時間：2023-06-04 10:48:10
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇集體土地租賃合同，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、辦理“兩證”的原則
盤活存量資產，有利改制；簡化手續，規范收費；方便企業，有利發展。在充分考慮鄉鎮企業發展歷史的特殊性、堅持合法的前提下加快辦理步伐。
二、辦理“兩證”的范圍
市區范圍內鄉(鎮)、村辦集體工業企業(以下簡稱鄉鎮企業)改制為股份有限公司、有限責任公司、股份合作制企業、私有企業、租賃經營和實施出售、兼并、合并、破產等(以下簡稱為改制)，對符合環境保護、城市規劃要求的工業企業生產性用房及用地可辦理“兩證”。涉及原使用的土地、房屋資產處置，應按本意見規定進行土地、房屋資產處置。
三、土地資產處置及其土地使用證的辦理
(一)*市土地行政主管部門負責市區鄉鎮企業改制土地資產處置的審批管理工作。各區土地行政主管部門負責具體實施。未經市土地行政主管部門依法審批，擅自進行鄉鎮企業土地資產處置的行為無效，改制后企業的土地使用權不受法律保護。
(二)鄉鎮企業改制進行土地資產處置，應符合以下條件：
1、土地使用權屬必須合法無爭議，并已辦理土地登記，持有合法的土地使用權證書。
2、改制后的建設用地必須符合城市總體規劃和鄉鎮土地利用總體規劃。
對于違法占用的土地或通過土地非法交易等途徑非法取得的土地使用權，應當按照國家和省、市有關土地確權的規定，經依法處理并補辦用地審批手續后確定土地使用權，依法取得土地使用證后，方可按本規定申請進行土地資產處置。尚未進行土地登記的，企業應向土地所在地的區土地行政主管部門申請確權，由區土地行政主管部門負責地籍調查和初審后報市土地行政主管部門審核并由市土地行政主管部門出具土地權屬證明。
(三)鄉鎮企業改制涉及的土地使用權，有下列情形之一的，應依法補辦征用手續并
按土地使用權出讓方式進行處置：
1、企業整體連同土地使用權轉讓或進行不動產分割轉讓涉及土地使用權轉讓的；
2、改制后企業由本集體經濟組織以外的經濟組織或單位控股的；
3、改制后改變原土地批準用途需重新建設的(房地產項目建設用地除外)。
鄉鎮企業改制后改變土地批準用途，進行房地產開發建設的，按《關于進一步深化國有土地有償使用制度改革推行土地使用權招標拍賣出讓的通知》(杭政19號)執行。
通過土地出讓方式處置土地使用權的，由受讓者依法辦理土地征用手續和土地出讓手續，繳納土地使用權出讓金。改制企業以出讓方式取得的土地使用權，可依法進行轉讓、出租、抵押。
4、鄉鎮企業改制需要將集體土地依法征為國有土地的，應當提供下列資料：
(1)建設用地呈報表(村及鄉鎮、區政府蓋章)；
(2)改制企業的批文(由各區的鄉鎮企業行政主管部門負責批復)；
(3)征地協議書；
(4)建設用地規劃許可證及附圖。
(四)鄉鎮企業在改制時，集體土地所有者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其它附著物租賃給改制企業的，涉及的土地使用權，可采取租賃方式進行處置。
采取租賃方式處置土地使用權的，作為集體所有土地所有權代表的鄉(鎮)或村集體經濟組織要與承租企業(改制企業)簽訂土地租賃合同。
集體所有土地租賃合同文本由市土地行政主管部門統一制訂。
以租賃方式取得的土地使用權不得擅自轉讓、轉租和抵押。如確有需要，應經出租方同意并依法補辦有關手續后才能進行。
(五)鄉鎮企業改制為股份合作制企業或有限責任公司，由作為集體土地所有權代表的鄉(鎮)或村集體經濟組織控股的，所涉及的土地使用權允許以集體土地使用權作價人股。但其土地使用權入股的價格需經有土地評估資質的土地評估機構評估，并經市土地行政主管部門確認。同時，以土地使用權作價入股的，由相應的集體經濟組織按股收取紅利。
以集體所有土地使用權作價入股方式處置的，其土地所有權性質不變。企業終止時，土地使用權仍歸原集體所有者。
作價入股的集體土地使用權不得擅自轉讓、出租，不得擅自改變土地用途。
作價人股的集體土地使用權作為企業的法人財產可以抵押，抵押時應按國家關于集體土地抵押的有關規定辦理審批手續。抵押權人處分抵押物時，須先補辦征用、出讓手續，補交土地出讓金或以處分集體抵押物所得價款先行抵交出讓金。
(六)使用劃撥國有土地使用權的鄉鎮企業改制時，經主管該企業的鄉(鎮)或村集體經濟組織同意后，由改制后企業按現行企業改制土地資產處置的有關規定補辦土地使用權出讓或國有土地租賃手續、補繳土地出讓金或按年繳納土地租金。
補辦土地出讓手續后的土地使用權可以依法轉讓、出租、抵押。
補辦國有土地租賃手續后的土地使用權轉讓、抵押按《*市國有土地租賃管理辦法》的有關規定執行。
(七)以土地出讓方式取得國有土地使用權的鄉鎮集體企業改制時，可以依法轉讓、出租給改制后的企業使用或作價入股。土地使用年限為土地出讓年限減去原鄉鎮企業使用年限后的剩余年限。
(八)鄉鎮企業改制土地資產處置的具體程序：
1、申請。鄉鎮企業向區土地行政主管部門提出土地資產處置的申請，以出讓方式處置的，還應向市規劃部門申請辦理規劃批準手續。
2、權屬確認。企業所在地的區土地行政主管部門在收到企業申請后15個工作日內完成企業用地地籍調查和初審后(有權屬糾紛的除外)，報市土地行政主管部門審批，市土地行政主管部門在7個工作日內完成審批工作。
3、地價評估和確認。企業委托具有土地估價資質的評估機構進行地價評估。企業持土地價格評估報告向市土地行政主管部門申請評估結果確認，市土地行政主管部門在川個工作日內完成地價確認工作。
4、處置方案擬訂。由企業所在的區土地行政主管部門會同該企業擬訂土地處置方案，明確處置方式。如需補辦土地征用手續的，按國家、省土地管理法律、法規的規定補辦征用手續，在報送土地資產方案時一并報送補辦征用的有關材料。
5、方案審批。采取補辦土地征用、出讓、國有土地租賃、土地使用權作價入股的，市土地行政主管部門根據區土地行政主管部門的初審意見，批復有關處置方案。如需辦理征用的，一并補辦征用土地審批手續。采取集體所有土地租賃方式處置的，由市土地行政主管部門負責方案批復，由企業所在區的土地行政主管部門負責具體實施，并辦理有關審批手續，在審批后由區土地行政主管部門負責將有關租賃合同及審批資料報市土地行政主管部門備案。
6、簽訂合同或協議。企業根據批準的處置方案，按批復意見簽訂協議或合同。辦理國有土地使用權出讓、租賃或作價入股的，要與市土地行政主管部門簽訂土地出讓或租賃合同等有關手續；辦理集體土地使用權租賃的，要與集體土地所有者簽訂集體土地使用權租賃合同；辦理作價人股的，集體土地所有者要與企業簽訂作價人股協議。
7、土地登記發證。使用國有土地的企業辦理土地登記手續，可直接向市土地行政主管部門辦文窗口申請辦理土地登記；使用集體土地的企業，可向土地所在地的區土地行政主管部門申請登記，經區初審后，報市土地行政主管部門審批。
(九)集體土地資產處置的有關政策措施：
1、土地使用權以出讓方式處置的，企業改制后將集體土地征為國有辦理土地出讓手續，且不改變用途并不重新建設的，由改制企業繳納土地出讓金，其土地出讓金按評估確認價的20％繳納，并按“收支兩條線”的原則，除土地復墾基金(每畝loo00元)及土地出讓業務費(按出讓金的1％計)外，其余由市財政按70％的比例返還給企業，并用于職工基本養老保險。該資產的最后處置權屬于國家。
2、鑒于歷史原因，對改制企業補辦規劃、土地、房產等手續時，屬企業生產性用途的可免收市政配套費，參照國有企業改制的有關政策，減半收取其它規費、手續費。
3、為有利于企業發展，土地征用費的標準適當低于撤村建居的標準，同時，企業過去已付的租用費可抵扣土地征用費。
4、以集體土地租賃方式處置的，土地租金按評估確認價的20％乘以土地還原利率(按4％)確定。土地租金逐年繳納，標準自合同簽訂之日起五年不變，五年后每三年調整一次，每次調整’幅度不超過原租金的20％。租金由鄉鎮村集體經濟組織負責收取，主要用于鄉鎮或村基礎設施、公益事業的建設，不得移作他用。
5、以集體土地使用權作價入股方式處置的，其作價入股額按土地評估確認價的80％確定。
(十)改制后企業若需改變原土地用途，須報經市規劃部門和市土地行政主管部門批準，重新補辦有關手續，補繳土地有償使用費等費用。如需改變用途進行房地產開發建設，必須統一納人政府土地儲備庫，實行土地使用權招標或拍賣出讓。
四、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證的辦理(市規劃局辦理)
(一)辦理建設用地規劃許可證的資料：
1、市土地行政主管部門開具的企業改制聯系單；
2、1/1000地形圖兩份，用鉛筆線劃出用地范圍，并向規劃院四線室申請劃出規劃控制線；
3、土地使用權證(復印件)；
4、填寫預審表和建設用地規劃許可證申請表。
(二)辦理建設用地規劃許可證的流程：
1,憑以上資料報送總窗口；
2、綜合處預審后，根據內容報處、局審正；
3、預審后轉各業務處室，辦理規劃用地許可證手續；
4、辦理完畢后報送總窗口，核發建設用地規劃許可證(或填寫市土地行政主管部門聯系回執單)。
(三)辦理建設工程規劃許可證的資料：
1、改制后的土地使用證(土地呈報表)；
2、建設項目實測1／500地形圖兩份(詳細注明占地面積、建筑幢數、層次、建筑面積準確數字)；
3、竣工圖二套(含建施平面、剖、竣工圖，并有設計單位蓋章)；
4、有消防、環保、質監部門的書面審核意見；
5、違法建筑行政處罰證明及補交規費證明件；
6、填寫建設工程規劃許可證申請表。
(四)辦理建設工程規劃許可證的流程：
1、上述資料報送總窗口受理；
2、由綜合處送有關業務處室并報局進行規劃定性，確定是否允許補辦建設工程規劃許可證；
3、如確定允許補辦，則到法規處接受違法建筑處罰，并到有關部門辦理交納規費手續；
4、交納罰款和規費后，憑單據及補辦資料由法規處報送總窗口受理，轉各業務處室和局領導審查批準補辦建設工程規劃許可證手續；
5、由總窗口核發建設工程規劃許可證。以上資料齊全后，在15個法定工作日內辦理完畢。
五、房屋所有權證的核發
(一)鄉鎮工業企業無論以何種方式進行改制，改制前應有合法有效房屋權屬憑證，不具備房屋權屬憑證，必須依法補辦，并取得房屋所有權證。由市房產管理部門核發權證。
(二)房屋所有權證的辦理。
l、*年12月9日前，經批準建造的房屋，應按規劃部門建房批準文件和用地審批手續，受理登記核發權證。未經批準建造的房屋可出具房屋建造年份、用途、用地狀況及負有法律責任的具結，經鄉(鎮)政府證明報市規劃部門審核同意，由市房產管理部門受理登記、核發權證。
2、*年12月10日以后經批準建造的房屋，在提交建設項目批準文件、土地使用證、建設工程規劃許可證(建筑許可證)、竣工驗收證明后，受理登記、核發權證。未經批準的，應按規劃部門和土地管理部門的審批程序，經行政處罰后，補辦有關手續，憑補辦批淮文件受理登記。
在批準用地范圍內，對少批多建房屋的超批準建房面積部分，經規劃管理部門行政處罰和規劃審核補證后，受理登記。
凡在*年*市區開展房屋所有權總登記至今，已領取房屋所有權證的，根據房屋驗換證管理實施辦法辦理換證手續，領取新的房屋所有權證。其中房屋所有權主、客體已發生變化的應持有效憑證，辦理房屋轉移、變更登記。
(三)房屋租賃管理。
凡涉及房屋租賃事宜的，房屋租賃出租人和承租人應簽訂書面租賃合同，約定租賃期、租賃用途、租賃價格、修繕責任等條款，以及雙方的其他權利和義務，并向企業所在地的區房產管理部門登記備案。
六、其它事項
(一)西湖風景名勝保護區鄉鎮企業的土地使用證和房屋所有權證的登記發放，按西湖風景名勝保護區的規定執行。
出租方：___________________________（以下簡稱甲方）
承租方：___________________________（以下簡稱乙方）
根據《_________農民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》和國家、省、市有關法律、法規、甲乙雙方本著平等、自愿、有償的原則，訂立本合同。
第一條 甲方出租給乙方的集體建設用地使用權的地塊位于______________（詳見《土地使用證》附件），面積為_________平方米（合_________畝），其宗地位置與四址范圍如甲，乙雙方確認的附圖所示。
第二條 本合同項下出租地塊用途為_________.乙方承租后必須按規定用途使用土地，如需變更用途，須經甲方及當地建設規劃主管部門同意，甲乙雙方協商調整年租金后，向_________國土資源局申請辦理用途變更手續。
第三條 本合同項下的土地使用權租賃期自_______年______月______日起至_______年______月______日止。
第四條 本合同項下的土地使用權的年租金為每平方米________元人民幣，年租金總額為________元人民幣。乙方應于每年 ______月______日前向甲方按時繳納年租金。首次年租金從簽訂本合同之日起的______天內繳清，年租金不足半年的按半年計收，超過半年的按全年計收。
乙方不按時支付年租金的，從滯納之日起，每日按應付款額的______‰向甲方交納滯納金。超過六個月不支付年租金的，甲方有權收回出租的土地使用權。
第五條 在本合同生效之日起15天內，甲乙雙方應向_________國土資源局申請辦理租賃登記手續，甲方領取土地使用權出租許可證，乙方領取土地使用權承租證明書。
第六條 土地使用權租金的調整，每隔_________年調整一次，每次調整幅度為百分之______.租金標準調整時，甲乙雙方應簽訂變更協議，乙方應按新的標準繳納年租金。
第七條 乙方依據本合同租賃方式取得的土地使用權不得轉讓，轉租，抵押。如需轉租的，須經甲方書面同意，雙方簽訂轉租合同后到_________國土資源局辦理有關變更手續。
第八條 乙方在接受租賃場地移交手續后，應妥善保護界樁，不得私自移動。界樁遭受損壞或移動應及時報告甲方重新埋設，測繪費和界樁費由乙方支付。
第九條 乙方在租賃場地上需要新建，擴建或翻建建筑物，須經甲方書面同意，并按規定辦理有關報批手續，雙方應簽訂土地租賃期滿后承租方新建建筑物的處置協議。
第十條 土地租賃期滿，本合同同時終止履行，乙方應向_________國土資源局交還土地使用權承租證明書，辦理土地使用權租賃注銷登記手續。對該地塊內乙方投資建設的建筑物，附著物，應按雙方簽訂的處置協議，在本合同終止之日起的60天內處置完畢，逾期未處置完畢的，由_________ 國土資源局向乙方發出書面處置通知。
租賃期滿乙方如需繼續使用該地塊的，須在期滿前六個月內向甲方提交續租申請，由甲乙雙方重新簽訂土地使用權租賃合同，向_________國土資源局申請辦理續租登記手續。
第十一條 乙方因提前終止經營等原因，需提前終止租賃合同的，應向甲方支付相當于三個月租金總額的違約賠償金。
第十二條 依據本合同依法使用的集體非農業建設用地使用權受法律保護。在特殊情況下，因國家和農村集體社會公共利益需要，集體土地所有權者報經 _________國土資源局審核和_________人民政府批準后，可以提前收回出租的土地使用權，集體土地所有權者根據土地利用現狀，給予承租方相應的補償。
第十三條 本合同訂立，效力，解釋，履行及爭議的解決，適用中華人民共和國法律，法規。因執行本合同發生爭議，由爭議雙方協商解決，協商不成的，可向租賃地塊所屬轄區人民法院。
第十四條 本合同未盡事宜，依據有關法律，法規，政策等，雙方可簽訂補充協議，作為合同附件，附件與本合同具有同等法律效力。
第十五條 本合同經雙方法定代表人簽字蓋章，報_________人民政府批準后生效。
第十六條 本合同一式五份，甲乙雙方各執兩份，一份交_________國土資源局存檔。
第十七條 本合同于______年_____月_____日在__________________簽訂。
甲方（蓋章）_____________
乙方（蓋章）____________
代表（簽字）_____________
代表（簽字）____________
聯系地址：_________________
聯系地址：________________
郵政編碼：_________________
郵政編碼：________________
聯系電話：_________________
聯系電話：________________
電傳：_____________________
電傳：____________________
開戶銀行：_________________
開戶銀行：
________________
帳戶名稱： ________________
帳戶名稱：________________
帳號：_____________________
論文內容提要:物權法第142條的但書內容應當指國有土地租賃權為建筑物所有權的正當根據。市政公共設施所有權、職工購買的公有住房都應當以建設用地使用權為其正當根據。筑物所有權須以土地權利為其正當根據。土地權利可以是建設用地使用權、宅基地使用權,也可以是集體土地所有權、集體土地使用權,還可以是國有土地租賃權。
論文關鍵詞:土地權利/建筑物所有權/國有土地租賃權
一、問題的提起
案例一:農戶甲取得A地的宅基地使用權后,舉家到B市販賣蔬菜,鄰居農戶乙出資在A地建造住房,竣工后聲稱擁有該住房的所有權。甲對此持有異議,并訴至法院,請求確認該住房的所有權。
案例二:甲房地產公司擁有A地的國有土地使用權,因缺少資金而與乙公司簽訂合作協議,約定乙公司投入3000萬元人民幣,建成的商品房由乙公司取得三分之一的所有權,甲房地產公司擁有三分之二的所有權。后因雙方發生爭議,甲房地產公司告知乙公司,建成的商品房全部歸屬于自己。乙公司堅持自己擁有三分之一的商品房所有權,并訴至法院。但該項合作協議被認定為名為合作實為拆借資金,歸于無效。在這種情況下,建成的商品房所有權歸屬于誰？
案例三:甲機關擁有一宗行政劃撥的國有土地使用權,規劃用途為建造職工食堂和停車位。甲機關和乙公司簽訂合作建房協議,約定甲機關出資該國有土地使用權,并負責將土地手續合法化；乙公司建房的全部資金；建成的酒樓由雙方各取得二分之一的所有權。直至該酒樓建成并開始營業,甲機關也沒有將行政劃撥的國有土地使用權變性為出讓的國有土地使用權。后來,雙方發生糾紛,甲機關請求確認合作建房協議無效,建成的酒樓歸其所有。解決上述紛爭,確定建筑物所有權歸屬于誰,涉及到當事人的協議、資金投入、國有土地使用權、宅基地使用權各種因素,哪種因素起關鍵性的作用？需要回答。
二、建筑物所有權必須以地權為其正當根據
建筑物所有權不可能憑空孤立存在,必須以地權作為自己的正當根據。其道理在于:自羅馬法以來,法律奉行土地吸收地上物的原則,尚未收割的農作物、生長于土地上的樹木、豎立于土地上的建筑物都屬于土地的成分,甚至于落在土地上的小鳥都要如此認定。這固然周到地保護了土地所有權人的利益,可也阻礙了人們投資于他人的土地且保有建筑物所有權的熱情和行為,衡平地協調土地所有權人和投資于土地的非所有權人之間的利益,讓土地所有權人僅僅取得非所有權人利用土地的對價,使非所有權人保有建造在他人土地上的建筑物的所有權,法律創設了地上權制度,只要非所有權人在他人的土地上取得地上權,建筑物便不被土地所吸收,而是與地上權相結合,成為地上權人的所有物。
我國法借鑒了這種思想及路徑,但沒有采用地上權的稱謂,而是使用了宅基地使用權、集體土地使用權、國有土地使用權、建設用地使用權等概念。其中,宅基地使用權作為農戶在集體所有的土地上建造住房并保有住房所有權的正當根據,集體土地使用權作為鄉鎮企業建造建筑物并保有所有權的正當根據,在廣東省也能作為中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資獨資企業等建造建筑物并保有所有權的正當根據,國有土地使用權作為在國有土地上建造建筑物并保有所有權的正當根據。
筆者認為,這三種情形都不宜作為《物權法》第142條但書所包含的內容,首先分析第一種情形。（1）建筑物所有權以地權為其正當根據,乃古今中外的立法例及其理論所共認,是衡平土地所有權和土地利用人之間利益關系的最佳模式,沒有充分的理由不宜輕易放棄,何況《物權法》已經貫徹了這種理念,設置了相應的法律制度,如建設用地使用權、宅基地使用權等。（2）設置例外,得有充分的必要性和正當性,否則,任其存在會破壞整體及其和諧要求,在法律制度領域就是破壞法制的統一。某些專家所理解的《物權法》第142條但書所包含的三種情形（例外）,缺乏必要性和正當性,不宜存在。這三種情形完全可以而且能夠按照建筑物所有權以地權為其正當根據的思路加以解決,這從下文的分析中可以明了。
首先,由開發商在房地產項目開發中配套建設的市政公共設施,可以甚至必須歸國家所有。其處理方式可由若干類型,其一,在建設用地使用權出讓金合理并已被土地資源管理部門收取的情況下,市政出資由開發商負責建設市政公共設施,但不減少開發商所應支付的建設用地使用權出讓金的數額,國家取得這些設施的所有權,但無相應的建設用地使用權；其二,市政出資由開發商負責建設市政公共設施,就該設施的基地部分,減少開發商所應支付的建設用地使用權出讓金的數額,國家取得這些設施的所有權,同時享有相應的建設用地使用權；其三,開發商支付全部的建設用地使用權出讓金,承擔建造市政公共設施的費用,國家無償取得這些設施的所有權,同時享有相應的建設用地使用權；其四,開發商支付全部的建設用地使用權出讓金,承擔建造市政公共設施的費用,國家無償取得這些設施的所有權,但不享有相應的建設用地使用權；其五,開發商取得行政劃撥的建設用地使用權,承擔建造市政公共設施的費用,國家無償取得這些設施的所有權,但不享有相應的建設用地使用權。最后的類型是實務中較為常見的現象。分析比較上述五種類型,第一種處理類型存在著兩個缺點,一是不符合建筑物所有權必須以地權為正當根據的原理,二是國家變相地占用了開發商的部分建設用地使用權,有違公正。第三種類型雖然符合建筑物所有權以地權為正當根據的原理,但國家侵占了開發商的合法利益,不可取。第四種和第五種類型既不符合建筑物所有權以地權為正當根據的原理,又不是恰當的利益分配,同樣不可取。第二種類型符合房地權屬間的規則,妥當地處理了各方的利益關系,最為可取。由此可知,所謂《物權法》第142條但書的第一種情形已被排除出去。
其次,分析第二種情形不宜作為《物權法》第142條但書所包含的內容。由于各個機關、國有企事業單位的職工取得的工資及獎金遠遠低于給國家和社會所做的貢獻,在公房改制過程中,購買公房時有福利的因素,不但房價款低于市場價格,而且免交了土地使用權出讓金。這是應當的。同時,限制職工的房屋所有權的某些效力,也是合理的。但是,限制購房職工的權利,并不意味著非得剝奪購房職工的建設用地使用權不可,并不意味著非得破壞建筑物所有權以地權為正當根據的基礎性原則不可。我們完全可以選擇一條代價較低且公平合理的模式平衡各方的利益關系。在筆者看來,最佳的模式應當是,職工依法及政策購買單位的公房時,同時取得房屋的所有權及其基地的建設用地使用權,盡管不支付建設用地使用權出讓金；但若把該房屋出賣或互易與他人,則應當分區情況,按照《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》關于“職工以成本價購買的住房,產權歸個人所有,一般住用5年后可以依法進入市場,在補交土地使用權出讓金或所含土地收益和按規定交納有關稅費后,收入歸個人所有”（第21條第2款）的規定處理；或者按照該法關于“職工以標準價購買的住房,擁有部分產權,即占有權、使用權、有限的收益權和處分權,可以繼承。產權比例按售房當年標準價占成本價的比重確定。職工以標準價購買的住房,一般住用5年后可以依法進入市場,在同等條件下,原售房單位有優先購買、租用權,原售房單位已撤銷的,當地人民政府房產管理部門有優先購買、租用權。售、租房收入在補交土地使用權出讓金或所含土地收益和按規定交納有關稅費后,單位和個人按各自的產權比例進行分配”（第21條第3款）的規定處理。更應注意的是,應當按照該法關于“職工購買住房,都要由房產管理部門辦理住房過戶和產權移轉登記手續,同時辦理相應的土地使用權變更登記手續,并領取統一制定的產權證書”的規定處理。十分明顯,國務院的行政法規是強調房屋所有權以土地使用權（建設用地使用權）為正當根據的,而非承認房屋所有權脫離建設用地使用權等地權而憑空存續的。
三、《物權法》第142條但書的應有內容
以上分析,并不意味著《物權法》第142條的但書形同虛設,只是說它另有內容。在筆者看來,其內容應當是土地租賃權可以作為建筑物所有權的正當根據。其理由有二:（1）國土資源部于1999年8月1日了《規范國有土地租賃若干意見》,其中第4條規定:“國有土地租賃可以根據具體情況實行短期租賃和長期租賃。對短期使用或用于修建臨時建筑物的土地,應實行短期租賃,短期租賃年限一般不超過5年；對需要進行地上建筑物、構筑物建設后長期使用的土地,應實行長期租賃,具體租賃期限由租賃合同約定,但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年期。”這就明確承認了建筑物所有權得以國有土地租賃權為其正當根據。當然,筆者注意到《,規范國有土地租賃若干意見》第1條第3款也規定“:對原有建設用地,法律規定可以劃撥使用的仍維持劃撥,不實行有償使用,也不實行租賃。對因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途后依法應當有償使用的,可以實行租賃。對原有建設用地,法律規定可以劃撥使用的仍維持劃撥,不實行有償使用,也不實行租賃。對因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途后依法應當有償使用的,可以實行租賃。對于新增建設用地,重點仍應是推行和完善國有土地出讓,租賃只作為出讓方式的補充。對于經營性房地產開發用地,無論是利用原有建設用地,還是利用新增建設用地,都必須實行出讓,不實行租賃。這清楚地表明國有土地租賃權不得作為商品房所有權的正當根據。就是說,作為解釋論,把國有土地租賃權作為建筑物所有權的正當根據,列為《物權法》第142條但書的內容,只能是非經營性房屋所有權以國有土地租賃權為正當根據。（2）日本等國家或者地區,以土地租賃權作為建筑物所有權的正當根據的情形不在少數,其中一個重要原因是租金相對于地上權的代價而言較低。代價低卻能夠保有建筑物所有權,何樂而不為呢？！這應當引起我們的重視。
關鍵詞：加油站；用地；法律視角；管理
中圖分類號：TU249.6 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）03-0-02
加油站的地理位置在某種程度上決定其經濟效益，土地是加油站的基礎和根本，各大石油公司搶攤布局，開展加油站網點之爭，最根本的就是土地之爭。由于經營危險化學品的特性，加油站的建造受到國家嚴格控制，其用地取得在當今趨緊的土地管理政策下越趨困難，另一方面，加油站存量用地由于歷史原因存在較多的管理問題亟待理順和規范。從法律視角看，加油站用地的取得和存量管理需要做到合法合規、權屬清晰、手續完備、管理規范、風險可控。
一、加油站用地的特殊性和用地現狀
加油站用地屬于《土地利用現狀分類》中商服用地類的批發零售用地，不屬于人們通常認為的國家重點扶持的公共基礎設施建設項目用地。由于加油站本身的特殊性，其用地也受到較多的政策限制。根據國土資發[2002]229號《關于切實加強加油站用地管理的通知》規定，加油站用地自該通知下發之日(2002年7月19日)起列入限制供地類項目，一律實行有償使用，并按規定實行招標、拍賣。這意味著，加油站用地通過行政劃撥、協議出讓方式取得已成為歷史。加油站用地的門檻越來越高，根據上述通知，“凡未取得省級經貿部門核準的成品油零售經營資格、不符合城區和公路沿線加油站發展布局規劃的，不得批準供地”，要取得加油站用地，不僅企業自己要有經營資質，還得政府方面有規劃，在規劃之外通過其他渠道取得用地已幾無可能。隨著全國性的建設用地緊張，各地列入加油站選址規劃的用地也越趨緊張，這與招拍掛制度的結合，使得加油站用地的成本暴漲，如今幾千萬元取得一座加油站用地已不是稀罕事，而且許多城市特別是一線城市的城區已基本沒有供地用于建造加油站。于是，國內石油巨頭將目標瞄準現有存量社會加油站，大打加油站網點收購爭奪戰。而在石油巨頭內部，由于歷史原因，加油站用地性質存在多種形式，除了國有出讓地外，還有原來的國有劃撥地、授權經營地，有在網點收購或者與農村集體經濟組織聯營過程中形成的的集體建設用地，甚至因用地缺乏，許多加油站用地系向他人租賃所得，每年繳納租賃費。由于土地本身很強的政策性和明顯的法律屬性，不管是新建加油站用地的取得，網點收購還是加油站存量用地的管理，都涉及較多的法律問題。
二、加油站用地中存在的法律問題
1.加油站用地涉及的法律法規。我國現行土地管理主要有三大法律制度即土地權屬制度、土地用途管制制度、土地有償獲得制度，土地管理方面的法律法規較多，就加油站用地而言，涉及《土地管理法》、《物權法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以及國土資源部頒布的諸如《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》、《關于切實加強加油站用地管理的通知》等一系列規定和通知。
2.加油站用地存在的問題。主要體現在：一是用地手續不完備。企業未經批準，未履行全部手續或者辦理明顯有瑕疵的手續即占用土地建造加油站，未按照土地出讓合同履約等。二是用地性質違規。因無法拿到商服用地，企業可能會占用工業、教育科技文化用地建造加油站，對于城鄉結合部、城郊和農村地區，為了搶占市口，企業也可能會違規租用農村集體土地建造加油站，從而違反《土地管理法》第63條中 “農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設” 的規定。以上一和二的不當行為可能帶來行政處罰、停業整頓、收回土地、甚至吊銷營業執照等嚴重的法律后果。三是權屬登記不規范。存量用地權屬登記不規范帶來內部管理風險，比如加油站土地無證問題，加油站收購后土地權證未及時進行變更，聯營站土地作價入股方未將土地證轉移登記到聯營站名下，因企業變革等歷史原因加油站土地權證登記名稱與加油站現有工商名稱不一致問題等等，在不動產物權實行權屬登記，不登記不發生物權效力的法律制度下，以上這些登記不規范的問題會帶來土地權利主體缺位，物權瑕疵，影響物權權利行使，甚至帶來企業資產損失和其他經濟損失的風險。四是承租用地管理不到位，承租他人土地用于經營加油站，因土地無證，劃撥地出租未經批準，農用地、集體建設用地出租，出租人違規用地，違章搭建，未辦理租賃備案，未取得房地產租賃他項權證、租賃合同約定不明等問題帶來工商年檢通不過、失去經營網點、引起糾紛訴訟、造成經濟損失等風險。
三、加油站用地規范管理與風險防控
1.新增用地管理。新增用地管理的原則是手續齊全規范、避免違法用地。加油站新增用地主要有兩種方式：通過招拍掛和通過加油站股權收購。
(1)招拍掛方式。以這種方式取得加油站建設用地，企業一般可以通過以下流程辦理：先查閱欲建加油站所在市、縣的土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和建設用地使用權出讓年度計劃，從當地土地管理部門公開信息渠道獲取土地招拍掛信息，有意向的持有關法律文件向當地土地管理交易中心提出書面申請，參與土地的招拍掛活動，競買成功后，簽訂成交確認書，付清成交價款，之后辦理土地預審、規劃審查、項目立案審查、環評等手續，經企業法律事務部門審核后簽訂土地使用權出讓合同，最后進行土地使用權初始登記。該種方式中，土地使用證是權屬證明也是最終目標，務必盡快辦理，憑此證方可辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證與建設工程施工許可證等加油站建設相關手續。
(2)股權收購方式。加油站所有資產含土地和房產一同收購，使加油站土地使用權收歸己有。該種方式下會遇到較多的法律風險，比如轉讓方主體不合格，未經共有人同意出讓共有資產，加油站房地產已被抵押而無法過戶，土地房產沒有產權證，建設手續不全，存在違規用地和違章建筑，轉讓方隱匿加油站面臨拆遷信息等。作為收購方應采取如下措施應對風險：
一是在收購前進行全面的盡職調查，發現以上問題及時采取應對辦法。比如發現關于抵押問題，須由加油站產權人做出無抵押承諾或解除抵押承諾，在發現加油站資產已被抵押的情況下，可視具體情況要求先期解除抵押，或在合同中具體約定解除抵押的方式、步驟。又如加油站違規用地，轉讓方采用簽訂土地租賃合同形式占用集體土地的，應在收購合同中，明確約定由轉讓方負責將該加油站的土地辦理為國有出讓性質和商業用途，并過戶到合同約定的使用人名下。加油站占用集體土地又不能辦理國有出讓手續的，必須具有政府部門批準的《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建筑施工許可證》等其他行政審批文件，才能降低風險損害發生的可能性。
二是盡快辦理土地房產過戶手續。加油站股權收購，價值比重最大的實際上就是土地和房產，而加油機、油罐等固定資產價值與其相比簡直不值一提。收購后，若土地不是登記在加油站名下的，企業盡快到房地產交易中心辦理房地產過戶手續，并移交涉及土地房產的各類檔案資料。如未及時辦理，將來一旦土地房產發生巨額增值，原轉讓方可能會反悔當初收購協議，致使雙方發生法律糾紛。
2.存量用地管理。存量用地管理的原則是做到權屬清晰、登記規范、使用科學。加油站存量用地主要有自有、聯營、承租三種方式。
(1)自有土地。自有土地有劃撥、授權經營、出讓三種。劃撥土地按照法律規定未經批準不得出租、抵押、轉讓，企業應注意因加油站歇業或關閉后，若加油站土地是劃撥地的，未經土地管理部門批準不得隨意處置，否則違法。授權經營地是國家將原劃撥地經評估按評估價轉增國家資本金后授權給國有控股公司使用的土地，注意授權經營地只能按照指定用途使用或出租給指定對象，企業無處置權，經批準同意轉讓的需補交出讓金。出讓地是企業向市、縣土地管理部門繳納土地出讓金后取得的一定期限內使用并可以自行轉讓使用權的土地。由于其具有最完整的權利，流通性好，對企業來來說最受歡迎也最容易管理，有條件的企業可以將原有劃撥地通過某種方式繳納出讓金后變為自有出讓地。目前石油企業自有出讓地由于歷史原因存在登記不規范的問題，主要有：
一是以前加油站整體收購后未及時辦理土地權利人轉移登記，致使土地權利人至今仍登記在被收購加油站的母體企業名下。這種情況風險在于，首先法律上只認可權證上的登記人為該土地權利人，造成收購方物權權利主體缺位，可能影響應有權利的行使，如轉讓方實體被消滅，更加難以辦理權利人轉移。其次，名義上的權利人可能會在實際權利人不知情的情況下將該土地及房產作抵押，若抵押人破產或被第三人行使抵押權等均可能造成該土地及房產被司法機關強制執行，影響加油站正常經營和權利主張，甚至可能造成地塊損失。再次是轉讓方因覬覦這些年土地大幅增值，可能以土地登記權利人的名義，通過訴訟方式主張退還收購款收回土地。最后如遇政府征收該土地上的房屋，收購方需要以房地產登記權利人名義或在其配合下才能獲得賠償，在談判中處于被動。對這種問題的解決思路是盡快補辦過戶手續，當然可能涉及土地增值稅、契稅、評估費等高額費用，如轉讓方不愿配合過戶或無法補辦，可以協商采取訂立協議的方式明確土地的實際權屬，從債權層面降低物權風險。
二是土地房產沒有權證。這種情況下，把該房地產作為注冊地的企業需要辦理營業期限續展、加油站開設非油業務辦理相關證照、實施企業更名等事項時，可能因無法提供房地產權屬證明被政府部門拒絕受理。如遇政府征收時，也可能因為無證遇到相關障礙。解決的思路是盡快分析原因，取得權屬證明，問題較大的可以委托專業中介機構辦理。
三是由于企業變革，土地登記名稱與加油站現有工商登記名稱不一致，這種情況下法律風險較小，因土地登記名稱下的企業要么是現石油企業的一致行動人，要么在企業變革中已經注銷，但是如果要規范登記，使土地登記名稱統一到工商名稱上來，需要查明兩者間的關系，視是否變更關系，股東是否有變化等不同而區分是變更登記還是轉移登記。登記方式的不同可能涉及差額巨大的稅費。
(2)聯營。聯營方以土地房產作價入股與石油公司成立加油站，按照《公司法》規定，該土地房產屬于聯營企業資產，應當將該土地房產過戶到聯營體名下，但現有聯營加油站中，存在較多未過戶的情況，可能帶來權益不清，出資不實，土地方擅自處分該土地房產等風險，建議協商聯營對方補辦過戶手續，但因近年來土地增值巨大，聯營方考慮自己利益可能會不同意，則建議以簽訂協議的方式明確土地房產的實際權屬，從債權層面降低物權風險。
(3)承租。加油站承租土地對于石油企業來說既無奈、又有不確定性和一定的風險。租賃土地的主動權在出租人手里，租金上漲，不再續租，提前結束租賃合同等會給承租人帶來不確定性，而出租人出現前文所述無土地房產權證等問題帶來管理風險和經營風險。特別是在工商登記政策收緊的情況下，以承租土地的地址為加油站注冊地的，在該加油站辦理營業期限續期等工商手續時，因無法提供他方的房地產權屬證明，工商部門可能會拒絕受理。對于加油站承租地管理，建議一是對出租人開展盡職調查，確定出租人主體合格，租賃標的合法合規。二是加強租賃合同管理，將可能遇到的風險通過合同約定來化解，比如為了固定較長的租賃期限，有些企業簽訂30年的租賃合同，但根據《合同法》租賃合同分則規定租賃期限最長為20年，后面10年無法受到法律保護，建議通過再簽一份租期為10年的合同，租賃期限從前份20年的合同結束之日起計算的方法解決租35年的問題，保證了加油站經營的連續性。二是完善租賃手續和相關文件，加油站應當向出租人索取土地權屬證明復印留存，或到土地房產交易中心調閱權屬信息。租賃事項應當備案，并辦理土地使用權出租他項權利登記，取得租賃他項權利證書，維護承租人權益。
參考文獻：
[1]中華人民共和國土地管理法[M].北京:中國法制出版社,2005.
[2]中國石化銷售企業土地管理實用手冊[M].北京:中國石化出版社,2010.
一、適用范圍
1、鎮范圍內，租用無房產證或租賃證的房產和無土地證的集體土地上的經營場所的招商引資企業，含新注冊及變更、遷入企業。
2、企業注冊地及財政級次均在鎮。
二、職責分工
1、所在村、社區及業主單位負責入駐企業的經營范圍、實力背景、投資門檻、稅收貢獻情等情況進行初審。
2、鎮經發辦負責對入駐企業的經營范圍、企業資質、投資門檻、稅收貢獻等情況進行審核及相關資料的備案存檔管理。
3、村鎮建設辦負責對經營場所的權屬及合法性等情況進行審核。
三、辦理流程
1、投資者如實填寫《區經營場地使用意見表》、《鎮經營場地入駐企業審核表》，并提供相關資料，經營場地所屬村、社區或業主單位對上述資料進行初審，同意后簽字蓋章。
2、鎮經發辦、村鎮建設辦按照各自責職分別審核上述資料的相關內容，同意后由負責人在《鎮經營場地入駐企業審核表》中相關欄目內簽字蓋章確認。
3、經分管鎮長同意并在《鎮經營場地入駐企業審核表》中簽字后，鎮黨政綜合辦在《區經營場地使用意見表》中相關欄目內蓋鎮政府公章。
4、投資者憑蓋章后的《區經營場地使用意見表》到區有關部門辦理后續相關手續。
四、相關資料
1、土地權屬證明復印件一份，需土地使用權人蓋章；
2、租賃合同原件一份；
3、入駐企業法定代表人身份證明復印件一份（新注冊公司需提供公司所有股東身份證明）；
4、《名稱預先核準通知書》（僅需新注冊企業提供）;
【關鍵詞】石油銷售企業 土地資產管理 風險及對策
一、石油銷售企業土地資產的特點
土地是一種重要的資源性資產，沒有土地，一切生產、經營活動就沒有立身之本。石油銷售企業的土地呈現宗數多分布散、閑置待用多、土地取得方式復雜多樣、管理難度大、取得和使用成本不斷上升等特點。宗地多分布散。不同于其他企業土地集中在某市或某縣的情況，銷售企業25000余宗土地分布在1400多個市縣，土地登記、租賃管理都要在當地進行，需要面對各級甚至是鄉政府的土地管理部門，而土地管理的地方特色比較重，各地經濟發展狀況不同，政府執行土地政策差異也很大。土地取得方式復雜多樣。新增用地通過招拍掛和股權收購取得，存量用地有自有、聯營、承租三種方式，自有土地又有劃撥、授權經營、出讓，由于歷史原因土地取得方式復雜多樣，用地存在風險。閑置待用多。企業空閑、廢棄及閑置待用土地2500宗，閑置面積2910萬平方米（約4.36萬畝），如何盤活低效土地資產是銷售企業土地管理的重點和難點。土地取得和使用成本不斷上升。加油站建設用地全部實行招拍掛方式后，由于競爭激烈使得土地取得成本不斷飆升，隨著國家對城鎮土地使用提高和地方執行政策到位，土地使用稅還將進一步上升。由于上述特點導致銷售企業遇到的復雜情況最多，集中管理的難度最大。
二、石油銷售企業土地資產管理存在的主要風險
（一）加油站用地存在法律方面的風險
用地手續不完備。企業未經批準，未履行全部手續或者辦理明顯有瑕疵的手續即占用土地建造加油站，未按照約定履行土地出讓合同。
用地性質違規。因無法取得商服用地，企業可能會占用工業、教育科技文化用地建造加油站，對于城鄉結合部、城郊和農村地區，為了搶占市口，企業也可能會違規租用農村集體土地建造加油站，以上不當行為可能帶來行政處罰、停業整頓、收回土地、甚至吊銷營業執照等嚴重的法律后果。
權屬登記不規范。存量用地權屬登記不規范帶來內部管理風險，加油站土地無證問題，加油站收購后土地權證未及時進行變更，聯營站土地作價入股方未將土地證轉移登記到聯營站名下等等，以上這些登記不規范的問題會帶來土地權利主體缺位，物權瑕疵，影響權利的行使，甚至帶來企業資產損失和其他經濟損失的風險。
承租用地管理不到位。承租他人土地用于經營加油站，因土地無證，劃撥地出租未經批準，農用地、集體建設用地出租，出租人違規用地，違章搭建，未辦理租賃備案，未取得房地產租賃他項權證、租賃合同約定不明等問題帶來營業執照到期后無法延期、新辦證照或行政許可事項受阻、失去經營網點、引起糾紛訴訟、造成經濟損失等風險。
（二）閑置待用土地存在政府收回的風險
根據土地管理法的有關規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪土地，連續多年未使用的，經原批準機關批準，可由縣級以上人民政府收回用地單位的土地使用權。石油銷售企業土地待用（空閑、廢棄、閑置）比較多，多數時間比較長，政府可能對待用閑置土地和低效使用土地可能實施政府無償收回和低價儲備辦法。銷售企業發展戰略調整關閉的油庫和加油站，待用土地中70%以上是劃撥土地和授權經營土地，轉讓、出租與合作開發均不同程度地受到國家土地政策限制。土地閑置待用的原因主要有以下幾類：
在計劃經濟時代，為保障本地石油市場的供應，大部分地市縣石油公司都有油庫。隨著中國石化的企業重組，對石油商品的物流不斷優化，按總部要求的逐步對市縣石油公司油庫進行關閉，原則上一個地區保留1-2座油庫。目前這些關閉的油庫多年，土地大多屬于劃撥地或授權經營，地段較偏遠處于城郊地帶或鄉鎮。
隨著城鎮的不斷擴張和交通系統建設的不料完善，由于因當地政府進行道路改造（拓寬道路、改變道路、修建高速公路）和城市規劃引起加油站關閉或遷址。關閉的加油站多年未營業。土地已經處于空閑、廢棄、閑置的待用狀態，一般屬于授權經營地。
由于2000年左右集團公司成立后，為搶奪市場、搶占網點或進行戰略性收購加油站，這些加油站（石油站）網點建設比較密集，相隔距離很近，單站經營量很小，考慮到營運成本等各種原因，關閉了加油站。
為減少管理層，隨著實行扁平化管理的地縣一體化到位后，縣級經營部大部分搬到了城區加油站辦公，原縣支公司辦公樓及其土地可能閑置。
（三）閑置土地房產出租存在法律、經濟、安全和環保等風險
租賃標的風險。閑置土地房產出租首先遇到的是該土地房產能否出租問題。租賃標的若是閑置的土地，則面臨被政府收回的風險，對外出租可能帶來違約問題。租賃標的若是劃撥土地及其地上建筑物，則未經縣級以上人民政府批準，不得出租；經批準出租的，應當將租金中的土地收益部分上交國家。租賃標的若是未取得建設工程規劃許可證，未經批準建設的臨時建筑等違法建筑，則根據有關規定租賃是合同無效。所以租賃標的審查，是避免閑置房地產出租風險的首要問題。
租賃合同風險。租賃合同簽訂是閑置土地房產出租最重要的工作，合同的完整性、規范性直接影響到租賃雙方的權利義務。很多風險、糾紛都是因為合同約定不明帶來的。承租主體合格問題，承租主體選擇不當，是造成租賃風險的根本原因。可能會出現租金收不回來、擅自裝飾裝修改擴建或擅自轉租等問題。租賃期限不明或過長也會導致合同糾紛。
承租人風險。承租人除了履約不能給出租人造成租金損失外，還可能由于其不當行為給出租人帶來連帶責任、無奈之下承租的本不該屬于自己的責任，造成企業無法預計的損失。承租人擅自改變用途、違章搭建和裝修不當、進行違法活動、產品質量不合格、安全環保不達標等方面出現問題，出租人都可能帶來連帶責任。
內部管理風險。管理人員可能收受賄賂、串通承租人壓低租金，降低準入門檻或資質要求，放松安全環保監管等均可能給企業帶來風險和損失。出租人企業標識未拆除即將房地產租給承租人使用，承租人的不當行為會被媒體誤認為出租人的行為等造成出租人聲譽負面影響。
（四）城鎮土地使用稅存在納稅風險。
土地量多面廣，信息不完整，等級確認難度大，稅額計算易出現差錯。主要是土地管理不到位、土地資料不齊全、縣市級的土地等級界定較為困難，無法全面核實等原因形成。
油庫、加油站等消防安全、綠化用地面積未能確認，影響土地稅的減免報批。石油化工行業因安全生產、經營的需要，消防等安全防范用地占總土地面積不小的比例。但由于油庫、加油站在原先建設時未能取得專門的、有明確顯示消防用地占地數量的相關證明或具體依據，申請減免土地稅困難較大。
租賃經營加油站土地使用稅風險。租賃經營站一直以來在成品油銷售活動中都占有較為重要的位置。目前，由于大部分租賃合同條款中均未對土地使用稅等做出明確規定由哪方承擔和繳納，其土地使用稅我方可能未按實際租賃面積按期繳納。
處于基建期間的土地數量較多，可能未納入計繳范圍。根據國家稅務局《關于印發〈關于土地使用稅若干具體問題的補充規定〉的通知》，對基建項目在建期間使用的土地，原則上應照章征收土地使用稅。
三、防范土地資產管理風險對策和措施
（一）強化加油站用地規范管理，防范用地風險
把好新增用地入口源頭關。新增用地通過招拍掛和加油站股權收購取得，管理原則是手續齊全規范、避免違法用地。
以招拍掛方式取得加油站建設用地。先查閱欲建加油站所在市、縣的土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和建設用地使用權出讓年度計劃，從當地土地管理部門公開信息渠道獲取土地招拍掛信息，有意向的持有關法律文件向當地土地管理交易中心提出書面申請，參與土地的招拍掛活動，競買成功后，簽訂成交確認書，付清成交價款，之后辦理土地預審、規劃審查、項目立案審查、環評等手續，經企業法律事務部門審核后簽訂土地使用權出讓合同，最后進行土地使用權初始登記。
股權收購方式取得加油站建設用地。加油站所有資產含土地和房產一同收購，使加油站土地使用權收歸己有。這種方式下會遇到較多的法律風險，比如轉讓方主體不合格，未經共有人同意出讓共有資產，加油站房地產已被抵押而無法過戶，土地房產沒有產權證，建設手續不全，存在違規用地和違章建筑，轉讓方隱匿加油站面臨拆遷、道路將改道之類影響加油站流量、影響加油站持續經營的信息等等。一是在收購前進行全面的盡職調查，發現以上問題及時采取應對辦法。二是盡快辦理土地房產過戶手續。
管好存量用地。加油站存量用地主要有自有、聯營、承租三種方式，自有土地有劃撥、授權經營、出讓三種。管理的原則是做到權屬清晰、登記規范、使用科學。
目前石油企業自有土地由于歷史原因存在登記不規范的問題，以前加油站整體收購后未及時辦理土地權利人轉移登記，致使土地權利人至今仍登記在被收購加油站的母體企業名下。要盡快補辦過戶手續，可能涉及土地增值稅、契稅、評估費等費用，如轉讓方不愿配合過戶或無法補辦過戶手續的，可以協商采取訂立協議的方式明確土地的資產關系、明確權屬問題，從債權層面降低物權風險。對無土地證情況要盡快分析查明原因，補齊相關文件和手續，重新辦證或取得相關權屬證明，問題較大的可以委托專業中介機構辦理。
聯營加油站土地，聯營方以土地房產作價入股與石油公司成立加油站，該土地房產屬于聯營企業資產，應當將該土地房產過戶到聯營體名下，但現有聯營加油站中，存在較多未過戶的情況，要協商聯營對方補辦過戶手續。
承租加油站土地。租賃土地的相關主動權在出租人手里，租金上漲，不再續租，提前結束租賃合同等會給承租人帶來不確定性，而出租人出現無土地房產權證等問題帶來管理風險和經營風險。對于加油站承租地管理，一是對出租人開展盡職調查，確定出租人主體合格，租賃標的合法合規。二是加強租賃合同管理，將可能遇到的風險通過合同約定來化解，三是完善租賃手續和相關文件，加油站應當向出租人索取土地權屬證明復印留存，或到土地房產交易中心調閱權屬信息。
（二）積極盤活閑置待用土地，提高資產利用率
企業存量土地十分稀缺珍貴，尤其授權經營地，是國家在特定時期對國企改革用地的一項政策支持。這些土地是銷售企業乃至中國石化集團發展的基礎性資源，無論是否閑置原則上都要予以保留。對暫時閑置待用的土地，要積極與地方政府和土地管理部門做好協調工作，盡量予以保留。為了讓企業產生效益最大化，提高資產利用效益，對每宗待用土地擬定了盤活方案，主要有以下六種方式。
結合實際業務需求重新啟用。如對已關閉的油庫改造成管道油庫的下載中轉庫或非油品的中心倉庫，對位目前置較好已關閉加油站進行投資改造提升形象重新開業，縣分公司成立后為提升企業形象從加油站搬回原辦公樓辦公。
集團公司內部劃轉。由集團公司根據實際業務需要統籌安排，將全系統的土地統一優化配置，企業建設需新征地的可首選使用或置換臨近企業的閑置用地，最大限度地發揮閑置土地的利用效率，在集團公司內部劃撥或轉讓。集團公司全資單位之間、企業內部全資單位之間的土地轉讓上報集團公司審批后采用無償劃轉的方式。內部劃轉土地應權屬清晰，轉讓雙方簽訂協議。
政府征收或置換。由于地方市政規劃、公益事業等原因必須拆遷或政府依法有償征收的土地，按照“占一補一、等價置換”的原則進行處理，特別是正在運營的經營網點拆遷時，按照“補一拆一，先建后拆、區位對待、補償到位” 原則置換成網絡建設用地，這是土地處置的首選方案。若確實沒有合適的建設用地可置換，按照市場評估價格有償征收。
出租盤活。對于有地面建筑物的閑置土地，可在保證收回土地使用稅和土地租金的前提下，采取對外出租的方式予以盤活；對于無地面建筑物的閑置土地，可出租給社會上其他單位作為臨時性簡易倉庫、養殖場、停車場、駕校等使用；為防范風險，回避土地出租，進行場地或資產出租。
對外轉讓。結合用地實際，按照國家規定以公開競價轉讓方式或協議轉讓方式處置土地。若繼續持有土地使用權將不利于維護企業土地權益時，可采取對外轉讓方式處置土地。土地轉讓要嚴格按照國家和集團公司有關規定公開對外披露轉讓信息，廣泛征集受讓方，嚴格審查參與受讓者的相關資質。按照主要使用權類型劃分，對出讓土地按照國家和地方政府土地管理相關規定對外轉讓；對劃撥土地要在征得地方政府土地主管部門同意的前提下，按照國家和地方政府土地管理相關規定對外轉讓；授權經營土地原則上不對外轉讓。
進行聯合開發。聯合開發包括土地作價出資、投資入股等。為降低風險，原則上要選擇國有或國有控股單位進行開發，要對開發形式、開發方案的可行性進行綜合分析論證，要充分征求當地政府規劃、城建等相關部門意見，依法合理規避開發連帶責任。方案報上級主管部門批準立項后進行土地處置。
（三）加強租賃管理，完善風險防控體系
建立風險識別與防控體系。資產管理部門與法律、財務部門共同研究，分析閑置土地房產租賃業務中可能存在的風險，并從風險發生的環節或領域等角度出發，結合業務實踐提出針對該風險的防范措施。同時對相關管理和業務人員進行培訓，增強他們風險意識，明確防范思路，確定規范的操作流程。
完善合同文本和審核流程。應規范合同的談判、起草、審批、簽訂、履行等一系列流程，制訂租賃合同標準文本，完善合同條款，把能預計到的情況盡量在合同中體現出來。加強合同主體審查，重點在資信和履約能力調查。簽約時可要求承租人提供“三證二表”即營業執照、稅務登記證、組織機構代碼證和最近一期的資產負債表、損益表。要保證標準合同使用率、合同的送審率、法律財務部門審核率達到100%。企業要用好合同的解釋權，發現存在較大風險時要及時終止租賃合同。
加強內部管理。完善租賃全過程管理，建立內控制度，租賃前應編制租賃業務計劃，按規定權限審批。建立包括承租人名稱、租賃房地產名稱、租賃價格、期限、用途、租金收取情況等內容的租賃管理臺賬。加強監督管理，定期對出租房地產進行查驗。
（四）加強土地使用稅相關事項管理，防范稅收風險
加強土地管理，確保土地使用面積數量、土地等級的準確性。土地面積和土地等級是正確計算土地使用稅的主要依據。財務部門必須及時、完整地收集土地資料及信息，建立土地信息管理臺賬，臺賬應根據土地使用證的內容填寫土地坐落地點、權屬單位名稱、土地面積等主要信息。
申請油庫加油站等安全防范和綠化用地免征土地使用稅，合理合法節約土地使用稅。根據文件規定：“對于各類危險品倉庫、廠房所需的防火、防爆、防毒等安全防范用地，可由縣、市稅務局根據武警消防隊、勞動局等有關部門的規定確定，暫免征收土地使用稅”。要利用有利政策，積極與消防、稅務等相關部門進行溝通協調，及時獲取消防、勞動安全保護等部門提供的有效、合法證明資料，向稅務提交申請報告，爭取得到稅務部門的認可，以此獲得此類用地土地使用稅的減免。保持良好的稅企關系，積極利用稅收優惠或減免政策，做好免稅審批或報備工作。
補充、完善經營租賃合同條款，減少稅收風險。根據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例條例》的規定，城鎮土地使用稅由擁有土地使用權的單位和個人繳納。承包、承租經營因并未發生房地產的權屬轉移，土地使用稅和房產稅仍應由產權擁有單位即發包、出租單位繳納。企業在簽訂租賃合同時，應明確土地稅、房產稅等由出租方繳納并定期提供完稅證明復印件等資料，以減輕稅收壓力，避免稅收風險。
【關鍵詞】房屋租賃；管理缺陷；形勢；方法
房屋租賃管理是維護房租市場和社會治安的基礎性工作。加強房屋租賃管理有利于準確把握房地產市場的信息；從而對房地產市場進行科學的調控，同時也是強化房地產的行政管理職能的重要手段；加強房屋租賃管理有利于規范租賃秩序，促進中介行業的服務，是有效防范租賃糾紛的重要手段，對建設和諧社會具有重要意義。
1 我國房租賃管理存在的缺陷
近年來 ，雖然我國房屋租賃市場有了進一步的發展，但仍舊存在很多問題：與房地產轉讓制度的不一致、不協調，與市場經濟的發展不相適應。主要體現在一下幾個方面：
第一，缺乏誠信
房屋租賃市場的日益擴大，給不法分子帶來了可趁之機。一些房屋中介在沒有營業執照和中介資質證明的情況下，進行無照經營，打出虛假廣告。他們提供虛假的租賃信息和電話號碼，與顧客簽訂租賃合同，為騙取顧客的定金、押金和中介費，這種欺騙行為普遍存在。實際生活中，這種騙取消費者的行為比比皆是，很多中介商多次對消費者進行詐騙，令公眾對房屋中介的信任度降至了最低點。這些現象表明，誠信缺陷已經成為房屋租賃管理中迫切需要解決的問題。
第二，管理體系不健全
目前，我國的房屋租賃管理體系沒有形成專業化、規模化和規范化的模式，所以雜亂無章的管理制約了房租租賃市場的健康發展，也是房產中介在工作中遇到的障礙。此外，不難發現我國的房地產企業的經營管理方式較為單一，導致我國的房屋租賃市場的管理系統也比較單一。因此，無須的房屋管理體系從一定程度上制約了整個房屋租賃系統的迅速發展。
第三，立法工作滯后
面對我國租賃市場日新月異的發展，租賃管理也出現了很多新問題和新情況，但是我國有關房屋租賃管理的法律法規卻相對滯后。法律的不健全給房屋租賃管理工作帶來了很大的難度，例如立法中對于集體土地的租賃、租金的支付方式、租賃形式多樣化以及出租人多元化等不夠全面，從很大程度上阻礙了房屋租賃市場的發展。
第四，合同不規范
租賃管理中，合同是非常重要的租賃憑證，也是維護消費者合法權益的有力依據。但是實際的房屋租賃管理中，合同糾紛的問題反而出現的最多，很多中介機構很簡單的以口頭形式規定了價格，這樣很容易形成不合理的房租價格，過高或者過低，都會引起租金價格的糾紛。還有些中介機構在簽訂合同時，不按照《合同法》的相關規定，引起了房屋租賃管理的混亂。
2 加強房屋租賃管理的形勢和方法
第一，實施租賃房屋登記備案，增強房管部門的管理職能
我國現行的有關房屋租賃的法律法規主要針對房屋租賃合同的登記與備案。但是由于房屋租賃合同的登記和備案都是事后管理，因此無論是否辦理的登記和備案并不影響合同的法律效力，很多房屋的租賃者就算簽訂了房屋租賃合同也不接受管理，直接導致房管部門對房屋租賃管理不到位。因此，為了建立健全的房屋租賃管理體制，建立新的管理模式而采取了“房屋租賃登記備案”制度。此制度規定了租賃房屋登記備案的相關工作程序以及文書格式，執行統一的備案登記程序。此制度的實行，將待租的房屋和短租的房屋統一納入了管理的范圍，可以使房管部門掌握全面的房屋租賃信息，從而使房屋租賃的管理更加信息化，為房管部門的調控提供依據。
第二，實施統一的代征稅政策，加強管理力度
房屋租賃的代征稅對于任何一個城市的房屋租賃管理部門來講都是十分重要的工作。它既能增強房屋租賃的管理力度，也能實現各地區稅源經濟的主要手段。目前來講，很多城市在代征稅的管理方面存在很多弊端：一方面急功近利，除了集中主要精力與代征稅工作上，甚至為了稅收放棄了相關備案手續，對于實現房管部門的職能十分不利；另一方面，盲目擴大征稅范圍，使政府的形象受到了損害。統一代征稅的政策使這些問題得到了改觀，一些列的房屋租賃政策的實施晚上了稅政管理的制度，解決了很多出現在代征工作中的問題，促進了房屋租賃的管理，實現了代征稅總量逐年增加。 轉貼于
第三，實行第三方租金代收方式，建立租賃市場的安全機制
實際生活中攜款潛逃等事件的相繼產生，嚴重損害了房屋租賃者的利益，為了穩定房屋租賃秩序，建立良好的房屋租賃市場發展勢頭，確保房屋租賃市場的安全、健康發展，建立第三方租金代收形式可以最大限度的保護租賃當事人的根本利益。南京開創了委托銀行作為租金代收機構的先例，制定了《南京市房地產經紀機構房屋租賃委托銀行收、付租金暫行規定》，規定中明確了在房租租賃業務中，銀行是唯一代收租金的機構，房產中介不得直接想承租人收取租金。銀行的介入，從一定程度上起到了監督房屋租賃市場的作用，架起了維護消費者權益的橋梁。
第四，建立健全的房屋租賃協管機制
目前，我國大多數城市的房屋租賃管理人員比例與當地的房屋租賃規模不相適應。全市的房租租賃管理人員寥寥無幾，一半的管理人員是兼職或者外聘。近些年，房管部門一直在位建立健全的房屋租賃協管機制而努力，為改變這種局面房管部門聯合公安、物業、稅務等部門以及居委會和街道辦等基層組織，積極探索并研究如果聯合管理房屋租賃行為的種種方法，以達到促進房屋綜合管理的目的。房管部門與公安、物業、稅務等部門以及居委會和街道辦等基層組織相互合作，互通了房屋的租賃信息，并達成了定期通報的協議。這種統一管理、集中服務的方式，會受到城市流動人口的贊揚以及各級領導的肯定與褒獎。另外，也要加強街道和社區管理，建立網絡管理，充分發揮房屋協管人員的作用。由此可見，房屋租賃協管機制的構建和完善，有效地彌補了房屋管理人員的不足，大大提高了管理的覆蓋率，使我們的管理手段逐步增強。
第五，加強信息化管理體系
信息化管理可以實現自動化管理與信息化管理的完美結合。租賃信息的全天候實時顯示，可以實現物業收費的只能計算，把握準確的收費數量和內容。此外，信息化管理在自動有序進行的前提下，將人文關懷融入其中，考慮租賃者的實際利益將是一種科學的、合理的管理方式。其次，房屋租賃軟件的運用，可以采取圖形導航的模式，操作簡單，容易掌握，適用于不同知識層次的房屋租賃者。最后，房屋租賃的管理者要及時有效的根據市場的需要，設置相應的收費項目和不同的收費標準，以保證信息化系統符合當地租賃市場的需求。
3 結語
總而言之，房屋租賃管理需要整體的綜合管理體系。面對我國房屋租賃市場的發展狀況，租賃雙方應嚴格遵守租賃規范，要嚴格按照房屋租賃的制度執行，并配合房管部門的監督工作，為租賃市場的健康和諧發展打下良好的基礎。
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一、集體土地所有權與使用權非法轉讓的客觀現狀及類型
依照我國法律規定，我國現行的土地使用權出讓和轉讓制度，不包括集體土地使用權的出讓和轉讓，城市規劃區內集體所有的土地未經依法征用轉為國有土地之前，亦不得出讓，農村經濟組織不能利用集體所有土地直接開發經營房地產。但隨著社會經濟的發展，在農村，土地的農業經營對農村集體經濟組織、農民已不再具有誘惑力，他們不再沿續“面朝黃土背朝天”的舊的生活方式，而是積極從事農業以外的經營，以求獲取更大的收入，于是，集體土地使用權作為一種資源和資產在市場經濟條件下，悄然形成了一個土地隱形市場，在這個隱形市場中，集體土地使用權為滿足各種經濟需求，以出讓、轉讓、租賃，抵押等形式在市場中流轉，并日益活躍，在強大的利益驅動下，大量耕地非法流失，在非法交易體制下，釀成了大量集體土地使用權糾紛案件，大量的農村集體土地交易行為處于效力不穩定狀態之下，既不利于促進農村經濟的發展，也直接影響了社會的安定，目前，集體土地使用權非法流轉的形式主要為以下幾種類型：
（一）集體土地所有權人直接以出讓方式買賣集體土地。在這種類型中，集體土地所有權人往往以出讓人身份，直接與受讓人一方簽訂土地所有權出讓合同，約定將一定面積的耕地或其他土地一次性賣給受讓人從事非農建設，并收取一定金額的地價款，而該合同未經土地主管部門的審批。有時出讓人與受讓人連書面合同都沒有，直接在收取一定地價款后將一定面積的土地劃轉給受讓人從事非農建設。
（二）集體土地所有權人以轉讓方式買賣集體土地。這種類型的轉讓，一般有兩種形式，一是集體土地的使用權人，已依《中華人民共和國土地管理法》第四十三條之規定，取得了集體所有土地建設用地使用權，并獲得了集體土地建設用地許可證，但自己未進行任何投資，亦未辦理任何報批手續，直接將該非農建設用地轉讓給他人，牟取高額差價款；二是集體土地的所有人或使用人未能獲得合法的用地許可，擅自將農業用地以非農建設用地的形式，轉讓給他人從事非農建設收取轉讓地價款，這種形式同出讓有類似之處，區別在于在轉讓行為發生之前，往往事先就已經將農業用地性質先行轉為非農建設用地再行轉讓。
（三）集體土地所有權人以出租的名義，將土地使用權變相轉讓給他人。這是當前集體土地非法流轉的最為普遍的一種形式。集體土地所有權人往往與用地人簽訂租賃合同，約定租賃年限為30-50年，甚至更長租期，由用地人一次或數次交清租金，從而獲得該幅集體土地租賃合同期限內的用地使用權。
（四）集體土地所有權人以合作建房為名非法轉讓土地使用權。集體土地所有權人與其他單位或個人簽訂合作建房合同，由集體土地所有權人提供土地，合作者出資，雙方共同建
房，待約定房屋建成后，按一定比例分得一定面積的房屋或將合作建成的房屋出售后分得一定款項，從而變相轉讓土地使用權。
（五）集體土地所有權人以聯營、投資、招商的名義，變相轉讓土地使用權。在這種形式下，集體土地所有權人以合作聯營，投資項目的方式，與投資者簽訂聯營或聯合投資協議，約定雙方共同投資某企業、由集體土地所有權人以土地作價入股的方式參與投資但不參與企業的經營，也不承擔企業經營的風險，是按約定的金額或比例收取土地作價款。
（六）集體土地所有權以集體土地為他人或自身債務提供抵押，在未能清償到期債務時，約定債務人直接以土地抵償債務，造成事實上的土地轉讓。
（七）集體土地所有權人將宅基地使用權以出租、出售的形式轉讓給他人。農民的宅基地屬于集體土地的范疇，包括建有房屋的和將要建房屋的空白宅基地。宅基地的使用有相應的審批程序，一般以戶為單位申請，實行一戶一宅的原則。在實踐中，集體經濟組織往往把關不嚴，對以家庭成員中每個個人名義申請的宅基地均予以批準，分配到集體組織成員外人名下，由其以整體的形式出租、出售給他人，而且往往是本集體組織以外的他人，造成宅基地使用權的非法轉讓。
（八）集體土地所有權人將宅基地上已建的房屋及其附屬物出售、出租給他人，造成集體土地使用權的轉讓。根據我國法律規定，農村集體組織成員在宅基地上建造的房屋，屬農民個人財產，根據《中華人民共和國民法通則》之規定，農民享有個人財產占有、使用、收益、處分的權利，為此農民當然也就有權處分宅基地上建造的房屋，在“地隨房走”的現行體制下，必然導致農村宅基地使用權轉讓。
二、集體土地所有權與使用權糾紛案件的處理原則
由于集體土地的出讓、轉讓、租賃等行為在現實生活中普遍存在，由此而引起的糾紛也在近年來的司法審判中占據相當大的比例，且每年呈上升趨勢。這類案件往往牽涉面較廣，人數眾多，政策性強，法律法規不健全等問題，成為各級法院處理時難度較大的案件。對于此類糾紛案件的處理原則，筆者認為應從以下三個方面加以處理。
（一）人民法院對集體土地所有權與使用權糾紛案件的受理
《中華人民共和國土地管理法》第八十一條規定“擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以下人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”。這一規定，賦予了人民政府土地行政主管部門對違法轉讓土地案件的處理權，但在司法實踐中，涉及農村集體土地出讓、轉讓、出租用于非農建設的糾紛案件的受理問題，存在兩種不同觀點。一種觀點認為：對違法用地和非法建筑的問題進
行處理，是政府主管部門的法定職責，不應由人民法院直接受理，因此，應先由政府主管部門對違法用地和非法建筑的問題進行處理后，人民法院才對民事糾紛進行審理；另一種觀點認為：政府主管部門對違法用地和非法建筑的問題進行處理，屬于行政法律關系的調整范疇，而人民法院對這類案件所涉及的財產權益糾紛進行審理，屬于民事法律關系的調整范疇，司法機關和行政機關各司其職，互不影響，因此，人民法院可直接受理這類民事糾紛。司法實踐中大多認同第二種觀點。因為當事人之間因土地使用權而引起的糾紛，在同時涉及民事糾紛及行政違法行為的情形下，在法律沒有特殊規定的前提下，人民法院依法應當對涉及當事人民事利益的請求予以直接受理并加以處理，同時，政府主管部門也可以依法對當事人涉及行政違法的行為加以處理，兩種處理并不沖突，而是各司其職。但在某些案件中，政府行政處理的結果，會直接影響到當事人之間民事法律關系的效力，也必然影響到人民法院對此類案件的實體處理，結果，在這種情況下人民法院普遍采取先對民事案件予以受理，然后在審理期間征求政府主管部門的意見，或中止訴訟等待政府主管部門做出處理后再恢復審理的做法。1995年12月27日最高人民法院下發的《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》（法發（1996）2號）也體現了這樣的精神，對于那些因違反有關行政法規而應當認定無效的合同，只要在一審期間經政府主管部門補辦了審批、登記手續，則可認定合同有效。因此，對于房地產糾紛案件即使涉及行政違法行為，只要符合民事案件的受理條件，人民法院仍然作為民事案件直接受理，但在審理過程中往往再征求主管部門的意見，如果政府主管部門同意補辦審批、登記手續，則認定合同有效，如果政府主管部門不同意補辦審批、登記手續，則認定合同無效，有的則中止訴訟，待政府主管部門做出處理后再恢復審理。筆者認為，這種處理方式，雖然解決了一部分人民法院受理房地產案件的混亂問題，但卻引發如下問題：一是可能導致一些不必要的訴訟。在有些案件中，當事人發生糾紛的原因是由于一方或雙方當事人發現他們之間的民事行為存在行政違法行為，而不愿繼續履行合同，這類案件在政府主管部門對行政違法行為做出處理后，尤其是在補辦審批、登記手續后，當事人之間的民事權利義務關系往往變得更為明確，他們可能繼續履行合同或自行和解，實踐中政府主管部門在對行政違法行為做出處理時，往往也對當事人之間的民事權利義務關系進行處理，因此，這類糾紛往往不再需要通過民事訴訟的途徑來解決。例如對農村集體土地出讓、轉讓、出租用于非農業建設糾紛案件中，如果涉及的土地在爭議發生前仍屬于農用地且當事人已在該地塊進行非農業建設的，或者雖然土地已經依法批準但未依法辦理有關報建手續，未依法領取《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》，或者違反《建設工程規劃許可證》的規定，在集體土地上建筑建筑物、構筑物或者其他設施的，政府主管部門依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》有關規定，可能限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物和其他設施，也可能對當事人處以罰款后，采取辦手續的方法，允許其對建筑物、構筑物和其他設施保留使用。顯然，政府主管部門的不同處理方法，不僅影響當事人所簽訂的合同的效力，而且也直接影響到當事人之間的財產權益。如果政府主管部門采取限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物和其他設施的，一方當事人投資便可作為履行合同的損失，由當事人按過錯責任原則予以承擔，此時則大多需要人民法院處理；而如果政府主管部門采取補辦手續的處理
方法，允許當事人對建筑物、構筑物和其他設施保留使用，此時對于當事人而言，其投資不僅不是損失，反而使用地手續合法化，并為其帶來巨大利潤，自然也就無需法院進一步處理，如果人民法院在一開始就受理這類案件，實際上是增加了一些無謂的訴訟，既加重了人民法院的負擔，也增加了當事人的訟累。二是不利于糾紛的解決。在實踐中，只要人民法院受理案件以后，有些政府主管部門出于對人民法院的尊重或以推卸責任為目的，以“司法最終解決原則”為理由，往往不再對該案所涉及的行政違法行為進行處理，從而導致案件久拖不決，既不利于保護當事人的合法權益，也不利于制裁違法行為，同時還增加了人民法院的積案。三是人民法院以政府主管部門的答復意見作為處理案件的依據無法律依據。實踐中，有的人民法院為了及時結案，通過書面或口頭征求政府主管部門的意見后，便以其答復意見作為處理案件的依據，在這種情況下，政府主管部門的答復，有時只是經辦人個人的意見。如果人民法院以政府主管部門的答復意見作為認定合同有效與否的依據，一旦政府主管部門由于其他原因最終無法依答復意見補辦相關手續，不僅使人民法院裁判的合法性受到質疑，而且給政府主管部門造成工作上的被動，且直接損害了當事人的合法權益。為此，對于涉及有關政府主管部門對當事人的行政違法行為的處理結果會直接影響到人民法院對當事人之間的民事糾紛的審理的情況下，應當采取“先行政、后司法”的辦法，即在當事人直接向人民法院提起民事訴訟時，人民法院不予受理，已經受理的裁定駁回起訴，并告知當事人先向政府主管部門申請處理，待政府主管部門處理后，當事人因財產權益爭議再向人民法院提起民事訴訟時，人民法院應予以受理。為此，筆者認為，人民法院在處理當事人涉及農村集體土地使用權糾紛案件立案請求時，應克盡審查義務，針對不同情況加以區別對待。
（二）對集體土地所有權與使用權糾紛合同效力的認定和處理
《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”第四十三條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”從此規定可得出兩個結論：一是任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地位是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅使用本集體所有土地的，或鄉（鎮〕村公共設施和公益事業建設使用農民集體所有土地的可以使用農民集體所有的土地。該條文規定了我國今后經過批準可以使用農民集體所有土地的三類建設：第一，鄉鎮企業建設可使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，包括鄉鎮辦企業使用本集體所有的土地，村辦企業使用本集體所有的土地，村民組辦企業使用本村集體所有的土地。換言之，今后鄉（鎮）辦企業不能使用村或村民組所有的土地，村辦企業也不能使用村民組所有的土地。當然，村或村民組可以用本集體所有的土地與其他單位和個人聯辦企業，除此之外，興辦鄉鎮企業也應當申請使用國有建設用地；第二，農村村民建設住宅使用本集體經濟組織農民集體所有的土地。即村民建設住宅使用本鄉或本村、村民組所有的土地。城市居民也不得到農村申請使用農民集體所有的土地建設住宅，這既保證了農村宅基地屬于農民集體經濟組織所有，又防
止利用申請宅基地建別墅，搞房地產開發，除上述規定外，其他人建住宅也應當申請使用國有土地，或購買城市統一建設的住宅；第三，鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設使用農民集體的土地，公共設施和公益事業無論是使用本集體所有，還是其他集體所有的土地，經過批準都是允許的。同時，《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這表明：第一，農民集體所有的土地的使用權在一般情況下不得以出讓、轉讓、出租的形式用于非農建設；第二，因興辦鄉鎮企業鄉、鎮村公共設施和公益事業建設及村民建設住宅的需要，而使用農民集體土地，且符合土地利用總體規劃的，可以取得農民集體土地用于非農建設；第三，鄉鎮企業取得建設用地后，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的，該轉移行為受法律保護。上述三個方面是農民集體土地使用權轉讓行為判定是否有效的基本原則，任何圍繞農民集體土地使用權發生的轉讓行為，都必須本著上述三項原則加以確定。凡是違背上述三項基本原則，當事人將集體土地使用權出讓、轉讓或出租用于非農建設的，均違反了法律強制性規定，應認定為無效民事法律行為。但在司法實踐中，除上述三個方面的情形外，還存在以下幾種情形，應當被認定為有效的民事法律行為。
第一，根據《中華人民共和國土地管理法》第六十條的規定，農村集體經濟組織可用經依法批準的集體土地使用權以入股的形式與其他單位、個人興辦企業。在這種情形下，農村集體經濟組織需要將集體土地使用權轉讓給所興辦的企業。
第二，根據《中華人民共和國擔保法》第三十四條第五項、第三十六條第一款的規定，當事人可將依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權抵押，也可將鄉（鎮）村企業的廠房等建筑物連同其占用范圍內的集體土地使用權抵押。當事人設立抵押權的目的是為了擔保其債權能得以實現，在債務履行期屆滿時抵押權人未受清償的，可依法以抵押物折價或者以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償，這必然導致抵押物的轉讓。因而，當事人將上述集體土地使用權抵押的，在實現抵押權時，必然導致集體土地使用權的轉讓。
第三，集體經濟組織單獨或與他人合作在已經縣級以上人民政府批準為建設用地的集體土地上建成廠房、倉庫、辦公樓、商業鋪位等建筑物出租的，可認定該合同有效。有一種觀點認為，集體經濟組織將在集體土地上建成的建筑物出租，雖然集體經濟組織對于其建好的建筑物擁有所有權，但其所占土地仍屬于集體土地，由于地上建筑物與土地是不可分離的，因此，集體經濟組織將在集體土地上建成的建筑物出租，實際上也將集體土地出租了，這種做法違反《中華人民共和國土地管理法》第六十三條關于農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓、或者出租用于非農業建設的規定，因而應認定為無效。還有一種觀點認為，集體經濟組織將單獨在集體土地上建成的建筑物出租的，可以認定合同有效，但集體經濟組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租的，應認定合同無效。其主要理由是：當事人
以集體土地使用權作為投資與他人合作建房，簽訂的合建合同是轉讓集體土地使用權的一種特殊形式，集體經濟組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租，集體經濟組織實際上是先將部分集體土地使用權轉讓給出資方，然后雙方再將集體土地連同建筑物出租，這種做法違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十三條的有關規定，因而應認定無效。筆者認為集體經濟組織將集體土地上建成的建筑物出租，雖然是連同建筑物占用范圍內的集體土地所用權出租的，但這種方法畢竟不同于將集體土地單獨出租，其出租的主體是地上建筑物，且在這種情形下集體土地仍屬于集體經濟組織，并未發生實質性的流轉。從社會效果來看，目前這種情況非常普遍，這種做法對于發展農村經濟，解決農民的生活、生產出路問題也發揮了重要作用，政府主管部門對這種做法亦大多不作為違法行為進行查處，因此，人民法院在審理這類案件時，如果當事人不具有其它違法行為，也不宜將這種行為認定無效。至于集體經濟組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租的問題，對于集體經濟組織而言，其主要目的是為了解決自身資金不足的問題，在我國實現現代化的進程中，始終存在著一個“城市向農村索取土地”和“農村向城市索取資金”的問題，這種做法對于解決農村建設資金匱乏、活躍農村經濟確實是大有神益的，而且在這種情形下集體土地使用權也仍屬于集體經濟組織，并未發生實質性改變和流轉，因此，如果當事人沒有其它違法行為，亦可認定有效。但如果集體經濟組織將集體土地上建成的建筑物出售的，由于集體土地使用權已發生實質性的流轉，故應認定合同無效。
第四，農村村民將經依法批準修建的住宅出租的，可認定該合同有效。這里的“經依法批準修建”指的是農民既依法取得宅基地使用權，又依法辦理了有關建設報批手續，在這種情形下，集體土地使用權也未發生實質性的流轉，亦應認定有效。
第五，關于農村村民轉讓其自有住宅的法律效力問題。原《中華人民共和國土地管理法》第三十八條第三款和新《中華人民共和國土地管理法》第六十二第四款均規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這說明我國法律一直都是允許農村村民轉讓其自有農村房屋的，事實上農村村民在本集體組織內部轉讓其住宅，并無受到多大的限制。但對比新舊《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，將農村房屋轉讓給非本集體組織成員時的效力則有所區別。根據原《中華人民共和國土地管理法》第四十一條、原《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條、第二十七條的有關規定，城鎮非農業戶口居民、回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部，以及回家鄉定居的華僑、港澳臺同胞，經有關部門批準同意可使用集體所有的土地建住宅。但新《中華人民共和國土地管理法》及于1998年12月27日重新制訂的《土地管理法實施條例》刪除了允許非集體組織成員取得集體土地建住宅的有關內容，并增加了前述第四十三條和第六十三條的規定。因此，1999年1月1日以前，農村村民將經依法取得的宅基地使用權連同房屋轉讓給本村村民、回鄉落戶的干部、職工、復退軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞的，以及1999年1月1日以后，農村村民將經依法取得的宅基地使用權連同房屋轉讓給本村村民的，是法律允許的行為，對于農村村民出賣住宅的行為，新舊《中華人民共和國土地管理法》均未禁止，只是規定在其出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。但在1999年1月1日以前，根
據當時的《中華人民共和國土地管理法》和《廣東省土地管理實施辦法》的有關規定，經依法批準可使用農村集體土地建住宅的對象是本村村民、回鄉落戶的干部、職工、復退軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞，而在1999年1月1日以后，根據現行《中華人民共和國土地管理法》的規定，只有本村村民經依法批準才可使用農村集體土地建住宅，因此，當事人在上述范圍內轉讓住宅的，可認定合同有效。
第六，當事人將經依法批準為建設用地的集體土地出讓、轉讓、出租的，雖然不具有前述合同有效的情形，但經縣級以上人民政府土地政府主管部門批準的，可認定該合同有效。這里涉及到民事審判權與行政權的關系問題，即在民事訴訟中，人民法院能否對行政機關的具體行政行為進行審查。這種情況主要發生在根據法律規定屬于違法行為，但行政機關卻又批準當事人進行該行為的時候。一種觀點認為，民事訴訟不同于行政訴訟，法院在審理民事案件的過程中，無權對行政機關的具體行政行為進行審查，只要行政機關已批準，人民法院就應予采納。另一種觀點認為，人民法院在民事訴訟過程中，對行政機關的具體行政行為亦有權進行審查，對于行政機關所作的具體行政行為違反法律規定的，人民法院不予采納。筆者認為，民事審判權顯然不同于行政審判權，行政審判權可以對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查，民事審判權則無此權限，民事審判權只能對當事人之間的民事法律關系進行審理。但是，在民事訴訟中，當行政機關的具體行政行為對當事人之間的民事法律關系可能產生影響時，行政機關的具體行政行為實質上在這里成為民事訴訟中的證據，人民法院無疑可以對其進行審查，但由于上述原因，這種審查只能局限于對行政機關的主體資格進行審查，而不能對具體行政行為的合法性進行實質性的審查，即只能審查做出該具體行政行為的行政機關是否依法具有該項權能，只要做出該具體行政行為的行政機關依法具有該項權能，無論其做出的具體行政行為是否違法，人民法院即可予以采納，對不具有前述合同有效的情形，經縣級以上人民政府土地政府主管部門批準的合同，可認定該合同有效。
（三）集體土地所有權與使用權轉讓合同被認定無效后的處理原則
各國的民事立法，對法律行為無效使法律行為溯及既往地消滅的規定是一致的，但民事行為無效后，當事人受領的財產應按什么原則返還，各國立法存在著兩種不同的規定，即不當得利原則和恢復原狀原則，根據這兩種原則所確定的返還財產的范圍是不同的。大陸法系許多國家的民法認為，一方依據法律行為所受領的財產，在法律行為無效后成為不當得利，應按不當得利原則，確定返還范圍，也就是說，要以取得利益者的現存利益來確定返還范圍。如果取得利益不復存在，則可以不負返還責任。而我國民法與前蘇聯民法采用的是恢復原狀的原則。我國《民法通則》第六十一條的規定，在法律行為無效后，要使當事人恢復到法律行為成立以前的狀態，因此，當事人依據法律行為所取得的財產應當返還給對方，并且返還的范圍應以對方所交付的財產數額為標準予以確定，即使當事人所取得的財產已經減少或已不復存在，也仍然要承擔返還責任，由受益人向對方作價返還。根據上述理論，集體土地轉讓合同被認定無效后的處理原則如下：
第一，受讓方返還土地。土地作為轉讓合同的標的物，已經轉移占有的，當土地轉讓合同被認定無效后，受讓方應當將土地予以返還，這是勿庸置疑的，但土地在被占有期間發生了貶值和升值的情形，此時應當如何區分對待，直接關系到權利人利益問題。筆者認為，土地的升值和貶值應當根據價值變化的原因區別對待，如系自然貶值和升值，應當由土地權屬人自行承受。因為無論土地是否轉移占有，該土地都會因其自身的屬性而自然發生升值和貶值。如果土地的升值和貶值是由于履行無效合同而造成，如毀壞農田，破壞了土壤性質，無法耕種，此時應當將土地的貶值作為出讓方的損失，根據締約過失責任原則，由過錯方承擔過錯責任。實踐中，對于土地升值的處理問題爭議較大，由于集體土地轉讓合同之所以歸于無效，是因為雙方的過錯，而且主要是土地出讓方的過錯，合同無效后，土地出讓人收回升值的土地且明顯受益，似乎有違公平原則。但根據物權原則，原物產生的收益應由物的所有人承享，由于合同無效，土地受讓人雖占有土地，但未能合法取得土地使用權，當然不能取得因土地而產生的利益。 第二，轉讓方返還購地款。在受讓方返還土地的同時，轉讓方也應向受讓方返還購地款。在返還購地款的時候，對于購地款利息的性質和處理，有不同的觀點。一種觀點認為，購地款利息是受讓方的損失，受讓方行使的是所有物返還請求權，而非所有權返還請求權。所有物是原物，它是基于原物所產生的慈息，是可分離的。在返還原物的時候是否返還慈息，應當考慮無權占有人的過錯。由于集體土地轉讓合同被認定為無效的原因，一般為雙方的轉讓行為違反了國家禁止性的法律規定，因而雙方都有一定過錯，占有原物人存在一定程度的惡意，因此，在購地款利息的返還上，考慮雙方當事人的過錯，是符合民法理論，也是公平的。另一種觀點認為，購地款利息是購地一方本金的法定事息，合同被認定為無效后應隨原物一同返還，而不應考慮合同雙方當事人的過錯。金錢是種類物，所有權已因支付而轉移為土地出讓方所有，無論出讓方收取購地款后用于何處，有無直接產生利息，只要購地款本金被交付，無論是否存入銀行，都應計算法定慈息。筆者同意第二種觀點，此觀點亦符合返還原物的原則。
第三，無效合同當事人承擔賠償責任。《民法通則》第六十一條規定，合同被認定無效后，因合同無效給對方造成損失的，應按過錯責任原則由過錯方賠償損失。過錯方承擔賠償責任的賠償金額數，應相當于無過錯方的實際損失。可見，我國立法一般將無效合同當事人承擔民事責任的根據確定為締約過失，因締約過失而產生賠償責任的范圍，系當事人因合同無效所產生的實際損失，包括直接損失和可得利益損失。實踐中被認定為無效合同損失的有：
1．因轉讓集體土地毀損農作物的損失。此項為直接損失。實踐中，轉讓集體土地大多是為建設目的，集體土地被轉讓后，出讓方為了交付土地，毀損了農作物，因而，被毀損的農作物是出讓方為履行無效合同而受到的損失。
2．生地變熟地的支出。這里主要指為將農業用地改為工業或商業用地所作的“三通一平”而支出的費用。此項應區別不同處理。如果標的土地尚未經批準改變土地用途，仍為農
業用地，那么按照保護耕地的原則應當復耕，不但生地變熟地的支出要作為無效合同的直接損失，連復耕費都可以認定為無效合同的損失。如果標的土地已經主管部門批準為建設用地，而土地權人為合法用地單位的，則土地使用權人收回土地后，可以進行建設，生地變熟地的投資轉化為地上物價值，土地使用權人是受益人，此項支出如系土地使用權人投資，則應由土地使用權人自行負擔，如系受讓方投資，出讓方除返還投資款外，還應賠償受讓方的可得利益損失，因生地變熟地而使土地升值的，應就升值部分給對受讓方相應的比例的經濟賠償。
3．建筑物投資的損失。受讓方已投資建設的，產生直接損失和可得利益損失。投資已轉化為在建或已建建筑物的，應區別不同的情況處理：第一，對已取得建設用地許可證、符合用地規劃、其他相應建筑物報建手續的，受讓方除可收回投資外，其可得利益損失應予賠償。參照最高人民法院《解答》第46條第2、3項的規定，在建成已建成的房屋所有權可以確認歸土地使用權一方所有，對資金轉化為在建建筑物，并有一定增值的，在返還投資款的同時，參照當地房地產業的利潤情況，由接收在建建筑物的土地使用權人給予對方相應比例的經濟賠償；對房屋已建成的，可將約定出資方應分得的房產份額按現行市價估值或出資方實際出資占房屋造價的比例，認定出資方的經濟損失，由接收建筑物的土地使用權方給予賠償。第二，如土地尚未被批準為建設用地，不符合土地用途，則建成的房屋為違法建筑，不可能將在建或已建建筑物所有權判歸土地使用權人，投資建設費用應當作為無效合同的直接損失，由雙方按過錯承擔。對于違法建筑的處理，是否必須拆除，應當征求城建主管部門的意見。
4．土地閑置損失。集體土地非法轉讓后，土地被擱荒的，土地出讓方損失了閑置期間的可得利益損失。我們認為，土地閑置損失應熱氣土地的不同用途來認定。標的土地尚未變更土地用途，仍為農業用地的應當將土地原種植農作物于閑置時期的應有收成，作為無效合同的損失。標的土地已變更土地用途，為建設用地的，可評估該地使用租金，計算閑置損失，也可比照原合同約定的轉讓款和受讓方實際占用土地的時間合理計算閑置損失。
5．為履行無效合同而支出的其它費用，如因勘測、設計、交通等支出的費用，均應作為無效合同的直接損失。
【作者介紹】深圳大學法學院教授，主要從事民商法學、房地產法學研究；廣州市國土資源和房屋管理局法規處處長，主要從事民商法學、房地產法學研究。
第一條為規范土地登記行為，保護土地權利人的合法權益，根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。
前款規定的國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。
第三條土地登記實行屬地登記原則。
申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。但土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發土地他項權利證明書。
跨縣級行政區域使用的土地，應當報土地所跨區域各縣級以上人民政府分別辦理土地登記。
在京中央國家機關使用的土地，按照《在京中央國家機關用地土地登記辦法》的規定執行。
第四條國家實行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權屬審核和登記審查的工作人員，應當取得國務院國土資源行政主管部門頒發的土地登記上崗證書。
第二章一般規定
第五條土地以宗地為單位進行登記。
宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間。
第六條土地登記應當依照申請進行，但法律、法規和本辦法另有規定的除外。
第七條土地登記應當由當事人共同申請，但有下列情形之一的，可以單方申請：
（一）土地總登記；
（二）國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權的初始登記；
（三）因繼承或者遺贈取得土地權利的登記；
（四）因人民政府已經發生法律效力的土地權屬爭議處理決定而取得土地權利的登記；
（五）因人民法院、仲裁機構已經發生法律效力的法律文書而取得土地權利的登記；
（六）更正登記或者異議登記；
（七）名稱、地址或者用途變更登記；
（八）土地權利證書的補發或者換發；
（九）其他依照規定可以由當事人單方申請的情形。
第八條兩個以上土地使用權人共同使用一宗土地的，可以分別申請土地登記。
第九條申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：
（一）土地登記申請書；
（二）申請人身份證明材料；
（三）土地權屬來源證明；
（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；
（五）地上附著物權屬證明；
（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；
（七）本辦法規定的其他證明材料。
前款第（四）項規定的地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得。
申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政主管部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質內容的真實性負責。
第十條未成年人的土地權利，應當由其監護人代為申請登記。申請辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交監護人身份證明材料。
第十一條委托人申請土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交授權委托書和人身份證明。
境外申請人申請土地登記的，授權委托書和被人身份證明應當經依法公證或者認證。
第十二條對當事人提出的土地登記申請，國土資源行政主管部門應當根據下列情況分別作出處理：
（一）申請登記的土地不在本登記轄區的，應當當場作出不予受理的決定，并告知申請人向有管轄權的國土資源行政主管部門申請；
（二）申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許申請人當場更正；
（三）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容；
（四）申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交全部補正申請材料的，應當受理土地登記申請。
第十三條國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看。
第十四條國土資源行政主管部門應當對受理的土地登記申請進行審查，并按照下列規定辦理登記手續：
（一）根據對土地登記申請的審核結果，以宗地為單位填寫土地登記簿；
（二）根據土地登記簿的相關內容，以權利人為單位填寫土地歸戶卡；
（三）根據土地登記簿的相關內容，以宗地為單位填寫土地權利證書。對共有一宗土地的，應當為兩個以上土地權利人分別填寫土地權利證書。
國土資源行政主管部門在辦理土地所有權和土地使用權登記手續前，應當報經同級人民政府批準。
第十五條土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據。土地登記簿應當載明下列內容：
（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；
（二）土地的權屬性質、使用權類型、取得時間和使用期限、權利以及內容變化情況；
（三）土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格；
（四）地上附著物情況。
土地登記簿應當加蓋人民政府印章。
土地登記簿采用電子介質的，應當每天進行異地備份。
第十六條土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。
土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。
第十七條土地權利證書包括：
（一）國有土地使用證；
（二）集體土地所有證；
（三）集體土地使用證；
（四）土地他項權利證明書。
國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明；土地抵押權和地役權可以在土地他項權利證明書上載明。
土地權利證書由國務院國土資源行政主管部門統一監制。
第十八條有下列情形之一的，不予登記：
（一）土地權屬有爭議的；
（二）土地違法違規行為尚未處理或者正在處理的；
（三）未依法足額繳納土地有償使用費和其他稅費的；
（四）申請登記的土地權利超過規定期限的；
（五）其他依法不予登記的。
不予登記的，應當書面告知申請人不予登記的理由。
第十九條國土資源行政主管部門應當自受理土地登記申請之日起二十日內，辦結土地登記審查手續。特殊情況需要延期的，經國土資源行政主管部門負責人批準后，可以延長十日。
第二十條土地登記形成的文件資料，由國土資源行政主管部門負責管理。
土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記歸戶卡和土地登記簿的式樣，由國務院國土資源行政主管部門規定。
第三章土地總登記
第二十一條本辦法所稱土地總登記，是指在一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記。
第二十二條土地總登記應當通告。通告的主要內容包括：
（一）土地登記區的劃分；
（二）土地登記的期限；
（三）土地登記收件地點；
（四）土地登記申請人應當提交的相關文件材料；
（五）需要通告的其他事項。
第二十三條對符合總登記要求的宗地，由國土資源行政主管部門予以公告。公告的主要內容包括：
（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；
（二）準予登記的土地坐落、面積、用途、權屬性質、使用權類型和使用期限；
（三）土地權利人及其他利害關系人提出異議的期限、方式和受理機構；
（四）需要公告的其他事項。
第二十四條公告期滿，當事人對土地總登記審核結果無異議或者異議不成立的，由國土資源行政主管部門報經人民政府批準后辦理登記。
第四章初始登記
第二十五條本辦法所稱初始登記，是指土地總登記之外對設立的土地權利進行的登記。
第二十六條依法以劃撥方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持縣級以上人民政府的批準用地文件和國有土地劃撥決定書等相關證明材料，申請劃撥國有建設用地使用權初始登記。
新開工的大中型建設項目使用劃撥國有土地的，還應當提供建設項目竣工驗收報告。
第二十七條依法以出讓方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設用地使用權出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。
第二十八條劃撥國有建設用地使用權已依法轉為出讓國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、出讓合同及土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。
第二十九條依法以國有土地租賃方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關證明材料，申請租賃國有建設用地使用權初始登記。
第三十條依法以國有土地使用權作價出資或者入股方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地使用權出資或者入股批準文件和其他相關證明材料，申請作價出資或者入股國有建設用地使用權初始登記。
第三十一條以國家授權經營方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地資產處置批準文件和其他相關證明材料，申請授權經營國有建設用地使用權初始登記。
第三十二條農民集體土地所有權人應當持集體土地所有權證明材料，申請集體土地所有權初始登記。
第三十三條依法使用本集體土地進行建設的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準用地文件，申請集體建設用地使用權初始登記。
第三十四條集體土地所有權人依法以集體建設用地使用權入股、聯營等形式興辦企業的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準文件和相關合同，申請集體建設用地使用權初始登記。
第三十五條依法使用本集體土地進行農業生產的，當事人應當持農用地使用合同，申請集體農用地使用權初始登記。
第三十六條依法抵押土地使用權的，抵押權人和抵押人應當持土地權利證書、主債權債務合同、抵押合同以及相關證明材料，申請土地使用權抵押登記。
同一宗地多次抵押的，以抵押登記申請先后為序辦理抵押登記。
符合抵押登記條件的，國土資源行政主管部門應當將抵押合同約定的有關事項在土地登記簿和土地權利證書上加以記載，并向抵押權人頒發土地他項權利證明書。申請登記的抵押為最高額抵押的，應當記載所擔保的最高債權額、最高額抵押的期間等內容。
第三十七條在土地上設定地役權后，當事人申請地役權登記的，供役地權利人和需役地權利人應當向國土資源行政主管部門提交土地權利證書和地役權合同等相關證明材料。
符合地役權登記條件的，國土資源行政主管部門應當將地役權合同約定的有關事項分別記載于供役地和需役地的土地登記簿和土地權利證書，并將地役權合同保存于供役地和需役地的宗地檔案中。
供役地、需役地分屬不同國土資源行政主管部門管轄的，當事人可以向負責供役地登記的國土資源行政主管部門申請地役權登記。負責供役地登記的國土資源行政主管部門完成登記后，應當通知負責需役地登記的國土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。
第五章變更登記
第三十八條本辦法所稱變更登記，是指因土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。
第三十九條依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的，當事人應當持原國有土地使用證和土地權利發生轉移的相關證明材料，申請國有建設用地使用權變更登記。
第四十條因依法買賣、交換、贈與地上建筑物、構筑物及其附屬設施涉及建設用地使用權轉移的，當事人應當持原土地權利證書、變更后的房屋所有權證書及土地使用權發生轉移的相關證明材料，申請建設用地使用權變更登記。涉及劃撥土地使用權轉移的，當事人還應當提供有批準權人民政府的批準文件。
第四十一條因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產等原因致使土地使用權發生轉移的，當事人應當持相關協議及有關部門的批準文件、原土地權利證書等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
第四十二條因處分抵押財產而取得土地使用權的，當事人應當在抵押財產處分后，持相關證明文件，申請土地使用權變更登記。
第四十三條土地使用權抵押期間，土地使用權依法發生轉讓的，當事人應當持抵押權人同意轉讓的書面證明、轉讓合同及其他相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
已經抵押的土地使用權轉讓后，當事人應當持土地權利證書和他項權利證明書，辦理土地抵押權變更登記。
第四十四條經依法登記的土地抵押權因主債權被轉讓而轉讓的，主債權的轉讓人和受讓人可以持原土地他項權利證明書、轉讓協議、已經通知債務人的證明等相關證明材料，申請土地抵押權變更登記。
第四十五條因人民法院、仲裁機構生效的法律文書或者因繼承、受遺贈取得土地使用權，當事人申請登記的，應當持生效的法律文書或者死亡證明、遺囑等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。
權利人在辦理登記之前先行轉讓該土地使用權或者設定土地抵押權的，應當依照本辦法先將土地權利申請登記到其名下后，再申請辦理土地權利變更登記。
第四十六條已經設定地役權的土地使用權轉移后，當事人申請登記的，供役地權利人和需役地權利人應當持變更后的地役權合同及土地權利證書等相關證明材料，申請辦理地役權變更登記。
第四十七條土地權利人姓名或名稱、地址發生變化的，當事人應當持原土地權利證書等相關證明材料，申請姓名或者名稱、地址變更登記。
第四十八條土地的用途發生變更的，當事人應當持有關批準文件和原土地權利證書，申請土地用途變更登記。
土地用途變更依法需要補交土地出讓價款的，當事人還應當提交已補交土地出讓價款的繳納憑證。
第六章注銷登記
第四十九條本辦法所稱注銷登記，是指因土地權利的消滅等而進行的登記。
第五十條有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：
（一）依法收回的國有土地；
（二）依法征收的農民集體土地；
（三）因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的。
第五十一條因自然災害等原因造成土地權利消滅的，原土地權利人應當持原土地權利證書及相關證明材料，申請注銷登記。
第五十二條非住宅國有建設用地使用權期限屆滿，國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批準的，當事人應當在期限屆滿前十五日內，持原土地權利證書，申請注銷登記。
第五十三條已經登記的土地抵押權、地役權終止的，當事人應當在該土地抵押權、地役權終止之日起十五日內，持相關證明文件，申請土地抵押權、地役權注銷登記。
第五十四條當事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應當責令當事人限期辦理；逾期不辦理的，進行注銷公告，公告期滿后可直接辦理注銷登記。
第五十五條土地抵押期限屆滿，當事人未申請土地使用權抵押注銷登記的，除設定抵押權的土地使用權期限屆滿外，國土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權抵押登記。
第五十六條土地登記注銷后，土地權利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。
第七章其他登記
第五十七條本辦法所稱其他登記，包括更正登記、異議登記、預告登記和查封登記。
第五十八條國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應當報經人民政府批準后進行更正登記，并書面通知當事人在規定期限內辦理更換或者注銷原土地權利證書的手續。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經人民政府批準并公告后，原土地權利證書廢止。
更正登記涉及土地權利歸屬的，應當對更正登記結果進行公告。
第五十九條土地權利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持原土地權利證書和證明登記錯誤的相關材料，申請更正登記。利害關系人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持土地權利人書面同意更正的證明文件，申請更正登記。
第六十條土地登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。
對符合異議登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發異議登記證明，同時書面通知土地登記簿記載的土地權利人。
異議登記期間，未經異議登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者設定土地抵押權。
第六十一條有下列情形之一的，異議登記申請人或者土地登記簿記載的土地權利人可以持相關材料申請注銷異議登記：
（一）異議登記申請人在異議登記之日起十五日內沒有的；
（二）人民法院對異議登記申請人的不予受理的；
（三）人民法院對異議登記申請人的訴訟請求不予支持的。
異議登記失效后，原申請人就同一事項再次申請異議登記的，國土資源行政主管部門不予受理。
第六十二條當事人簽訂土地權利轉讓的協議后，可以按照約定持轉讓協議申請預告登記。
對符合預告登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發預告登記證明。
預告登記后，債權消滅或者自能夠進行土地登記之日起三個月內當事人未申請土地登記的，預告登記失效。
預告登記期間，未經預告登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。
第六十三條國土資源行政主管部門應當根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書，報經人民政府批準后將查封或者預查封的情況在土地登記簿上加以記載。
第六十四條國土資源行政主管部門在協助人民法院執行土地使用權時，不對生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。國土資源行政主管部門認為人民法院的查封、預查封裁定書或者其他生效法律文書錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協助執行事項。
第六十五條對被執行人因繼承、判決或者強制執行取得，但尚未辦理變更登記的土地使用權的查封，國土資源行政主管部門依照執行查封的人民法院提交的被執行人取得財產所依據的繼承證明、生效判決書或者執行裁定書及協助執行通知書等，先辦理變更登記手續后，再行辦理查封登記。
第六十六條土地使用權在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記。
第六十七條兩個以上人民法院對同一宗土地進行查封的，國土資源行政主管部門應當為先送達協助執行通知書的人民法院辦理查封登記手續，對后送達協助執行通知書的人民法院辦理輪候查封登記，并書面告知其該土地使用權已被其他人民法院查封的事實及查封的有關情況。
輪候查封登記的順序按照人民法院送達協助執行通知書的時間先后進行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動轉為查封；查封法院對查封的土地使用權全部處理的，排列在后的輪候查封自動失效；查封法院對查封的土地使用權部分處理的，對剩余部分，排列在后的輪候查封自動轉為查封。
預查封的輪候登記參照本條第一款和第二款的規定辦理。
第六十八條查封、預查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預查封登記失效，國土資源行政主管部門應當注銷查封、預查封登記。
第六十九條對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權，在查封、預查封期間，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。
第八章土地權利保護
第七十條依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第七十一條縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應當加強土地登記結果的信息系統和數據庫建設，實現國家和地方土地登記結果的信息共享和異地查詢。
第七十二條國家實行土地登記資料公開查詢制度。土地權利人、利害關系人可以申請查詢土地登記資料，國土資源行政主管部門應當提供。
土地登記資料的公開查詢，依照《土地登記資料公開查詢辦法》的規定執行。
第九章法律責任
第七十三條當事人偽造土地權利證書的，由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門依法沒收偽造的土地權利證書；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七十四條國土資源行政主管部門工作人員在土地登記工作中、、的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十章附則
第七十五條經省、自治區、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統一負責土地和房屋登記工作的，其房地產登記中有關土地登記的內容應當符合本辦法的規定，其房地產權證書的內容和式樣應當報國務院國土資源行政主管部門核準。
第七十六條土地登記中依照本辦法需要公告的，應當在人民政府或者國土資源行政主管部門的門戶網站上進行公告。
關鍵詞：地租理論；土地流轉；啟示
中圖分類號：F091.91 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-03-0055-3
1 馬克思地租理論與我國農村土地流轉背景
地租是土地所有者憑借土地所有權獲得的一種非勞動收入；是土地所有權的物化收益；是土地所有權的經濟實現形式。同時地租也是一個歷史范疇，在土地私有制下，地租是直接生產者創造的剩余產品被土地所有者無償占有的部分，是土地所有者對勞動者的一種剝削形式。在土地公有制下，地租既是國家從經濟上管理土地的一種重要方法，也是國民收入的一個重要組成部分。土地所有權的形式不同，與此相聯系的地租的性質、內容、形式及其所體現的生產關系也不盡相同。在資本主義私有制下，馬克思把地租分為絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租 Ⅱ。級差地租Ⅰ是由于土地的肥沃程度和地理位置的不同而造成的。級差地租Ⅱ是指在同一塊土地上連續追加投資的資本生產率的不同而形成的。農產品的價格是由劣等地的價格來決定的，農產品的出賣也是根據劣等地來決定。此外，土地的經營壟斷權在一定的程度上也限制著土地的價格。在土地所有者和土地經營者簽約的期限內，級差地租的第二種形式是歸土地的所有者所有，一旦期限已滿，它就會從經營者手中轉移到土地的所有者手中。在馬克思來看，所有權和經營權的分離是資本主義私有制和市場經濟發展的必然產物。資本主義私有制下的地租體現了地主、農業資本家、農業生產工人三者之間的關系：地主、農業資本家共同剝削農業生產工人，無償占有農業生產工人的剩余價值。在社會主義公有制下，特別是我國農村土地屬于村集體所有制，它體現了一種經濟管理方式。從制度經濟學的角度看，從建國以來我國農村土地經營可以分為集體經營和私人經營兩種制度安排，在集中計劃、集體勞動、統一分配制度下，這種交易成本包括農業生產者非自愿執行上級命令帶來的強制成本，組織農民勞動的組織成本和監管成本，搭便車行為造成的浪費等，從順利達成交易與執行交易的角度說，市場制度下自愿交易比政府成本更低，效率更高。正是這種高效率可以解釋家庭承包責任制以來中國農業的發展。然而隨著農村人口的增長而“增人不增地”的人多地少矛盾突出，同時在“平均主義”原則下的農村土地承包責任制采取“按人承包，肥瘦搭配，遠近插花”的分配辦法，土地分布“零散”不宜規模化、集約化經營，導致農業生產力低下，由此引起了大量的勞動力資源向非農業產業轉移，使大量農村土地出現“丟荒”或生產效率極低等現象。故此國家政府提出“農村土地流轉”的政策主張以解放和發展農村生產力。
2 馬克思地租理論對我國農村土地流轉的啟示
2.1 馬克思地租理論“土地所有權”的啟示
土地流轉從制度經濟學的視角，可以分為土地歸屬關系的流轉和土地利用關系的流轉。土地歸屬關系的流轉是指土地所有權關系的轉變，如土地的買賣、贈與、征收等等，在我國土地歸屬關系的流轉一般是單向的，通常是集體所有向全民所有流轉，如交通基礎設施建設征地，工業建設征地等；土地利用關系的流轉是指在土地所有權關系不變的前提下，土地的利用關系在主體之間發生轉變，如承包地的轉包、建設用地使用權的轉讓。
馬克思地租理論以土地私有制為前提，是土地所有者讓渡土地使用權給土地經營者而獲取的收益，或者說是土地經營者為獲得土地使用權而付出的代價（成本），它的所有權主體是地主；我國的農村土地是以公有制為前提，集體所有制，土地的所有權主體是村集體。中國改革開放以來，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營模式，農民對土地具有承包經營權，農村土地流轉指的是農村土地承包經營權的流轉。中國農村土地流轉與馬克思的地租理論，他們都屬于土地的利用關系的流轉。前者土地的所有權與使用權分屬于兩個主體，村集體和村民。后者土地的所有權與使用權均屬于地主。
2.2 馬克思地租理論“地主出租土地目的”的啟示
馬克思在分析西方資本主義土地所有者（一般是地主）將土地出租給農業資本家，農業資本家雇傭農業工人從事農業生產，榨取農業工人的剩余價值，農業資本家讓渡一部分剩余價值以地租的形式交給地主。地主、農業資本家與農業工人是剝削與被剝削的關系，地主與農業資本家的關系是出租方與受租方，是債權與債務關系，地主出租土地的目的是為了獲得收益。我國農村當前的土地流轉是隨著城鎮化、工業化進程的不斷增進，人多地少矛盾突出；同時在現有的農村家庭承包責任制下，土地零散，生產率低下，不利于農業產業化和集約化經營。黨的十七屆三中全會指出：加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體 。其目的是解放農村生產力，實現農村剩余勞動力向非農業部門轉移，加快我國城鎮化建設，消除二元經濟結構，縮小農村與城市的差距。它除了為提高經濟效益外，更體現社會主義“共同富裕”的本質要求。
2.3 馬克思地租理論“地租實現形式”的啟示
馬克思分析的資本主義地租形式，主要方式是土地所有者向農業資本家轉讓土地的使用經營權，農業資本家在社會上是相對穩定的有經濟、技術實力的人群；流轉的形式單一，往往在地主與農業資本家之間依靠租賃合同維持雙方關系。而目前中國農村的土地流轉方式多樣化，主要有轉包、轉讓、換包、村內流轉、村外流轉等等。流轉受讓方可能為個體農民、農業公司或其他的農業生產組織，流轉受讓方的主體身份多樣化，流轉的內容是土地承包經營權。
2.4 馬克思地租理論的“地租價格”啟示
當前我國農村土地流轉對價與“地租”、“地價”，“土地出讓金”等相關概念有本質的區別。地租是土地商品化或土地產權分化的產物；是土地使用者為使用土地而向所有者繳納的實物形態或貨幣形態的租金。馬克思指出，不論地租有什么獨特的形式，它的一切類型有一個共同點:“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式。”其實質是土地所有者憑借土地所有權獲取的土地收益。換句話說，地租的本質是土地產權人憑借土地權利分享的一份生產成果，地租是對當年利潤的扣除。從質的方面看，地租收益與土地的利用方式無關，是一種普遍的經濟現象，只要存在不同的利益集團或個體，只要發生產權流通，就存在地租。從量的方面看，地租的量卻與土地利用方式直接相關，并直接影響土地用途的置換，從而影響社會經濟發展。地租是以土地私有制為前提。
地價一般是指購買土地所有權的價格，是土地所有者出讓土地所有權而獲得的補償，或者為取得土地的所有權而付出的代價。我們通常說的土地出讓金指的是出讓若干年期的土地使用權所應取得的補償或取得土地使用權所應支付的代價。出讓土地使用權的期限接近于無窮大時，土地出讓金就等于地價，土地出讓金與出讓期限是正比例關系，出讓期越長，出讓金就越多；同時出讓期越長，土地出讓金就越接近于地價。
當前我國農村農戶因土地流轉獲得的收益叫土地流轉對價，對價(consideration)原本是英美合同法中的重要概念，其內涵是一方為換取另一方做某事的承諾而向另一方支付的金錢代價或得到該種承諾的承諾。據此我國農村土地流轉對價指的是土地流轉的受讓方為了獲得土地承包經營權而付出的代價，這代價的受益人是出讓方（農戶）。或者是農戶轉讓土地承包經營權而獲得的收益，轉讓期限小于農戶的承包經營期限。土地承包經營權是國家賦予農民的一項基本權利，我國《農村土地承包法》：“第五條 農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。第六條 農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。”也即說土地承包經營權是國家賦予農民的一項稀有的經濟權利。因它的稀有性、壟斷性。故這項權利對轉讓方來說，在法定承包期內具有相對的固定性質，轉讓方在法定的土地承包經營權期限內因轉讓這種權利可獲得收益。
土地流轉對價與地租、地價、土地出讓金等的本質區別主要在于它的兩個前提條件，一、無論土地的最終耕種者為誰，土地所有權必須為村委會集體所有。二、土地流轉最終用途是從事農業生產。盡管從產權的角度說，地價、地租、土地出讓金他們也屬于土地流轉收益，但他們的內涵實質和所要求的準則不同，也只有滿足了這兩個前提條件的土地流轉收益才可以叫農村土地流轉對價。上述主要從質的方面考察農村土地流轉對價，然而從量的方面來說，流轉對價的高低除了與承包經營權流轉期限的長短外，在我國更重要是要從農村土地在農村社會中的功能，農戶對土地以往的投資，農戶對土地預期收入分成等的貨幣化收益方面進行量化。
農地在農村中所具有的功能主要由土地收入所衍生出來的。如保障功能、就業功能，社會穩定功能。由于中國社會保障、養老保障、社會失業保險等社會福利制度還未完全普及到農村。對農民來說，當非農收入存在不確定性時或者非農收入無望時，土地扮演了保障的功能，它最起碼能讓農戶不愁“吃飯”。同時對于農村的孤寡老人來說他們也往往依靠土地的流轉收益來維持生計或以許諾遺產繼承形式獲取養老保障。
土地對農村的穩定功能和就業功能。雖然近些年來我國城鎮化進程不斷加快，但由于中國城市容量有限，工礦企業無法完全吸納農村剩余勞動力，土地成為部分農民維持生存的必備。如果在土地流轉中將農民的土地承包權剝奪，將會導致許多的剩余勞動力流浪社會無法就業，對社會的穩定帶來潛在的隱患。所以無論是從政府的角度還是從農民個人的角度考慮，土地流轉對價一定要包含農地的“功能性收益”。 而馬克思分析的西方資本主義國家的農村，由于國家福利制度覆蓋了整個國家，農民不會因為農業無收或失業而擔心吃飯問題。尤其是工業化國家，老年農民反而比城市居民擁有更多的資產。一般來說，農戶不但擁有他們耕種的全部或部分土地，而且還投資于大量的牲畜和農業機械，這些資產一旦需要就可以出售變成現款，即使這樣農民和農村人口也全部納入社會保障體系中。
農民對土地的過去投資如修水渠、改良土壤、加固田坎地埂等的投入，由于發生流轉而無法立馬轉化為貨幣收入，所以只能通過流轉收益的形式獲得，表現在流轉對價當中。在馬克思的地租理論里，農業資本對土地投資由于到期往往是不能轉換為貨幣收入的，而這部分的投入往往給地主占有，在地主出租給下一個農業資本家時，他以提高地租的形式獲得。表現為馬克思地租理論級差地租Ⅱ。
農民對土地預期收益的部分分成，主要是由于農地實行規模化、集約化經營后生產率明顯提高，獲取高額的利潤。而高額利潤中的部分必須為農戶占有，否則土地的流轉無法完成。因為在目前廣大的農村有許多的農民，是“亦農亦工”的彈性就業形式，忙時在家種地，閑時外出打工。要讓農民徹底把土地轉移出去，只有將流轉后高額利潤分成給農民。這是保證農地流轉的必要條件之一。馬克思地租理論里，由于農業資本家連續不斷的投入所獲得的高額利潤部分以地租的形式被地主所占有，這也即是級差地租Ⅱ。而在當前我國農村的土地流轉中”高額利潤”部分必須為農民占有。
3 對完善當前我國農村土地流轉的思考
3.1 建立農村土地流轉評估服務中介，有序引導農民非農就業，增強農民的非農收入
馬克思將地租分為絕對地租、級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ為指導我國土地流轉對價高低提供了一種分析范式。絕對地租因土地所有權而產生，也即是說只要存在土地私有化，就可以獲得地租，任何土地即使再貧瘠、交通狀況再差它也要交地租。在此基礎上由于土地的位置、肥沃程度產生了級差地租Ⅰ；由于農業資本家的連續投入獲取高額利潤則產生了級差地租Ⅱ。三種地租的基礎皆是土地的私有化，而三種地租的形式則表明不同土地租金的高低原因。三種地租形式在我國當前的土地流轉中仍具有現實指導意義。不同的土地因地理位置、肥沃程度，流轉對價不同；不同的土地由于農民對土地建設的投入（勞動、資本）不同，流轉對價高低不同；土地流轉受讓方所從事的農業生產利潤高低，土地的流轉對價也不同。所以建立專業的農村土地流轉對價評估服務中介機構，正確評估農地流轉對價，切勿一刀切，對于當前的農村土地流轉顯得非常重要。從土地流轉發生的條件上分析，土地流轉中介對促進流轉的發生具有重要意義。土地流轉發生的條件對轉讓方來說：非農收入+流轉對價>流轉交易成本+農業收入，對于受讓方來說：承包土地收入>流轉交易成本+流轉對價+勞動要素的機會成本。其中流轉交易成本主要是指在流轉過程中產生的費用，流轉服務機構在土地流轉過程中的作用主要是降低流轉成本，促成流轉交易達成。而目前我國很多地方類似農村土地評估服務中介幾乎是空白。同時在土地流轉過程中要讓農民把現有的土地承包經營權讓渡出來，只有增強其非農收入，當非農收入占據農民收入的絕大部分時，轉讓土地承包經營權才有可能。若農民對未來預期收入具有不確定性，要讓農民把土地流轉出去，在國家現有的社會保障水平下，那是相當困難的。然而增強農民的非農收入主要則是引導農民的非農就業。三農問題專家溫鐵軍指出：20世紀的農民問題是土地問題，21世紀的農民問題主要是就業問題。三農問題、農民工問題的實質就是推動農民工徹底實現城市化的過程。這一過程就是要合理有序的解決農民就業的過程。提供以就業和社會保障為核心的制度保障解除其城市化的后顧之憂，以社會保障代替傳統的土地保障，建立農民工的城市化進入機制和農業退出機制 。
3.2 政府對農村土地流轉監管要以農民利益為主導
從我國現階段農村土地經濟狀況與馬克思地租的差異分析，為我國政府在農村土地流轉監管上提供了思路。我國人多地少，保住18億畝耕地警戒線是關鍵，監管好土地流轉用途至關重要。同時由于農地對農民特有的經濟價值、社會價值、環保價值。所以一切監管農地流轉的出發點必須以農民利益為主導，讓9億多農民不因失地而恐慌，這才是政府在土地流轉中的關鍵作用。斯大林指出：社會主義的生產目的是最大限度地滿足全體社會成員不斷增長的物質和文化生活需要。農村土地集體所有是我國社會主義公有制的實現形式之一，在經濟高速發展，城鎮化進程不斷加快的背景下，加速農村土地流轉對于縮短城鄉差距，消除二元經濟結構至關重要，工業反哺農業，讓農民享受經濟發展帶來的實惠。是社會主義本質要求，所以政府在監管土地流轉過程中要以農民利益為主導，尊重農民意愿，讓農民通過土地流轉獲得實實在在的好處。
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為認真總結和推廣++市++縣榆樹鄉土地流轉的成功經驗和做法，根據市委主要領導的要求，近日，市委政研室、農辦通過座談、走訪等形式，對++縣榆樹鄉土地流轉工作進行了實地調研。現將調研情況報告如下：
一、榆樹鄉土地流轉基本情況
榆樹鄉轄9個行政村，1個直屬林場，52個村民小組。現有集體耕地6.3萬畝，農業人口9447戶19675人，人均占有耕地1.2畝。農作物主要以花卉、蔬菜、小麥、瓜菜等各類經濟作物為主。20__年，全鄉農村經濟總收入25572萬元，較上年增長13.94%；農民人均純收入9132元，較上年增加644元，增長15.36%。農民人均純收入中，來自種植業的收入占70.23%，二、三產業占19.77%。
榆樹鄉農村土地承包經營權的流轉，主要經歷了從農戶之間自發流轉到政府引導、規范和扶持流轉兩個階段。
農民自發流轉動因：一是農村稅費改革之前，由于農民稅費負擔較重，農產品和農資受市場波動影響價格不穩定，經營土地成本增加，單純依靠種植業增收困難較大，農民種田積極性不高。在這一時期，榆樹鄉部分有一技之長的農民外出務工或從事二、三產業，其承包土地委托親朋好友代耕，土地收益甚微；二是上世紀90年代后期，受土地開發熱影響，榆樹鄉農民為增加收入，不斷開發承包地周邊土地，擴大花卉種植面積，有的農戶因受勞動力限制，將部分開發地或承包地，以轉包、出租的形式流轉給其他農戶耕種，土地流轉價格一般較低、不統一，隨意性很大，且流轉面積較小。三是1998年實行農村土地二輪承包時，榆樹鄉按照土地分配原則，將承包地分成好、中、差均衡搭配，農戶少則3、5塊，多則8、9塊分布在各個條田，一家一戶分散承包經營、不集中的現象非常普遍。部分農民為便于耕作，避免多頭勞作，采取土地互換的辦法流轉土地。部分農民為擴大土地經營規模，將愿意流轉的農戶承包地，以轉包、租賃的形式流轉過來從事農業生產，但大多沒有簽訂書面協議，也沒有向農村土地管理部門登記、備案。四是20__年以來，隨著農村稅費改革的不斷深入，國家、省、市扶持農業生產的優惠、補貼政策相繼出臺，農村基礎設施進一步夯實，農民負擔日益減輕，農產品價格不斷提升，該鄉農民種田的積極性大大提高。此外，該鄉涌現出一大批種田能手和致富帶頭人，農民對農村土地依法、自愿、合理流轉的法律法規及重要性有了進一步的認識，這些都有力地推動了該鄉土地承包經營權的流轉。截止到20__年，榆樹鄉農戶之間自發流轉的土地約20__畝。
農戶之間自發流轉土地存在的主要問題：一是自發流轉多發生在親朋好友和本村村民之間，基本上是“口頭協議”，容易產生糾紛；二是流轉面積小、流轉形式單一，流轉費用較低；三是由于得不到法律保護，就流出方而言，不愿對土地再進行投入；就流入方而言，由于得不到規范合法的流轉權益保障，他們也不愿且不敢對土地進行長期投入，僅僅單純追求近期利益最大化，對土地進行掠奪式經營，導致耕地質量下降，生產能力逐年減弱。
自20__年以來，榆樹鄉農作物主要以花卉為主（20__年占36.7%，20__年占79.6%，20__年占57.1%），農民依賴單一大田作物難以實現持續穩步增收。此外，該鄉農業發展面臨的“一小四低”（土地經營規模小，比較效益低，科技含量低，機械化程度低，農民組織化程度低）問題尤為突出，加之農民承包土地零散，農民個體間的單打獨斗使當地豐富的光熱和土地資源難以形成產業優勢。針對農民要求依法、規范土地流轉行為的愿望，結合本鄉發展現狀及存在的問題，從20__年下半年開始，榆樹鄉按照土地流轉要求，在充分尊重民意的基礎上，從制度創新、規范管理入手，積極探索，開展了以園林場和榆樹村為試點的農村土地流轉工作，進行了有益的嘗試，希望以此為突破口，進一步解放和發展農村生產力，調整種植業產業結構，實現土地規模化經營，發展高效節水農業，促進傳統農業向現代農業轉變，達到農業增效、農民增收的目的。截至目前，榆樹鄉通過采取轉包、互換、租賃、股份合作等形式（以轉包為主），共流轉集體土地4120畝，涉及農戶624戶，其中集中連片種植土地100畝以上的農戶有14戶，50畝以上的農戶有25戶，流轉土地全部用于設施農業、林果業等高效農業生產。
土地流轉的主要形式：一是轉包、租賃。在適宜設施農業發展的集中連片區域，對涉及有耕地的農戶，以不低于當前最高效大田作物的畝凈收益為參照價格，經大戶和分散農戶協商確定轉包費或租金及流轉期限，將農戶零散土地集中流轉給種植大戶統一連片經營高效農業。這種方式的優點在于，有利于充分挖掘土地增收潛力，保障被流轉土地農民在不投入經營的情況下，土地的基本收益不減，便于他們擺脫土地束縛轉產就業，拓寬自我發展空間。但缺點是，經營大戶兌現租賃費的一次性投入較大，造成生產發展資金緊張，生產資料和技術投入短缺。二是土地互換。在推行設施農業過程中，為便于連片種植，發展專業性生產，在農戶自愿的情況下，將村集體“機動地”或經營大戶其它地塊的承包地與連片實施區塊的農戶承包地進行互換，最大程度保障被互換土地農民的經營權利和經濟利益。這種方式的優點在于，流轉過程簡便，利于操作，符合當前農民對土地的依賴性。但從農業和農村經濟的長遠發展看，不利于農村勞動力的轉移和勞動力資源的充分利用，對今后農村合作經濟和產業化發展有一定制約影響。三是股份合作。采取土地入股，保底分紅和效益分紅相結合的分配形式，以每畝每年600元保底分紅，年底再按經營效益按股進行分配。該方式不僅集中了上述兩種流轉形式的所有優點，而且緩解了經營大戶的一次性土地流轉成本投入，可充分將手頭資金用于生產性投入。特別是讓流轉土地的農民共同分享發展高效農業帶來的增值收益，有效化解了農民失地后的憂慮，使他們安心從事其他產業經營。但由于股份合作流轉形式尚屬首例，缺少成熟經驗的指導，加之與其相配套的農村專業合作經濟組織還未成型，該方式在榆樹鄉推行一年后（20__年）終止，還需在技術操作和實施運作中進一步探索和推進。
總之，榆樹鄉農村土地流轉是一個邊實踐、邊摸索、邊總結、邊規范的過程，但在這一過程中由于始終堅持了解放和發展農村生產力，實現土地規模化經營，提高農業生產效益，促進農民持續增收，保障農民權益的基本方向，極大的調動了農民參與土地流轉的積極性，推
進了農業產業化經營，加快了農民向非農產業轉移的步伐，有效提高了農村勞動生產率和農民收入水平。
二、榆樹鄉土地流轉主要做法
（一）堅持政策，尊重民意，穩步推進
由于土地流轉涉及農民較廣，關系到農民的切身利益和農村改革發展穩定的大局。在農民自發進行土地流轉且積極性較高的條件下，針對自發流轉出現的較多糾紛和問題，該鄉遵照黨的農村土地政策，按照市委、市政府的要求，以農民所需為出發點，結合各村組實際，采取有效措施，積極開展引導，穩步推進農村集體土地流轉試點工作。一是不折不扣地貫徹落實黨在農村的基本經濟制度，堅持在不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保障農戶30年承包期內土地權益；二是按照“穩制活田”和“自愿、依法、規范、有償”的原則，充分尊重農民意愿，切實保護農民的生產經營自，不下硬性指標，不搞強迫命令，不違背群眾意愿，不強行推進；三是嚴格遵循政策規定，充分保障流轉雙方的主體地位，大力規范土地流轉申請、登記、備案、公證各項程序，依法合理有序進行土地流轉。四是把農民利益放在第一位，保障農民土地流轉收益權，杜絕任何組織和個人擅自截留、扣繳和占用，確保農民利益不受損害。
（二）加大宣傳，轉變觀念，形成共識
土地是農民賴以生存的“命根子”。進行土地流轉，關鍵要轉變干部群眾對土地的傳統耕作管理觀念。為此，榆樹鄉政府首先組織部分鄉村干部和種植大戶赴外地實地參觀，在認真學習外地大量成功經驗的基礎上，通過多次召開黨員干部、群眾和種植大戶會議，開展土地流轉利弊分析大討論，分析研究本鄉土地流轉的可行性及具體操作辦法。通過參觀和開展討論，干部群眾普遍認識到：榆樹鄉農戶所承包土地，因地力條件不同，每戶的耕地大都條塊較多，零散種植，加之種植結構單一，產業規模小，“三高”作物少，在現代市場面前缺乏競爭力。隨著農村經濟社會的快速發展，一部分人急需擺脫土地束縛從事其它產業，但所耕種土地又無法放棄；一部分人需要一定數量的土地發展適度規模經營，但所需耕地又分散在一家一戶，這就決定了只有走出傳統農村經營模式，把有限的耕地向種田能手、現代農業經營者手中流轉，才能有效提高土地資源的配置效率和規模效益，也才能在保證土地使用權不變的前提下使流轉土地的農民獲得穩定的土地收益,并可擺脫土地的束縛，走出農村通過其它途徑獲得更多的收益，實現“轉出一戶富兩戶”和“雙增收、共盈利”的目標。
（三）加強力量，因地制宜，積極引導
由于受上世紀九十年代土地開發熱和土地二輪承包平均分配原則的影響，榆樹鄉農民實際持有耕地面積差別較大，耕地散亂、不集中的現象非常普遍，土地流轉工作開展難度較大。為切實做好指導、引導工作，該鄉進一步加強人員力量，提供組織保障。一是針對村干部力量薄弱的實際，采取交流、掛任方式為榆樹村選配了思想觀念新、種植經驗豐富且群眾威信較高的農民經紀人擔任村干部，并實行村干部交叉任職，有效解決了有人辦事、有能人辦事、讓群眾放心的問題；二是該鄉黨委、政府派出兩個工作組進村入戶，幫助農民解決土地流轉過程中出現的問題，消除了部分農民等待、觀望、有意抬高轉包費的現象，提高了農民通過土地流轉發展高效特色農業的積極性；三是在村組中挑選思想觀念新、敢說話、能辦事的農民組成“生產管理小組”，積極協助政府做好農民宣傳動員工作，鼓勵和引導他們為農民辦好事，解決好農戶之間產生的土地流轉糾紛；四是在選擇示范點上緊密結合各村實際，根據不同情況引導農民采取不同土地流轉形式，不搞一刀切。針對該鄉林場耕地平整、農田林網化建設較好、人均占有耕地面積少的特點，在鄉村干部和“生產管理小組”的幫助下，采取先互換后連片轉包形式，完成了全場800畝耕地的互換和240畝土地向大戶的轉包工作；針對榆樹村農民種植觀念新、容易接受新事物、群眾易于組織的特點，采取轉包和入股分紅等形式，對部分集體土地進行了合理流轉。
（四）發揮政府監督服務職能，規范土地流轉行為
為穩步開展土地流轉試點工作，榆樹鄉根據《土地管理法》等有關規定，合法介入土地流轉各個環節，統一制定了全鄉土地流轉操作規程，進一步規范了農戶的土地流轉行為，保證了流轉的合理性和合法性。一是規范流轉土地登記手續。對流轉土地由所在村委會進行嚴格登記、造冊，加強對土地流轉合同和檔案的規范管理，并將此作為保障農民土地權利、義務和調解土地流轉雙方糾紛的重要依據，使土地流轉管理規范化。二是有效監督雙方草擬協議書或轉包租賃合同，明確土地的農業用途、流轉形式、土地的位置和面積，指導流轉雙方合理制定土地流轉價格及支付方式、流轉年限和雙方責權關系等。通過規范土地流轉行為，以法律的形式保障了流轉雙方的權益，保護耕地可持續生產能力，有效改變了以往自發、無序粗放型土地流轉狀況，既保證了流出土地農民的承包權和收益權，避免了土地荒蕪，又使得流入方敢于加大對土地進行長期合理投入，實現了有序生產，提高了土地的利用率，實現了流轉雙方互利共贏。三是積極為流轉土地的經營者提前、產中、產后服務。該鄉專門從河南省聘請了一名技術員長年指導設施農業生產。為確保農產品順暢銷售，該鄉組建了由鄉領導參與的兩個銷售小組，配合農民專業合作社，分別與河南、河北、陜西等地瓜菜市場進行對接，為農產品的銷售和農民增收創造了有利條件。
（五）圍繞結構調整，突出高效特色，加大扶持力度
土地流轉后，新的經營主體、經營方向必須符合“三高”農業和高效節水農業的要求，切實起到以“土地流轉促結構調整，以結構調整加速土地流轉”的良好效果。20__年，該鄉以土地流轉為契機，流轉土地向種植能手集中，把土地流轉與發展設施農業相結合，引導農民將規模流轉土地全部用于以大拱棚為主的設施農業生產，實行統一種植、統一管理、統一病蟲害防治、統一價格、統一銷售的“五統一”經營管理，確保流轉土地高產出、高收益，實現適度規模經營。同時，嚴把生產質量關，組織全鄉機關、站所干部職工學技術，分片包戶包地塊，指導農民嚴格按照栽培技術規程逐戶逐地塊落實。截至目前，該鄉共建設以大小拱棚為主的設施農業近5000畝，并力爭在5年內以林場、榆樹村、王溝村為主，將榆樹鄉建成我市最大的的設施農業生產基地。
為保證土地流轉后農民的利益不受損失，推進土地流轉工作順利開展，20__年，++市為榆樹鄉合法流轉的集體土地每畝補助了300元，為種植大戶發展設施農業借支啟動資金80萬元。同時，借支15萬元資金，解決了當時部分種植大戶土地轉包費不足等問題。這些服務性舉措都對做好土地流轉工作起到了積極的促進作用。
（六
）把土地流轉同發展勞務經濟和農村二、三產業緊密結合起來
土地流轉促使更多農村勞動力離開土地，尋求新的增收方式，為解放農村生產力，加快農村勞動力轉移創造了有利條件。開展土地流轉工作，首先要解決的是流轉土地農民的增收問題。對此，該鄉黨委、政府根據流出土地農民的不同情況，有針對性的做好農村勞動力轉移工作。一是加大有組織的勞務輸出力度。凡愿意外出務工的人員，為其提供就業信息及法律服務，聯系務工場所，積極開展就業技能培訓，引導和組織流轉土地農民進行再就業。對年歲較大，已不適宜外出務工的勞動力，鼓勵流轉土地的經營者進行反聘勞作，確保他們既有流轉土地的租金，又有再次務工的收入。二是對有一定經濟能力的農民提供優惠政策，積極鼓勵和扶持自主創業，從工從商。該鄉采取集體、農民集資入股的方式，結合產業發展優惠政策，引進和興辦投資少、見效快、符合當地實際發展的村辦企業，并選拔有責任心、有經營頭腦、有辦事能力的人員作為企業經營管理者，減少農民對土地的依賴性，拓寬農民增收渠道，確保他們在土地流轉后，既有活干，又能保證有穩定的收入。
（七）充分發揮農村專業協會作用，不斷提高土地流轉效果
隨著農村經濟的發展，榆樹鄉各類農民經紀人不斷增多。這些人既是發展高效特色農業的宣傳者、示范者、推廣者，也是農產品的組織者和銷售者，對做好土地流轉工作、發展現代農業起著積極的推進作用。目前，該鄉西林場、榆樹村80%的規模化流轉土地分別由25名農民經紀人和種植大戶承包、租賃。為更好地發展高效特色產業，在政府的引導下，該鄉農民經紀人和種植大戶在“榆樹鄉農產品專業協會”的基礎上組建成立了“榆樹鄉農民專業合作社”，進一步規范種植模式和技術，統一種植品種、病蟲害防治和市場銷售，為下一步土地流轉工作的順利開展打下了良好的基礎。今后，該鄉土地流轉工作將主要由農民專業合作社組織實施，不斷擴大土地流轉的效果和范圍。
三、取得的主要成效
（一）土地規模經營水平顯著提高。流轉土地規模化種植極大地利用了土地資源，有效提高了土地利用率和產出率。從土地利用上來看，土地流轉后每畝增地7%左右，節省人工30%以上；從土地產出效益來看，全鄉3670畝土地流轉前每畝純收益600元左右，總收入220余萬元。土地流轉后有3320畝土地春季種植拱棚西瓜、秋季種植蔬菜，兩茬作物平均每畝純收益3500元，可獲得1162萬元的收入；有350畝種植紅棗，每畝純收益4000元，可獲得140萬元收入。兩項合計純收入可達1300萬元，效益是土地流轉前的6倍多。從農民個體來看，該鄉榆樹村農民李湘前在土地流轉前家庭承包土地12 畝，分散在4處，為解決土地分散種植問題，20__年王猛把自己的承包地流轉出去后，又重新轉入土地102畝，集中連片種植小拱棚西瓜等作物，通過規模經營，當年獲利20萬元，除去流轉費、大棚建設費、雇工費等各項成本后純收入達到7萬元，比過去分散種植棉花的收入增加4萬元左右。20__年他又連片轉入土地20畝，種植小拱棚西瓜和油葵，獲得純收入10余萬元。
（二）促進了農業產業結構的調整優化。前幾年，大泉灣鄉農業種植結構單一，主要以種植蔬菜、花卉為主，設施農業發展緩慢，而且由于受土地分散經營、產品不統一、種植技術不規范、銷售零亂等因素影響，設施農業規模效益一直不高。兩年多來，該鄉通過土地互換、大戶轉包租賃等形式流轉土地3670畝，其中3320畝土地春季種植拱棚西瓜、秋季種植蔬菜，兩茬作物純收益比土地流轉前種植棉花等作物畝均增收2900元左右，僅此一項全鄉人均增收995余元。集中連片規模化經營所產生的高效益也極大地影響和帶動了周邊農戶發展設施農業的積極性，榆樹村二組就有52戶農民在種植大戶的帶動下發展連片大拱棚74座。通過土地流轉和鼓勵農民自建，已在林場和榆樹村建成了以大小拱棚為主的設施農業示范區。
（三）進一步解放了生產力，農村勞動力轉移步伐明顯加快。目前，該鄉216戶流轉土地的農戶中有76人離開土地，從農業領域轉向了非農領域就業，其中16人入股村辦企業，33人從事運輸業、服務業，27人有組織的外出務工。通過土地流轉，全鄉外出務工人數和務工收入都有了較大幅度的提高。正如榆樹村支書張貴和所說的：“過去我們被死死地拴在一畝半土地上，出又出不去，撂掉又舍不得，現在通過土地流轉，我們從土地中解脫出來了，掙錢的渠道更多了”。20__年，全鄉轉移勞動力1756人，實現勞務收入482萬元，比20__年增加314萬元，增長86.9％；人均勞務增收259元，比20__年增加153元，增長44.34％。
（四）促進了農業增效、農民增收。通過土地流轉，一方面有效增加了農業生產的規模效益，另一方面農民既可以得到土地租金收入，也可以通過外出務工或尋找新的致富門路增加收入。該鄉農民張開民，土地流轉前家庭純收入1.3萬元，20__年將8畝承包地轉包出去后外出務工，當年獲得勞務收入1萬余元，加上土地流轉費5220元，全年家庭純收入達到1.7萬余元，較流轉前增加4000元左右。農民王永剛把自己的9.6畝家庭承包地轉出后獲得流轉費5760元，流轉后他購置拖拉機從事機耕服務，兩項合計比流轉前增加收入2萬元左右。
（五）農業生產的組織化程度顯著增強。土地的合理流轉，為各類專業合作組織和經營大戶集中了土地、技術、市場等大量資源，促進了家庭經營同社會化大市場的有效對接。為達到流轉土地規模生產效益，在政府的引導下，20__年8月，該鄉組建成立了榆樹鄉農產品專業合作社，對外以獨立法人的身份購買農資用具、聘請技術人員、聯絡市場；對內實行“五統一”，即統一品種、統一種植、統一田間管理、統一病蟲害防治、統一市場銷售。同時，為會員提供市場信息和技術指導，穩定農產品銷售價格，維護會員利益，并借助“利民”商標，發揮品牌效益，拓寬瓜菜銷售渠道，增加農民收入。目前該鄉生產的瓜菜已銷往河南、河北等地，并與一些超市、賣場簽訂了長期的購銷合同，為鞏固土地流轉成效奠定了良好的基礎。
（六）農業科技應用和機械化水平顯著提升。榆樹鄉流轉土地集中在種植大戶手里,不僅有利于推廣良種良法，提高種植新技術的推廣應用；而且土地的規模經營也為提高機械化水平提供了便利條件, 大大提升了當地農業生產的產出效益，促進了農民收入的持續快速穩定增長。
四、存在的主要問題
一是部分農民觀念較為滯后，流轉愿望不強；二是土地流轉方式單一，土地流轉面積偏小；三是種植大戶偏少，帶動作用有限；四是社會中介服務組織不健全，流轉機制不活；五是農村專業合作社覆蓋面不廣；六是投融資渠道狹窄，土地流轉投入不足。
五、幾點體會
（一）堅持黨在農村的基本經濟制度是土地流轉的基本準則。黨的十七屆三中全會明確指出，“ 以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”。“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。在推行土地流轉過程中，必須不折不扣地貫徹落實黨在農村的基本經濟制度，在切實保障農戶承包期內土地權益的基礎上，把不改變土地性質和用途作為先決條件，積極穩妥地推進土地流轉。
（二）解放農村生產力，調整優化農業產業結構，實現規模化生產經營和農民增收是土地流轉的根本目的。實踐證明，加快農村土地流轉，打破農民對土地的依賴和束縛，極大地解放了農村生產力，實現了農業規模集約經營，有效提高了農村勞動生產率和農民收入水平。著力優化各類生產要素的配置和組合，著力調整農業產業結構，著力推進農村勞動力轉移，最大限度地提升土地資源的規模生產效益，拓寬農民增收渠道，實現農業增效，農民增收。
（三）切實保護農民的生產經營自是土地流轉的關鍵。農民是土地承包的責任主體，農民享有充分的經營自，只有通過加大宣傳教育、分析比較效益、規范流轉
行為等方法，引導農民積極支持、參與和配合，才能使土地在“自愿、依法、規范、有償”的原則下有序流轉，保障農民權益不受侵害。在推進土地流轉工作中，方式方法應多種多樣，堅持公開透明，充分尊重農民的意愿，防止急功近利、急于求成。
（四）政府引導、機構健全是土地流轉的保證。榆樹鄉土地流轉實踐證明，市、縣、鄉、村四級對土地流轉工作不僅開展了廣泛深入的宣傳和積極引導，而且在成立領導機構、制定工作方案等諸多方面都做了大量細致的工作。特別是各級黨委、政府在全程搞好服務和管理的同時，切實做到了不缺位、不越位、不錯位，使土地流轉工作得以順利進行。
這里根據農業資源稟賦、經濟發展階段以及農村產權制度和抵押制度改革情況等因素，選取先行開展農村產權制度改革試點的市縣進行調查，分析具體改革方案，評價改革的農村金融市場效應。
（一）案例地區資源稟賦和經濟發展情況根據人地比例、農地流轉比例、城鎮化率、農業經營模式以及改革模式這五個因素，兼顧農民收入、農業GDP占比等指標，選定湖北省武漢市、江蘇省東海縣和吉林省梨樹縣作為農村產權制度改革的典型案例地區。從共同點來看，三個案例地區均位于我國糧食主產區內。表1展示了案例地區不同維度經濟指標的定量比較。第一，從人地比例來看，武漢市人均耕地面積僅為0.075公頃，梨樹縣人均耕地面積最多，達到0.454公頃，后者是前者的6倍多。黃宗智認為，歷史上長江三角洲和英格蘭在人均農業土地和農場規模等方面的差異，不僅對農業，而且對農村手工業以及收入和消費各方面的“內卷”與發展，都起著至為關鍵的作用。[15]就我國農業所處發展階段而言，不同地區人地比例的懸殊帶來的是農地流轉比例、勞動力轉移甚至農業經營模式等方面的巨大差異。為實現農業規模經濟和提高收入，人地關系較為緊張的地區（如武漢市）通常農地流轉比例和勞動力轉移比例也較高，有利于形成由農業企業、合作社等占主導的產業化經營模式。第二，從經濟發展水平和階段來看，武漢市農業GDP占比僅為3.71%，達到發達工業化國家的水平，而東海和梨樹這兩個農業縣的農業GDP占比均較高，分別為18.14%和26.71%，高出我國平均水平（10.01%）。農業GDP占比的不同意味著農村勞動力轉移、農地流轉和規模農業的發展以及非農產業發展處于不同的階段。對表1中以上幾個指標的比較可以看出，農業GDP占比越低的地區，城鎮化水平越高，同時農地流轉比例也越高，農業GDP占比不到4%的武漢市超過一半的農地已流轉，農業占重要地位的梨樹縣農地流轉比例僅為14%。從各地主導農業經營模式來看，這里選取的三個地區農業經營模式涵蓋了當前我國農業經營的主要模式，分別是“公司+農戶”、“合作社+農戶”和家庭規模經營。武漢市主導的農業經營模式是“公司+農戶”，其主要運作形式是由于較為發達的非農產業吸納了近郊大量的農村勞動力，農村基層政府或土地股份合作社集中農民閑置的土地流轉給農業企業，農業企業一方面向農民支付租金，同時以直接租種、轉租或者契約訂單等形式雇用部分農民。東海縣農業經營則以“合作社+農戶”模式為主。梨樹縣是我國東北地區規模農業的代表，基于當地人少地多的稟賦特征，主要發展以家庭經營為主的專業大戶、家庭農場等經營主體，實現農業的適度規模經營。主導農業經營模式的差異有助于比較農村產權制度和抵押制度改革在不同地區產生的差別化效應。農業部農村經濟研究中心聯合江蘇農村金融發展研究中心課題組于2013年7~8月分別對三個案例地區進行了實地調查，與相關政府部門和金融機構進行座談并搜集相關資料，了解當地農村產權制度和抵押制度改革的方案、進展和成效等情況。
（二）農村產權制度改革方案與措施1.武漢市改革方案與措施武漢市最早于2006年開始農村土地承包經營權和集體林權的確權工作，2009年繼成都之后成立全國第二家農村綜合產權交易所，2011年以來加快推進農村產權制度改革的進程，并于2012年4月出臺農村產權制度試驗實施方案。其主要改革試驗內容包括：農村產權確權、登記和頒證，明晰農村產權關系；建立農村產權交易體系，活躍并規范農村產權交易；建立農村產權評估體系；創新農村產權資本化實現形式，如農村產權抵押融資；創新農業和農村經營模式，培育新型農業經營主體；健全農村產權制度改革保障體系。其中，改革試驗的重點是農村產權確權、登記和頒證以及農村產權抵押融資。農村產權確權為開展農村產權抵押貸款等一系列改革奠定制度基礎。武漢市自2009年9月依托農村綜合產權交易所（以下簡稱“農交所”）開展農村產權抵押貸款試點。武漢市農村土地經營權抵押貸款流程如圖一所示。其主要流程是：根據已達成的流轉協議，農戶土地經營權經農交所流轉給農業企業；農業企業支付農戶土地租金；農交所向農業企業出具產權流轉交易鑒證書；村集體出具同意土地用作貸款抵押和再流轉的證明文件；評估機構對擬抵押土地經營權的價值進行評估；農業企業向金融機構申請農村土地經營權抵押貸款；金融機構對貸款申請進行審批；若貸款獲批，貸款人到農交所辦理抵押登記。總結來看，上述貸款流程可概括為以“交易-鑒證-抵押”為核心的農村產權抵押貸款模式。在以上流程中，農交所的功能主要是提供交易平臺和融資登記，并為抵押流轉提供鑒證，使得土地經營業主能夠使用其通過流轉獲得的經營權進行抵押。從理論上講，農交所的作用類似于德索托提出的“正規產權制度使得資產能夠互換并能夠保護交易”[16]，因此，政府建立產權表達機制是農村資產價值發現和有效配置的基礎，也是農村資產抵押化重要的外部推動力量。在幾年改革試點的基礎上，武漢市農業局和中國人民銀行武漢分行營業部于2012年11月聯合《武漢市農村土地經營權抵押貸款操作指引》，對農村土地經營權抵押貸款作了進一步規范。2.東海縣改革方案與措施東海縣農村產權制度改革始于2010年7月的東海縣政府與當地金融機構開展“一權一房”抵（質）押貸款試點，其中，“一權”代表農村土地承包經營權，“一房”則代表農村住房。2012年5月，東海縣被確定為中央農村工作領導小組辦公室農村改革試驗聯系點和江蘇省農村改革試驗區，同時成立東海縣農村產權交易所，作為農村產權制度改革的突破口，促進農村產權交易的市場化和規范化。從時間上來看，東海縣農村產權改革經歷了兩個不同的階段。第一階段，2010年11月，東海縣政府與中國人民銀行東海縣支行共同制定《關于開展農村“一權一房”抵（質）押貸款的試行意見》以及農村土地承包經營權質押登記管理和質押貸款辦法、住房抵押貸款辦法、集體土地住房抵押流轉處置辦法等4個配套管理辦法，嘗試為“一權一房”抵（質）押貸款提供制度保障。由于改革試點初期大范圍的農地、住房等資產確權工作滯后和產權交易平臺缺失，東海縣組織鄉鎮規劃、國土、農經站、房管等多個部門共同參與“一權一房”抵（質）押貸款試點，對申請“一權一房”抵（質）押貸款的村級集體經濟組織和農戶審核確權后，完善土地承包租賃合同，頒發土地使用權證、宅基地證和房屋所有權證。其中，農經站負責土地承包經營權價值評估和質押登記；房管部門負責辦理農村住房抵押登記辦理（代替他項權證登記）和監管管理工作。此外，對于申請“一權一房”抵（質）押貸款的農戶，還需由村委會對借款農戶家庭經濟狀況、經營項目、個人信用等情況進行審核，交鎮農經站復審，報金融機構備案后辦理貸款申請手續。這樣做的目的是利用村委會信息優勢，執行審核職能，降低金融機構和潛在借款人之間的信息不對稱，盡量降低潛在的貸款違約風險。因此，這一階段東海農村產權抵押貸款機制可以概括為“確權-頒證-審核-抵押”。但由于該方案涉及多個部門，對申請貸款農戶而言，手續過于復雜，交易成本較高。第二階段，2012年5月，東海縣農村產權交易所成立，并出臺《東海縣農村產權交易管理辦法》來規范農村產權交易，加快推進產權制度改革。同時，農地確權、頒證的覆蓋面也在不斷擴大。截至2012年12月，東海縣土地承包經營權確權發證3.39萬戶，占全縣農戶總數的13.97%；宅基地使用權發證23.8萬戶，占全縣農戶總數的98%。在農村產權確權、頒證以及農村產權交易平臺等制度基礎構建完成之后，東海縣借鑒武漢市農村產權抵押貸款“交易-鑒證-抵押”的模式，農村產權轉入方可憑借農村產權交易所出具交易鑒證書向銀行申請貸款。3.梨樹縣改革方案與措施梨樹縣是吉林省首個農村產權抵押貸款試點縣，于2012年8月啟動改革。梨樹縣的改革圍繞土地收益保證貸款展開，其改革的主要目的是通過允許農戶使用土地收益進行抵押，緩解其融資難的問題。梨樹農村土地收益權保證貸款同樣建立在土地承包經營權確權、登記和頒證的基礎上，但是，由于梨樹縣與武漢市、東海縣的資源稟賦和農業經營模式存在較大的差異，梨樹縣的土地收益保證貸款對象主要限定為那些取得土地承包經營權證并正在從事土地耕種的農戶，而非通過流轉獲得經營權的農業企業等經營主體。同時，其抵押標的物是農戶土地的未來現金流（收益權），而不是土地承包經營權，因而其在本質上屬于動產融資。梨樹縣改革試點的基本思路是農戶將其承包的三分之二的土地（剩余三分之一的土地留作口糧田）在未來一定期限內的收益權轉讓給物權融資公司，再由物權融資公司為農戶貸款進行保證，從而解決因抵押不足引起的融資難的問題。梨樹縣農村土地收益保證貸款的具體流程如圖二（下頁）所示，主要環節包括：申請貸款的農戶（轉讓人）與受讓人（物權融資公司）簽訂土地經營權流轉合同；農戶和物權融資公司同時到鄉鎮農經站申請土地承包經營權變更登記；鄉鎮農經站向物權公司出具轉讓證明書；物權融資公司向金融機構出具承諾函，承諾為借農戶承擔保證責任，在違約時與農戶共同償還本息，農戶向金融機構申請貸款；金融機構向農戶發放貸款；若農戶按時償還金融機構貸款，物權融資公司與農戶達成的土地流轉合同自動解除；若農民沒有按時償還金融機構貸款，物權融資公司將獲得的農民土地經營權另行發包，將發包獲得的款項歸還金融機構，待新的承包人承包期限屆滿后，土地承包經營權再退還給原土地承包人。顯然，在梨樹縣農村土地收益保證貸款模式中，物權融資公司（梨樹縣政府成立并由縣金融辦主管）承擔重要的作用，既起到土地流轉的契約化作用，還對農戶的貸款進行擔保，此外還能保證農戶依然是土地承包人和經營人，可有效規避實踐中可能面臨的相關法律風險。
（三）改革的農村金融市場效應表2展示了上述三個案例地區自改革試點以來農村產權抵押貸款市場發展情況的面上統計數據（僅包括農村土地產權抵押貸款）。基于表2的初步比較分析可發現以下現象和特征：第一，從貸款規模來看，武漢市和梨樹縣兩地貸款交易較活躍，貸款規模增長迅速，其中，武漢市土地經營權抵押貸款規模最大，累計貸款金額9.68億元，梨樹縣土地收益保證貸款筆數累計達到4467筆，貸款規模1.67億元。相比之下，東海縣農村土地承包經營權質押貸款規模較小，交易不活躍，僅有5筆土地承包經營權質押貸款，累計貸款金額32萬元。第二，從平均單筆貸款規模來看，武漢市農村土地經營權抵押貸款平均單筆貸款額度達到722.18萬元，東海縣和梨樹縣平均單筆貸款規模均低于10萬元，可見地區間差異較大，武漢市單筆貸款最高金額甚至高達5500萬元。第三，從各地土地經營權（收益權）的抵押價值來看，武漢市和東海縣平均土地年租金（分別為8250元/公頃和6000元/公頃）低于梨樹縣（15000元/公頃），但是由于武漢市土地流轉期限較長，因此武漢市每公頃土地抵押價值高達59295元，東海縣土地流轉以短期（1~3年）為主，土地抵押價值最低，僅為7800元①。第四，關于貸款利率，武漢農村商業銀行的農村產權抵押貸款利率行基準利率上浮10%左右，平均貸款利率為8%（低于信用貸款利率），同時武漢市政府規定，在農村綜合產權交易所辦理農村產權（土地經營權等）抵押貸款的農業企業、農民專業合作社、家庭農場和種養大戶享受政府的最高50萬元的利率補貼①；東海縣農村土地承包經營權質押貸款利率參照當地農村信用社房地產抵押貸款執行，年利率為10.77%，低于一般農戶貸款利率；梨樹縣農村土地收益保證貸款利率約為7.8%（基準利率上浮約30%），同樣低于當地農村金融機構平均貸款利率（約為12%）。綜合來看，案例地區政府均通過財政補貼等方式降低農村產權抵押貸款利率，使其低于農村金融市場平均貸款利率②。對于以上現象和特征，可從貸款規模和利率等方面作出解釋：第一，不同改革試點地區農村產權抵押貸款規模的差異與地區農業發展階段和農業經營模式的不同密切相關，農業經營規模化③和產業化程度越高的地區，農地產權的抵押價值較高，產權制度改革帶來的信貸市場供給效應越顯著。以武漢市為例，武漢市自改革試點以來累積貸款筆數為134筆，平均單筆貸款金額為722.18萬元，貸款主體中農業企業占較大比重，農業企業以其流轉獲得的規模化土地經營權作為抵押物（平均每筆貸款抵押土地面積為121.794公頃）。就金融機構而言，隨著單筆抵押土地規模增加，其接受土地經營權的意愿逐步增強，因為規模化的農地經營權在提高自身抵押價值的同時，也有利于降低金融機構的交易成本。武漢市土地經營權抵押價值較高與其非農產業發展水平較高、土地流轉的期限較長等因素亦有關。相比之下，盡管梨樹縣土地流轉并不活躍，但是人地關系較為寬松，家庭經營規模較大，同時當地耕地收益較高，因而其抵押價值也較高。與武漢市“數量較少、單筆規模較大”相反的是，梨樹縣土地收益保證貸款“數量較多、單筆規模較小”，因而累積貸款規模也達到1.67億元。但是，對于金融機構而言，土地收益保證貸款由物權融資公司進行擔保，標準化程度較高，盡管較為分散且單筆規模較小，實際交易成本卻并不高。而人地關系較為緊張且以家庭小規模經營為主的東海縣，農村產權抵押貸款市場處于停滯發展階段，僅有5筆貸款交易，其中主要原因之一是其家庭經營土地規模較小，流轉市場不活躍，導致土地抵押價值較小，金融機構的供給意愿不足。第二，現有產權改革試點能否有效解決或者規避相關法律風險，也直接影響到金融機構的農村產權抵押貸款供給意愿。根據現行《擔保法》規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押；《物權法》則規定，除買賣、公開協商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。因此，在我國現行的農地制度法律框架下，農村土地承包權作為物權依然不允許抵押④。對于產權制度改革試點地區的金融機構而言，即使地方政府制定相關文件允許以土地承包經營權為抵押，金融機構也不愿意接受，因為一旦發生違約和糾紛，地方政府出臺的文件是不能對抗《物權法》的，因而收回并變賣違約農戶土地的威脅不可置信。從案例地區抵（質）押產權類型來看，武漢市是以農業企業通過流轉獲得的土地經營權作為抵押，梨樹縣是以農戶自身土地預期收益權作為擔保，而實際對土地進行占有并使用收益的都是原土地承包人。因此，武漢市與梨樹縣的改革試點方案能夠在一定程度上解決或規避可能面臨的法律風險，因而金融機構的產權抵押貸款供給意愿較強，短短幾年的試點分別實現貸款規模9.68億元和1.67億元。相比之下，東海縣直接試點以農戶土地承包經營權作為貸款質押，由于缺乏法律保障，在試點中，金融機構貸款供給意愿明顯較低。第三，關于農村產權抵押貸款利率，理論上講，金融機構通過提供（低利率、高抵押物）和（高利率、低抵押物）的貸款組合合同，可以將低風險和高風險借款人進行分離，這是銀行利用抵押物來克服信息不對稱和降低信貸風險的理論機制。[17]如上所述，案例地區農村產權抵押貸款利率均低于當地農村金融市場平均利率，這似乎與理論預期是一致的，即銀行通過提供（低利率、高抵押物）的貸款合同，甄別出低風險借款人，因此，農村產權抵押貸款的作用體現為既提高了金融機構貸款合同的靈活性，又降低了農業企業和農戶的貸款利率。當然，從實際情況來看，這種低利率并不完全是金融機構的市場行為，而是受到地方政府部分干預或者補貼，其主要目的一方面是提高農業企業和農戶參與改革的需求，另一方面，通過對農業企業和農戶等農業經營主體的利率補貼，提高其預期收益，降低其利率成本和風險，有利于鼓勵金融機構參與，同時也類似于一種收入補貼。長期而言，這樣的利率補貼可能存在市場扭曲，會降低資金配置效率，因而未來政府可將補貼資金用于充實風險補償基金或者建立相應的擔保機制，降低農村產權抵押貸款的風險。基于上述分析可得到如下結論：第一，案例地區農村產權制度改革對農村金融市場已產生一定的影響，主要體現在農村金融機構信貸供給增加，對提升農業經營主體信貸獲取能力和緩解其融資約束亦有正向影響。第二，短期來看，各類農業經營主體貸款成本有一定程度降低，但是未來能否持續降低則取決于地方政府補貼方式、農村流轉和規模化經營水平等因素。因此，案例地區農村產權制度改革對農村金融市場的影響表現為增加農村信貸供給和降低貸款利率，且這種效應在不同地區仍有差異，與農業發展階段、農業經營模式以及改革模式等因素密切相關。但是由于現階段能夠搜集到的以面上統計數據為主，金融市場效應的確切大小仍有待更多微觀調查數據的檢驗，因此對于以上結論，這里持一定的謹慎態度。此外，在調研中也了解到，金融機構發放農村產權抵押貸款可能并不僅僅是基于可抵押的農地經營權（或收益權），可能仍需要貸款主體提供其他形式的擔保或者抵押來控制風險，因此，農地經營權（或收益權）究竟能起多大的作用也有待進一步的研究檢驗。
二、農村產權制度改革面臨的主要問題
由于案例地區處于改革試點階段，仍面臨著一些問題，這些問題還具有一定的普遍性，可能會影響改革進程的推進和改革成效的發揮。
（一）農地確權進程緩慢和農地流轉市場不健全明晰產權是新一輪農村產權制度改革的核心內容，也是產權交易和抵押的前提。在改革過程中，農地確權既要面臨大量的歷史遺留和現實問題，例如不少地區歷經多輪土地承包經營權變化更迭引起的承包經營權屬混亂的問題，又要面臨新型城鎮化和工業化過程中地方政府農地確權的顧慮和動力不足的問題，因此部分地區農地確權進程較為緩慢。同時，對于現階段改革較為重要的是能夠明確界定土地集體所有權、承包權和經營權這三種不同產權的主體。一些地區為排除法律風險，通過在制度上探索和創新，嘗試構建所有權、承包權和經營權“三權”分離的新型農地制度。但是大多數地區仍未真正做到將“三權”進行分離，尤其是土地承包權和經營權的分離，缺乏對經營權及其法律地位的界定，使得農村產權抵押融資面臨較大的法律和政策風險。在農地流轉方面，由于資源稟賦以及經濟發展階段的差異，不同地區農地流轉市場發育程度差異也較大。包宗順等（2009）基于江蘇的調查顯示，經濟發達的蘇南地區農地流轉面積比例高出欠發達的蘇北地區近3倍。農地流轉市場不健全一方面影響農地抵押價值的實現，另一方面，更為重要的是，在現行農地制度下，即使抵押農戶發生違約，金融機構也無法收回集體所有的抵押農地，而在村集體范圍內二次流轉違約農戶抵押土地也將面臨處置難題。原因是村集體內部農戶難以接受鄰居被沒收的土地，而外來人購買土地也難以被村集體中其他人接納。而當“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的威脅不可置信，農戶則可能采用策略故意不歸還貸款[18]，這反過來會影響到金融機構對農地抵押價值的評估。實際上，這與越南等國家農地確權和抵押改革面臨的情況類似，盡管越南農戶已經獲得政府頒發的土地證并允許用于抵押，但是如果貸款農戶發生違約而無法贖回其農地權利，金融機構也難以真正沒收其土地，更多的是依靠傳統的社會制裁機制，譬如違約者將遭受社會排斥、名譽損失或家庭婚姻市場競爭力降低等方式對違約者進行懲罰。[19]對于農業企業、合作社等新型經營主體，若以其通過流轉獲得的農地經營權作為抵押物，發生違約之后，其經營權二次流轉同樣將面臨較高的處置成本，尤其是在農地流轉市場不健全的地區，因而也會影響農地的抵押價值。對于該問題，武漢市的做法是建立抵押物場內二次流轉機制，當貸款到期無法償還時，依托農交所將抵押的土地經營權進行公開再流轉變現，這種方式或許可在一定程度上降低處置成本。
（二）農戶參與積極性不高及其利益保障機制不完善一些研究發現，低收入和缺乏完善社會保障機制的地區，農地通常被用作社會保障網，取消那些違約農戶抵押土地的回贖權將會剝奪其基本的謀生手段，在這種情況下，銀行不可能向農戶發放農地抵押貸款，同時農戶也會通過風險配給的方式主動退出信貸市場。[20]現階段，我國農村社會保障體系仍不完善，在不少地方，土地產權抵押貸款直接觸及農戶最重要的資產，若農戶無法承受失地風險，必然主動放棄申請農村產權抵押貸款。在調查中也了解到，部分農戶參與土地流轉抵押的積極性不高，不愿放棄土地承包經營權，即使將土地進行拋荒等粗放經營也不愿用于流轉抵押。此外，現行改革對農戶利益保障機制也不盡完善。譬如，農業企業參與農業經營比例較高的地區主要是采取“企業+農戶”或者“企業+村委會+農戶”，即由企業和農戶直接簽訂流轉協議或者經由村委會將農戶的分散土地“整體打包”之后與農業企業簽訂流轉協議，隨后由農業企業負責土地的具體經營。當農業企業以其流轉獲得的土地經營權作為抵押申請貸款或流轉土地的租金逐年上漲，若農戶不知情，在發生風險時農戶利益有可能受到損害。為保障農民利益，武漢市在先行試點地區采取“農業企業+土地股份合作社+農戶”的模式，農業企業與土地股份合作社簽訂土地流轉協議，由農交所進行鑒證，農業企業以農業基礎設施、農機具等資產入股并負責土地的具體經營，村集體和農戶以土地折算入股，二者股份占51%以上，部分社員還可以進入企業務工。在利益分配方面，農業企業和土地股份合作社約定，提取企業一定比例的經營性收入，采取“保底租金+年終分紅”的形式按股分紅，同時規定土地不納入清算范圍。土地股份合作社的主要作用是一方面保障農戶對相關權屬的合法權益，規范產權流轉交易，提高農戶談判能力；另一方面，經由產權交易市場流轉以及采取“保底租金+年終分紅”的分紅形式有助于實現農村產權的合理交易價格，有效保障農民利益并提高其參與土地流轉的積極性。
（三）風險防范和風險補償機制存在缺陷，影響金融機構的參與意愿為降低農村產權抵押貸款改革可能面臨的風險（包括自然風險、信用風險以及法律和政策風險等），各案例地區均嘗試建立相關的風險防范和補償機制，不過大多存在一定的問題。武漢的主要做法是，第一，政府設立農村產權抵押融資風險補償資金，對金融機構農村產權抵押貸款損失給予適當補償。但是，目前武漢市風險補償資金規模僅為3000萬元，相比于其9.68億元的貸款規模而言，風險補償資金的作用有限。第二，政府鼓勵擔保公司和保險公司參與農村產權抵押貸款，建立農村信貸與農業擔保、農業保險相結合的銀保互動機制，還指定專業保險機構對農村產權貸款抵押物進行強制保險。由于銀保互動機制涉及擔保和保險機構的參與意愿，其具體成效仍有待檢驗。東海縣目前應對農村產權質押貸款違約的主要措施是由縣農村產權交易中心組織對質押的土地承包經營權進行拍賣，拍賣所得優先償還信用社貸款本息，余款退還權利人，但由于該措施在法律上的依據并不充分，其可行性仍存疑。梨樹縣的做法首先是內嵌風險控制機制，農戶僅可以其承包的三分之二土地的收益權用于貸款保證，即使農戶土地因違約而被二次流轉，仍有三分之一的土地作為口糧田保障其基本生活，農地的保障網功能依然發揮作用。其次是政府建立惠農保障基金，通過物權融資公司發揮風險補償的作用，農戶違約后先由物權融資公司惠農保障基金代償給金融機構，再將農戶土地二次流轉所得補充惠農保障基金。可能存在的問題是土地收益權能否順利及時二次流轉，如果土地二次流轉存在一定時滯，政府出資的惠農保障基金需承擔大量的代償責任，過度集中的風險可能超出惠農保障基金的覆蓋能力。因此政府需不斷擴大惠農保障基金的規模或者建立起物權融資公司和金融機構的風險共擔機制。因此，案例地區的風險防范和風險補償機制均存在一定的缺陷。由于農業自然風險較大，大量的農村產權通過抵押進入流轉市場，若出現區域性自然風險，將會給金融機構帶來較大損失以及較高的抵押物處置成本，影響金融機構的參與意愿，這也是農村產權抵押貸款主要是地方性金融機構參與的一個重要原因。
三、主要結論及對策建議
