。獨(dú)立董事享有的是表決權(quán)，監(jiān)事會(huì)僅享有質(zhì)詢和建議權(quán)。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，監(jiān)事會(huì)的職權(quán)主要包括以下幾個(gè)方面：可隨時(shí)查閱公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況，審閱文件、賬簿和報(bào)表，并要求董事會(huì)提出報(bào)告；可根據(jù)法律法規(guī)和公司章程在必要時(shí)召集股東大會(huì)；列席董事會(huì)會(huì)議，可以對(duì)董事會(huì)的決議提出異議，并有權(quán)利要求復(fù)議；對(duì)公司的各級(jí)有違規(guī)行為的管理人員提出罷免和處分的建議。可以看出，監(jiān)事會(huì)主要是對(duì)公司經(jīng)營(yíng)行為以及財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督。而在《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》中明確指出：為了充分發(fā)揮獨(dú)立董事的作用，獨(dú)立董事除應(yīng)當(dāng)具有公司法和其他相關(guān)法律、法規(guī)賦予董事的職權(quán)外，上市公司還應(yīng)當(dāng)賦予獨(dú)立董事一些特別職權(quán)①。由此可以看出，獨(dú)立董事，特別是由獨(dú)立董事構(gòu)成的審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)也是監(jiān)督公司財(cái)務(wù)狀況。可見，《公司法》和《上市公司治理準(zhǔn)則》對(duì)公司財(cái)務(wù)監(jiān)督職能賦予了不同的主體，而且獨(dú)立董事同監(jiān)事會(huì)相比，對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督享有更高的主動(dòng)權(quán)，這樣，不僅會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系混亂，降低監(jiān)督效率，增加監(jiān)督成本，還會(huì)導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)的權(quán)利被進(jìn)一步削弱，從而形同虛設(shè)。
因此，監(jiān)事會(huì)制度與獨(dú)立董事制度功能的重合，從根本上來講，會(huì)降低雙方的監(jiān)督功能，增加公司內(nèi)部的協(xié)作成本、監(jiān)督成本，并削弱監(jiān)督的效果［7］ 。我們必須正視獨(dú)立董事制度與監(jiān)事會(huì)制度之間的職能沖突，并尋求對(duì)策使二者在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)兼容和協(xié)調(diào)。
三、獨(dú)立董事監(jiān)督的相關(guān)假設(shè)及變量選取
（一） 獨(dú)立董事監(jiān)督的相關(guān)假設(shè)
假設(shè)1：獨(dú)立董事比例與公司內(nèi)部監(jiān)督呈正相關(guān)關(guān)系。
證監(jiān)會(huì)授予獨(dú)立董事的職權(quán)包括：保護(hù)中小股東的合法權(quán)益；防止關(guān)聯(lián)交易；聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所；審計(jì)師事務(wù)所；監(jiān)督公司日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；利用自己的專業(yè)知識(shí)，為公司的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)方針等問題提供決策，并對(duì)公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、人事任免等重大問題發(fā)表意見。同時(shí)，獨(dú)立董事制度還能夠有效防止內(nèi)部人控制，抑制一股獨(dú)大，維護(hù)其他利益相關(guān)者的利益。由于我國(guó)獨(dú)立董事制度起步較晚，還處在逐步完善的過程中［8］，因此，關(guān)于獨(dú)立董事與公司內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)證研究相對(duì)較少。但是，根據(jù)目前監(jiān)事會(huì)缺位的現(xiàn)狀，以及少量的關(guān)于獨(dú)立董事監(jiān)督效率的研究都表明，獨(dú)立董事的監(jiān)督效率還是明顯高于監(jiān)事會(huì)的。同時(shí)，美國(guó)有關(guān)獨(dú)立董事的經(jīng)驗(yàn)以及實(shí)證研究表明［9］，由于獨(dú)立董事完全獨(dú)立于公司利益關(guān)系之外，獨(dú)立董事才能更加公正地參與公司決策，同時(shí)，獨(dú)立董事為了維護(hù)自身的信譽(yù)，也不會(huì)做出損害公司和股東利益的事情。由此，獨(dú)立董事的比例越高，上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制就越有效。
假設(shè)2：董事會(huì)次數(shù)與公司獨(dú)立董事內(nèi)部監(jiān)督呈正相關(guān)關(guān)系。
公司召開董事會(huì)的原因主要有：（1）在董事會(huì)上聽取經(jīng)理的工作匯報(bào)，達(dá)到監(jiān)督經(jīng)理的經(jīng)營(yíng)行為、掌握公司發(fā)展動(dòng)態(tài)的目的；（2）根據(jù)經(jīng)理所做出的工作匯報(bào)，商議并提出公司發(fā)展戰(zhàn)略及重要決策，反饋給經(jīng)理層進(jìn)行具體執(zhí)行；（3）及時(shí)處理公司遇到的經(jīng)營(yíng)管理方面的重大、突發(fā)性危機(jī)，并商議尋求解決方案。無論何種情況，董事會(huì)的召開勢(shì)必會(huì)約束經(jīng)理的具體經(jīng)營(yíng)行為，經(jīng)理也必須使董事會(huì)認(rèn)可自身的決策完全有利于公司的發(fā)展。因此，董事會(huì)的召開頻率與獨(dú)立董事的監(jiān)督作用成正比。
假設(shè)3：次級(jí)委員會(huì)設(shè)置與公司獨(dú)立董事內(nèi)部監(jiān)督呈正相關(guān)關(guān)系。
根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，次級(jí)委員會(huì)的設(shè)置能夠加強(qiáng)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督，從而提高監(jiān)督效率。為了加強(qiáng)獨(dú)立董事的監(jiān)督作用，《上市公司治理準(zhǔn)則》中明確要求獨(dú)立董事在審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)、報(bào)酬與考核委員會(huì)、戰(zhàn)略委員會(huì)中占多數(shù)并擔(dān)任召集人②。
假設(shè)4：獨(dú)董規(guī)模與公司獨(dú)立董事內(nèi)部監(jiān)督正相關(guān)。
獨(dú)董規(guī)模越大，更能讓個(gè)體獨(dú)立董事的作用集中地發(fā)揮，進(jìn)而對(duì)業(yè)績(jī)的提升有積極作用。
假設(shè)5：持股關(guān)聯(lián)董事比率與公司獨(dú)立董事內(nèi)部監(jiān)督呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。
關(guān)聯(lián)董事與內(nèi)部董事的最大區(qū)別是，關(guān)聯(lián)董事代表的是大股東的利益，是指與公司經(jīng)營(yíng)狀況直接相關(guān)的非高管董事，所以，關(guān)聯(lián)董事在利益上與股東更接近。但由于關(guān)聯(lián)董事的特殊利益關(guān)系，又容易與公司高管勾結(jié)侵吞公司利益。若關(guān)聯(lián)董事不持有公司股份，僅以大股東人的身份參與公司經(jīng)營(yíng)管理、對(duì)高管人員進(jìn)行監(jiān)督，又會(huì)產(chǎn)生多級(jí)鏈，除非股東能夠制定更有約束力的制約機(jī)制。關(guān)聯(lián)董事身處公司的控制核心，并且擁有充足的能力掌握公司經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)狀況的信息，但他能否起到監(jiān)督經(jīng)理的作用，關(guān)鍵在于是否持有公司股份。即使其股份數(shù)額不是特別巨大，持股本身帶給董事的心理滿足也足以促使其更好地監(jiān)督經(jīng)理。
（二）變量選取
本文選擇我國(guó)上市公司為樣本進(jìn)行實(shí)證研究。數(shù)據(jù)主要選取兩組，年份都是以2002年1月1日~2009年12月31日止，一組是我國(guó)363家上市公司（少于兩年的信息披露違規(guī)公司）的有關(guān)資料為研究對(duì)象；一組是治理無效的174家樣本，特指受到《中國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)公告》、中國(guó)證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站（csrc.省略）、上海證券交易所網(wǎng)站（省略）以及深圳證券交易所網(wǎng)站（省略）公布的“處罰決定”的上市公司92家(要統(tǒng)計(jì)近兩年信息披露違規(guī)以及ST、*ST公司82家，以此進(jìn)行有關(guān)我國(guó)上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的實(shí)證研究。
四、獨(dú)立董事監(jiān)督有效性的實(shí)證分析
（一）相關(guān)假設(shè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析
（1）獨(dú)立董事比率(獨(dú)立董事數(shù)目/董事會(huì)成員總數(shù))。
如表1所示，所有觀察數(shù)據(jù)樣本中最小值為0，最大值為49.99，說明隨著我國(guó)上市公司內(nèi)部治理機(jī)制的演進(jìn)，內(nèi)部董事和獨(dú)立董事的比率越來越高，獨(dú)立董事比例從2002年的每年21.46%增加到2009年的41.98%。
（4）獨(dú)董規(guī)模描述性統(tǒng)計(jì)。
如表4，上市公司獨(dú)董規(guī)模即獨(dú)立藍(lán)事的總?cè)藬?shù)從2002年的3.16增加到2009年的3.19，獨(dú)董規(guī)模在逐年的提升。
（5）持股關(guān)聯(lián)董事比率。
如表5所示，上市公司持股關(guān)聯(lián)董事比率呈逐年降低趨勢(shì)。影響關(guān)聯(lián)董事比率的因素主要有兩個(gè)原因：第一，政策限制。2002年，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)了相關(guān)政策，限制上市公司高管、董事持有公司股份的比率，因此，影響到關(guān)聯(lián)董事持股的比率。第二，隨著我國(guó)上市公司內(nèi)部監(jiān)督治理機(jī)制的不斷完善，獨(dú)立董事的比率逐漸上升，與此同時(shí)，關(guān)聯(lián)董事的比率也就相應(yīng)地降低。由于二者占董事會(huì)的比例是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，隨著獨(dú)立董事制度的不斷加強(qiáng)，關(guān)聯(lián)董事的比例肯定會(huì)相應(yīng)地降低。但是，為了更好地體現(xiàn)大股東的意志，不應(yīng)該繼續(xù)降低關(guān)聯(lián)董事的持股比例。
（二）方差分析
為了進(jìn)一步分析公司內(nèi)部監(jiān)督有效的樣本公司和公司治理無效的樣本公司評(píng)價(jià)指標(biāo)均值之間有無顯著性的差異，本文對(duì)選定的363家監(jiān)督有效的樣本和174家監(jiān)督無效樣本指標(biāo)均值進(jìn)行了T-檢驗(yàn)，如表6。
從表6可以看到，獨(dú)立董事比率、董事會(huì)次數(shù)、次級(jí)委員會(huì)設(shè)置、獨(dú)立董事規(guī)模的P值是顯著的，均小于0.05，所以該樣本指標(biāo)是顯著性差異，是衡量公司內(nèi)部獨(dú)立董事監(jiān)督有效性的重要依據(jù)。
（三）回歸分析
為便于分析，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行編碼，見表7。
（2）結(jié)果分析。
根據(jù)前文的假設(shè)，被解釋變量與解釋變量的回歸結(jié)果見表8 。
根據(jù)分析結(jié)果可以看出，Y1、Y2、Y3、Y4的Z統(tǒng)計(jì)量均大于2，且prob
五、結(jié)論
從以上研究可以看出，隨著我國(guó)獨(dú)立董事制度的不斷完善，我國(guó)獨(dú)立董事的監(jiān)督效果也在不斷加強(qiáng)，但對(duì)于我國(guó)上市公司來講，應(yīng)進(jìn)一步完善次級(jí)委員會(huì)的建設(shè)，如薪酬委員會(huì)、戰(zhàn)略委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等，聘請(qǐng)相關(guān)的專業(yè)人士加強(qiáng)對(duì)公司各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。同時(shí)，完善獨(dú)立董事的選聘、考核機(jī)制，使獨(dú)立董事不流于形式。
注釋：
①獨(dú)立董事的特別職權(quán)包括:（1）重大關(guān)聯(lián)交易應(yīng)由獨(dú)立董事認(rèn)可后，提交董事會(huì)討論；以及向董事會(huì)提議聘用或解聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所、向董事會(huì)提請(qǐng)召開臨時(shí)股東大會(huì)或董事會(huì)、獨(dú)立聘請(qǐng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)等。（2）獨(dú)立董事行使上述職權(quán)應(yīng)當(dāng)取得全體獨(dú)立董事的1/2以上同意；（3）如果上市公司董事會(huì)下設(shè)薪酬、審計(jì)、提名等委員會(huì)的，獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)在委員會(huì)成員中占有1/2以上的比例。同時(shí)《上市公司治理準(zhǔn)則》規(guī)定，審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)是：審查公司的內(nèi)控制度、監(jiān)督公司的內(nèi)部審計(jì)制度及其實(shí)施、提議聘請(qǐng)或更換外部審計(jì)機(jī)構(gòu)、審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露、負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)之間的溝通。
②審計(jì)委員會(huì)主要是對(duì)公司財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、合法性、經(jīng)營(yíng)過程、內(nèi)部控制進(jìn)行全面的監(jiān)督。提名委員會(huì)主要負(fù)責(zé)尋找優(yōu)秀的高層管理人員，以及將董事改選或候選名單向股東大會(huì)提交。報(bào)酬與考核委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)公司董事及高管人員進(jìn)行激勵(lì)和考核，從而制定相應(yīng)的薪酬以及股票期權(quán)等。戰(zhàn)略委員會(huì)主要負(fù)責(zé)制定公司發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)，監(jiān)督高管人員的執(zhí)行情況。
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The Effectiveness of Independent Directors in Our Listed Companies
HANG Gang, LI Sui-cheng
(School of Management, Xi'an University of Technology, ShanXi Xi'An 710045,China)
