時間：2023-06-01 09:09:47
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇宅基地征收與補償條例，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：征地拆遷 房屋 繼承 問題
二0一一年一月二十一日國務院公布并實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》，同時廢止了二00一年六月十三日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》，原來稱為拆遷，現在改稱征收了。國家對國有土地上的房屋做出征收與補償規定，但對集體土地上的房屋征收與補償沒有出臺規定。《物權法》出臺后，對土地征收問題，國家對《土地管理法》也作了相應的修訂，特別是對農民的失地后的社會保障問題引起了高度關注，所以在補償費的給付、管理方面都有了新的規定。
農村土地的征收有的是基于公共利益的需要，有的是基于非公共利益的需要，當前基于公共利益的征收居多。基于公共利益的征收包括政府投資或批準的項目比如修建公路、鐵路、機場、港口、水利設施、重大能源項目等。
農村土地房屋征收補償與安置房屋繼承問題，本人認為也包括城中村的集體土地上的房屋征收補償與安置的房屋繼承。如農村離城鎮較近的區域，兩者是交織在一起的。對于征收與補償問題，用地單位無論是政府部門還是企業事業單位，補償方式就是單一的貨幣形式。至于說，被征收入農民因征收而置換所得的房屋，這是對被征收人的安置，是被征收人享有的生存權中居住權所必需的，所以，安置房是被征收人原有房屋權利的延續，是房屋形態發生了變化，房屋權利人的權利本身的屬性沒有發生改變，但是在量上的變化是有的，如面積大了，套數多了。套數多了，這正是給予失地農民社會保障上的體現。
一、農村土地征收補償與房屋安置的繼承也包括兩種。即基于土地補償款的繼承和基于產權置換房屋的繼承。
1.農村房屋的拆遷補償款的繼承
農村宅基地房屋拆遷補償原則上分房屋補償款和宅基地補償款。地上物（即房屋）的補償原則上應當歸屬于房屋所有權人即房屋權利人。房屋權利人已經死亡的，拆遷補償款作為遺產按繼承關系處理。而對于宅基地補償款，由于農村宅基地使用權具有很強的身份屬性，按戶計算，一戶人口減少，宅基地使用權則由一戶中剩余的成員共同使用，因此，能否作為遺產繼承需要結合實際情況進行具體分析。
2.安置房屋的繼承
遺產證明是《房屋補償安置協議書》。補償安置協議內容包括：補償方式、補償金額和支付期限，安置房的地點、面積和戶型，搬遷費、臨時安置費或者安置用房坐落、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式、過渡期限和違約責任等事項。
通常，征收補償方案對征收的農宅房屋的補償采取貨幣補償方式。所謂“安置’，是對被征收人居住的安置。在實踐中有兩種做法，一種是貨幣補償安置，由被征收人自行解決安置房屋。貨幣補償的構成因素包括下列四點：①被征收房屋價值的補償。②因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償。③因征收商業房屋造成的停產停業損失的補償。④地上附屬物的補償。由于宅基地使用權具有很強的身份屬性，并且系農村集體經濟組織以戶為單位無償提供給本集體成員享有的，所以一戶出現人口減少，宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用，宅基地使用權征收補償款則由該戶剩余的成員共同所有。另一種是產權置換方式安置。產權置換安置是指被征收人按照征收補償方案選擇優惠價購買安置房和按產權比例置換安置房。優惠價包括：產權調換價和安置房建設成本價。
二、確定被繼承人及其遺產范圍
被繼承人應當是需要拆遷安置房屋所依附的宅基地已故的使用權人。對于被繼承人的遺產范圍，農村房屋繼承區別于城市房屋的繼承。“農村宅基地能繼承嗎？依據是什么？”對這個問題我國法律和政策有相關的規定，農村宅基地不能繼承，根據我國法律規定：宅基地的所有權和使用權是分離的，宅基地的所有權屬于集體，使用權屬于房屋所有人，農村村民的宅基地使用權是基于“村民”的特定身份取得，村民只有宅基地使用權，不能隨意對宅基地進行處置，所以宅基地不屬于遺產，不能被繼承，但建造在宅基地上的房屋可以作為合法財產繼承，我國《繼承法》第三條規定公民房屋是公民個人合法財產，可以作為遺產予以繼承，根據我國法律規定的“地隨房走”的原則，公民繼承了房屋當然享有了可以使用房屋所占宅基地的權利，確定的講被繼承人的遺產范圍為登記在其名下擁有使用權的宅基地上的房屋為其個人合法遺產，但對確定遺產范圍時要對遺產歸屬認定，在實踐中掌握，農村宅基地有很多老宅基，自第一次審批發證至第二次發證跨度時間較長，幾十年變化大，第二次換證時登記工作又比較混亂，很多地方換證前的摸底填表都是在村委會抽人登記，登記工作結束后統一遞交土地管理部門換發的新證，有很多使用權人變更時沒有辦理有效的變更登記手續，宅基地初始的申請是以戶為基礎按人口申請的，一般使用權人都填寫的是父親或母親名字，父親死亡的填寫的一般是家中長子的名字，所以在實際中繼承人的范圍實際上享有該項遺產繼承權的繼承人可能與法律上規定的繼承人范圍不相一致，在遇到此類問題時，對存在的問題且不可忽視。
三、產權置換房屋繼承應注意的幾個問題
1.遺囑繼承
在遺囑內容中，遺囑人設立遺囑時在遺囑中是否對拆遷置換后的房屋如同拆遷前的房屋做了同樣的處分。如果遺囑人在遺囑中只是對原房屋做了處分，沒有對拆遷置換后的房屋做處分，當遺囑生效時征收房屋已被拆遷了，那么就不能按遺囑繼承處理，因為繼承標的物發生了變化，除非其他繼承人沒有異議。同擁牡覽恚遺囑人生前立遺囑設立了處分征收房屋的遺囑，但在遺囑生效前，征收房屋被拆遷了，而且遺囑人按拆遷補償安置協議約定領取了補償款，這表明遺囑人以簽署協議方式撤銷或變更了遺囑。
2.在房屋所有權人已經過世的情況下，則屬于房屋所有權人所有的征收補償款應作為遺產依法予以繼承
若被征收人有遺囑的，按其遺囑辦理，若沒有遺囑，則按照《繼承法》的規定，由其法定繼承人予以繼承。若采取的是房屋產權置換方式，則被繼承人作為被征收人取得產權置換房亦按照上述繼承原則辦理。如果被征收的房屋屬于房屋所有權人實際居住、使用，則上述補償款依法全部屬于被征收人即房屋所有權人所有。
拆遷居住房屋補償(1)征地拆遷居住房屋，被征地的村或者村民小組建制撤銷的，被拆遷人可以選擇貨幣補償，也可以選擇與貨幣補償金額同等價值的產權房屋調換。前款規定的貨幣補償金額計算公式為：(被拆除房屋建安重置單價結合成新+同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價+價格補貼)×被拆除房屋的建筑面積。房屋建安重置價(房屋重置價格)是指采用估價時點的建筑材料和建筑技術，按估價時點的價格水平，重新建造與被拆除房屋具有同等功能效用的的全新狀態的房屋的正常價格。拆遷房屋的評估價格不包括房屋的裝飾價值。簡單說，建造同樣的房屋需要多少錢再算上折舊率。被拆除房屋建安重置單價結合成新，由建設單位委托具有市房地資源局核準的房屋拆遷評估資格的房地產估價機構評估;同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價及價格補貼標準，由被拆除房屋所在地的區(縣)人民政府制定并公布。(2)征地拆遷居住房屋，被征地的村或者村民小組建制不撤銷的，應當按下列規定對未轉為城鎮戶籍的被拆遷人予以補償安置：(一)具備易地建房條件的區域，被拆遷人可以在鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的中心村或居民點范圍內申請宅基地新建住房，并獲得相應的貨幣補償;(二)不具備易地建房條件的區域，可以選擇貨幣補償，也可以選擇與貨幣補償金額同等價值的產權房屋調換。被拆遷人不得再申請宅基地新建住房。本條第一款第一項規定的貨幣補償金額計算公式為：(被拆除房屋建安重置單價結合成新+價格補貼)×被拆除房屋的建筑面積;被拆遷人使用新宅基地所需的費用，由建設單位支付給被征地的村或者村民小組。被拆遷人申請宅基地新建房屋的審批程序，按照國家和本市農村住房建設的有關規定執行。(3)拆遷居住房屋，還應當補償拆遷人搬家補助費、設備遷移費、過渡期內的臨時安置補助費，并自過渡期逾期之日起增加臨時安置補助費。(4)拆除居住房屋附屬的棚舍以及其他地上構筑物的補償，按照本市有關國家建設征地的財物補償標準執行。(5)征地農業人口安置補助費、青苗補償費和土地補償費，按照國家和本市有關規定執行。
拆非居住房補償(1)拆遷非居住房屋實行貨幣補償。拆除農村集體經濟組織以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同舉辦的企業所有的非居住房屋，被拆遷人的貨幣補償金額計算公式為：被拆除房屋的建安重置價+相應的土地使用權取得費用。本條第二款規定的被拆除房屋的建安重置價、相應的土地使用權取得費用，由建設單位委托具有市房地資源局核準的房屋拆遷估價資格的房地產估價機構評估。(2)還應當補償被拆遷人下列費用：(一)按國家和本市規定的貨物運輸價格、設備安裝價格計算的設備搬遷和安裝費用;(二)無法恢復使用的設備按重置價結合成新結算的費用;(三)因拆遷造成停產、停業的適當補償。(3)除了以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同舉辦的企業所有的非居住房屋之外，非居住房屋，以及其他地上構筑物的補償，按照本市有關國家建設征地的財物補償標準執行。(4)征地農業人口安置補助費、青苗補償費和土地補償費，按照國家和本市有關規定執行。新拆遷條例是在以往舊的拆遷條例基礎上定制的，主要是針對傳統的暴力拆遷，極端對抗，因拆遷索要高出實際不動產價值而暴富等一系列拆遷問題經過兩三年的調查研究，征求廣大民眾的意見，國務院法制辦會同住房城鄉建設部制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》于2011年1月21日起公告宣布實施，與此同時舊的《城市房屋拆遷管理條例》正式宣布廢除。新拆遷條例的正式實施宣告舊拆遷時代的結束，那些因行政干預的強拆現象在新拆遷條例中將不復存在，這也正與網絡上特別火的自助拆遷模式不謀而合，追求的理念也基本相似，都是維護公眾利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益。
（來源：文章屋網 ）
關鍵詞：“城中村”改造；土地征收補償
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經被城市化，然而農村的存在仍然沒有改動。在城中村改造的過程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉變成城市建設的用地，這樣將會為城市的發展建設與提升城市化水平等目標的實現做好充足的準備工作。
2.居住環境的城市化
按照城市規劃的要求和標準切實改善人居的環境質量、提高城市形象。同時，保護好歷史文化和古跡等，切實做好周邊環境友好型工作，與城市融為一體。
3.生存生活方式的城市化
城中村雖占據著一定有利的地理位置，但村民在本質的生活與思維方式方面發生改動變化的事例較少，導致其生活社交居住等相關方式和城市整體的基調不和諧，且城中村公共綠化、學校、醫療健康與公共服務等相關配套的基礎設施也不齊全，市政配套設施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴峻，須將城中村進行全面改造更新，才能使得其本質的生存生活方式進行根本性的轉變[1]。
4.規劃發展管理的城市化
對城中村的規劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現狀的直接原因。因此，在城市化進程中，必須對城中村實行更新改造，進而促使其能真正融入進城市當中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關的城市總體規劃規定與相應的規劃管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收補償制度存在的問題
1.“城中村”房屋拆遷的補償依據不明確
按照我國的現行法律規定，“城中村”改造的房屋拆遷補償的直接法律依據是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規定的征收土地的補償標準并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補償問題，并且其中規定的征收耕地的補償與征收宅基地的補償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關于補償標準的規定，主要是針對國家重點工程建設征收集體土地，并且是為了保護農民集體的利益而不是個人利益而制定的。
2.補償的主體不明確
從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時也是拆遷補償的主體。
根據建設用地使用權的流轉順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設用地使用權，而是從國家土地管理部門出讓獲得，那么國家土地管理部門應當先行收回己經出讓給他人的建設用地使用權，并為相應補償及退還出讓金，因此補償人應當是國家而不是開發商或領取拆遷許可證的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發給區“城中村”改造辦公室的，但是在區“城中村”改造辦公室并沒有對被拆遷者進行補償，而是由房地產開發商進行補償。
三、“城中村”改造中土地征收補償出現問題的原因分析
（一）立法上的缺失
對于土地征收補償費用的分配，國土資源部、農業部及最高人民法院都有部門規章、司法解釋進行規范和指導，但由于制定的部門不同，側重點不同，各個條文之間存在許多不一致的情況。這導致作為最基層的農村集體經濟組織不知道究竟該如何適用法律法規來進行“城中村”土地征收補償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補償費主要給農村集體經濟組織，那么之后征地補償費用能否合理地分配給失地的農民？如何才能合理地分配？這些問題，法規當中沒有具體的說明，也沒有任何限制性的規定。在法規政策缺失的情況下，農村集體經濟組織只能按照本村的實際情況自行制定分配方案。這樣農村集體經濟組織就擁有了更大的自由決定權，進而容易造成補償費用分配的混亂現象，也埋下了社會矛盾的隱患。
（二）法律和政策貫徹不到位
近年來，隨著全國各大中小城市改造“城中村”行動的不斷開展，國家對各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國務院陸續出臺了《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國有土地上房屋征收與補償條例》，以規范集體和國有土地的征收和補償。與此同時，國務院法制辦、住房和城鄉建設部以及國土資源部也聯合出臺了《關于做好有關征地拆遷的規章和規范性文件專項清理工作的通知》，要求全國各地依照中央的精神，優化相關的立法和政策，健全征地補償工作制度。
但在現實的征地過程中，很多地方“城中村”改造的依據仍然是過去制定的法規和政策。在這種情況下，有的村民就對地方法規和政策的有效性提出了質疑，并要求政府依照現行有效法律法規的規定進行征地拆遷工作。有關部門對于這些質疑的解釋是地方立法和文件的廢止應當由其制定部門來做出，征地拆遷部門作為執行部門在實施拆遷補償工作時所適用的地方立法，如果沒有被廢止那么在其轄區范圍內就是有效的。村民對此十分不滿。
四、完善我國“城中村”改造中土地征收補償制度的對策
征地補償原則規定了被征地者的合法權益受到侵害時是否需要做出補償的問題。我國《物權法》第四十二條第二款雖然規定了政府征收了農村集體所有的土地后，應當依法足額支付土地征收補償費用，維護農民的合法權益，但這并不是土地征收補償的原則，因為各地政府制定的補償費用的標準不一，可操作性不強。憲法作為我國的根本大法，應當對基本的問題作出規定，對土地征收補償的原則也應進行規定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國外先進的經驗，在憲法中規定“公正補償”的征地補償原則。
一、基本情況
近三年來，我縣累計實施城市重點工程近30個。全縣征收農村集體土地較多，拆遷房屋1400余棟(總面積達34，3萬1112)，90％以上為集體土地上的房屋拆遷。做好農村集體土地征地拆遷工作，在一定程度上優化了城鄉發展的空間布局，提高了農村土地利用效率。但是，土地征收拆遷對農民群眾的影響也較為明顯，為此，我縣主要從以下幾個方面開展工作。
1、完善征收工作制度。在工作規范上，為使集體土地征地拆遷工作始終在科學規范的原則下開展，我縣早在2008年就分別出臺了《興國縣縣城規劃區拆遷補償、安置實施方案》、《興國縣縣城規劃區內預留土地管理暫行辦法》等規范性文件，對集體土地征地拆遷工作環節、預留土地、補償標準、計算方式進行了明確分解和細化。其中，明確了村集體預留土地的標準，用于村民建房、公共設施建設和生產經營。但鑒于城市規劃管理、杜絕私搭濫建的需要，實際落實的預留地面積不多。特別是在2011年6月份全市開展集中整治違法違章建筑工作以來，興國縣委、縣政府明規定不再執行預留地政策。同時，針對實際工作中因通貨膨脹、物價上漲導致原有拆遷補償標準現難以被群眾接受的現狀，我縣目前正在積極組織調研，近期將在廣泛征求意見的基礎上，對原補償標準進行合理調整。在隊伍建設上，專門成立了興國縣城市建設征地拆遷協調辦公室，專職負責縣城規劃區內征地拆遷協調、實施工作，單位性質為縣政府直屬正科級事業單位，現配備有正科級常務副主任一名，副主任一名，在編干部6名，借調人員近20名，三年來共提拔重用參與征地拆遷干部22人。
2、落實補償安置措施。征地補償方面，嚴格執行《土地管理法》和《關于公布全省新征地統一年產值標準和區片綜合地價的通知》規定標準，把土地補償、安置補助費和青苗補償費直接撥入村開設的征地補償專戶，依法發放和使用。拆遷安置方面，我縣對征地拆遷(含國有、集體土地)對象，實行產權調換、宅基地安置并行的做法，其中宅基地安置是在對拆遷房屋按重置成本進行貨幣補償后再按主體房占地1：1返宅基地安置，目前全縣使用土地安置面積600余畝。2011年6月以后，為提高土地利用效率，杜絕私下非法交易土地，我縣明確縣城規劃區內新征地項目不再設立宅基地安置區，土地房屋征收過程中所涉房產一律實行實物或貨幣安置。房屋征收原則上以政府統建房或貨幣安置為主，對農民強烈要求以宅基地安置的，按規定安排在縣城規劃區以外異地安置，并按程序報批。社會保障方面，嚴格按照《關于被征地農民養老保險試點工作指導意見的通知》(贛府廳發[2008]82號文件)和《關于印發興國縣被征地農民養老保險實施辦法》(興府辦發[2009]14號)規定，對符合人均耕地低于0.3畝以下標準的失地農民，由鄉、村、組登記造冊報縣農業局審核后納入社會保障體系。目前我縣已經發放失地農民證4900本，辦理被征地農民養老保險4400人，辦理被征地農民低保1500人。
3、嚴格規范工作程序。一是按程序組織征地。即按照縣政府項目批復或發改委立項批復一征地公告一組織現場調查一擬定補償安置方案一進行實地丈量登記到戶一組織聽證一與村、組簽訂征地協議一征地補償安置方案公告一資金發放支付登記一組織材料依法報批一依法供地程序進行征地工作。真正做到征地工作公開透明，主動接受群眾監督。二是按程序組織聽證。每次征地均由縣國土部門按規定組織補償安置方案公開聽證會，參加人員包括鄉村組干部、征地農戶代表、項目指揮部工作人員、社保局、民政局等，認真聽取群眾的意見和建議，對群眾的合理意見、訴求盡量予以采納和滿足。三是按程序組織拆遷。按照“拆遷方案公開、拆遷數據公開、補償安置公開”的原則，堅決做到依法按程序組織拆遷工作，在依法辦理項目用地的征地拆遷合法手續后，由縣拆遷辦負責組織協調有關部門、中介機構做好土地、房屋及地上附著物的現場勘測調查、登記、丈量、評估等工作，協調各重點工程建設指揮部以合法的征地拆遷主體名義與被征地拆遷單位、個人簽訂征地拆遷補償協議書，嚴格落實縣城規劃區征地拆遷工作方案。2008年起至今，共拆遷房屋1400余棟，其中依法33棟。
4、依法打擊違章建房。自2011年8月起，全縣展開了聲勢浩大、效果明顯的違法用地、違法違章建筑集中整治行動。明確整治范圍，依法將全縣所有未取得規劃、用地、建設等許可證，非法侵占國有、集體土地或在自有土地上未經批準擅自開工建設(加層)的違法違章建設行為全部列入整治范圍，并將黨員、領導干部、公職人員作為打擊整治重點。強勢推進整治，從紀檢、國土、城建、城管、房管等部門抽調專門工作人員，并由縣財政撥出專款，成立了興國縣城市綜合行政執法辦公室，專司拆違的組織協調工作。對違法違章建筑采取限期自拆、相結合的辦法，強勢推進集中整治工作。至2011年底，共拆除違章建筑271戶、4.2萬平方米。
二、存在問題
我縣集體土地征地拆遷工作雖然取得了一定成效，為加速新型城鎮化奠定了一定基礎，但從總體上看，仍然存在一些亟待解決的問題。
1、制度設計存在缺陷。《憲法》和《土地管理法》明確規定為了“公共利益”的需要，可以依法對土地房屋實行征收或者征用并給予補償。也就是說，國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”，即公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言，但對“公共利益的需要”法律卻缺乏明確的界定，使得基層在實際操作過程中對“公共利益的需要”的界定很難把握。在為一些重點工業項目、城市建設項目實施集體土地征地拆遷過程中，較難拿出比較直觀、可以使群眾立即接受的征收理由。
2、征地拆遷難度加大。2011年，國家頒布實施了《國有土地上房屋征收補償條例》，隨著新條例的實施，過去征地拆遷過程中可以采用的行政手段受到限制，新條例也更加著眼群眾權益，群眾對房屋征收拆遷的利益期待隨之提高。與此同時，集體土地上房屋征收拆遷問題尚無專門的法律法規可資適用，征收補償工作難度加大。具體到我縣來看，已啟動拆遷的各重點工程建設范圍內，還有近百棟房屋未拆遷到位，大部分拆遷戶因拆遷安置補償標準問題拒絕簽署補償安置協議，其中有些拆遷戶的違法拒征行為已經嚴重影響了工程建設進度。
3、保障措施急需完善。對失地農民來說，農村集體土地具有雙重性質，不光是生產資料，還是農民群眾的社會保障基礎。從被征地農民的角度出發，其考慮的著眼點首先是眼前利益；由于自身素質的局限性，失地農民也不能對失地后的生活作出較好的安排。我縣雖然針對失地農民采取了諸如辦理養老保險、低保等安置措施，但這些安置措施能起到的實際作用非常有限，大多數失地農民都是領到一次性貨幣補償費后自謀出路，很多人拿著征地補償費坐吃山空后生活陷入困境。
三、幾點思考
集體土地征地拆遷是一項涉及面較廣、群眾關注度較高的工作。要做好這項工作，不僅需要完善的政策法律體系，還需要有高度負責的工作態度，更需要在推動城鎮化進程與維護社會和諧穩定之間掌握好平衡。
1、完善政策法規體系。就集體土地征收工作而言，《憲法》第10條和《土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但是國家法律至今尚未對“公共利益的需要”的法律內涵與外延作出相應的規定。因此，從長遠來看，應對“公共利益的需要”進行法律解釋或界定，以便于基層在實際操作中確定啟動征地程序的合法理由。就集體土地上的房屋拆遷而言，應當參照《國有土地上房屋征收補償條例》出臺相應的法規，在國家、省級層面一時難以出臺法規之前，建議市政府出臺一套適宜贛州本地操作的拆遷工作規程，讓各縣市在工作中有權威性依據。
2、建立風險評估機制。實行評估前置，科學設定評估標準，可以考慮在啟動重大項目征地拆遷工作之前，對工作中可能遇到的風險、難點及容易引發的隱性矛盾，委托獨立的第三方評估機構進行系統性評估。實行風險預警，對未經風險評估，或風險評估結果顯示存在重大問題的項目，風險評估機構可以向相關單位提出征地拆遷風險預警，相關單位依據評估結果對項目的可行性再次確認，并調整相關措施方案，做足做好突況應急準備，必要時應當對項目進行重新規劃設計。
3、擴大群眾參與深度。嘗試建立公眾(被征地農民)參與、公開查詢、申訴舉報等制度，加強全社會對土地征用過程的監督，確保在征地補償中農民的話語權得以實現，農民的真實意愿能夠得到表達。這樣不僅可以增加征收補償制度的透明性，減少征地過程中的糾紛，更有利于保護農民的合法權益。同時，要著力在聽證環節上做文章，現行的集體土地征收程序雖然設置了聽證環節，但是群眾表達訴求的途徑依然不夠暢通。因此，要提高被征收人在土地征收實施中的參與度，必要時可以將聽證前移至需征地項目啟動實施之前。同時，在確定參與聽證的人員時可以嘗試適當擴大范圍，除必須納入的群眾代表、職能部門和項目主管單位人員外，將人大代表、政協委員、相關專家納入聽證參與范圍，起到廣泛收集民意的效果。
關鍵詞：金融政策；促進；土地管理；健康發展
推進城鎮化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是讓農村集體建設用地進入市場。深化改革既要做好頂層設計，又要允許地方摸著石頭過河，進行探索試點，成熟后再制定成法律。
我國現行的土地管理制度存在四方面問題：
1.耕地不能得到保護，同時城市的存量土地也不能集約利用。因為集約用地成本高，舊城改造、拆遷安置不如征農民的地來得快。
2.農民利益受到損害。不僅被征地農民受損害，低價補償、高價出讓，農民不能分享土地增值收益。未被征地農民也受損害，因為現行制度限制農民集體建設用地進入市場。
3.土地財政、土地金融孕育政府信用風險和社會金融風險。土地財政的風險，主要由社會分散承擔，而土地金融的風險則集中在政府身上。現在土地金融的負債規模太大，陷入了“借新還舊”的惡性循環。萬一兜不住，就可能誘發金融危機。
4.政府既是裁判員，又是運動員，造成市場不規范，正常市場經濟秩序難以建立。
盡管有關方面的改革一直在推進，但是在中國土地勘測規劃院院長鄭凌志看來，改革進行到這個階段，已經觸及一些地方政府的既得利益。自下而上的在現行法律框架內的制度變遷已經陷入改不動的艱難困境，根本無法破解城鄉二元結構的深層次矛盾。因此，針對改革面臨的瓶頸，急需在明確目標的前提下加速推進，超越既得利益。
集體建設用地入市是突破口，農村集體建設用地進入市場是征地制度改革題中應有之義。征地制度改革包括四個方面，一是縮小征地范圍，二是提高補償標準，三是拓寬安置途徑，四是完善征地程序。其中，縮小征地范圍的含義就是讓農村集體建設用地進入市場。他認為，允許農村集體建設用地進入市場，農民就可以憑借土地財產自主參與工業化、城市化進程，增加財產性收入。而且只要符合規劃，允許集體建設用地開發商品房，可以增加土地供應，可以打破開發商的自然壟斷，對解決城市老百姓住房問題，也有好處。
因此，土地制度改革一定要與城鎮化進程相適應，征地過程中要維護農民權益。城鎮化過程中要解決轉移人口變市民的問題，就要允許宅基地和房產流轉，提高他們在城市中購買和租賃房屋的能力。他認為，土地管理新機制應該包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流轉、城鄉建設用地的增減掛鉤、城市存量土地的盤活等，這些是跟城鎮化中的建設有關的。
對于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應先辦理登記，發生交易要辦變更登記，同時對購買人開征財產稅。農民自用部分可以免征，超出規定面積的則不能免。合規登記和納稅的，受法律保護，將來即使拆遷也可以得到補償。“這樣對存量土地征稅，不僅對宅基地，包括經營性用地也要交財產稅，可在一定程度上解決錢從哪里來的問題。同時，集體建設用地進入市場，對政府經營土地制度構成沖擊，依靠增量土地的土地財政和土地金融沒有了，城市建設怎么發展？建設資金怎么解決？這些問題接踵而至。其實，一些地方的改革探索已經回答了這個問題。廣東的“三舊”改造，事實上允許農村集體建設用地進入市場，調動了農民和其他投資主體的積極性，人和地的問題解決了，錢的問題也解決了。政府職能也根本轉變，主要是規劃、協調、監管、服務。
集體建設用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農民會有沖動把農地變為非農地，給耕地保護帶來新情況。“但現在政府抓住不放，耕地保護住了嗎？外延擴張，是政府經營土地制度的必然邏輯。政府退出經營，專心做裁判員，農民的違規行為還愁管不住？”
業內專家認為，征地制度改革、集體建設用地流轉等，單靠地方政府推動是不能完成的，需要中央進行頂層的系統設計。縮小征地范圍、允許集體建設用地直接入市，讓農民獲得更多的財產性收入，建立城鄉統一的建設用地市場等，涉及土地收益分配格局的調整。因此，未來的土地政策應加強改革的頂層設計，同時，應從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。
第一章 總 則
第二章 土地的開發、利用和保護
第三章 國家建設用地
第四章 礦山用地
第五章 鄉（鎮）村建設用地
第六章 補償和安置
第七章 土地管理機構和職責
第八章 法律責任
第九章 附 則
第一章 總 則
第一條 為加強土地管理，切實保護耕地，合理開發利用土地資源，節約土地，根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規定，結合本省實際情況，制定本條例。
第二條 維護土地的社會主義公有制，即維護土地的全民所有制和勞動群眾集體所有制。
禁止任何單位和個人侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。
國有土地和集體所有的土地的使用權可以轉讓。土地使用權轉讓的具體實施辦法，由省人民政府另行規定。
國家依法實行國有土地有償使用制度。國有土地有償使用的具體實施辦法，由省人民政府另行規定。
第三條 各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規劃，加強管理，保護土地資源，嚴禁亂占耕地和濫用土地。
第四條 在土地管理、開發、利用、保護以及科學研究方面做出顯著成績的單位或個人，由有關的人民政府給予獎勵。
第五條 本條例適用于本省境內的一切土地。
第二章 土地的開發、利用和保護
第六條 縣級以上人民政府應進行土地調查統計，編制土地利用總體規劃，經上級人民政府批準執行。
在土地利用總體規劃中劃定的糧、棉、油、菜基地保護區，除特殊情況外，不準占用。
未經縣級以上人民政府批準，不得在耕地上建果園、挖魚塘。
第七條 省土地管理部門會同有關部門制定年度非農業建設占用耕地控制指標，由省人民政府批準，嚴格控制，不得突破。
第八條 按照規劃開發國有荒地、荒山、河灘、灘涂用于農、林、牧、漁業生產的，由用地單位或個人提出書面申請，逐級審查上報。
五百畝以下的，由縣級人民政府批準；
五百畝至一千畝的，由省轄市人民政府（地區行署）批準；
一千畝以上的，由省人民政府批準。
經批準后，由縣級人民政府發給土地使用證。
鼓勵農村居民按照規劃承包開發集體所有的荒地、荒山和閑散土地。
第九條 依法取得土地使用權的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。未經原批準機關批準，不得改變用途。
第十條 依照《中華人民共和國土地管理法》第十九條規定收回的土地，按照征地審批權限報經批準，可有償劃撥給符合征地條件的單位使用。經縣級人民政府批準，也可暫借給農村集體經濟組織耕種，國家需要收回時，只補償青苗費。
第十一條 依法報經批準占用耕地建房或從事其他非農業建設的單位和個人，必須按照國家規定繳納耕地占用稅。
第十二條 鄉（鎮）村興建商品房占用土地，應充分利用村內空閑地和非耕地，嚴格控制占用耕地，并按規定報批。確需占用耕地的，必須申請非農業建設用地控制指標。購買商品房的單位，須持有經批準的固定資產投資計劃指標。
第十三條 磚瓦窯生產用土占地，應按國家建設用地審批權限報批。
全民所有制和集體所有制單位的磚瓦窯生產應充分利用荒丘、荒坡和荒地，嚴格控制占用耕地。確需占用耕地的，應根據恢復土地耕種條件的要求合理設計取土范圍和取土深度，用土后必須負責恢復土地的耕種條件。
個人或合伙不準占用耕地建磚瓦窯。
人均耕地八分以下的村莊，不準占用耕地新建磚瓦窯。
第十四條 嚴禁荒蕪耕地。
建設單位辦理用地手續后滿一年不開工的，農村居民承包的耕地和自留地連續兩季不耕種的，以荒蕪土地論處。
不準采取挖坑、打場等手段變耕地為非耕地。
第十五條 農村居民不準在自留地、承包地上建房、葬墳，挖地賣沙賣土。
農村居民應在村民委員會指定的土地上采土。確需在耕地采土的，必須挖取生土，活土還田，恢復耕種。
第十六條 城鄉建設必須全面規劃，合理布局，節約土地。
城市建設應安排舊城改造，建房應向高層發展；鄉村建房應充分利用村內空閑地，提倡建樓房。
第十七條 因采礦、采水、排污和其他人為原因破壞土地或造成損失的，有關單位必須進行整治或支付整治費，并給受損失者以相應的補償。
第三章 國家建設用地
第十八條 列入國家和省固定資產投資計劃的或者經批準的國家建設項目，需占用土地的，應依法征用或者劃撥。
被征用或被劃撥土地的單位應服從國家建設需要，任何單位和個人不得阻撓。
第十九條 征用、劃撥土地審批權限：
征用、劃撥耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣、縣級市人民政府批準，并逐級上報省土地管理局備案；
征用、劃撥耕地十畝以下，其他土地二十畝以下的，由省轄市人民政府（地區行署）批準，報省土地管理局備案；
凡在經國家批準的經濟開放區范圍內的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業征用、劃撥耕地二十畝以下，其他土地五十畝以下的，由省轄市人民政府（地區行署）批準，報省土地管理局備案。
超過上述限額的，報省人民政府審批。
第二十條 征用、劃撥土地程序：
（一）用地單位應按照《中華人民共和國土地管理法》第二十三條規定，持有關批準文件向縣級以上人民政府土地管理部門提出書面申請；
（二）縣級以上人民政府土地管理部門負責組織征地、被征地等有關單位簽訂征地協議，并填報建設用地申請書；
（三）用地單位持有關批準文件、建設用地申請書、征地協議、總平面布置圖或建設用地圖，按批準權限逐級報批；
（四）征地申請被批準后，由縣級以上人民政府土地管理部門組織有關部門勘測，并根據建設順序和工程進度一次或分期交付使用；
（五）辦理批準征用手續后核減耕地畝數。
第二十一條 跨縣、區的鐵路、公路和輸油、輸氣、輸水管線等建設征用土地的，可以分段報批。
改建擴建工程應充分利用舊場地。確需征地的，應持上級主管部門批準的改造方案和年度計劃，按規定辦理審批手續。
第二十二條 企業、事業單位和部隊從事自給性農副業生產，可按本條例第八條規定征用或劃撥一定數量的荒地、荒山、河灘、灘涂，自行開墾，不得征用耕地。
第二十三條 縣屬以上良種場、農業科研和教學單位所需生產試驗田，可與農村集體經濟組織簽訂用地合同。確需征地的，應按規定報批，不核減耕地畝數，不得改變土地使用性質，并由用地單位繳納農業稅。
第二十四條 施工或勘察設計單位，確需臨時占地的，應與被征地單位簽訂合同，經市、縣人民政府核準。
臨時占地，占用時間不得超過二年。確需延長時，應按照征地審批權限報批。
搶險、緊急軍事行動用地，可先使用，然后辦理補償和占地手續。
在臨時占用的土地上，不得構筑永久性建筑物。
第二十五條 全民所有制企業、城市集體所有制企業與農業集體經濟組織共同興辦聯營企業，需使用集體所有的土地的，可按國家建設征用土地的規定征用，征用后的土地歸國家所有，聯營企業享有使用權。也可按照協議以土地使用權作為聯營條件，由聯營企業申請，按國家建設征用土地的程序和審批權限報批。聯營企業有土地使用權，負擔農業稅。土地所有權仍屬原集體單位。
第四章 礦山用地
第二十六條 礦山建設用地，應貫徹節約土地的方針，搞好用地規劃設計。需要征地的，按國家建設用地審批權限報批。
第二十七條 各級人民政府應采取措施鼓勵對煤矸石、尾礦、廢石等廢棄物的綜合利用，減少占地。
礦山企業排放上述廢棄物，應同填溝、造地、修路、筑港相結合，加以利用。
利用上述廢棄物，有關礦山企業應予免費。
第二十八條 已征用的礦山塌陷區、矸石山、尾礦壩、遷村舊址等占地，國家暫不使用并能恢復耕種的，經縣級以上人民政府批準，可借給村民委員會安排耕種，其全民所有的性質不變。
第二十九條 因采礦造成集體所有土地塌陷的，有關礦山企業可按礦產物的年產量提取整治費，交市、縣人民政府用于塌陷地的整治。整治費的提取標準由省人民政府規定。
不能恢復耕種的塌陷地，有關礦山企業應給予一次性補償或辦理征地手續，然后安排改造利用。
第五章 鄉（鎮）村建設用地
第三十條 鄉（鎮）村建設應當按照因村鎮制宜，改造舊村鎮，有利生產，方便生活，節約土地，講求實效的原則制定規劃。農村的建設規劃由縣級人民政府批準，城市規劃區內的村鎮建設規劃由市人民政府批準。
第三十一條 鄉（鎮）村興辦企業，應首先利用現有設施和非耕地，嚴格控制占用耕地。
鄉（鎮）村企業建設應符合村鎮規劃，占用土地須持縣以上計劃部門批準的計劃任務書和有關批準文件，向縣、市人民政府土地管理部門申請，按征地的審批權限辦理手續。
不同行業和不同經營規模的鄉（鎮）村企業用地標準，由省土地管理部門會同有關部門制定，經省人民政府批準后施行。
第三十二條 鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣級人民政府土地管理部門提出申請，按征地的審批權限辦理手續。
第三十三條 農村個體戶或合伙興辦企業，應首先利用自有的房屋庭院。確需占用集體所有的土地的，須提出書面申請，經村民委員會同意，簽訂土地使用合同，經鄉（鎮）人民政府審查，按征地審批權限報批。停止使用后，交還集體，并負責恢復耕種條件。地上附著物可作價交集體或自行拆除。
第三十四條 農村居民需要宅基地，由本人申請，經村民討論，村民委員會同意，使用原有宅基地和村內空閑地的，由鄉（鎮）人民政府批準；使用耕地和其他土地的，經鄉（鎮）人民政府審查，報縣級人民政府批準。
第三十五條 農村居民建設住房，每處宅基地用地標準：
（一）人均耕地一畝以下（含一畝）的村控制在二分以內；
（二）人均耕地一畝以上的村控制在二分五厘以內；
（三）壩上地區控制在三分五厘至七分；
（四）山區村民占用荒山建房，可參照壩上地區標準執行。
第三十六條 符合下列情形之一的，允許申請宅基地：
（一）農村居民戶，除身邊留一子女外，其他子女男到女方落戶或女到男方落戶，確需另立門戶的；
（二）農村居民戶人口超過本村居民戶人口平均數一倍確屬缺少宅基地的；
（三）集體經濟組織招聘的技術人員要求在當地落戶的；
（四）回鄉落戶的離休、退休、退職、退伍的干部、職工、軍人，確實無房居住的；
（五）回鄉定居的華僑、港澳臺同胞。
第三十七條 農村居民戶有下列情形之一的，不劃給宅基地：
（一）年未滿十八周歲的；
（二）男到女方落戶或女到男方落戶，一方已立門戶的；
（三）原有宅基地能夠解決子女另立門戶需要的；
（四）出賣或出租住房的；
（五）超計劃生育的。
第三十八條 由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的，由買房戶按申請宅基地的規定辦理申請、批準手續。
農村五保戶、外遷戶等騰出的宅基地，由村民委員會收回。
第三十九條 回原籍落戶的離休或退休的干部、職工和軍人符合申請宅基地條件的，應優先安排。
回鄉定居的華僑、港澳臺同胞，安排宅基地可適當從寬。
第四十條 城鎮非農業戶口居民無房居住，需要使用集體土地建住宅的，應按照城鎮規劃集資統建，并按國家建設用地的有關規定報批和支付土地補償費、安置補助費。
第六章 補償和安置
第四十一條 國家建設征用土地，用地單位必須支付土地補償費。
（一）土地補償費的標準：征用集體所有耕地以及果園、葦塘、魚塘、藕塘按其年產值的四至六倍計算。征用林地按當地中等耕地年產值的二至四倍計算。征用其他非耕地，按當地中等耕地年產值的二至三倍計算；
（二）年產值的計算：耕地、葦塘、魚塘、藕塘按被征地前三年平均年產值計算，果園按被征地前四年平均年產值計算。價格按實際定購價和議價分別計算。秸稈按糧價的30％計算；
（三）被征土地上的青苗、林木、果樹、房屋及其他設施等原有附著物補償標準，由省轄市人民政府（地區行署）制定，報省人民政府批準執行；
（四）國有土地已有使用單位的，實行有償劃撥，其補償費標準由省轄市、縣和縣級市規定。
第四十二條 國家建設征用土地，用地單位除支付土地補償費外，還應支付安置補助費。
（一）征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數量計算；
（二）每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均每畝年產值的二至三倍；
（三）每畝被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十倍；特殊情況需要提高安置補助費時，經省人民政府批準，每畝被征用土地的補償費和安置補助費的總額，不得超過被征用前三年平均年產值的二十倍；
（四）征用沒有收益的土地不支付安置補助費；
（五）輸變電工程的鐵塔用地，其土地補償費和安置補助費按本條例規定的標準執行。電桿、測量標志占用耕地只付一次性的補償費，不辦理征地手續。
第四十三條 地方公路及中小型水利工程建設征用土地的補償費和安置補助費標準，由省人民政府另行規定。
第四十四條 臨時占地按該地年產值給予補償。影響一季補償一季，影響一年補償一年。占用期滿，由用地單位負責恢復耕種條件，或按所需工作量支付整治費。
第四十五條 征用城市郊區、工礦區、縣城城關的菜地，除支付土地補償費、安置補助費外，還應繳納每畝5000元以內的新菜田開發建設基金。
第四十六條 被征地單位的土地被全部征用，又不能異地安排所需耕地的，經省人民政府批準，可將農業戶口全部轉為非農業戶口。
被征地單位，一年收獲兩季人均耕地不足二分或一年收獲一季人均耕地不足三分，國家建設征用耕地后，口糧不能自給的，由國家定量補差。
第四十七條 因國家建設征用土地出現的多余勞動力，由被征地單位用土地補償費和安置補助費發展農副業生產和興辦鄉（鎮）村企業等途徑加以安置；安置不完的，可以選送符合條件的人員到用地單位或其他單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收該勞動力的單位。
第四十八條 鄉（鎮）辦企業占用集體所有的土地，可參照本條例征地補償費標準，給被占地單位以補償，并須妥善安置農民的生產和生活。
鄉（鎮）公共設施、公益事業建設使用集體所有的土地支付補償費的標準，由縣級人民政府規定。
第四十九條 依法報經批準占用耕地建房的農村居民，應按年產值的二至三倍向集體支付一次性的土地使用費。
超過用地面積限額的，應限期退回。逾期不退的，由縣級土地管理部門按每年每平方米二至四元征收土地使用費。
第五十條 農村個體或合伙企業占用集體所有土地，每年應按照土地年產值的二至三倍向集體支付土地使用費。
第五十一條 國家建設征用土地，劃撥國有土地，臨時占地和鄉鎮企業用地，由縣以上土地管理部門統一承辦，用地單位應按規定向承辦機關繳納土地管理費。
第七章 土地管理機構和職責
第五十二條 縣以上各級土地管理局是同級人民政府的職能部門，統一管理本行政區內的土地工作。
鄉（鎮）人民政府負責本行政區內的土地管理工作，管理人員可由縣級人民政府委派。
第五十三條 各級人民政府土地管理部門的職責是：
（一）貫徹執行國家關于土地管理的法律、法規和政策；
（二）負責本行政區內的土地調查、登記和統計工作，會同有關部門編制土地利用總體規劃，建立土地管理檔案；
（三）制定土地墾復、開發和保護計劃；
（四）參與建設項目的選址和設計會審等工作；
（五）管理各類建設用地的征用、劃撥、審查和報批工作；
（六）檢查、監督土地利用情況，做好協調工作；
（七）查處違法占地案件，會同有關部門裁決土地糾紛，辦理獎懲事宜。
第五十四條 土地管理工作人員要嚴格執法，秉公辦事，維護國家和集體利益，保護人民的合法權益，不得徇私舞弊，不得弄虛作假。
第八章 法律責任
第五十五條 侵犯土地所有權或使用權的，由人民政府土地管理部門責令停止侵犯，并由肇事者賠償因侵權行為而造成的損失。
第五十六條 對未經批準或騙取批準，非法占用土地的，責令退還土地，限期拆除或沒收建筑物和其他設施，并處以罰款：
（一）對全民所有制單位、城市集體所有制單位，處以土地補償費和安置補助費30％至40％的罰款；
（二）對鄉（鎮）村企業非法占用土地的，每畝處以500元至1000元的罰款；
對本條一、二項非法占地單位的主要責任人員還應給予行政處分。
第五十七條 買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，其協議或合同無效。對非法所得予以沒收，對在該土地上新建的建筑物和其他設施限期拆除或者沒收，并對雙方各處以每畝1000元至2000元的罰款。當事人是國家工作人員和基層干部的，還應給予行政處分。
第五十八條 鄉（鎮）村非法建筑并出售商品房變相買賣集體土地的，除沒收非法所得外，并處以每畝1000元至2000元的罰款。
第五十九條 征用、占用耕地或承包耕地荒蕪滿一年的，利用挖坑、打場等手段變耕地為非耕地的，按該耕地前三年平均年產值，由土地管理部門罰收荒蕪費。連續荒蕪兩年以上的，加倍罰收荒蕪費，并限期恢復生產或收回其土地使用權。
第六十條 征用、劃撥土地雙方長期達不成協議的，由省轄市、縣級人民政府土地管理部門裁決。
被征用或被劃撥土地的單位無理取鬧，阻撓土地征用或劃撥的，除責令交出土地外，并處以每畝300元至500元的罰款。當事人是國家工作人員和基層干部的，還應給予行政處分。
被征地單位不得違反本條例規定向征地單位提出額外條件。超過規定索取或支付的征地費，由土地管理部門予以沒收。
第六十一條 臨時占地期滿不歸還的，除責令用地單位限期交還土地外，并處以每畝300元至500元的罰款，逾期不歸還的，加倍罰款。
第六十二條 農村居民在自留地、承包地上建房、葬墳，限期拆除所建房屋，恢復地貌。
一、基本情況
家臨路改造涉及鎮村委會和家村小組，其中村民27戶，商住樓住戶28戶。
區域土地約24畝，其中：家村小組三產用地約8畝，村集體建設用地16畝。拆遷15棟村民住房和1棟多層住宅，總拆遷面積8000m2，其中：住宅面積7150m2、店面面積850m2。
二、改造原則
項目改造按照“政府主導，村民參與，市場運作，規范實施”的原則，采取產權置換和貨幣補償相結合方式。
1．政府主導
城中村改造必須堅持政府的主導地位。主要包括審批改造方案和規劃方案；依法征收改造范圍內村民宅基地；依法組織土地出讓等。
月湖區政府成立城中村改造項目部，負責改造范圍內的土地征收、房屋搬遷及補償安置工作；制定改造方案和拆遷補償安置方案；協調處理工程建設期間的有關問題和安置房分配事宜等。
2．村民參與
月湖區政府在制定改造方案和拆遷補償安置方案的過程中，要充分聽取和征求村民意見。鎮村委會成立村民理事會，切實維護好村民合法利益，做好村民的思想工作，協助項目部開展征地拆遷安置工作，參與監督工程建設。
3．市場運作
項目用地采取有條件出讓，即將村民安置作為條件與土地使用權捆綁，按照公開、公平、公正的原則進行招拍掛，通過競爭方式確定開發商；改造項目由開發商投資建設。
4．規范實施
項目改造必須符合鷹潭市城市總體規劃要求，土地出讓要按照有關程序依法進行，市政府各有關部門在項目實施過程中要加強監管，規范操作，開發商要嚴格按照法定建設程序開發建設、組織銷售。
三、操作辦法
1．月湖區組成改造項目部，由項目部和村民理事會共同委托具有資質的測繪機構，對拆遷房屋進行測繪，并出具測繪報告。
2．項目部和村民理事會共同委托具有房地產評估資質的評估機構，對征收房屋裝潢及其它附著物進行評估，并出具評估報告，補償價格以評估報告為依據。被征收房屋必須具有合法的產權證和批建手續，違章建筑按政府有關規定處理。
3．拆遷安置過渡費及工作經費等相關費用，按照市政府的規定計入改造成本。
關鍵詞：年度；問題；建議
中圖分類號：P285.2+39 文獻標識碼：A
一、征地實踐中遇到的困難和問題
（一）征地程序較為繁瑣。征地審批要自下而上層層會審、簽字、蓋章。征地前期的用地預審要進行用地規劃選址、勘測定界、占用耕地和基本農田論證聽證、補充耕地和補劃基本農田等一系列工作程序，在征地報批時有相當一部分工作重復，致使審批過程長。
（二）征收范圍不明晰。我國的憲法、《物權法》和《土地管理法》都規定，國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或征用并給予補償。但對于什么是“公共利益”，相關的法律都沒有明確界定，使得征地范圍和規模不斷擴大。
（三）征地的補償標準普遍偏低。縱觀幾十年的變化，應該說征地補償標準是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即農用用途的產值倍數進行補償的基本思路一致未變。這種思路的要害在于剝奪了農民分享土地增值收益的機會，農民只能按土地的農業用途獲得補償，不能獲得土地用于工業化城市化產生的增值收益。而且，無論是以年產值倍數進行補償，還是按國務院28號文規定的以統一年產值標準或區片綜合地價進行補償，本質上都是政府定價。而且對宅基地和農民住房沒有完整的明確的補償規定。
（四）征地程序尚不完善。征地程序的設計和執行不當，造成被征地農民的知情權、參與權、決策權得不到充分體現。即使有分歧、有意見，也沒有“上訴權”，只能協商。
二、征地制度改革的建議
（一）簡化征地程序。對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。
（二）明確征收范圍。《國有土地上房屋征收與補償條例》已經出臺，對公共利益做出了明確規定，在其所列情形中，由于保障性安居工程以及城市危舊房改造不符合農村的情況，因此，將其去掉后，即可作為征收土地中的公共利益，即國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。真正做到國家征收農民集體土地，嚴格用于不以盈利為目的、為社會公眾服務、效益為社會共享的公共設施和公益事業以及關系國家安全和國民經濟命脈的重大經濟發展項目。
關鍵詞：農村集體經濟；有效實現；主體；財產權；經營
發展壯大農村集體經濟，是鞏固完善以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的重要內容，是推進農業現代化、建設社會主義新農村的重要舉措。為了深入了解江蘇省集體經濟發展狀況，課題組于2010年7月30日至8月1日赴南京市江寧區麒麟社區鎖石村和麒麟鋪村、無錫市江陰市周莊鎮華西村和宗言村、連云港市贛榆縣青口鎮宋口村和趙沙村開展調查。其中華西村、青口村、鎖石村為全國名村，分別位居2009年名村排行榜第1位、123位、285位。其余村莊為名村地理位置相近的普通村。共收回有效問卷36份、整理農戶訪談筆錄6份，縣鄉干部訪談筆錄3份。本文撰寫依據為上述問卷統計數據及訪談筆錄。
一、農村集體經濟有效實現的法理考察
農村集體經濟的發展需要相關法律制度提供支撐。為了規范、促進集體經濟的發展，江蘇省先后通過了《江蘇省鄉村集體工業企業管理暫行條例》、《江蘇省農村集體資產管理辦法》、《江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳關于積極推進農村社區股份合作制改革的意見》、《江蘇省委辦公廳、省人民政府辦公廳關于發展村級集體經濟的意見》。調查顯示，80%的農戶表示這些地方性規范的實施效果較好。
農民對于集體經濟組織發揮作用有較強期待。受訪農戶期待集體發揮的功能分別為：為集體成員提供社會保障（醫療、養老、失業等）資金（91.7%）；為改善農村文化、教育、環境衛生設施提供資金（86.1%）；為加強道路、水利、飲用水等公益事業建設提供資金（80.6%）；在本地為集體成員提供就業機會（75%）；為農戶的承包經營權提供良好服務（69.4%）；適當補貼失地或無地成員（63.9%）。調查顯示多數村集體經濟組織能夠較好地履行，名村受訪農戶的滿意度高于普通村。受訪農戶認為村集體經濟組織在下列方面發揮了積極作用：加強道路、水利、飲用水等公益事業建設（100%）；改善農村文化、教育、環境衛生設施（97.2%）；適當補貼失地、無地成員（75.0%）；提供社會保障（醫療、養老、失業等）資金（97.2%）；為農戶的承包經營提供服務（77.8%）；在本地為集體成員（農民）提供就業機會（75%）。
上述調查數據顯示：集體經濟有效實現有利于農村道路建設、農田水利建設；有利于農村的文化、教育、衛生發展；有利于健全農村社會保障體系，促進公平正義；有利于為農戶承包經營提供服務，提高農業生產社會化服務水平；有利于在本地為集體成員提供非農就業機會，促進農民增收。
二、農村集體經濟有效實現的主體制度考察
關于農村集體經濟的主體制度，應重點關注村委會代行集體經濟組織職能的效果，集體經濟組織的權利和義務，集體經濟組織決策的獨立性，集體成員資格的取得和喪失，成員權的內容及實現。
80.6%的受訪農戶反映集體經濟組織不獨立，與村委會合在一起。高達94.4%的農戶對于村委會代行集體經濟職能的效果表示認同。
集體經濟組織履行職責需要享有一定的權利。受訪農戶認為其應當享有以下權利：依法將集體耕地發包給農戶（88.9%）；依法調整、收回承包地（80.6%）；依法管理村辦企業（80.6%）；合理分配征地補償款（77.8%）；決定宅基地的分配（63.9%）；決定自留地（自留山）的分配（58.3%）；合理收取一定的耕地承包費、宅基地和自由地（山）使用權轉讓費（41.7%）。同時履行以下義務：對撂荒的耕地進行管理（86.1%）；不得違規發包耕地、隨意調整或收回土地（80.6%）；不得對分配征地補償款等事項進行暗箱操作（77.8%）；經營村辦企業的收益須用于村集體事業或村民福利（75%）；對閑置的宅基地、自留地進行管理（69.4%）；使用收取的承包費、宅基地使用權費等費用應履行法定程序（63.9%）。
集體經濟組織能否獨立行使職權而不受縣鄉等基層政府的不當干預是集體經濟健康發展的條件之一。調查顯示，與其他省份相比江蘇省集體經濟組織受地方政府的不當干預較多，27.9%的農戶表示存在不當干預。
集體由集體成員構成，集體成員資格標準在進行集體事務表決及利益分配時成為一個重要問題。被訪農戶認為下列情形應當享有成員資格：“具有村集體所在地戶籍的村民及其子女”（88.9%）；“依據其他條件，經成員大會決議接納為成員的”（61.1%）；“退出原集體經濟組織的本組織成員的配偶”（44.4%）；“遷入小城鎮落戶但未享受城市生活保障且未放棄成員資格的”（36.1%）。調查顯示，戶籍仍然是當前農村地區確定村民資格的最為重要的標準。在與村民的交流中，多數村民表示只要戶口在本村就應取得集體成員資格，而遷入小城鎮落戶即使未享受城市生活保障不得繼續享受村民待遇。在經濟較為發達的村莊，有村民表示應該賦予對集體經濟發展做出重大貢獻者以村民資格。在關于是否在國家法律法規中明確規定村集體成員（村民）資格喪失的情形方面，而85.7%的受訪農民認為應當規定，只有14.3%的受訪農民表示不應當規定。在成員權利方面，從集體獲得社會保障補貼和選舉、監督、罷免集體經濟組織管理者兩項權利最為村民關心。
三、農村集體經濟有效實現的財產權制度
集體財產是集體經濟得以發展和有效實現的物質基礎。村集體主要財產為土地（100%）、房屋等建筑物（97.2%）、水利設施（86.1%）、公共設施（83.3%）；部分集體經濟實力較為雄厚的村集體財產還包括錢款（50%）、企業財產或股權（33.3%）、有價證券（16.7%）、商標等知識產權（11.1%）。企業財產、有價證券和商標主要集中在名村。
在增加集體收入的途徑方面，被訪農戶多認為村辦企業利潤（94.4%）和農村集體建設用地使用權轉讓費（58.3%）應該成為壯大農村集體經濟組織的主要財產來源。普通村的村民認為可以收取耕地使用費、宅基地轉讓費等發展集體經濟。在收取土地費用的程序上，受訪農戶多認為應由村民（代表）大會或集體成員（代表）大會決定（86.1%）。
集體建設用地對于發展壯大集體經濟具有非常重要的意義。面對“您認為村集體（集體經濟組織）有效經營管理建設用地需要哪些政策法律支持？”86.1%的被訪農戶認為應當嚴格依據鄉村規劃，對集體建設用地進行登記確權；82.2%的被訪農戶認為需要保障耕地和宅基地不得隨意變為建設用地；61.1%的被訪農戶認為應適當放開村集體自主經營建設用地范圍的限制。在土地征收方面，被訪農戶多認為：應當嚴格區分工商業用地和公共利益用地（83.3%）；完善征地補償程序（75%）；建立有關制度，使得征地后原集體土地增值的收益部分合理分配給農民集體（75%）；切實保障村集體對于違法征地侵權行為的救濟權利（61.1%）。
根據現行土地管理法的規定，國家進行土地征收的補償項目包括土地補償費、安置補助費及地上建筑物和青苗的補償費。對于土地補償費的分配問題頗受關注。調查發現，受訪農民希望的分配方式為：不調整土地，補償款分給原土地承包人或使用人（42.8%）；給被征地農民調整土地后，補償款分配給全體成員（31.4%）；在集體和被征地農民之間按比例分配（14.3%）；給被征地農民調地后，補償款留歸集體使用（8.6%）。
四、農村集體經濟有效實現中的經營運作現狀
集體所有的資產主要為土地資產和企業資產，集體經濟有效實現的經營運作現狀考察主要圍繞土地資產和企業資產的經營形式開展。
被調查村的土地資產自1978年以后主要采用村委會或村民小組（包括發包）的形式進行經營管理（94.4%）；92.6%的被訪農戶認為采用村委會或村民小組（包括發包）的經營形式沒有問題。但股份制、合作社等經營方式也逐漸被農民了解和接受。
關于企業資產，華西村有華西村集團，控股5家上市公司；宋口村成立了江蘇榆城集團，下轄10多家企業；鎖石村則依靠招商引資發展集體經濟。宗言村與華西村同屬“蘇南模式”，但是在2000年前后改制時將集體企業全部改制為股份制企業或私有企業；麒麟鋪村利用靠近南京的地理優勢，利用招商引資發展集體經濟；趙沙村是一個漁村，沒有企業。綜上，華西村、宋口村、宗言村有集體獨資企業或參股企業，而其他村無集體企業資產。當被問到“就您所了解和認識，在下述幾種經營管理集體企業資產的組織形式中，哪一種組織形式最好？”分別有33.3%的被訪農戶選擇了集體獨資企業和股份合作制企業，而選擇公司的比例較低為13.9%，極少數人選擇了合伙企業和合作社。名村選擇集體獨資企業比例較高，普通村選擇股份合作制比例較高。
五、結論
根據上述調查與分析，可以得出如下結論。
第一，江蘇省為發展集體經濟制定了一些地方性法規與政策，執行效果較好。發展農村集體經濟有利于農村道路、農田水利等公共設施建設；有利于農村文化、教育、衛生事業發展；有利于健全農村社會保障體系、災難救助機制；有利于為農戶承包經營提供服務；有利于為集體成員在本地提供就業機會，增加農民收入。
第二，在發展集體經濟的主體制度方面，調查的村莊均未設立獨立的集體經濟組織，而是與村委會合在一起或者由村委會代行集體經濟組織職能。農戶對于村委會代行集體經濟組織職能的效果表示認同。法律應明確規定集體經濟組織成員資格取得及其喪失標準。實踐中主要以戶籍為標準確定成員資格，集體成員資格的明確有利于集體意志的形成和集體成員權利的實現。
第三，集體經濟有效實現的財產權制度。集體財產形式多元化，集體財產主要有土地、房屋等建筑物、水利設施、公共設施，部分集體經濟實力雄厚的集體財產還包括錢款、企業財產或股權、有價證券、知識產權等。鄉村工業化是發展壯大集體經濟的有效途徑，集體經濟收入來源主要依靠村辦企業利潤或建設用地使用權轉讓費。在征地制度中，應當明確公共利益，縮減征地范圍，提高征地補償標準，土地補償費大部分應補償到農民個人。
第四，集體經濟有效實現的經營制度。首先，現行農村土地資產經營制度多被認可。但是在堅持家庭承包的同時，通過股份合作企業或者土地合作社來經營土地也逐漸被農民接受。其次，企業資產經營可采多種形式。集體所有的企業資產主要采取集體獨資企業、股份合作制企業、公司等形式進行經營管理。最后，應積極探索集體經濟有效實現的新的經營形式，只要該種經營組織形式有利于利用集體資產保值增值，提升集體經濟發展水平，最終實現集體成員利益，都應該積極嘗試推行。
第一章 總 則
第二章 土地的所有權和使用權
第三章 土地的利用和保護
第四章 國家建設和城市建設用地
第五章 鄉（鎮）村建設用地
第六章 獎勵與處罰
第七章 附 則
第一章 總 則
第一條 為了加強土地管理，適應社會主義現代化建設的需要，根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），結合我省實際情況，制定本條例。
第二條 珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國的一項基本國策。全面規劃，加強管理，保護、開發土地資源，制止亂占耕地、濫用土地，是全省各級人民政府的職責。
一切使用土地的單位和個人均須節約用地、合理利用土地。
第三條 本條例適用于全省行政區域內一切土地的管理。
凡屬土地的所有權、使用權的確認和變更，土地的調查、登記和統計，土地的規劃、利用和保護，土地的征用和撥用，土地的開發和有償使用，土地的監督檢查和權屬爭議的處理，均須按本條例辦理。
第四條 縣級以上人民政府的土地管理部門，主管本行政區域內土地、城鄉地政的統一管理工作。
鄉級人民政府設土地管理人員負責土地管理工作。
第五條 各級人民政府土地管理部門的主要職責：
（一）貫徹執行國家有關土地管理的法律、法規和政策；
（二）負責土地調查、統計、評價和登記、發證，建立地籍管理檔案；
（三）組織有關部門編制土地利用總體規劃，制定土地開發利用計劃和保護措施；
（四）負責本行政區域內的征（撥）用土地的審查、報批，管理土地征用和劃撥工作；
（五）負責辦理本行政區域內土地有償使用和土地使用權出讓、轉讓事務；
（六）負責土地使用的監督、檢查和協調；
（七）會同有關部門解決土地糾紛；
（八）負責對違反土地管理法律、法規行為的行政處罰。
第二章 土地的所有權和使用權
第六條 下列土地屬于國家所有：
（一）城市土地（依法確認屬于集體所有的土地除外）；
（二）經縣級以上人民政府批準撥給集體、個人使用的國有土地和未撥用的林地、草地、荒山、荒地、水域等；
（三）國家撥給機關、團體、部隊和國營企業、事業單位使用的土地；
（四）國家依法征收、沒收的土地；
（五）國家建設依法征用的土地；
（六）依法確認屬于集體所有以外的其他土地。
第七條 下列土地屬于集體所有：
（一）縣級以上人民政府依據國家和省人民政府有關文件的規定，已確定給農業集體經濟組織的土地；
（二）農村的宅基地、自留山、自留地、自留塘；
（三）依法確認屬于集體所有的其他土地。
第八條 各級人民政府要加強土地的權屬管理。縣級以上人民政府辦理土地權屬登記，頒發《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地建設用地使用證》，確認國有土地的使用權和集體土地的所有權。
跨縣（市、區）使用土地的單位，按行政區劃分別到土地所在地縣級人民政府辦理土地權屬登記，由土地所在地縣級人民政府核發土地使用證。
第九條 改變土地所有權、使用權的，按政府批準文件之日起30日內，到原發證機關辦理權屬變更登記手續，更換證書。
任何單位和個人出賣、轉讓房屋等地上附著物，涉及土地權屬變更的，須在地上附著物權屬變更之日起30日內，到原發證機關辦理土地權屬變更登記手續，更換證書。
第十條 土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第十一條 集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁等農業生產。
承包者享有承包合同規定的經營權、合法收益權以及承擔合理利用和保養土地的義務。
土地的承包經營權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第十二條 改革土地使用制度，逐步實行土地有償使用和土地使用權有償轉讓。具體辦法按國家和省有關規定辦理。
任何單位和個人不得買賣或者以其他形式非法轉讓土地。
第十三條 土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府負責處理。
全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府處理。
個人之間、個人與全民所有制單位或集體所有制單位之間的土地使用權爭議，由鄉級人民政府或者縣級人民政府處理。
有爭議雙方分屬兩個以上行政區域的，由爭議雙方所在地行政區域的上一級人民政府解決。
當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可在接到處理決定通知之日起30日內，向人民法院起訴。
在土地所有權和使用權爭議解決以前，任何一方不得搶占土地，不得改變土地現狀，不得破壞土地上的附著物。
第三章 土地的利用和保護
第十四條 縣級以上人民政府土地管理部門會同有關部門進行土地調查統計。土地管理部門要實行土地監測，建立健全地籍檔案，加強土地檔案資料管理，為合理開發利用土地提供依據。
第十五條 各級人民政府負責編制土地利用總體規劃，報上級人民政府批準后執行。土地利用總體規劃應當符合國土利用規劃，各類用地規劃應當符合土地利用總體規劃。
在城市規劃區內，土地利用應當符合城市規劃。
江河、湖泊的安全區和各種類型的景觀區內，土地利用應當符合該區的綜合開發利用規劃。
國營農、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的土地利用規劃，應當在符合當地土地利用總體規劃的前提下，由其自行編制，經主管部門審核，報縣級以上人民政府批準。
第十六條 各級人民政府要制定土地開發規劃，合理開發土地資源，整治廢棄地，因地制宜合理利用荒山、荒地。
開發國有荒山、荒地用于農、林、牧、漁等農業生產的，由縣級以上人民政府批準，可以確定給開發者使用，并發給國有土地使用證。
第十七條 建設用地計劃由各級人民政府土地管理部門根據上級下達的年度用地計劃指標編制，經計劃部門綜合平衡后下達，由土地管理部門和計劃部門監督實施。
第十八條 城鄉建設必須節約使用土地。能夠改造舊城鎮、舊村屯的地方，應當充分利用原有建設用地；可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第十九條 城市人民政府應當劃定菜田保護區，報省人民政府批準后執行。劃定的菜田保護區，未經省人民政府批準，不準改作他用。
城市郊區菜田和農業集體經濟組織人均占有耕地一畝以下的，除國家重點建設項目外，不得征用。
第二十條 從事磚瓦和其他建材業生產，應當以利用荒地、丘陵地為主，并劃定用地范圍，不得擅自擴大。嚴格控制占用耕地，嚴禁占用菜田。
第二十一條 承包經營土地的集體和個人，必須按照承包合同的規定保護和合理利用土地。
承包經營集體所有耕地造成荒蕪的，除執行承包合同規定外，承包者還要向鄉級人民政府交納荒蕪費。其標準：荒蕪一年的，按該地前三年平均年產值的一倍計收；荒蕪二年的，按該地前三年平均年產值的二倍計收，并由原發包單位收回耕地。收取的荒蕪費，要列入鄉級財政預算外收入，用于農田基本建設和發展農業生產，不得挪作他用。
承包經營國有耕地以及其他土地造成荒蕪滿二年的，由發包方收回土地，并按合同或前款規定的標準，由承包者向發包方交納荒蕪費。
第二十二條 在可以恢復利用的土地上興辦磚、瓦、砂、土場和采金的單位或者個人，應當與縣級人民政府土地管理部門簽訂合同，在使用土地時要保存表土，完工后負責平整土地，覆蓋表土。用地單位和個人無力平整土地的，應向縣級人民政府土地管理部門交納土地平整費，由其負責代為恢復土地。土地平整費收取標準，為所在鄉（鎮）糧食作物前三年平均年產值的七至十倍。
第二十三條 占用耕地進行建設的單位和個人，應當按國家和省的規定交納耕地占用稅。征（撥）用城市郊區已開發的菜田，還應交納新菜田開發建設基金。
每畝新菜田開發建設基金收取標準，按該地被征（撥）用前三年平均年產值計算：長春市、吉林市為十至十二倍；四平市、遼源市、通化市、渾江市、白城市、延吉市為八至十倍；其他縣級市為六至八倍；縣城、工礦區為六倍。
新菜田開發建設基金，按征（撥）用土地審批權限由土地管理部門收繳，按預算外資金管理，財政專戶儲存，用于繳納此項基金所在市、縣的新菜田開發建設，專款專用，任何部門和單位不得截留、挪用。
第二十四條 使用國有土地有下列情形之一的，按征（撥）用土地批準權限，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證：
（一）用地單位已經撤銷或遷移的；
（二）未經原批準機關同意，連續兩年未使用的；
（三）不按批準用途使用而又沒有辦理改變用途手續的；
（四）公路、鐵路、機場等經核準報廢的；
（五）機關、廠礦、部隊、學校和其他社會組織興辦的農副業生產基地，停辦、出租和不能自力進行耕種的。
第二十五條 任何單位和個人不準在自留地、自留山、飼料地以及承包的農、林、牧、漁、參、葦業用地上，建造住宅、取土挖砂。需要開礦建廠、打坯燒磚的，必須經縣級以上人民政府批準。農村積造農家肥、打坯、取土，由鄉級人民政府劃定取土場。
第二十六條 土地開發利用和進行城鄉建設使用土地，要遵守國家和省環境保護和水土保持的有關規定，不得造成水土流失和土地污染。
第二十七條 依法批準使用的土地，未經原批準機關同意，不得改變用途。確需改變用途的，必須重新辦理報批手續。
調整農業產業結構和進行農田基本建設，確需占用耕地、林地、草地的，按規定權限，報縣級以上人民政府批準。
第二十八條 有下列情形之一的，不再批給建設用地：
（一）使用土地超過用地定額的；
（二）已劃撥的用地，未使用或者尚未全部使用的；
（三）積欠土地費用的；
（四）非法占用土地尚未處理的；
（五）有其他違反土地管理法規的行為，尚未處理的。
第二十九條 縣級以上人民政府土地管理部門監察人員，憑省人民政府頒發的《土地管理監察證》，對本行政區域內的土地管理和使用行使監督檢查權。被監察的單位和個人必須如實提供資料和情況，不得以任何借口拒絕監督檢查。
第四章 國家建設和城市建設用地
第三十條 各項建設以及興辦社會公共事業征用集體所有土地，須持國務院主管部門或縣級以上人民政府按照國家基本建設程序批準的設計任務書或者其他批準文件，以及有關部門的意見，向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請，經審核同意，報縣級以上人民政府批準。用地單位按國家和省的規定交納土地管理費后，由土地管理部門核發用地許可證，并劃撥土地。
占用耕地的單位和個人還須持土地管理部門核發的用地許可證，到財政部門依法納稅，土地管理部門憑財政部門開具的納稅收據或免稅證明，劃撥土地。
第三十一條 各項建設必須嚴格執行用地定額。一個建設項目需要使用的土地，應當根據總體設計一次申請批準，不得化整為零；根據總體設計需要分期建設的項目，應當分期征（撥）用土地，不得先征（撥）待用；修建鐵路、公路和輸油、輸水等管線需要使用土地的，可以分段申請批準，辦理用地手續。
建設項目竣工后30日內，建設用地單位應申報縣級以上人民政府土地管理部門，對用地情況進行檢查，依照本條例第九條的規定辦理土地權屬登記手續。
第三十二條 征（撥）用土地的批準權限如下：
（一）耕地三畝以下，其他土地十畝以下，由縣級人民政府批準。
（二）菜田三畝以下，耕地三畝以上十五畝以下，林地、草地十畝以上三十畝以下，其他土地十畝以上五十畝以下，由市（地、州）人民政府（行署）批準。
（三）菜田三畝以上，耕地十五畝以上一千畝以下，林地、草地三十畝以上二千畝以下，其他土地五十畝以上二千畝以下，由省人民政府批準。
（四）耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上，由省人民政府報請國務院批準。
第三十三條 工程項目施工，需要材料堆場、運輸通路和其他臨時設施的，一般應當在征（撥）用的土地范圍內安排。確實需要另行增加臨時用地的，由建設單位提出臨時用地數量和期限的申請，到土地管理部門辦理批準手續；占用農業集體經濟組織土地的，還須同農業集體經濟組織簽訂臨時用地協議，并按該土地前三年平均年產值逐年給予補償。臨時用地的期限不得超過二年，如需繼續使用的，要到原批準機關重新辦理臨時用地手續。在臨時使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期滿，及時歸還。對破壞土地原使用條件的，由建設單位負責恢復或給予補償。
架設地上線路、鋪設地下管線、建設其他地下工程，進行地質勘探等，需要臨時使用土地的，由當地縣級人民政府批準，并按照有關規定給予補償。
建設單位為選擇建設位置，需要對土地進行勘測的，應當征得當地縣級人民政府同意；造成損失的，應當給予補償。
第三十四條 征用土地，由用地單位按下列標準，支付土地補償費：
（一）城鎮及其郊區的菜田、工礦區的菜田、精養魚塘，為該地被征用前三年平均年產值的五至六倍；
（二）水田、園地和本條第（一）項規定以外的菜田，為該地被征用前三年平均年產值的四至五倍；
（三）旱田地、人工草場，為該地被征用前三年平均年產值的三至四倍；
（四）林地、葦塘和人工草場以外的草地、精養魚塘以外的養魚水域，為所在鄉（鎮）旱田地前三年平均年產值的二至三倍；
（五）其他土地，為所在鄉（鎮）旱田地前三年平均年產值的一至二倍。
第三十五條 征用土地，用地單位還應支付安置補助費。征用耕地的安置補助費，按照《土地管理法》第二十八條的規定計算。征用宅基地、空閑地和荒山、荒地不支付安置補助費。征用其他土地，每個需要安置的農業人口的安置補助費，為該地被征用前三年平均年產值的三至五倍。
第三十六條 依照本條例第三十四條和第三十五條規定支付的土地補償費、安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和，不得超過該土地被征用前三年平均年產值的二十倍。
第三十七條 被征（撥）用的土地上有青苗的，用地單位應支付青苗補償費，其標準為該作物一個栽培期的產值。
被征（撥）用土地上有房屋、水井、樹木以及其他附著物的，應按有關規定或雙方約定的標準給予補償；沒有規定或約定的，由有關部門根據實際損失價值確定。
征（撥）用土地協議書簽訂后，在協議書標明的擬征（撥）用的土地上栽種的樹木和新建的設施，不予補償。
第三十八條 因征用土地造成的多余勞動力的就業和不能就業勞動力的安置，按《土地管理法》第三十一條的規定和省有關規定執行。
第三十九條 征用土地的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費付給本人外，其余的全部交給被征地單位，用于集體經濟組織開辟新的生產途徑，進行農田基本建設，以及對不能就業人員的生活補助，任何單位和個人不得占用或挪作他用。
第四十條 任何單位和個人使用國有土地進行建設的，按照征用土地的程序和批準權限辦理。使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設者應當給予適當補償，原用地單位需要搬遷的，建設者應當負責搬遷。
第四十一條 建設公路（包括改建、擴建）需占用土地的，按本章征（撥）用土地的程序和批準權限辦理。
第四十二條 任何單位和個人同農業集體經濟組織共同投資興辦的聯營企業，經批準使用集體所有的土地的，可以按照國家建設征用土地的規定實行征用，也可以由農業集體經濟組織按照協議將土地的使用權作為聯營條件。
第四十三條 征（撥）用土地，由縣級以上人民政府土地管理部門統一辦理。未經土地管理部門同意，任何單位和個人不得直接向農業集體經濟組織征用土地。
第四十四條 征（撥）用土地經批準后，原用地單位和個人必須服從，不得妨礙、拖延和阻撓。
第五章 鄉（鎮）村建設用地
第四十五條 鄉（鎮）村建設應當節約用地。鄉（鎮）村建設用地必須控制在上級下達的年度用地計劃指標內，并要符合鄉（鎮）村建設規劃。
第四十六條 農村居民建造住宅，使用耕地的，須經鄉級人民政府審核，報縣級人民政府批準；使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府批準，報縣級人民政府土地管理部門備案。
由于遷居等原因騰出的宅基地，由集體經濟組織收回，統一安排使用。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。
第四十七條 鄉（鎮）村企事業建設需要使用土地的，必須持縣級以上人民政府批準的設計任務書或者其他批準文件，向縣級人民政府土地管理部門提出申請，按照本條例第三十二條規定的征用土地的批準權限，由縣級以上人民政府批準。
第四十八條 鄉（鎮）村辦的公共設施和公益事業建設需要使用土地的，由鄉人民政府審核，報縣級人民政府批準；占用耕地的，由鄉（鎮）村負責給被占用耕地者調整耕地。
第四十九條 國營農、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的職工使用本單位具有使用權的土地建造住宅的，須經所在單位和土地管理部門審核，報縣級以上人民政府批準。
第五十條 城鎮非農業戶口居民和回鄉定居的臺灣同胞、港澳同胞、華僑和在我省長期居住的外僑，需要使用集體土地建造住宅的，應向村民委員會申請，經鄉級人民政府審核，報縣級人民政府批準，并參照征用土地的標準支付補償費和安置補助費。
第五十一條 鄉（鎮）辦企事業建設使用村農民集體所有土地的，參照征用土地的標準支付補償費和安置補助費，并妥善安置農民的生產和生活。
第五十二條 居民的宅基地應從嚴控制。依法劃定的宅基地，居民只有土地使用權，沒有土地所有權。鄉（鎮）村居民的宅基地面積的最高標準為330平方米。宅基地面積的具體標準，在規定的最高標準內，可由市（地、州）人民政府（行署）根據山區、半山區、丘陵、平原以及人均占有耕地面積等情況確定。
城市郊區、市區所轄鄉和建制鎮規劃區、工礦區農業戶（含一方是農業戶口的居民）的宅基地最多不超過270平方米；非農業戶的居民宅基地最多不超過120平方米。
國營農、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的職工使用宅基地最多不超過220平方米。
第五十三條 鄉（鎮）村企業建設用地，必須嚴格控制。具體標準，由省人民政府按企業的不同行業和經營規模制定。
第五十四條 鄉（鎮）村企事業單位進行建設和個人在農村建造住宅占用耕地的，應依法交納耕地占用稅并按本條例第三十條第二款的規定辦理。
第六章 獎勵與處罰
第五十五條 認真貫徹、執行土地管理法律、法規有下列成績之一的單位和個人，由人民政府給予表彰獎勵：
（一）在土地調查、土地規劃、節約用地工作中成績顯著的；
（二）合理開發、利用土地資源，保護耕地有顯著成績的；
（三）在土地管理科學研究和教育工作中取得顯著成果的；
（四）同違反土地管理法律、法規行為作斗爭成績顯著的；
本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學法學院
農民的“土地權益”與農民基于土地的“權益”
雖然農民土地權益問題早已為人們所關注，但是，至目前為止，“農民土地權益”術語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規范層面來講，“農民土地權益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學術研究層面來看，大部分學者都是把“農民土地權益”當作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關于“農民土地權益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農民的“土地權益”（限于物權體系內）視角出發，主張農民土地權益是指農民所享有的物權體系內的土地權益。例如，有觀點認為，“農民土地權益是指以農村土地作為財產客體的各種權利的總和，包括土地所有權、使用權、收益權、處分權等。”[3]二是從農民基于土地有的“權益”（不限于物權體系內）出發，主張農民土地權益是指農民基于土地所享有的全部權益。例如，有觀點認為“，‘農民的土地權益’是指農民圍繞土地所產生的并且應當享有的一系列民利與獲得物質利益權利的總稱。”[4]哪一種觀點才能夠真正反映“農民土地權益”的本質屬性？目前“，土地權利”或“土地權益”往往是指權利人按照法律規定直接支配土地的權利，如土地所有權、土地使用權、地役權、租賃權和耕作權等[5]。中國《物權法》所明確規定的土地權利就主要包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權等權利。因此，相對而言，由于“土地權益”往往專指不動產物權體系內的系列性權利，隨之，農民土地權益的含義自然也就將被局限于物權體系內。但是，在中國大陸地區的特定場景下，盡管農地的所有者不是農民，但是對于其實際占有者———農民來說，土地所承擔的絕不僅僅是經濟功能，更多的還是生存功能和發展功能。如此一來，農民基于土地所享有的權利，就必然包含有生存權、居住權、發展權和環境權等諸多事關農民生死存亡的權利，而且，不容否認的是，這些權利又恰恰都屬于基本權利，因此將農民土地權益僅局限于物權體系內的觀點就存有嚴重缺陷。更為關鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農村土地提供了一種理論借口，即只要給與農民足夠的經濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農民土地權益應是指農民基于土地享有的權益；而從外延上來看，農民土地權益既包括農民基于土地所享有的經濟、政治、社會和文化等實體權益，也包括農民為保護前述實體權益所享有的程序權益。
農民土地實體權益與農民土地程序權益的真實存在
如前所述，農民土地權益主要包括兩個方面的內容：一是農民土地權益中的實體權益，筆者將其稱之為農民土地實體權益；二是農民土地權益中的程序權益，筆者將其稱之為農民土地程序權益。其中，農民土地實體權益主要包括農民土地經濟權益、農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益等內容。具體來說，農民土地經濟權益主要包括農民土地承包權、農民土地使用權、農民土地收益權和農民土地受償權等；農民土地政治權益主要包括農民土地信仰權、農民土地知情權、農民土地參與權、農民土地決策權和農民土地監督權等；農民土地社會權益主要包括農民土地就業權、農民土地生存權、農民土地居住權、農民土地發展權和農民土地環境權等；農民土地文化權益主要包括農民基于土地享有農村的物質文化、制度文化、心理文化，以及農村文化產品的權利。此外，就農民土地程序權益來看，其主要是指因保障農民土地實體權益而自然延伸出來的權益，如農民土地糾紛行政裁決請求權和農民土地糾紛司法裁判請求權等。現實中，盡管農民土地經濟權益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益，以及農民土地程序權益等卻往往受到了忽視。本文以當前農村土地征收實踐中存在的農民土地權益受侵情況為例，論證權益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農民土地政治權益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農村耕地的問題，農民的決定權未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規定，農村耕地征收是由國務院或省、自治區、直轄市人民政府單方批準的，其無需聽取農民和農民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農民的參與權也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規定在此階段，農民僅享有耕地補償的登記權利，對于耕地征收方案并無參與權和話語權。最后，在批準補償方案階段，針對補償標準過低問題，農民的話語權也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規定，耕地補償標準是由征地機關單方面決定的，農民并不享有參與確定具體補償標準的權利。第二，農民土地社會權益未得到充分的保障。首先，征收農村耕地使得農民失去就業崗位而影響了農民的就業權。事實上，絕大部分農民在被迫轉崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術而處于就業市場的末端。其次，征收農村耕地損害了農民的生存保障權，因為征地使得農民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農村社會保障水平依然比較落后，不少失地農民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現出“開倒車”的趨勢。再次，征收農村耕地損害了農民土地發展權，因為當農民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發展機會。例如，《土地管理法》第47條所規定的耕地征收補償目標僅是為了“使需要安置的農民保持原有的生活水平”，而未將農民及其家庭的長遠生計和今后發展考慮在內。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農民無法分享到土地的增值收益。復再次，個別征地機關強行以低價征收農村宅基地的行為，也勢必損害了農民土地社會權益中的住房保障權。最后，征收農村土地也必將會損害到農民的環境權。一般情況下，相較于市民而言，農民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風景，但是，一旦農民的土地被征收，農民被迫住進城市之后，其本應享有的環境權自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續享受農村特有的清新環境，而且也無法繼續享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農村的特有美景。但是，就現有的征地補償制度而言，農民基于土地享有的就業權、生存權、發展權、居住權和環境權等社會權益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質損失，由此可見，農民土地社會權益并未得到充分的重視和保障。第三，農民土地文化權益未受到充分的保障。首先，由于農民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創傷應該是相當嚴重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質載體。其次，當農民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養成的安逸、穩定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農民的心理文化和以此為基礎的農村文化將受到一定程度的影響。再次，當農村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農民來說，這也就意味著其將徹底失去在農村生活的機會、失去基于土地而養成的生活習慣和生產方式。隨之，農民不僅無法繼續欣賞到早已習慣的地方戲曲和武術表演等農村文化產品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習俗和禮儀等方面出現文化適應上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現實情況來看，農民土地文化權益顯然還沒有得到足夠的關注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權益損失進行的補償，而且失地農民因文化適應困難而引發的心理問題也未得到足夠的關注和治療。第四，農民土地程序權益缺乏應有的法律保障。目前，對于中國大陸地區的農民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農民土地權益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權沒有得到足夠的保障。例如，根據《行政復議法》第30條第2款的規定，農村集體或農民可以對國務院、省、自治區、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復議，但行政復議決定卻是最終裁決。再如，根據《土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，農民對農地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協調和裁決，即使農民對協調和裁決的結果仍不滿意的，也不得影響農地征收工作的正常開展。另外，根據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規定，人民法院應當受理農民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農民就用于分配的土地補償費數額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因屬于村民自治的范疇，故不屬人民法院的受案范圍。
農民土地權益與基本權利譜系的契合
目前，雖然理論界和實務界均未就并非本土概念的“基本權利”形成一個統一的標準性定義，但卻也在一定程度上達成了共識：就內容體系來看，基本權利不僅包括生存權、政治權、經濟權、社會權和文化權等實體性權益，也包括相關的程序性權益和救濟性權益[8]；就主要特征來看，基本權利對于公民來說具有不可或缺性和不可轉讓性等特質。總之，基本權利是人們在經濟生活、政治生活、社會生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權利[9]。由此可以清晰地看出，農民土地權益與基本權利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農民土地權益也是一種基本權利，而且是農民基于土地所享有的基本權利。因為，對于農民來說，農民土地承包權、農民土地知情權、農民土地決策權、農民土地就業權、農民土地生存權、農民土地生活權、農民土地環境權和農民土地文化權等實體權益，以及以裁判請求權為主要內容的農民土地程序權益，都屬于不可或缺的根本性權利。事實上，目前中國也已在不自覺中將農民土地權益視為農民的一種基本權利。例如，《國家人權行動計劃（2009－2010年）》就專門規定了農民土地權益保障問題，即“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給予農民集體和被征地農民合理補償，并解決好被征地農民的就業、住房、社會保障問題。”此外，由于農地不僅關系農民自身的生存和發展，也關系其后代的生存和發展，因此農民土地權益也就是一種代際權益，而這無疑更能證明農民土地權益是農民所享有的一種基本權利。不過，需要說明的是，農民土地權益是基本權利，并不意味著農民土地權益中的所有內容均具有基本權利屬性，例如農民的土地使用權和土地收益權就不屬于基本權利的體系，而是由民事法律關系所調整的財產性權益。既然，農民土地權益在整體上屬于農民所特有的基本權利，而基本權利又屬于典型的公法性權利，因此農民土地權益自然也就具有了公法性質，農民土地權益保障問題自然也就是一個如何限制公權力的公法問題。
農民土地權益之保障路徑的公法轉向
正由于農民土地權益保障問題是一個公法問題，所以保障農民土地權益的任務自然也就不是私法法律體系所能勝任的，相反卻只有借助于公法法律體系的力量，將農民土地權益保障問題納入到公法范疇內來，并上升到基本權利保障的高度和通過憲法規制的方式來加以規范和調整，才能有效解決農民土地權益未受到充分尊重和保障的問題。對此，正如有觀點所言，只有站在農民的角度，從權利本位的立場出發，才能找準農民土地權益問題的真正產生原因，也才能尋找到真正有效的救治良策[10]。也正如有些學者所直言“，一直以來學術界認為農民土地權益屬于物權法等私法上的財產權益，保護農民土地權益主要是物權法等私法的任務。但其實許多農民土地權益保護的問題與憲法制度建設息息相關，如果憲法的相關問題不解決，農民土地權益便處于一種極易受侵犯的尷尬局面。”[11]由此可見，現有的農民土地權益保障路徑就應該進行即刻性的公法轉向。當然，也許有觀點會擔心轉向之后的農民土地權益保障路徑不僅不能發揮預期功能，相反可能使得農民土地權益保障問題更加虛化和惡化，其最主要原因就在于目前中國缺失憲法司法化制度。對此，筆者持樂觀態度，理由在于：一方面，明確農民土地權益的基本權利性質，并不意味著完全放棄私法法律體系保護農民土地權益的路徑，而是公法法律體系和私法法律體系兩條路徑同時運用，相互支撐；另一方面，一旦將農民土地權益的基本權利性質明確以后，那么基本權利所具有的防御功能、受益功能、制度保障和程序保障等公法功能[12]，自然也就可以為農民土地權益所具有。同時，也只有通過明確農民土地權益的基本權利性質，建構起具有憲法屬性的農民土地權益理論，才能喚醒農民的土地保護意識，才能具備吸納農民積極參與到保護農地和維護自身土地權益之巨任中來的力量。由于本文明確農民土地權益基本權利屬性的最終目的是為了保護耕地安全和有效保障農民土地權益，因此，必須在農民土地權益保障路徑應進行公法轉向的基礎上，進一步提出具體的改革方案，否則，這種公法轉向將因缺乏具體的配套措施而只能停留于口號層面。為此，筆者提出如下設想。（1）將農民土地權益提升為憲法性權利。針對將農民土地權益寫進憲法的技術操作性問題，筆者提出以下初步設想：雖然目前很難將“保護農村土地”和“保護農民土地權益”融入現行《憲法》序言，但可以通過具體的憲法條文予以體現。至于規定的方式，主要有兩種：一種是將“保護農村土地”和“保護農民土地權益”聯系在一起加以規定。例如，可以在第10條第5款后新增一個條款作為第6款，即“國家依照法律規定保護農村土地，切實保障農民土地權益。”另一種，則是將二者分開加以規定。例如，可以在第26條的前后新增一個條款，即“國家保護農村土地，在合理開發利用土地資源的前提下，實行嚴格的耕地保護制度和宅基地保護制度。”同時在第44條的前后新增一個條款，即“國家保護農民土地權益，農民的生活受到國家和社會的保障”。（2）構建尊重農民主體地位的征地程序。首先，在審批征地決定階段，改變政府單方批準征地決定的局面，賦予農民相應的話語權，即由政府和被征地農民共同行使征地決定的審批權。這就需要做好以下兩方面工作：一是對《憲法》和《土地管理法》等涉及農地征收法規中的“公共利益”進行嚴格的界定[13]，使其在法律上具有明確的范圍或邊界。也就是說，國家進行征地的惟一理由只能是為了“公共利益”，且必須要不觸碰18億畝的耕地紅線。二是在“公共利益”認定機制方面，賦予農民相應的決定權。具體來說，針對某個具體的征地決定，只有當被征地農民中的2/3以上多數認為該次征地決定之目的是屬于“公共利益”時，才能正式啟動下一步的征地方案。因為，如果農民不享有“公共利益”認定權的話，那么就依然無法杜絕對“公共利益”進行擴大解釋的現象，以及以此為基礎冒用“公共利益”之名的征地行為。其次，在公告征地方案階段，改變農民僅享有征地補償登記權利的局面，賦予農民相應的征地方案話語權，即由征地機關和被征地農民來共同協商和制定具體的征地方案。這也需要做好以下兩方面的工作：一是實行征地機關主動向被征地農民登記征地補償信息制度，即由征地機關與被征地農民來共同確認被征土地的使用人、位置、地類和面積等具體信息，不僅可以防止征地機關在補償對象和補償數額上出現差錯，也可以進一步保障被征地農民享有充分的知情權。二是改變征地機關單方決定征地方案的局面，實行征地機關與被征地農民依法共同協商和制定具體征地方案的做法，即要讓被征地農民對補償方案、社會保障方案和安置方案享有充分的話語權。實踐中，正是由于現行征地補償制度忽視了被征地農民的“意愿”，最終導致了農民選擇通過上訪、上訴、甚至采取超越現行體制許可的其他集體行動，來影響補償額的最后決定[14]。再次，在實施征地補償方案階段，實行補償款到位、社會保障安排到位和安置計劃到位等制度，即在被征地農民沒有獲得全額補償款、社會保障費用不落實和沒有按計劃被妥當安置前，征地機關不能實施強行征地行為。其目的不僅是為了防止征地補償款被層層克扣和截留，更是為了保證農民享有最基本的生存保障權和居住保障權。至于有觀點認為這樣一來，征地機關還能征收到土地嗎？公共利益的目的還能盡快實現嗎？對此，筆者以為，在被征地農民不同意征地決定和征地方案的情況下，征地機關完全可以通過向法院提起強制征收訴訟的方式，以確保征地進程的正常開展。總而言之，只有實行“抑公揚私”的征地理念，在尊重農民的絕對主體地位的前提下，確保被征地農民在征地的全過程中享有全面參與和實質參與的征收話語權[15]，才能遏制住強大的征地權力，并真正起到保護耕地安全和保障農民土地權益的目的。（3）構建農民權利本位的征地補償機制。首先，完善現行征地補償目的。目前，中國《土地管理法》所規定的補償目的，僅是模糊要求“使需要安置的農民保持原有生活水平”，并沒有指出這種“保持”應該持續多長時間，為此，可以借鑒國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》中的相關規定，即“征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”，將現行征地目的完善為“征地補償安置必須要確保被征地農民原有生活水平長期不降低、發展機會不減少和長遠生計有保障。”其次，拓寬現行征地補償范圍。目前，征地補償范圍只包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這3個方面，為此，不僅要對因征地而受損的農民土地經濟權益進行補償，也要對因征地而受損的農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益進行補償。畢竟，對于農民來說，一旦失去了土地，也就意味著失去了土地上的一切。更何況，在“有損害必有救濟”的法治理念下，由毫無過錯的農民來獨自承受那些因公共利益發展所要付出的損失或代價，并不具有天然的應當性。再次，完善現行征地補償方式。具體來說，一方面，對農民土地經濟權益受損所造成的物質損失采用貨幣補償方式，但對該權益受損所造成的精神損失可不予補償（相對來講，這種精神損害較小）。另一方面，對農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益所造成的物質損失和精神損失（這些非經濟權益受損必然產生精神損失，但不一定產生物質損失），除了采用貨幣方式外，還應采用環境復制、職業培訓、住房安置和心理治療等補償方式。總之，對于受損的農民土地權益來說，不是只要給了金錢補償，就可以萬事皆畢，而是還要考慮盡可能幫助失地農民復制原有的生活環境和文化氛圍，并對其失地后的生活和心理予以關注和治療。最后，完善現行征地補償標準。具體來說，除了要提高土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的補償標準外，還要確立一個合適的非經濟權益補償評價機制，因為，這些非經濟權益更多地體現為一個主觀性的東西，且往往會隨著個體的差異而表現不一，故而無法用金錢標準對其加以精確衡量。但是，對此，筆者認為，很難評價不等于不能評價，更不等于不應獲得補償，因此，完全可以通過征地機關與被征地農民之間的協商，來就這些非經濟權益損失達成一個相對公平的協議。事實上，也可以借鑒最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》的經驗，來確立農民土地非經濟權益的補償參考因素。例如，以農民土地文化權益為例，筆者認為，關于該權益的補償參考因素，至少應要考慮到以下一些情況：被征土地的性質，因為宅基地、墓地、自留地和耕地，各自承載的文化性價值比重應該有所區別；農民依靠被征收土地及其附著物的文化性因素，可以獲取多少實際收入；農民在被征收土地上的生活年限，因為通常情況下，生活時間長短能夠在一定程度上反映出農民對被征收土地之文化依賴強度的高低；農民在失地后可能遭遇的文化適應難度，因為文化適應難度大，精神痛苦程度就重。（4）構建權威的農民土地權益司法救濟機制。在征地糾紛上，如果不賦予農民充分司法裁判請求權的話，那么作為基本權利的農民土地權益就仍然無法得到真正的保護，因為，相對于強大的征地權力來說，農民保護土地安全和維護自身權益的力量畢竟是比較有限的。如此一來，就必須要在審批征收決定和制定征收方案這兩個方面，不僅要賦予征收機關以司法救濟權，而且也要賦予農民以司法救濟權。同時，只有如此，方才能實現私權和司法權對征地權力的聯合制約。當然，還需要注意的是，賦予農民就征地糾紛的司法裁判請求權，并不意味著將否定農民就征地糾紛的行政裁決請求權。總而言之，不僅要確保農民就征地決定、征地方案的制定和實施等所有征地糾紛，能夠享有充分的司法裁判請求權，而且，要確保在法院沒有做出最終裁決前，征地機關絕不可以強行實施進一步的征地工作。這就要求所構建的農民土地權益司法救濟機制，應具有高度的權威性，否則，這種司法救濟機制自然也就只能是徒具形式，而不具有任何的實質意義。
關鍵詞：房屋土地；征收；承租人；權利保障
中圖分類號：F721.6 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）05-0-02
隨著房屋征收制度的完整建立，房屋征收時代全面到來。面臨著國有土地上的征收人、房屋所有權人、承租人、使用人等主體，房屋征收各主體也展開各種權利和利益的博弈。現行房屋征收制度中對于房屋征收補償主體規定為房屋所有權人，但是對于其他主體利益的平衡將突顯矛盾。
房屋征收中“承租人”這類群體，在房屋征收制度中不再作為補償合同主體，這種情況將對房屋征收行為帶來一定影響，也使出租人與承租人這間的權利義務變得復雜和不穩定。承租人作為房屋使用人其在房屋征收中的地位決定其權利保障，在現今的房屋征收規定中承租人與征收人、出租人之間的法律關系處理得當與否將成為征地補償中一個不可忽視的問題。所以，筆者也旨在從房屋征收條例施行前后的一起案例入手來研究一下承租人主體的各種特征，也對現實提出一些淺知拙見。
一、案例和分析
1.案例
某制造廠(承租人)租賃一片廠區(出租人)，簽訂有租賃協議書。租賃期限內承租人對該廠區廠房進行擴建，并對原破舊廠區進行裝修和修繕。承租人在此出租人的廠區經營具有工商營業執照。在《征收條例》施行前，該棚改項目取得房屋拆遷許可證，但在《征收條例》進行征地，2012年棚改辦與該廠區出租人即房屋所有權單位簽訂了拆遷補償協議書。之后，承租人得知拆遷補償協議已簽訂，拆遷補償款已經支付60%，但是未向承租人進行補償。承租人拒不搬走要求取得相應補償，雙方僵持不下，影響房屋征收中棚改項目進度，給社會帶來不安定因素。
2.案例分析
拆遷補償協議書承租人是否應該作為協議主體和補償主體是本案例的關鍵，此問題也是本文研究的意義。
第一，本案例中承租人應為拆行補償合同主體。
《征收條例》于2011年1月21日公布，該征收條例在公布之日起施行。《征收條例》附則規定，在征收條例實施前取得房屋拆遷許可的項目，繼續沿用原規定，所以不按現今條例操作。依照當年(即2001年公布)的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱“《拆遷條例》”)和《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》的規定承租人為協議主體。而現今《征收條例》規定不需要承租人作為協議主體和補償主體。
第二，拆遷補償主體的確定。
(1)部分裝修修繕擴建的投入評估作價應屬于承租人抑或出租人取決于事實證實，以及合同約定。
(2)停產、停業損失應給予承租人。理由是按照《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》之規定，因拆遷房屋造成停產、停業的，對無論實行貨幣補償或產權調換的被拆遷人或者房屋承租人都應該給予損失補助。
(3)搬遷補助費應給予承租人。因為根據事實判斷搬遷的設備和設施均屬于承租人，應當補償給承租人。
本案在法律更替時期具有其特殊性和針對性，但是此問題如果出現在完整的房屋征收時代又該出現怎樣的處理，下文中將進行分析和提出操作建議。
二、承租人在房屋征收與補償中的地位
在城市房屋拆遷征收中，對被征收房屋承租人地位的確定一直是理論界爭論的焦點，也是拆遷征收工作的難點之一。房屋租賃權是債權還是用益物權，對確定承租人在拆遷中的法律地位有決定性作用。有法律學者認為適用我國《物權法》理論，房屋租賃權利是所有權派生的物權，為“他物權”。承租人作為他物權人雖然對財產所有權無權處分，但是基于租賃關系對所有權人財產享有占有、使用、收益的權利，是獨立于所有權而存在的權利，與土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、自然資源使用權并列為用益物權。所以，物權法理論中將承租人列為用益物權人。我國《物權法》第121條規定，用益物權人當然享有與房屋所有權人一樣取得征收補償的權利。這也是理論界能夠找到對于房屋承租人或使用人在法律層面的唯一保障淵源。
1.承租人現實成因和影響
第一，形成租賃關系的原因比較復雜，有公房租賃關系，有私房租賃關系；有因政策原因形成的，如公房租賃關系就區分有直管公房和自管公房；在因市場原因形成的，有公房對外租賃的，有私房對外租賃的。不同原因形成的租賃關系導致承租人的權利義務有重大差異。
第二，拆遷出租房屋涉及到拆遷征收人、被征收人、承租人三方之間的權利義務，其法律關系較為復雜。房屋出租人與承租人合同權利義務約定的內容，約定的期限等均對各方利益產生或多或少的影響，這種影響不是完全能夠用協商達成一致的。
第三，以非住宅為例補償項目爭議較大，哪些補償項目屬于被征收人，哪些補償項目屬于承租人，容易產生爭議。
2.承租人在征收中的重要性
顯而易見，雖然房屋征收補償規定被征收人是房屋所有權人，但是實踐中忽視承租人的存在顯然不適合。現實中承租人雖不是被拆遷征收房屋的所有權人，但拆遷活動也會影響他們的生產生活，給其帶來損失。正因為此，對其法律關系如何處理關乎征收工作能否順利進行。
3.房屋征收補償協議主體的立法現狀
第一，《拆遷條例》與《征收補償條例》關于承租人作為協議主體的不同規定。
無論是《拆遷條例》還是《征收條例》都未將房屋承租人列為補償主體，但是作為承租人在房屋征收的整個過程對于然帶來的利益影響不多贅述。但是，逐漸退出歷史舞臺的《城市房屋拆遷管理條例》卻規定了，“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議”；同時還規定，“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決”。可以看出在拆遷行為中，房屋承租人是獨立于被拆遷人存在的 ，是合法的被拆遷主體。這說明已被同時廢止的《拆遷條例》對承租人的權利和保障是有明確規定的，起碼在程序上作為補償合同主體也能夠保障其權益。
但是，按照法律溯及力的問題，《國有土地上房屋征收與補償條例》第三十五條規定，本條例自公布之日起施行，原城市房屋拆遷管理條例同時廢止，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，只不過政府不得責成有關部門強制拆遷。
這說明在2011年1月21日《征收條例》公布以前已經取得房屋拆遷許可證的項目中，如果涉及有承租關系的房屋是需要按照原有的條例進行拆遷協議簽訂的，這時承租人是合法的拆遷補償協議主體。所以本文案例中雖然補償協議是《征收條例》施行后簽訂的，但是應該沿用原有政策，將承租人列入補償協議中。
第二，《征收條例》將房屋承租人排除在協議之外之立法現狀和權利保護不足。
《征收條例》開宗明義對于補償協議簽訂主體規定是房屋征收部門和被征收人，被征收人為被征收房屋所有權人，同時第二條規定對被征收房屋所有權人(即被征收人)給予公平補償。這樣于承租人而言對裝修、裝璜乃至停產停業損失，卻不能在《征收條例》中得到明確的保護。假設承租人如果沒能與出租人通過租賃合同約定加以明確約定征收補償歸屬或裝修投入的歸屬，則會導致承租人因征收形成財產損失，這種損失不能不說是為公共利益需要形成的特別犧牲或者奉獻。當然對承租人是不公平的。
《征收條例》作為國務院公布的行政法規，屬于位居于《憲法》和《物權法》之下位法。按照《憲法》第13條規定國家為了公共利益需要，對公民私有財產征收應該給予補償。如前所述《物權法》中對于用益物權的也有同等征收補償的權利。所以在房屋征收活動中一旦在房屋的使用人即承租人得不到補償，仍然會拒絕搬遷，進而形成大量的糾紛。因此，房屋征收僅以被征收房屋所有權人為權利保護對象，不考慮被征收房屋所承載的住房權保障屬性，仍然存在權利保護范圍狹窄的重大缺失。
4.房屋征收補償協議的性質，以及對承租人的約束力
第一，行政行為之理由。
對于房屋補償協議法律屬于問題，一直爭論不休沒有統一。理論性分為兩種觀點。一種觀點認為房屋征收補償協議屬于行政合同，另一種觀點認為房屋征收補償屬民事合同。第二種觀點的認為，被征收房屋補償不是來源于房屋征收部門的行政決定，而是根據民法原理上的公平、等價、有償原則獲得的民事權益，所以是民事法律關系。認為是特殊民事合同的認為，房屋征收補償協議簽訂的自由度受到一定限制，而且只能在貨幣補償或房屋產權調換上作出選擇，不允許其他形式實現補償。所以不能以任何理由拒絕，對協議本身來說，補償不是一種權利，而是一種強加的義務，不能以任何理由拒絕。雖然體現了補償原則，但是也不是完全按照市場定價，完全公平、公正，自愿的原則進行。公共利益必須服從、讓步。簽訂補償協議的一方為房屋征收部門，它是行政法規授權的主體，是公權利的主體，帶有特權。簽訂補償協議的被征收方是所有權人也是固定的，所以承租人參與其中是法律沒有明文規定的。筆者贊同是一種行政行為。
第二，對于承租人的約束力或救濟途徑空白。
民事行為抑或行政行為，自然與被征收人的法律救濟途徑相掛鉤。《征收條例》規定，被征收人與房屋征收部門達不成補償協議，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府可以作出補償決定，被征收人對補償決定不服的，可以申請行政復議，或提起行政訴訟。可見征地補償的行政行為性質，以改《拆遷條例》拆遷協議可民事訴訟之民事合同效力。與此同時應該注意到，這樣的救濟途徑，對于承租人來講當然面臨著救濟途徑落空的問題。既不是補償協議主體，又無救濟途徑，那么承租人在房屋征收過程中就成為徹底被遺棄的主體。試想這種情況下，承租人能夠輕易的騰出房屋被征收嗎。
當然對于法院強制執行中被執行人的確定仍然存在被征收人與實際居住人不符的問題，強制文書中可以對被征收人強制，但是對實際居住人強制的依據何在。最高人民法院《關于申請強制執行國有土地房屋征收與補償決定若干問題的規定》中要求申請強制執行時需要提供直接利害關系人的意見，但是補償協議簽訂時如果沒有經過承租人等利害關系人確認或協商，直接利害關系人的意見對于強制執行有礙而無一利。所以尋求一種當前法律權利保護缺失下的折衷方式當然不失為明智并無奈之舉。
三、房屋征收補償中承租人權利保障
1.作為房屋居住人之權利保障現狀
我國現行法律并無居住權的法律明確規定，2005年《物權法》草案時曾經將居住權制度規定立法，但最終未出現在《物權法》中，不失為一種權利保障不完整。正因如此，在現實中經常出現的由于婚姻家庭、繼承贍養關系而形成的約定居住權，有的約定居住權時間是十年甚至“終身”，這種居住的權利就會由于一方所有權的變化，或者房屋征收事件而使原本穩定的居住權利而喪失。并且在喪失居住權利的前提下，現行法律對其無法保障。曾出現在《拆遷條例》中對于承租權人、居住權的產權調換制度，在《征收條例》中也未見存在。
某種意義上是一種進步，也是一種權利保障缺失。
進步在于征收制度本意是對于房屋所有權人的征收制度，調整的是房屋征收法律關系，已不完全是拆遷意義，當然在《征收條例》中再出現居住人、承租人的概念；另外，《征收條例》是行政法規，相對于《物權法》而言是下位法，上位法沒有出現居住理論，下位法不可能存在這種權利保障。
權利保障缺失在于現實中面臨的實際居住人問題非常普遍，在我國房地產政策持續調整的背景下承租人越來越多，這一群體的利益將是“人權”的基本保障。承租人與出租人而言，不單純是一種契約關系，不是只受市場交易調整。法律意識雖然有所進步，但是誠實依舊缺失、對于所處利益以及契約達成時所處地位之不完全平等，承租人利益有時無法完整保障。如出現不可抗力承租人必須搬出房屋等契約規定、承租人對于房產約定的裝修填附補償契約雙方達不成一致時。這種情況下讓承租人與出租人之間通過協商或者法律訴訟途徑，必然導致對承租人或出租人帶來不必要的麻煩，影響征收進程。這種現實問題也是案例中雙方僵持不下的根本原因。
2.“適足居住權”人權理論之運用
我國于1997年簽署的聯合國《經濟、社會與文化權利公約》規定了“適足住房權”的人權屬性，《第4號意見》第8條在“使用權的法律保障”部分特別強調：“使用權的形式包羅萬象，包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區，包括占有土地和財產。不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程序的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即采取措施，與受影響的個人和群體進行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護。”這既是全社會進步的理想，也是我國加入相關國際人權公約后承擔的當然義務。即在房屋征收中拆除被征收人房屋同時，必須同時保障被征收人的適足住房權。 這說明對于公有住房承租人、私有住房承租人而言，被征收房屋還具有住房權利屬性，即住房保障意義。所以說，現今《征收條例》乃至《物權法》是否保護范圍過于狹窄，值得商榷。
3.被征收補償主體、出租人、承租人現實法律關系
法學理論界曾稱，承租人與出租人之間的法律關系可以適用《物權法》用益物權理論調整，即雖然《征收條例》未予規定，但是適用《物權法》仍然可以找到保障的法律依據。物權法調整理論如前所述，此處不再贅述。但是《合同法》等法律規定調整無可厚非。
在合同法中租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。最高人民法院《關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》也同樣對于雙方的糾紛做以必要解釋。現實中，與承租人利益掛鉤的主要是租賃期是否受政府征收這種不可抗力因素影響而解除合同，還有租賃期內進行的裝修、填附等權利或補償問題。這種矛盾在征收非住宅房屋時最為突出。根據上述規定，以及合同法之規定，對于經過出租人同意的情況下裝修的，在解除合同時可以要求賠償損失，對于未經過出租人同意的情況下裝修的不得要求賠償損失，而且出租人可以要求恢復原狀。
可見，承租人在與出租人形成租賃合同關系時有必要通過合同約束角度維護自身的權益，以避免在房屋征收時權益落空。
所以，筆者認為在現行法律條件下《征收條例》未對承租人規定補償，也亦非征收補償協議主體，可謂立法之憾事。在現實中廣泛存在的居住權、承租權地位和保障問題探討仍然繼續，筆者此文僅為拋磚引玉，旨在提升房屋征收中承租權被忽略的地位。
參考文獻：
[1]王才亮,等,著.房屋征收條例操作實務[M].法律出版社,2011,3(1).
