時間：2023-06-02 09:22:22
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村社區的主要特點，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
作者：edu
社區教育作為社區建設的一部分，具有基礎性、群眾性的特點。它作為一種教育組織形式，其內涵在實踐中被不斷豐富和完善，越來越受到社會各界的重視，成為現代教育發展的一種新趨勢。成職教科已把社區教育全面推向農村，加強鄉鎮社區教育與創建學習型城鎮作為====年我縣成人教育的重點工作來抓。
農村社區教育與城市社區教育由于地域、人群等的差異，有其自身的特點和規律，如何探索新形勢下農村社區教育工作，圍繞十六大提出的“全面建設小康社會”這一主題，將是農村社區教育工作者面臨的一個重要課題。
一、農村社區教育興起的原因
首先，改革開放以來，我國社會經濟飛速發展，農村城市化和農村產業化進程不斷加快，農村勞動力日益朝非農業轉移，農村人口和產業進一步向城鎮集中。而建設經濟繁榮、科技進步、生活富裕、社會文明的新農村，都離不開農村社區教育。其次，“一優兩高”農業的實施，第三產業的蓬勃興起，為城鄉居民提供了更多的就業機會和門路，同時對人的素質提出了更高的要求。由于社會經濟的快速發展，農村人均收入快速增長，人們崇尚教育、崇尚文明，需要學習新知識、新技能的要求更加迫切，從而追求一種高質量、高品味的新穎生活。農村群眾生活質量的提高促使社區教育應運而生。
二、農村社區教育的性質與作用
社區教育是指將教育置于一定區域的社會政治、經濟、文化背景中所形成的學校、家庭、社會一體化的教育體系和活動，是區別于正規學校教育、旨在實現學校和社會的交流與溝通、帶有社區性質的教育。農村社區教育有=個基本特點：一是與城市社區教育相比，具有明顯的松散性，也即無論在形式還是在內容上都具有其特定的模式；二是具有更強的現實性，農村從業人員的素質決定了農村社區教育必須符合農村居民和從業人員的現實需求；三是農村社區教育要培育農村學習群體，構建農村終身教育體系。農村社區教育對于我國全面建設小康社會具有特殊意義。
農村社區教育在農村社區發展中具有相當重要的作用，對農村社區發展是一個具有根本性、關鍵性的影響要素。如果沒有農村社區教育，農村社區就不可能實現健康、完美、協調和持續發展，而且會在未來的學習化社會中失去許多發展的機會。
那么怎樣才能構建學習型社會呢？
創建學習型社會，就是說，每一個公民都享有在任何情況下可以自由取得學習、訓練和培養自己的各種方式。在農村，學習型社會，就是要溝通農村社區教育與社會的聯系。一方面，充分利用社會上的各種教育因素，提高農村成人教育的效率，使農村社區教育得到農村從業人員的認可；另一方面，通過各種途徑和形式，將農村社區教育延伸和滲透到農村經濟政治生活的各個方面，使農村社區教育化。這兩方面最終構成農村學習型社會。農村社區教育的終身性、開放性、多樣性決定了它可以把教育和整個社會緊密地結合在一起，通過多種形式、多種方法、多種手段，培養各層次的農村人才，滿足建設農村現代化社會的需求。
三、農村社區教育的對象和內容
社區教育的對象具有全員性，教育內容具有全面性和全程性。不同規模、條件的農村社區，有不同的教育對象和內容，且隨時代相應變化。目前，農村社區的對象和內容可以包括以下幾類：
⒈從業人員的業余文化教育和崗位技術培訓
它包括農村實用技術培訓，“農函大”’、“綠色證書”教育，鄉鎮企業和個私企業的各類管理人員培訓；第三產業各行業從業人員崗位培訓，失地農民培訓，農村基層干部教育和培訓等。
⒉預備力量的職業技術教育
它包括初中畢業生的職業技術培訓，中小學生的勞動技術教育，外來人員的文化技術教育培訓及下崗工人再就業培訓。
⒊提高自身素養的群眾文化體育活動
它包括社區內群眾性體育鍛煉、兒童少年象棋圍棋培訓、田歌輔導培訓、舞蹈培訓等。
⒋中老年人為主體的休閑養生衛生保健活動
它包括農村的老年教學（如老年大學），家庭婦女家政家教學習，社區內衛生保健培訓與推廣等。
⒌青少年學生為主的文體藝術培訓
由成校組織的利用雙休日進行的校外德育教育、校外體育、藝術培訓、個性素質興趣課，都可以作為社區教學的重要組成部分。
⒍各階層群眾的精神文明教育和普法、環保等教育
基本路線教育，農業農村現代化建設教育，以及近期“三個代表”、十六大精神等內容的教 育，科普教學、普法教育、環保教育等，都是社區教育的補充和完善。
四、農村社區教育的開展形式
鎮、村兩級成校是農村社區教育重要的陣地和載體。因為農村社區的主要特點是其空間與基層政權的管轄空間相一致，所以鎮、村兩級政府有責任和義務承擔本社區從業人員素質的提高，以利于本社區經濟社會的發展，因此，突出鎮、村兩級成校成為農村社區教育重要的陣地和載體就顯得尤為必要。
社區教育具有全員、全程、全面的特點，針對農村社區教育特定的對象和內容，開展多元化的教育培訓。
例如各鎮自考聯絡站承擔起全鎮學歷教育的組織和實施工作；鎮黨校主要以提高黨員的政治理論水平和綜合素質為主，深入開展創建“規范化黨支部”、“五好黨支部”、“紅旗黨支部”等活動，采用“請進來”、“走出去”等辦法開展十六大主題教育，舉辦了“三個代表”重要思想培訓班、“招商引資”工程、“先鋒工程”等系列教育活動。農技站則發揮自身的優勢，通過舉辦“綠色證書”、“農函大”等培訓班，采用召開新品種、新技術現場會，用電化教育、圖片展覽、專家咨詢、發放資料等教育手段，使廣大農戶掌握多項農用技術，指導生產實踐等等。
總之，社區教育培訓中心必須依靠群眾力量開展各種活動，促成全鎮“人人皆是學習主人，處處皆是學習之地，時時皆是學習之時”的局面，從而提高了群眾的整體素質，推動學習化社會的進程。
五、農村社區教育的推進策略
⒈加強宣傳，積極實踐
要推動此項工作，鎮黨委政府必須認識到社區教育的開展有利于全面提高社區成員的素質，認識到兩個文明建設與社區教育的密切關系，因此，黨委政府要把“社區教育”當作一件實事工程來抓，并把它納入到政府的議事日程。加大宣傳力度，形成一種共識。
⒉健全網絡，完整制度
社區教育必須有一個扎實的運行載體，才能深入、有效、持久地開展起來。
全鎮范圍內的教育培訓活動主要由社區培訓中心承擔，各層次的文化教育、學歷教育、崗位培訓、思想教育等通過社區培訓中心組織實施，同時，社區培訓中心應協調、指導農村社區培訓站開展工作，如定期召開工作例會，以保障教育活動的正常開展。
⒊政府參與，統籌規劃，資源共享
搞好社區教育必須有一個堅強有力的領導機制。可根據“政府統籌，社會參與，群眾參加”的原則，在各鎮成立由當地政府主辦的，集公益性、綜合性、社區性于一體的社區多功能教育培訓中心。社區教育培訓中心全面負責社區教育，制訂教育計劃，落實具體措施。社區教育培訓中心主任應由鎮分管領導擔任，可聘請鎮黨委書記、鎮長，教育局有關領導和社會人士為顧問，指導社區教育實踐工作，鎮成校校長擔任副主任負責具體工作，鎮黨校、科協、婦聯、團委、文化站、農技站、計生辦、司法辦等職能部門負責人，中小學校長和各村書記或村民委主任擔任委員，協助開展工作。各行政村成立社區教育培訓站，由村支部書記擔任站長，村民委主任擔任副站長，村民委員擔任聯絡員，具體組織、實施社區教育培訓中心下達的各項培訓任務。
鎮社區培訓中心和村社區培訓站的建設，必須有政府參與，沒有政府參與，農村社區教育的工作很難開展。政府的參與，不是對具體工作的直接插手，而是確定社區教育的目標及方針，對教育資源的綜合集聚的決策，制訂出推進本社區教育的相關的總體規劃及政策，并對階段工作進行指導。為社區教育規定了具體的方向；并著力培育出一批學習型社區、學習型企業和學習型家庭，為初步形成農村終身教育體系，初步建立學習化社會奠定基礎。
開展農村社區教育，既要發揮當地政府的統籌協調作用，也需加強各部門的協同合作和資源共享。首先是有關部門和單位，要重視本部門、本單位人員的教育培訓工作，并將這些工作同社區教育銜接；其次，社區內各級各類學校要充分開放各類資源，提高綜合效益，要求中小學在寒暑假、雙休日等時間，定期向社區居民開放有關資源；再次，社區內的文化站、圖書館及各式各樣類文化設施也要無償或低償向社區開放，以達成居民“學有去”的格局。
⒋吸納人才，健全隊伍
培育骨干，建設隊伍是農村社區教育健康發展的依托。農村的社區教育與城市的社區教育不同，教育的對象文化層次低，而且呈分散狀態，沒有專職的管理人員和師資隊伍，再好的規劃與設想，都無法落實，即使在政府的關懷下，一時搞得轟轟烈烈，時間一長，很可能走過場。因此，要高度重視培育農村社區教育骨干和農村學習群體，建設農村社區教育隊伍，逐步建成一支有一定數量并有較高質量的農村社區教育的專兼職教師隊伍。
此外，社區教育需要一大批志愿者隊伍。各鎮可建立社區教育人才庫，經過調查摸底，把社區內熱心教育的退休 干部、教師、專家、技術人員和先進人物組織起來，進行歸檔，從而步形成各類志愿者隊伍，并在此基礎上進行報告、咨詢、輔導講座等宣傳活動。
社區教育的發展必須堅持“以人為本”的思想，為此需要形成一支專兼結合“召之即來，來之能戰”的教育工作者隊伍，能夠對社區教育進行參與、評估，并發揮各自的積極作用。
社區教育工作者必須具有一定的學歷和相應的專業知識，懂得教育規律，熟悉社區情況，更重要的是，還必須具有強烈的社會責任感和一定的奉獻精神，才能搞好這項工作。
京郊城鎮化進程的主要特點
郊區城鎮化進程加快。從郊區農業人口和城鎮人口的變化看，1980年―1990年，郊區農業人口由375．3萬人增長到392．1萬人，說明當時的城鎮化進程緩慢，帶動郊區農民轉移的作用不明顯；1990年―1995年，郊區農業人口開始減少，1995年為373．4萬人；2005年，農業人口進一步減少到300．5萬人。其中，2000年―2005年平均每年減少9．26萬人。這說明，“十五”時期以來郊區城鎮化進程明顯加快，農村人口轉移的速度明顯提高。
郊區城鎮化與城市郊區化合流。合流的交匯點集中在郊區新城以及區位、經濟和環境等條件較好的小城鎮和部分農村社區。城市郊區化進程的加快，將對郊區經濟結構和社會結構產生深刻影響。比如，城市人口擴散、城市高消費需求增加，會推動郊區第三產業、郊區生態農業和旅游農業的發展，進而推動郊區都市型現代農業的結構升級和更多城鄉混合型社區的形成，帶動農村的舊村改造。
郊區新農村建設進程與城鎮化進程合流。近年來，北京郊區出現了一種新的城鎮化模式――原地改造型和環境整治型，也就是一般農村的舊村改造或環境整治。這種城鎮化雖然沒有較明顯的經濟及人口轉移和集聚趨勢，但通過舊村改造、基礎設施和環境衛生條件改善等，使農村面貌得到根本改觀，讓農民享受到城市文明成果、開始向城市生活方式轉變。從廣義上講，城市化的最終結果不是使所有的農民都集中到城市，而是讓居住在農村的農民也能享受城市文明成果。這種城鎮化不屬于傳統的城市化范疇。由此可以看出，郊區城鎮化進程和新農村建設進程呈現出合流趨勢。
京郊城鎮化面臨的主要問題
郊區農民城鎮化轉移和非農就業轉移滯后。1980年―2005年，北京市農業戶籍人口總數由375．3萬減少到300．5萬人，減少了74．8萬人；而全市城鎮人口則由521萬人增加到1286．1萬人，增加了765．1萬人。郊區農業戶籍人口減少數只占全市城鎮人口增加數的9．8％。這表明，北京城市化率的提升主要是由外埠進京人口實現的，本市郊區人口轉移所占的份額很小。1995年―2004年，農業生產總值占郊區生產總值的比重由22．6％下降到10％以下，但同期郊區從事第一產業的農村勞動力僅從40％下降到31．8％。這說明，郊區勞動力就業結構調整仍然滯后于產業結構調整。
郊區二、三產業集中不夠，區縣城集聚力不足。郊區企業數量大，但單體規模小、布局分散。由于歷史原因，大部分企業分散在鄉鎮或村所在地，無法形成城鎮集聚效應。工業集中程度低，造成區縣城經濟規模小和集聚力不足，在郊區城鎮化進程中難以發揮主體帶動作用。區縣城第三產業升級緩慢，教育、衛生、文化、科技發展水平明顯低于中心城區。
小城鎮缺乏產業支撐，不能有效帶動當地農民轉移。目前，京郊小城鎮核心區的大多數村莊尚未完成由傳統農村向現代城鎮社區的轉變，缺乏強有力的產業支撐，不能形成對村莊的集聚和輻射效應。
郊區農村基礎設施和公益服務設施不足，社會事業發展滯后。郊區環境衛生、飲用水、垃圾處理等基礎設施建設滯后，影響郊區城鎮化進程；郊區一般農村地區社會公共產品的供給滯后于城市，教育、衛生、文化、科技、體育等資源的占有率偏低；農村社會保障體系不夠健全，農民社會保障水平亟須提高。
協調推進郊區城鎮化進程和新農村建設
北京郊區的新農村建設是和郊區城鎮化進程緊密結合在一起的，應當統籌兼顧、協調推進。
一、社區銀行的概述
（一）國外對社區銀行的認識
對于社區銀行這個名稱，現在學術界也沒有統一的解釋，每個國家對于它的稱呼也有所不同。比如在日本就把社區銀行叫做地方銀行，在德國叫做區域性銀行。公認的社區銀行一詞最早出現在美國，美國詞典給出的解釋是在特定地區范圍內，按照市場化原則由地方自主建立和運營的商業銀行。隨著金融體系的不斷升級，美國對于社區銀行的看法也存在多種變化，不過總體呈現三方面特點。其一在于投資規模小，大多數都是總額小于10億美元的商業銀行；其二在于定位比較準，主要的服務范圍在當地家庭、農戶以及中小企業之間；其三在于成本低廉，社區銀行的服務費與其他的大銀行相比低15%[1]。
（二）我國對社區銀行的認識
我國的社區銀行還處于初級階段，僅僅建成兩年，很多規定和體制都不夠完善，也沒有深入性的理論研究。最早建立的聲音，應該在2002年，由巴曙松提出的，他在書中指出，社區銀行應成為放松銀行的突破口。緊隨其后，國內的很多學者對社區銀行進行了系統的研究，通過借鑒的形式給出了不少合理建議[2]。
2005年，王愛儉也在出版的作品中提到了社區銀行的概念，并指出我國在當下對于社區銀行的建設，應該本著良好的監管力度為基礎，再加上外部資金作為支撐，走一條以改造為主的社區銀行發展路線。直到2012年，各地銀行才對社區銀行的探索達到如火如荼的地步，2013年底，銀監會聲明支出，社區銀行是定位于服務社區居民和小微企業的簡易型銀行網點，屬于支行的一種特殊類型。對于概念的界定眾說紛紜，不過大方向是從服務對象、資產規模、區域經營方面進行討論的。
二、社區銀行的發展現狀
（一）我國社區銀行的現狀
在當下，社區銀行的發展還處在初級階段，主要研究的對象有三個方面：第一，是以龍江銀行為代表的股份制商業銀行的社區支行，這個銀行是在2009年由黑龍江政府組織的社區銀行，不到幾年的時間里，銀行的經營規模就顯露成效，規模增長了近三倍，資產也達到1500億元。在金融領域競爭激烈的今天，龍江銀行能夠有如此的成績，靠的就是定位準確、機構設置邊緣化、貼近百姓以及與社區緊密融合的特點；第二，是以村鎮銀行為代表的農村社區金融，這樣的社區銀行最接近銀行本質，是當下社區銀行的主要發展趨勢，重點在于它能夠把市場地位轉向農村，在國家政策的號召之下，更好的完成對于“三農”的服務；第三，是以民生銀行為代表的金融便利店，其主要特點在于延長了人工服務時間，方便了用戶隨時辦理業務的需求，讓社區銀行發揮了便捷性的優勢進行運作，受到了廣大社區群眾的歡迎[3]。
（二）社區銀行的監管現狀
現階段，我國對于社區銀行的監管進行了調整，逐步加強了對銀行內各項業務的監管。中國銀監會在2013年底就監管層面發出通知，要求監管部門對社區銀行的牌照范圍、風險管理以及業務模式進行全面監督，不允許出現業務外包，或者是展開許可經營之外的業務?？傮w而言，監管部門對社區銀行的發展持支持的態度，只是禁止了經營過程中的不合理渠道。
由于我國對于社區銀行的管理還處在摸索階段，很多銀行的具體做法與政府的規定不一致，對于規定之前的中小銀行，在成立之初沒有領取許可證的機構，也要納入之后的發展計劃當中，應通過轉變為自助銀行的方式進行調整。銀監會出臺的規定使得很多社區銀行都放開了拳腳準備大干一場，紛紛通過人工與自助相結合的方式進行運作，有了監管機構的保障，降低了投資風險，加大了投資力度[4]。
三、我國社區銀行的發展前景
（一）就社區銀行的建立途徑而言
在我國現階段的經濟條件下，應該本著“改造為主，新設為輔”的發展思路，首先要把我國大部分農村地區的小銀行進行系統的改變為社區銀行，這樣能夠解決農村小銀行安全系數低、管理能力差的問題；其次應該通過民營企業資本來建設社區銀行，通過民營資本的介入，無疑為社區銀行增添了新的活力，其優勢在于能夠得到政府的支持同時還卸下了之前的歷史包袱，讓產權保護的情況更加深入人心，更有助于防止風險問題的發生；最后應積極引導民間眾多的非正規金融機構進行重組，讓他們積極發展成為社區銀行，以解決這些機構積攢多年的問題，加入到有序、合理的組織中來。
（二）就社區銀行的經營原則而言
社區銀行想要有可持續的發展，必須要本著定位準確、穩步發展、突出特色、強化合作等特點，社區銀行應該結合自身實力，準確的做出市場定位，因為一旦盲目做大，就會增加貸款的風險，導致資源配置出現問題。還應在集體的大浪潮中走出來，結合自身所處的位置發揮自身的長處，走一條特異化道路，同時應該有選擇性的進行合作，通過合作可以加快產業鏈的融入，對于國際化經營的推動有積極意義。
（三）就社區銀行的監管體系而言
關鍵詞：集體消費;社區治理;城市基層社區;基層政府;社會治理
中圖分類號：C912.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2015）04-0097-006
一、中國城市基層社區的“集體消費”問題
中國正在經歷著人類歷史上最大規模的城鎮化。大量人口涌入城市，給中國城市基層社區治理帶來了極大的挑戰。筆者認為，目前社區治理中的很多問題和矛盾都與“集體消費”問題有關。在基層社區治理中，基本公共服務如醫療、教育、環境衛生、社區安全、交通基礎設施、環境景觀建設，以及住房、車輛管理等，都不是居民或消費者個人可以單獨實現的，而是必須與其他居民或消費者一起作為整體而共同實現的。
1. 什么是集體消費
“集體消費”概念最初是由著名社會學家卡斯泰爾（Castells，1976：75）提出的。他認為，集體消費是一種特殊類型的消費，其性質與過程只能由集體組織和管理來完成，而無法通過個體交易單獨實現。卡斯泰爾的這一概念主要針對的是在歐美國家與公共福利有關的一些消費，諸如教育、醫療、公共住房、基礎設施等等。但是，由于中國在政府角色、制度體系、居民生活方式等方面與歐美國家存在較大差異，因此中國城市的集體消費問題具有特殊性。首先，國家性質決定了我國所有制形式主要是公有或共有形式，所有制形式決定了中國城市的集體消費比例會大大高于歐美國家。其次，我國屬于人口超巨型社會，巨型或超巨型城市比比皆是，城市或城鎮的高層樓房高密度居住方式極為普遍，這就決定了我國城市、城鎮居民社區生活中集體消費的特征更為突出。第三，我國社會是一種政府主導型社會，大量集體消費由政府財政支出完成。
2. 社區生活中的集體消費
中國的集體消費問題涵蓋諸多方面，社區生活是人們生活不可或缺的部分。一般而言，人們主要在三種空間中生活，即就業空間、社會交往空間和居住空間，其中與居住空間相聯系的就是社區生活。而社區生活中，集體消費占據十分重要的位置，幾乎涉及社區生活的方方面面。例如，社區中的住房問題，與之相關聯的不僅僅是房子本身的購買或投資，還有房屋的維修、基礎設施建設、基本公共服務的提供等。
社區集體消費的最大特點在于，人們的居住選擇與社區集體消費緊密連在一起，而且一旦居住選擇確定后，社區集體消費往往具有無法規避的特性。在社區中，不同群體圍繞著集體消費問題很可能產生矛盾或沖突，如果集體消費問題解決不好，常常會將矛盾或沖突訴諸政府。社區治理中的集體消費問題不僅涉及居民與居民的、居民與市場之間的矛盾，也會牽連到居民與政府之間的矛盾。那么，中國城市基層社區的集體消費究竟出現了怎樣的問題？政府在這一問題上應該扮演什么樣的角色呢？為了研究這些問題，我們將中國城市基層社區進行了分類研究。目前，城市社區類型繁多，本文探討三類主要社區：
第一，單位制解體之后的老舊社區――本文稱之為后單位制社區，其主要特點是居民收入低，缺乏物業管理或者物業管理不到位，社區基本公共服務或建設相對較差。第二，新建商品房社區，是目前中國最為主要的居住類型，許多居民通過購買商品房進入社區，并重新構造社區關系。這類社區的市場化程度高，大都由物業公司管理，在物業費的價格、繳納、公共服務提供、小區基礎設施建設等集體消費方面，常常存在著不少的矛盾和隱患。第三，聚集大量外來人口的城中村社區，這類社區的主要問題是由人口城鎮化和城鄉二元結構導致的人口流動性高、職業結構相對多元，難以組織和管理集體消費，社區中的矛盾或者沖突比較明顯。
二、 三種不同類型社區中的集體消費問題
1. 后單位制社區的集體消費問題
新世紀以來，房屋和小區的管理責任推向了房屋所有者，這就逐漸形成了單位制解體之后的居住小區或社區。然而，在改制過程中，最初的相關政策制定者并沒有很好地考慮到集體消費的組織和管理問題。無數脫嵌于體制的個體，既沒有能力通過市場機制來解決物業服務或小區管理，也無法自發組織起來實現集體組織與管理。最終，這些原因導致這類社區開始走向衰敗。
后單位制社區的集體消費問題十分突出。一方面，因為這些社區聚集著大量中、低收入者，他們習慣了國家的“包干”管理方式或者由于收入低，不繳納或拒絕繳納物業服務費的占據相當高的比例。另一方面，難以收取的或低廉的物業費，導致物業公司無法提供適當的社區服務和集體消費品，難以勝任老舊小區的物業組織管理工作。這兩方面的原因構成了惡性循環，最終導致社區環境破敗、基礎設施老化、社區矛盾被積聚，沖突不斷。
2. 新建商品房社區的集體消費問題
從發展趨勢上看，新建商品房社區是今后中國人獲得住房或者社區公共服務的最主要方式。房改以后，中國人要獲得住房需要從市場上購買，人們一旦完成這個交易，就會直接進入集體消費過程之中。目前，新建的商品房社區，主要是由物業公司來負責組織和管理基本的物業服務，包括環境衛生、小區保安、房屋維修、基本設施、供熱供水等?？傮w上看，與其他居住形式相比，這一類社區的集體消費相對較為規范。但是，在這些社區中，仍然存在著一定的問題和隱患。
首先，市場機制在處理這種具有部分公共物品性質的社區服務中具有先天的不足。市場為個體消費提供了充分的選擇空間，但是，市場在處理集體消費時遇到了難題。物業公司提供的產品或服務很多需要社區的居民作為一個整體來實現集體消費。物業服務常常難以有效地通過量化標準來衡量，而且物業公司與居民個體之間存在著嚴重的信息不對稱，同時這些產品或服務的消費不是立刻購買就能夠瞬間完成的，即個體不能夠獨自完成消費，產品和服務不具有可選擇性。其次，在新建的商品房社區，隨著時間的推移，房屋會逐漸老化，很多物業管理、基本的公共服務的問題將會暴露出來，但是化解各種糾紛的機制并沒有真正的建立起來。大量的業主“維權”事件表明，現有的管理模式難以有效化解糾紛。第三，社區自治能力不強，居民之間難以組織協調，同時新建商品房小區中的業主委員會常常不能擔負起消費的功能，最終社區服務和管理跟不上，導致一些社區走向衰敗。
3. 城中村社區的集體消費問題
對城中村而言，改革前是、生產隊，改革后則由村委會來組織管理村務，其中不少村莊還實現了部分“農轉居”，建立了社區居委會，從而形成了農村與城市兩套管理體制并存的局面。在時期，農村的生產和消費由鄉公社和村大隊來組織管理，并不存在集體消費問題。但是，隨著城市化進程的推進，市場化改革的深入，這些城郊農村逐漸變成了“城中村”，兼具城鄉二元特征。“城中村”往往在社區的實際事務管理上存在責任不明確等問題，社區的集體消費組織和管理出現了一定程度的真空狀態。
隨著城市不斷更新和擴張，大量外來人口的涌入使得城中村社區的集體消費問題更加復雜。大量外來人口的涌入帶來了土地租金收益的提高，增加了村委集體經濟組織和村民們的經濟收益。但是，土地租金收益的分配機制不具有包容性，增加的收益也沒有用來改善社區居住環境，這些城中村在基礎設施建設、維修以及公共服務的提供等方面長期處在一種匱乏狀態。巨額的土地增值收入并沒有通過有效的機制被分配使用在社區集體消費事務之上，導致城中村社區在享受城市增長帶來的高收益之時，卻在社區居住環境和社區建設等諸多方面走向了衰敗。
三、后單位制社區：市場失靈
作為本文案例的A社區是一個后單位制社區，這里居住著3275戶居民，一共有35棟樓房，2棟高層住宅，3棟條件簡陋修建于上世紀80年代的簡易樓。該社區房屋的產權比較復雜，大約有超過半數的房屋在房改后賣給職工;但也有相當比例住房，當年職工拒絕購買，因而還是具有當年“分房”性質的永久租住房;還有一些房屋產權單位至今也搞不清楚。社區居民有1萬余人，外來人口有4000余人。A社區的平均收入較低，有一家國有的物業公司負責運營社區物業，由于原工廠單位連年虧損，本應由房屋所有者和原單位提供的物業費常常不到位，該社區沒有建立業主委員會。
1. 社區管理資金缺口較大
A社區的物業費用籌集比較復雜，一部分是由居委會組織籌集的，主要是通過各種途徑設法從原單位爭取，從社區內原單位的一些可以用來出租的房屋獲得資金，有極少數業主交一些。由于物業費明顯不足，實際的服務很差，調研中，居民大多反映沒有感到有什么物業服務。A社區的居委會主任講：
我們社區的環境衛生一開始比較差，不如改制之前了。以前有單位管，后來改制了，理論上單位和我們關系也就不大了。但是，每年大約百萬的“物業費”還是由原單位從一些房屋租金中劃撥。這也是我們爭取的，畢竟很多老人還在。
A社區物業費構成極其復雜，這在后單位制社區中比較普遍。按道理，房屋體制改革，房屋賣給職工后，職工就是產權人，產權人應該交付物業管理費。但是，上文已述，A社區還有少半數職工當年拒絕購買住房，所以，迄今還是具有分配房屋性質的承租戶。承租戶的物業費應由原單位來交，而更復雜的是，當年有很多職工是“買斷”下崗的，原單位認為這些“買斷”的職工得到了一筆買斷費，他們與原單位沒有關系，所以，不愿負擔數目不小的“買斷”職工的物業費。在互相攀比的局面下，造成了居民普遍不交物業費的現象。
另一個比較重要的原因是，這些老舊社區的居民平均收入較低，往往對社區物業費的征收采取抵制態度，以社區環境衛生管理為例，一位居委會工作人員表示：
每月3元的垃圾費都難以收齊，就不要說房屋維修了。有的居民竟然提出，必須把樓道內的衛生清掃也處理了，否則不同意交垃圾費。但是，也有很多居民說，小區內很多房子還是原來廠子里在管，不應該交這筆錢。
如果說物業費難以征收是表面原因的話，那么深層次的原因還在于這一類社區長期由國家、企業負責社區事務的管理，社會慣性導致居民們抵制市場機制的建立。
2. 社會慣性導致市場機制失靈
A社區居住者大多有過在國有企業經歷，僅黨員群體就有809人。大多居民曾經在同一個企業工作過，社區居委會也是由原來的3個家委會合并形成的。由于居委會無法提供基本的公共服務，政府資金不到位，加之改制下崗所造成的巨大心理落差，使得居民對這一社區的管理抱有極大的不滿，但同時又將社區提升改造的希望寄托于政府。在這一類后單位制的老舊社區中，人們的生活水平普遍偏低，而且居民們由于長期的單位制居住經驗，對社區集體消費市場是抵制的。
3. 集體消費組織和管理缺乏責任主體
一位居民的看法具有相當的代表性：
這筆錢到底是居委會負責收，還是廠子負責收，誰也說不出個章程，大家自己組織又不可能，你看看垃圾費怎么收？那些簡易樓，就更沒人管了，連里面住的是什么人都不清楚了。以前廠子管，現在沒人管，也管不了。
由于歷史上采取單位制管理模式，后單位制社區難以適應新的市場機制，市場失靈現象十分突出。這一類社區，由于難以征收物業費，導致物業公司退出或者無法提供充足公共物品，社區環境出現了整體性的衰敗。加之大多數社區居住者長期習慣于政府、企業包辦一切的居住方式，社會慣性導致市場機制難以被居住者接受。
國企改制以及城市景觀的巨大變遷，造成了后單位制社區居民相對剝奪感較強，這進一步增加了這類社區在消費和進行社區事務管理方面的難度。而且，由于缺乏明確的組織管理集體消費的責任主體，這類社區往往處于管理失控狀態。
四、新建商品房社區：市場機制尚不健全
本文調研的特大城市某街道B社區，是一個新建中高檔商品房社區。現在已經開發建成了3期，共有2997戶，5000多人在這里居住。在冊流動人口約1200多人。居民大多是專業技術人員、政府官員、企業高管等高收入群體，具有較高消費能力。社區組織體系齊全，有物業公司、居委會、黨支部、服務站，也成立了業主委員會。社區物業服務基本到位，管理比較規范，居委會、黨支部、服務站也多次獲得榮譽，社區內環境整潔干凈。但是，在這樣比較高檔社區中，仍潛伏著集體消費中的不少問題。
1. 交易地位不對等引發集體消費矛盾
所謂交易地位不對等，是指作為個體的業主與作為組織的物業公司之間在市場交易中處于不對等的地位。
首先，雙方交易過程中的定價機制是不對等的。一個物業公司的工作人員說：“物業費定價本身是難以衡量的，如何定價，物業公司與業主之間是不對等的，或者說是物業公司比較主動。”
其次，個人往往缺乏消費能力，難以與作為組織的物業公司抗衡。同時，業主委員會并沒有發揮其應有的對等談判或者交易、監督的職能，這也導致大量的社區業主的利益被損害或被忽視。在B社區，一位小區業主談到了他為什么拒交物業費：
我之所以拒絕繳納物業費，主要是由于我想看他們（物業公司）的年度預算和決策報表，但是他們以種種原因推脫不給。
由于物業管理的相對特殊性和專業性，普通居民難以衡量或評估物業服務的優劣或相關公共物品的品質，而且無法強制性地要求物業公司提供財務狀況報表。業主委員會剛開始建立時一度熱情很高，但持續時間不長，后來幾乎是名存實亡，所以不可能代表業主利益去爭取合法權益。由于物業管理服務本身是一種集體消費過程，而且交易雙方存在著嚴重地位不對等、信息不對稱，因此往往導致業主利益被損害，甚至出現維權糾紛。
2. 社區的房屋專項維修基金是筆糊涂賬
隨著房屋老舊，各種維修費用加大，社區基本服務和管理的矛盾逐漸顯露出來。但是，用于住房維修的專項維修資金在管理和使用方面存在著嚴重問題。
建立住房專項維修資金制度，始于1998年。2004年開始，辦理房屋產權證時必須繳納住房專項維修資金。2007年，修訂后的《住宅專項維修資金管理辦法》規定，公共維修基金專門用于小區公共設施的維修，歸全體業主共有。但是，在實際調查中，我們發現這一資金往往也是一筆糊涂賬。在B社區，這一資金的使用明細并沒有向居民告知，居民也很少過問和關心這一筆資金的使用明細。在這種情況下，一些社區中甚至出現了業主委員會與物業公司串通挪用專項資金的事情。一位社區居民講述了他所了解到的情況：
某物業公司以小區設施需要維修的名義，通過發放問卷的形式讓每個居民表態，由于居民缺乏相關知識，缺乏關心小區事務的主動精神，往往也就簡單地簽字同意，最后這筆錢實際上是從居民繳納的房屋專項維修資金中支出。物業公司正是利用了這一點，才能夠輕易地從相關管理機構中套取這筆錢。
3. 集體消費缺乏有效的管理、監督機制
由于缺乏明確有效的管理機制，物業公司與居民之間矛盾的解決難以得到規范化的制度保障，或者監督成本太高而造成物業服務管理監督的缺失。在B社區，如果居民平時遇到問題，一般是居委會召集物業公司、業主委員會來協商解決。但是，多龍治水模式往往導致管理效率降低。居委會提出來“1+X模式”，即以社區居委會為核心，把其他社區管理機構包括物業公司、業主委員會、社區警務站等組織起來。一位長期工作在這個社區的居委會工作人員說：
一開始社區的業主委員會并不認可我們居委會，但是隨著工作的開展，慢慢大家覺得居委會還是很重要的，在實際的工作中，居委會變成了物業公司、業委會之間的劑。例如，如果施工擾民的話，有居民提出意見，一般也都是居委會組織三方會議來協商。
在實際運作中，在涉及社區集體消費的核心利益分配問題時，居委會的地位往往得不到法律上的保障。在實際運行中，業主委員會一般難以起到監督的作用。同時，由于大量基本社區公共品由物業公司提供，居委會往往也處于邊緣化地位，其所應發揮的監督或者管理的作用也受到了較大限制。再加上該居委會成員沒有一位是該社區居民，所以，居委會也難以真正代表居民利益。
五、城中村社區：市場和政府的真空地帶
作為本文案例的C社區，是典型的城中村社區。C社區在籍1056戶，常駐人口為5362人。到2013年底，居委會登記暫住的流動人口有17229人，實際流動人口應大大高于登記人口。在城市化之前，作為農村社區，這一類社區沒有如此明顯的集體消費問題，因為大量社區事務的組織管理由鄉（公社）和村（大隊）負責。但是，在城市化過程中，農村體制向城市體制轉變，市場機制進入這些農村社區，帶來了集體消費的新問題。
1.大量外來人口被排斥在分配體制之外
C社區是一個典型的人口“倒掛村”。2008年，其他很多郊區農村被拆遷改造，大量外來務工人員涌入了C社區。這里的房租在特大城市中相對低廉，大約在600～1000元/月左右。社區中以外來的中青年群體為主，22―35歲的群體占流動人口總數的50%，22―50歲占總數的90%。
大量外來人口不愿離開特大城市，又無法融入當地社區，很多居民盡管在這里居住了五六年，但是仍然被視為外來群體，自然也難以被整合進社區事務的管理機制中。組織具有不同身份的居民進行集體消費，首先面對的就是體制。
這類社區的治理存在著諸多問題，不僅集體消費難以組織，而且存在著大量社會矛盾。更何況，由于戶籍制度的存在，大量外來人口被排斥在以上兩種體制之外，導致這類社區出現了三元社會結構（李強，2012）。這兩種體制經常出現不協調的現象，導致社區的集體消費問題越來越難以解決。
2.“公地悲劇”：大量社會矛盾積聚
很多居委會工作人員認為，大量的外來人口增加了管理的難度，而且“一地兩府”也導致基本公共服務無人“買單”，最后只能由上級政府出面協調解決。C社區的公共治理問題的實質，其實就是奧斯特羅姆（E. Ostrom）所講的“公地悲劇”。
大城市周邊土地資源稀缺，原來的C村委員會并沒有在“農轉居”過程中消失，而是保留并重新組織。依托土地增值的利益，C村村委會及其村經濟組織獲得了巨大收益。但另一方面，C社區居委會卻負責管理轉居后的“居民”，由于缺乏相應的激勵機制，居委會難以提供公共物品。
從社區居住者的角度來看，由于社區結構的碎片化，外來流動人口、本地戶籍居民、外來常駐人口等，也僅僅是從C社區中獲得居住和生活方面的收益，沒有人負責和“照顧”這塊公地。
公地悲劇的后果是令人震驚的。由于缺乏交通管理、停車設施和空地，社區中的主要道路，經常被各種車輛“擠占”。同時由于大量外來人口的涌入，這一社區的人口密度大幅度升高，也帶來了各種“公用設施”不足的問題。盡管村里成立了4家物業管理公司，負責管理部分村集體改建的租賃房屋的日常管理，但這遠遠不能解決居住在這里的3萬多人最為基本的公共服務需求問題。
3.社區碎片化導致集體消費難以組織
城中村社區和后單位制社區在集體消費困境方面具有某些共性。例如，這些社區在改制或城市化過程中，往往在社區的利益結構、空間結構和組織結構上處于一種碎片化的狀態（李強、葛天任，2013）。這種碎片化社區往往導致集體消費難以組織管理。例如，在C社區，樓房住區、平房住區、商業用房混雜在一起，而且社區內部不同的居住小區差異很大，既有仍屬于單位制社區的某大學教工宿舍區，又有單位解體之后劃歸C社區居委會管理的小區。社區內部的不同片區之間，缺乏聯系，不同片區的居住者的要求差異很大。即便從這些“片區”的層面來消費，也存在著內部居住者在利益、身份方面的巨大差異。因此，在提供公共物品、征收適當的管理費用方面，社區居民存在著較大爭議。
六、消費：基層政府和
基層社區組織的核心責任
一般而言，政府干預的方式有三種，一種是全面管控，一種是全面放開，還有一種是采取中間路線。完全的政府管制，或者由國家統籌一切的思路和模式，被中國改革前計劃經濟的實踐證明是不成功的。這在一定程度上是因為企業或者政府無法負擔巨大的維護成本，難以提供更具個性化的優質服務。但是，完全的市場化也將導致巨大的問題。迄今為止，至少在微觀層面，世界各國采取的方式大多是中間路線，鼓勵社區自治組織參與社區治理，只是側重有所不同。例如，在美國社區中，就有類似中國“業委會”的多種形式的“公寓協會”、“業主聯合會”、“合作業主協會”，這些組織在一定程度上補充了政府管理的功能（吳曉林，2014）。因此，一方面，基層政府應該擔負起組織和管理集體消費的責任;另一方面，在不同社區中，基層政府應該采取不同的組織方式和管理規則。
首先，在新建商品房社區，應該加強居委會的監督職能，規范各項經費的使用。由于并沒有建立一整套正式的管理體系或者管理制度，多元治理主體或者多中心治理的結構往往帶來的是一種較為消極的協調式治理，很多情況是事后的應對，而并非從根本上建立了居民、業主委員會與物業公司之間矛盾的調解機制。強化基層政府和社區居委會的管理和監督職責，也就是強調政府的“扶持之手”和“看不見的手”（施萊弗等，2004）。
其次，對于大量的后單位制社區來說，基層政府和社區組織，應該擔負起消費的職責，建立統一的規范和原則，進行統籌管理。一方面，政府應擔負起統籌管理的職責，另一方面也應該擴大有序的社區參與，讓政府與民眾之間形成正向的良性互動。
最后，對于大量的城中村社區，各種社會矛盾是疊加在一起的，而最為核心和基礎的，本質上也是如何組織和管理集體消費問題。長遠考慮，這一類社區中，需要建立一個政府主導，各個群體廣泛參與的社區集體消費組織、管理和監督機制。從近期來看，應該從城中村社區巨額的土地增值收益中分配相應的資金完善基本公共品的提供，并逐步建立更加具有包容性的社會治理體制，把流動人口集體消費的組織管理納入到政府管理的職責之中。
參考文獻：
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【關鍵詞】農村土地;股份制改革
土地,是人類生存的基礎。土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度集合,它既是一種經濟制度,也是一項法權制度。土地與人之間的矛盾一直是中國農村社會最突出的矛盾,人地關系緊張一直是中國農村經濟發展所面臨的最主要問題。隨著工業化、城市化以及新農村建設的快速推進,農民土地問題重新凸顯,各種糾紛、摩擦甚至沖突紛紛至來,農村土地問題再次成為社會關注的焦點。農村土地制度,這一維系農民利益和農村經濟繁榮的根本制度切實需要創新和變革?，F階段中國農地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有,農民依法擁有土地承包經營權和使用權。這種制度在早期確實促進了中國農村經濟的發展,但隨著中國工業化的發展、市場化改革的深入,開始制約農村經濟的進一步發展。因此,實行農村土地制度創新、為農民收入穩定增長提供最基礎的制度保障是深化農村改革的關鍵。從當前的實踐來看,實行“土地股份制”是進一步完善農村土地制度的方向和最佳選擇。
1目前農村土地制度面臨的問題
目前,我國實行的是,而是在特定歷史條件下為解放農村勞動生產力而自發實行的變革,是在保留集體所有制因素的條件下實現了農民對土地的直接經營權,但它是由國家控制而由集體來承受其控制結果的一種制度安排。因此,這種特有的農村土地產權制度帶來了一系列的問題,如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農集體土地使用權的流轉問題及農民的權益問題等。
1.1農村土地產權不清晰。
現行農村土地實行集體所有制,而集體可以有鄉鎮、村、村民小組三個層次,正是由于集體的界定層次不同,導致了農村土地的所有權的缺失。農民只擁有土地的使用權,而不具有對土地的實際占有權、完全經營權、自由轉讓權、入股權、抵押權和繼承權。產權不完全導致的土地頻繁調整和有限的承包期限,容易造成農民經營土地行為的短期性,抑制了農民投資和經營的安全感與積極性,不利于農業生產的持續發展,影響農民收入的長期增長。
1.2農村土地制度不完善,土地市場化不充分。
完善的農村土地管理制度,健全的土地市場體系,是優化農村土地資源配置、促進農村經濟健康發展的重要條件。然而,由于我國與土地的相關法律還沒有完全成型,造成了集體土地管理相當薄弱,存在著嚴重的地方利益和意志傾向,有關部門也難以對集體土地實行全面有效的管理。集體土地使用權發生權屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。
1.3土地的社會保障功能過強。
我國是農業大國,目前農村人口約占總人口的60%,由于農村社會保障制度呈缺位狀態,對于大多數農民來講,承包土地不僅具有就業生存功能,而且具有社會保障福利功能。農民只要沒有一個穩定、長期的工作,一般不愿輕易放棄承包地。有些農民盡管找到一份較為穩定的工作,但因擔心未來政策的多變,也不愿意隨便脫離土地,隨著全國免征農業稅政策的相繼落實,農民更加看重自己的承包地。由此可見,農村土地過強的社會保障功能已明顯抑制了土地向種田能手集中,影響了農業規模經營的進程,對農業技術的大規模推廣極為不利,也不符合市場經濟條件下對農業和農村經濟發展的要求。
1.4農村土地與城市土地權利不平等。
依照現有法律,只有城市的國有土地才可以出讓其建設使用權,而農村集體農地必須經過政府征用,變成國有土地,才可以產生出建設使用權。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地補償標準的制定者:二是交易當事者;三是強制交易合同執行的執法者。在這種制度框架內,農民幾乎沒有任何討價還價的余地。農地征用補償標準與國有土地建設使用權出讓價格之間的差額,被地方政府與工商企業分享了。這種不合理的農地產權制度與不公平的征地方式,讓農民在失去土地時無法獲得合理的補償。目前的土地制度把農民束縛在土地上,不利于農民人口流動,還嚴重影響了中國城市化和新農村建設的進程。
2推進我國農村土地制度改革,積極實行土地股份制
土地股份合作制就是將股份合作制引入農地經營體制而形成的一種新型的產權結構和運行機制。我國要實現農村土地制度改革和建設的新突破,必須建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的現代土地制度。現代土地制度至少包括四個方面的內容:一是要明確主體,真正讓農民成為土地的主人;二是要明晰產權,要界定集體與農民的土地產權關系,真正讓農民把土地當作自己的財產;三是要完善市場,盡快建立城鄉統一的土地市場體系;四是要健全法制,加快土地制度法制化進程,建立起中國特色農地產權法律制度。
農村土地實行股份合作是近年來農民在實踐中創造的一個新事物,盡管各地的做法不同,但主要有三種形式:(1)將村集體土地與村集體經營性資產一起折股量化,明確每個社員的股份,經營收益按股分紅。它的主要特點是,在村集體經營性資產折股量化的基礎上,將農戶承包的土地也折股量化,設置土地承包經營權股。(2)將農戶土地承包經營權股權化。它的主要特點是,將原社區集體經濟組織發包給農戶的承包地經營權作股,組建新的股份合作組織,對入股土地實行統一規劃、開發和經營。股份合作組織直接經營或者代表股東與企業簽定合同或進行租賃。(3)農戶以土地承包經營權參股。它的主要特點是農戶以承包地折價參股。
農村土地股份制是在堅持土地集體所有的前提下,把土地產權分解為土地股權、經營權和使用權,讓農民擁有土地資產的股權,集體經濟組織掌握土地經營權,土地租佃者享有土地使用權。這種權力制衡關系可實現土地股份制與土地經營租佃制的結合。土地量化為股權,均等分給農民,這樣,農民成了土地的所有者;集體經濟組織變成了經營者。所有權主體和經營權主體互相換位。過去集體所有、農戶經營的雙層體制被改良更新為農戶所有、集體經濟組織經營的新雙層體制。農民憑集體成員身份分享股權這一制度安排,使土地的社會保障(福利)功能與其生產要素功能分離開來。集體組織把土地作為資產來經營,適應了農村市場經濟的發展要求,也是農村土地市場得以發育、成熟的起點和基礎。這一新型的土地制度,具有產權清晰、利益直接、風險共擔、效益明顯、操作簡便等特點。因此,以股份制改造后的“集體”,不是對土地集體所有制的否定,而是“集體”的新生,是土地集體所有制在新的歷史條件下的實現形式。股份制改造后的土地集體所有制,顯著不同于迄今為止的土地集體所有制,因為農民的集體成員權益或者農民作為土地集體所有者的身份以股權的形式得到了明確表達和實現,集體的每一個成員都在價值形態上對集體土地享有可以辯認和流轉的份額。股份制改造后的土地集體所有制,實現了集體土地的社會保障功能與生產要素功能的分離,在“新生”的集體土地之上,我們完全可以以效率為原則,創設物權性質的農地使用權,這有利于土地流動和農業適度規模經營的發展。
3促進農村土地產權股份制改革的對策
在中國農村建立現代土地制度,必須堅持因地制宜、一切從實際出發的方針。建立現代土地制度要有一個歷史過程,我們還要堅持循序漸進的原則,尊重民心民意,尊重群眾的創造,不斷深化配套完善農村。
3.1慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題,這直接決定了農民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍,在社區集體組織內部按人口來界定和分配土地股份權,以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益。按照這種方法可以解決農村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題,新增的人口如果沒有承包到土地的情況下,可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活;而在并不解除農戶的土地承包合同的基礎上,去世的農村人口不再參加土地股權的分配,從而保證農村土地制度穩定性和收益分配的公平性。
3.2明晰土地產權關系,明確土地產權主體。以《憲法》和《土地管理法》為依據,將“集體”界定為鄉(鎮)、村和村民小組三級,保證集體享有土地的所有權,明確集體的法律地位,保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權,并在集體與農民之間建立新的契約關系——土地承包關系,所有權與經營權相分離,進一步明確集體委托與農民的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式,將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托關系,并通過合同的形式明確權責,得到法律的保護。通過合同關系,將農村集體與農民的關系定格為市場的關系,以便更好適應以競爭為基礎的市場經濟環境。
3.3保護農村耕地,限制農業用地的用途,保證農業的持續、穩定、健康發展。股權化以后的農村農業用地原則上應以農業生產、開發為主。農地轉為非農用地的,必須由國務院統一規劃、批準,以確保農村土地的合理、合法用途。國家應不斷完善土地政策,通過修改《土地法》和《土地承包法》等,對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊,禁止城市房地產開發商進入農村圈地,建立對地方各級政府的監督體制,確保地方政府嚴格、有效執行國家的措施,杜絕基層機構腐敗現象的滋生。
3.4促使土地產權的價格化,建立現有農業土地產權的價格市場,引入土地價格的評估機制,通過市場競爭科學地確定農村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎,無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調資本本位,符合土地市場發展的趨勢。因此,實現土地產權的價格化實質上是土地產權資本化,通過價格評估確定土地產權股份的劃分和流轉,決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環節中收益分配的問題。
關鍵詞：新農村建設 農民 生活質量
中圖分類號：F303 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2013）04-079-03
我國經濟社會發展長期以來采取二元結構模式，這是一種以犧牲農民利益為代價的模式，農民處于明顯的弱勢地位，不僅缺乏積極性和主動性，而且難以有效發揮其能動性和創造性。農民是新農村建設的主體，農民作為主體參與新農村建設決不僅僅是參加勞動或出席儀式，而是包括決策及選擇過程的介入、貢獻和努力、承諾和能力、對資源的利用和控制、能力建設、自我組織及自立、利益分享等方面的內容。因此，在建設社會主義新農村過程中，全面提高農民的生活質量對解決“三農”問題具有很重要的意義。
一、目前農民生活質量的主要表現
（一）農業的脆弱性
1.農民擁有土地規模相對教小。據有關資料統計，我國平均農戶的土地面積為0.5公頃左右，不足日本的1/4、歐盟的1/40、美國1/400。由于人多地少的現實原因，農民無法獲取規模經濟；從科技對農業的貢獻來看，因農民的總體科技素質低下，使得我國農業的脆弱性日漸明顯。
2.農業相關產業相對落后。由于歷史和現實原因，我國農業發展相對滯后，對其他產業的依存度低，所以造成農業相關的產業發展也相對落后。尤其是我國的農資生產和農產品加工等部門發展與國外仍存在較大差距。
3.農業的現代化水平低?，F代農業是建立在多門學科基礎之上的知識密集型產業，目前美國、德國等發達國家已建立起了現代化農業，而我國尚處于現代農業初級階段，屬于典型的有發展前景的幼稚產業。
（二）農民在市場中競爭力不強
1.市場主體意識差。我國農業采取以一家一戶為基本生產單位的分散經營模式，其主要特點仍然是自給自足。絕大部分農民還沒有真正成為市場主體，只是農產品的生產供給者，而不參與到農產品的加工、銷售環節，農產品的增值空間太小，農業整體收入水平低。同時在分散條件下，農民不能有效規避農業市場風險，無法獨自承擔由市場風險帶來的經濟責任。因此作為農業生產者不會成為合格的市場主體。
2.農業風險巨大。我國農業受天氣等自然條件影響較大，同時農產品具有生產周期長、易腐蝕、難儲存等特性，使得農產品市場風險進一步加大。由于農產品主要在于滿足人們的飲食需要，使得農產品的收入彈性和價格彈性都比較低，一是容易導致農產品價格波動較大；二是導致農業收益在國民經濟中的比重低于其他產業。
3.市場信息不對稱。由于科學技術在農業中普及滯后，農民獲取信息的渠道有限，據有關資料統計，互聯網上的農業數據庫信息資源數量少、容量不高，實際能夠利用的信息量不足10%。另外農產品信息市場發育不成熟，信息被扭曲甚至失真的現象經常發生，從而造成農業生產及農產品銷售等方面具有很大局限性和盲目性，市場上坑農害農的事件時有發生，嚴重損害了廣大農民群眾的利益。
4.專業合作化程度較低。目前，盡管我國農業專業化組織有了快速發展，并且在某些領域具有相當大的規模，但許多情況下，這些專業化組織與農戶之間仍是簡單的買賣關系，雙方合作很不穩定，不能共擔市場風險。同時農民缺乏談判和討價還價技巧和經驗，因此弱勢農民處于被動的、受支配的地位，尤其對農產品增值利潤方面，農民缺少發言權。農業專業化組織作為市場主體，片面追求利潤最大化，如果在農產品旺銷時，盡量壓低收購價；如果在農產品滯銷時，當遭受了經濟損失時，那他們就會把大部分市場風險轉嫁到農民身上，減少他們自己的損失。這不僅使農民收入提高有限，而且傷害了農民利益。
（三）農民失地維權難
主要表現在三方面：一是土地使用權被剝奪。城市不斷擴大規模和城鄉一體化水平的提升，農民的耕地面積在不斷減少。據有關部門統計，近些年，全國每年建設用地有近20萬hm2，每年近300萬的農民失去土地。二是農民就業困難。目前情況看，農民失去賴以生存土地后，由于文化素質偏低，缺乏生產和生活技能，多數農民只有靠外出打工維持生活，在城市失業人員大量存在的前提下，農民工就業還是比較困難，因此農民喪失土地意味著其喪失就業。三是基本生活難以保障。隨著企業用工制度的市場化，政府對失地農民的就業安置調控難度更大，然而失地農民的生活僅靠政府救濟遠遠不行，只有開辟新的就業渠道，失地農民得到相應的就業安置，農民的基本生活才能得到有效保障。
（四）農村社會保障機制不完善
目前我國除少數經濟發達地區靠村民自籌資金實施福利式的社會保障外，大部分地區的農村社會保障嚴重缺失。社會養老保險開始于20世紀90年代初，在經歷了試點、全面推廣后，現已總體覆蓋了絕大多數農村地區，由于起步晚且保額低，遠遠不能滿足農民的實際需求。農村的最低生活保障制度在全國各地發展參差不齊，其中北京、浙江、廣東等經濟發達的省份已經全面實行，其他省份還沒有完全鋪開。與城鎮居民的社會保險制度對比，我國農村的養老保險、失業保障、醫療保險和大病醫療統籌等遠未達到所預期的社會保障功能。目前，我國正在實行的農村新型合作醫療制度面臨著籌資水平低、層次低、范圍小、覆蓋面窄、保障能力低等諸多難題。因此，農村社會保障制度總體上還難以擺脫社會化程度低和保障功能差等弊端。
二、目前農民生活質量問題的根源
（一）二元戶籍制度
我國自建國以來一直以農業和非農業戶口為標準把公民分成農村居民和城鎮居民，農民最關鍵的標志是擁有農業戶口。在二元戶籍制度下，農村居民和城鎮居民在教育、衛生醫療及社會保障方面存在很大差別，在某種程度上限制了農民的自由遷徙，大量農村剩余勞動力就業轉移困難重重。另外從勞動法規定上看，在中國境內的國家機關、事業組織、社會團體、企業、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者適用勞動法，而把農業排除在外。
（二）農業市場發育不完善
主要表現三個方面：一是農業市場監管不力及農產品信息的滯后與失真使農民利益屢受侵害，假種子、假農藥及假化肥事件時常發生，農民經濟損失慘重。二是農村合作組織發展緩慢，并且許多組織并不能有效維護多數農民利益，使得農民在與龍頭企業的交易談判中處于弱勢地位。三是地方保護主義嚴重，經常出現地區分割、條塊分割現象，給農副產品的流通帶來很大困難。
（三）農村土地征用補償制度缺失
依據現行的《土地管理法》第47條規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”。假設最高畝產值按2000元計算，按最高10倍補償，失地農民最多也只能拿到20000元補償費，這筆收入不抵多數農戶一年支出（生活、子女教育、人情世故往來及醫療等）。由于土地產值和種植結構的不同、地區差異和土地增值的不同，難以滿足農民的合理要求。所以政府在征用土地時，經常發生農民阻攔與上訪事件。另外政府在征地后時常改變用途，關于公益性用地和經營性用地劃定不清，局部地區出現濫征亂占耕地現象，嚴重侵害農民的合法利益。
（四）農村社保制度存在許多不足
中國農村長期以來實行一家一戶的養老保障模式，但隨著國家計劃生育政策普遍深入人心、土地面積的不斷減少和各種生態保護政策的實施，農業在三個產業中的比重在逐年下降，土地的保障功能逐漸被弱化，有許多農村剩余勞動力轉移到非農產業，農村的養老模式受到嚴重挑戰。目前盡管實行新型農村養老保險體制，但農民基本生產和生活條件脆弱，缺乏安全保障，不僅處于傳統的社會生活風險之中，而且應臨新的難題。農村養老保險制度不僅需要量的擴大，增加社會覆蓋面和養老金數額，而且也需要質的提高，完善社會保障體系服務水平。逐步與城鎮醫療、養老等社保制度接軌，切實解決農民這一龐大群體的后顧之憂。
三、提高農民生活質量的對策
（一）改革現有的戶籍制度
從我國國情和農村未來發展趨勢出發，重新定位現有的戶籍制度，取消農業戶口與非農戶口，讓戶籍只具有證明公民身份和提供人口數據等職能。按照城鄉一體化、逐步推進的原則改革現行的戶籍制度。同時，對進城務工農民在享受城市政策上視同城鎮居民待遇，使農民能夠體會到城市主人的感覺。通過戶籍制度的改革和創新，有利于實現農村人口向非農轉移與居住地變遷。
（二）完善農業保護制度
主要從兩方面入手：一是提高財政支農業的力度，創新財政支農機制，不斷加大財政支農資金的投入；調整財政支農的結構，加大農業科技創新及推廣、農業科研及農業生產基礎設施建設等領域的資金投入比例，提高科技對農業的貢獻率和農業高級要素稟賦的程度。二是深化糧食流通和農村金融等體制的改革和創新，充分利用世貿規則加強農業保護，提高對農業基礎性地位的認識，并為農業的健康發展提供制度保障和有力技術支撐。
（三）構建有序的農業市場體系
1.完善農業市場相關的法律制度。一是確保農民合同訂立、合同履行、場地使用、領取證照及獲得信貸資金等方面與其他市場主體的平等地位，有權成為政府采購供應商，有權享受稅收優惠政策，有權與其他市場主體均平等地參與競爭。二是完善農資市場及農產品質量監管方面的法律制度，一方面為減少乃至杜絕坑農害農等不良現象的發生，同時確保農產品的質量安全，維護農業健康有序生產。
2.廣泛建立農民專業合作經濟組織、農業協會。通過建立農業合作組織，將分散的農民組成一個有力的組織，解決小生產與大市場的矛盾，增強弱勢群體的力量，分散農業市場風險，提高農民抗風險的能力。
3.培育農產品深加工中的龍頭企業。一是嚴格市場準入，對從事農產品加工、銷售的企業要嚴格審查其資質、資信等情況，保證企業良性運作。二是加強過程監管，質檢、工商、稅務等部門強化對龍頭企業的過程管理，確保企業合法經營。三是提高政府對龍頭企業的服務水平，為企業創造良好的外部經營環境。
（四）改革農村土地補償制度
1.修訂相關法律制度。嚴格規范征用農村土地的用途、范圍、分類補償標準、法定程序以及承擔的法律責任；明確規定農村土地征用主體與被征地農民享有的權利及應承擔的義務。明確界定經營用地和公益用地，限制經營用的范圍，優先確保公共設施建設和公用事業上用地。尤其是加大對農民直接補償標準，確保失地農民的基本生活得到可靠保障。
2.建立合理的利益分配機制。一是創新和執行聽證會制度，形成農民、集體、征地單位及政府共同參與機制，特別要加大農民的參與比例，使被征地農民享有更多的知情權和參與權。二是分類建立土地補償機制，沒有明確承包主體的土地補償費歸集體所有，由集體全體農民協商使用；已明確承包主體的土地補償費全部歸承包主體所有，用于基本生活或就業轉移安置，特別是各級政府和村委會不得截留或挪用。三是依據不同地區、不同的土地收益、和市場供求關系來確定被征用土地的價格，有效保障農民的財產權利。
（五）創新農村社保制度
1.創新農村養老保險制度。隨著失地農民的不斷增多和農民對計劃生育政策認識的改變，家庭農村養老問題日益突出，根據目前國情，創新現有的養老保險制度，探索一條適合農村實際養老制度，尤其要發揮政府主導優勢，建立以社區養老為主，家庭養老和社會養老相結合的養老模式。
2.創新農村合作醫療制度。盡管全國普遍實行了農村合作醫療，多數農民享受到醫療優惠待遇，但仍然存在許多問題。完善目前的政府、集體和個人資金籌集制度；大力推進縣、鄉、村三級衛生硬件和軟件建設，提高醫療服務水平，滿足不同層次的醫療需求；大力加強醫療衛生人員的培養，推進鄉村醫生醫療技術培訓，努力提高醫療技術人員的業務素質。
3.創新農村最低生活保障制度。對目前領低保的人員進行分類，如果是有勞動努力的，要通過創造就業崗位使其脫貧；如果是無勞動能力的，可以參照城市最低生活標準進行補助。通過政府財政負擔為主、社會捐助相結合的方式籌集低保資金。按照低標準廣覆蓋的原則，建立以缺乏勞動能力造成生活困難的家庭、無勞動能力和無生活來源的孤、寡、獨人員為對象的農村最低生活保障制度。
4.創新農村社會福利制度。興建各種農村文化娛樂設施；搞好農村自來水、供電、道路及通信等工程建設。創立公益性崗位，優先安置殘疾人等弱勢群體就業；積極推動農民實用技術教育。
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一、加強農村法治文化建設已成為當前的緊迫課題
法治文化是法治建設的根本內驅力。當前，在我國加強法治文化建設，不僅具有重大的理論價值，更具有重大的現實意義。
（一）加強農村法治文化建設是建設社會主義法治國家的必然要求。黨的十六大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的偉大戰略目標。十多年來，我國在法治建設進程中取得了巨大成就。但是，也毋庸諱言，在農村現實生活中仍存在大量與法治社會相悖的現象，侵害農民合法權益的事情還時有發生。究其原因是多方面的，但沒有在全社會建立起深入人心的法治文化，則是最深層的、最根本的原因。可以說，離開了法治文化，一個國家的法治建設就成了無源之水、無本之木。我國是一個農業大國，13億人民有9億生活在農村，要加快依法治國進程，推進農村基層民主法治，加強農村法治文化建設已成為當務之急。
（二）加強農村法治文化建設是基于揚棄中國傳統法律文化的現實需要。
產生于小農經濟基礎上的中國傳統法律文化，從根本上來說是“人治”文化，是與現代法治觀念相悖的。中國傳統法律文化的主要特點是：重禮輕法，重德輕刑；“人治”高于“法治”；重刑輕民，重義務，輕權利等等。這些傳統法律思想直到今天仍然具有強大的影響力，仍然在阻礙著我國法治的現代化進程，特別對農村基層民主法治建設產生著阻礙作用。要消除傳統法律文化的不良影響，就必須對中國傳統法律文化進行揚棄，并借鑒國外現代法治經驗和整個人類文明成果，努力建設有中國特色的農村法治文化。
（三）加強農村法治文化建設是構建社會主義和諧社會的根本要求。
和諧社會，從本質上來說必然是法治社會,離開了法治的保障，和諧社會就不可能實現。農村法治文化作為和諧文化的組成部分，是和諧社會的重要基礎和內容。首先，法治文化與和諧社會的目標具有一致性。法律是一種行為規范，其價值和目的就在于裁判世間糾紛、懲罰違法犯罪、維護公平正義。和諧社會追求的也是矛盾、沖突得到有效化解，使社會歸于和平與安寧，所以兩者在目標上具有根本的一致性。其次，法治文化是和諧社會建設的推動力。法治文化有助于社會民主法治、公平正義的實現，有助于營造誠信友愛的社會氛圍，有助于保障充滿活力的新農村建設，有助于建立人與自然的和諧關系。
二、當前農村法治文化建設的現狀
多年來，農村基層經過持續深入開展普法教育，法治觀念逐漸深入人心，運用法律手段解決矛盾紛爭，維護自身合法權益，正在成為更多農民的首選，農村的法治水平正在向建設較高層次現代法治文化的方向提升。但當前農村有的地方，受自然經濟長期形成的傳統觀念影響，法治文化的建設還相對滯后，農民的法治觀念依然比較淡漠，法律在調整和化解社會矛盾、維護公民合法權益方面還未能充分發揮應有的作用，社會法治化的程度不高，在一定程度上制約了農村經濟和社會事業的發展。
當前，阻礙農村民主法治進程、影響現代法治文化建設的因素主要有：
（一）長期人治歷史造成了人們畏法息訟的心理和行為習慣。
由于我國傳統人治理念的根深蒂固，農村一些地區至今還缺乏現代商品社會所具有的那種民主政治的傳統，有一些農民的權利和平等競爭的意識比較淡漠，重傳統禮俗而輕法律規范。有的農民受封建社會“法即刑”觀念的影響，片面視法為懲罰的工具，視尋求司法訴訟為畏途，每遇糾紛和沖突，往往依憑“鄉下事鄉下了”的傳統，尋求“私了”或糾纏于行政解決的途徑，還不習慣也不善于通過法律途徑來維護自身的權益；有的基層干部在處理農村大量的復雜事務時，常漠視法律，依然習慣于用傳統的辦法息事寧人，一味以不擴大事態為目的，丟棄法治原則，法律調整社會關系的必要性和權威性尚未被人們所接受。
（二）落后的社會文化環境對法治文化建設產生消極影響。
農村地區的法治文化形態是整個社會文化形態的一個重要構成，兩者息息相關。作為鄉村文化活動中心的鄉鎮所在地，其社會文化環境對法治氛圍的影響十分明顯。局部農村地區由于經濟和社會文化事業發展相對滯后，造成鄉村文化生活貧乏蒼白。在一些社會文化環境較差的地方，文化設施還較為缺少，文化活動的品味不高，有的地方賭風盛行，迷信成風，不健康的書刊、音像泛濫，并處于無人過問的狀態，因而嚴重地毒害了社會空氣，戕害了青少年的心靈，導致有的青少年因此走上違法犯罪的道路。
（三）少數地方政府的隨意行為造成農民對法律信仰的缺失。
有的農村地區，由于農民傳統上對地方行政長官的尊從，使得鄉鎮區域常常是作為一個相對獨立的社會區域而存在的，這就使得鄉鎮執法主體的行為對區域內法治文化的狀態發生重要影響。在一些社會文化欠發達、法治環境較差的地方，有的鄉鎮干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正確有效地行使行政權力，有的甚至以言代法，以權壓法，區域內依然是傳統的人治氛圍；有的公款吃喝成風，參與賭博成癖；有的受地方勢力、家族利益所左右，利用自己手中的權力想方設法謀取私利；甚至有的干部自身違法亂紀，貪污受賄。其負面效應所及，污染了一方的社會空氣，致使部分農民對法律的信仰難以養成，對法律正義的期待難有信心。
三、加快農村法治文化建設的對策
在推進社會主義新農村建設，實施城鄉一體化的實踐中，如何加強農村法治文化建設，以法律手段來規范、引導、保障農業和農村持續穩定協調發展，逐步把農村經濟、政治、文化和社會建設納入法治化軌道，這是一項宏大的社會系統工程，是當前新農村建設中亟待解決的一個重大課題。如何在新農村建設中同步加強農村法治文化建設，筆者認為可把以下幾方面作為工作的著力點：
（一）加強農村法治文化宣傳，營造依法辦事的社會氛圍。
“五五”普法規劃首次將農民列為普法的重點對象，為此要通過法制宣傳教育培育農民的現代法治意識，引導他們尊重法治的理念和價值取向，營造出崇尚法治的社會氛圍，使依法辦事成為人們思維和行為的自覺，使法律成為維護自身合法權益不可缺少的武器。法制宣傳教育所具有的增強公 民法治觀念、提高法律素質的功能，在推進法治的過程中正是承擔著法治文化建設的重要職能。隨著新農村建設的全面啟動，在城鄉一體化進程的加快，村鎮規劃的土地征用、基礎設施建設的招標投標、城鄉流通體系有序構建、農民工權益的切實保障、社會治安的和諧穩定等，都與法律法規息息相關。因此，在開展“法律六進”活動中，要有效地整合社會資源，構建農村“大普法”的格局，結合當地農村的特色和實際，以“關注民生，普法惠農”為主題，開展形式多梓、豐富多彩的農村普法活動，把法律真正交給農民，使農民了解法律，使法律的公平正義原則深入人心，使法律能夠在廣大農村扎根開花。在普法過程中，首先要滿足人的全面自由發展的要求，從“以人為本”的人文精神出發，樹立人文的普法理念，從法律對農民的思維、道德、生產和生活方式的影響入手，通過法治文化的傳播提高農民的法律文化素質，從而形成一種依法辦事、循法而動的行為定勢。要以村級“兩委會”成員、黨員、村民代表為重點，有計劃分步驟地進行，注重選擇農民身邊需要的法律，開展普法互動活動，讓農民從被動接受向主動關注轉變，把事關農民切實利益的《合同法》、《婚姻法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》、《農業法》、《村民委員會組織法》等法律法規的宣傳擺在突出位置。要利用村級服務中心的農民法制學校、法律圖書角、法制宣傳欄、新聞媒體、法制文藝等平臺，大力宣傳傳統法律文化中的優秀成分，并使之與現代法治精神相融合，逐步形成具有中國特色的農村法治文化，讓農民對普法宣傳效果看得見、摸的著、記得住，并從中嘗到甜頭，得到“實惠”。
（二）完善農村民主制度，構筑安定有序的法治屏障。
要以貫徹實施新修訂的《村民委員會組織法》為契機，深化民主法治村（社區）創建，強化村民自治，實現從“人治”向“法治”、“制治”的轉變。要切實保障廣大農民群眾依法享有的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等民利，扎實推進村級事務公開和財務公開，讓廣大農民真正成為農村社會管理的主人，成為民主制度的直接受益者，切實體現“以人為本”，從而不斷促進廣大農民群眾民主意識、法治意識的提高，實現農村社會的穩定與進步。做到“民選干部為人民、民選干部受監督”，同時要求村干部主動帶頭守法，使村級決策管理和財務活動真正走上規范化、制度化、公開化的軌道，還政于民，對村民負責，受村民監督。
（三）加強道德文化建設，構建和諧農村的精神支撐。
構建和諧法治新農村，推進城鄉一體化進程，不僅要從法律制度上維護社會穩定、保障社會的公平正義，還要提供教育和引導，從道德文化上營造諒解寬容的和諧意識，提供和氣、和睦、和諧的精神支撐，為法治和諧農村奠定廣泛的群眾基礎和堅實的社會基礎，形成社會進步的凝聚力。要建立起以法律為核心的農村新道德體系，推動法律與道德走向統一。要強化《公民道德建設實施綱要》和“八榮八恥”及新農村建設20字方針的宣傳教育，同時，還要依靠廣大農民群眾在農村開展禁毒、禁賭等專項斗爭，消除“黃賭毒”等社會丑惡現象，取締非法宗教活動和封建迷信活動，以凈化農村社會環境，促進農村形成學法律、講道德、樹新風的文化氛圍。
（四）加強涉農執法力度，打造依法行政的法治環境。
加強對農民的司法保護，依法切實維護農民的人身權利、財產權利。為此要合理設置基層公安派出所、司法所、法庭等機構，降低農民的訴訟成本。要建立高素質的農村司法隊伍和涉農執法隊伍，保證其獨立、公正，依法行使職權。要堅決打擊各種坑農、害農的犯罪活動。加強執法力度，嚴厲打擊制售假種子、假化肥、假農藥和非法吸收農民存款、集資詐騙、賭博等犯罪活動。要落實村“兩委會”干部職務犯罪預防。建立健全村組干部監督制度，推動村務財務公開。要落實農民群眾工作，妥善解決農民群眾反映的非訴類問題。強化執法監督，完備執法監督機制，嚴肅糾正和查處各種執法不嚴、執法違法行為，定期對執法、司法情況進行監督檢查，保證法律法規的正確有效實施，樹立法律的權威。
中國有上億農民工。對他們的政策管理、權利保護與援助服務已成為目前政府與學術界高度重視的領域。農民工被認為是農村社區中比較優秀的一群，他們年輕、文化程度較高、具有探索精神等。在此情形下，即使他們在城市的權利得不到保護、沒有享受與城市居民相同的待遇，也很少有人將他們與“貧困”二字掛鉤。所以，雖然政府扶貧機構已經將勞務（農民工）輸出作為重要的反貧困手段之一，并對其進行管理、培訓、服務，但只是將其作為一種消減農村貧困（或說輸出地貧困）的手段。而學術界在討論城鄉二元結構的同時，將重點放到農民工的“國民待遇”、農民工與城市居民的不平等上，倡導“消除制度屏障”、“將農民工變為城市居民從而加快城市化進程”，卻很少將他們放到貧困語境中加以論述。
一、將“農民工”與“貧困”相分離的的歷史背景
第一，改革開放以后，我國實行了一系列反貧困政策，但其目標主要指向農村貧困，即“老、少、邊、窮”地區的貧困。上世紀90年代中期以后，國企改革使得城市中出現了大量的下崗失業人員，構成了城市中生活困難人群的主體。但農民工群體顯然不在這兩種貧困所包含的范圍之內。
第二，長期以來，我們過多地、不恰當地強調農民工流動的負面效應，如盲目流動、違法犯罪、搶城市人的“飯碗”、影響農業生產等，從而要對他們進行控制、規范、管理。在這種情況下，對他們生活狀況的關注很難提到日程上。
第三，學界對貧困的理解多停留在經濟層面上，如收入水平（設定貧困線）或在收入之外的物質層面上（住房、消費、公共服務等）。物質意義上的貧困難以理解農民工的貧困狀態：如果按500元/月來計算的話，一位農民工一年的總收入為6000元，遠遠高于農村貧困線625元/年的標準，也不低于絕大多數城市最低生活保障線的標準。
第四，國內一些研究也開始強調非物質方面的貧困，其中最突出的是對人力資源方面貧困的強調，如健康狀況、教育程度等。這種看待貧困的方式非常重要，但似乎也難以解釋為什么農民中的“優秀群體”———農民工是貧困的。實際上，這種理解貧困的方式與從經濟意義上來理解貧困有一個最大的共同點，那就是強調單個個體的資源占有量。這是一種靜態的“貧困觀”。克服這種靜態貧困觀的通常方法是引入“相對貧困”概念，但這又會將對“貧困”的討論擴展到“不平等”、“不公平”、“相對剝奪”、“社會分層”，從而使得“貧困”成為邊緣性或依附性的概念。顯然，這是目前對農民工的論述沒有或不愿采取“貧困”概念的主要原因之一。
二、應將“貧困”概念引入對農民工的政策框架和相關研究領域
1995年哥本哈根社會發展世界峰會上，消除貧困被列為大會宣言的主要內容之一。在大會報告中，貧困不僅僅被看作各種資源的缺乏，而且“社會岐視與社會排斥”也被作為貧困的重要內容之一。如果從滿足人的需要出發，那么該報告對“貧困”的理解更為全面，因為人的需求不僅包括物質方面，而且還包括能力方面（自我實現）和社會方面。如果從這個角度去理解農民工的貧困，就自然得多：正是因為農民工離開農村到了城市，才使其產生了社會方面的需求；正是因為農民工離開了農業，才使他們有了能力方面的需求（如技能培訓）。當這些新的需求得不到滿足時，農民工就可能處于貧困狀態。或者說，流動使得農民工的需求得不到滿足，當這種不滿足影響到他們參與正常的社會生活時，他們就處于貧困狀態。這種理解農民工貧困的方式有兩個主要特點：一是不僅將農民工的物質與能力資源的擁有作為衡量貧困的標準之一，而且還將農民工受到的社會歧視與排斥也作為貧困的表現，即由此而帶來的參與正常的社會、經濟、文化生活的需求得不到滿足。二是這種理解貧困的方式是動態的。因為其不僅關注農民工目前的貧困狀態，而且指出正是“流動”這個外部變量使得農民工落入一個貧困化的動態過程。因此，意識到農民工的貧困狀態，將會使得全社會在農民工的政策理念上進行重要調整，而這些調整對我國整體經濟社會發展都具有重要意義。
第一，制定滿足農民工實際需要的社會政策。在強調城鄉二元結構、農民工的國民待遇的討論中，將消除農民工與城市居民間制度性不平等作為核心內容。這固然重要，但它沒有看到農民工與城市居民相比，是一個弱勢群體。這種政策效果可能只會使得農民工群體中的少數精英得益，而大多數農民工只會在所謂的平等競爭中繼續保持其“邊緣地位”。但將農民工視為貧困群體的社會政策，將會看到農民工在教育、技能、就業與社會資源等方面的差距，從而一方面提供適合于農民工需求的公共服務，另一方面將努力改變其貧困狀態，如進行能力建設（如培訓、咨詢等）、增加社會資源（如號召社會援助、鼓勵服務農民工的組織等）。
第二，制定積極的反貧困策略。改革開放以來，我國的農村扶貧工作取得了巨大的進展。貧困人口從1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人，僅占農村總人口的3%左右。在農村開發扶貧實踐中，我們積累了豐富的經驗，例如開發式扶貧、參與式扶貧、科技教育扶貧、信貸扶貧、動員社會資源扶貧、重視特殊群體（如女性、少數民族等）的扶貧，等等。如果借鑒這些扶貧經驗，將農民工當作貧困群體來扶持，不僅填補了目前僅注意農村與城市居民貧困的政策空檔，使扶貧成為一個包容性的政策，而且有利于多形式、多角度地為農民工提供服務。例如，關注農民工中的女性或少數民族群體，對農民工進行信貸扶持，廣泛動員社會資源等。版權所有
第三，積極穩妥地推進城市化進程。如果將農民工看作貧困群體，從收入、能力與社會關系三個方面制定出測量農民工貧困的貧困標準，我們就會意識到，在推進城市化的過程中的同時，還要避免大量增加城市貧困人口，否則這種城市化就是不健康、不和諧的，甚至會重蹈其他發展中國家的“過度城市化”、“城市病”的覆轍。從這種角度來看，我們應該積極穩妥地推進城市化進程，也就是在避免大量增加城市貧困人口的前提下，充分考慮、顧慮到地區差別、經濟水平差別、文化差別，因地制宜地推動城市化，從而使得新增城市人口能夠實現就業，有一定的收入和基本的保障，有社會支持網絡和對城市的認同感。
主要目的是貫徹落實近期召開的全國、省以及市第二次農業普查領導小組會議精神，明確農業普查的意義、任務和要求，研究部署下一階段農業普查的各項工作。剛才，局長匯報了農業普查前期工作情況，副局長就農業普查領導小組成員單位的職責分工作了說明。下面，我再結合實際，強調三點意見：
一、統一思想，充分認識第二次農業普查工作的重要意義
第二次全國農業普查，是在黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的大背景下，所進行的一項大規模的“三農”基本情況調查。這次普查恰逢實施“十一五”規劃和建設社會主義新農村的起步階段，是一項事關全局、意義重大、任務艱巨的基礎性工作，更是各級政府統一部署的一項硬任務，做好這次普查工作意義十分重大，具體體現在如下方面：
1、搞好農業普查是我們準確把握市情的需要。這次普查不單純是一次農業產業普查，而是一次囊括“三農”問題的全面調查登記，涵蓋了農業、農村、農民問題的各個方面。我們要通過這次普查，把“三農”的家底徹底摸清。年第一次全國農業普查之后，農業和農村經濟發展進入了一個嶄新的階段，年來，農村經濟、農民生活和農業生產情況發生了巨大變化，全市農業產業化扎實推進，農產品市場體系不斷完善，農業農村社會化服務體系進一步健全，龍頭企業、專業協會、專業大戶等不斷涌現。同時，伴隨著工業化、城鎮化的推進，農村勞動力等生產要素加速流動轉移，農村的社會經濟結構發生了重大變化。但變化程度如何、怎么變，發展優勢在哪里，城鄉差距在哪里，城鄉怎么協調發展等等，憑我們現在手中掌握的一些數據是遠遠不夠的。和省內其他縣市一樣，最落后的地方在農村，最弱勢的群體是農民，最不穩定的產業是農業。對這些情況，迫切需要我們做出客觀準確的判斷，迫切需要我們開展第二次農業普查，及時摸清“三農”發展變化和底數，從而準確把握市情，尤其是“三農”的實情。原來有的一些抽樣數據，畢竟是點上的情況，整體的情況還不夠全面。本次農業普查就是要對 個行政村萬農戶及全部農業生產經營單位（企業）和農、林、牧、漁場進行全面普查，摸清“三農”的底數，深刻認識“三農”現狀，準確把握農業農村發展規律和主要特點。
2、搞好農業普查是實現“躋身全國兩百強、打造實力”目標的需要。黨的十六大提出要在本世紀頭二十年，集中力量全面建設小康社會，十六屆五中全會進一步提出建設社會主義新農村的重大歷史任務。在年初的農村工作會議上也提出要加快推進新農村建設，“躋身全國兩百強、打造實力”。但我們現有的常規統計報表和抽樣調查都不能滿足全面監測新農村建設進程的需要。這次農業普查的內容就是在深入研究新農村建設需要的基礎上確立的。全面建設小康社會的重點在農村，難點在農村，最繁重、最艱巨的任務也在農村。就而言，全市現有萬人，其中萬人為農業人口，占總人口的 。雖然，近年來農村經濟發展較快，但與中央提出的新農村建設字目標還有很大差距。像農村建設規劃、農村環境保護等方面都存在很多不足之處。搞好這次農業普查，能夠充分了解和掌握農村現狀的基本數據，便于評估農村小康建設進程，發現新農村建設中存在的問題，這既是適應新農村建設的需要，也是全面推進農村經濟社會大發展的基礎工程。
3、搞好農業普查是深化農村改革，全面制定和落實“三農”政策的需要。近年來，黨和政府出臺了一系列惠農政策。這些政策效果如何？需不需要進一步加以完善？等等問題都需要通過普查予以回答。要重視農村社會，關注農民生活，支持農業發展，就要研究制定好相關政策措施，就必須以全面了解民情、正確判斷實情、準確掌握農情為基礎，就需要我們查清農業、農村和農民的發展變化情況，準確掌握農業生產要素、農業資源以及農民生活狀況。搞好農業普查，對編制好“十一五”規劃中涉及的農業農村工作、土地利用、農民增收等具體規劃，以及科學制定“三農”政策都具有十分重要的現實意義。
因此，這次農業普查是一次涉及“三農”的普查，是為了適應全面建設社會主義新農村新形勢的需要，為正確制定經濟社會發展規劃提供更加科學、更加翔實、更加全面的基礎性數據。各級各部門都要高度重視，切實把這項工作作為當前建設新農村、實現“躋身全國兩百強、打造實力”目標過程中的一項重要基礎工作，納入議事日程，切實抓緊抓實抓好。
二、明確要求，正確把握農業普查工作重點
這次農業普查的總體要求是：認真貫徹黨的十六大和十六屆五中全會、市委十一屆十二次全會精神，全面落實科學發展觀，依靠法制、依靠科學、依靠群眾，查清農業、農村和農民的基本情況，確保普查結果真實可靠，為實現“躋身全國兩百強、打造實力”目標、扎實推進新農村建設提供決策依據。這次農業普查，重點要完成以下六項工作：
1、查清從事第一產業活動單位和達到一定規模農戶的生產經營情況，為發展農村經濟服務。包括生產規模、投資、雇工、產出及產品銷售方面的情況，進一步摸清農業資源狀況，為市委、市政府制定切合實際的農村經濟政策、發展農村經濟服務。
2、查清農戶家庭、人口特征與生活質量，為提高農民生活水平服務。包括農村住戶家庭的基本情況、家庭成員、收入、居住環境、住房條件和生活設施、糧食安全等信息，以及農村道路、電信、電力情況，農村居民耐用消費品、飲用水、衛生條件等。既反映農民生產生活實際，也反映農村公共事業發展狀況，為市委、市政府科學決策，進一步提高農民生活水平提供可靠依據。
3、查清農村居民遷移、農村勞動力資源與就業狀況，為提高農村勞動力素質、促進農村勞動力轉移服務。包括農村居民及勞動力遷移的規模、速度和去向，農村勞動力的文化素質、農村勞動力和外出務工勞動力所從事的行業、時間、職業、地點，以及地區類型、農村勞動力的充分就業率與閑暇時間等一系列信息。為“十一五”期間深入實施“萬名農民素質工程”，加大教育培訓力度，逐步使廣大農民成為有文化、懂技術、會經營的新型農民，提供全面的基礎資料。
4、查清鄉鎮（街道）、村及社區環境情況，為加快小城鎮建設、提高城市化水平服務。包括建制鎮吸納的人口、企業個數和從業人員等情況，以及鎮區基礎設施等方面的內容。從實際來看，自年起全面實施的“十村示范、百村整治”工程、鄉村康莊工程等，給農村面貌帶來深刻的變化。十一五期間，我們要繼續在鄉鎮行政區劃調整的基礎上，完善村鎮布局規劃和村莊建設規劃，以村莊整治為突破口，努力改善農村生產生活條件和村容村貌，逐步把傳統村莊建設成為布局合理、環境整潔、設施完善、服務配套、生活舒適、管理民主的農村新社區。
5、查清農業和農村固定資產投資情況，為加快農村基礎設施建設服務。包括農戶家庭投資規模和鄉村集體投資、農戶的固定資產購買情況、重點農戶的生產經營投資和鄉村集體投資情況，為加快農田水利和農村基礎設施建設，更好地建設新農村服務。
6、查清農業土地利用狀況，為合理利用土地、提高土地利用效益服務。包括農業用地的規模與分類，不同類別的農業用地面積，以及新形勢下農戶的土地經營規模與流轉、農業用地之間的轉換等情況。土地資源狀況尤其是耕地面積底數如何，是事關全局和長遠發展的基礎性數據，這次普查一項很重要的任務就是要摸清情況。國土、統計部門要密切配合，充分利用土地詳查和土地變動調查資料，進行必要的核查，確保圓滿完成這項任務。
三、加強領導，保質保量做好農業普查各項準備工作
第二次全國農業普查是一項社會系統工程。從普查對象的數量及其分布地域范圍看，比即將結束的第一次全國經濟普查的工作量還要大，但時間上從現在起到正式展開普查工作，只有個多月準備?？芍^時間緊，任務重。各級各部門要按照“全市統一領導、部門分工協作、地方分級負責、各方共同參與”原則，周密部署，精心安排，集中人力、物力抓緊做好各項準備工作，特別是在關鍵時段，要組織好、落實好，為高質量完成本次普查任務，拿出真實可信的普查數據打下扎實基礎。
1、加強組織領導，確保機構人員到位。要組織強有力的農業普查領導班子及其辦事機構。目前，市、鄉兩級普查領導小組已組建完畢，市本級農普辦已建好內設機構，村一級需要抓緊啟動，特別是各鄉鎮農普辦要按時間要求組建普查機構。各鄉鎮（街道）主要負責人是第一責任人，領導小組各成員單位負責人和鄉鎮（街道）分管農業普查工作的領導是直接責任人，要切實負起責任，多過問，多檢查，多督促，及時解決實際問題。各級農普辦要選調業務過硬、經驗豐富、作風嚴謹的干部充實普查隊伍，抓落實，抓進度，抓質量，確保高質量完成普查工作任務。
2、加強協調配合，形成工作合力。農業普查內容多、涉及面廣、任務重，離不開各級各部門的廣泛參與。作為普查工作的主要職能部門，市統計局從去年以來已經做了大量的前期準備工作，成效是明顯的。各成員單位要按照市里的部署要求和職責分工，負責做好相關工作。普查宣傳工作，由宣傳部門負責協調，新聞信息中心、廣電總臺負責具體落實；財政部門要抓緊落實普查經費；國土部門要及時提供土地資源狀況信息；市農普辦要加強業務指導；農業、林業、水利、人勞、國土等部門，要抽調身體好、素質高、業務精的同志，參加市農普辦日常工作，選派人員在市農普辦工作期間的工資、福利待遇由原單位負責；其他有關部門也要積極配合農業普查工作。要進行考核評比，對工作出色的部門，要進行獎勵；對不負責任、敷衍了事的部門，要嚴肅追究有關當事人的責任，哪個地方出了問題，影響了全市農業普查工作，就要追究哪個地方領導的責任。
3、加強資金保障，確保經費及時足額到位。按照國務院要求，這次普查經費由中央財政和地方財政共同負擔，逐級負責，并列入相應年度財政預算。由于本次農業普查調查對象多、工作量大，從國家和省兩級農業普查經費預算來看，要比經濟普查經費多三分之一左右，而且國家和省級普查預算在審批時都基本上是足額撥付。各鄉鎮（街道）要嚴格按照國務院關于分級負擔普查經費的要求，積極籌措落實普查經費。各級財政部門要根據工作需要審核經費預算，尤其是今年的所需經費要及時到位，確保這項工作正常啟動。同時要加強經費管理，專款專用，厲行節約，從嚴控制開支，做到少花錢多辦事。
4、加強人員培訓，建設一支高素質的普查隊伍。這次普查工作量大、專業性強，需要大量訓練有素的工作人員參與。因此，普查所需人員的選用和培訓，直接關系到本次普查工作的成敗。我們要充分發揮鄉、村干部的作用，選調符合條件的人員作為普查指導員和普查員；要嚴格把好普查培訓關，確保所有參加普查工作的人員都要經過嚴格的培訓。
5、加強宣傳動員，為普查工作營造良好氛圍。做好宣傳發動工作、爭取廣大農村干部群眾的支持是圓滿完成普查任務的重要前提。這次農業普查僅現場調查就需要近名工作人員參加，加上整個普查工作歷時年，各級各部門的各類宣傳、組織、試點、數據處理、后勤保障等，需要動員參與的工作人員就更多。因此，各級普查機構、宣傳部門和新聞單位要認真按照《關于做好第二次全國農業普查宣傳工作的通知》要求，充分利用宣傳載體，采取多種方式，廣泛、深入地開展宣傳活動，特別是在普查的關鍵階段，要加大宣傳力度，使廣大干部群眾了解普查、理解普查、支持普查，充分調動參與普查的積極性。
6、加強試點工作，為面上普查提供經驗。試點工作是整個普查工作的重要基礎性工作，是高質量完成普查任務的有效途徑。試點主要解決兩個問題：一是普查方案是否可行，普查表能否順利進行填報，需要做哪些改進和完善；二是采用什么樣的組織形式來進行普查，包括普查員的選調、培訓，政府的協調組織，具體的操作模式，數據質量的控制方法等。我們要選擇具有代表性的鄉鎮開展試點工作，從中發現問題，總結經驗，為高質量完成本次普查工作打下扎實基礎。
7、加強質量控制，保質保量完成普查工作。數據質量是普查工作的生命，確保數據的真實性、全面性，是普查工作的根本要求。為此，一方面要抓好農業普查登記，確保一次成功。要嚴格按照《統計法》的要求，如實填報普查數據，確?；A數據的真實可信。任何單位和個人都不得漏報、虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改普查資料，對違反統計法的行為將依法查處。另一方面要對人員培訓、調查摸底、現場登記、質量驗收、數據處理等各環節嚴格把關，使普查數據經得起群眾審視和實踐檢驗。市統計局、市農普辦要加強業務指導和檢查，及時掌握工作動態，確保所查數據既符合實際，又為社會各界所認可。
關鍵詞：集體土地；農民集體；法人內部關系；法人外部關系
中圖分類號：D923文獻標識碼：A文章編號：1003―0751(2012)03―0090―04
目前許多學者在主張農民集體法人具有集體土地所有權主體地位的同時，又認為對農民集體法人應當適用股份合作社或股份公司的法人制度，因而最終脫離了集體所有制的公有制范疇。筆者認為，對集體所有權的認識不能僅僅從“集體”二字出發來“望文生義”地解釋集體的范圍及其含義，集體所有制是部分勞動者共同占有生產資料的公有制形式之一，集體所有權中的“集體”并不是人的簡單集合體。集體土地所有權主體為什么應該采法人形式？農民集體法人與集體成員之間存在什么樣的內部關系，其與其他法人之間的外部關系又如何？要回答這些基本問題，必須立足于農村土地集體所有制的公有制性質進行探討。
一、集體土地所有權主體法人地位的確立1.農民集體非法人團體說與集體所有制存在根本沖突
關于集體土地所有權主體的法律地位，目前理論界有兩種基本觀點即非法人團體說和法人說，其中非法人團體說又有集合共有說、合有說和新型總有說三種觀點。集合共有強調數人平等、永不分割地對財產整體享有所有權①；合有是指數人平等、永不分割地對不動產整體享有所有權，若某合有人死亡，其權利便自然地添加于其他合有人。②集合共有與合有都有團體成員個人對團體財產整體享有所有權之意，都屬于對所有權的量的分割。傳統總有導源于日耳曼法，其將所有權之內容加以分割，屬于典型的質的分割所有。③我國公有制下的集體所有是一種新型總有制度，依此，集體成員對集體財產的使用、收益行使他物權層次上的權利，作為總有主體的一分子對集體財產享有受益權，其對總有財產的應有份額并不作具體劃分而永遠屬于潛在份額。④顯然，這種新型總有已經由傳統總有對所有權的質的分割演化為對所有權的量的分割。有學者認為我國農村土地集體所有制與集合共有、合有、傳統總有或者新型總有存在某些方面的相似性，因而主張對之進行改造，主張將農民集體塑造為相應的非法人團體，這在根本上是違背集體所有制的公有制性質的。所有制是通過所有權實現的，集體土地所有權作為集體所有制的實現形式是與個人所有權相對應的法律范疇，其主要特點是土地在集體成員內部的不可分性，違背這一點就不符合公有制的應有之意。
2.賦予農民集體法人地位體現了公有制的內在要求
集體土地所有權主體應該具有法人主體地位，這主要源于我國《憲法》的規定。我國《憲法》第六條規定集體所有制是社會主義公有制的重要方面，第10條規定了集體所有土地的范圍。由于公有意味著集體財產的不可分性，所以集體土地所有權只能是單獨的所有權，其權利主體必須具有法律上的人格，否則就無所謂公有。權利能力是由法律確認的享有權利、承擔義務的資格，是參加法律關系必須具備的前提條件。法人如同自然人一樣，需要具有權利能力來發揮社會作用，故應賦予其權利能力。⑤法人者乃非自然人而得為權利義務之主體者也⑥，從本質上講，只有法人才能真正擁有自己單獨的財產所有權，非法人團體沒有這種資格。行為能力是法律認可的、 法律關系主體通過自己的行為行使權利和履行義務的能力， 其基礎是行為人對自己的行為及后果具有識別能力，也就是具有法律所認可的意思能力。就農民集體的意思能力而言，農民集體無論是法人還是非法人團體，似乎都可以產生所謂的集體意思，但其間存在質的差別。農民集體如果是法人，其所生意思就表現為法人組織的整體意思；如果是非法人團體，其所生意思則表現為團體成員個人意思的集合。非法人團體是沒有自己的獨立意思的，如此就無法擁有自己獨立的人格，也無法擁有自己獨立的權利，其所涉及的財產所有權就只能屬于實質上的團體成員個人所有權，而不是集體公有權。只有法人才能真正擁有自己獨立的權利，并通過自己的行為去行使權利、積極維護自己的利益。集體土地所有權實踐與集體土地所有權主體法人地位的理論要求也是一致的。在我國目前的法律政策框架下，農民集體對其財產的擁有是具有獨立性的，司法實踐中農民集體以集體財產對外獨立承擔責任，這些符合法人的基本制度。由于非法人團體不能真正擁有財產權，沒有自己獨立的意思，也沒有自己獨立的行為，所以其就不能承擔獨立的責任，而只能由團體成員個人對外承擔無限連帶責任。
根據我國《物權法》第60條、《土地管理法》第10條和《土地承包法》第12條的有關規定，農民集體土地由農民集體經濟組織代表農民集體行使所有權，但農民集體經濟組織又由農地所有權主體――農民集體的成員所構成，并且實踐中農民集體經濟組織不僅“代表”農民集體行使了土地所有權等全部財產權利，也“代表”其承擔了全部集體義務。權利為主觀化的法律，法律為客觀化的權利。⑦根據權利與義務相一致的基本法律原則，法律上的農民集體只能是農民集體經濟組織，不應該人為地將二者區分為不同的主體。我國《民法通則》第73條規定“國家財產屬于全民所有”，對此應理解為：國家財產的所有權主體在法律上講并不是“全民”（從所有制關系上講是的），國家代表全民成為國家（全民）財產的所有權主體。⑧簡言之，全民所有即國家法人所有。同理，對于我國法律規定的農民集體土地由農民集體經濟組織代表農民集體行使所有權，應理解為農民集體所有即農民集體經濟組織法人所有。
3.對確立農民集體法人地位存在疑問完全多余
有學者認為，確立集體土地所有權主體的法人地位，容易發生法人試圖擺脫創設它的自然人的制約的法人專橫現象；在市場經濟條件下，如果出現資不抵債的情況而導致農民集體法人破產，還會導致農村社會動蕩。⑨事實上，不僅法人有可能專橫，非法人團體同樣存在團體代表人專橫的可能性，盡管由于欠缺法律上的獨立人格，非法人團體自身在客觀上難以專橫。法人專橫問題可以通過健全法人內部民主監督制度得到解決。以法人專橫為由來否定集體土地所有權主體的法人地位，這在理論上難以成立。關于農民集體法人的任意處分權會導致農民集體法人破產或者導致集體土地大量流失的問題，客觀地講，法人制度本身是難以避免這種可能性發生的。集體土地的公有制性質決定了集體土地在集體成員之間的不可分性，這種不可分性是一種內部不可分性，而不是外部不可分性。在市場經濟條件下，基于發展集體經濟的需要，公有制本身并不否認集體土地可以對外流轉，但對于由此產生的集體所有權制度的外部性問題，集體土地所有權主體法人制度是無法克服的，須通過國家干預得到解決。事實上，我國有關法律制度對此已作了規定，如《憲法》第10條規定任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；《土地管理法》第43條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。值得進一步指出的是，以非法人團體改造集體土地所有權主體，不僅違背了集體所有制的公有制性質，而且由于非法人團體的成員在制度上對團體財產所有權享有應有份額（包括潛在的應有份額），使得團體的整體利益不僅容易受到來自團體代表人的侵蝕，也容易受到來自團體一般成員的侵蝕。目前非法人團體――第三主體法律制度在理論和實踐兩方面都遠未成熟。一些立法雖然承認非法人團體的主體資格如民事訴訟法上的當事人資格，但有學者認為，承認非法人團體之形式上的“主體”地位，不等于承認其獨立人格，不等于承認其權利能力、行為能力和責任能力。⑩
二、農民集體與集體成員之間的法人內部關系
1.股份制是對集體土地所有制性質的根本否定
理論界關于農民集體經濟組織內部治理結構的研究還很薄弱，關于農民集體與集體成員的關系，股份制或者股份合作關系是目前的主要觀點。有學者認為，一種比較理想的方案是，將集體與其成員之間的關系股份化，使成員對集體享有真正的民法上的權利、履行相應的義務，而集體真正享有法律上的所有權。有學者主張將農民集體改造為集體土地股份合作社法人，以法律的形式明確規定集體土地股份合作社制度，將農民享有的成員權的具體內容予以明晰和固定化。有學者認為，合作社與我國農村集體經濟組織的性質是一致的，我國農村集體經濟組織應以合作社法人為基本發展模式，要明確農民的出資人（股東）地位。筆者認為，經濟基礎決定上層建筑，所有制性質決定其法律實現形式，集體土地所有制的公有制性質決定了集體土地在農民集體經濟組織成員內部的不可分性。由于股東可以憑借土地股份權分取紅利，而土地股份權在本質上屬于財產收益權，所以如果將農民集體改造為股份合作社或者股份公司法人，實質上就是對集體土地在集體成員之間作量的分割，這從根本上違背了土地集體所有制的公有制性質的要求，是對集體土地所有制性質的根本否定。而且，按照股份合作社或者股份公司制度的一般規定，股份具有極大的市場流動性，股份合作社或者股份公司法人可以基于股東合意而終止并產生相應的“分家析產”，這些都是與土地集體所有制不相容的。
也有學者認為，土地股份合作制作為一種新的制度安排，其產權創新體現在多方面，總的來說其與沿海發達地區的生產力發展水平是相適應的，較好地解決了這些地區農村發展中的一系列矛盾和問題，促進了農村社會經濟的發展。根據馬克思關于實行土地集體所有制的論述，凡是農民已經消失（像19世紀中期英國農民為雇傭工人所取代）的地方，應該實行土地國有或者全民所有；凡是農民作為土地私有者大量存在（像19世紀中期法國等西歐大陸國家農民甚至多少還占居多數）的地方，既不能實行土地國有，也不能鞏固小塊土地所有制，而應當促進土地私有制向集體所有制過渡，然后再逐步向國家所有制或者全民所有制過渡。土地集體所有權制度的基本功能包括兩個方面：一是組織能夠滿足基本需要的規模化農業生產；二是實現低水平的社會保障，穩定社會經濟發展。從目前我國的具體情況來看，這兩個基本功能與我國生產力的整體發展狀況是基本適應的，但不符合一些沿海地區的情況。在我國一些沿海地區，原來的農民很少或者根本不再從事農業生產，他們大多已經成為現代產業工人而對土地的依賴微乎其微。因此，筆者認為，基于發展社會主義公有制經濟的需要，根據馬克思關于實行土地集體所有制的基本理論，在我國沿海一些地方，完全可以對農村土地集體所有權制度進行突破，實行土地國有化基礎上的土地使用權股份合作社制度。但是毫無疑問，就全國整體而言，建立和完善土地集體所有權制度仍然是目前我國農村土地制度改革的現實選擇。
2.土地承包經營權是集體成員對集體的基本權利
根據集體所有制的公有制性質，農民集體經濟組織成員對集體土地不能享有任何意義上的份額權，但其顯然應該擁有某種利益或權利。如前所述，土地集體所有權制度具有兩項基本功能，其中組織一定規模的農業生產是農業生產社會化的要求，而對集體成員具有直接經濟意義的是集體土地的社會保障功能。對集體成員而言，從集體組織獲得必要的社會保障是他們的基本權利，但這一權利只是農民集體經濟組織成員權的一般表現形式，其在不同歷史時期的具體表現形式可以有所不同。在對集體土地實行家庭聯產承包之前，對有勞動能力的集體成員而言，社會保障權表現為有權參加集體勞動并依按勞分配原則獲取經濟利益；對無勞動能力的集體成員而言，社會保障權表現為有權依成員身份獲取基本的生活需要。實行集體土地家庭聯產承包制之后，集體成員無論有無勞動能力，都可以平等地獲得集體土地承包經營權，土地承包經營權成為集體成員社會保障權的具體體現。
實踐中農民集體經濟組織成員權的內容十分豐富，可以概括為四個方面：土地承包經營權、宅基地使用權、監督管理權和分取收益權。土地是農民集體經濟組織的主要生產資料，在土地集體所有制條件下，集體成員對集體土地無應有的份額權利，承包經營權是集體成員對集體土地的最高權利形式，監督管理權、分取收益權只是土地承包經營權這個基本成員權的派生權利。關于宅基地使用權，根據現行法律政策，擁有土地承包經營權、成為農民集體經濟組織的成員，當然就應該享有宅基地使用權；不擁有土地承包經營權的非農民集體經濟組織成員按照有關規定也可以有條件地享有宅基地使用權，但其不能因此成為農民集體經濟組織的成員，即從因果關系角度看，宅基地使用權具有顯著的派生性，不具有對集體成員身份的決定作用。目前，在農村土地已經承包到位的情況下，對農民集體及其成員雙方而言，最具經濟意義的是土地承包經營權。承包經營權所對應的土地面積遠遠多于宅基地的面積，宅基地使用權只能是承包經營權的派生權利?？隙ㄍ恋爻邪洜I權的基本成員權地位是實現我國農村社會從身份社會到契約社會的必然選擇。
三、農民集體與其他法人之間的法人外部關系
法人形式眾多，農民集體經濟組織處于什么樣的法人主體地位，理論界對此有農村社區法人制、自治法人制和農業合作社法人制三種代表性觀點。毋庸諱言，我國農民集體經濟組織的運行具有較高的自治性，其成員構成在目前也具有嚴格的區域特定性。盡管集體所有制經濟與合作社經濟有所區別，但由于我國集體所有制經濟來源于合作社經濟，所以其中不可避免地還帶有許多合作社經濟的痕跡。但是毫無疑問，認為農民集體經濟組織法人與有關類型化法人之間存在某些方面的相似性，在某些方面存在共同的制度需要，因而把它歸類為某類型化法人的觀點，是不切實際的。農民集體經濟組織法人具有與有關類型化法人的相似之處，但其擁有更多的個性。農民集體經濟組織法人是內含公有制經濟的法人，不是現有某一類型化法人能夠完全替代或概括的。為了建立和完善我國農村土地集體所有權法律制度，在構建農民集體經濟組織法人制度的同時，必須始終注意正確理解并堅持農村土地集體所有制的公有制性質。
目前，在我國理論界存在公眾所有制企業的提法，該觀點具有很大的迷惑性。對公眾所有制企業法人與農民集體經濟組織法人之間的關系，有必要從法律角度予以理清。公眾所有制企業法人主要是指公眾持股的股份制或者股份合作制企業法人。有學者認為，所有制最核心的內容是所有者能處分、轉讓自己的財產，而在計劃經濟體制下根本實現不了這一點，所以計劃經濟條件下的集體所有制只是徒有“集體”之名；從計劃經濟體制轉入市場經濟體制后，隨著集體財產的股份化、證券化，我國有了真正的集體所有制，但人們已經不把它稱作集體所有制，而稱之為公眾持股的股份制、股份合作制、合作制，公眾所有制企業又被稱為新公有制企業。從法學角度看，盡管土地集體所有制的實現形式應該采法人財產所有權形式，但法人既可以為公有制經濟服務，也可以為私有制經濟服務，實踐中甚至存在不同所有制經濟體共同投資設立混合所有制企業法人的情形。法人財產所有權只是所有制的一種實現形式，其所代表的并不都是集體所有制。公眾所有制企業的法人財產所有權雖然具有股東“集體”所有的外觀，似乎是一種集體所有權，但從公有制的主要特點是集體財產在集體成員內部的不可分性來看，這種實為股份權的“集體”所有權在根本上是違背集體所有制的公有制性質的。公眾所有制企業的提法不僅給人以其與前述農民集體股份制的觀點遙相呼應的錯覺，而且因為公眾所有制企業和農民集體經濟組織都是法人，所以會使人錯誤地認為對公眾所有制企業公有制性質的否定，就是在淡化農民集體經濟組織法人所體現的公有制性質。因此，對農民集體經濟組織法律主體地位的改造，必須立足于正確認識集體所有權的公有制內涵，否則將使人誤認為集體土地歸農民集體經濟組織法人所有了，農民集體就不存在了。
農民集體經濟組織和公眾所有制企業都是法人，具有法人的一般特點，但由于各自所內含的所有制性質不同，二者在許多方面表現出差異。從法人主體的設立過程來看，農民集體經濟組織與公眾所有制企業的區別主要有：第一，設立宗旨不同。設立農民集體經濟組織法人的宗旨是通過法律制度為實現農村土地集體所有制提供保障，在實現農業生產規?；⒔M織化的基礎上促進農業生產，為集體成員提供社會保障，穩定農村經濟社會發展。設立公眾所有制企業法人的宗旨就是為了營利，是為了促進股東個人資產效益最大化。第二，設立條件不同。農民集體經濟組織法人的設立不僅要滿足設立公眾所有制企業法人所需要的一般條件，而且由于農民集體經濟組織的經營范圍是農業生產，所以其設立還必須有一定規模的成片農用地，并且該特定區域要有一定規模的農業人口。第三，設立方式不同。農民集體經濟組織法人的設立涉及農村社會的穩定，體現的主要是國家政策需要，而不完全是組織成員的意思自治，因此其設立采特許主義，必須經法律或者行政部門的特別許可；而公眾所有制企業法人的設立一般采準則主義或準則主義與核準主義相結合。從法人主體的構成來看，農民集體經濟組織與公眾所有制企業的區別主要有：第一，成員構成不同。農民集體經濟組織成員都是特定區域內的農民，數量上因自然人的生老病死等而具有不確定性。公眾所有制企業的成員或股東可以是自然人，也可以是有關組織，甚至可以是國家；除上市公司外，公眾所有制企業的股東數量相對穩定。第二，組織與成員的關系不同。農民集體經濟組織對集體土地擁有所有權，集體成員的成員權表現為承包經營權、本質上屬于社會保障權。公眾所有制企業對企業財產擁有經營管理權和必要的處分權，企業股東對企業財產擁有的股權本質上屬于資產收益權。第三，成員權的平等性不同。農民集體經濟組織成員的成員權具有平等性，集體成員無論有無勞動能力，都可以通過家庭聯產承包而平等地獲得集體土地承包經營權。公眾所有制企業的成員或股東的權利不同，盡管每一股份權本身是平等的，但由于不同股東的股份數量不同，所以股東權一般是不同的。第四，經營方式不同。農民集體經濟組織的經營者是集體成員，他們在家庭聯產承包制實行之前集體勞動、共同經營，在家庭聯產承包制實行之后以家庭為單位聯產承包、分散經營。在農民集體經濟組織內部，只有勞動收益，沒有資產收益。公眾所有制企業實行的是所有者與經營者相分離的制度，經營者可以不是企業的所有者（股東），而是大量的雇傭勞動者?；谝陨蠀^別，集體土地所有權應該采法人所有權制度，農民集體應具有獨立的法人主體地位。
四、結語
集體所有制、私有制、全民（國家）所有制是相并列的三大所有制形式，與所有制形式相對應，所有權可以分為三大類，即國家所有權、集體所有權和公民個人所有權。國家所有權主體和個人所有權主體都具有獨立法律人格，集體所有權的權利主體――農民集體顯然也應該具有獨立法律主體資格。集體所有制在性質上屬于公有制的低級形態，這一所有制形式在我國農村得到了實踐。實行集體土地所有權即農民集體經濟組織法人所有權制度是對我國民法所有權制度內容的豐富，是建設中國特色社會主義法律制度的一個重要體現。有觀點認為農民集體相當于“實在綜合人”，土地集體所有是一種不折不扣的總有，無須加以改造。但是，針對現行集體土地所有權制度殘缺不全的現狀，“實在綜合人”應為“法人”所取代，應根據基本法關于集體土地所有權制度的規定，抓緊制定一部《中華人民共和國農民集體經濟組織法》，以實現對集體土地所有權所涉社會關系的具體規范。
近年來，農民外出打工成為農村經濟增長的一大亮點。據統計，2002年，全國農村勞動力外出就業的達到9400萬人，比上年增加470萬人，這些外出打工者人均年收入5597元，比上年增加94.4元，其中帶回家3472元。這樣一算，全國農民的打工年收入就達5278億元，寄、帶回家3274億元。這可是一個不小的數目，而且這僅是一筆有形的收入。再看這9400萬農民學到的技術、提高的能力和掌握的信息，更是一筆巨大的無形資產和精神財富。農民外出打工對農民增收，農村經濟發展，推進農村城市化進程等做出了巨大的貢獻，推動了農村現代化建設。
一、農民外出打工呈現的主要特點及缺陷
1.外出打工者人數較多，規模較大。據統計，2002年，全國農村勞動力外出就業的達到9400萬人。安徽省，2001年農村勞動力輸出人數達到770萬人，占全省農村總人口的1/6。
2.外出打工者分布范圍較廣。據調查，目前湖南省農村外出打工者中，有49％在外省，主要分布在廣東、海南、福建，其次是浙江、江蘇、上海、北京，隨著西部大開發戰略的實施，陜西、新疆、也有湖南農村的打工者；有13.1％的外出打工者分布在省內各城市；有18％的分布在外縣外鄉中；還有19.9％的外出打工者在本鄉鎮范圍內，而在當地鄉鎮企業勞動的人員有8.7％。
3.外出打工者大多以“非正規就業”方式從業，并具有兼業性和“候鳥型”的特點。目前，湖南省農民外出勞務大多是非正規就業，從事的行業比較廣泛，但以體力勞動和經商為主；多數外出打工者一年以內從事過多種職業。有40％以上的外出打工者是農忙在家，農閑外出的“候鳥型”打工?？陀^來看，一定程度上制約了農民外出打工。
4.在技能水平方面，許多農民工還達不到勞動力市場的要求。如作為全國民工輸出大省的安徽省也只有30％的農民工受過初級的專業培訓，而勞動和社會保障部培訓就業司在北京、天津、廣州、深圳、西安、烏魯木齊等24個大中城市進行調查顯示，用人單位對農民工的技能水平提出明確要求是：80％的崗位需要達到初級工以上的水平，其中，13％的崗位需要具備中級工的職業資格，81％的崗位需要熟練工人?？梢姡瑢r民工的技術教育和培訓就顯得尤為重要。
5.農民工在城鎮就業，仍然受到種種不公正待遇。最近兩年，雖然各地都放寬了城市入戶的政策，但還是以投資、興辦實業和購買商品房為入戶的基本條件。對農民工來說，門檻依然較高，還很難成為真正的“城里人”。由于還存在著“城里人”、“鄉下人”兩種身份，如今城市對農民工采取“低看一眼”的不合理政策，對農民工所從事的行業和工種作了明確的限制，農民工大都只能從事危險、待遇低等“城里人”不愿干的活。數目龐大的農民工雖然常年生活在城里，但是仍然被人為地排除在城市體系之外，享受不了依附于城市戶口之上的社會保障、子女上學等種種權利，導致我國城市化進程緩慢。在沿海的一些企業，超時加班、克扣拖欠農民工工資的事件屢見不鮮。據有關專家估計珠江三角洲對打工者所欠工資數額超過10億元。
二、農民外出打工對農村現代化的貢獻和影響
農民外出打工，不僅促進了城市的發展，更多的是促進農民增收，加快農村經濟的發展和農村社會進步，從而推進農村現代化進程。
1.農民外出打工，促進了農民增收。2001年，湖南省省外流動就業487萬人，通過郵寄方式以及在當地消費的務工收入達300億元，四川省去年跨省輸出勞動力560萬人，全年實現勞務收入400億元，勞務收入已占農民人均純收入的29％。在寧夏、貴州和甘肅這三個省的農民人均純收入中，勞務輸出收入所占的比重已經超過30％。這充分反映勞務收入的增長對農民人均純收入的增長起了非常重要的作用。
2.促進了農民身份的轉換，加速了農民現代素質的積累。大量農民進城從事第二、三產業等，使成千上萬從農業生產中游離出來的農民從農村流向了城市社區，成為新的城鎮人口或“準城鎮人口”，從客觀上加速了農民現代素質的積累，敢于冒險、敢于拼搏，開闊了視野，增長了才干，日益減少了由農耕生產方式賦予農民農耕生活的孤立、守成、安于現狀、褊狹與愚昧等，農民身份的轉換，大大加速了農村的現代化進程。
3.有利于發揮城市的“擴散效應”，外出打工農民回鄉創業，促進了農村經濟發展和農村現代化。農民從經濟落后地區到經濟發達地區打工，不僅學到了技術、積累了資金，開闊了眼界，更重要的是觀念發生了根本的改變，他們中不少人回到家鄉開始自主創業，這些經過市場經濟洗禮的昔日農民，如今成為帶動當地經濟迅速發展的一支新生力量。據安徽省的統計資料顯示，全省每100個外出打工的農民中，就有2-4人走上了回鄉創業的道路。目前安徽省外出打工創業的人員已有10多萬人。他們在田野里蓋起了廠房，創辦農業產業化企業或勞動密集型企業，促進農村產業結構的調整和勞動力資源的就地轉換。四川省外出打工者中有40萬民工帶著資金、技術和項目返鄉創業，吸納當地農村剩余勞動力80萬人，產業涉及電子、制衣、紡織、家電和化工等行業。
4.正在進一步打破城鄉二元經濟結構的壁壘，促進農村城市化。當農民不甘示弱、吃苦耐勞和特有的創造精神在城市謀得就業崗位后，卻又受到來自城市各個方面的抵觸和地方政府政策的限制，農民在申請城市戶口、子女求學、人身安全和自由、身份限制、身份歧視、打工中簽訂“不平等條約”等方面遇到了一系列難題，這些難題是農民從根本上轉移身份的最大障礙，由于社會各界的理性支持與農民流動的互動匯集成了一股巨大的推動力，不斷地沖擊著城鄉之間的壁壘，極力打破這種壁壘的封鎖，促進了國家和各省戶籍制度改革方案的應運而生。如湖南、廣東兩省在2002年頒布了戶籍制度改革措施，其中湖南省關于取消農業、非農業戶口“二元制”管理模式，將其統稱為“湖南居民戶口”等方案特別激動人心，這是真正體現打破城鄉之間壁壘還農民“國民待遇”身份的第一步，是農民外出打工對戶籍制度改革做出的歷史性貢獻。這有利于農村剩余勞動力向非農產業轉移，向中心城鎮轉移，推進農村城市化進程。
三、為農民外出打工服好務，促進農村現代化建設
通過對農民外出打工呈現的特點，對農村經濟建設和農村現代化的貢獻分析，可以看出，為了更好的促進農村經濟和社會的發展，引導和促進農民外出打工，關鍵是要全面提高農民素質，完善戶籍制度改革和保障農民工的合法權益。筆者認為，從總體和長遠目標上重點要做好以下幾方面的工作。
1.創造條件克服農民自身素質的制約，引導農民向非農產業轉移。農村現代化的根本出路在于減少農民，讓農村剩余勞動力向非農產業轉移。要促使農民身份的轉換，必須提高農民的自身素質，這就必須從基礎抓起，提高農村教育水平。2002年4月26日李嵐清副總理在國務院辦公廳召開的電視電話會議上指示：農村義務教育管理體制要實現兩個大轉變，即主要由農民承擔轉到由政府承擔，政府的責任從鄉鎮為主轉到以縣為主。這兩個轉變的實施和實現，將為農民徹底轉換身份鋪墊文化素質基礎。此外，要加大對農村成人教育和培訓的力度，這是促使農民向非農產業轉化的根本著眼點。要鼓勵運用市場方式對勞動力進行培訓，支持企業與各類組織合作進行的勞動力定向培訓。還可把中等職業教育體系（如中專、技校）向農民工開放，進行定期或不定期培訓。
2.優化社會環境，鼓勵和引導農村剩余勞動力的合理流動。經濟發展史表明，工業化進程在帶來農業機械化的同時，也帶來了農業勞動力的剩余及工業化對勞動力的需求，這種需求使農業人口的流動成為必然。以農村家庭為單位的流動，促進了工業化、城市化進程，同時，也是工業化、城市化和社會發展的結果。應改革戶籍制度，鼓勵農民自由流動，支持農民到異地打工，包括到異鄉、異市（縣）從事一、二、三產業；建設規范的、公平交易的勞動力市場，運用現代網絡信息技術，為農民提供充分的就業信息和公平的交易場所；疏通農村勞動力的就業渠道，除市場行為外，不允許任何單位任何人對農村流動就業人口收費。應指定專門機構，對農民流動就業問題進行調查研究，找出存在的問題，制定幫助農民外出打工就業、解決他們實際困難的政策。作為城市，要取消對農民工不合理的收費，取消對他們的就業范圍限制，改變對民工的服務態度，同時，要切實解決好民工子女的上學問題，保障民工的合法權益，為民工就業和生活創造良好的社會環境。
目前，全球各處幾乎都在開發當地的農村水電。農村水電開發已從以往的以解決缺電為主的需求型開發，發展到以促進社會可持續性發展為目的的優質清潔能源建設，發展到以分布式發供電理論為基礎的行業創新，發展到成為農村電力體制改革中反壟斷的支柱，發展到在技術創新基礎上按市場經濟規律運作的大規模開發。在這些綜合因素的推動下，全球農村水電發展迅速，僅小水電總裝機估計已達上億千瓦，事涉農村社會、經濟活動的各個方面。與其它電源僅有少數幾個孤立大廠的情況不同，農村水電不再簡單的是電力工業的一個分支，它作為一種獨立行業的基本條件已經日趨具備。
在新的形勢下，農村水電行業亟待創新，這是因為：
1）農村水電行業將進入一個新的蓬勃發展期，發展農村水電有了新的動力。缺電從來就是制約欠發達國家和地區經濟發展的主要因素。農村水電由于技術成熟、投資規模不大，加上資源的當地可得性，在很多國家的經濟發展中起到了重要作用。但是，后來由于誤認為煤、油資源是用之竭的，以損害環境為代價的集中供電方式逐步取得了壟斷地位，使得農村水電曾一度處于停滯發展的狀況?？梢?，單純以解決缺電為主的需求型開發并不能保證農村水電的持續發展。
近年來，由于環境保護日益成為全球關注的問題，可再生能源的利用越來越受到人們的重視。為了鼓勵利用可再生能源，不少國家對可再生能源發電都給予扶持。歐盟國家在這方面的扶持主要有兩種方式，即直接價格扶持和間接扶持。直接價格扶持包括對出售的每千瓦時電力支付津貼、實行投資資助和免稅待遇等。間接扶持主要強調公眾對可再生能源的支持，在購買電力時規定要購買一定比例的價格較高的由可再生能源生產的電力。歐盟規定到2010年可再生能源發電要占總發電量的22%以上，在這些優惠條件下，出現了發達國家比發展中國家更感興趣、大電網覆蓋地區比偏遠山區還開發得多的新局面，人們對社會可持續性發展的關注已成了農村水電發展新的動力。
2）農村水電發展和改革的外部環境有了很大的變化。電力工業反對壟斷、放松管制的改革給農村水電發展帶來了難得的機遇。無論是歐洲還是美國，電力體制改革的速度是如此之快，諸如電力期貨市場、電力池方式銷售、獨立電網操作員制度、排放量交易、分布式供電等等，電力工業管理和技術創新層出不窮。這種改革的最終受益者是廣大的消費者和電力工業本身，為此需要開展行業政策上的研究。
此外，由于以信息技術、自動化技術的推廣應用為主的技術進步，使得有可能將基礎設施使用到接近極限的水平，并可以對不同用戶的特殊要求提供高質量的服務，使得電力企業具體的日常維護工作大為減少，如無人值班技術的應用使得電廠的運行管理變得簡單，從而可以把更多的精力放到農村電力行業的改革、發展問題上，這也促進了行業創新。
3）農村水電行業發展的有關理論問題亟待研究。例如：
--如何區分以大廠、大電網為特點的集中供電的商業性企業與小型、成片的分散方式供電的農村電力企業之間的差別？是否可象一些國家一樣，將農村水電企業按非贏利懷的特殊企業來對待？
--在電力體制改革中電力供應商可以選擇用戶，用戶也可以自由選擇供電商，農村水電供電區內的用戶和水電廠、農村供電所是否可象美國《電力用戶權利法案》中規定的那樣，自己組織起來，創辦屬于自己的當地電力公司？
--在少數孤立大廠集中供電的電力系統內實行的廠網分開、取消特許供電區的改革，對于多個農村水電站成片供電的農村電力系統有什么影響？以及農村水電供電區內發供用一體化的供電市場和地方電網如何發展等？
--在我國即將加入WTO前夕，如何與國際接軌，打破行業壟斷、行政壟斷、部門壟斷、公司壟斷及用電權的壟斷等，如何通過對農村電力、可再生能源的立法，使農村水電這一優質電源得到更有效的開發？
凡此等等，這些從實踐中提出來的問題都要人們進行深入的研究和探討。
2．以分布式發供電理論為基礎的行業創新
長期以來，人們在實踐中認識到合理規劃的電源點能夠為社會和用戶帶來廣泛的效益，包括節省成本、改善環境和提高供電可靠性等。近年來由于社會可持續性發展問題日益為公眾所關注，使得人們要求減少電力公司的傳統服務成為可能，出現了一種分布式的發供電理論。
分布式發電是指任何與配電設施相連接的發電。美國得克薩斯州通過立法定義的分布式發電是指"容量小于10MW、并與60kV以下電壓連接的發電裝?quot;，并規定分布式發電可以脫離電網運行，滿足用戶的全部需要，必要時也可向電網出售多余電量，也可以電量無法滿足用戶需要時從電網購電等，與我國以自發自供為主的小水電系統的管理方式如出一轍。探究目前全球分布式發供電理論興起的原因，大致有以下幾個：
傳統的集中供電方式日益受到挑戰。九十年代以來由于全球對環境保護的日益重視制約了礦物燃料的開發和利用，聯合國關于全球氣候變化的框架條約要求在今后半個世紀內要把現有占全球電力生產80%的礦物燃料發電降到25%左右，這會導致常規煤電逐步被淘汰，逐步為可再生能源發電所替代。此外，大型水電開發也越來越難。那種以傳統的大型水、火電為主的傳統的集中供電方式越來越難被人們所接受。
電源開發的小型化、分散化傾向。小水電、太陽光伏發電及風力等可再生能源發電技術的發展使得電源有小型化、分散化的趨勢。根據國際能源總署的預計，可再生能源發電在未來五十年里將是發展最快的清潔能源，這種分散方式的發電容量將超過全世界大型電廠的總裝機，形成無數個小電源與大中網或局部網或分布式直接供電相結合的方式，從而將對現有的電力工業體系產生革命性的變革。
集中供電并不是在任何時候都能適用，在很多情形下只能實行分散方式供電。目前全球還有約20億人沒有用上電，預計在今后25年里還要新增20億人口，由于歷史原因這些人多處于發展中國家的農村，而農村負荷密度必然是非常低的，電網延伸在經濟技術上顯然是不合理的，且大電網末端的供電區也是不穩定的，最終還是只能靠分散電源供電。此外，有人認為解決全世界農村用電主要還是一個經濟問題，只有通過分散辦電，依靠當地民族經濟的發展，由地方為主承擔建設資金才能逐步做到。
這種分布式發供電的理論創新的意義重大。它不但打破了傳統的集中供電方式的束縛，而且在集中供電的電力系統中實行廠網分開、取消特許供電區的改革中，為農村分散供電的小水電要有自己的供電區、要有自己的地方電網、要建立發供用一體化的統一的小水電市場提供了理論依據。對于世界電力工業管理體制的這一創新，目前我們正在部水電局的領域下對此進行比較研究之中。
3．按非贏利方式運作的農村電力企業創新
以美國的農電合作社為例。所有的農電合作社都是按非贏利方式運作的，美國立法承認了農電合作社與公有或投資者所有的不同電力公司的區別，允許農村發輸電和配電合作社作為一種特殊形式的企業存在。美國《電力用戶權利法案》還承認所有用戶擁有以下權利：
--用戶有權得到可靠的、價格合理的、安全的電力供應；
--用戶有權組織起來成立、運作歸用戶所有的非贏利性的電力機構，包括根據他們自己的需要建設歸用戶所有的電力系統；
--這些歸用戶所有的非贏利性的電力機構有權受到公正的對待，有權作為一種特殊形式的企業存在，以便有別于投資者所有的或公有電力公司等。
由此可見，美國農村電力系統的主要特點是為它們服務的對象所擁有。由用戶入股組織起來，參加非贏利性的農電合作社，實行自建、自管、自有。所謂"自有"是指農村電力系統為供電區內的用戶所擁有，根據誰投資歸誰所有的政策，用戶又是所有者，實現了自己向自己供電，由于供需雙方合一，有效地解決了電力合作社中存在的電價、服務質量等問題、并保證了農村電力系統的產權和供電區基本不變，穩定了農村電力市場。"自管"是指農村電力系統由用戶選舉的代表進行日常管理，并由農電合作社召開一年一度的用戶大會實行民主管理，合作社的職員廣泛地代表了社區中用戶的意見，使農村電力系統管理日趨完善。"自建"就是農村電力系統從美國農電局貸款自行建設，電源既有發輸電合作社自己建設的，實行自發自供的，也有為了彌補供電量不足，根據供電協議從聯邦政府所屬電廠或投資者所有的私人電廠躉售來的。這種自建、自管、自有的方針調動了農村當地廣大用戶的積極性，使得對中央政府資金壓力不太大的情況下，較好的解決了農村用電問題。
與一般電力公司不同。雖然電力公司的股份也是由股東所控制的，但這些股東并不是用戶。股東和用戶有截然不同的利益，股東理所當然地要得到較大的回報，而用戶則希望得到較低的電價和較好的服務。由于農村電力合作社內接受服務的用戶同時也是合伙的所有者，公共供電區以及合作社都是為當地所有、由當地管理的，可以更好地適應農村當地用戶的特點，提高電力系統的有效管理。
與中國的小水電企業也不同。中國長期以來對于小水電的產權及所屬關系不是很明確，更不是為用戶所擁有，因此小水電站及其農村供電區很容易被政策所"平調"，或是被電力公司中所侵占。此外，中國小水電在新的條件下還得與大型電力公司一起參與所謂的"公平"競爭，而不是象美國一樣把農電合作社當作一種特殊的企業來對待，將那些以自發自供為主的非贏利性小水電站與大型商業性電力公司競爭產生的結果只能是讓大型電力公司壟斷市場，使電力系統越來越遠離農村當地用戶，電力公司對農村電力的壟斷也難以打破。
4．以經濟全球化為動力的電力市場管理創新
經濟全球化打破了電力市場的壟斷，使電力工業出現了前所未有的快速發展的局面。這一做法在歐洲各國最為明顯。歐盟于1997年宣布實行電力市場開放，1999年2月所有歐盟成員國都開放了電力市場，鼓勵競爭。從1999年5月起，阿姆斯特丹電力交易所作為一個現貸電力市場正式啟動，它不僅向荷蘭本國，也向來自德國、比利時的電力交易者開放。斯堪底那維亞國家同樣建立了共同的電力市場，德國也可在這個市場進行電力交易，地中海國家則計劃在不遠的將來實現電網互聯，使得電力供應從傳統的國內計劃調度發展到電量的期貨或實時跨國交易。此外，電價也不再是按"成本加利潤"方式確定，而是實行競爭上網，由市場決定電價，電力市場的交易方式有了迅速的變化。
同時，一種被稱為排放量交易的"綠色能源革命"正在悄悄興起，為了減少二氧化碳等的排放，歐盟規定了各國的排放標準和排放量，歐盟還規定若某一國排放量達不到標準的，該國可以從其它國家購買這種綠色能源，得以抵數，使得電力市場上除了電量交易外還出現了可再生能源配額與排放量交易的新情況，這是電力市場管理的另一特點。
