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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地利用總體規劃概念，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。
1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］。現在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。
實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。
第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。
2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃
第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：
第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。
第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。
第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃
1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：
第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。
第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。
3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。
第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：
第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。
第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標
土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。
4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念
我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。
4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容
在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。
4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。
4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制
依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。
4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調
土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
關鍵詞：土地利用總體規劃；編制與實施；思考和建議
一、引言
土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟和社會條件，對土地的開發、利用、治理和保護，在空間、時間上所作的總體安排和布局，是國家對土地實行用途管制和土地利用計劃管理的基礎和依據。其實質是對有限的土地資源在國民經濟部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時空分配（數量、質量、區位），體現在土地利用結構上的合理和科學布局。它是土地利用管理的“龍頭”。
20世紀80年代以來，針對經濟加快發展過程中出現的建設用地規模擴張過快、耕地大量減少等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規劃編制和實施工作，取得了很大成就，很大程度上發揮了規劃在科學利用和合理配置土地資源中的宏觀調控作用。但隨著經濟社會的快速發展和改革開放的不斷深入，規劃預測的不確定性因素越來越多，特別是第二輪規劃是在90年代初經濟過熱，中央采取從緊政策，加強宏觀調控，加強土地管理和耕地保護的背景下編制的，規劃實施后，出現了一系列新情況、新問題，經濟社會的快速發展和宏觀政策的調整，使得這輪規劃在許多方面顯現出不相適應的地方。隨著我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》的制定和國內、國際土地利用規劃新理念的傳播，我國的土地利用管理思路也進行了相應的調整，上一輪規劃越來越難以適應土地管理的新形勢、新要求，迫切需要進行新的修訂。目前，如何開展新一輪土地利用總體規劃的修編工作，是一項十分重要的課題。要在總結上一輪規劃實施的基礎上，改進規劃方法，提高規劃水平，確保規劃的科學性和可行性。
二、新一輪土地利用總體編制與實施的思考
通過上輪土地利用總體規劃編制與實施的成效及存在問題進行分析，筆者認為，新一輪的規劃編制，應重點研究解決好以下五個方面的問題。
（一）規劃的多元化目標定位問題
社會決策中的目標通常不會只有一個，不同經濟層次的組織有不同的目標，不同水準的個人也有不同的目標，同一組織或同一個人也不會只有一個目標，這就是多目標決策。多目標決策有兩個特性：一是目標之間的不可公度性。人們所追求的目標之間沒有統一的衡量標準。對于經濟效益，可以用貨幣來衡量標準，而社會和諧、生態環境問題中，是無法用貨幣指標作為衡量的。二是目標之間的矛盾性。當改進了某一個目標值，就很可能使另一目標變壞，滿足了一個目標卻損害了另一個目標，經濟的增長并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態環境得到改善。很顯然。土地利用總體規劃是一個多目標決策問題，在新一輪土地編制中，如何確定規劃的多元化目標問題，如何對目標進行篩選、排序、優化是一個值得探討的問題。
（二）規劃的彈性與剛性關系問題
彈性，是指當經濟變量之間存在函數關系時，一變量對另一變量變化反應的靈敏程度。運用到規劃中，是指規劃思路及指標體系對隨機性的市場經濟發展的適應程度。從理論上講，規劃和市場之間存在一種相互聯系、相互制約的辯證關系，一方面規劃對市場起著誘導、調控、規范和拉動作用，另一方面市場對規劃起著主導的、決定性的作用；就土地利用總體規劃而言，首先是規劃在編制時接受市場變動的信號，即信號刺激，如地區建設用地供給不足、需求市場發生變動，導致用地結構布局變化或需求導致區域大量土地閑置等；繼而規劃通過各種機制對此做出相應調整，如增加建設用地指標，調整用地結構和布局等；隨后規劃將這一信息反饋到市場，對市場進行調整和引導，市場在規劃的作用下不斷調節并將新的信息反饋給規劃，從而實現動態式雙向作用機制。在西方國家，彈性被廣泛運用到各個規劃領域。如波蘭、法國、西德等西方國家早在上世紀60年代就開始探討彈性發展規劃方法論，同時做出若干不同方案，供決策部門評價選擇。實踐證明，彈性規劃對于市場經濟條件下區域經濟的發展，資源的合理配置和利用有較強的適應性和指導性。關鍵在于如何處理彈性與剛性的關系，彈性太大會給地方政府留有尋租的機會，地方高興，國家遭殃；剛性太大會使規劃呆板，國家好管理，地方沒自。
（三）規劃的開放性問題
從系統論角度看，土地的本質是由土地生態系統和土地經濟系統在時空耦合而成的復合系統，土地生態經濟系統是一個開放的系統，只有開放，才可能保持系統的有序性。土地規劃就是在時間上和空間上對土地生態經濟系統不斷地輸入和輸出物質、能量、信息和資金，使之向決策者預期的方向發展變化，以實現土地生態和經濟的雙贏。系統的開放程度決定于影響系統開放的激勵機制。所謂激勵，就是經濟活動的當事人達到的一種狀態，在這種狀態下，他具有從事某種經濟活動的內在推動力。一般而言，激勵功能的強弱，主要與經濟活動當事人的努力和報酬的接近程度相關，要使土地利用總體規劃具有開放性就是要營造這種開放性的激勵機制。
（四）規劃理念與規劃技術問題
20世紀80年代以后，基于可持續發展的土地可持續利用研究日益成為熱點，它尋求實現土地資源合理配置的有效途徑，認為土地利用規劃應遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應以不損害、不掠奪后代的發展需求作為前提，滿足當代的發展需求，以體現高效和諧、循環再生、協調有序、運行平穩的良性狀態。近10年來，新土地規劃與區域規劃理論在區域發展問題的過程中進一步把視角從“物”轉向了“人”，轉向了人對土地資源需求的滿足和社會發展，主要借助人文社會科學的方法論，強調經濟的社會和文化特點，并引用相關人文社會學科的理論、來分析其對經濟空間問題的影響。如勞動地域分工中借用生產關系理論， 新產業空間中借助經濟學中的柔性生產概念，網絡研究中借助社會學家的社會根植性概念等。在方法和技術應用上，近年來發展很快，隨著最優化技術的出現與應用，各種線性和非線性規劃及多目標規劃的方法開始應用于土地利用規劃編制和研究過程中，已較為廣泛地運用遙感(RS)、全球定位系統(GPS)與地理信息系統(GIS)等新技術進行土地利用適宜性評價、現狀變更調查、動態監測、規劃動態管理和信息系統建設方面，并探索“3S”一體化技術和WebGIS在土地利用規劃中的運用。
（五）規劃實施與追蹤管理問題
規劃作為一種中長期計劃和一種行動綱領，其編制工作的完成，僅僅是規劃成功邁出的第一步。是否能夠實施，則是規劃成功的關鍵，它直接影響著規劃的生命力和應用前景。土地利用總體規劃編制過程與實施過程是一對有機聯系不可分割的孿生體，規劃編制過程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規定，只有將這種規定和建議同規劃實施追蹤過程對接起來，才能構成一個系統完整的規劃全過程，這種全過程規劃就是土地利用總體規劃編制與實施追蹤一體化的過程。這種一體化過程包括三個方面：1.規劃“政策”化。規劃在未進入實施前，不管實施可行性看起來有多強，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規劃的政策化過程就是將土地利用總體規劃文本中的各種規劃目標、各類實施措施等變成政府的政策加以實施。2.謀劃與決斷的相互監控。土地利用總體規劃是區域社會經濟發展用地的咨詢服務系統，主要通過探討各種土地利用問題，對土地利用系統進行綜合分析，向政府針對具體土地利用問題提出多個理念，多個規劃方案。也就是說，土地利用總體規劃只擔任“謀士”的角色，最后的決斷權在政府決策者。只有真實反映某一時期區域經濟社會發展用地需求的規劃才是好的規劃，才能在實施過程中，不斷促進地區經濟社會發展。3.動態化的追蹤管理。規劃作為對未來多種可能性的描述，在實施過程中不可避免地會遇到這樣那樣的問題，需要經常在實施過程中加以調整，也就是對規劃實行動態式追蹤管理，對區域土地利用狀況、土地規劃執行狀況等進行動態監測。
三、新一輪土地利用總體規劃編制與實施的具體建議
(一)堅持為以保護耕地為主線的規劃目標不動搖，重點兼顧土地空間布局，土地生態環境規劃目標
實踐證明，在土地利用總體規劃中，堅持以保護耕地為主線的功能定位，是符合我國人多地少、農用地特別是耕地不足的基本國情的。國土資源部就第三次土地利用總體規劃的修編，也提出了嚴格保護耕地特別是基本農田是修編的首要原則。
土地的空間布局首先就要考慮農用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農田布局問題。基本農田布局就要根據我國未來人口高峰期，綜合考慮城鎮發展體系和城鎮用地規模，科學地確定。參照英國的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對保護城市郊區耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農田不會輕易被占，不會造成對基本農田投入的浪費。除劃定的基本農田外，其他一般農田改設為農業調整區，把合理布局，突出區域特色，大力發展區域化、專業化、集約化較高的農產品生產基地作為規劃的一項重要內容，并根據集約利用的原則進行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標上不限制，可根據實際情況在農業調整區進行安排，視為符合規劃。其次要考慮建設用地的布局。建設用地布局主要是城鎮體系布局，在規劃中，從統籌區域、統籌城鄉的空間均衡理念出發，使人口、經濟、城鎮的分布與環境、資源的承載能力相協調。要考慮哪些地方適合擴大城市規模，適合進一步聚集人口，哪些地方不適合進行大規模開發和建設，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發展規劃的空間引導和約束功能來予以解決。
在新一輪土地利用總體規劃編制中，要考慮由于規劃實施而產生外部性作用。一般而言，正的外部性應當得到補償，負的外部性應當賠償，不能以犧牲環境、犧牲子孫后代的利益為代價來換取一時的經濟增長。
（二）改革僵化的指標體系，構建剛、彈性互補的規劃指標
要改革目前僵化的指標體系，根據新形勢的需要，應把指標分成強制性指標、指導性指標和機動性指標。強制性指標主要包括耕地保有量、基本農田保護面積、建設占用耕地面積、城鎮建設用地規模等指標。這部分指標需要無條件地實施，如規劃應明確規定在空間上需要進行嚴格保護和管制、嚴格禁止開發建設的區域和地段。指導性指標主要包括農業結構調整指標(設施農業、畜禽飼養和養殖水面等農業用地占用耕地指標、生態退耕)、土地資源生態保護、林木覆蓋率等指標。這些指標主要是為農業結構調整、生態保護需要，具體實施是由相關部門實施。機動性指標主要針對一些定位隨機性較大的、零星或突發性建設項目而設置，因其建設用地數量及位置難以準確預測，用機動指標進行調節。在規劃的建設用地指標中，增設適當比例的機動指標，以保證一些特殊用地的需要。根據各地實際情況，這部分指標可以是規劃期規劃建設用地增量的10％~20％，由各級人民政府機動調整，增強規劃的可操作性，但這些指標不能隨意突破，這些指標都要由上級土地管理部門和用地審批部門同意與備案。
（三）建立規劃修編的公眾參與制度，提高規劃的開放程度
公眾參與規劃編制是規劃編制人性化的要求，有利于增強規劃本身的綜合性，為規劃實施創造良好的社會環境。公眾參與的方式應根據規劃編制不同階段的特點，采取行之有效的參與方式，注重實效。政府應制定相應的法規，規定土地利用規劃中公眾參與的組織設置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動貫穿規劃編制全過程。市級規劃采取了吸收各相關部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學術研究機構的觀點，規劃方案綜合了部門發展意見，活躍了學術探討氛圍，探索出順應城市經濟發展、又不違背國家土地政策的規劃方案和實施保障措施。縣級規劃將采取部門提出行業規劃、縣主要領導參與規劃方案審查等公眾參與方式。鄉級規劃的公眾參與主要表現為鄉鎮提出地方建設發展設想，對實施涉及到農民切身利益的項目(如居民點調整、土地開發整理、生態退耕等）的安排廣泛征求村民委員會和村民意見等。
（四）堅持“以人為本”的規劃理念，同時做好土地資源的供需預測工作
堅持“以人為本”的規劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展”的科學發展觀為指導，改變過去單純追求經濟增長、忽視資源保護的規劃理念，把土地生態環境保護和提高耕地質量納入規劃目標體系。要轉變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續利用模式，以實現經濟的持續增長。
堅持“以人為本”的規劃理念，要吸收國際國內先進的規劃理念，如全球化理念、社會化理念、外部性、資源稟賦、理性發展理念等。這里著重介紹一下理性發展理念。理性發展理念在20世紀90年代初由美國的建筑師創立，在學院派的理論學說基礎上，形成理性發展政策。理性發展理念符合可持續發展原則，是可持續發展在現實條件下的具體實踐。理性發展作為一種與市場機制相對應的政府宏觀調控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對土地開發和利用的過程與模式進行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實現城市的理性發展。筆者認為，對于我國人多地少的國情，適當控制城市發展的規模是必要的，理性發展理念值得借鑒。
針對上輪土地規劃土地供需預測，特別是建設用地偏差較大的情況，筆者認為，在研究方法論的同時，主要做好土地供需預測的調查工作與基礎數據的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統一。這是因為基于數理統計的方法論并不完全能夠反應現實情況，除了基礎數據的準確之外，還要通過實地調查來檢驗，這往往是以往規劃容易忽視的環節。
（五）完善土地利用總體規劃實施的監控體系
“三分規劃，七分管理”，在土地利用總體規劃管理過程中，編制是基礎，審批是保證，實施是最終目的。首先，要加快相關法律法規的立法步伐。抓緊制定《土地規劃法》《土地用途管制法》等項法律法規，在這些法律法規中應著重明確土地利用總體規劃的權威性，一切土地利用都應在土地利用總體規劃的框架內進行。其次，要建立起由政府、公眾和規劃師三位一體的群體決策支持系統，其組成結構可以是各占1/3。決策支持系統對規劃的實施起決定作用，既對政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對個人和單位的土地利用行為和方式進行監督。第三，要建立完整的規劃編制評估體制。通過建立“規劃編制――實施――評估――調整”，修訂一套完整的規劃體制，解決“重編制、輕實施、缺評估、泛調整”的問題，建立規劃的監督檢查、動態監測和反饋修改機制。第四,建立規劃的動態化追蹤管理機制。充分應用各種技術手段，對區域土地利用狀況、土地規劃執行狀況等進行動態監測，及時發現問題，反饋問題，解決問題。
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[關鍵詞]預審 原則 程序
[中圖分類號] D918.5 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2014）-8-326-2
1建設項目用地預審的概念
建設項目用地預審（以下簡稱預審）是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。預審的內容包括對土地利用的調查、記錄、分析和對土地利用結構以及布局的安排，若是涉及農用地轉建設用地的，還會涉及土地利用經濟問題。預審的意見是建設項目審核、批準和備案的必備文件。
有關項目投資的政府管理是一項系統工程，發展改革部門是主管部門，負責投資項目的審批、核準、備案；國土資源、環境保護、城市規劃、質量監督、銀行監管、工商管理等部門協同配合對投資項目進行監管，項目一旦經發展改革部門審批、核準、備案，其他監管部門就應履行相應的許可手續。在這種模式下，預審已然成為審批、核準、備案的必要條件，是土地供應的第一道閘門。
2建設項目用地預審的原則
經2008年11月12日國土資源部第13次部務會議修正通過《建設項目用地預審管理辦法》（中華人民共和國國土資源部令 第42號），其中第三條預審應當遵循的原則包括四個方面：（1）符合土地利用總體規劃；（2）保護耕地，特別是基本農田；（3）合理和集約節約利用土地；（4）符合國家供地政策。
“符合土地利用總體規劃”是預審原則的第一條，但是體現在《建設項目用地預審管理辦法》與《土地管理法》之中卻存在一些問題。《建設項目用地預審管理辦法》第九條需要提供材料中提到“（三）屬于《土地管理法》第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，應當出具經相關部門和專家論證的規劃修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告和修改規劃聽證會紀要”；第十一條審查內容中提到“（五）屬《土地管理法》第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，規劃的修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規的規定”。《土地管理法》第二十六條：“經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途；經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃；經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃。”《土地管理法》第二十六條描述的是建設項目用地不符合該地區土地利用總體規劃情況下預審的基本思想，這樣的規定很容易出現“不符合當地土地利用總體規劃，但符合土地管理法、符合國家相關產業政策或供地政策”的建設項目通過預審。
“保護耕地，特別是基本農田；合理和集約節約利用土地”這兩條原則可以合并為一條公共利益原則。42號令所述的預審原則是最直觀、最基本的原則，但是在技術層面上沒有提出相應的原則。在技術層面要把握預審的深度與廣度，認清建設用地預審與建設用地審批的區別，不要以預審代替用地審批、代替農用地用途轉用審查、代替土地征用審查。
3預審工作的程序
從國土資源管理部門來看，預審程序是一種針對建設項目立項的準入性審查，主要體現在用地的合理性和適宜性兩個方面。預審資料的來源為項目的可行性研究報告和規劃選址意見等。預審意見只是作為建設項目獲得批準、核準、備案和獲得進入用地審批的準入條件，因此預審過程無論在內容、方法、結論和建議上只要做到宏觀調控即可。
在《建設項目用地預審程序》中，對預審的法律依據、權限、申請時間、程序與時限等做了原則性的規定。其中基本步驟可以概括為以下五個：（1）申請；（2）審查；（3）會簽；（4）批件制作；（5）發函。
3.1申請
申請是審查類程序的第一個任務，最少由咨詢、接受申請材料、申請審查、移交材料等4個步驟組成。
咨詢的主要內容為就有關建設項目用地預審政策進行解答，提供《建設項目用地預審一次性告知單》和《建設項目用地預審申請表》等。
接受申請材料主要包括文字材料與圖件材料。文字材料主要包括：申請預審的正式文件、建設項目用地預審申請表、需審批的建設項目應提供項目建議書批復文件、需核準的建設項目應提供發展和改革委員會等部門同意項目開展前期工作的《核準項目受理通知單》、需備案的建設項目應提供發展和改革委員會等部門出具的《備案項目受理通知單》、建設規劃行政主管部門出具的選址意見、建設項目可行性研究報告、項目選址地質災害危險性評估確認意見（根據具體情況而定）、壓覆礦產資源證明（根據具體情況而定）、下級國土資源行政主管部門出具的初審意見，建設項目符合《土地管理法》第二十六條的還應出具國家和省級重大基礎設施項目性質的認定意見、規劃修改或調整方案、建設項目對規劃實施影響評估報告、由項目所在地國土資源行政主管部門負責組織相關部門和專家論證同意的規劃修改方案、規劃實施影響評估報告的會議紀要、修改規劃聽證會紀要等。
圖件部分主要包括建設項目所處位置的1/1萬土地利用現狀圖；建設項目所處位置的1/1萬土地利用總體規劃圖；建設項目用地土地勘測定界技術報告書（含勘測定界圖）；建設項目總平面布置圖。
申請審查一般為形式審查，主要審查申請人的資格和申請材料的完備性。申請人資格的判定主要審查申請預審的正式文件、建設項目用地預審申請表、批復文件（或《核準項目受理通知單》，或《備案項目受理通知單》）。申請材料的完備性審查主要包括材料種類是否齊全、件數是否正確、材料內部的簽章是否齊全等。
移交材料主要是將整理好的預審材料移送預審主辦處科室。
3.2審查
審是審查程序中最重要的任務，最少由初審、實地踏勘與論證、會審、會簽準備等步驟組成。
初審主要是根據申請資料及主辦處科室收到的申報材料，按照受理條件進行詳細審查并做出相關決定，其決定指向為：對于受理項目出具《行政許可申請受理決定書》；對于不予受理項目出具《行政許可申請不予受理決定》，對于需要補充資料的項目出具《行政許可補正材料告知書》。在決定受理審查后，主辦處科室還必須做出兩個審查決策：一是實地踏勘與論證方案的確定；二是會審形式的確定。
實地踏勘與論證應遵循以下程序：（一） 項目建設單位根據編制的專項報告，向本級或上級國土資源部門提出踏勘論證的申請及工作方案；（二）由本級或上級國土資源部門根據項目用地立項具體情況和要求，對初審合格的項目，報請省廳安排實地踏勘和論證工作；省廳根據建設項目情況，組織專家組赴實地對項目用地進行踏勘，召開建設項目用地預審論證會，并出具書面意見；（三）項目建設單位根據書面意見，優化建設項目用地方案，經設區的市國土資源局審定后報省廳，納入預審程序進行審查。
會審的形式一般情況下有兩種：一種是以主、協辦處科室獨立辦文的形式對應審查相關內容，另一種是以會議形式召集主、協辦處科室審查人員共同審查。
會簽準備的主要任務是對會審意見進行分析、研究，并與協辦處科室反饋、溝通，然后準備會簽材料，草擬的預審意見。
3.3會簽
會簽是審查程序中最關鍵的程序。由主辦處科室召集審查人員及其相關領導召開會議。會議內容主要包括：聽取主辦處科室的預審情況匯報；審定《建設項目用地預審意見（代擬稿）》；在《建設項目用地預審工作流程表》上填寫審定意見。
3.4批件
通過會簽準予許可的，制作《建設項目用地預審意見》，加蓋公章，送交業務受理窗口，需要抄報和抄送的許可文件由辦公室分送相關部門。不予許可的，制作《不予行政許可決定書》，加蓋公章，送交業務受理窗口。審批工作結束后，將審批過程中形成的文書材料按要求歸檔、備案，經辦人將辦理結果通過計算機網絡等形式進行公示。
3.5發函
業務受理部門負責通知申請人領取批復文件等材料，申請人憑收件回執領取相關文書、證件和資料，并在業務受理部門辦理簽收手續。
4預審工作的意義
預審是土地供應審批的前置程序，是建設項目用地預先安排的合理性和適宜性審查，是一項實踐性非常強的活動，也是一項對人地關系（權利關系與利用關系）產生重要影響的土地制度。在目的層面，預審旨在理順人與土地的關系；在用地管理層面，預審制度可以有力地促進規劃的實施、促進存量土地的使用和供地方式的改革；在社會經濟發展層面，預審是實現土地宏觀調控、促進土地可持續利用的有效手段。
根據預審管理辦法和至今為止取得的預審效果，預審是利用行政手段在宏觀層面對土地利用的方向性把握，其目的直指土地的可持續利用。隨著人口增長和社會財富的增長，人地矛盾在相當長的時間內都會成為社會可持續發展的主要矛盾之一，預審所起調控作用要盡可能符合自然土地的覆蓋規律，耕地的保有量必須能滿足后代人吃飯、穿衣、住宿等生存的基本需求。
Abstract：The construction project for the pre-trial is pre-arranged on a construction project is reasonable and suitable for review，and is the first road "gate"of the land supply. The construction project for the pre-trial from concept to now，although only a short period of 10 years of experience，but the concept of cognition，practice and innovation in three stages，the relationship between the construction project for the pre-trial aims to rationalize the people and land，the principles and procedures for the perfection and development，will effectively promote the planning implementation，implementation of macro-control and land sustainable use.
Keyword：The pre-trial；principle；application
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【關鍵詞】 土地利用；總體規劃；功能建設
1土地利用總體規劃編制和實施中存在的主要問題
1.1基礎數據難統一
編制土地利用總體規劃時，涉及到的數據和資料很多，數據在審核時，也需要通過多個部門，再由低一級部門向上級部門遞交數據，以此類推，由最高級部門來進行最終數據的統計和審核。在這個過程中，會存在一些虛假的數據編排。如在過去，農民需要交納一定的農業稅，使得賬戶上記載的耕地面積小于實際耕地面積。此外，土地在編制過程中，程序較為復雜，需要多個部門的審批，經歷的周期也比較長，導致一些數據的統計錯過了時點，數據的有效性缺失也是造成基礎數據難以統一的一大問題。
1.2不確定因素難以把握
為了更好地實施制度，人們會事先確立一個相對完善的計劃。但是，俗話說：“計劃趕不上變化”。在計劃實施的過程中，會有諸多的不確定性因素。如在土地規劃過程中，氣候條件是主要影響因素之一。對土地的年產值進行評估時，尤其是農業用地。它的主要經濟產值是農作物的產量，而作物的產量在絕大多數條件下都受到氣候的影響，因此，在對其進行評估前，氣候因素是較難把握的。此外，任何一個計劃的實施在預測范圍內的情況少之又少。在土地利用總體規劃以及編制方面也是同樣的道理。
1.3產業建設用地指標被截留
隨著社會的發展，統籌城鄉規劃，促進城鄉共同發展被提上新的議程。然而，在實際操作過程中，政府總是較多地將目標放在中心城市的發展軌道上，一幢幢豪華辦公樓的興起就是代表性特征之一。所以說，在土地的利用上，優先滿足城鎮建設用地，對于產業用地的指標，則有所截留。產業是一個地方發展的特色甚至是一種經濟上的支柱，離開了產業，區域性的經濟發展就受到了限制。顯然，產業建設用地指標的截留對于當地的發展是有不利影響的。
1.4規劃缺乏應變性
土地在利用和建設過程中會有一些突況的發生，如政策的改變以及外來文化的影響等，而這些影響往往是無法預測的，這就要求土地字啊規劃和應變過程中具備靈活應變的能力。但是，在現有的土地規劃中，一般是按照《土地管理法》的要求進行的，對于建設用地以及宅基地利用等方面都進行了相對完善的分析。但是，不足之處在于這些指標是定性和定點地分析，以至于在實施過程中太過具體，缺乏靈活性和應變性。
2對土地利用規劃的相關建議
2.1有效控制城市建設用地規模
隨著城市人口的增多，人們對于城市房產的需求也越來越大。近年來，城市建設用地正在以城市中心為一個點，向著四周擴張。一幢幢高樓大廈拔地而起，這種無限制式的擴張對于土地的合理利用而言，失去了土地原有的價值，也損害了農民的利益。此外，城市發展速度過快，使得農村和城市建設之間完全脫節，不利于城鄉的統籌化發展，情節嚴重時，還會產生泡沫。所以，相關部門應該嚴格控制城市建設用地規模，平衡農村和城市的協調化發展。
2.2合理評價城市建設用地規模
城市建設用地的規模應該做到集約高效，從土地利用的實質出發，使得土地得到有效利用。從科學的角度來說，一個城市的土地利用是否合理和該城市的規模并不直接掛鉤，和城市的用地量也沒有直接的關系，而是看該城市的土地利用是都集約高效。如果一味地擴大城市建設用地，造成土地在城市中處于閑置的狀態，而農民也失去了土地的使用權。顯然，這是極不協調的狀態。所以說，城市發展建設用地的合理性是和城市的經濟發展關系有關的。評價一個城市的建設用地，必須從整體性出發，統籌該城市的文化、經濟以及政治發展狀況。
2.3統籌主體功能區規劃和土地利用總體規劃以及城市發展規劃之間的關系
主體功能區規劃、土地利用總體規劃以及城市發展規劃應該是統一協調的關系，三者之間都由政府統一編制，其大體的方向和目標也是一樣的，必須建立在科學發展觀的基礎上。在土地利用上，還需要充分考慮區域性的建設對于當地環境的影響，建立環境集約型社會。同時，在加強城市功能區建設，完善各項設備時，還應該考慮當地經濟建設的發展狀況。
2.4強化規劃的科學意識
城市的建設是一個操作性的實踐過程，實踐過程的實施需要以科學的理論作為依托。此時，規劃的科學意識就是一種理論的概念。在土地規劃前，必須認清事物的本質，從基礎入手，政府在編制過程中，尤其要注重實驗數據的分析，并且在總結經驗和教訓的基礎上做出強有力的判斷，尋找出城市發展的自然規律和本來面貌。同時，還應該注重成本和利益之間的關系，在規劃過程中，符合各項法律規章制度，降低產業成本。在保障建設質量的同時考慮成本效應。
小結：
土地的利用和總體功能區的規劃是一個循序漸進的過程，不是一朝一夕能夠完成的。作為政府相關部門，應該在編制過程中注重科學發展觀，平衡城市和農村之間的差異性，進一步縮小城鄉一體化建設的差距，使兩者統一、協調發展。
參考文獻：
[1]樊杰；我國主體功能區劃的科學基礎[J]；地理學報；2009年04期
關鍵詞：土地利用總體規劃；城鄉規劃；銜接
中圖分類號：F293 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）16-0127-02
城鄉規劃和土地利用總體規劃（以下簡稱“兩規”） 都是對城鄉社會經濟發展具有重要調控和指導意義的綜合性規劃。從“兩規”基本作用看，城鄉規劃指導城鄉建設，土地利用總體規劃指導土地利用（曹榮林，2001）。但城鄉建設離不開土地，土地利用也不能脫離城鄉建設。
上一輪土地利用總體規劃在實施時，設置“待置換用地區”以增強規劃彈性，但是破壞了規劃剛性。新一輪土地利用總體規劃修編時劃定“有條件建設區”，允許建設用地指標在有條件建設區內布局，既維護了規劃剛性，又能實現與城市規劃區進行無縫銜接。浙江省遂昌縣在新一輪土地利用總體規劃修編中探索全方位的銜接模式，從基礎數據、空間布局、規劃實施措施等三個方面與城鄉規劃進行了充分對接。
一、基礎數據銜接
遂昌縣土地利用總體規劃大綱（2006―2020年）和遂昌縣域總體規劃（2006―2020年）都使用2005年作為規劃基礎年，將2005年遂昌縣的常住人口（包括戶籍人口和外來人口）作為現狀人口基數。“兩規”的戶籍人口都采用了統計部門正式公布的數據，外來人口略有差別。
1.人口總量。遂昌縣土地利用總體規劃大綱和遂昌縣域總體規劃采用的人口數據基本一致，為2005年遂昌縣總人口為23.04萬，其中戶籍人口總量為22.74萬，暫住人口為0.30萬。經銜接，2005年遂昌縣常住總人口為23.14萬，戶籍人口為22.74萬，暫住人口為0.30萬。
2.人口分布。“兩規”在城鎮人口、農村人口、城市化水平方面基本一致。經銜接，以縣域總體規劃統計的城鎮人口數據為主，同時采納土地利用規劃中提出的“城鄉兩棲人口”的概念。這是考慮到遂昌縣存在一定數量的農村人口居住在城鎮中，但其農村戶籍、宅基地等保留的現象。由于這部分人在統計常住人口時已經被計入城鎮人口，而沒有計入農村人口，使得在計算人均農村居民用地面積時數值虛高。經銜接，2005年遂昌縣城鎮人口為8.49萬，農村人口共有16.55萬（含兩棲人口2萬，由于這部分人口已經計入城鎮人口，故不再重復計入總人口）。
二、空間布局銜接
1．土地利用總體規劃明確的用地空間布局。結合遂昌縣地形地貌情況，根據用地、功能與結構，與遂昌縣城鄉一體化規劃相協調，確定遂昌縣形成“一心、兩翼，兩軸、四點”的城鎮體系空間布局。
一心――妙高鎮、云峰鎮組合城鎮區，包括馬埠工業區。
兩翼――石練―大柘組合鎮區，北界―新路灣組合鎮區。
兩軸――兩條發展軸線。
四點――四個兼顧點。湖山―金竹組合城鎮、王村口、口、黃沙腰。
在“一心、兩翼，兩軸、四點”的城鎮體系方案下，規劃期內進一步形成三個經濟發展區域：即東北部經濟區、中部經濟區和西南部經濟區。
以妙高鎮和云峰鎮為龍頭，石練―大柘鎮、北界鎮兩個中心鎮為襯托，構建相互呼應、支點拓展的產業格局，建設由各種功能區塊組成的產業群體與產業積聚區，以完善的設施配套、合理的資源配置、特殊的政策扶持，使產業得到發展壯大。
2．縣域總體規劃明確的用地空間布局。遂昌縣城鎮體系空間結構規劃可概括為“一心、兩翼、兩軸、四點”。（1）一個核心城鎮區。妙高―云峰組合鎮區，包括馬埠工業區。（2）兩個次中心城鎮區。石練―大柘組合鎮區，北界―新路灣組合鎮區。（3）兩條發展軸線。結合龍麗高速公路，以妙高鎮為中心，向東西兩翼拓展，發展大柘鎮、石練鎮和云峰鎮，形成“一點兩翼”的布局結構，使其成為縣域主要發展軸。規劃期內，以公路交通干線及產業布局為導向，遂昌縣域城鎮體系空間布局將形成兩級發展軸帶。一級發展軸為云峰―妙高―石練一線。沿線城鎮現狀基礎較好，縣城妙高鎮除有50省道通過外，還有遂龍省道等四個方向的放射狀公路通往縣域內外，其中心地位是明確的，能夠充分起到遂昌縣域經濟增長極的作用，也是麗水城市群的重要組成部分。石練和大柘作為重點發展城鎮，為縣域第二大鎮區。縣城至石練的公路已經改造升級為二級公路，對沿線城鎮的發展有重要促進作用。龍麗高速公路北界―新路灣―云峰為二級城鎮發展軸，北界、新路灣為一般城鎮中的促進發展城鎮，這條軸帶沿線的中心村條件較好，農業發展有一定基礎，作為中心城鎮遂昌的地區，隨著龍麗省道改造升級為高速公路，將加快城鎮及中心村的發展。（4）四個兼顧點。湖山―金竹組合城鎮、王村口、口、黃沙腰。這四個點分別有豐富的旅游資源，也是當地農村集貿、生活服務基地。在湖山―金竹，還有非金屬采礦業。
3．“兩規”各類主要用地空間布局的銜接。（1）城鎮空間布局的銜接。由于“兩規”在城鎮建設用地規模上基本一致，所以把銜接的重點放在劃定城鎮建設用地邊界上。城鎮建設用地增長邊界主要由以下三大部分內容組成：1）現狀城鎮建設用地：主要是指城鎮建成區部分，由城建部門根據城市建成區的內涵，在國土部門的現狀變更圖上劃定范圍，范圍內的建設用地均作為城鎮建設用地。2）規劃期的城鎮建設用地控制范圍：根據“兩規”銜接后的城鎮建設用地規模，按照“保證重點、統籌布局”的要求，通過“兩規”協調確定的規劃期內近期和遠期各城鎮建設用地范圍和相應的增長控制邊界。3）彈性增長空間范圍：彈性增長空間主要是為規劃期內各類用地的選址保留的彈性空間。在空間上，將縣域規劃中的發展備用地劃定為彈性增長空間范圍。（2）農村空間布局的銜接。規劃共設村莊159個，其中中心村56個（含集鎮、個別集鎮為鄉政府所在地），基層村103個。確定“兩規”農村建設用地布局銜接的原則如下：1）山區地區完善與發展中心村建設。2）平原地區堅持走城市化道路。3）遷移部分村莊。包括位于高山遠山地區等不利于基礎設施建設的地區；位于地質災害易發區、景區、水源保護地等特殊控制地區；受區域性基礎設施建設（庫區、電廠等）影響的地區。（3）工業園區空間布局的銜接。規劃期內獨立工礦用地應對現有的進行布局、結構調整，盡可能集中布局，以取得集約用地和集聚效益。調整優化產業產品結構，促進生產力合理布局，積極開展生態工業園區建設。拓展發展空間，建設工業新區，按照“強園興鎮、鎮園互動”要求，實施工業化和城市化互動發展，加快遂昌東城工業園區擴園工作，努力形成一園五區框架。①規劃期新增的獨立工礦用地，主要用于浙江遂昌工業園區建設，規劃期內共需用地600公頃，其中妙高、云峰、石練三個區塊在城鎮用地中綜合考慮50%，其余50%在城鎮用地范圍外選址，作為彈性工業用地不進行定位。（4）耕地空間布局的銜接。規劃嚴格保護耕地特別是基本農田，在空間布局上，除中心城市和中心鎮因必要的城鎮發展和交通水利等基礎設施建設占用耕地外，基本保護并保有原有的耕地空間布局，占用的耕地必須通過農村建設用地整理、農用地整理或未利用地開發按照占補平衡的原則補充，同時“農轉非”耕地表土再利用制度。（5）園地空間布局的銜接。規劃除必要的城鎮和交通、水利設施等基礎設施的建設利用園地外，嚴格保護園地特別是優質園地，因此“兩規”銜接基本保持原有的園地空間布局。（6）林地空間布局的銜接。“兩規”銜接規劃布局在充分利用部分低丘緩坡地作為城鎮建設用地和新農村建設用地外，基本保持現狀的林地空間布局，其中的優質林地特別是森林公園如桃花省級森林公園要嚴格保護。（7）旅游用地布局的銜接。根據土地利用現狀更新調查資料，2005年遂昌縣特殊用地面積為25.74公頃，許多特殊用地用作風景區旅游用地基礎設施配套建設。
三、規劃實施措施的銜接
1.嚴格控制彈性增長空間范圍內城鎮建設用地的使用。彈性增長空間范圍內的用地，只有在總體規模不突破的情況下，根據縣域規劃布局和城鎮發展實際需要，才可在彈性增長空間范圍內使用一定的建設用地。
2.控制增量，盤活存量。嚴格控制土地供應總量，與土地利用總體規劃和近期規劃相銜接，制定土地供應計劃，嚴格控制年度土地供應。土地利用指標和城鎮用地增長范圍相互結合管理，各類建設用地的年度計劃必須在之內安排。嚴禁超年度計劃批地，嚴禁在城鎮增長邊界之外安排城鎮用地項目。
3.嚴格用地定額指標管理。新建項目在建設用地預審、審批和供應各個環節，國家有明確規定的，嚴格執行建設用地定額指標、土地投資強度指標、建筑系數指標、容積率指標和辦公及福利設施用地指標。
參考文獻：
1. 節約集約用地的概念及內涵
1.1節約集約用地的概念
土地節約集約是相對于粗放而言的，主要包括三層含義：一是節約用地，各項建設都要盡量節省用地，千方百計不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。大力推進節約集約用地，是保障發展用地需求的根本途徑，是緩解我國土地供需矛盾的必然選擇。
1.2 節約集約用地的內涵
土地集約利用是一個動態過程。因為經濟和社會發展使人們改造世界利用自然的能力不斷增強，土地的各種承載能力在投入資金技術進行改造后也會增強，這就會使得我們利用土地的效率不斷提高。結合前人的一些研究成果，可以把土地集約利用的內涵理解為：以布局合理、結構優化和可持續發展為前提，通過增加存量土地的投入，改善土地的經營和管理，使土地利用的綜合效益和土地利用的效率不斷得到提高。
2、集約利用土地的現實意義
2.1、 土地節約、集約利用有利于耕地保護。
土地是人類賴以生存和發展的基礎,土地資源的稀缺性是人們集約利用土地的直接動力。城市建設和保護耕地既有矛盾又互相支持,城市發展必然要占用一定數量的耕地, 耕地又是人口生存的基本保證,是確保城市化持續穩定發展的前提條件。深入研究和挖掘現有存量土地的利用潛力,可以節約用地,有效地減少城市發展過程中對耕地的占用,對于實現社會經濟可持續發展的戰略目標具有重大的戰略意義。
2.2、 土地節約、集約利用有利于節省城市建設投資。
土地集約利用可以減少土地投入,提高城市用地布局和人口分布的集聚程度。而集聚所產生的規模效益,是社會提供完善的基礎設施和公共服務設施的基本前提。人們現在越來越重視對城市用地的增長加以適當的控制,其目的主要是為了降低基礎設施運行費用,提高大城市地區的社會和經濟功能。城市建設應當盡量集中布局,集約利用土地,以減少道路、管線等基礎設施投資和運行費用,為城市居民提供更完善的基礎設施和社會服務,提高城市建設的經濟效益和社會效益。
2.3、 土地節約、集約利用有利于加強土地管理。
首先,有助于土地管理部門充分了解當地土地利用存在的問題,從而科學地制定土地利用的指導方針和對策,正確引導城市土地的使用方向。其次,有助于土地管理部門制定和完善土地利用的有關法律法規,推動土地管理法制化的進程。三是有助于了解城市不同功能區土地利用的布局和利用強度,有利于土地管理部門加強低度利用土地的管理和規劃部門調整城市規劃,合理布局城市用地,發揮土地利用的最大效益。
2.4、土地節約、集約利用有利于經濟建設與土地功能的有機結合。
在土地管理的實際運作過程中，如何把握好突破指標限制、布局限制和調整限制，使建設用地保障能夠在經濟建設方面發揮“龍頭”作用，關鍵在于把握好經濟建設與土地功能的有機組合，抓住“土地適宜性的評價”。土地的聚合優化、園區功能化，使土地利用從“松散型”、“粗放型”走向“節約集約化”的管理模式，高度科學地推進土地使用的“變遷”價值。土地的經濟價值的提升，凝聚了土地節約集約利用的綜合競爭力。
2.5、土地節約、集約有利用促進經濟建設與土地再生資源的潛力提升。
在經濟建設發展過程中，必須實施全方位的總體規劃，不重復建設，是一個重要的策略因素。通過合理的布局，互為補合的整體優勢，使土地資源的拓展、用地潛力的挖掘、可持續發展的土地配置，構成一個土地利用提升的運作體系。“土地潛力的評價”正是土地作為中的一項重要舉措，其再生資源主要表現有：規劃科學性的體現和集約化功能的展示。
2.6、土地節約、集約有利用促進經濟建設與土地市場的內在關系發展。
隨著經濟建設的發展，人們對土地利用的要求越來越高，土地品位拉動了土地價值的提升，突出了“土地經濟評價”的重要問題，由此助動了土地市場的運作。土地資源在分級、類型、結構和用途方面，往往構成了土地品位的綜合指數，優質的環境帶來了土地價值的再生、升級。土地經濟建立在合理的土地功能配置與和諧的環保生態環境，以政府的宏觀調控和市場調節相結合的土地優化配置原則，有效抑制了因盲目性、隨意性而造成作為失當的負面現象，促進土地市場的健康發展，從而有利于整體綜合競爭力的提升。
3、當前土地利用方面存在的突出問題
3.1、房地產用地的結構性矛盾影響土地資源的公平配置
房地產市場的飛速發展占用了大量的土地資源，且其結構性矛盾也是一個無法回避的因素，普通百姓所需要的住宅很少，而占地面積大、容積率小、綠化率高、單套面積超大的別墅或高檔住宅卻在市場上屢屢出現，使得有限的土地資源為少數人提供服務，不但導致公共資源的分配不公，也使市場炒作的氣氛更加濃烈。
3.2、土地資源市場化配置的程度還不高，工業用地粗放利用狀況仍需改善。很明顯，經營性項目用地市場化程度較高，其利用就比較集約；而目前工業用地的市場化程度不高，其利用就比較粗放。部分地區工業用地的土地利用效率一直以來不甚理想，容積率低，一層廠房普遍存在，廠區內綠地比例偏大，單位面積投資金額不高，投資強度達不到規定的標準。
3.3、監管機制不完善。目前，制約粗放用地、鼓勵節約集約用地的法律法規相對滯后，節約集約用地的責任機制和考核機制不夠完善。實施調控用地總量的土地利用總體規劃和建設用地年度計劃缺乏嚴肅性，建設用地批前、批中、批后的全程監督尚需進一步加強。
3.4、農村建房沒有統一規劃，布局散亂，土地利用率低。部分地區農村，居民點布局比較分散，住房建新不拆舊，空心村、宅基地利用效率不高，浪費現象嚴重。另外，占用耕地建房、少批多占和“一戶多宅”的現象也沒有得到完全控制。此外，土地利用總體規劃與交通、林業、水利等部門的專項規劃銜接不緊密，不能很好的控制和引導用地。
4、土地合理使用的措施。
結合以上分析，我認為在耕地保護形勢嚴峻、房地產用地的結構性矛盾和工業用地還存在鋪張浪費的新形勢下，節約集約利用土地應當遵循4個原則，即可持續發展原則、以人為本原則、技術進步原則和因地、因時制宜原則。
4.1、科學編制土地利用總體規劃。充分發揮規劃的調控作用，突出保護耕地，保護生態環境，做到地盡其力。從單獨的規模控制轉向規模控制與土地利用節約集約度控制并重，重點抓好土地利用功能分區，科學確定各分區和地塊用途，提出控制指標和限制條件。建議各地開發區和工業園區，必須按照布局集中、用地集約、產業集聚的原則，合理調整產業布局，實行產業分工和功能定位。做好土地利用總體規劃與城鎮總體規劃的銜接，力求在規劃的期限、規模、區域范圍、發展方向、功能指標等方面取得一致。
4.2、整合閑置、空閑與低效利用的土地。目前“空心村”的問題普遍存在，有的地方“空心村”高達15%左右。各地政府應有計劃地實施遷村騰地，加大對農村廢棄地、工礦廢棄地的整治力度，盤活鄉鎮七站八所、村小學等在機構改革中撤并留下的閑置土地。積極引導農村集體建設用地流轉，通過建設用地置換政策，逐步引導農村居民點向中心村和小城鎮集中，鄉鎮企業向工業園區集中。充分開發利用城市地下空間，挖掘建設用地潛力。對低效利用的城鎮土地要進行詳細規劃用地，有計劃地組織實施。
【關鍵詞】 宜昌市 土地利用 功能分區
一、土地利用功能分區相關理論
1、土地利用功能分區的概念
土地利用功能分區是在分析行政區域內不同地區的功能定位、發展方位、發展現狀和發展潛力、資源環境承載力的基礎上，根據區域發展和土地用途管制的要求，將本行政區域劃分為若干個功能區片。在此基礎上提出調控指標和措施，有針對性地制定管理政策，實行差別化管理。
馬智民等認為，土地利用功能分區就是依照研究區域內土地的自然質量和自然環境條件，以及在當前社會經濟和技術條件下土地空間的科學合理利用及其相互關系，將研究區域劃分為功能不同的土地區域。
張潔瑕等在對土地利用功能分區內涵的闡述中指出，土地利用功能內涵就是通過因地制宜的土地利用，形成合理的土地利用結構，體現土地利用的經濟功能、社會功能和生態環境功能，并在明確三大功能分異規律的基礎上，根據區域發展的要求，將區域劃分為若干個功能分區，提出調控指標、措施及利用方向。
國土資源部2010年6月27日的國家土地管理行業標準《市（地）級土地利用總體規劃編制規程》中，對土地利用功能分區進行了明確定義，是指為合理利用土地，控制和引導土地利用的主要功能，依據區域土地資源的特點和經濟社會發展需要劃定的空間區域。一般包括基本農田集中區、一般農業發展區、城鎮村發展區、獨立工礦區、生態環境安全控制區、自然與文化遺產保護區等土地利用功能區類型。林、牧業比較發達的地區，可以劃定林業發展區和牧業發展區。
綜上可以看出，土地利用功能分區的內涵可以歸納為以下幾個方面。
（1）土地利用功能分區的根本目的在于控制和引導土地利用的主要功能，從而更加合理地利用土地。
（2）土地利用功能分區的依據是研究區域土地資源的特點和未來經濟社會發展的需要。
（3）土地利用功能分區所劃分出的“區”，要體現土地利用的功能。土地利用的功能可以分為經濟功能、社會功能和生態環境功能三大類，但從土地利用角度而言，可以進一步分為基本農田集中區、一般農業發展區、城鎮村發展區、獨立工礦區、生態環境安全控制區、自然與文化遺產保護區、林業發展區、牧業發展區等土地利用功能區類型。
（4）從第三輪規劃修編的實際來看，市（地）級土地利用總體規劃中的功能分區對縣（鄉）級土地利用總體規劃土地用途分區起著指導和控制作用。
2、土地利用功能分區的理論基礎
（1）區域差異理論
土地利用作為人類利用自然、改造自然的一種社會經濟活動，這種社會經濟活動存在于區域之中，便構成了土地利用區域。因此，土地利用分區的首要理論基礎就是土地利用的區域差異規律。就土地利用功能區而言，它是土地利用功能的區域表現，土地利用功能分區就是對土地利用功能的區域劃分。各地的自然與社會經濟條件、土地資源與土地利用狀況、發展方向和措施不同，進而產生區內相似性與區間差異性，這是進行分區的基礎依據。與其他分區（或區劃）一樣，土地利用功能分區也是以區內相似性和區間差異性特征為基礎，采用歸納相似性與區分差異性這一原理，劃分出不同的土地利用功能區。
（2）主體功能區劃理論
主體功能區是指在對不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等要素進行綜合分析的基礎上，根據區域相對優勢將其確定為特定主體功能空間單元并明確發展方向的一種區劃類型。劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發6類開發區。主體功能區劃不同于以往的各類經濟區劃和專項規劃，是我國現階段加強國土空間管理、落實科學發展觀和實施可持續發展戰略的一項重大創新和探索。
（3）土地利用功能與土地適宜性評價理論
土地利用功能是指土地提品和服務的能力。土地適宜性是指在一定條件下土地對某種用途的適宜與否及其適宜程度。土地適宜性評價是土地資源合理開發利用和整治保護的科學依據，也是進行土地利用總體規劃、實現土地資源可持續利用的一項基本工作和重要內容。土地利用功能是由土地本身固有的適宜性與技術水平共同決定的。而在一定的技術條件下，土地固有的適宜性主要是由構成土地的自然因素所決定的。由此，在進行土地利用功能分區時，應集中體現土地多種功能之中的主體功能要求，也就是土地適宜性評價中的“主宜性”問題。
（4）統籌區域協調發展理論
區域協調發展是共同發展，定義為區域社會、經濟、環境等諸因素的協調發展。統籌區域協調發展，就是把各種層次的區域納入到國民經濟與社會發展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，通過自然資源的合理利用與保護、生產力布局、城鄉布局等手段，促進各種資源要素的空間流動，優化空間結構，實現空間協調發展，最終實現統籌區域發展、統籌城鄉發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放的要求。
二、聚類分析方法的應用
土地利用功能分區的方法有多種，經驗法、指標法、類型法、重疊法和系統聚類法等。系統聚類法有較嚴格的理論基礎和計算方法。將研究對象分成若干個等價類，根據對某一研究對象進行客觀的定量分類，從而提高分類指導的針對性。分析結果可靠、準確，能反映客觀實情。這種方法不需要事先知道分類對象有多少類，只是通過數理統計方法最后客觀地形成一個分類系統。下面將詳細闡述分析步驟。
1、指標選取
分區的指標是指劃分各級單位所采用的定性和定量的標準，是分區目的、原則和依據的體現，也是區域單位間質的差別的量度。分區指標的選取應遵循以下的原則：第一，反映土地功能分區的指導思想;第二，體現區域土地使用的特征和屬性;第三，注重單項指標在其體系中的指示作用;第四，注重指標選取的可行性、可操作性及相對完備性;第五，含義簡捷，易于獲取，代表的信息量大。
2、采用“Z-score標準化”進行原始數據標準化
由于不同的數據一般具有不同的量綱，根據系統聚類分析矩陣的要求，要對原始矩陣通過采用平移、標準化變換和平移、極差變換，經過Z-score標準化后，消除了量綱的影響，其計算公式為：
Y（i，j）=[X（i，j）-X（j）J/S（j）
式中：Y（i，j）為標準化后i地區j類指標數據;X（i，j）為i地區j類指標原始數據;X（j）為j類指標平均值;S（j）為j類指標標準差。
3、相似性計算
采用歐氏距離法計算研究區各區域間土地利用的相似性系數，并按一定閾值標準，以相似性系數最大化為原則將土地利用最為相似的兩個單元歸為一類型區。相似性系數的計算公式如下：
式中：R（i，j）為i區域與k區域土地利用相似性系數;X（i，j）為i區域的j指標標準化值;X（k，j）為k區域指標標準化指標值;n為研究區指標總數。
4、區域劃分
最為相似的兩區域歸為同一類型區后，計算該類型區與第三步中其它尚未歸類的單元或其它類型區間土地利用相似性系數，并按第三步中公式進行該類型區與其它區域或類型區歸類。設土地利用最為相似兩區域歸并的類型區域為Ga，則Ga與其它區域或者其他歸并區域的土地利用相似性系數R（a，i）計算公式如下：
式中：R（b，i）為Gb區域與Gi區域或類型區土地利用相似性系數;R（c，i）為Gc區域與Gi區域或類型區土地利用相似性系數;n1、n2、n3分別為Ga、Gb、Gc所含的單元數。繼續進一步歸并，直至將研究區域所有單元歸并為同一個大的類型區域。最后按照土地利用相似性系數的一定閾值標準，并進行實地校核，最終確定研究區土地利用地域分區結果。
三、實例研究
1、研究區概況
“水至此而夷，山至此而陵。”故名夷陵。夷陵區地處渝鄂交界區域，上控巴夔，下引荊襄，有“三峽門戶”之稱。夷陵區位于宜昌市北部，南北長103公里，東西寬約77公里，總面積3424平方公里，人口54.65萬，下轄1個街道（內含開發區）、9個鎮、2個鄉，是宜昌市面積最大、人口數最多的區域。
2、分析過程
本文按行政區域的劃分以鄉、鎮、街道為數據收集單元。聚類分析所用樣本和指標分為研究區內各鄉、鎮、街道土地利用結構中區域差別明顯且代表本區發展方向的指標及各街道的人口和工業產值指標（夷陵區工業產值占GDP比重很大。具體指標如表1。
通過相似性分析可以得到各鄉、鎮、街道之間的距離系數矩陣（表2）。
3、分區結果
通過聚類分析得到的樹狀圖如圖1，其中1―12依序代表表1中的各鄉、鎮、街道。
聚類分析得到的分區結果：
區域一：小溪塔街道、龍泉鎮;
區域二：鴉鵲嶺鎮;
區域三：樂天溪鎮、三斗坪鎮、鄧村鄉;
區域四：太平溪;
區域五：樟村坪鎮、下堡坪鄉、霧渡河鎮、分鄉鎮、黃花鎮。
參考行政區域界線的連續性以及除工業外其他產業的發展情況，對分區結果進行修改，得到分區結果如下。
區域一：小溪塔街道;
區域二：龍泉鎮，鴉鵲嶺鎮;
區域三：樂天溪鎮、三斗坪鎮、鄧村鄉、太平溪鎮;
區域四：樟村坪鎮、下堡坪鄉、霧渡河鎮、分鄉鎮、黃花鎮。
四、功能分區及土地利用方向研究
1、區域一――商服文教及高新技術區
小溪塔街道是夷陵區政治、經濟、文化中心，是全區最繁華、人口密度最大的地區。全區教學質量、教學條件、最有影響力的各類學校均坐落于小溪塔街道。位于小溪塔街道的夷陵經濟開發區產業發展以“現代化、生態型、開放性”為基本思路，依托宜昌市水電、礦產品資源優勢和交通、用地等優良條件，突出發展輕型制造、精細化工、電子、食品飲料、紡織包裝、醫藥和新型建材等七大產業，逐步建成宜昌市主城區重要的工業經濟走廊，形成以發展新區為主體的集科研基地、環保工業為一體的生態高新技術區。
該區域非農業用地需求大，商業、住宅用地發展迅猛。隨著集鎮的發展和擴張，特別是近郊及道路附近非農業用地需大量改變用途，各行各業征用土地的矛盾日益尖銳，為此，必須按照城鄉土地利用分區統籌安排，堅持科學用地與保障民生相結合，在確保基本農田保護區穩定的前提下，使土地資源的優化利用同城市交通、經濟協調發展。此外，該區影響土地環境的因素眾多，在城鎮發展的過程中必須重視土地環境綜合治理。
2、區域二――特色輕工業園區
龍泉鎮、鴉鵲嶺鎮以小城鎮建設為載體，大力發展以食品工業為主的特色輕工業，加速推進城鎮化進程，取得了較好的效果，近年來多次榮獲湖北省百強鄉鎮等榮譽稱號。
該區域輕工業用地多為成片農用土地流轉而來，在當地政策支持下，部分工業園區獲取土地成本低。在企業發展特色輕工業帶動當地經濟增長的同時，也出現了大量流轉土地閑置而未開發的現象。以提高土地利用效率為目的，建立輕工業園區用地評價指標體系，制定合理的單位土地面積投資額標準，是該區域土地利用合理發展的關鍵。
3、區域三――自然風景生態旅游區
該區鄉鎮均在地域上靠近舉世聞名的三峽大壩，山清水秀、風景如畫，各鄉鎮按照“建設旅游名鎮，實現興鎮富民”的總體思路和“靠壩立鎮、旅游興鎮”的發展戰略，緊緊圍繞建設自然風景生態區的目標，以旅游發展統籌區域經濟、政治、文化和社會全面發展。
旅游區的開發應考慮土地的生態承載力，避免因過度開發而造成地理環境風險;協調經濟與環境保護的關系，合理規劃旅游用地，防止產生旅游設施侵占本可有其他更高利用價值的土地資源的現象，造成自然風景旅游區內產業結構扭曲及土地利用方式單一。
4、區域四――自然資源開發利用區
該區域礦產資源豐富，特別是樟村坪鎮的磷礦資源，物華天寶，得天獨厚。樟村坪鎮境內磷礦資源富集，已探明儲量7.8億噸，占全省、全市磷礦資源的42%和80%以上，是亞洲第二大磷礦腹地，堪稱“中國磷礦之鄉”。礦產資源的開發帶動了該區鄉鎮經濟的繁榮發展，也促使了其從“窮鎮”到“富鎮”以至“名鎮”的轉變。
探明礦產資源并對其進行開發，不可避免會造成土地的破壞和占用，為保障礦區土地和環境可持續發展，在該區的礦―地開發利用中應遵循循環經濟的原則和方法，對礦區土地進行全生命周期的環境監測與管理，建立生態補償機制，并在礦區土地復墾方面下大工夫。
【參考文獻】
關鍵詞建設用地配置；區域差別化；指標；信息熵求和最大化；江蘇省
中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）12-0119-06doi：103969/jissn1002-21042013.12.018
2003年以來，土地政策開始與傳統的貨幣政策和財政政策并列作為我國宏觀調控的主要手段[1]。通過運用土地供應、土地規劃、土地價格、土地稅收等政策工具[2]，土地政策調控對宏觀經濟的平穩運行起到了積極的作用[3-4]。但存在的一個突出問題在于土地政策普適性過強而差異性不足[5]，不利于發揮區域資源稟賦優勢，從而制約了調控效果。因此需要在宏觀調控中制定差別化的土地政策[6-8]，以適應區域差異，促進區域協調發展。國家“十二五”規劃明確提出“要實行差別化的土地利用政策”，全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）據此結合主體功能區分別對重點開發區、優化開發區、限制開發區和禁止開發區提出了差別化的土地利用策略。
土地利用規劃在土地參與宏觀調控的各種政策工具中處于綜合和基礎地位[9]。其中土地利用總體規劃編制的區域建設用地指標是制定土地利用年度計劃的依據，進而影響區域建設用地供應量及結構。可見，建設用地指標配置的區域差別化對于構建差別化的土地調控政策體系具有重要意義。建設用地指標包括建設用地總量、城鄉建設用地規模、新增建設用地量、人均城鎮工礦用地等多項指標。我國的建設用地管理將從以增量管控為主轉向以總量管控為主[6，10]，因此建設用地總量的區域差別化配置應成為構建差別化土地政策體系的重點。
鑒于此，本文以建設用地總量的區域差別化配置為切入點，在明確其內涵及方法的基礎上，依據江蘇省土地利用總體規劃（2006-2020）年確定的建設用地總量，試圖求解13個地級市的建設用地總量配置方案，以期為江蘇省差別化土地政策體系構建提供參考和借鑒。
1建設用地總量區域差別化配置的內涵及方法1.1建設用地總量區域差別化配置的內涵
所謂差別化配置是相對于絕對平等配置而言的，即不能是等量分配或等比例分配，而是在充分承認區域差異基礎上的差額分配。建設用地總量受經濟社會發展、自然環境、政策制度[11-12]等多種因素影響。但目前土地利用總體規劃中建設用地指標的區域配置多在現狀建設用地指標基礎上依據未來社會經濟發展預測確定[13]，并伴隨較強的主觀性和行政性[11]，難以充分體現區域差異。
據此可以將建設用地總量區域差別化配置定義為：在一定的建設用地總量約束下，綜合考慮各區域經濟社會發展需求、生態環境約束及土地資源稟賦特征基礎上，差別化確定一定時期內各區域建設用地總量的過程。其內涵包括：①各區域建設用地總量首先要反映區域未來一定時期內的經濟社會發展增量，能夠支撐經濟社會發展；②充分考慮區域生態環境限制因素，不能放任區域建設用地規模無限制擴張；③立足于區域當前的土地資源稟賦，積極挖掘現有建設用地潛力。
劉瓊等：建設用地總量的區域差別化配置研究中國人口?資源與環境2013年第12期依據以上內涵，實施建設用地總量區域差別化配置：首先，應當建立涵蓋經濟、社會、生態、土地資源稟賦4個方面的指標體系，全面體現區域差異；其次，應當選擇合適的方法依照各指標在區域間的差異程度實現建設用地總量的區域差別化配置。
1.2建設用地總量區域差別化配置指標體系
現有關于建設用地區域配置的指標體系多側重于區域經濟和社會指標[14-15]，注重對土地利用經濟社會效益的考量[16]，很少包含區域生態環境及土地資源稟賦指標。因此，考慮到與已有土地利用總體規劃指標體系的銜接，結合主體功能區規劃指標體系，同時兼顧指標的實用性，選擇目標年地區生產總值、目標年總人口、“建設用地容量”和農村建設用地整理潛力4項指標分別代表各區域經濟、社會、生態及土地資源稟賦差異，作為建設用地區域差別化配置的依據（見表1）。其中，“建設用地容量”參考主體功能區規劃中的土地開發強度指標，借鑒環境絕對容量概念，代表某個區域建設用地達到其生態底線的距離，以30%土地開發強度國際警戒線[17]計算得到；農村建設用地整理潛力則依據1993年頒布的《村鎮規劃標準》（GB50188-93），按人均150 m2計算。
Evaluation function建設用地總量區域差別化配置4經濟4目標年地區生產總值x14――社會4目標年總人口x24――生態4建設用地容量x34土地總面積×0.3-現狀建設用地面積土地資
源稟賦4農村建設用地整理潛力x44現狀農村建設用地面積-（現狀農村人口×150 m2/人）1.3建設用地總量區域差別化配置的方法
為依照各指標在區域間的差異程度確定各區域所應配置的建設用地數量，采用信息熵求和最大化方法[18，19]求解配置方案。
首先，利用信息熵評價系統的均衡，度量單位指標值所負荷的建設用地量在區域間的差異程度，信息熵越大，單位指標值所負荷建設用地量的區域差異性越小，反之越大。以x1為例，“目標年建設用地總量/目標年地區生產總值”的信息熵越大，說明每億元地區生產總值負荷的建設用地量的區域差異越小；其次，計算信息熵達到最大值時各區域的建設用地總量。同樣以x1為例，當“目標年建設用地總量/目標年地區生產總值”的信息熵最大時，各區域“目標年建設用地總量/目標年地區生產總值” 趨于相等，但由于各區域地區生產總值存在差異，區域建設用地總量便會與其指標總量相協調，從而實現差別化配置。
x2、x3、x4單位指標值負荷建設用地量的信息熵意義與x1類似。但x4農村建設用地整理潛力的取值為實值的倒數，因為若區域農村建設用地整理潛力較大，則理應更注重內涵挖潛，積極開展農村建設用地整理，相應配置較少的建設用地總量。
1.3.1目標函數
maxE=∑n4j=1ej（1）
式中ej（j=1，2，…，n）為第j項分解指標單位負荷建設用地量的信息熵，可依據信息熵的計算公式（2）、（3）、（4）計算得到。其中xij為第i區域內第j項指標的值，Qi為第i區域內分配的建設用地量（決策變量），Xij為第i區域內第j項指標單位指標所負荷的建設用地量。
ej=-14lnn ∑n4i=1Pij?lnPij（2）
Pij=Xij4∑n4i=1Xij （3）
Xij=Qi4xij（4）
1.3.2約束條件
Q1+Q2+…+Qn≤Q（5）
Qi現狀≤Qi≤Qi需求（當Qi需求≤0.3×Si）
（6）
Qi現狀≤Qi≤0.3×Si（當Qi需求>0.3×Si）
（7）
其中，Q為待分配的建設用地總量，Qi現狀為第i區域的建設用地現狀值，Qi需求為第i區域的目標年建設用地預測值，Si為第i個區域的土地總面積。
2研究區域及數據來源
2.1研究區域概況
江蘇省地處我國東部沿海，位于長江三角洲核心區域，是近代民族工業和鄉鎮工業的發祥地和開放型經濟發達地區之一，綜合經濟實力一直處于全國前列。依據江蘇省土地利用總體規劃（2006-2020），到2005年底全省土地總面積1 067.42×104 hm2，其中建設用地183.15×104 hm2，土地開發強度為17.16%。同期全省地區生產總值為18 272.12億元，總人口7 474.50×104人，城市化水平50.50%，人口密度高達700人/km2，為全國各省之最。
從區域來看，江蘇省下轄的13個地級市可以劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區域（蘇南地區指蘇州、無錫、常州、南京、鎮江5市，蘇中地區指南通、泰州和揚州3市，蘇北地區指徐州、連云港、鹽城、淮安和宿遷5市），三大區域經濟社會發展水平差距較大，蘇南地區城市化、工業化速度遠高于蘇中、蘇北地區，建設用地擴張速度的差距也十分明顯。1997-2005年蘇南地區居民點及工礦用地等增長幅度高達30%以上，遠遠高于蘇中、蘇北地區。到2005年，13個地級市的建設用地規模均超出上輪規劃目標，其中蘇南地區偏差量最大，其次是蘇北，蘇中最低。
可見，對于江蘇省這一建設用地資源供需矛盾突出且區域差異明顯的省份，通過建設用地差別化配置，推動蘇南地區在快速發展的同時加快轉變經濟發展方式、促使蘇中崛起和蘇北振興，進而推動全省協調發展具有明顯的現實意義。
2.2數據來源
顯示土地規劃時盤活強化集約用地、適時補充耕地以及深化土地產能最為有效的措施。現階段國內把土地規劃和新農村建設結合在一起，此舉措可以保護耕地，同時可以統籌城鄉土地的配置。
關鍵詞：
土地規劃；新農村建設；土地利用
土地規劃主要是指按照當前土地利用的整體規劃以及城市規劃所確定的用途，經濟、行政、工程技術以及法律等措施，對土地現階段的使用狀態予以改進、調節政治，進而深化土地的利用率。近年來，我國將土地規劃作為工作重心，土地規劃在很大程度上其實是一種概括性的概念，其涵蓋了土地整改、土地復墾與土地全面開發等等。文章將以淺析土地規劃中新農村建設與土地利用影響作為切入點，提出了現階段土地規劃所存在的問題，并給出相關舉措。
1.現階段土地規劃存在的問題
對于土地的規劃是社會利用自然并改造自然的一種手段，同時亦為時展的必經之路。土地規劃在我國已開展多年，且有明顯的效果，但是在實施的過程中存在一些問題。
1.1.規劃制約
要全面實施土地規劃項目，要明確其客觀條件是要適應于《土地開發整理專項規劃》、《土地利用總體規劃》以及《城市總體規劃》。若規劃被批準，那么就是一項長久的大工程。不過近年來因為很多耕地受自然災害的影響，以往較肥沃的良田受到破壞，此類被破壞的土地就無法匹配于“土地開發整理專項規劃”，在規劃期限內無法得到治理，這不但導致肥沃的土地被荒廢，且這些被荒廢的區域其生態系統也隨之被影響。
1.2專項規劃所存在的問題
對農村土地利用以及村莊建設等新農村建設上缺乏相應的專項規劃，缺乏可操作性，因此，專項規劃完善和與土地利用總體規劃的銜接是農村土地集約和統籌整治的重要制約因素。
1.3.土地規劃后權屬調整
受阻規劃項目在完工后，新增耕地、土地權屬的變化及建設用地怎樣合理配置都存在難度，不管是集體承包，亦或在新增用地的集體經濟體中予以均衡分配，缺少具體的規定，容易產生糾紛，在很大程度上降低了農民配合的主動性，進而造成農民對土地集中整治規劃產生抵觸情緒。
2.依附于土地規劃，深化新農村建設
2.1.整合土地規劃和新農村建設之間的關系
新農村建設過程中，我們要依附于合理集約用地、有效布局與保護耕地的基本理念，調整村莊與集鎮規劃，結合小城鎮與農村小城鎮與農村居民點的密集度、布局與用地狀況，遵循整體規劃、整體設計以及整體施工的原則，對違章違規建設要從嚴處理，要讓新農村建設具有較強的法律性，按照嚴格的規定有序開展。土地規劃是新農村建設的核心內容，土地規劃的根本目的是擴大有效耕地，深化土地使用比例，提高生態環境質量，增加農民收入，為提高農民的生產品質奠定良好的基礎，完善土地利用的集約化。
2.2.通過法律促進農村集體建設用地流轉控制
農村居民點用地，尤其是耕地轉為建設用地的規模，讓農村集體建設用地在符合規定的條件下有序的流轉。流轉后，根據土地利用規劃與城鎮規劃確定的用途予以有效的使用，可以讓土地收益及經濟收益偏低的低效企業用地，通過轉讓、出租土地等措施，實現兼并、收購與合作，不僅要使原建設用地得到充分有效的利用，同時還要為一些需要建設的基礎設施用地騰出一些建設用地空間，從根本上深化集約土地資源的使用程度。
2.3.調整觀念，加強土地規劃力度
土地規劃需轉變過去僅對適耕的適宜性沒有利用，且予以開發整理以深化直接用于耕種的有效面積的觀念。要對溝渠等基礎設施進行建設，使農、田、路、水、林布局合理，具有完善的水利設施，深化耕地保土、保水的綜合能力，提升耕地的品質。土地規劃應走改善農業生態機制，完善土地構架，深化勞動者的生活、生產條件的核心路徑，同時亦為保護耕地，擴大可利用土地面積及有效耕地面積，增加產出比例，實現耕地制衡與糧食安全的核心條件。
2.4.全面保護生態環境
生態環境得到全面的保護，土地資源才可以得到更為有效的利用，同時人的生產與生活才能得到保障，資源、環境和經濟、社會才會相制衡，只有這樣新農村建設也才會有序的進行。我們要先深化水利設施建設；根據差異化地區，實施科學的樹木種植；加強對農村區域的能源建設；通過生物和工程相結合的手段，對生態環境予以整體的治理，對生態環境較差的地區，要施行退耕還林這一舉措，盡可能保護水土原有的生態功能。只有解決因生態問題才可以穩定提高農民的經濟效益，同時也可以更好的深化新農村建設。
2.5.調整土地規劃項目的管理機制
從根本調整對土地規劃項目的管理模式，技術需要行之有效，強化政府在群眾心里的威信，提升農民對政府的信任度。在分得利益的同時，要賦予農民對土地整體的使用權利，在此基礎上盡可能允許農地使用權進行交易，這樣可以解決集體對農民家庭經營干預的問題，從而確保了農民的經營權，全面激發農民參與土地規劃工作的主動性。
3總結
土地規劃下的新農村建設是經濟社會發展的必經之路，亦為加設和諧社會的先決條件，土地規劃是農村現代化的促進劑。只有將土地資源進行長久的利用，才可以確保耕地總量制衡，進而保證糧食的安全及社會的穩定，只有經濟社會的良好運行，才會使新農村建設達到所需的條件。土地規劃與新農村建設是相關職能系統與土地開發領域的責任，是時展的促進者，我們要全面提高土地規劃的適用度，為經濟社會的可持續發展與新農村建設奠定基礎。
參考文獻：
[1].關江華;馬才學;;土地整理中土地資源優化配置模式研究與實證分析[A];節能環保和諧發展——2015中國科協年會論文集（二）[C];2015(02):16-21.
關鍵詞：小城鎮；總體規劃；城鎮特色
中圖分類號：F292文獻標識碼： A
一、阜陽市概況
阜陽市位于安徽省西北部、淮北大平原上，北鄰齊魯、西連豫鄂，境內平疇沃野、河網密布，是一個以農業為主的城市，其眾多人口散布在市域的小城鎮中。
二、小城鎮總體規劃的認識
小城鎮的概念界定：
(1) 小城鎮=小城市+建制鎮+集鎮――分屬城和鄉, 有時還加上中等城市統稱為“中小城鎮”, 并且認為是中國城市發展的重點部分。按國務院頒布的《集鎮和村莊規劃建設管理條例》規定: “集鎮是指鄉、民族鄉人民政府所在地和經縣人民政府確認由集市發展而成的作為農村一定區域經濟、文化和生活服務中心的非建制鎮。”從發展的觀點來說, 這些非建制鎮宜稱為“未建制鎮”。
(2) 小城鎮=小城市+建制鎮――僅指城市范疇中規模較小, 人口
少于20萬的兩類。
(3) 小城鎮=建制鎮――屬于城市的范疇, 是建制鎮在城鎮體系中的同義詞。
(4) 小城鎮=建鎮鎮+集鎮――包括縣城鎮、縣城以外建制鎮和集
鎮。[1]
上述各種觀點中, 第4種觀點表明了動態地觀察城市化的進程, 分析了城鄉居民點的層次, 建設小城鎮既包括了現在屬于城市范疇的建制鎮,也應考慮發展前景將成為建制鎮的集鎮。
阜陽市作為農業型城市，在城市發展中并沒有把小城鎮的發展列為主要內容，對小城鎮總體規劃的編制和研究沒有特別重視。
新時期隨著市場經濟的不斷發展和第三產業的迅速崛起, 農村剩余勞動力大量涌向城市。由于小城鎮與廣大村莊在社會、經濟方面的聯系較為密切, 小城鎮必然地成為農村剩余勞動力的主要容納地點。因此，大力發展小城鎮，合理規劃引導小城鎮發展是促進城市快速發展的重要內容。
三、小城鎮總體規劃中的問題
(1) 政策限制
城市的快速發展，大大壓縮了小城鎮的發展空間。阜陽市小城鎮普遍發展水平不高，重要的原因在于缺乏對小城鎮發展的支持政策。目前，小城鎮發展體現為“三無”：無用地、無資金、無行政管理權限。
鎮區用地大部分都屬于集體用地，無產權證不可出售，城鎮建設也只能自謀出路，先違法占地后合法化。大部分鎮區近年來無新增國有用地指標，最多僅有每年約100畝增減掛后的獎勵指標，難以對鎮區發展形成有利支持。按當地形象的說法，除了鎮政府所在地或是部分學校等公共設施以外，其余均屬于不可動的集體用地。
另一方面，由于鎮政府僅有黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室和人口與計劃生育辦公室，很多管理權限缺失，導致管理滯后。例如，由于鎮政府沒有城建管理權限，無權力拆除違法建筑，鎮區違章建筑隨處可見。
(2) 輕視小城鎮鎮區區域研究
當前小城鎮總體規劃中, 普遍存在著重規劃布局輕區域經濟分析的現象, 造成規劃與經濟發展脫節, 盲目設定過大的發展目標，脫離實際。[2]在小城鎮職能定位上，沒有認真分析研究區域內的小城鎮差別。造成小城鎮職能定位上的重復，沒有實現區域內小城鎮分工協作，反而造成惡性競爭。因此, 小城鎮規劃要以上一層次的規劃為指導,樹立群體城鎮的構想, 要打破只局限一個中心鎮做規劃的觀念,做到有中心、有群體、遙相呼應、彼此協調。在重大基礎設施布局上, 要站在區域的高度進行認真研究和分析, 使之統籌兼顧, 資源共享, 發揮其效益的最大化。在規劃原則的掌握上, 要注重城鄉一體化、鄉村城市化、城鎮現代化和堅持高起點、高標準規劃設計原則, 注重近期, 兼顧長遠, 使規劃具有一定的前瞻性。
(3) 土地問題
目前，土地利用規劃和小城鎮總體規劃有著年限的差異，造成土地利用規劃在前，小城鎮總體規劃在后的局面。由于土地規劃與城鄉規劃的專業差異性，小城鎮總體規劃確定的建設用地范圍和土地利用規劃的用地范圍常常不一致，造成小城鎮發展占用農耕用地的問題。
美好鄉村建設的問題尤為突出，目前鄉村的土地利用規劃已經編制完成，基本是在原有的鄉村的基礎上小幅擴大。然而美好鄉村帶來的村莊合并問題，以及合并后的中心村選址用地問題，比較嚴重。已經編制完成的土地利用規劃中，小的村莊建設用地大部分沒有被去除，但是新的中心村又要有集聚功能，合并小于400人的村莊。這樣就造成建設用地指標比較分散，沒有足夠大的用地指標來建設中心村，造成中心村建設占用農耕用地。
(4) 規劃建設中的問題
當前的小城鎮建設特色不是特別突出，造成千鎮一面，甚至有些環境較以前更差。盲目建設，違規占地，環境惡化，是當下小城鎮建設中的突出問題。
四、小城鎮總體規劃對策
針對當前小城鎮現狀存在的問題, 在規劃編制中應把握好以下幾方面：
(1)爭取政策支持，統籌城鄉發展。承上啟下、連結城鄉這是我國小城鎮的區域地位特征, 上連市縣下帶村莊, 它是城鄉之間聯系的紐帶, 是鄉村城市化進程中最活躍的生長點, 它是改革我國經濟體制, 改善工業布局和農業結構、調整城鄉人口分布的關鍵環節。在規劃中要加強區域的觀念, 進行小城鎮外延空間的體系化研究。
(2)解決建設用地問題，合理協調小城鎮土地利用規劃和總體規劃的內容，使小城鎮發展方向和用地得到土地利用規劃的有力支持。做到土地使用的前瞻性和可持續性。
(3) 產業發展。三大產業、相互促進設市城市的產業結構主要是第二、三產業, 而小城鎮則具有一、二、三產業并存的結構形態, 與城市不同的是其規劃用地及各項設施標準都必須相應考慮第一產業的存在因素, 隨著城鄉經濟體制改革的進展,農業由單一的種植業正轉向種、養、加的多種經營, 并向集約型、“三高”型、特色型的農業產業化加速轉化,興辦鄉鎮企業、第三產業, 在優勢特長處選擇生長點, 在產業結合處尋找突破點, 形成工農結合相互促進的經濟和社會結構, 實現農業富余勞力的轉移。
(4) 在鎮的經濟發展規劃中, 要充分發揮本鎮的優勢, 并與市區工業疏散相配合, 確定支柱產業, 選好以本地資源為原料、傳統技藝為特色的產業項目, 提高拳頭產品的知名度, 要形成農工商一體、銷結合的具有內在活力的綜合體, 并不斷創新升級,形成常盛不衰的發展機制。
(5) 鎮區規劃要與所屬村莊統一進行, 統籌安排各項公共設施的建設,特別是基礎設施要按現代化的標準,又針對小城鎮特點, 安排好水、電、路、通訊、燃氣、污水、垃圾等項,做到設施齊備, 環境優越, 管理有序, 成為人們現代化生產與生活的載體。
(6) 小城鎮的特色突出。如何在小城鎮建設的中, 通過有效的手段, 保護、繼承和發展城鎮特色, 已成為小城鎮規劃設計的重要內容。小城鎮豐富的歷史文化所形成的獨特的人文景觀不僅是城鎮發展中應該重視、保護的對象,更是在現代社會條件下發揮城鎮特色優勢的重要資源。城鎮規劃應注重城市人文特色的更新與重塑, 以適應和促進當今城市的發展。由于受人口、用地規模和職能、性質所限, 小城鎮總體規劃建設中, 應通過道路、綠化、建筑有機合理的布局, 結合小城鎮自然山水條件、歷史文化傳統等, 充分體現城鎮的空間形態特征。在這個統一體中, 還應從城鎮歷史、文化中吸取營養, 挖掘、總結、提煉出城鎮獨特的風貌特征題材, 結合現代生活需求, 通過對山水環境的適度改造和利用, 挖掘自然的價值, 創造出更加宜人的、人與自然和諧統一的城鎮特色景觀環境。選擇中心區、文化中心或一條街, 進行重點規劃, 通過開發建設, 以集中體現城鎮文脈延續性特色景觀, 達到人文特色環境的更新和重塑, 以適應小城鎮的發展。
總之，以人為本，科學、可持續地推動小城鎮的發展才是小城鎮總體規劃編制的根本目的。
參考文獻：
關鍵詞：建平；礦業用地
中圖分類號：[TD-9] 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）02-0-01
一、礦業用地的基本含義
建平縣共有采礦權125個，涉及礦山企業97家，經調查，各類采礦用地占地總面積31525.605畝，其中依法批準用地面積3724.738畝，未經批準用地面積27800.867畝(其中耕地971.84畝)。
通常來說，礦業用地是因開發、利用礦產資源而使用的土地，應包括勘查(探礦)用地、采礦用地及選(洗)礦場、尾礦(砂)庫、廢(矸)石壓占用地等。國土資源管理部門在發放《勘查許可證》和《采礦許可證》時規定了勘查工作區范圍和開采礦區范圍，但這絕不能等同于礦業的范圍。一方面，開采礦區范圍明確規定了是空間范圍；既有平面上的直角坐標圈定范圍，也有垂直的高程范圍，而長期以來，土地使用范圍通常只標示由界址圈定的平面范圍。但在今年出臺的《物權法》中有了新的規定。《物權法》第136條規定，建設用地使用權可以分層設立，分別在土地的地表、地上或者地下設立。也就是說，建設用地使用權的設立，是一個空間概念，同一塊建設用地，可以設立多種使用權。因此，新修訂的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》(國土資源部令第39號，2007年11月1日施行)也相應作出了規定。另一方面，礦業用地本身相對復雜，既有露天開采，又有井下開采，既有礦區用地，又有配套通道及生活設施用地，既有永久性建筑，又有臨時性建筑。根據礦產資源開采登記有關供開采礦產資源賦存位置、井巷工程設施分布或者露天剝離范圍的立體空間區域；至于工業廣場所使用土地的范圍，則沒有明確規定必須劃入開采礦區范圍。對于采礦區范圍規定的土地是否全部屬于礦業用地，還是只有坑口、井口占用的土地屬于礦業用地，工業廣場是否全部屬于礦業用地，類似的問題一直都有存在爭議。
二、礦業用地管理中存在的問題的原因
1.法律法規不健全的原因
《礦產資源法》未對礦業用地進行專門規定，關于礦山環境保護和土地復規定比較原則，而《土地管理法》等相關法律除對勘查礦產資源規定了臨時用地制度外，對開采礦產資源用地缺乏具體規定，對礦業用地準入條件、取得方式各程序、礦業用地優先權、相鄰關系等問題都沒有可操作性的規范，導致礦業用地法律依據不甚明確。
2.歷史體制的原因
由于《礦產資源法》和《土地管理法》分別由原來的國家地礦部和國家土地管理局各自承擔法律賦予的職責和任務，《礦產資源法》明確規定，礦產資源為國家所有，不因土地所依附的土地所有權或者使用權的不同而改變，為此，國家地礦部門在頒發采礦許可證時沒有考慮土地因素，發放了采礦許可證，采礦權人認為獲得采礦權就可以進行采礦生產，造成大面積違法用地。
3.變更開采方式的原因
在設立采礦權時，由于沒有進行詳細的地質勘查，工程控制、儲量賦存、地質條件等工作不成熟，就設立了采礦權，規定了開采方式，但在具體采礦過程中，所設計的開采方式與實際地質條件不符，易造成安全事故，因此部分礦山企業在沒有按法定程序變更開采方式的前提下，擅自改變開采方式進行生產，造成了大面積的違法用地。
4.礦業用地的取得方式不盡合理
當前法律規定的礦業用地取得方式主要包括劃撥、出讓、農村集體企業自營或聯營使用本集體土地、臨時用地等。這此方式有的取得程序比較復雜，有的取得成本較高。比如，法律規定礦業用地涉及到集體土地時，一般要由國家征用后申請使用土地。但隨著我國礦業權制度改革和征地制度改革，礦業權主體是多樣化，行使礦業權的目的更多表現為礦業權人的利益，礦業用地征地為法律規定征地“公共利益”的目的相矛盾，同時也帶來補償安置等一系列的難題。
三、做好礦業用地管理的幾點建議
1.做好礦業用地要與土地利用總體規劃銜接工作
在修編土地利用總結規劃時，要結合經批準的礦業權設置方案，對礦產資源總體規劃確定的鼓勵開采區內的開采用地予以充分考慮，切實做好礦產資源總體規劃與土地利用總體規劃的銜接工作，在規劃上為國家鼓勵開采的重要礦產資源項目提供用地保障。而對開采砂石等建材類礦產，因采礦大多會破壞土地表層，出于嚴格保護耕地和合理利用資源的考慮，必須限制新設采礦權。
2.做好礦山違法用地的查處工作
對已經形成的礦業違法用地不符合土地利用總體規劃的用地，要堅決進行查處，限期拆除建筑物、恢復土地；對于符合土地利用總體規劃的用地，在進行查處的基礎上，有永久性建筑物及設施的用地，提供用地指標，辦理農用地轉用和征地手續；對淺層開采、堆放礦石(廢石)，能夠恢復治理的用地，礦山企業可以采取租用或辦理臨時用地手續，制定切實可行的恢復治理方案并交納足額的保證金，并向遭受損失的單位支付土地損失補償后，可以占用土地，在采礦行為結束后，對土地進行恢復治理；對于在采礦后不能恢復治理的，應當依法辦理農用地轉用和征地手續。
3.規范采礦用地審批管理工作
新礦山建設前，采礦權人應依法辦理用地手續。根據采礦設計方案，對永久性建筑物及設施用地和無法恢復的用地需辦理農用地轉用和征地手續；可以恢復的用地辦理租用或臨時用地。只有在依法辦理用地手續后方可進行采礦行為，對礦山未批先采、未批先建的違法用地行為，從嚴查處。
土地法律原則在民法中地位突出，尤其在《物權法》實施后，中國土地立法進入重要時期。土地資源是我國國民經濟發展的基礎，在現階段經濟技術發展水平不高的情況下，土地資源的狀況對國民經濟的持續發展作用更大。隨著國家立法部門對土地資源合理利用調研的不斷深入，土地綜合有效利用的主要措施——土地整理也已成為深化土地管理的一項新課題，因土地整理涉及環境和資源諸多問題，也是貫徹國家可持續科學發展觀的組成內容，為了實現社會效益、經濟效益與生態效益合理有效的利用土地，本文將目前我國法律關于土地整理方面的規定加以梳理，作一些粗淺的探討，供廣大法律實務者參考。
一、 土地整理的法律規定及其概念
《憲法》規定“國家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則；《中華人民共和國土地管理法》在土地利用一章中規定“各級人民政府應當依據國民經濟與社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”，這個法律條款實際就是土地整理的基本要求，《中華人民共和國土地管理法》第四十一條“縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方人民政府應當采取措施，改告中、低產田，整治閑散地和廢棄地”，以及國土資源部《關于進一步加強土地開發整理管理工作的通知》、《關于認真做好土地整理開發規劃工作的通知》等均作為了我國現行土地整理法律制度存在的主要內容。客觀的說我國土地整理法律規范尚不健全，沒有形成完善的體系，指導性較強操控性較差。
土地整理是指國家為解決人口、環境和資源問題，對其管轄下的國土資源、空間、環境的開發利用、治理保護和建設布局。土地整理是國家實現土地資源集約利用的主要途徑，對土地資源的優化配置、增加土地效益、改善生態環境、優化產業部局，協調土地權益人關系。
廣義土地整理一般可分為兩大類，即農地整理與市地整理。根據我國國情，現階段土地整理的重點在農村地區。土地整理的主要內容包括：（1）調整農地結構，歸并零散地塊；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林網、溝渠等綜合建設；（4）歸并農村居民點、鄉鎮工業用地等；（5）復墾廢棄土地；（6）劃定地界，確定權屬；（7）改善環境，維護生態平衡。
狹義土地整理指農地整理，土地整理包含土地開發、土地復墾。即在一定地域范圍內，按照土地利用計劃和土地利用的要求，采取行政，經濟，法律和工程技術手段，調整土地利用和社會經濟關系，改善土地利用結構，科學規劃，合理布局，綜合開發，增加可利用土地數量，提高土地的利用率和產出率，確保經濟、社會、環境三大效率的良性循環。
土地整理表現以下四個方面的特征：
（1）土地整理表現為一個持續的動態發展過程。土地整理的主要目的，就是不斷地滿足社會經濟發展對土地及其生產環境和居住環境的需要，為了持續發展的人類生存活動、生產活動和社區活動提供優良的土地生產和居住環境。社會經濟的發展在對土地管理提出新的要求，同時也在為土地整理提供新的技術與措施，而新的土地整理又促進社會經濟的進一步發展，二者相互聯系，不斷發展。
（2）土地整理表現為開發、利用、整治、保護的相互結合。土地整理，不論是土地生產能力的提高，還是生活環境的改善，都必須以土地資源的永續利用為基礎，而土地資源的永續利用，要有良好的土地生態環境作前提。注重開發，而忽視整治與保護的土地整理，往往會導致土地生態環境的破壞，甚至喪失土地資源永續利用的基本特征，也就不可能體現土地整理的意義，因此，土地整理必須把開發、利用、整治與保護有機地結合在一起。
（3）土地整理的內在表現是不斷提高土地資源的經濟供給能力。隨著社會經濟的發展，對土地資源的需求量越來越大，而土地總量是恒定的，有限的土地資源，其自然供給能力是無彈性的。因此，不論是土地生產能力提高，還是景觀環境改善的土地整理，只能通過以改進土地利用方式，提高土地利用水平，從而增加土地資源的經濟供給能力為目的。
（4）土地整理追求的是生態效益、經濟效益、社會效益的相互統一。土地利用系統是典型的自然—經濟—社會復合系統，是人與自然環境相互作用的集中體現。就土地利用的基礎來看，自然因素是制約土地資源利用的主導因子，追求生態效益是土地整理的基礎，所以，土地整理應追求生態、社會、經濟效益的統一，做到生態上平衡，經濟上有效，社會上可行。
二、我國土地整理的原則和要求
土地整理和土地利用規劃相統一的原則。土地整理是人類改造土地、建設土地和重新配置土地的活動，服從于并，統一于土地利用規劃，可以說土地整理是土地利用規劃的繼續和實施過程。只有以規劃作為指導，才能實現土地利用的宏觀效益最佳化，否則，片面追求經濟效益，忽視長遠利益、整體利益和生態效益，勢必給土地利用帶來損失。
科學實施土地整理原則。土地整理的目的在于充分發揮土地資源效益，因此，對土地進行整理首先要對土地本身的屬性、適宜性、相關性進行深入分析和科學評判，按照自然規律，科學綜合利用土地資源，否則，使土地整理流于形式，失去其本身的意義及應有的作用。
土地整理應保持耕地總量動態平衡原則。實現耕地總量動態平衡，是新時期土地管理的一項重要任務，是遏制耕地數量不再減少戰略目的要求的，否則，隨著我國經濟的強勁發展，土地儲備資源有限，侵蝕耕地在所難免。
法律、法規保障原則。土地資源和土地管理都需納入法制軌道，按照不同的法律、法規依法管理。土地整理涉及的部門、行業多，適用的相應的法律、法規和政策多，唯有采取制定行之有效的法律管理手段，增加對土地整理涉及的技術和配合諸多方面的內容的規范，才能根本解決土地置換、搬遷拆遷、耕地保護和舊城改造等問題，從而保障土地整理的目的實現。
三、我國土地整理存在的問題和解決辦法
根據我國土地開發整理的情況，筆者認為主要存在以下幾個方面的問題：
目的不明。土地開發整理的目的之一是保護耕地，集約利用土地，提高土地利用率和生產力，滿足十幾億人口的糧食需求。因此我國的土地開發整理在一定程度上是為了促進農業和農村的發展，實現農業增效、農民增收，而不是僅僅為了經濟的發展爭取用地指標，這一點中央政策是很明確的。但是在許多經濟發達地區，有一部分人卻狹隘地把土地整理理解為只是為了爭取占補平衡，為了地方經濟建設多爭取用地指標。更有極少數的人只把它當作一項工作任務來完成，根本不理解土地開發整理的真正目的。
對土地開發整理的系統性認識不夠。首先，土地資源是地球自然生態系統中的一個子系統，它能為人類社會提供各種物質產品和生態效益，和人類有著十分密切的依存關系。因而土地生態系統對人類的影響具有雙重性，如果合理利用，土地資源可以永續利用，且生態系統不斷改善；反之，土地資源就會被破壞，不但阻礙社會經濟發展，而且將威脅到人類的生存。其次，土地開發整理和國土管理工作系統中的土地利用規劃、土地權屬管理、礦產資源管理、建設用地審批管理和農村宅基地管理等管理工作一樣，只是一項工作內容。但與它們相比，又更具復雜性和系統性。因為它又與國土管理系統以外的一些職能部門如環境保護、工農業發展、水土利用等有著密切的關系。因此，我們在進行土地開發整理的時候，絕不能沒有一種全局觀念，不考慮對生態環境的影響，不協調其它部門的利益，只為工作而工作，僅為整理而整理，缺乏可持續發展的觀念。新時代的土地開發整理必須要考慮土地資源的可持續利用，而不能只考慮眼前的需要或近期利益。而目前還有少數地方為了發展經濟亂“圈地”，開發區開而不發，土地占而不用。
土地開發整理的質量驗收和善后管理上還欠嚴格。土地開發整理的效果如何？要通過質量驗收來把關，新增耕地的肥力及生產力要通過不斷的妥善利用才能逐漸增強，但目前我國還沒有這方面的法定標準和監督管理辦法。
要克服以上觀念和認識的差距，需要通過完善法制體系來實現。土地整理政策性強、涉及面廣，必須有相應的配套法規政策來保證。需要修訂《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《城市房地產管理法》，增加或補正關于土地整理辦法、土地整理專項資金的管理等內容，應明確規定政府的投資義務。同時，在《環境保護法》中增加土地在生產、服務中的生態問題，建立良好的生態環境，盡量減少廢渣排污，適當增加綠色植被等，營造生態系統。
