時間：2023-06-02 09:57:54
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地權益，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：物權法 權益 土地承包經營權
新出臺的《中華人民共和國物權法》分五編十九章二百四十七條，專門針對農民權益設置的條文有21條，與農民權益密切相關的條文有22條。其中更是把與農民土地權益息息相關的土地承包經營權和宅基地使用權單獨列為兩章（第十一章和第十三章）。由此可看出，對農民土地權益的保護是物權法重要內容之一。民法學家王利明教授更是將物權法看作是“農民土地權益保護的基本法。”
一、物權的確立是物權法保護農民土地權益的基礎
物權法第二條規定:“物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利。”也就是說，權利人不需要借助他人的幫助，就能夠依據自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如轉讓物權時，不需要征得他人同意，他人也不得進行干涉，即使是政府及其官員，否則就是違法。這在很大程度上改變了“國家利益至高無上，當個人利益與國家利益相沖突時，個人只能無條件服從”的傳統觀念，體現出物權法最大的亮點平等保護國家、集體和私人的物權。
土地不僅是農民的經濟收入來源，也是其最后的社會保障。土地權力問題是物權特別是不動產物權最核心的問題。土地承包經營權又是其中的重要內容之一，它關系到農民安身立命的基本權利，將其寫入物權法，從法律上明確土地承包經營權的物權性質，就是把農民的土地承包經營權納入到物權保護的范疇中。
如果說《農村土地承包法》是第一次把農村土地所有權與土地使用權剝離，那么《物權法》就是將農村土地使用權作為物權給予法律明確。雖然物權法中關于土地承包經營權的條款與農村土地承包法中的內容似乎并沒有多少變化。但是物權法卻大大提升了土地承包經營權的法律地位。“尤其是根據這一法律規定，承包人可以在司法上獲得保護其權利的更多途徑：他可以基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權行為請求權或不當得利請求權。”打個比方，如果你以前承包一個果園，但是后來發包方嫌承包費太低，他就可以收回，而最多只支付一下違約費用。而現在明確為物權，作為絕對權，發包方沒有權利隨意撤回發包。
土地承包經營權確定為物權后可以更好地保護農民的合法土地權益，增強農民抵御來自他人，包括發包方、地方政府不正當干涉和侵害的能力。一旦出現對承包權的侵犯，無論這種侵犯是來自于集體經濟組織內部或者外部，承包人都可以以自己的名義提起訴訟，獲得法律保護。像承包人因承包土地獲得豐厚報酬而受到集體內部打壓的情況，其維權將有法可依，而不再僅僅局限于道德范疇的約束。發包人與承包人之間的土地承包合同條款將更加規范化，相關權利的內容、效力與公示方法等都將由法律確定，而不允許發包人通過承包合同中的約定加以排除。因此物權法將限制發包人任意制定承包合同條款的行為，保護承包人的合法權益。物權法、合同法和土地承包法將共同發揮維系農村土地承包經營關系的作用。
二、物權法中保護農民土地權益的內容
（一）有關穩定土地承包關系的內容
《物權法》第126條第1款規定:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”第2款規定：“前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。”后者是物權法的創新，是對《農村土地承包法》的很好補充，有利于土地承包關系的穩定，同時賦予了農民長期而有保障的土地使用權，利于農民對承包地的長期規劃。
承包期內考慮到如果發包方隨意調整、收回土地，將會影響到土地承包穩定性，故對于土地承包的調整，《物權法》第130條明確規定：“承包期內發包人不得調整承包地。”“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。”而這里所指的相關規定包括《農村土地承包法》第27條，“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”
另外《物權法》第131條還規定：“承包期內發包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定。”對于土地承包收回的情形《農村土地承包法》第26條將其分為兩種：一是承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉；二是承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。物權法與其它法律的延續性可見一斑。
（二）有關征地及其補償的內容
近年來由于拆遷、征地補償引起糾紛的事件屢有發生。如何切實保護人民群眾的利益，特別是中國最大弱勢群體農民的利益，成為政府最為關心的問題之一。為進一步規范行為，物權法對拆遷、征地補償做出了相對完善的規定。
《物權法》第42條第1款規定：“為了公共利益的需要，按照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”可以看出此項條款規定征地的前提必須是為了“公共利益”。同時征地不得違反“ 法律規定的權限和程序”。雖然物權法并未就“公共利益”的范圍進行專門規定，但可以肯定的是商業性開發不屬于公共利益，也就是說，像開發房地產項目占用集體土地的情況將受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罰代批”等違法占用土地的做法，也將得以規范。
關鍵詞：農民土地權益 土地制度 征用體制
一、前言
農民土地權益是指在一定歷史經濟條件下，以特定的農民所有制為基礎，農民個體、農民群眾及農民組織，能夠和應該享有的土地權益的總稱。它是由經濟權益、社會權益與政治權益等諸多權益構成的復合體系，其中經濟權益是農民權益的核心。農民權益的保障首先是經濟權益的實現與保障，包括土地的使用權、受益權、處置權與農業補貼權等表現形式。“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的實質是農民權益的實現和保障問題，即立足現有土地權利制度基礎，讓農民公平地分享公共服務，平等地擁有發展機會。
二、我國當前農民土地權益損失現狀及成因分析
目前法律上雖然對于農村土地流轉有相關的法律規定，但是農民土地權益在
土地征用過程中卻呂遭損失，這不僅說明我國的土地制度有漏洞，而且凸顯農民土地權益保障的迫切性。
（一）集體土地產權主體不明晰
《憲法》、《土地管理法》和《土地承包法》等與土地有關的法律規定，農村土地歸集體所有，由集體經濟組織和村民委員會行使所有權，其中所有權包括使用權、收益權、處置權等，但是農村實行，農民和集體之間對于上述權利是如何劃分，并沒有相關法律文件進行界定，從而導致農村集體土地所有權的虛位，農民土地利益被虛化，造成集體土地人人所有，卻人人無權的現狀。
（二）集體土地征收補償不完善
集體土地征收補償問題是我國農民土地權益實現的核心，但是我國現行土地制度運行中在集體土地征收補償方面存在諸多難題：一是，集體土地征收補償標準過低。目前集體土地征收補償標準對比國家土地一級開發市場價格過低，導致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳。其深層次原因是地方政府的“土地財政”形成了其與民爭利的土地依賴性；二是，集體土地征收補償項目不完整。我國現行的土地征收補償項目，只包括土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費。沒有其它被征收土地的補償項目，補償只限于與土地有直接聯系的一部分損失，殘余地損失和其他間接損失并未列入補償標準的項目之內；三是，集體土地征收補償費分配混亂。目前集體土地征收補償過程中，耕地與宅基地補償混亂，土地征收與集體土地地上房屋拆遷程序基本無法律依據可循，甚至出現先將集體土地征為國有，再按照國有土地拆遷補償政策對農民予以補償安置的違法狀況，農民僅能就集體土地地上房屋獲得補償，其享有的集體土地利益完全被剝奪。
（三）集體土地征收程序不規范，征收過程缺乏透明度
在整個征地調查、征地補償分配過程中，農民通常被排除在外，參與的主體僅僅是征地調查人員、鄉政府有關領導、用地單位和農民集體領導，以至在征地過程中，農民無法了解到自己被征土地的實際面積、國家具體的補償標準、鄉政府及本集體領導是否參與了非法分配等具體情況。
（四）現行土地制度無法適應農村市場經濟的發展
隨著農村市場經濟的不斷發展，我國的土地制度已無法為農民獲得收益做保障，主要原因在于土地制度無法適用農村經濟發展的開放性以及本身存在的缺陷。首先，農村土地的雙層經營體制無法適應現代農業的發展。農村廣泛推行聯產承包責任制后，“村”成為農村土地的所有者。伴隨著農村市場經濟的發展，這種分散經營已經不能適應現代農業要求的規模經濟，加強農村土地產權的流動，是實現農業集約化經營的必然選擇，但是村民委員會無論其權威性還是公正性，都不能使其擔當起農村土地產權流動的監督與裁判職能。其次，集體土地所有權是一種特殊的物權，其占有、使用、收益、處分等權能是受限制的。就現狀而言，農村集體經濟組織作為所有權人其占有權實際上是間接的，甚至可以說是“虛占”，土地由村委會或使用權人實際占用，而使用權要受到土地用途管制制度的制約，收益權要受到政府行為、法律規定的制約， 特別是存在“非公共利益”的征地時缺乏法律的救濟渠道等。
三、完善我國農民土地權益保障的對策分析
針對我國農民土地權益損失的現狀及成因，要著重從以下幾方面入手來來保障農民的土地權益：一是要強化農民自身的維權意識和保護維權行為。在完善農民土地權益保障模式中，最重要的是讓農民了解他們可以和如何維護自身利益。鼓勵農民積極參與農村民主法制建設，同時完善政務處理模式，增加民意反映渠道，利用互聯網、電話等工具，讓農民及時地表達他們的需求。二是要明確集體土地產權的相關主體。農村實行，農民理應擁有土地的使用權、收益權和部分處置權。并且以法律的形式予以明確規定。任何單位和個人都無權剝奪，這就增加了農民維護自身權利的砝碼。三是要將市場機制引入到農民土地使用權轉讓的二級市場，這樣一方面可以使農民清晰地知道自己的土地在市場上的價位，而不是之前聽由政府和開發商給的價格，另一方面，農民也可以自主地在二級市場上靈活地轉讓土地使用權，為其轉讓創造一個公平、公正的外部環境，最終使土地征收程序公開透明，保護農民的合法權益。四是要確定保護農民土地權益的救濟制度。這是完善農民土地權益的保底底性措施。當農民土地權益受損時，要確保維護農民土地權益的救濟渠道暢通。要確立司法機關在保護農民土地權益方面公正地位，如果政府在審批征收土地方案時超越或濫用權限或違反了法定程序，司法機關有權依法予以撤銷。
參考文獻：
[1]王志彬.農民土地權益立法保護研究[J].西北農林科技大學學報，2009，3
廣東土地資源利用的特點
廣東地處華南沿海,人均土地資源量少､耕地后備資源不足｡改革開放的前沿省份地位以及毗鄰港澳的地理位置優勢,在給廣東帶來經濟高速發展的同時,土地資源的開發利用也形成了自身的特點:
一是非農建設用地需求量大｡近幾年非農建設占地以每年新增4000多公頃的速度增長,平均每年GDP每增長1個百分點,需用地4140.36公頃,平均每億元固定資產投資需用地13.35公頃｡同時,由于后備資源有限以及用地指標難以滿足用地需求,清理閑置用地､開發整理土地工作成為彌補建設用地缺口､緩解用地矛盾的重要手段｡
二是社會經濟發展所引起的土地市場需求促進了城鎮發展中的規模擴展｡廣東從上世紀90年代開始,城鎮化建設進入了快速發展時期,僅1997年～2003年間城鎮建設用地規模就增長了620多平方公里｡
三是有形土地市場建設取得初步成效,土地資產的價值得以充分顯化｡1998年8月～2003年12月,全省共招標拍賣出讓土地使用權2442宗,面積3860.8公頃,政府獲取土地收益264.5億元｡
四是外資利用土地比例居全國首位,土地成為廣東吸引外資和高新技術產業的重要手段｡據不完全統計,1991年～1997年,外資企業用地占同期全省建設用地的20%以上,個別地市甚至高達70%｡2003年全省外資企業用地約占全省建設用地的25.61%｡
五是推進土地資源的集約節約利用,有效降低經濟發展對土地資源的依賴程度,成為實施土地資源可持續利用戰略的重要措施｡而在實施土地資源可持續利用戰略､最大限度滿足廣東用地需求的同時,以農民與基層政府沖突為表象的社會問題愈演愈烈｡近年來,廣東省農民､上訪的數量和人數有增無減,并呈現出上訪頻率加快､上訪規模越來越大等特點｡僅2003年,省國土資源廳就受理群眾來信2512件,接待群眾來訪1086批共3324人次｡維權重點主要集中于失地農民安置､補償､養老保障以及集體土地收益處置等幾大方面｡
征地矛盾擠壓農民生存與發展空間
實施土地資源可持續發展戰略,加快城鎮(市)化建設和推進農村集體建設土地使用權流轉是兩條重要的應對途徑｡可是,那些經濟發展較快,有條件加快城鎮(市)化步伐的市縣,往往正是農民與地方基層政府沖突比較頻繁,社會穩定問題較為突出的地區｡在大規模農轉非的過程中,沖突的導火索通常由征地補償問題點燃,并由于一些政策和體制等方面的多重因素而加劇｡允許農村集體建設用地流轉也帶來了有關農民權益保障的新問題,這些問題包括:
1.現行土地征用制度剝奪了農民實現集體土地所有權的權利
我國實行土地的社會主義公有制,根據物權法的理論,農民集體成員應擁有直接支配集體所有土地的權利,包括對土地的占有､使用､收益和處分權利｡當然,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律對土地實行征用”｡但何謂“公共利益”,不論《憲法》還是《土地管理法》都沒有明確界定｡《土地管理法》甚至還進一步規定了“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體的土地”｡從而為包括非公共利益需要在內的一切用地項目的征地打開了方便之門｡作為集體土地的所有者,農民只有按照圈定的范圍拱手交出土地的權利｡在征地程序上,農民也完全處于被動和不平等地位,從土地征用的認定到補償費的確定和勞動力的安置等,都是政府和用地單位說了算｡不論農民有什么意見,生活出路問題有沒有解決,只要征地方案獲得政府部門通過,就可以實施征地行為｡《土地管理法實施條例》規定了“征地補償､安置爭議不影響征用土地方案的實施”｡“征地公告”實質上成了叫農民到指定單位辦手續的“通知書”｡在土地征用制度下,農民所擁有的某種程度上僅剩下配合政府完成土地所有權性質轉變手續的權利｡
2.征地和供地之間巨大的利益空間,擠壓著農民生存和發展的空間
我國現行的征地制度形成于計劃經濟時期｡上世紀90年代初,國家雖然調整了供地政策,但實施征地卻依然沿用計劃經濟的強制征地辦法｡在“滿足公共利益需要”的旗號下,農民被排斥在公共群體之外,不僅失去了長期賴以生存的土地,還失去了對土地實際價值的收益權｡批租一塊土地,政府一次性地收取50年～70年的土地收益,給予農民的卻是按照每畝2萬～3萬元甚至數千元的標準核算的補償｡一些地方土地出讓金已經占到當地財政收入的50%以上,而農民獲得的補償卻可能連新建房屋的費用都不夠｡土地批租制的巨大利益空間,成為各級政府以各種名目“圈地”的動力｡有資料表明,我國城鎮用地80%是征用農村集體土地｡農民從屬于農村特定環境下的生存和發展空間在征地浪潮中逐步萎縮｡
更為嚴重的是,有些地方政府為了降低招商引資門檻,為了積累“城市經營”所需資金,以地生財,千方百計壓低征地費用,一些被征地農民因無一技之長在城市化快速發展的進程中成為種田無地､就業無崗､社保無份的“三無”游民｡
3.現行農村土地制度的缺陷導致農民土地使用權的不完整
根據《農村土地承包法》,農民擁有對所承包土地的占有､收益､處分的權利,但在現實生活中,很多時候農民喪失了對自己土地的處分權｡地做什么用,種什么,都要受到政府的制約,農民不能自行改變自己的土地用途｡而政府改變農民的土地用途,有借助于市場調節手段完成的,但更多的是通過行政手段強制進行的｡
土地利用總體規劃是各級政府部門管地､用地的主要依據,在落實規劃的旗號下,農民往往失去了與政府平等對話､為自己的土地討價還價的機會和平臺｡目前大力推行的農村居民聚居點和中心村建設,涉及大量的農村集體土地流轉和用途改變,從形式上看雷同于土地的征用但不是征用,農民在交出土地使用權的同時無從要求失地補償｡而從規劃角度看,農民可以要求土地置換和交易,只是沒有相應的法律支持｡
對宅基地的使用權是現行農村集體所有制下真正落實到農民個體手中的使用權｡在一些經濟發達地區,農民通過房屋出租獲得的收益很大程度上彌補了征地補償的不足｡《廣東省農村集體建設土地使用權流轉管理辦法》規定了“集體建設用地上的建筑物及其他附著物轉讓､出租和抵押時,其占用范圍內的集體土地使用權隨之轉讓､出租和抵押”,但同時又限定了“農民宅基地不得流轉”｡農民仍然沒有宅基地的收益､處分權｡
農民土地權益受侵害的歷史和現實因素及其對策
從根本上說,農民權益問題的主要根源在于產生于計劃經濟體制下的農村､農業政策以及“城鄉分治､一國兩策”的二元社會結構對于農民集體土地所有權性質､農民生產經營自､國民平等待遇權的侵害｡長期以來,上自中央下至地方政府都將推進工業化和城市化作為實現我國現代化的主要動力,制定的有關社會經濟發展的政策和綱領性文件也大都是圍繞著工業化和城市化兩個中心議題｡各級地方政府在此社會背景下形成的發展觀和管理理念對農村､農業､農民的輕視才是造成對農民權益侵害的根本性原因｡除此之外還包括:
現行政策法規仍帶有計劃經濟的色彩,與市場經濟發展嚴重脫節｡土地管理法規定,征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償｡其中,占補償費用大頭的“土地補償費”和“安置補助費”標準分別為“該耕地被征收前三年評價年產值的六至十倍”､“該耕地被征收前三年評價年產值的四至六倍……但是,每公頃的安置補助費標準,最高不得超過被征收前三年評價年產值的十五倍｡”按照此規定,農民在土地被征收后得到的補償費用是個相對固定的數額,與土地進入市場后所獲得的收益沒有任何關系,農民無法從土地的市場增值中獲取應有的收益｡
土地對于農民而言,不僅是生產經營的基礎,更具有保障功能和依附功能｡但現行的政策法規對于被征地農民社會保障問題卻沒有相應的規定｡農民進入城市后帶來的社會成本和生活成本以及生存､發展風險的增加,只能由自己承擔｡
現行法律法規賦予了征地關系人不對等的權利和義務｡從政府的角度看,征地是為公共利益的需要而實行的征用｡而對農民來說,征地則是在市場條件下對他們土地使用權進行經營的一種行為｡在征地行為上,現行的法律賦予雙方的權利､信息､利益是嚴重不對等的:①用地單位可以以政府的名義,借助國家的力量強行征用農地,農民沒有拒絕的權利,甚至連討價還價的機會都沒有;②何時征用土地､征用范圍如何､規劃怎樣以及是否符合規劃,都沒有相關法律規定農民有事先知情或參與規劃的權利｡信息不透明,農民往往在知曉征地方案的同時,失去了應變的機會;③通常情況下,用地單位所提出的征地范圍都是區位條件相對較好的區域,現行的法律法規在確定補償標準時卻沒有考慮區位因素,也沒有賦予農民可以申請調換區位條件相當的地塊或以區位條件論價進行補償的權利｡
農村土地產權制度建設的不健全和滯后,以及相關政策法規間的沖突,影響農民產權主體作用的體現｡《土地管理法》雖然對所有權歸屬作了原則規定,但由于我國的農村土地產權登記立法的滯后以及權能的殘缺,農民的產權主體地位并沒有得到真正明確,農民集體土地產權主體資格難以在社會經濟生活中得到充分的體現｡現實中以行政手段替代產權人行使土地權利的現象比較普遍｡在土地所有權和使用權轉移的過程中,產權人的利益難以真正得到法律保護｡
2005年10月1日,《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式頒布實施,從發展的眼光看,這是順應民心的好事,有利于保障農民集體的土地收益和建立城鄉協調發展新機制｡但合法流轉的前提是土地確權和使用權登記的完成｡目前,我國對于集體土地管理尚無比較完整､規范的法規｡就廣東而言,一些地市的集體土地所有權的登記發證工作基本完成,但全省范圍內使用權登記尚未啟動｡不完成法定的登記程序,農民對土地的承包權､使用權就無法得到法律保護｡另外,當根據這個管理辦法規定進行集體建設土地流轉的雙方發生矛盾或問題上訴法院,而法院根據《土地管理法》第63條規定進行裁決,農民將很難保障流轉的權益｡
【摘 要】土地是農村婦女保障家庭地位和生活的基礎，所以特選取“龍石”鎮婦女土地權益保障情況作為研究對象，從男女平等、婦女維權意識及救濟途徑等多方面展開調查研究，探索其改進與發展的道路，為相關人員在今后的實踐中指明方向。
【關鍵詞】農村婦女；土地權益；維護與救濟
一、前言
農村土地曾是農民生活保障的最重要來源，對于農村婦女而言，土地對保障她們的家庭地位和生活顯得尤為重要。只是隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，外出務工逐漸取代農村土地帶來的收益。土地資源浪費和低效運用現象逐漸顯露，相關政府、村委會侵害農村婦女土地權益的現象也與日俱增，為此，確定本次調研方向。
重慶市渝北區位于重慶市區北部，是1994年12月17日經國務院批準，在撤銷原江北縣建制基礎上設立的新區。①石船鎮、龍興鎮（以下簡稱“‘龍石’鎮”）就是其中兩個十分重要的鄉鎮。“據悉，龍興鎮已完成土地利用總體規劃修編工作，全部基本農田已獲批為建設用地，土地拆遷工作正在加緊進行，而石船鎮的征地工作也即將開始。” ②可見在兩江新區的建設過程中，征地補償問題與農民利益切身相關。
可以看出，“龍石”鎮的農村婦女土地權益保障問題相當具有研究價值，于是，利用2012年1月至3月這兩個月時間對其作出調研。調研選取了“龍石”鎮兩個農業經濟反差較大的片區，調研的對象是以戶為單位，其中農民占66.67%，女性占77.78%，年齡較為集中在30-40歲，已婚的人的比例為74.07%。調研的地區典型、對象典型、情況真實，能較好地提供研究數據。為使農村婦女的土地權益得到更好地保障，通過運用社會調查法和邏輯分析法，將“龍石”鎮的農村婦女土地權益保障情況科學地分析出來，以之指導實踐。問卷的具體分析會在下面得到闡述。
二、調研結果與分析建議
（一）調研結果
1、“龍石”鎮在性別問題上對婦女土地權益有無侵害的情況
受調查者中96.30%的人選擇在土地承包過程中婦女有權承包土地，且調查結果顯示選擇婦女享有與男子平等的土地權、宅基地權的比例同樣高達90%以上。在“龍石”鎮是否有過婦女只能分到男性1/2責任田的做法的問題上，選擇現在沒有和一直不存在的總共占77.78%。此外，調查顯示“龍石”鎮不存在婦女分配田地的質量比男子稍差些的占77.78%，比存在該問題的比例22.22%高出了5個百分點。所以調研表明“龍石”鎮婦女與男子在土地分配、土地權利和土地質量上基本上是不存在性別歧視問題的。
2、“龍石”鎮對出嫁女的土地權益保護情況
首先是婦女結婚后到男方家，原地是否將所分土地收回，新到男方家土地是否及時給予增加問題，調查顯示“龍石”鎮85.19%的婦女結婚后到男方家時，其土地數量幾乎不存在改變。但對婦女土地權益給予及時調整和保障的僅占22.22%，反映出“龍石”鎮農村婦女土地承包連續性受阻。然后分析由于婦女戶籍遷出問題而產生了土地權益的變化情況，即為農村婦女嫁給城鎮居民后和婦女同現役軍人結婚后土地變化的情況，兩問題調研數據一樣，即選擇原地不將所分土地收回的占74.07%，遠遠高出收回的比例，所以在這方面情況相對較好。
3、“龍石”鎮對離婚或喪偶婦女土地權益保護情況
首先看當男女雙方離婚時，女方能否繼續享有每年支付的土地補償費，受訪者中選擇能的占85.19%，很明顯，“龍石”鎮的婦女離婚后并沒有被剝奪土地補償費的享有權利。其次，37.04%的受訪者選擇當婦女離婚后未離本地再婚的，其土地權會給予重新調整，但選擇不予調整的卻達到了62.96%，遠遠超出一半。最后反映的是再婚婦女對再婚家庭的土地權是否享有平等的使用權，享有平等使用權的比例高達81.48%，保護還是較為到位。
4、“龍石”鎮在土地流轉方面對婦女土地權益的保護情況
由于“龍石”鎮正處于由小農鄉鎮向工業都市轉變的轉換期，土地征收成為農民們最關切的問題。結合這個新形勢，本次調研著重關注婦女在土地被征收時補償費的分配與男子相比的情況，可以看出，85.19%的婦女在土地補償費上能享受與男子同等的對待，可見，“龍石”鎮的絕大多數婦女在土地補償費上享有與男子同等的權利，對婦女的保護情況較好。
5、“龍石”鎮婦女對相關法律的認識情況
調查顯示，“龍石”鎮村民對《婦女權益保障法》、《土地法管理法》、《土地承包法》的有關規定有了解的比例分別為33.33%、18.52%、33.33%，比例之低，讓人深感遺憾。此外，也對“龍石”鎮村民了解上述法律有關規定的途徑問題做了調查，調查顯示，婦女通過“電視、電臺、報紙”和“遇到問題后才知道”這兩種方法了解與婦女土地權益相關法律法規占的比例最大，分別為40.74%和51.85%。而這兩種方式都顯得比較被動，可見“龍石”鎮婦女們沒有積極學法積極維權的意識。
6、“龍石”鎮婦女土地權益受到侵害時的救濟情況
調查結果還顯示出當“龍石”鎮婦女土地權益受到侵害或村民們有不同看法時，25.93%的人選擇找村委會，37.04%選擇找鄉鎮政府，而14.81%的人選擇到法院，22.22%的人選擇找婦女組織。各個選項比例相當，雖然可以看出婦女們尋求救濟的途徑多樣，但是，這也會在實踐中顯得十分復雜，不確定性太強不利于快捷、有效地解決問題。
（二）存在的優點與不足
1、優點
根據上一部分闡述可知，“龍石”鎮在性別、出嫁女、離婚或喪偶女問題上對婦女的保護情況是頗為樂觀的。實際上，這一塊的調研已經被很多學者重視過，調研結果是農村婦女的土地權益受到侵害的現象比比皆是，而為何在“龍石”鎮就出現如此之大的反差。究其原因，不難發現如下兩點：
一方面，歷史原因。“龍石”鎮由于地處重慶較為進步的地區，男女平等思想早已深入人心，無論在政策方面還是地方習慣方面土地的分配與使用一直都是男女平等。另一方面，政策原因。“龍石”鎮積極響應國家號召、落實法律法規。如遵循渝北區關于農村土地確權頒發證政策解讀（一）第十條中“農村婦女離婚后承包地登記是否單獨立戶；婦女結婚未遷戶口，婆家未分承包地，娘家村社收回了承包地，現婦女離婚回到娘家怎樣處理。”問題時作出的“農村婦女離婚后承包地登記是否單獨立戶，尊重當事人的意見。婦女離婚回到娘家的，按照新增人口同等對待。”的要求。
“龍石”鎮在農村婦女土地權益中易受侵害的幾種類型上對農村婦女土地權益的保障情況都較好，這樣就可以保障農村婦女的地位、維護農村家庭和諧、穩定農村基本經濟狀況。
2、不足
根據調研結果可知，“龍石”鎮婦女的土地權益在一定程度上沒有得到及時調整，給她們的生產生活帶來不便，形成了間接的侵害。這是由于村規村約不規范，偏離原則所致。此外，還存在農村婦女對法律認識程度不高，遇到問題時尋求救濟的途徑也過于寬泛和復雜的現象。造成法律認識不高現象的原因有兩點， （下轉第99頁）
（上接第97頁） 一方面，農村婦女一般喜歡遇到問題后才考慮解決，這種不主動學法的思想直接導致其維權意識的不高，進而導致基本法律認識的缺乏。另一方面，農村婦女自身文化水平較低，獲得相關法律知識的途徑有限，間接導致其法律認識程度低下。而造成救濟途徑過廣的原因也有兩點，一是法律法規沒有具體的規定，各地都是按照當地的習慣來設定救濟途徑，“龍石”鎮在這方面沒有具體的地方規定，導致婦女不明確具體的維權途徑。二是由于“龍石”鎮對農村婦女土地權益的侵害較少，沒能形成一個所謂的“習慣”。
農村婦女維權意識不強、法律認識不足會導致其土地權益易在不知不覺的狀態下受到侵害。而對相關問題表示異議的救濟途徑的過分寬廣和復雜也會使農村婦女們深感困惑，阻礙其權利救濟的實現。
（三）意見與建議
1、建立和完善土地權益法律體系，加大保護
通過本次調研，真實地了解到了“龍石”鎮對婦女土地權益的保障情況，不存在對婦女的歧視，這值得繼續發揚。而在對出嫁女、離婚女和喪偶女的土地權益保護方面，應繼續落實相關法律法規，制定合法且符合當地實際的具體政策，平等保護每一位婦女的土地權益。由于村規村約的不規范，導致的農村婦女土地權益的連續性受阻問題需要深思，只有通過立法完善土地權益法律體系，才能較好地保證農村婦女土地權益為婦女所有所用。另外，在“龍石”鎮如今的特殊時期，土地流轉所反應的情況來看，婦女得到了與男性同樣的征地補償款，在以后更加廣闊的征地范圍中，應更加重視對婦女土地權益的保護，不能僅限于如今的狀態。
2、加強法律宣傳，促進法律學習
“龍石”鎮的農村婦女維權意識較差、法律認識不足，結合其形成原因分析可知，通過加強法律宣傳來促進農村婦女對相關法律的學習顯得尤為重要。加強法律宣傳首先還應提高領導干部的相關法律意識，宣傳才能走上正軌。同時，宣傳的形式可以多樣，可以開展大型宣傳活動，可以通過地方電臺、廣播等媒體進行宣傳，可以設立專門的法律服務熱線，這樣就是在生活中用法律熏陶農村婦女的維權意識，同時也提供途徑被動宣傳相關法律。
3、明確最佳救濟途徑，保證其實現
現有的救濟途徑為找村委會、找鄉鎮政府、到法院、找婦女組織或找其他調節部門，對此一一評析可知，現實中存在村委會和鄉鎮政府侵害農村婦女土地權益的現象較多，如若找他們尋求救濟，那么就是自己審查自己的錯誤，效果必然不好，因此這兩種救濟途徑應該排除。由于婦女組織或找其他調節部門專業性不強，作用并不明顯，所以這兩種救濟途徑也應排除。到法院從應然上講是最好的一種救濟途徑，符合社會主義法治理念，但從實然上講，由于農村婦女自身文化水平有限以及其懼訴心理導致其并不愿意走上這條救濟路，所以應在選擇訴訟這條救濟路的原則上再考慮結合農村婦女土地權益有關的實際問題設立一個特殊的機構為婦女們解決問題，幫助其進行訴訟。
三、結語
縱觀本次調研結果，不難發現“龍石”鎮婦女土地權益保障情況總體較好，但不能忽視細節，必須切實保障每個婦女的土地權益。農村婦女土地權益的保障依靠的是多方的共同努力，望處于征地補償熱潮中的“龍石”鎮婦女的土地權益能得到更加有效的保障。
注釋：
①參見百度百科，“渝北區”，baike.省略/view/140267.htm.
②重慶商報，“龍興石船:傳統農業小鎮托起萬億工業基地”，省略/right/qx/tuijian2/ 201007/ t20100703_4446822.htm. 2010年07月03日
【參考文獻】
關鍵詞：土地制度；失地農民；權益流失
一、失地農民土地權益流失現狀
隨著時代的發展，中國城市化、工業化的步伐越走越快，伴隨著經濟的高速增長，我們的社會出現了不和諧的現象――越來越多的農民失去了他們祖祖輩輩賴以生存的土地。雖然中國已建立了針對征地行為相對應的土地補償機制，但是，在征地立法和實際執行的過程中，存在著征地“公共利益”界定不明確、征地補償標準不合理、對失地農民安置不到位等問題，使得大量的失地農民應得的土地權益流失。
第一，經濟權益受到損害。中國農村土地市場化程度很低，農地的所有權和使用權的交易都是在政府的控制下進行的，政府通過行政強權以較低的價格從農民手中得到土地，然而，國家在進行土地使用權出讓時的卻收取高于市場土地價值幾倍的土地出讓金，獲得的經濟利益比農民得到的補償高很多倍。
第二，政治權益受到損害。中國在征地和補償的過程中，往往都是由村委會與政府土地管理部門進行談判，農民被排除在談判的主體之外，政府的土地征用壟斷造成土地征用方和被征用房地位的不平等，同時農民沒有表達權利的渠道。
第三，保障權益受到損害。中國的農民雖然通過土地得到的收入并不高，但是他們有基本的生活保障，土地一旦被政府征收，他們也就失去了從土地上獲得基本生活保障的權益，政府現在并沒有將失地農民納入城鎮一系列社會保障體系。現在實行的只是保障范圍窄、標準低的保障政策，醫療和養老只是在小范圍內的農村實行，覆蓋率很低。
二、失地農民土地權益流失的制度反思
（一）產權制度的缺陷
1.農村土地產權主體不清晰。《中華人民共和國憲法》第10條規定：“農村與城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》第10條規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農村集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織經營、管理。”然而，從法律視角來看，“農村集體”是僅有法律人格的一個群體而已，這樣一來，中國農村土地法律上的所有者其實是一個抽象的概念。
2.農村土地產權權能殘缺。《土地管理法》對農村家庭承包集體土地進行了產權設置，即承包農民擁有對所承包土地的使用權、經營權和收益權等權能，但是現實中，農民卻在產權關系中存在承包土地的產權權能的殘缺。農村集體土地的各種權能形成一個權利束，承包經營權是這個權利束中的一個權能，它本應具有一般物權上的排他性，而“從土地制度變遷的歷史來看，土地承包權從一開始就是以債權的形式出現的”。現行的土地承包經營權不是法律所賦予的，而是政府政策規定的，承包的期限、權利的范圍以及承包關系的穩定性都得不到法律的保護。
（二）征地制度的缺陷
1.“公共利益”法律界定不明確，范圍不清晰。《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收”，《土地管理法》也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收”。兩部法律強調征收土地的前提都是“為了公共利益的需要”，也就是說，衡量一個征地行為合法性的唯一標準就是是否“為了公共利益的需要”，然而，現行的法律和法規并沒有對“公共利益”有明確的界定。
2.征收補償標準設置不合理、補償標準低。《土地管理法》確定的農地征收補償范圍如下：土地補償費、地上附著物及青苗補償費、勞動力安置布置費。通過與國外的土地征收補償標準對比發現，中國的補償范圍過窄，僅限于和土地有直接關系的損失的補償，而沒有考慮到征收所引起的一系列的間接損失。其次，中國農地征收的補償費的規定也極不合理，補償費的基數不是當期的市場價格，也沒有一個合理的參考系，所以很難說農民按照政府政策規定所得的補償是否合理。
3.征收程序不規范。現行的土地征收程序的立法略顯簡單和形式化，并且可操作性不強，不能有效地規制征地行為，也就無法保障被征主體的合法權益。
三、制度創新，農民土地權益得到保障
第一，改革土地產權制度。首先要明確農村集體土地所有權的主體。其次要完善農民承包經營權權能。完善農民的土地使用權。改變承包年限較短的現狀，使得農民在國家和集體提留的前提下，可以長時期地自主經營土地。不過，需要注意的是要限制農民改變土地用途的權利，即只有在政府的批準下農民才可改變土地的用途。再次要提高農民對土地的處分權。
第二，完善土地征收制度。首先要科學嚴謹地界定公共利益。建議政府設立專門的審核征地用途的部門，審核過程和結果要公示，獲得群眾的認同才可進行征地行為。其次要建立合理的征地補償制度。一是制定科學合理的補償標準。二是建立多樣的安置機制。
關鍵詞：農村土地權益；存在問題；法律保障
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A
《農村土地承包法》是發展農業經濟和建設農村經濟社會的重要法律，它能夠響應黨在農村的基本政策。我國農村土地的基本經營制度實行以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。這樣做有利于制度的長期穩定，從根本上保護了農民的利益。對于農民來說，土地使用權是農民最重要的土地權益，要想保護廣大農民的根本利益，政府就應該維護農村土地承包當事人的合法權益。加強農村土地承包管理，保障農民合法土地權益是維護農村社會穩定的重要內容。
1 土地承包管理中容易出現的問題
1.1 由于土地流轉的不規范引起的糾紛
在土地承包期間，農村的土地流轉程序還不完備，不規范，從而引發土地承包糾紛。主要是轉包轉讓型、代耕代種型和流轉合同不規范型三種。
1.2 由于人地不均產生的矛盾
由于增人少地或減人多地的現象存在導致問題的產生。比如有一些出嫁或離異后的婦女，并未取得新的土地承包權，在原土地承包合同還沒有到期的情況下，就被單方終止了合同，使得那些婦女喪失了土地承包權。
1.3 外出務工人員返鄉，要田種地
由于國家下達的一系列文件和出臺的惠民政策，許多外出務工人員都紛紛返鄉，要田種地。而農民外出務工后，有的原承包土地被侵占，有的被村委會單方終止承包合同進行土地流轉，從而喪失了土地承包經營權。這就容易因要地而引發糾紛。馬上就要在全國范圍實施產權制度改革了，原來土地承包合同是否規范，關系著農民的土地權利是否能夠明確。
1.4 由政府引發的糾紛
政府對農民土地經營權的過多干預和不規范行為等也容易引發糾紛。有些地方政府推進城鎮化進程心情迫切，為了開發項目忽略農民的意愿強行征地，不惜犧牲被征地農民利益。還有的為了追求土地財政，不僅越權處理土地承包合同，甚至在未到承包合同期限時就收回土地或另行發包。土地是農民基本生活的保障，農民為了維護土地，就由此引發了許多征地糾紛和矛盾，甚至是各類惡性事件。
2 保障農民合法土地權益的法律政策
法律手段是解決當前農村土地承包糾紛不可缺少的手段。隨著我國一系列的惠農政策出臺，隨著中國城市化城鎮化的高速推進，農村土地承包糾紛問題也逐日增加，土地承包糾紛問題能否妥善解決是發展農村經濟的重要因素。
2002年《農村土地承包法》的出臺，標志著我國農村土地制度已經進入了法制化建設的新時期。《農村土地承包法》是維護農民土地承包權益的根本法律依據。明確在土地承包方面的法律政策，無疑是提高農村經濟發展和維持社會穩定的重要內容。這是從農村改革的歷史經驗當中總結而出的，它的出發點是尊重廣大農民群眾的首創精神和維護農民合法土地權益。
3 完善延長土地承包期后續工作
土地承包工作中，延包后續這一項一直是難度較大的工作，但也是黨和政府進行加強農村土地承包管理的首要任務。從2000年全國基本完成延長土地承包期工作以來，延包后續完善工作已經有了很大的進步，但是仍然存在一些問題需要解決，土地承包管理的相關政策還要繼續完善。我國產業工人當中，大部分是農民工，農民工的土地承包權益直接影響到農民工的切身利益。而維護農民工的土地承包權益也是國家統籌城鄉發展的重大戰略性問題。要依照有關土地承包管理的法律做好農民工承包土地確權發證、規范流轉和調解糾紛的工作。
做好延長土地承包期后續完善工作，要進一步明確農民的土地承包經營權，全面補充、完善延包后續工作，積極加強土地承包檔案的管理，并由專人專柜妥善保管土地承包方案、合同、證書和登記簿，力爭確保土地承包檔案與實際土地承包情況相一致。進一步規范引導農村土地流轉，規范土地承包經營權合理流轉制度，允許土地承包經營權依法轉讓、轉包、互換、出租、退包。對土地承包經營權流轉的操作程序予以規范完善并納入村務公開，指導農民堅持依法、自愿、有償的原則進行土地流轉，確保農村土地規范有序流轉。
4 創辦多個土地承包糾紛仲裁試點
仲裁是解決人民商事糾紛的重要手段，它的特點在于程序簡便，費用低廉，是群眾解決糾紛爭議的快捷途徑。創辦土地承包糾紛仲裁試點以來，受到農民群眾的積極響應，化解了部分農村土地承包糾紛，維護了農民的土地承包經營權。在試點受理的案件中，農民群眾最關心的是土地承包30a不變和土地收益分配問題，最突出的問題是人口遷移后土地調整問題；土地征用補償費分配問題；農民外出務工后喪失了土地承包經營權問題；土地流轉帶來的糾紛問題。
調解仲裁體系是土地承包糾紛仲裁工作的核心，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》明確指出縣區應成立并完善農村土地承包仲裁委員會，鄉鎮應成立農村土地承包經營糾紛調解辦公室，村級的應建立土地承包糾紛的仲裁小組，每一級都有相應調節土地承包糾紛的仲裁體系。農村土地承包仲裁試點參照法院的辦案模式開展仲裁工作。按照先調解后仲裁的原則，由鄉鎮農村承包合同管理部門先進行調解，在調解未果的情況下，再到縣區仲裁庭申請仲裁。對每個案件嚴格實行回訪制度。
創辦土地承包糾紛仲裁試點要做好以下幾項工作：
4.1 成立機構
各縣區組建農村土地承包糾紛仲裁委員會，設立農村土地承包糾紛仲裁委員會辦公室和農村土地承包糾紛仲裁委員會仲裁庭。各鄉鎮也應對應成立農村承包合同管理委員會，配備專兼職調解、仲裁人員。
4.2 建立健全制度，規范仲裁程序
參照訴訟法、仲裁法等法律法規，結合土地承包體制的特點，制定涉及仲裁程序、仲裁回避制度、仲裁員規則、職責仲裁規則流程、仲裁庭紀律、庭審規則、規范文書、檔案文書管理等一系列規章制度，確保糾紛仲裁工作規范有序地進行。
4.3 強化對仲裁員的培訓
強化仲裁人員的法律和政策知識的培訓，努力搭建仲裁員實踐觀摩平臺，積累經驗，不斷提高仲裁員的業務素質和辦案水平，確保仲裁質量。
4.4 落實辦案經費
辦理農村土地承包糾紛案件，不好向農民直接收取費用，也沒有收費標準可循。但辦理案件所需的調查差旅費、文書材料費、實地查證等費用要有經費保障。
4.5 法律效力要給予保障
試點仲裁庭沒有執行權力，仲裁、調解后的案件難以執行，需要國家出臺系統的農村土地承包糾紛仲裁辦法或實施細則。
4.6 加大宣傳力度
提高農民群眾的法制意識，了解相應的法律政策，以維護自己合法土地權益。政府部門要利用電視、廣播、宣傳欄、條幅等載體廣泛宣傳《調解仲裁法》，使得廣大的人民群眾了解這個機構，支持依法行政，為農村土地承包管理的工作提供便利。
5 結語
土地是農民最重要的社會保障，也是農民生存基本和發展的依靠。由于農村土地直接關系到農民的根本利益，與此相關的主體眾多，關系和情況就變得十分復雜。能夠順利解決農村土地承包的問題和糾紛，是維護農民土地承包權益的重要工作。農民土地承包權益工作未來將會遇到更多復雜的利益主體和利益關系。因此，對于農村土地承包問題的解決和農民土地權益的維護，還需要經過長期的認識和重視，完善一系列的保障政策。
參考文獻
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>> 基于農地發展權視角的農民土地權益保障研究 “城鎮化”啟動尤需保護農地權益 農地權屬交鋒 農民維護農地權益積極性地區差異的經濟分析 基于農民土地權益保護的農地制度改革思路 農地權益：新生代農民工市民化的基礎 農地市場完善與農民土地權益保護 論農地流轉中村委會對農民土地權益保護的路徑 農地抵押再探索 農地使用權抵押貸款證券化研究 農地經營權抵押貸款中的風險研究 農戶農地經營權抵押貸款影響因素研究 基于農地流轉的農地經營權抵押貸款研究 土地發展權下農地權能與收益研究評述 農地抵押的法理考量 農地抵押貸款的困境 社會制度視角下農民土地權益流失問題研究 河北省農村婦女土地權益保護狀況研究 我國農民土地權益損失成因及對策研究 河北省征地中農民土地權益保護研究 常見問題解答 當前所在位置：.
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一、指導思想和目標
以“三個代表”重要思想為指導，從維護改革發展穩定大局、落實科學發展觀和構建和諧社會大局出發，在全區范圍內開展“切實維護農民土地權益"問題專項治理工作，切實貫徹國家關于土地征收工作的有關法律、法規及政策規定，嚴格征地程序，完善征地補償安置辦法，加強對征地補償費用分配和使用的監督檢查，督促地方政府做好征地補償安置工作，切實維護農民土地權益。
二、牽頭單位和參與部門
切實維護農民土地權益問題專項治理工作由區國土資源局牽頭，成員單位包括：區國土資源局、監察局、農業局、勞動保障局、審計局、法制辦等。
三、工作內容
認真解決土地征收中損害群眾利益，切實維護農民土地權益，重點是嚴格執行征地拆遷法律法規，貫徹落實各項政策措施。檢查范圍是年8月以后全區征地拆遷情況，主要內容包括：
l、各地征地補償是否按照“省實施(土地管理法>辦法》和《市征地拆遷補償安置標準的通知》(政綜[]39號)執行；有關部門和單位是否按照依法批準的征地方案核算費用；征地補償費用支付給集體經濟組織或發放到農民個人是否足額到位。
2、征地程序執行情況。征地報批前縣級國土資源管理部門是否按規定做好征地告知、調查、已申請組織聽證等工作。征地批準后地方政府是否嚴格實行征地“兩公告一登記”（征用土地公告、征地補償安置方案公告、征地補償登記）程序：
3、被征地農民的安置和社會保障工作情況。主要采取什么安置形式，是否多途徑安置群眾，是否確保群眾的生活不低于原有生活水平。是否按照省政府關于被征地拆遷群眾社會保障的要求，落實被征地農民社會保障。
4、征地補償費在村集體經濟組織內部中的分配和使用情況。村集體依法提留的土地補償費是否設立專戶，是否納入村集體財務實施專項管理，是否采取措施進行監督檢查，土地補償費是否按有關規定在村集體和農民間作合理分配，使用中是否存在違紀違法問題。
5、是否有新的拖欠、截留、挪用征地補償費的現象，有關部門責任人員是否依紀依法作了處理。檢查征地補償是否按批準的征收土地方案執行，凡低于批準征收土地方案補償的應及時補足，并追究有關人員的責任。
6、檢查征地中是否嚴格執行征地程序；征地補償安置工作是否到位；是否有違法采取強制交地措施，有關征地拆遷、投訴舉報件的調查核實及處理情況。
四、工作方法與步驟
切實維護農民土地權益問題專項治理工作，采取鎮（街）人民政府及有關部門自查自糾和區牽頭單位與參與部門抽查相結合的辦法，重點以各鎮（街）日常工作為主，突出自查自糾，努力將征地工作的矛盾化解在基層，并能舉一反三，創新工作方法，從源頭上治理侵害農民土地權益的行為，避免群眾越級上訪，特別是群體性上訪事件的發生，具體分三個步驟：
1、自查自糾。11月以前，鎮（街）政府（工業園區）及有關部門，要按照本實施方案規定的檢查內容，從征地拆遷項目入手，全面自查，發現問題的應立即整改，對違紀違法案件，要及時組織力量查處。需移送其他部門調查的，要按照規定程序辦理。自查自糾結束后，要形成自查報告，報專項治理工作各成員單位。
2、區級抽查。區國土、監察、農業、勞動保障、審計、法制辦等有關部門聯合對所轄鎮（街）不定期進行隨機抽查。對工作不落實、問題未得到糾正的，要限期整改。
3、工作總結。11月底前，對開展切實維護農民土地權益的工作情況進行總結，對今后工作提出對策措施，建立健全規章制度，堵塞漏洞，規范管理，鞏固成果。
五、各部門職責
區國土資源局：負責組織協調工作。檢查各地是否按規定做好征地前的告知、確認、已申請組織聽證和征地批準后的“兩公告一登記”程序；檢查依法做好征地補償安置工作；檢查有關征地拆遷、投訴舉報件的調查核實及處理情況。
區監察局：負責對有關部門切實維護農民土地權益問題的情況進行監督檢查，嚴肅查處侵害農民土地權益的違紀違法問題。
區農業局：核查征地補償費用的分配和使用管理情況。
區審計局：檢查征地補償費支付是否足額到位；是否有新的拖欠、截留、挪用征地補償費的現象。
關鍵字：土地權屬登記；國有土地；烏魯木齊
1 引言
“勞動是財富之父，土地是財富之母[1]”，土地對于一個國家經濟發展與社會綜合水平提升的重要意義。隨著我國改革開放進一步深化，人民對于國家經濟建設與財富積累的重視程度也在不斷加深，相應地引發了人們對土地利用規模與利用強度的擴張[2]。其中“國有土地”作為我國土地權屬類型中的一個重要組成部分，在具體的利用過程中面臨著很多問題，其中影響最大的當屬國有土地權屬糾紛問題[3]。在這個糾紛解決過程中，合理“國有土地權屬登記”是解決這個問題的一個重要手段[4]。國有土地權屬，包括國有土地的所有權和使用權[5]。國有土地權屬登記制度，即各省、市（縣）的土地管理機構通過規范化的規則、流程以及資質審批要求，對其轄區內各土地的所有權、使用權等進行明確的產權登記，確定其屬于國家、個人或者公司團體等等，從而確認各個社會成員對土地的所有權限，避免出現爭端，同時也實現切實有效的管理。
烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區的首府城市，在國有土地權屬登記方面尤為重要。自1994年“烏魯木齊市第二造紙廠不服烏魯木齊市政府確定土地權屬決定案”審理結案以來，人們對于政府、企業與個人間的土地權屬問題的關注力度不斷加大，并對其權屬確立的關鍵――“國有土地權屬登記”也進行了重新的認識與重視。本文通過調查問卷的方式（在本論文中未得以體現），研究了烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題，針對這些問題，提出了相應的對策措施。
2 烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題
為了更好的研究烏魯木齊土地權屬登記的執行現狀，進一步的分析烏魯木齊國土權屬登記所存在的問題，筆者根據實際情況，將問卷選點區域分布在烏魯木齊市內的7個行政區域，選取典型樣本，進行問卷調查。調查問卷主要包括烏魯木齊土地權屬登記初始登記以及變更登記、辦證持有的資料是否熟悉、登記的基本原則、對于烏魯木齊土地權屬登記的執行效果、土地權屬登記申請原則等方面的問題。從實地調查分析中，本文發現烏魯木齊土地權屬登記中存在如下問題。
2.1 權屬制度缺失，土地登記效力不明確
我國現行房地產權屬登記法律制度存在著一些不足之處，主要反映在登記部門不統一，土地監管部門和房產管理部門分別主管土地權屬登記和房屋權屬登記，有時候登記信息不統一；既有全國性的法律，又有當地政府行政部門規定的地方性規章制度；房產權屬法律有的時候往往會為政令讓路等等，這些問題都給房產權利人及時有效的保護其合法權益帶來了不便。
2.2 土地登記責權不明，監管職能失靈
土地登記權責不明確主要表現在土地用途不明確，或者土地使用人不明白土地是要按規定使用的。監管職能失靈表現在土地管理部門監管不到位，在土地使用權所有者在變更土地用途的時候，相應部門沒有及時監管。烏魯木齊市出現過很多房屋買賣與土地買賣相交織的問題。由于人們對土地用途的輕視，以及土地登記責權不明晰，導致人們在房屋買賣的時候，連同土地也賣了出去。買都手的土地，買者隨意改變土地的用途，將農用地用作建設用地，違反了土地法的擅自改變土地用途的規定，這樣的案件屢見不鮮。這樣案件的出現不僅僅是土地登記責權不明確，還有就是土地部門監管不到位。
2.3 立法沖突，土地登記法律不完善
《合同法》、《民事訴訟法》《城市房地產抵押管理辦法》等涉及土地方面的法律存在沖突的地方。關于優先受償權的各法律的規定存在不一致的地方。有些法律規定某些權利擁有優先受償權，有些法律規定正好相反。比如烏魯木齊市國有土地，在未支付土地出讓金300萬元的情況下，就已經頒布了土地使用證，土地使用權人卻用該宗土地作為抵押，從銀行貸款，貸款到期無法償還。法院要求市國土局協助調查，以促進銀行工作的實施。但國土局認為，過戶可以，但應優先清償欠繳的土地出讓金，土地出讓金為政府收益。然而銀行和法院認為土地出讓金屬于一般債權，不能享有優先權。不同的法律對土地優先受償權有不同解釋，這說明了土地登記法律的不完善之處。
2.4 絕對公信不當，土地登記程序不完整
烏魯木齊西山的一個煤礦工人李某從事深部煤炭開采工作。當初國家為獎勵高危作業工人，出臺獎勵性農轉非政策，李某及子女就地轉為非農業人口，獲取糧油計劃供應資格及國家安排工作待遇，但仍在原籍從事農業生產。在2004年，村委會以李某和他們的孩子都是非農業人口，不是本村村民為理由，收回李某承包的土地，另作他用。這個事實說明了土地登記程序的不完整性，若是當時在李某農轉非的時候，辦理相關手續，不至于出現這樣的問題，也不至于導致人們對政府絕對公信力的懷疑。
4 烏魯木齊國有土地權屬登記問題的解決措施
針對以上出現的烏魯木齊國有土地權屬登記中的問題，本文提出以下四個方面的解決措施。
4.1 強化國土權屬登記政策的申請制度
規范烏魯木齊土地登記行為，提高烏魯木齊土地登記公信力和權威性，是保護烏魯木齊土地權利人的合法權益，促進烏魯木齊土地市場健康發展和公民物權保護的重要手段之一。從現實來看，隨著物權法的實施，烏魯木齊市民的權利意識日益增強，烏魯木齊土地登記工作中不規范的問題凸顯。現就烏魯木齊目前國有土地登記制度存在的問題，提出了強化國土權屬登記申請原則這一解決方案，主要包括以下兩個方面：
4.1.1 登記申請強化
強化烏魯木齊土地登記制度建設是規范烏魯木齊土地權屬建設的首要任務。針對以往烏魯木齊土地登記工作中存在的一些弊端，專門制定烏魯木齊土地登記工作制度，提出具體要求，規范烏魯木齊土地登記工作程序。具體的可以依照《烏魯木齊土地登記規則》要求，在烏魯木齊土地登記的申請受理、土地權屬審核、注冊登記、核發或變更土地權利證書的各個環節，都進一步規范細化，明確告知權利人辦理程序，防止權利人有漏洞可鉆。
4.1.2 提倡主動登記
本文認為提高烏魯木齊土地登記服務水平，必須要提倡主動登記制度。建立首辦負責制、限期辦結制、服務承諾制和過錯問責制等落實措施。嚴格整頓窗口辦事人員工作作風，通過轉變工作方式，實現廉潔服務和高效服務，提高土地登記公信力，更好地保障權利人的合法權益。
4.2 提升國土權屬審核力度
還需要苦練內功，加強烏魯木齊土地管理相關部門的學習，提高烏魯木齊土地登記人員業務素質，提升對烏魯木齊國土權屬的審核力度。要認真組織學習《物權法》、《土地管理法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》、《烏魯木齊市土地登記辦法》等法律法規規章，提高烏魯木齊土地登記人員的業務能力，要嚴格實施土地登記持證上崗制度，對申請土地權屬登記的一定要嚴格按照土地審核的規章制度來執行。對未取得《土地登記上崗資格證》的人員，調離土地登記崗位，嚴禁無《土地登記上崗資格證》人員從事土地權屬審核和登記審查工作。
在適當時機，組織相關部門對國有土地的具置以及大小用途做一次全方位的統計調查，并在此基礎上大力宣傳土地權屬登記的優勢，對已經辦理土地使用證但是缺失相關材料的要及時申報重審，分情況作出注銷登記或完善資料的處理；對未辦理或者正在辦理的，督促當事人盡早去申請，從而全面建立相關土地使用檔案，消除隱患，排解糾紛，促進烏魯木齊地區社會和諧穩定。
4.3 重視權屬提前公告的作用
建章立制，全面落實烏魯木齊土地登記信息公開制度是土地管理之根本。本文認為，烏魯木齊國土資源部門應根據《行政許可法》、《烏魯木齊土地登記辦法》、《政府信息公開條例》、《土地登記資料公開查詢辦法》等法律法規規章規定，將行政登記的條件、程序等向社會公開，接受公眾查閱；嚴格按照《烏魯木齊土地登記辦法》、《縣級以上地方人民政府土地登記用章管理辦法》之規定，對確認達到“權屬合法、界址清楚、面積準確”標準的，在辦理土地登記手續前，報縣政府批準。全面保障物權法的實施，認真落實不動產登記制度，嚴格審核和核發土地他項權利證明書，避免承擔國家賠償責任，妥善保管土地登記檔案材料，充分發揮土地登記簿在化解糾紛等方面的作用。
4.4 規范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度
規范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度，嚴格按照法律、法規和土地管理規章執行，從實際出發，尊重歷史，面對現實是土地管理的具體要求。建議對于區級以上國土資源行政主管部門負責土地所有權調查和調解糾紛，法律規定之內的要依法作出決定，擬定處理意見并做出決策，并指定專門機構或人員來處理糾紛的相關事宜。個人之間，個人和單位之間，單位和單位之間存在的有爭議的土地資源，則由當地人民政府受理和處理。
烏魯木齊國有土地權屬登記制度及其實施中存在的問題是基于我國漫長的客觀社會土地制度發展過程而逐漸生成的。在看到這些問題的同時，我們應該看到問題背后更深刻的社會問題背景。因而，解決該問題的過程，也是解決舊的社會制度的遺留問題的過程。我們只有切實根據烏魯木齊人口、社會形勢以及人口與土地的客觀關系等各方面的特點，因地制宜，在制度問題上不能一刀切，而是根據客觀國情以及地區、人民的實際需求，建立適用的土地權屬登記制度，才能逐漸將當下存在的問題慢慢解決，它需要烏魯木齊人民、政府乃至整個國家各界的通力合作。
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第一條 為維護土地的社會主義公有制，保障土地所有者和使用者的合法權益，建立健全土地權屬登記制度，保持地籍信息資料的現勢性，根據國家《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《土地管理法實施條例》和《吉林省土地管理條例》的有關規定，并結合我市的實際情況，制定本辦法。
第二條 凡在我市行政區域內的土地使用者、所有者、他項權利擁有者土地權屬變更登記，均適用本辦法。
第三條 本辦法所稱土地權屬變更登記包括：
（一）國有土地使用權變更。
（二）集體土地所有權變更。
（三）集體土地建設用地使用權變更。
（四）國有、集體土地主要用途（含地類，下同）變更。
（五）國有、集體土地他項權利變更。
第四條 轉讓、出租和抵押土地使用權、所有權及他項權利的，必須依法辦理土地權屬變更登記。土地所有權和使用權依法登記后，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第二章 管理機構及職責
第五條 市、縣（市）、區土地管理部門負責規定管轄范圍內的土地權屬變更登記工作，其主要職責是：
（一）貫徹執行有關土地權屬變更登記的法律、法規、規章和政策。
（二）負責受理土地權屬變更登記申請。
（三）負責變更地籍調查。
（四）負責土地權屬變更登記的審核、報批。
（五）負責填寫土地權屬變更登記審批表、登記卡、歸戶卡、土地證、繪制地籍圖和宗地圖。
第六條 土地管理部門及其工作人員依法進行土地權屬變更登記時，有關單位和個人應積極配合，不得以任何理由或借口加以阻撓。
第七條 土地權屬變更登記實行級別管轄和地域管轄：
（一）市土地管理部門管轄城市規劃區內各單位的國有土地使用權、他項權利及主要用途的變更登記。
（二）城區土地管理部門管轄所轄行政區下列土地權屬變更登記事項：
1、城市規劃區外國有土地使用權、他項權利及主要用途變更登記。
2、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權、他項權利及主要用途的變更登記。
3、城市規劃區內個人國有土地使用權、他項權利及主要用途的變更登記。
（三）各縣（市）、郊區土地管理部門管轄所轄行政區下列土地權屬變更登記事項：
1、國有土地使用權、他項權利及主要用途的變更登記。
2、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權、他項權利及主要用途變更登記。
第八條 各級土地管理部門及其工作人員，應認真貫徹執行有關土地權屬變更登記的法律、法規、規章和有關政策，依法保障土地所有者、使用者及他項權利擁有者的合法權益，及時、正確辦理土地權屬變更登記。
第三章 一般登記程序
第九條 土地權屬變更登記依照變更申請、變更地籍調查、審核批準、變更注冊登記、更換土地證書的程序進行。
第十條 凡國有土地使用權、集體土地建設用地使用權、集體土地所有權、他項權利以及主要用途變更的，土地使用者、所有者及他項權利擁有者，均應在有關批準文件生效或工程竣工之日起三十日內，向有管轄權的土地管理部門申請土地權屬變更登記。
第十一條 申請土地權屬變更登記的單位或個人，應向土地管理部門提交下列文件資料：
（一）土地權屬變更登記申請書。
（二）土地權屬變更登記申請者的法人代表或委托人證明，個人居民身份證。
（三）有關土地權屬變更的合同書等證明材料。
（四）原土地證書。
（五）地上附著物及建筑物權屬證明。
（六）原征用、劃撥、占用土地批準文件。
（七）開發復墾、調整農業內部結構用地批準文件。
（八）其他有關證明材料。
第十二條 以宗地為基本單元進行土地權屬變更登記，擁有或使用兩宗以上土地的土地使用者應分宗申請；若干個土地使用者共同使用一宗土地的，應分別申請。
跨縣級行政區劃使用土地的，應分別向土地所在行政區的縣級土地管理部門申請土地權屬變更登記，但所在行政區土地管理部門無管轄權的除外。
第十三條 土地權屬變更登記申請書應載明下列事項：
（一）土地權屬變更登記申請者的名稱（姓名）、地址（住址）。
（二）權屬變更的土地坐落、面積、用途、類別和等級。
（三）土地權屬來源的說明，地上建筑物和其他附著物的權屬說明。
（四）土地權屬變更登記的申請理由。
（五）其他應載明的事項。
第十四條 土地管理部門應自接到土地權屬變更登記申請之日起三十日內依法辦理土地權屬變更登記。經土地管理部門負責人批準，可延期三十日。
第十五條 土地權屬發生變更時，土地所有者或使用者，應按國家關于土地權屬變更登記收費的規定繳納土地權屬變更登記費。
第十六條 國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權發生變更的，土地證書應依法更換。《集體土地所有證》、《集體土地建設用地使用證》由發證的縣級人民政府更換。《國有土地使用證》由發證的市、縣（市）、區人民政府更換。
第四章 國有土地使用權變更登記
第十七條 土地使用者通過出讓，取得國有土地使用權的，應持出讓合同申請土地權屬變更登記。
第十八條 土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應重新簽訂土地使用權出讓合同，并重新申請土地權屬變更登記。
第十九條 土地使用權因出售、交換、贈與等轉讓行為和繼承引起轉移的、獲得使用權的土地使用者應持有關證明材料申請土地權屬變更登記。
第二十條 土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，經有管轄權的土地和房產管理等有關部門批準后，土地使用者應持批準證明辦理土地權屬變更登記。
第二十一條 土地使用權出租、抵押和因土地使用期滿等原因而終止的，出租人和承租人、抵押人和抵押權人、原土地使用者應分別持租賃合同、抵押合同、土地證書申請土地使用權出租登記、抵押登記、注銷登記。
第二十二條 因處分抵押財產而取得土地使用權或地上建筑物及其他附著物所有權的，抵押人、抵押權人應持有關合同申請土地權屬變更登記。
抵押合同因合同期滿或者其他原因而終止的，抵押人、抵押權人應持有關證明材料申請注銷抵押登記。
第二十三條 土地使用者以土地使用權為條件與其他單位合作搞建設的，建設項目經有關部門批準后，持批準文件申請土地權屬變更登記。
第二十四條 土地使用者將部分土地改變原來用途或將原有建筑物改裝用于經營性的店鋪、商場的，均應申請部分土地用途變更登記。
第二十五條 凡依法征用、劃撥土地引起土地權屬變更的，土地使用者應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第二十六條 混合宗地中分攤面積或建筑面積發生變化的，土地使用面積發生變化的土地使用者應申請土地權屬變更登記。
第二十七條 因機構調整、企業撤銷、合并引起土地使用權變更的，新的土地使用者應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第二十八條 城市綜合開發用地，開發單位應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第二十九條 購買地上建筑物、其他附著物取得土地使用權的，新的土地使用者應持買賣合同申請土地權屬變更登記。
第三十條 宗地合并或分割的，土地使用者應持簽訂的書面合同書申請土地權屬變更登記。
第五章 集體土地所有權變更登記
第三十一條 集體土地被征用為國家建設用地的，所有者的土地證書由縣級人民政府更換，土地使用者應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第三十二條 土地類別發生變化的，由土地所有者在每年10月31日前申請土地權屬變更登記。
第三十三條 集體土地所有者之間互換土地的，互換雙方均應申請土地權屬變更登記。
第六章 集體土地建設用地使用權變更登記
第三十四條 鄉（鎮）村新辦企業、事業占用土地的，土地使用者應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第三十五條 農村居民新建住宅占用土地的，或者因購買房屋等引起宅基地使用權變更的，土地使用者應持有關證明材料申請土地權屬變更登記。
第七章 罰則
第三十六條 凡不按規定期限申請土地權屬變更登記的單位和個人，按逾期時間處以每平方米每日兩元的罰款，有非法收入的，沒收全部非法所得，并限期補辦土地權屬變更登記手續。限期內仍不補辦土地權屬變更登記手續的，責令限期拆除或沒收在非法轉讓土地上新建的建筑物和其他設施，直至吊銷土地證書。
第三十七條 本辦法規定的行政處罰由土地管理部門決定，但吊銷《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地建設用地使用證》的，由縣級或市人民政府決定。土地所有權和使用權爭議由有管轄權的人民政府做出處理決定。
第三十八條 被處罰的單位和個人，對行政處罰不服的，可自接到處罰決定之日起十五日內，向執罰機關的上一級行政機關申請復議，或者直接向人民法院提起訴訟。
當事人既不履行行政處罰，又不申請復議或提起訴訟的，執罰機關可申請人民法院強制執行。
第三十九條 土地管理人在辦理土地權屬變更登記中，利用職權，卡要財物、收取賄賂、謀取非法利益的，有關部門應依法予以嚴肅處理。
第八章 附則
第四十條 本辦法所稱的他項權利系指與土地使用權、所有權有關的各項其他權利（包括通行、排水、地下埋設管線以及對土地使用權的限制等）。
第四十一條 本辦法由市人民政府法制辦公室負責解釋。
本文作者：信春雨袁世華作者單位：海南大學
業利
1.業主的專有權和共有權
上文論證了產權酒店是建筑物區分所有制度中的建筑物，就解決了產權酒店準用建筑物區分所有制度的理論基礎問題。因此可以得出產權酒店業主可以“準享有”建筑物區分所有權人的權利。建筑物區分所有權人除法律另有規定外，對專有權的客體———專有部分享有自由占有、使用、收益及處分的權利，并得排除他人干涉。需注意的是，區分所有權人就其專有部分行使使用、收益及處分時，不能完全根據一般的所有權規則來進行處理，而是受到其他業主專有權或者共有權的制衡。因為區分所有權人的專有部分是共處一棟建筑物中，該建筑物具有一個整體性，由此而生的權利也具有共生性。因共有權附屬于專有權而存在，酒店業主當然擁有對產權酒店共有部分的共有權。共有所有權是指建筑物區分所有權人依照法律或者約定，對區分所有建筑物的共用部分所享有的占有、使用及收益的權利。①王利明教授認為，對共有部分的權利既不能簡單地認為是共同共有，也不能簡單地認為是按份共有，不應一概而論，應根據實際使用情況來確定。筆者認為，產權酒店的共有部分，應以按份共有處理為宜。一是因為產權酒店各專有權人所享有的專有部分界限范圍十分清晰，在權利方面除法定權利外，其他權利也有合同明確約定；二是以按份共有處理此問題，各專有部分區分所有權人得以更加清晰地享有利益和分擔費用，便于產權酒店的經驗管理。此種按份共有是與專有部分的專有權共生的，按份也是抽象意義上或者說登記意義上的劃分。②筆者認為，對產權酒店的共有部分應該按業主專有部分面積占產權酒店總面積的比例登記，以此來界定業主的權利和義務。
2.業主的土地權利
除業主享有的產權酒店客房專有權、共有權和共同管理權之外，法律還應當對業主的土地權利予以明確。取得建筑物所有權的，依據“地隨房走”原則同時也取得該建筑物所占建設用地的相應使用權。同理，產權酒店的投資者在取得酒店客房產權的同時也應當取得該酒店客房所占建設用地份額的土地權利。在當前的法律實務中，對一般建筑物區分所有權人的土地權利進行登記也是比較少見的，甚至于對業主的土地權利的法律規定也是不完備的，遑論產權酒店業主的土地權利的登記。這對于保護產權酒店投資者的合法權益是不利的。在產權酒店業主專有權利等登記的同時，應當將業主享有的相應土地權利予以記載。對產權酒店業主土地權利的登記方式可以借鑒蘇州模式。早在1998年蘇州就出現了土地分割登記的模式。其具體程序為，開發商在申辦建設用地使用證的同時申辦國有土地使用權分割轉讓許可證，土地管理部門頒發土地分割憑證，土地分割證以每戶建筑面積為單元進行比例分割，土地分割證在商品房售出前由開發建設單位持有，出售后轉移至購買人，購買人只要在土地分割證上簽名，就可向土地管理部門申請變更登記換取國有土地使用證，開發商國有土地使用證上所登記的土地面積自動核減[4]。即在業主專有部分獨立權屬證書中記載土地權利，該土地權利是以業主所占建設用地面積的份額確定而無需具體記載業主所享有的土地面積的資質。
業主行使權利的形式
1.業主大會
業主大會是我國區分建筑物自治管理的支柱之一，是業主行使業利的平臺。成立業主大會，目的是更好地保護業主的利益，防止開發商、物業管理企業利用強勢地位侵權。酒店經營管理集團直接管理產權酒店，業主不占有、使用其享有專有權的酒店客房，這種特征決定了業主處于相對強勢的地位并且呼喚一個自治組織來平衡各方利益，這樣既可以維護業主合法權利，同時也可以保證產權酒店順利運營。關于業主大會的性質，中國《物權法》《物業管理條例》對業主大會均未賦予法人人格，但這不妨礙它是一個獨立的社會組織。何況實務中也有相當的業主委員會作為原告參加訴訟的實例。④這表明，業主大會可以作為獨立的民事主體和訴訟主體，以此來維護業主的合法利益。
2.管理規約
產權酒店的實際運營中，業主的專有權和共有權除受制于業主與酒店管理集團簽訂的契約外，業主的權利還應受到酒店管理規約的約束。（1）管理規約的性質。在區分所有權情況下，區分所有權人的專有部分猶如“火柴盒”一樣，緊密地堆砌于同一棟建筑物上，眾多業主形成一個“利益共同體”，這就要求區分所有權人比一般不動產所有權人相互之間負有更多的容忍義務。鑒于產權酒店的經營管理由酒店管理集團操作，酒店業主因契約之故無權過問日常具體事物，故需要制定產權酒店管理規約以明晰各方關于產權酒店物權上的權利義務。通常，建筑物區分所有權人之間的管理規約是各區分所有權人之間的合同，是為規范各區分所有權人的權利義務而設定的，但產權酒店業主之間的管理規約有其獨特之處，它是業主與業主，業主與酒店管理集團之間的合同；是集體性的規約，與一般合同有異，具有合伙的性質；是規范區分所有權人相互關系的規則，具有“自治法”的性質[5]207。管理規約系業主團體自治的最高準則，全體業主應當予以遵守。管理規約能夠約束全體業主及其繼受人。（2）管理規約的約束事項。一般的，產權酒店的日常經營及物業管理均由酒店管理集團操作。但是涉及酒店業主重大權益的事項則不能完全由酒店管理集團一手操辦。從物權法和物業管理法規的角度考慮，筆者認為，涉及產權酒店及業主重大權益的事項須由管理規約予以特別明確約定。例如，共有部分的持分比例，各專有部分與建設用地使用權之間的比例等；有關業主之間的共同事項，例如，管理團體的組織結構、人數、權限及運作方式，管理人的選任、任期、解任、和職務權限；有關業主之間的利害關系事項，含專有部分的使用限制，共有部分及附屬設施的使用方法；有關對違反者的處置事項等等。
內容提要: 土地權利制度創新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個命題，即，在既有土地物權體系之下，不宜再創設一個新的物權類型“農用地使用權”，也不宜使用“土地抵押權”這一模棱兩可的術語，但相關權利的物權變動規則應在《土地管理法》之下得以明確；建設用地使用權只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設立，其期限無需在 法律 上作出規定；并非只有本集體 經濟 組織成員才能取得宅基地使用權，宅基地使用權的設立無需審批，其流轉亦應放開；土地登記機構應當統一，登記的效力應當符合《物權法》的規定。
一、問題的提出
現行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權和土地使用權為核心的土地權利制度。《物權法》對土地物權依傳統法理和
（三）宅基地使用權的流轉：禁止抑或放開？
《送審稿》第97條第3款規定：“宅基地使用權人經本集體 經濟 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請條件的人員轉讓、贈與或者出租。 農村 村民轉讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準。”這一規則明顯不符合黨的十七屆三中全會關于“依法保障農戶宅基地用益物權”的精神，其根本出發點在于“制止濫建住宅或變相商品房開發，以保證耕地和維護宅基地分配公平”（王衛國、王廣華，2001）。
第一，嚴格限制宅基地使用權流轉就使得農村房屋和宅基地頓時“沉淀”，成為不具有充分市場價值的“死資產”，體現著對農民及宅基地使用權的歧視。城鎮農民所享有的商品房所有權及建設用地使用權可以自由流轉，但農民所享有的房屋及宅基地使用權卻限制流轉，使得農民房屋及宅基地使用權無法成為真正的財產，明顯體現了城鄉差距，加劇了城鄉二元分治，使城鄉不平等現象更加突出。對于農民而言，房屋和宅基地使用權往往構成其主要財富形態，嚴格限制其流轉，直接導致資產消費，農民無從以之變現或擔保融資，農民財產權益被制度性損害。同時，嚴格限制宅基地使用權的流轉也造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）。“隨著我國 工業 化和城市化的深入 發展 ，在城市經濟轄區范圍內，農村尤其是 交通 便利、地勢優越的城鄉結合部，宅基地滿載著巨大的可以近期實現的經濟利益，催生了宅基地交易隱型市場的形成和發展。”（張新寶等，2009）由宅基地使用權隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會不穩定的隱患，由“小產權房”所引發的各類問題不斷顯現，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問題。
第二，不可否認的是，宅基地使用權既是農民的一類財產，同時又是農民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權同時具有了財產性和保障性。制度設計之時，我們應當置重的是其財產性，還是保障性？如果它是一項權利，卻為何又不具備權利的基本權能？宅基地使用權在設立方面固然有其特殊之處，但它一經設立，就成為農民的私權，理應可由其權利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮居民福利分房一定年限后還可以自由流轉，為何宅基地使用權的取得具有福利色彩，就不可自由流轉了呢？我們既承認宅基地使用權是農民的一類財產，但又基于其保障性嚴格限制其流轉，表面上看好像是保護農民的生存利益，防止農民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴格限制宅基地使用權流轉本身使得宅基地使用權的價值無法顯化并得到實現，這是對農民土地權益的侵犯。如果允許流轉，農民就可以增加財富收益，農民的權益將會得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時應當注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權的流轉，但作為“經濟理性人”的農民并不一定會將其宅基地使用權流轉出去，其完全可以根據自身的經濟狀況及其對土地的依賴程度，選擇自己認為最能發揮宅基地效益的利用方式。
綜上所述，本文作者認為，現階段宅基地流轉制度的改革應當置重于宅基地的財產性（用益物權），將其保障性放在次要位置。
五、土地登記制度：主要爭議及其解決
土地登記制度無疑是土地權利制度中的重要一環。《物權法》中關于土地登記問題僅僅作了原則性規定，《送審稿》第三章“土地登記與調查”專門規定了土地登記制度，但從條文內容來看，《送審稿》并未把握《物權法》關于不動產登記制度的立法原意，有些規則甚至直接與《物權法》相沖突。
（一）土地登記與發證之間是什么關系？
在物權法之下，包括土地在內的不動產，以登記為其公示方法，其中，不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據，由登記機構管理；不動產權屬證書是登記機構依不動產登記簿的記載向權利人頒發的證明權利人享有該不動產物權的證明[11]。由此可見，不動產登記簿是確定不動產物權的最終法律證明文件，不動產權屬證書僅僅是一種證明，其目的在于簡化不動產交易當事人之間證明不動產物權的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權歸屬和內容的根據，而土地權利證書僅僅是權利人享有相關權利的證明，土地權利證書極易偽造、變造，但土地登記簿卻難以偽造或變造，在相關制度設計中，置重的應是土地登記簿，而非土地權利證書。《送審稿》第23條規定：“土地權利登記，由土地權利人自己或者委托土地登記機構向縣級以上人民政府申請，應當登記的土地權利經依法確認后，由縣級以上人民政府核發土地權利證書。”并未厘清登記與發證之間的關系，應予修正。
(二)土地登記機構統一了嗎？
《物權法》雖然規定了統一不動產登記制度，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執行。《送審稿》先統一土地登記，實為可取。但其條文之間卻并未做到此點。統一土地登記意味著土地登記機構的統一，但是《送審稿》第23條規定：“土地權利登記，由土地權利人自己或者委托土地登記機構向縣級以上人民政府申請”；第24條規定：“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發土地權利證書。單位和個人依法使用的國家所有的土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記造冊，核發土地權利證書。中央國家機關的土地由國務院管理機關事務的工作機構確認使用主體和用途后登記，核發土地權利證書。”在這里，土地登記機構一會是“縣級以上人民政府”，一會是“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”，并未統一。
此外，《土地登記辦法》規定，集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）由國土資源行政主管部門辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權利證書也由國土資源行政主管部門依土地登記簿頒發。而依《農村土地承包法》和農業部的《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定，土地承包經營權的管理職能由農業行政部門負責，依《農村土地承包法》管理[13]，土地承包經營權證書的發放、管理，也就成了農業行政主管部門的職責。同時，由農業行政主管部門管理“農村土地承包經營權證登記簿”，“記載農村土地承包經營權的基本內容”[14]。由此可見，土地承包經營權的登記由農業行政主管部門負責[15]，從而產生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權由國土資源管理部門登記、頒證，為何集體土地所有權之上所設定的用益物權——土地承包經營權要由農業行政主管部門登記、頒證？包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在內的集體土地使用權、集體建設用地使用權抵押權、土地承包經營權抵押權、地役權等集體土地之上的他物權均由國土資源管理部門登記、頒證，為何唯獨土地承包經營權這種集體土地之上的他物權由農業行政主管部門登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應當突破行政管理權限的區分，還原土地登記的公示屬性和服務功能，規定統一的土地登記機構。
(三)土地登記究竟是土地物權的生效要件還是對抗要件？
登記依其內容、效力等的不同為標準可分為登記生效主義和登記對抗主義。登記生效主義是指物權的設定以登記為發生效力的要件，換言之，未經登記，物權不僅不能對抗第三人，而且在當事人之間也無約束力；登記對抗主義是指物權依當事人間的合意即設定，但未經登記，不得對抗第三人。換言之，當事人之間依合意成立物權后，對于第三人而言，未經登記者并非無效，只是當事人不能主張其有效。《送審稿》第25條第1款規定：“土地權利的設立、變更和消滅，自載于土地登記簿時發生效力。”因此，前述各種土地權利，未經登記，不生效力。但是物權法之下，土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立，無須登記即生效力；宅基地使用權也無須登記依審批即可設立；地役權自地役權合同生效時設立，但未經登記，不得對抗善意第三人。《送審稿》與《物權法》之間明顯存在沖突，應予修正。
六、結 語
《土地管理法》修改實為關涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機完善我國的土地權利體系，無疑是修法時所要考量的重要問題。土地權利本屬一種私權，但《送審稿》在有關土地權利制度的設計中，行政權力對土地權利的過多干預，直接導致了土地權利的公法化，影響了土地權利作為私法權利的基本屬性。這也導致土地權利很難從《土地管理法》中走出來而進入《物權法》中去。《送審稿》中有關土地權利的制度根植于計劃經濟時代。淡化土地權利的行政色彩，還原其作為物權的本性，是改革現行土地權利制度的第一步。
注釋:
[1] 如《物權法》第151條和153條分別規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”；“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”
[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關系為其調整重心，但不容否認的是，《土地管理法》也調整土地權利關系（民事關系），并且以土地權利關系為其基礎。現行《土地管理法》第二章“土地所有權和使用權”幾乎全部是調整土地權利關系的規范；第五章“建設用地”中關于建設用地使用權設立、轉讓等的規定也屬于民事規范。
[3] 雖然土地承包經營權和地役權也屬于土地權利體系中的重要組成部分，但前者適用《農村土地承包法》，后者在《物權法》中已作詳細規定，實施近三年來并無大礙，無需在《土地管理法》中作出更為具體的規定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權利納入討論范圍。此外，土地用益物權之上所設定的抵押權主要是建設用地使用權抵押權、土地承包經營權抵押權、宅基地使用權抵押權和地役權抵押權，其中，建設用地使用權抵押權已在《物權法》中作了充分的規范，土地承包經營權抵押權在物權法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農村土地承包法》在調整范圍上的區分，土地管理法修改未將此納入調整范圍）；宅基地使用權抵押權為物權法所禁止；地役權抵押權和地役權所依附之其他用益物權的抵押權同時設立，不具有獨立討論的必要，因此，本文未將抵押權的創新問題納入討論范圍。
[4] 就本類農用地而言，實行什么經營制本是土地所有權人——農民集體自主決定的事項，但依現行法的規定，家庭承包經營制就多少帶有了點強制性的味道。未實行家庭承包經營制、未設立土地承包經營權的地區畢竟只是少數，而且各有其不同的原因，再就此規定一個“農用地使用權”來穩定一個當事人本不想穩定的土地利用關系，是否妥適，還值商榷。
[5] 就本類農用地而言，《物權法》第134條規定：“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定。”由此可見，此種農用地可以設定土地承包經營權，無需另行規定即可在現有制度框架內發展。
[6] 因為土地承包經營權采取登記對抗主義，土地承包經營權不經登記，自土地承包經營合同生效即可設立；登記只是土地承包經營權發生物權性流轉時起著對抗第三人的作用。
[7] 當然，依《物權法》第180條第1款第7項關于“法律、行政法規與禁止抵押的其他財產”均可以抵押的規定，有可能出現建設用地使用權抵押權（該款第2項）、土地承包經營權抵押權（該款第3項）之外的權利抵押權，如海域使用權抵押權等。
[8] 不過，在我國現行法之下，為防止國有土地資源的流失，促進國有土地資源的合理利用，無償設立（劃撥）受到了嚴格限制。
[9] 既然是依行政許可所取得的權利，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓（參見《中華人民共和國行政許可法》第2條）。這也成了我國現行法上和物權法立法討論中對宅基地使用權的流轉予以嚴格限制的邏輯起點。
[10] 根據《行政許可法》第12條和第13條的規定，可以設定行政許可的事項僅限于：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（2）有限 自然 資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（3）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（4）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5） 企業 或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。即使是上述事項，通過下列方式能夠予以規范的，也可以不設行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調節的；（3）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（4）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
[11] 《物權法》第16條和17條分別規定：“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產登記簿由登記機構管理。”；“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準。”
[12] 《土地登記辦法》所新創的“集體用地使用權”一語有違物權法定原則（鄭清賢，2008）。
[13] 《農村土地承包法》第11條規定：“國務院農業、林業行政主管部門分別依照國務院規定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導。縣級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。”
[14] 《農村土地承包經營權證書管理辦法》第9條、第10條。
[15] 從《農村土地承包經營權證書管理辦法》第10條的規定內容來看，所謂“農村土地承包經營權證登記簿”可供農村土地承包方查閱、復制，使之具備了物權登記的性質，又與《農村土地承包法》第23條所規定的“登記”的職能不一致。
參考 文獻 ：
高圣平，2009：《擔保法論》，北京：法律出版社。
