時間：2023-05-30 10:27:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇老年人需求評估報告，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
瑞士、美國、加拿大是世界上較早進入老齡化社會的國家，其養老政策、保險制度等趨于完善，資源配置較為合理，三國養老服務的做法和經驗，對國內構建更加完善的養老服務體系具有一定的借鑒意義。
模式多樣化和投入多元化
在對三國不同類型的養老機構進行了走訪，并與三國老年問題研究專家、養老機構管理人員、政府官員和社會養老團體進行廣泛深入的交流后，筆者發現，目前這些國家的養老模式主要有三類：一是托養式――機構養老模式。根據身體健康狀態、生活自理程度及社會交往能力，老年人被分為自理型、半自理型和完全不能自理型三類。不同類型的老年人入住不同的養老機構，與之對應的主要有養老院、護理院和臨終關懷機構等。
二是會員式――社區互助模式。美國波士頓的比肯希爾社區，采取的就是社區聯盟會員制養老形式，即在社區范圍內，老年人繳納一定的費用成為會員，就能得到社區提供的各種服務和照料。這一聯盟由老人們自我經營，是一種有別于社會服務機構養老的互助型養老服務。
三是援助式――居家養老模式。據美國退休人員協會的調查，90%的老年人希望留在自己的家中養老。加利福尼亞生活協會為老人提供的服務包括整理花園、修理柵欄和窗戶、遞送生活用品及載送老人到銀行、陪同散步等。
在瑞、美、加三國，政府、企業、社會組織把養老服務視作應當承擔的社會責任，形成了多元化投入的格局。目前，這些國家的養老服務機構主要有政府主辦的示范性養老機構、營利性私立養老機構與非營利性養老服務機構三類。
瑞士盧塞恩市只有40多萬人口，而由政府主辦的中小型養老機構就達110家。在美國和加拿大的養老服務業中，起主導作用的是社會投資的養老產業。非營利性養老機構約占養老機構總數的25%-30%，主要由慈善組織、社會公益組織（基金會）和個人興辦。非營利養老機構自主運營，政府向其購買服務，并采取稅收優惠、經費補貼政策予以扶持。
個性化服務涉及心理護理
瑞、美、加三國養老服務機構的建設、運營和服務都有專門的制度規范，特別是經過長期的經驗積累，形成了比較完善的服務設施和服務技術標準。具體體現在：
嚴格規范的管理制度。美國衛生部規定，包括養老服務機構在內的所有服務機構都要建立和實行標準化報告制度，其相關信息和評估結果將用于檢測服務質量和老年人的滿意度。
高標準的服務質量。加拿大多倫多市有專門的評估團隊對入住老人進行評估報告，評估和老人的支出是聯系在一起的。
宜居幽雅的設施環境。瑞、美、加許多養老機構以花園式、酒店式的設計，為入住老年人提供了一流的居住環境和康復條件。美國加州的Sunsise養老院裝飾高雅、景觀優美，一位入住老人的家人告訴我們：“這里給了老人一種高品質的生活，而這是我們無法給他的。”
瑞、美、加三國的政府不僅投入了大量的經費，還建立了完善的服務網絡。有尖端的老年醫療護理機構。加拿大多倫多市巴耶克瑞斯特養老服務中心始建于1918年，是北美最大的、由政府主辦的，集老年學研究、老年康復、老年醫學研究、養老于一體的養老機構，同時也是世界著名的關注減輕老齡疾病和損傷中心。其急癥轉移治療部的專業團隊能全天候24小時為65歲以上老人提供專業化的醫療服務支持。有嚴格的養老護理職業準入制度。瑞、美、加三國全部實行養老護理人員和護工持證上崗制度，養老護理人員或護工需經過正規的職業培訓和考試后才能取得執業證書，而這些人員的培訓是養老機構日常工作的一部分。還有先進的管理模式和護理設備，這些先進設施被用在各種護理服務中，如非自理老人的自動轉移系統、特殊洗澡設施、專用便器等。
“以人為本”的理念也滲透到了養老服務的各個領域，特別是在老年人精神慰藉方面。這三個國家在服務設計上注重老年人的心理健康護理。巴耶克瑞斯特養老中心實行“一站式養老”，配有一定比例的專業心理咨詢人員，通過對每個老人的狀況進行評估，為他們設計個性化的心理護理方案，并提供24小時不間斷的心理咨詢和治療服務。養老院還經常組織各類文化娛樂活動，幫助老年人排解孤獨。
同時，養老機構會充分考慮老年人的情感需要。美國加州的療養院運營商推出“結伴生活”方案，將有相同背景或興趣的老人搭配在一起，鼓勵他們一起參加活動，幫助老年人較快地適應新的團體。比肯希爾社區為會員提供周到的生活援助服務，一位94歲的老人就在社區找到了一位愿意陪同他散步、天天打電話聊天的志愿者，還能不斷收到志愿者寄來的節日禮物。
統籌資源的難點
就美國非營利性養老服務機構而言，政府、社會組織、投資公司三者是“你中有我、我中有你”的相伴相生關系，這種社會化的養老服務模式有利于資源整合。國內一方面要繼續堅持政府主導，發揮公共財政的主渠道作用，加大公辦養老設施建設的投入；另一方面要積極鼓勵、扶持和加快推進非營利性養老機構的發展，努力調動社會力量參與養老機構建設的積極性。
在中國，養老機構、醫療機構分屬于民政系統和衛生系統，二者的發展都面臨著困境：一方面，養老機構普遍缺乏醫療資源；另一方面醫療機構特別是三甲醫院里人滿為患，一些老年患者長期“押床”，一、二級醫院卻有不同程度的病床空置。為此，民政部門可加強與衛生行政部門的溝通協調，采取簽約醫生制等方式，提供居家養老醫療服務。在規模較大的養老機構設置標準醫務室、配置全科醫護人員，探索護理型養老機構與醫療機構實現資源與功能共享，積極支持有條件的醫療機構參與養老機構建設。
（安徽財貿職業學院，安徽 合肥 230061）
摘 要：“倒按揭”作為以房養老的一種補充形式目前在北京、上海、廣州、武漢等四城市先行試點.但在中國文化傳統觀念及現有的狀況下，倒按揭試行過程中仍存在著文化心理、評估公正、風險因素等方面的矛盾沖突.分析探討并解決這些矛盾沖突，可以為中國的養老問題起到一定的促進作用.
關鍵詞 ：倒按揭；以房養老；矛盾沖突
中圖分類號：F832文獻標識碼：A文章編號：1673-260X（2015）01-0103-03
本世紀初，我國進入老齡化社會，由此而產生的一些列問題，引起了社會各界的關注.如何解決老年人的養老保障問題，是擺在政府、每個家庭和整個社會面前的一項重要任務.
1 我國老齡化社會現狀
據2000年11月底的第五次人口普查統計主要數據顯示，我國65歲以上人口占總人口6.96%，60歲以上人口達1.3億人，占總人口10.2%.按照國際老齡化社會的標準，我國正式進入到老齡化社會.經過十多年的發展，我國第一部老年事業發展藍皮書——《中國老年事業發展報告（2013）》指出，截止到2012年底，我國老年人口數量已達1.94億，占總人口的14.3%.2013年老年人口數量突破2億大關，達到2.02億，老齡化水平達到14.8%.老年撫養比從2012年的20.66%上升到2013年的21.58%.
我國老齡化社會具有以下一些特點：
1.1 發展速度快
根據國家統計局的統計數據，1982年，我國65歲以上老人為4991萬人，占總人口4.9%，其后逐年增加，至2000年，65歲以上人口數為8821萬人，占總人口的7.0%；2012年，65歲以上老人12714萬人，占總人口的9.4%.二十年間，65歲以上老齡人口數增加了7723萬人.歐美國家老齡化的進程一般都長達數十年，有的甚至上百年，而我國按進入老齡化社會的時間表看，僅用了十多年，遠遠快于其他國國家.
1.2 人口老齡化的區域分布不平衡
現階段我國人口老齡化的地區差異明顯，人口老齡化程度呈現出東部經濟發達地區高于西部經濟落后地區，鄉村高于城市的特點.根據中央農村工作辦公室2009年調查，農村老年人口總數為1.05億，是城市的1.69倍；老齡化水平18.3%，是城市的2.3倍；農村老年撫養比高達34%，是城市的2.8倍.[1]
1.3 老齡人口的結構化問題復雜
我國的老齡人口構成復雜，有高齡老人、失能老人、慢性病老人、空巢老人以及無子女或失獨老人等結構狀況.近兩年，這些群體的數據仍在不斷地增長（見表1）.而這些老人恰恰是養老需求最迫切，社會養老應該重點關注的群體.
1.4 我國的老齡化進程與城市化進程、工業化、計劃生育政策相伴隨
上世紀80年代初，我國全面實行改革開放，經濟快速發展，工業化步伐加快；為改變農村落后狀況，我國加快了城鎮化建設.加之計劃生育政策形成的“421”家庭結構模式，我國的老齡化進程和我國的工業化、城市化進程已經國家實行的計劃生育政策基本是并行發展的，形成了我國社會“未富先老”、“未備先老”的特殊國情，給社會和家庭養老帶來了沉重的負擔.
在中國特有的老齡化社會背景下，以房養老模式被大力推廣.
2 以房養老和倒按揭
老齡化社會的快速發展，催生出社會各界積極探索養老模式和方法，以房養老是眾多養老模式中提及最多、實踐最多、推行最力的一種.
“以房養老”是上世紀90年代自國外引進，最先實行的是“以租換養”、“售房返租”的形式，并于2005年、2007年先后在南京、北京、上海等地試行.由于這兩種方式有的改變了老人習慣性的生活環境和規律，有的與老人的固有觀念相抵觸，試行都不成功[2].在此情況下，“倒按揭”作為一種新的“以房養老”模式被推出.
2013年國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》提出“開展老年人住房反向抵押養老保險試點”，并于2014年7月1日期試點實施.2014年6月23日，中國保監會了《中國保監會關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點指導意見》，決定自2014年7月1日至2016年6月30日起，在北京、上海、廣州、武漢四城市率先進行兩年的試點.
“倒按揭”，又稱“反向抵押貸款”，是指借款人把自有完整產權的房屋抵押給銀行、保險公司等金融機構，金融機構綜合評估借款人年齡、生命期望值、房產現在價值以及預計借款人去世時的房產價值等因素后，用被抵押房屋的評估價值減去預期的折損和預支的利息，按平均壽命計算支付給借款人的資金，并分攤到借款人的預期壽命年限，按期支付借款人資金用于養老.[3]
“倒按揭”的養老模式是上世紀80年代由美國的新澤西州勞瑞山一家銀行創立，在歐美國家較為流行.在中國的文化背景下，在中國現有社會條件下，在中國老齡化的現狀下，試行倒按揭的養老模式，筆者認為還存在著很多矛盾沖突.
3 倒按揭以房養老的矛盾沖突性
3.1 首先是與中國的傳統文化觀念和心理相抵觸
中國是一個傳統文化積淀深厚的國度.“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”、“惠及子孫”、“但有半分田，留與子孫耕”的傳統觀念影響到一代又一代人.深受中國傳統文化影響的長輩對子女的愛滲透到各個方面，并且是終生的.將房產留給子女，是老人對子女愛的一種物化表現形式.并且，房子既是老人長期生活的場所，也是子女成長的地方，還是子女成年后探視、回歸父母身邊的棲息地，是家庭成員聚散地，是長輩與子女感情聯系的紐帶.住房抵押可能將這種感情紐帶剪斷，這從老人和子女雙方面來說都是難以接受的.
2010年初，廣州市政府《大力推進廣州保險業綜合改革試驗的意見》，提出“以房養老”模式，探索發展住房反向抵押養老保險.在隨機采訪的10個老人中，九成老人反對，表示對房子有感情，要留給子女.
在一份東部（上海、江蘇）、中部（安徽、江西）、西部（陜西、貴州）三地六省市對“以房養老”意愿的問卷調查中，認為以房養老“可行，但不參加”的人數分別達到了55.27%、50.49%、47.54%、52.63%、48.04%、49.18%，高于“可行，可參加”和“不可行”兩個選項.[4]
如果將金融機構和老人作為養老市場供需雙方來看，需求的消費情感對其消費行為起著重要的影響.倒按揭的模式在老人內心情感上難以獲得認同，因此其付諸行為的可能性就大大降低.歐美之所以流行是因為高額的遺產稅，更重要的是歐美在財富處置上的文化與中國大相徑庭.我國的傳統文化觀念和心理可能成為倒按揭養老模式實施的最大障礙.
3.2 房產評估的公平公正性與實際操作的不規范性存在沖突
我國的主體市場經濟起步較晚，與發達成熟的西方國家相比，我們還存在很多的不確定因素.倒按揭涉及到房產的價值評估，作為評估機構和評估師在實際評估時，應兼顧老人和金融機構雙方的利益，做到公平公正.但在具體操作時，由于整體從業人員隊伍的整體素質參差不齊，評估機構之間的競爭激烈，往往存在著評估時迎合委托人要求，暗中牟利的不規范評估行為，出具的評估報告具有爭議性.為此國家相關部門出臺了一些規章和下發了一些指導性意見，如建設部制定了《房地產估價機構管理辦法》和《注冊房地產估價師管理辦法》，印發了《關于加強房地產估價機構監督管理的有關問題的通知》（建住房[2006]294號）文件，加強了行業的監管力度.但在實際的操作層面，倒按揭中的房產評估如何能做到公平公正合理，尤其是在老人百年之后的價值評估，就更增加了不確定性.
3.3 倒按揭的現實覆蓋人群與實際需要人群難以一致
首先必須明確的是倒按揭是一種養老模式，是社會養老保障體系的一種補充，是為老人更好的安度晚年而采取的一種方法，其根本的目的是養老.由于中國養老群體結構的復雜性，高齡老人、失能老人、慢性病老人和無子女（包括失獨）老人養老的需求高于其他群體，還有廣大生活在農村地區、偏遠地區的老人養老需要也很突出.而這些群體相對經濟負擔較重，收入很低，甚至沒有收入，住房條件也相對較差，因此倒按揭養老對這些廣大的群體來說就只能是一種美好的愿望.該模式覆蓋的現實人群其收入相對穩定、住房條件較好，現實需求的強烈程度不及前者.養老保障本應是社會全體老人共享的福利，養老體制也應是全社會所有成員適用的機制，但顯然倒按揭的養老模式很難實現這一目標，適用人群過于狹窄.
3.4 相關因素未來的風險與現實的預期相沖突
倒按揭以房養老涉及到產權房的權限時間、通貨膨脹、老人的生命預期、房產價格的走勢、房產評估等諸多因素，這些因素恰恰是一個變量的因素，是變化性、不可預知性最強的，其未來的變化發展存在著諸多不確定性，如老人的生命預期超過當初的預估；房產的價格走勢低迷；70年的產權期限后續如何操作等，任何一個因素的變化都會給金融機構帶來風險.而目前倒按揭以房養老模式是依據現有的市場狀況設計的，對金融機構來說，他們肯定會考慮未來的風險變化，這也為倒按揭住房的實踐帶來了阻礙.
再者，銀行、保險是金融機構，而非實物銷售機構，將老人大量的房產作為抵押，必然影響金融機構的現金流動和盈利能力.當金融機構若干年后將手中持有的大量房產變現，也是擺在他們面前的一項繁重任務.因此，金融機構從自身利益出發，對倒按揭模式的推行也會慎之又慎.這就是國家出臺相關政策后，目前的市場波瀾不興的原因所在.
4 倒按揭以房養老的實踐性意見
4.1 建立政府、社會、企業、個人多方聯合的養老機制
養老問題解決的如何，關系到社會的穩定，經濟的繁榮，家庭的幸福，未來的可持續發展.基于中國的現狀，建立政府、企業、個人、社會四方共同聯手協作的養老機制.政府出臺相關的政策，建立完善的社會保障體系，在資金上給予支持；建立以老人生活區域的社區養老服務中心，招募志愿者，分擔政府的負擔；一些服務于老人的企業以微利的形式為有需求的老人和家庭提供養老服務，政府對這些企業給予政策上或資金上的支持；老人個人和家庭分擔一部分.多方聯合的養老機制既能緩解我國目前的養老之困，又在不背離老人文化觀念、不損害老人心理情感基礎上讓老人養老有所保障.
4.2 制定和完善相應的法律規章
制定和完善相應的法律規章是保證倒按揭養老實施的有力保證.政府和相關部門，應綜合各方面因素，充分考慮中國國情，在金融風險的承擔、土地產權的延續、倒按揭糾紛的處理等方面制定更為細致、更為明確、更為適用的法律規章，使倒按揭的養老模式在實踐過程中有法可依.
4.3 建立政府監督下的專業評估機構
為保證老人產權房現在以及將來評估的公平公正性，應建立專業的評估機構，從業人員實行準入制和淘汰制，評估機構相關的業務活動應有政府的監督和指導，杜絕不規范評估活動的出現.
4.4 轉變觀念，推進多元化養老模式
針對中國的傳統文化和價值觀，要想推進倒按揭養老模式還需一個長期接受、適應的過程.在這個過程中，要做好宣傳引導，形成全社會絕大多數人的認同.同時，推行居家養老、公寓養老、社區養老、以房養老、社會養老等多元化的養老模式，滿足多樣化、個性化的養老需求.[5]
中國養老問題的解決還在不斷地探索和實踐中，“倒按揭”作為“它山之石”能否解決中國的現實問題也只有通過實踐才能證明.但有一點應該明確，“倒按揭”養老模式不能最終演變成養老問題由家庭和老人個人來完全承擔.
參考文獻：
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【關鍵詞】性病門診男性就診者；艾滋病；哨點監測
Sentinel surveillance of male outpatients in STD clinic in Liaoning province from 2012 to 2014YANG Guiling， ZHOU Dan， SUN Lixiang， JIANG Fengxia，WANG Li，YAO Wenqing. Liaoning Center for Disease Control and Prevention， Shenyang 110005， Liaoning， China
【Abstract】Objectives： To learn the general infection situation of AIDS or sexually transmitted disease （STD） of male outpatients in sentinel surveillance clinics of Liaoning Province， and HIV knowledge and behavior changes. Methods： According to the National Protocol of AIDS Sentinel Surveillance， male outpatient visitors aged 15 and above for the first time during the monitoring period were surveyed with continuous sampling method， and their blood sample was collected. Results： The actual number of annual monitoring samples from 2012 to 2014 was 6，019， 6，022 and 6，036. Awareness percentage of AIDS knowledge was 83.32%， 83.98% and 85.93% （χ2=16.96， P
【Key words】Male sexually transmitted disease （STD） outpatients； AIDS； Sentinel surveillance
【中圖分類號】R759.1【文獻標志碼】A
性病流行與艾滋病的傳播密切相關， 性病病人更是艾滋病/性病傳播的高危人群。全球70%～80%的HIV感染者是通過性接觸傳播的，目前在我國性傳播也已成為艾滋病傳播的主要途徑[1，2]，性病門診男性就診者被定為我國艾滋病監測的目標人群之一[3]。本研究通過對2012年至2014年遼寧省13個市（除朝陽市）國家級艾滋病監測點性病門診哨點監測結果進行分析，及時掌握艾滋病/性病流行動態，制定正確的艾滋病/性病防治策略，為對該人群開展有效的行為干預提供科學的依據。
1對象與方法
1.1對象
對2012年至2014年監測期內首次主動來省內13市（除朝陽市）國家級艾滋病監測哨點性病門診就診、年齡在15歲及以上的男性，在知情同意的前提下，無論其是否被診斷患有性病均納入監測對象。
1.2方法
按照2012年至2014年《全國艾滋病哨點監測實施方案》要求，檢測為每年4～6月，對主動前來國家級哨點性病門診或相關門診就診的15歲及以上男性，無論其是否被診斷患有性病，均進行調查問卷和血清學檢測， 當各哨點樣本量達到400即可停止調查，并進行HIV、梅毒螺旋體檢測。 調查問卷內容包括人口學資料、艾滋病相關知識、高危、曾患過性病情況等， 其中8個問題答對6個及以上即判定為對艾滋病相關知識知曉。
1.3統計分析
應用SPSS19.0統計軟件進行一般描述性分析和趨勢χ2檢驗。P
2結果
2.1人口學特征
2012年至2014年有效樣本量分別為6019人、6022人、6036人， 最小年齡15歲， 最大年齡90歲， 平均年齡38.51歲， 以20～49歲的年齡組14487人（80.14 %）。在婚者13028人（72.07%）、本省戶口17490人（96.75%）、漢族16985人（93.96%）。見表1。
2.2艾滋病相關知識知曉率
2012年至2014年艾滋病知識知曉率分別為83.32%、83.98%、85.93%，呈逐年上升趨勢（χ2趨勢=16.96，P50歲81.63%（2715人），年齡組間差異有統計學意義（χ2=23.97， P
2.3相關行為
2012年至2014年監測結果，最近3個月與小姐（暗）發生過、與臨時性伴發生過的比例較高且3年間差異有統計學意義，最近1年被診斷為性病的比例17.30%、22.10%、24.58%，呈逐年上升趨勢（χ2趨勢=98.09，P
2.4血清學結果
2012年至2014年監測結果，HIV陽性檢出率分別為0.53%、0.56%、0.86%，呈逐年上升趨勢（χ2趨勢=6.14， P
3討論
本研究顯示，被調查的性病門診男性就診者年齡跨度大，從15 歲到90歲，以青壯年為主，說明艾滋病/性病防治重點為性活躍期人群，但老年人的艾滋病/性病防治也應引起更多的關注[4]，這與其他監測結果一致[5，6]，3年的知識知曉率介于83.32%～85.93%之間，均高于程曉莉等[7]性病門診就診者艾滋病相關知識行為調查分析（67.50%），且有逐漸上升的趨勢，但對艾滋病單個問題的知曉率差異較大， 如：對“血液傳播途徑”的知曉率較高， 而對“蚊蟲叮咬及”、“與艾滋病病毒感染者或病人一起吃飯”的知曉率低， 與其他監測結果相似[8] 。提示在今后的工作中應把性病門診就診者的宣傳教育問題作為重點，針對性病門診就診者增加電臺廣播宣傳、醫院門診增加宣傳畫以及在就診體檢時醫生常規開展通俗易懂的艾滋病健康宣教方式[9]，有效提高性病門診就診者的艾滋病防治知識知曉率。
2012年至2014年監測結果顯示，最近3個月與小姐和臨時性伴發生比例較高；同時性病門診就診者以在婚人群為主，占72.07%，男性性病就診者充當著把HIV、性病從高危人群（小姐/臨時性伴）向一般人群（配偶/固定性伴）傳播的“橋梁”角色[10]，且危險性之大不容忽視。今后應在性病門診就診者中重點加強已婚人群的健康教育，積極推廣安全套的正確使用，倡導安全，遏制艾滋病/性病由高危人群向一般人群傳播、擴散。
2012年至2014年監測結果，接受過有關艾滋病的相關服務僅60.63%，其中15～49歲年齡組明顯高于>50歲年齡組。提示該類人群中尤其是中老年接受過艾滋病相關干預服務的機會較少，應在社區等老年人活動場所開展形式多樣、通俗易懂的艾滋病相關知識宣傳并定期進行效果評估[11]。另一方面在性病門診開展高危行為干預的力度不夠，大部分性病門診醫生只看病，而干預工作并未深入開展未受到重視[12]，提示性病門診規范化建設亟待加強。
艾滋病/性病宣傳教育工作已開展多年，雖然人們對于艾滋病/性病相關知識已能夠很好地掌握，但3年的監測結果顯示，該人群行為改變卻并不顯著，因此在今后的艾滋病/性病防治工作中，除了宣傳如我國預防控制艾滋病/性病的基本政策、艾滋病的傳播途徑等基本知識外，更重要的是要提高民眾對艾滋病的危害意識、提高全民自身行為約束力[13]，同時還要大力提倡健康的生活方式、關注高危行為的改變、積極推廣使用安全套，使目標人群很容易得到并正確使用安全套[14]，以進一步預防與控制艾滋病/性病的流行。
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西方法律文化中的“公”與“私”是在對抗中成長與形成的，“在與習俗權威與國家權力的對抗中，由于社會內部私的因素自主性成長并獲得了制度化的基礎，最終形成了抗衡國家權力的市民社會，由此成就了我們今天的民主與現代生活。”①公私二者在對抗成長過程中，“公”的因素會不自覺的增長，將私的觀念納入自己的隸屬和下位概念，由此造成了今天私法公法化呼聲的日益高漲。但我們必須明確，公私法最初的劃分是以公權介入自由競爭秩序從而使得弱者做出真實自愿意思表示為要旨，是以私人利益的關注為核心。明確這一點意味著對私法公法化趨向的保留態度，對“私法邏輯一體性的完全喪失”②觀點的否認。在現代法律制度中，我們不應當將私法自治的精髓“意思自治”放在微不足道的地位，我們需要將私法作為一個整體進行研究，進一步明確私法自治、意思自由的重要意義，尋找私權“快要失落的家園”。在區分私人生存的社會背景和私人生活本身，我們需要從對個體感受的忽視和人的被奴役化中逃離出來，弘揚以人本主義和自由精神為基石的私法自治理念，需要堅持私法自治理念所弘揚的個人自身是首當其沖的法的評價主體。同時，必須看到公權干預私法的目的即為了維護私人自由、平等、真實之意思表示，建立在此種價值取向上的公權干預，看似是出于lwxz8.com 北京寫作論文
公共安全，實則是私法自治原則的一種現代體現。公權干預并不意味著我們必須將“道德的內部性”作為唯一尺度，個人之間的自由意志沒有孰優孰劣，而應當在平等基礎上兼顧個人的價值觀等因素進行選擇。總之，私法領域中的法制完備，不能忽視私法自治的基本理念，不能忽視自然理性和權利思想，這是亙古不變的基本信念。在這種基本理念的引導下，我們需要將私法看成一個整體，認識工廠公權干預的終極目的是為了實現個人自治。當然，鑒于個人自由里包含了對他者自由的威脅，因此在保障自由方面，國家干預是不可放棄的，這即是國家義務之所在，也是社會責任之歸屬。而無論是國家義務還是社會責任都應當最大程度的保護平等主體的意思自治。
二、成年監護制度的立法趨勢
在明確這一趨勢的基礎上，筆者認為，成年監護制度作為私法中的重要制度，更是順應了這一趨勢，貫徹了這一理念。傳統的成年監護制度屬于長期和持續性監護，其基于成年人的無能力判決，廢止了被監護人的遺囑能力、結婚能力、締結合同能力、駕駛能力、決定能力等，此種成年監護制度的本質是禁錮被監護人的自我決定權從而達到維護社會安全的目的，傳統成年監護制度的公權介入同自我決定權之間的矛盾一觸即發。而成年監護制度的發展趨勢即為成年人意思自治逐漸增強的歷程，即為強調私法自治理念，國家義務與社會責任為私法自治服務的歷程。
(一)以私法自治理念為核心，區分當事人需求，尊重當事人意愿，保護當事人權利，維護當事人平等
1.意定監護制度的興起與發展
意定監護制度是在本人有完全的判斷能力時，依照自己的意愿選擇監護人，由本人將有關自己監護事務的全部或部分權授予監護人，在本人發生年老、精神障礙或其他喪失判斷能力的事由之后，由委托監護人接手約定事務，并由公權力直接或間接地對意定監護人進行監督的制度。意定監護制度是人口老齡化等社會問題的巨大沖擊力下的產物，它的興起是意思自治理念在成年人監護制度中的最大貫徹。英美的持續性權授予模式是意定制度主要模式。在20世紀60年代前，美國成年監護制度一直秉承普通法上原則，即一旦被人喪失行為能力，權當然失效。這種普通法上的原則使得一旦監護設立，被監護人的意志將被完全忽略，對其進行強制保護，不再考慮被監護人殘存的意思能力，被監護人進行的所有事務皆由監護人。這對被監護人的意志自由及人格尊嚴造成極大的傷害。隨著尊重本人自我決定權理念的興起，美國設立意定監護制度即持續性權授予制度。該制度規定在本人意思能力尚未喪失時，有權指定意定監護人在其意思能力喪失或減弱時幫助其處理財產事務及人身保護事務。當然，秉承英美法系傳統的加拿大也于20世紀70年代紛紛制定了新的權法案。意定監護制度的另一種模式是日本模式。日本將瑞典的特別監護進行延伸，創設了由公共機關進行監督的任意監護制度。他要求本人與選任的監護人訂立合同，并要求公證人制作公證書，之后由公證人委托登記機關進行登記。由于本人對自身情況的了解遠勝于他人，本人對監護人的選任，往往最有利于本人生存的需要以及創造更好生活。即使是意定監護適用較少的以色列或沒有創設意定監護制度的德國，也在變革進程中強調了當事人個人意愿、自我決定的重要性。比起法定監護來，意定監護制度平衡了個體的特殊性和監護的僵化性，尊重被監護人個人意愿，使得本人在契約自由的框架下，自主選任監護人，充分尊重了當事人意思自治。更有利于保護被監護人權益。意定監護制度是私法自治理念的全面貫徹。
2.禁治產制度或相關能力宣告制度的廢除或修正
禁治產制度曾是大陸法系國家監護法律制度中一項重要的內容，它主要是對于有精神障礙、不能處理自己事務的人，經一定范圍人的申請，由法院以裁定方式宣告，使其成為無行為能力或限制行為能力人，并禁止其對財產進行管理、處分。它的立法本意是為了維護精神不健全及意思能力薄弱者的財產安全，同時也維護善意第三人和社會交易秩序。但是由于禁治產制度設計的僵化性，被宣告為禁治產人后，無論具體情形，均禁止當事人對其財產行使權利，包括禁止日常生活中一些簡單的、數額很小的財產支配。這使得當事人最簡單的意思自治權也不能得到尊重，特別是對于那些被宣告為禁治產人、但又有一定民事行為能力的人來說，連最基本的自主權也不能保證。同時，禁治產制度的關鍵在于財產，制度宗旨為維護交易安全，忽視了對當事人人身的照料和保護，也粗暴地排斥行為能力欠缺者的一切行為，違背了公平正義的法理。因此，自20世紀中葉以來，一些大陸法系國家紛紛廢除該制度。舊《德國民法典》中的成年監護制度，即以第1896－1908條規定的精神耗弱者的禁止產宣告制度為基石，規定成年人因而不能處理自 己事務、因浪費成習而使自己或家屬有可能陷于貧困時，將受到禁治產宣告。在受到禁治產宣告后，成年人監護即開始。20世紀90年代，德國通過1992年《關于改革成年人監護和代管法的法律》和1998年《修改照管法及其他規定的法律》，廢除了禁治產宣告制度，以照管和代管制度替代了舊法中的監護和輔佐，從而確立了世界上較為先進的成年人照管制度。日本也于1995年廢除了舊日本民法規定禁治產和準禁治產宣告，將法定監護制度按不同程度分為監護、保佐和輔助制度。同樣廢除禁治產制度的還有奧地利、瑞典及我國臺灣地區等。也有一些國家和地區沒有徹底廢除禁治產制度，而是對其進行了修改和完善，如瑞士、埃塞俄比亞以及我國澳門地區，紛紛對禁治產制度進行了改良，為其注入新的理念，尊重當事人意思自治，保護當事人平等享有權利和承擔義務。而原先沒有禁止產宣告制度的英美法系等國，如美國、加拿大等，也對類似的精神能力界定概念進行了修正。精神能力的法律定義源自普通法系對能力的假設，在該假設中，除非按法定程序和要求進行認定，所有的成年人都被認定為具有完全能力的人。而老年人因為年齡的增長也被認為是能力不充分的。在成年監護的變革中，人們逐漸將醫學上的精神障礙同成年監護中的能力界定區分開來，認為精神疾病不能自動構成精神上的無能力，而個人法律無能力并不意味著個人的精神健康。醫學上的精神疾病患者并不一定會自動喪失他們的法律地位和自主決定權。成年監護法律逐漸將精神無能力的界定從廣義的精神上無能力之定義慢慢限縮到重視個人認知和自治能力的狹義解釋。美國法上古老的無能力宣告程序在20世紀70年代末變革為確立能力認知標準就深刻體現了這一點，而此點在加拿大變革中更為顯著。從加拿大安大略省1887年出臺的《尊重精神失常者法案》中以法律規定的“瘋子包括白癡或其它不具備理智的人”到1911年安大略《精神失常法案》規定的“精神耗弱人”除包括發瘋人，也包括“疾病、年齡、酗酒、濫用或其它原因無法管理自身事務”的人，到1937年《精神失常法案》(修訂)所規定的精神上不健全者，即“因固有原因或疾病、傷害導致的心智發育不健全，且需要對其人身和財產照顧、監督和控制的人”，到1979年后《替代決定法案》、《同意治療法案》及《倡導法案》中的對無能力進行的“不能理解同它財產管理決定相關的信息”或“不能評估此決定的預見性后果”的重在“決定能力”的定義，無不反映了對精神能力重新界定的艱辛歷程。禁止產宣告制度或相關能力宣告制度的廢除及修訂，是基于私法自治理念這一立法趨勢，是基于尊重當事人意思自治，保護成年個體權利這一立法導向。
3.尊重自主決定權，人性化的區分監護的不同類型
自主決定權，系“就與他人無關的事情，自己有決定權，僅僅對自己有害的行為，由自己承擔責任”的權利。③自主決定權是為了滿足人的自主需要，此種需要導致人們的幸福感和社會發展，是人內在的生活目標。20世紀以來，尊重自主決定權理念成為多數國家重構成年監護制度的基本理念。依據該理念，大多數國家被監護人行為能力喪失的不同情形，人性化的為其設定不同的監護類型，力求實現不同監護類型下的被監護人意思自治的最大化。美國法上的限制和全權監護的區分，加拿大法上監護與幫助共同決定的區分，日本法上監護、保佐與輔助的區分，無不體現了依據被監護人情形和需求，設立不同監護類型的立法趨勢。即使是在成年監護中意思自治尚不發達的以色列，也要求盡量減少全權監護，保護成年人個人意志。④此外，德國新成年人照管制度，雖未區分監護類型，但確立了必要性原則和有限照管原則，這兩項原則對監護的范圍和程度進行限制，最大程度地給予被監護人自主決定權，限制監護在德國法上的重要性可見一斑。摒棄傳統成年監護制度中的大包大攬現象，代之以個案審查，重視法院在考察成年人從事具體事務中的能力，根據當事人不同的處理事務能力，包括各自不同的價值觀等因素人性化的設立不同程度的監護。這是尊重本人的自主需求，尊重其自我決定權的最大程度之體現。
4.成年監護之替代性解決機制及正當程序的合理運用
隨著經濟、文化、思想的發展，在意識到成年監護制度對當事人意思自治不可避免的冒犯的同時，各國于變革過程中紛紛強調將此類冒犯度降為最低。以保護個人意思自治為基石，從程序上嚴格限定該制度的適用前提，將成年監護制度作為救濟的最后手段，當替代性解決機制解決不了現存問題時，才適用成年監護制度。在此種背景下，各國的成年監護制度的替代性解決機制積極發展，包括以色列的國家長遠社區護理，日本的社會保險計劃，美國的養老信托等等。法院在判令是否適用成年監護制度時，也在窮盡其他替代性解決機制的前提下，作出適當判決，而此種窮盡主要是以正當程序的應用為保障手段。以色列法于1962年增加了“當沒有授權或留有遺囑管理財產事務時，才能指定監護人”的規定，德國法上也規定了相應的信托制度、銀行賬戶制度、聯合租賃制度等成年監護的替代性措施，并由國家對包括白天夜間照料、短期照料、對殘疾人的照料在內的家庭照料提供相應的資金支持。此外，在成年監護制度運行過程中，各國逐漸意識到正當程序的運用對于保護成年被監護人的重要意義，將原本較為繁瑣和面面俱到的成年監護體制變革為較為簡便易行的程序，在法律條文中明確規定被監護人的權利、行使權利的方式、法院作出成年監護判決時應當履行的正當程序等，被監護人運用正當程序有效保護自我決定權。以色列立法采用了諸多正當程序保護措施，如法院在作出決定前聽從個人意見及在審判前接受申請書的強制性規定。1977年，美國佛羅里達州成年監護法律變革的重點即為成年人的人權和正當程序，規定“個人可以委派律師，對成年監護制度進程進行監督，訴訟主體必須出席庭審，除非他明確知道和自愿放棄他的權利”，而德國新照管法也強調了法院對照管人的選任的正當程序，要求法院“盡量遵從被照管人愿望，只有在特殊情形下，法院才能對被照管人的意思作出同意保留。”
5.年齡中立主義立法的回歸
在面臨了人口老齡化時代及后人口轉變時期⑤到來的今天，各主要國家都從 早期的年齡歧視主義⑥立法回歸到年齡中立主義⑦立法，將老年人監護作為成年人監護的重中之重。日本的新民法革新了傳統的將老年人監護視為家庭內部事務的法律文化，并廢除了高齡老人的準禁止產宣告制度，代之以任意后見和法定后見制度，充分保護老年人監護制度的正當行使。而加拿大從發瘋人時代的法院拒絕僅基于年老因素認定該老年人為精神耗弱者而為其指定成年監護人的立法，到精神不健全年代的越來越多的醫學專家將年老界定為疾病而不是生命的自然過程，直至新成年監護法律制度中規定的在注重保護老年人自我決定權，防止老年虐待的基礎上為老年人的身體照顧、財產管理等設立適當監護措施這一歷程，更深刻的反映了從年齡歧視到年齡中立主義立法的變革。
(二)強調政治國家履行滿足和保護私人自由平等生活的義務
自由是私法的出發點，而實現平等則是私法追求的重大目標之一，平等在某種程度上構成對自由的制約。私法自治肯定意思自由，尊崇權利至上，因為其體現了民法文明價值和終極關懷，但私法自治弘揚的形式上的人的自由，卻并沒有顧及到現實中并非人人平等的事實。在自由和平等間尋求最佳平衡，需要強調國家義務。國家的終極目的是為了實現個人自由，鑒于個人自由里包含了對其他人自由的威脅，因此在保障自由方面，國家干預是不可放棄的，這即是公民社會權⑧和國家責任之所在。但是國家在承擔相應的責任時，必須掌握必要的度。從國家確定家父權而不聞不問、國家強調國家權力以法律手段限制被監護人的權利、維護交易安全發展到國家重視個人自由，強調以適當的度介入成年監護制度從而維護人人生而平等宣言的國家義務的履行，這經歷了漫長的過程。
1.明確公權力介入成年監護領域的度
(1)意定監護制度中公權力的滲透
意定監護制度設置的原始目的雖然是為了排除法院的干預，以純粹的私法形式貫穿監護制度。但在意定監護制度中，由于本人欠缺民事行為能力，無法實現對監護人的監護監督，缺乏強有力的監護監督機制的意定監護制度是不完整的，因此多數國家均以公權力方式對意定監護制度設立監督機制。加拿大各州立法普遍規定在本人欠缺意思能力時，法院可以指示持續性人做出某種決定。在本人喪失意思能力后，法院監督持續性人的行為，可以命令其提交報告、賬目記錄、提交信息、出示證件、其它作為人所擁有的資料、文書或物品等；對于持續性人的酬勞或者開支提供建議；全部或者部分解除人因不履行其職責而產生的法律責任。日本的任意監護制度，內容由當事人以合約約定，而該監護制度受公權力機關基于本人利益的干涉。此干涉體現在，可以由家庭法院選任任意監護的監督人，同時，家庭法院對監護監督人有領導力，監護監督人須定期或不定期的提供相關報告。當然，公權力對成年意定監護的滲透有極大程度的限制，各國法在意定監護制度中皆著重強調被監護人的意思自治，加拿大新法還規定了在本人沒有清楚的表達其意愿，一般來說，意定監護優先法定監護的原則。
(2)法定監護制度中公權力的介入
公權力對法定監護制度的設立、變更、終止，進行有效干預。如德國的法定監護制度，無論照管的設立、職責、免除和終止，為了保障被照管人的利益，代表公權力的監護法院始終對照管事宜進行有效監督。照管的選任在無被照管人申請時，由法院進行選任。當照管人處理被照管人事務不再合適時或存在免職的重大原因時，監護法院必須免去照管人的職務。國家對監護人監護職責的履行也進行必要介入，德國法規定特定情形下的涉及被照管人的重大事務如照管人對健康狀況檢查、治療或醫療手術的允許，對被照管人做出的剝奪自由的安置，對于發生和終止使用租賃關系、用益租賃關系等必須得到監護法院的批準。加拿大薩省法律規定當成年人或利害關系人提出監護申請時，法院應給予一個駁回申請的異議期，然后由法院根據評估報告決定是否展開庭審和發出監護令。當然，較之意定監護制度，在法定監護制度中，由于公權力介入的空間更廣，因此更要明確其介入的度。德國法從古老的無能力宣告制度中脫離，無論從實體還是程序上都極大程度地尊重了當事人的意思自治，確立了必要性和補充性原則為基石，將法律家長主義干預縮小到最小限度，而加拿大薩省新法中設立的幫助共同決定制度，其初衷即為使法院逃離固有“能力”定義，為國家的家父主義保護設置一個門檻性測試，而該項測試顯著提高了個人的自治權。
2.強調國家在成年監護制度的替代性解決機制中的應盡責任
受父權主義影響，傳統的成年監護一直被視為是家庭內部事務，隨著社會經濟發展，福利國家的出現，各國逐漸面向實行和完善一套社會福利政策和制度，以國家福利滿足當事人的需求，盡量減少法律對私人生活的干預。各國政府愈來愈傾向于以公共政策實施各項福利，它們成為成年監護制度的最有利的替代性解決機制。這點在家長主義色彩濃厚的以色列體現的較為明顯，以色列的成年監護制度的適用并不顯著，這同其良好的老年人福利政策有莫大關系。1988年，以色列頒布了《社區長期照顧法案》，宣布任何ADL(activities of daily living)老人無論其是否有正常的家庭組織形式，都有資格接受居家照顧，勞動和社會事務部還為少部分殘疾老人每天提供熱牛奶等家政服務。而德國從1995年成年監護制度的變革進程中，就一直將公共政策作為成年監護制度的輔措施予以發展，規定老年人可以選擇支付給照顧者(比如他的家人)一定數額的費用，此筆費用由國家承擔。國家對潛在的成年被監護人所提供的各項福利措施，減輕了成年監護制度的負擔，并削弱了采取成年監護手段對當事人私人領域意思自治可能產生的侵犯。
(三)重視成年監護領域內一定程度的社會責任
一直以來，成年人監護制度一直是家庭法的重要內容，它與親屬有著密切的關系，擔任監護人的通常為被監護人之近親屬。但是隨著人口形態的高齡化，家庭形態的核心化，以家庭及近親屬為主的傳統監護模式越來越力不從心，各國紛紛擴大成年監護人的范圍，不再局限于親屬監護人，以社會之力保護被監護人的自由生活。成年監護制度的社會化趨勢愈加明顯。
德國法旗幟鮮明地提出了“社會對精神病人負責”的目標。⑨規定了成年人不能由一個或一個以上的自然人充分照管的，監護法院選任經認準的 照管社團為照管人。而當成年人不能由一個或一個以上的自然人或社團充分地照管的，法院選任有管轄權的機關為照管人。同時，法律對照管社團的認準資格作出統一規定，如：有足夠數目的合適的工作人員，及工作人員間必須有交流等。這些社團監護人的資格認證明確承擔監護職責的監護社團的標準，使得社團監護規范化。日本新民法843條也規定了法人的事業種類及內容及法人、法人代表與成年被監護人之間無利害關系時，法人可以充當成年監護人角色。同樣規定可以由法人承擔監護職責的還有俄羅斯、法國等。由專業的監護法人充當監護人，可以應對監護人選任日漸困難的局面，同時，法人監護的專業性更利于保障被監護人的權益。在各國的成年監護制度社會化進程中，美國的公共監護制度發展得最為迅速。政府機構或者公共資助實體接受法院的指定而承擔監護人職責，目前，美國大部分州的法律都對公共監護人做出了明確的法律規定，許多州也已經制定了適用于全州范圍內的公共監護方案，其中社會機構的監護分為營利性和非營利性兩種類型。無論是否為營利，社會機構的監護在美國已經有了明確的實踐標準。同時，2000年美國通過了指導社會機構監護人的執業標準，華盛頓特區、加利福尼亞州等也通過了社會機構監護人的法律和條例，社會機構監護既使無力承擔監護責任的親屬獲得解放，又使欠缺行為能力成年人的利益得到了周全而又細致的維護，社會盡其應有之力，彌補成年監護中家庭親屬監護的不足，承擔監護責任。
從“發瘋人”到“精神不健全”概念的反復界定，從全權監護到限制監護，從國家大包大攬到尊重自我決定權；從家長主義體制轉變為尊重個人自治體制，從醫學模式轉變為同意權模式，從年齡歧視主義體制轉化為年齡中立主義體制，成年監護制度發生了巨大的變革。此種變革其實反映了它背后的社會整體價值觀念的變化趨勢，即以尊重私法自治為核心，強調國家義務和社會責任之履行當以個人作為首當其沖的法之評價主體。
三、啟示與策略
在私法文化缺失的當代中國，我們尤其需要重塑私法領域中以權利、自治為中心的研究范式，在法律制度尤其是私法制度完善的過程中，確立以私法自治為核心的基礎價值趨向，將國家和社會干預以義務與責任的形式同私法自治有機結合起來，強調個人本位與意思自由。
(一)尊重自我決定權理念之貫徹
“理念是任何一門學問的理性”⑩，作為立法制度設計和立法活動的理論基礎和主導價值觀的科學的立法理念能夠有效地指導立法條文、立法程序、立法實踐。我國成年監護制度現有的立法理念旨在消極保護行為能力欠缺者，積極保護交易安全。此種立法理念貫徹下的立法條文采取大包大攬的監護方式，將被監護人的全部生活納入監護人的監護之下，以限制甚至是剝奪被監護人的意思自由為代價。而“以權利主體平等的權利能力和行為能力為基礎，以當事人意思自治及契約自由為原則，建立以權利義務觀念及過失責任為中心的民法體制”(11)促使各國成年監護制度以尊重當事人意思自治為發展趨勢，現行的成年監護立法應當尊重立法發展趨勢，更新立法理念，借鑒國外成年監護制度中的尊重自主決定權和限制監護理念，承認并保護被監護人以自主意志最大限度參與民事活動的權利。貫徹尊重自主決定權理念即在成年監護制度的設立、變更和終止進程中，在成年監護制度的運作過程中，在涉及到被監護人人身、財產事務安排時，應當最大限度尊重被監護人的自我意愿。尊重被監護人自主決定權理念，要求成年監護法律規定無論監護人、監護監督人還是公權力機關等在成年監護過程中均起輔助作用，而不是全權的大包大攬。尊重自主決定權理念，強調監護性質由權利轉向義務，強調無論是監護人的選任，監護內容的制定或監護監督的成立，均將被監護人意愿放在第一位。以尊重被監護人自主決定權為理念的成年監護法，對行為能力不足的被監護人來說，是保護法，而不是管理法。尊重自我決定權理念，強調對殘障者生活正常化的保護。作為社會弱勢群體的殘障者，他們的產生是個人的偶然和社會的必然，傳統法律通常將其排斥在主流社會之外的孤立、無助而封閉的環境之中，作為涉及殘障者基本生活需求的成年監護法律，尊重殘障者自主決定權意味著強調殘障者人權保護，重視殘障者平等參與社會生活及享有人格尊嚴不被侵犯的權利，享有維持其生活正常化的權利。在成年監護制度中，我們需要鼓勵、尊重并保護殘障者的正常生活方式，對于他們所進行的對自身及周邊無害的行為，尤其是個人意思自由，予以確認，實現作為弱勢群體的殘障者的平等保護。限制監護理念即對監護的過程、內容，監護人的權利等方面進行程序和實體上的限制。限制監護理念是尊重自主決定權理念在立法實踐中的延伸，它強調將每一例成年監護案件視為特別案件進行特別和專門化處理，要求法院等公權力機關細化成年監護人的權利及權利限制，包括細化監護人對被監護人權利的保留。尊重自主決定權理念及由此展開的限制監護理念的貫徹，在實際立法過程中的實施與貫徹要經歷艱難而漫長的過程，但必須在立法條文的完善中予以指明。當然，在強調“私法自治”、“私權自由”引領下的“尊重自主決定權”理念的同時，我們應當意識到絕對的自由將帶來私法秩序的無序和紊亂，而這種無序和紊亂反過來會影響到私法自治的行使。在成年監護制度中，強調尊重自主決定權并不是一味反對和限制公權力介入，相反，我們需要適度的國家干預和社會監督，通過國家和社會以義務和責任的形式，來有效引導和限制過度自治而導致的負面效應，尤其需要平衡監護人與被監護人的利益沖突，維護弱勢群體尤其是被監護人的意思自治。公權介入理念，即公權力強制介入成年監護制度，其實足以相對公正的第三方身份更有利的維護私法自治理念的權威性。
(二)意定成年監護制度之設立
從英美法系的可持續性制度發展而來的意定成年監護制度允許成年人在具備完全民事行為能力時預先選擇監護人并與之訂立意定監護合同，確定有關自己將來的監護事務并將此事務權授予該特定監護人。成年意定監護合同在本人因年老、精神障礙或其他喪失判斷能力的事實發生后生效，其設立主旨即為在尊重自然人意思自治的基礎上更好地解決成年被監護人尤其是老年人 的人身照顧和財產保護問題。相比法定成年監護模式，它將合同法中的契約自由原則納入監護領域，最大限度的尊重當事人意思自治，具有顯著的優越性。設立意定成年監護制度，明確規定意定監護合同成立之要件為真實意思表示、書面合同、證人簽名。規定意定監護合同可因當事人本人需求分為部分事務的意定監護和全部事務的意定監護。同時，對于意定監護人的任職資格及職責做出原則性規定，對部分不適格意定監護人如破產人、宣告失蹤人、分居或進行離婚訴訟的配偶等做出除外規定，規定意定監護人履行監護職責的五個原則：尊重自我決定原則、幫助原則、最佳利益原則、具體分析原則、最小限制原則。此外，基于對喪失意思表示能力的本人合法權益之保護，設立適格的包括自然人和法人在內的意定監護監督人，以法院等公權力機關設立對意定監護監督人的監督意定監護制度的最后防線。
(三)私立監護、公共監護、社會監護合力的構建
對于監護人來說，監護是一項職責，對國家和社會來說，監護也是一項義務和責任。法院在選任法定成年監護人時，應當在最大限度內聽取成年人意愿，成年人對可被選任為照管人的人選提出建議，且這一建議不違背該成年人的利益的，必須依從之。在挑選監護人時，必須考慮與成年人的血統關系或其他個人聯系，特別是與父母、子女、配偶的聯系，以及利益沖突的危險。通常情形下，法院可在配偶、父母、成年子女、其他近親屬，愿意承擔監護責任關系密切的其他親屬、朋友中選任監護人。設立近親屬外的自然人充當監護人，必須經過該人同意。由于社會發展和個人需求的多樣化，職業監護人能夠以專業化的態度更好的適應個人意思自治，因此，法院可以根據當事人意愿選任在法院進行登記注冊執業證并公開信息的職業監護人為監護人。但如成年人不能由一個或一個以上的自然人充分地監護的，法院可選任該成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門及社會福利院等公職部門或社會福利部門擔任監護人，它們可將監護職責的履行托付給具體人員。這便是國家與社會承擔的補充監護義務。
(四)加強國家與社會的監護監督義務
缺乏監督的機制是缺乏生命力的。因此，一旦監護關系確立，作為監護監督人的國家公權力機關如法院等，應當密切關注監護關系，在適當的時候，履行監護監督職責。對監護人監護范圍的大小，監護手段的合適與否都需要包括公權力機關在內的全社會進行有效監督。
根據《民法通則》第18條規定：監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的，應當承擔責任；給被監護人造成財產損失的，應當賠償損失。人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。由此可得，我國的成年人監護監督是由法院進行的事后監督，但由于該條內容模糊，沒有具體的實施細則，且若無相關人員和單位申請，則監護無法得到監督。故需要對成年監護監督制度適當完善。建立事前、事中、事后一體監督機制。在成年監護制度中，設立專門的監督人或監督機關是各國立法的通例，依中國國情，建立司法監督、(村)居委會監督、自然人監督并存的三重監督機制為最佳選擇。首先，明確人民法院是執行監護監督事務的唯一司法機關，從設立監護人、約束和批準監護行為、解除監護、審查監護監督人和監護行政監督機構履行職責情況等方面全面介入監護關系。其次，考慮到我國社會重親屬倫理道德的傳統，在沒有本人的指定和遺囑的情形下，由法院根據被監護人的實際情形從被監護人的近親屬、朋友中選任監護監督人，為保證監護監督人的監督行為的獨立性，規定監護人的配偶、父母、成年子女、其他近親屬以及其他利害關系人不得被選任為監護監督人。最后，如無合適監護監督人人選，當監護人為自然人的情形下，人民法院可以選任被監護人住所地的民政部門或居(村)民委員會為監護監督人。可以由人民法院在民政部門或(村)居委會指定專人負責本轄區內的監護監督情況，且定期向人民法院作出匯報。(村)居委會了解被監護人及監護進程的實際情況，最方便對監護進程進行監督，且能迅速及時有效的根據實際情況保護被監護人利益。最后，明確規定監護監督事務。包括監督監護人對被監護人的人身控制是否合理與必要，有無侵犯被監護人人身權益；監護人處分被監護人的財產等重大事項有無報告并經過同意，管理財產行為和財產處分結果是否符合被監護人的利益；在監護人缺位時，請求重新選任監護人并擔任臨時監護人；發現監護人違反監護義務時，及時向有關機構報告情況或者舉報，申請撤換監護人等。
注釋：
①易繼明：《將私法作為一個整體的學問》，《私法》，北京：北京大學出版社，2002年，第1輯第2卷，第14頁。
②［日］喜多了佑：《外觀優越的法理》，千倉書房，1976年5月20日，第57頁。
③［日］長谷部恭男主編：《現代憲法》，日本評論社會，1995年，第58頁。
④Legal Catpacity and Guardianship Law 1962, Israel.
⑤相對于“前人口轉變時代”而言的“后人口轉變時代”主要是指人口轉變完成以后的人口發展時期。后人口轉變時代的人口結構的典型特征是低生育、負增長和高齡化。
⑥年齡歧視主義將年輕人與老年人區別對待，甚至不將老年人作為普通人看待。一般來說，年齡歧視有不同的表現形式，例如對老年人的特殊身體健康需要持冷漠態度，同老年人身體健康相關的醫學等學科也發展緩慢，在法律體制中，法律很少側重和偏向性的保護老年人尤其是高齡老人的利益。
⑦老年是人生的畢經階段，老齡化是社會的必然產物，年齡只是一個中立的概念，它同物質生活，精神能力無明顯關聯，立法無需界定年齡這一客觀而中立的概念。參見：“For an overview of negative Canadian views on the elderly”, Ageing and Society, supra note 9 at 5.
⑧社會權，在憲法學上通常指個人要求國家提供直接的、實體性最低限度的積極作為的權利，從而與傳統的要求國家的不作為的自由權相區別。
⑨［日］田山輝明：《關于成年監護制度的調查報告·德國編》，東京社會福利協會，1994年，第41頁。
1基本概念
災后評估有多種分類方法:根據實施的時間，可分為災后緊急救援期的評估、持續救援期的評估和重建恢復期的評估;根據評估的內容和詳細程度可分為專題的細致評估和全面的粗略評估;此外，根據評估對象的不同還可分為針對個體的評估和針對群體狀況的評估等。傳統意義上的評估工作主要是對工作效果的考核與評價，重點關注的是在管理或執行結果方面的評估內容，而在專業技術領域缺少具體的過程評價工具和技術方法。中國疾病預防控制中心的《自然災害衛生應急工作指南》和《自然災害公共衛生狀況與需求快速評估工具》為各級疾病預防控制機構提供了規范的相關評估工具和技術方案參考。新形勢下的災后防病工作主要特點是動態監測救災工作的進展與災情的變化，及時調整防病策略和防控措施。因此，需要建立一套系統的、完整的、操作性強的評估方法和測量工具。基于目前的理論認識和研究進展認為快速評估、需求評估和風險評估是救災防病必不可少的工作內容，也是衛生應急管理中科學決策的重要方法和依據。
1.1快速評估災后快速評估是指自然災害發生后在最短時間內開展的，以及時了解災區基本公共衛生狀況、分析災區居民首要衛生需求為目的的、調查內容簡潔、現場可快速完成的評估。在開展救災防病工作過程中，針對某項關注的公共衛生問題，也可以開展快速評估工作。
在自然災害發生初期，由于基本通訊設施可能受到影響或災區政府及相關部門處于無序管理狀態，往往無法獲取第一手災情信息，需要醫療衛生機構能夠通過自身的組織體系，并協調跨部門的相關機構，積極主動的開展評估工作，及早了解災情，初步掌握醫療衛生機構的損失情況，以及重災區災民的生存狀態與醫療衛生服務能力等情況。對不同自然災害開展快速評估的優先評估內容有所不同，通過快速評估首先應了解災區是否需要調遣應急隊伍和調配應急物資，其次根據災情相關信息掌握的情況，可以開展以公共衛生相關需求為主的評估工作，也可以開展以公共衛生暴露風險為主的評估工作。
通常情況下，在救災防病工作的開展過程中，根據救災或防病工作的需要，可以適時開展快速評估工作，以動態了解和掌握防病工作效果或對公共衛生或疾病控制關注的專題開展快速現場評估。
1.2需求評估災后需求評估是指在自然災害發生、發展各個階段，通過現況調查或應急監測，快速收集、分析災情與公共衛生相關信息，確定受影響人群面臨的公共衛生危害和潛在健康風險，評價已采取的救災防病措施的效果，從而提出各階段公共衛生服務需求、確定優先的干預措施，并進行政策建議的過程。
災后需求評估是一個對災情與救災信息收集和分析的過程，其結果是對個體、機構、共同體或社會需求的確定。在綜合分析的基礎上，確定其需求滿足情況及其成因，形成暫時性評估結論的過程，是救災防病工作的基礎。災后迅速開展災區公共衛生狀況和需求評估，可以在很大程度上避免信息謬誤，摸清災害的大致影響，識別緊急的、重要的健康威脅，明確公共衛生工作重點和優先順序，力爭將有限的衛生資源投入到最急需的工作領域，在最大程度上避免反應過度或不足，在整個衛生應急決策過程中具有重要的意義。
1.3風險評估災后風險評估是指在自然災害發生、發展的不同階段，對災害所波及地區的災情、及其在災區可能產生的公共衛生問題和人群健康影響因素進行識別、分析和評價的過程。一般通過現況調查或應急監測，識別災害發生后可能產生的公共衛生風險要素，描述各風險要素發生的可能勝、后果嚴重性及其分布特征，綜合分析、評價風險等級。根據不同風險要素的等級提出風險管理建議。
在自然災害發生后，衛生部門需要快速并動態掌握災情、傷情、病情、疫情;快速掌握飲水、食物、生產居住環境狀況，包括房屋與公共衛生設施破壞、燃料短缺、人群遷徙與安置、生物媒介與生態環境的改變;次生或衍生突發公共衛生狀況，以及這些危害的特征與風險。動態掌握災害狀態下人們的暴露因素、健康行為危險因素、精神心理創傷與其他脆弱性因素等，以及這些因素的分布特征與風險。動態掌握公共衛生干預策略與措施的有效性與剩余風險;醫療衛生救援需求;評估恢復重建衛生學需求，以及醫療衛生系統內恢復重建的能力和所需要的資源。提供客觀事實、傳遞權威信息，以動員人力和財政資源，避免不切合實際的報道或謠言傳播的危機風險。
2評估方法
快速評估、需求評估和風險評估工作并不是一個獨立封閉的短期行動，三者之間是相互聯系和交義銜接的持續過程。自然災害發生后，在開展救災工作的不同階段，應根據救災防病工作的需要，選擇不同形式的評估方法，評估內容可以相互交義和包含。評估工作的方法具有系統性和多樣勝，我們應關注防病相關部門的組織特點，重視評估的目標，找到適合自身的監測和評估方法。
2.1快速評估由于救災工作的時間緊迫性，災后開展公共衛生快速評估主要注重信息的及時性和全面性，對準確性和細致程度的要求相對較低，因此，快速評估一般要求在災后緊急救援期完成，不需詳細針對某一衛生學專題而要求全面粗略掌握災區的衛生狀況，一般針對群體而非個體，即多為對災民安置點而非災民個體進行調查。
通常在災害發生后，災區居民的生活狀況，包括衛生狀況發生極大改變，疾病的發生風險增加。快速評估旨在災害發生后盡快確定災區最主要的公共衛生風險隱患，使采取的衛生應急措施與災區的實際需求盡量相一致，從而有效開展緊急救援期的救災防病工作。
2.1.1評估對象和方法災后時間緊迫且人力等資源極其有限，因此快速評估不適宜采取入戶(眼篷)逐個調查的方法，評估者應當采取實地考察和知情者(如安置點管理員)訪談的方法。首次現場快速評估的內容應簡略易操作。
從我國近年來自然災害的災后救援工作實踐來看，災民大規模轉移安置是災民緊急救援期和持續救援期的主要安置方式。因此在災民安置點開展快速評估能夠反映絕大多數災民的狀況，具有較好的代表性。
2.1.2評估的主要內容由于災后基本生活狀況和衛生條件均發生重大變化，而快速評估的直接目的是在災害發生后盡快確定災區最主要的公共衛生威肋、和隱患。因此災后快速評估需全面了解災民的居住、食品、飲用水、環境衛生、既往疾病及相關危險因素、媒介生物、醫療和公共衛生服務、災民健康需求等方面的信息，以便于全面了解災區居民的衛生狀況和分析需求。
2.1.3評估的必要準備各地衛生部門日常應熟悉快速評估工作工具，根據本地實際情況進行必要的修訂，建立評估隊伍并開展必要培訓，開展災后開展評估工作的人員和技術準備。災害發生后，評估人員前往災區前要攜帶必要的野外生存裝備和物資，注意人身安全。
2.1.4評估結果的使用災后公共衛生狀況與需求快速評估的最終目的是為了以評估為依據制定救災目標與行動計劃，并制定災后緊急救援階段的公共衛生干預措施。因此，評估的結果必須及時呈報和才能發揮其應有的作用。首先必須盡快地呈報當地政府(救災指揮部)等相關決策部門，便于其及時掌握信息，制定或調整救災防病措施。同時，在當地救災指揮部門的安排下，評估結果可以適當方式進行網絡或新聞媒體的，以盡快爭取其他地區的物資、人力和財政等資源的支持。
2. 2需求評估根據自然災害發生后不同時期的特點，以及衛生應急各階段評估需求的不同，可以將災后需求評估分為快速需求評估、詳細需求評估、專題需求評估3種類型。
快速需求評估一般是指在災害發生后，在最短的時間內對災區開展的快速衛生評估。世界衛生組織推薦在災害發生24 h內、3d內和1周內等不同時間段對災區群眾居住情況、飲用水、食品、環境、醫療衛生服務、傳染病防控等公共衛生相關信息進行快速評估。在此階段要盡快獲得災區的第一手資料，其及時性要比完整性和準確性更加重要。如僅需要了解災區大致情況以輔助決策時，采用快速評估的方法既能快速得出結論，也能節省資源。
詳細需求評估是指在災害的緊急救援工作基本結束、災區居民已經得到臨時安置、災區生產和居民生活秩序開始陸續恢復的狀態下，開展的較為全面和深入的評估。此種評估與災后緊急狀態下的快速評估不同，時間緊迫性的要求不是第1位，更重要的是根據需要確定評估對象和內容，以發現各種公共衛生問題的嚴重程度，從而確定衛生防病工作的優先領域和重點人群，提高衛生防病工作的針對性和有效性。對集中安置點、學校、托幼機構、建筑工地等重點場所開展詳細評估尤為重要。評估內容要求盡量全面和細致，并根據不同地區特點，適時調整評估內容、方法和頻率，以便動態掌握災區公共衛生狀況的變化和干預措施的落實情況，及時發現潛在的公共衛生威脅。
專題需求評估是指在快速評估或詳細評估的基礎上，為發現所關注問題的現狀、嚴重程度及主要原因、可能的危害、既往措施的效果等，針對已發現的災區某項特定的公共衛生問題而開展的更為深入、周密設計的評估。主要是針對某種特定的危險因素或危害嚴重程度進行量化評估，例如災區傳染病的暴發風險、傳染病網絡直報的損毀和恢復情況、安置點特殊人群的營養狀況、災后結核病患者的治療能力等方面的評估。專項評估針對某項具體的問題開展，一般都是由該領域的專家組織和實施，其針對性、專業性更強，更能發現問題深層次的原因，提出具體解決辦法。
災后的公共衛生評估要求簡單、迅速、針對性強。因此，應采取靈活、機動的方式進行，在保證時效性的基礎上盡可能提高準確性。評估的頻率和范圍應依據災區不同的狀況和特征、資源的可利用性等因素而確定。災后的衛生評估不同于常態下開展的評估工作，根據評估結果提出的決策建議應充分考慮災區現有的資源狀況，重點考慮優先性和可行性。
2. 2. 1需求評估的主要方法一般采取以下幾種方法:現有信息分析利用、現場調查、現場檢測和監測等。在實際評估工作中，往往綜合采用以上多種方法，相互補充，互為印證，以確保評估結果客觀、準確。具體的方法必須根據現場實際情況進行選擇或組合。根據評估目的、評估的時限要求(快速)、現場狀況及評估隊伍的力量確定評估方法和抽樣方法，組建評估隊伍并進行培訓，實施評估，撰寫評估報告。
評估方法分為定性和定量方法。確定了評估對象是哪些人群后，要對評估對象進行選擇，即抽樣。抽樣可以分為概率抽樣和非概率抽樣。定性評估方法多采用非概率抽樣，以目的抽樣為主，即選擇能為評估問題提供最大信息量的評估對象。由于定性評估方法注重對評估對象獲得比較深入細致的信息，因此研究對象的數量一般很少，不可能也不必要進行隨機抽樣。快速需求評估中，定量評估方法主要是為了對特定評估對象的總體得出統計結果，需要采用概率抽樣的方法。
2. 2. 2需求評估的主要內容需求評估的首要任務是通過現場調查掌握波及地區居民和臨時安置點災民對公共衛生基本服務的需求，了解災區醫療衛生單位因災受損情況，評估災區對醫療衛生資源的需求。主要內容包括:了解災情、傷情、病情、疫情，摸清災害的大致影響;了解飲水、食物、環境和精神心理創傷等影響人群健康的危險因素;了解災害狀態下人群健康行為危險因素，分析災害相關健康危害;了解災區群眾對于醫療衛生服務的基本需求;了解醫療衛生系統服務能力，提出公共衛生服務的恢復方式、進度和資源需求等;評價已采取的公共衛生干預策略與措施的有效性，調整工作計劃。
2. 2. 3實施需求評估的基本程序(1)評估工作組的成員接到指令后，在最短時間內到達指定現場;(2)評估工作組與地方有關部門聯系或會而，通報工作任務，介紹工作組成員組成及分工，獲得與災害類型與受影響地域有關的信息;(3)根據與當地有關部門溝通的結果，進一步明確工作目的和內容，制定初步工作計劃，建立工作機制，及時、高效地開展工作;(4)與當地相關人員組建聯合工作組，共同開展現場評估工作。聯合工作組可根據需要分設相應的小組，聯合工作組應明確各小組及成員工作職責和分工，建立定期/每日例會或情況匯報制度;(5)在開展工作前要召開工作組會議，統一認識，了解事件相關信息，建立組內工作機制。同時開展必要的培訓;(6)檢查現場工作所使用的相關設備、物資的種類和狀態，并掌握使用方法;(7)在已掌握資料的基礎上，對事件開展評估調查。每天評估結束時，應進行簡短的小結會，及時交流各小組工作進展，分析存在的問題與困難，探討對策和下一步的工作，合理調整評估組內部分工和職責等;(8)將每日工作簡報及時上報或反饋相關部門。如發現重大線索、異常情況或工作取得重大進展時，要隨時報告;(9)評估結束后，迅速對資料進行整理和分析，完成事件初步評估報告，并以書而形式向當地政府和相關部門反饋調查結論和建議。整個評估結束后的2-3d內應召開工作匯步民與討論會。
2. 2. 4評估結果。評估結果跟評估目的密切相關。利用文宇和圖、表等形式描述評估結果，點明問題，突出重點。結果描述可分為以下幾部分:(1)分析災后的健康相關風險:主要描述災區飲用水衛生、食品衛生和營養、環境衛生情況，媒介生物密度和分布、影響重點傳染病發生的主要風險、傳染病風險評估，災后脆弱人群(慢性病患者、殘疾人、兒童、老年人、孕產婦等)的數量及分布;(2)分析災后醫療衛生服務能力和需求:主要描述災區醫療衛生機構能力現狀、安置點醫療衛生服務能力、現有的衛生防疫力量及分布等，災區群眾的醫療衛生服務需求、特殊人群(孕產婦、結核病和艾滋病患者、慢性病患者等)的醫療衛生服務需求、以及災區群眾的健康衛生知識需求;(3)綜合分析災后醫療衛生優先工作重點:結合災后的主要健康相關風險，災區人群的脆弱性分析、以及現有衛生服務能力的差距，分析當前最急切和最重要的衛生需求，提出優先工作領域和實施步驟;(4)評估醫療衛生系統災后重建的資源需求。根據現有醫療衛生系統的服務能力(包括醫療救治和衛生防病能力)和擬達到的重建目標之間的差距，確定需要進一步補充的人力、物資和資金等支持;(5)討論和初步建議。總結評估的主要成果和災后醫療衛生工作的經驗教訓，明確討論災害發生后的最大需求和健康問題，指出災后醫療衛生工作的策略和措施。明確下一步工作的重點和方向，為進一步加強和改善衛生應急工作能力提出意見和建議。此外，也可描述評估的局限性及數據的用途和解釋。
2. 3風險評估在重大自然災害預報后，或重大自然災害及事故災難等發生后，應對災害或災難可能引發的原生、次生和衍生的公共衛生危害及時進行風險評估。
2. 3. 1風險評估過程和方法災后風險評估是對災害發生后可能導致公共衛生危害或人群健康風險進行風險識別、風險分析和風險評價的全過程。
通常采用定性分析、定量分析以及定性與定量相結合的分析方法。風險評估中的定量程度受多重因素影響，如評估資料的可用性、評估時限要求、風險問題的復雜程度等。在自然災害風險評估中，尤其是在災害發生初期掌握資料比較有限，對其發生發展的規律尚無系統、全面的認識時，定性風險評估可能是唯一的選擇。需要強調的是，一個設計良好的定性風險評估的結果，比用質量差的數據或錯誤的方法所進行的定量風險評估所得出的結果更加準確。
災后的風險評估工作應該動態開展，即隨著災情和救災工作的發展和獲得信息的變化而及時更新。風險評估的過程應有良好記錄，同時應對風險評估結果和建議落實情況進行跟蹤，并對風險評估工作開展評價，不斷促進風險評估結果的利用和風險評估能力的提高。
2.3.2風險識別。風險識別是根據需要評估的風險問題，發現和確認需開展風險評估的突發公共衛生事件或威脅，描述風險要素的過程，是風險分析和風險評價的基礎。風險要素包括影響事件發生可能性或后果嚴重性相關的事件發生情況和對疾病的科學認識，以及相關的事件背景。
風險要素的資料收集方法:一是通過多種渠道收集事件發生情況的信息;二是系統查閱文獻資料，提煉最佳證據;如果關鍵要素缺乏文獻資料，可以咨詢專家團隊獲得專家意見。
對于自然災害進行風險識別時應重點考慮下列內容:(1)災害或災難發生的時間、地點、涉及人數、影響范圍等;(2)災害發生地特別是受災害嚴重影響地區重點疾病和突發公共衛生事件的背景情況;(3)災害或災難對重點疾病或突發公共衛生事件的影響或帶來的變化;(4)災害或災難發生地對此次災害或災難的應對能力(包括災害或災難對原有衛生應急能力的影響)，以及采取的應急處置措施;(5)災害或災難可能引發的次生、衍生災害對疾病或突發公共衛生事件的影響。在此基礎上，列舉并描述各種潛在的公共衛生風險。
2.3.3風險分析。風險分析是基于風險識別的結果，對事件發生的可能性和后果的嚴重性進行分析，并同時考慮防控措施以及分析過程中的不確定性。
2. 3. 3. 1可能性分析在可能性分析過程中，通常主要依據風險識別中獲取的監測數據或既往文獻資料，分析并推測事件發生的可能性。專家判斷時應充分利用風險識別中所獲取的全部信息。目前突發事件公共衛生風險分析多采用定性評估方法，事件發生可能性一般用幾乎肯定、很可能、可能、不太可能、極不可能進行描述。
當監測數據不足或既往文獻資料不夠充分時，則采用專家集體討論的形式，形成統一的研判結果。如果專家意見不一致，可以根據少數服從多數或以權威專家意見為準的原則。在時間允許的情況下，也可以采用德爾菲法征集匯總專家對事件發生可能性的研判意見。
當研判事件發生可能性存在困難時，可以根據風險識別獲取的資料，由專家根據致病因子的特征(如致病力、傳染力等)入手，依次列出相應的影響因素和關鍵環節(如傳播機制實現的程度、易感人群等)，畫出邏輯流程圖，確定不同環節發生可能性所使用的資料及判斷原則，逐一確定每個條件發生的可能性，再對不同條件發生的可能性進行合并。
2.3.3.2后果分析突發事件可能會產生一系列不同嚴重程度的影響:包括不同人群的健康損害(發病、重癥、死亡)，干擾正常社會秩序，造成經濟損失等。同一事件在不同時間、不同地區和不同背景情形下發生，如某傳染病類突發事件發生時某地正在舉辦大型活動或剛剛經歷過重大自然災害等，其造成的后果也會大不相同。因此后果分析時，要考慮事件發生的時間、地點和背景。在不確定性比較大的情況下，應更加關注具有潛在嚴重后果的情形。在特定的輿論影響下，同一事件對社會秩序、經濟發展的影響亦可能發生變化。
后果分析應考慮以下方面:(1)考慮事件的直接影響，如某傳染病暴發導致的健康損害;因采取防控措施導致的影響，如采取禁止正常旅行和貿易措施等;(2)不能忽視間接影響，如衛生系統全負荷應對某突發公共衛生事件時，可能影響其他常規衛生工作的正常開展;采取關閉學校措施對學生家庭的影響;媒體輿論對社會秩序的影響等。
事件發生后果的嚴重性一般用極高、高、中等、低、極低等進行描述。
2.3.3.3不確定性分析在風險分析過程中經常會因為數據或資料不充分，而涉及到相當多的不確定性因素。認識這些不確定性因素對于準確理解并說明風險分析結果是十分重要的。例如，對于那些在風險識別和風險分析時所使用的數據或資料，應注意分析其來源及其可靠性。在最后的風險評估結果中，要對評估過程中的不確定性進行描述。
（浙江大學 光華法學院，浙江 杭州 310008）
摘 要：本文認為，現階段我國公用事業特許監管中普遍存在的管制過度、監管不力和監管缺位等問題，在很大程度上是由于監管體系設計未能完全到位導致的。我國公用事業特許監管制度具有明顯的政策主導性，相關政策體系不完整、相互沖突，監管方式缺乏可操作性；監管制度的法制化進程滯后，現有法律制度中市場準入機制不健全、審批機制設計不合理、監管方式規范化程度低、公眾參與機制缺失。公用事業特許經營是一個長期的過程，政府應在“過程性監管”思維的指導下構建系統的監管體制。具體來說，政府的過程性監管應按時間要素分為事前監管、事中監管和事后監管。事前監管主要包括風險評估、市場準入和特許協議制度，事中監管主要包括價格監管、安全監管、績效評估和臨時接管應急處理制度，事后監管主要包括市場退出制度等。
關 鍵 詞：公用事業；特許經營；制度性風險；過程性監管
中圖分類號：D922．181 文獻標識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）10－0073－17
收稿日期：2015－05－20
作者簡介：李明超（1986—），男，山東泰安人，浙江大學公法與比較法研究所研究人員，研究方向為行政法學。
基金項目：本文系國家社會科學基金資助項目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果，項目編號：12BFX044；中國法學會資助項目“公用事業特許經營法律問題研究”的階段性成果，項目編號：CLS（2012）C48。
公共產品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經驗和政治需求的變化，每數十年出現一次搖擺。從20世紀30年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調整和震蕩，但總的趨勢是向政府提供傾斜，傳統的政府管理模式占據主導地位。［1］然而，隨著社會經濟的發展特別是城市化進程的快速推進，公用事業的需求已經大大超出了政府財政資金所承受的限度。而國家壟斷經營，缺乏競爭，致使公用事業產品和服務的質量降低、運營績效不佳。［2］“政府失靈”促使人們開始反思政府壟斷公用事業運營的正當性與有效性，①市場化改革隨之在爭議聲中試水推進。作為政府治理的一種工具，特許盡管談不上新穎，卻在最近變得更加重要起來，成為許多發達國家和發展中國家公用事業市場化改革的重要方式。②特許在我國大陸興起于20世紀90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海發達城市的青睞，上海南浦大橋、楊浦大橋以及深圳沙角火力發電廠等基礎設施項目的建設運營都運用了特許經營的方式。隨后，特許經營迅速波及到東北、西南、西北等許多內陸城市。［3］經過近20年的實踐，這種公私合作方式對于緩解政府財政壓力、擴大公用事業規模都起到了重要作用。
目前，我國公用事業領域內的特許經營改革只是經營層面上的變革，由國營轉為民營。但是，不論公用事業的經營主體如何變革，政府始終都擔負著提供公共產品和服務的職責。由于歷史的原因，很多國營公用事業都背負著沉重的債務包袱，政府不堪重負，欲借公用事業市場化改革之機，把公用事業推向市場，通過拍賣、合資等方式，解決財政難題。雖然政府為民營企業打開了“一扇門”，讓民營企業進入公用事業領域，但其并未盡到后續監管和督察的責任。近年來，政府監管“失靈”使公用事業特許的市場化改革出現了大規模的回潮現象。以公交民營化為例，由于缺乏監管，各公交企業在運營線路中“挑肥揀瘦”，有些線路的公交車甚至拒載持免費乘車證的老年人。公交企業片面追求經濟效益，頻頻違章，導致事故頻發，備受市民詬病。針對這些情況，十堰、重慶、合肥等地原已民營化的公交企業又重新變為國有公用事業。①
由于理論界和實務界對監管機構的設置機理缺乏系統、深入的研究，加之我國改革的復雜性和漸進性，使我國目前的監管體系與現代意義上的監管體系還存在相當大的差距。現階段普遍存在的管制過度、監管不力和監管缺位等問題，在很大程度上是由于監管體系設計未能完全到位而導致的。［4］公用事業監管體系完善與否關系到公用事業改革的成敗，已成為當下我國政府急需解決的問題。鑒于此，本文在梳理和分析現行公用事業特許相關政策規定和法律制度的基礎上，對公用事業特許監管體系中存在的可能導致政府監管失靈的制度性風險進行了探討，進而借助行政過程論的視角在現行監管制度的基礎上構建系統的公用事業特許監管體系，以有益于政府監管制度的構建。
一、公用事業特許監管的制度性風險
離開了管制文化的法律制度，“實際上如同籃子里的一條死魚”。［5］不去關注政策和體制因素是如何進入現實經濟生活，只是針對理想境界去尋找或設計對應的政策和體制，就會產生很大的理論和實踐誤導性。［6］因此，在構建公用事業特許監管制度體系之前，應對現存的相關政策規定和法律規定進行詳細的梳理和分析，以揭示其中存在的可能誘發監管失靈的問題。
（一）公用事業特許監管制度的政策主導性
從國際經驗來看，無論是英、法等發達國家還是智利、阿根廷等發展中國家，其推行公用事業市場化改革的一個前提條件都是制定和完善基礎性和配套性的法律框架，如《公用事業法》《公用企業法》《公共服務價格與補貼法》《公用事業監管法》《公共服務法》等，通過這些法律法規，對政府、企業、公眾的權利和義務等做出清晰的界定。［7］但我國公用事業特許制度的改革肇始于國家政策的演變，呈現出明顯的政策主導性，并且制度改革沿襲了傳統的改革模式——“摸著石頭過河”，先試點，后推行。與國外公用事業市場化改革相比，我國公用事業市場化改革是由政策推動的，缺乏法律保障，這本身就會成為改革的內在風險之一。但是，“任何一個國家的政府管制都受制于特定的歷史條件和社會經濟發展水平。由于中國與世界各國社會經濟背景的差異，使得中國的政府管制模式有著根本不同的體制性差異、邏輯起點與制度背景。”［8］總體來說，我國公用事業特許政策的演變主要經歷了試行期、快速發展期和調整期三個不同的階段。［9］經過近30年的發展，公用事業特許相關政策逐漸成熟，對實踐的發展與法制建設都起到了無可替代的指導作用，但通過細致的梳理可以發現，我國特許監管政策中還存在一些誘發風險的因素。
第一，相關政策體系不完整，內容分散。通過對國家政策的梳理可以發現，系統規定公用事業特許經營的政策極少，僅有原建設部的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于加強市政公用事業監管的意見》（以下簡稱《監管意見》）對公用事業特許監管的主要內容做了較為系統的規定。其他政策都是對某一行業或對公用事業某一方面的規定，并且政策的直接相關度極低，已有的規定也十分原則和簡約。公用事業特許監管的相關政策未形成一個完整的體系，這無疑加大了政府對特許監管制度的理解和把握的難度。由于缺乏系統性制度的引導，使得特許經營監管者在進行監管時無所適從，導致實踐中大量特許經營項目出現了政府監管權濫用或監管失靈的現象。
第二，相關政策間存在矛盾和沖突。一是中央層面政策之間偶有沖突。因為公用事業涉及多個部門，粗略統計大致包括國務院、住建部、發改委等10多個部委或機構，各部委或機構的職權交叉重疊，各自為政，缺乏相互溝通，極易導致相關政策內容的重疊和沖突。這不僅降低了政策的質量，也不利于特許經營實施者對相關政策的選擇和適用。二是中央和地方政策間存在沖突。由于我國是單一制國家，地方政府具有有限的自主權，基于自身的特殊性可以對相關政策作出有效的變通。但變通是有限度的，對基本制度或強制性規定的變動可能會使相關政策失去合理性。例如原建設部《意見》規定：實施特許經營應該通過規定程序向社會招標選擇投資者和經營者，但深圳市人民政府的《深圳市公交行業特許經營改革方案》避開了招投標制度的適用，僅規定了招募的方式，這不僅與中央政策相抵觸，也不利于公開、競爭、有序的特許經營準入機制的形成和確立。
第三，監管方式缺乏可操作性。原建設部《監管意見》對公用事業特許監管內容作了較為全面的規定，但之后相關部委和地方政府并未就其中的制度做進一步的細化規定，導致現有的監管方式缺乏可操作性。主要表現為：⑴相關政策主要集中于對公用事業產品和服務的價格規制制度，較少對公用事業特許監管中的市場準入、績效評估、臨時接管等制度作出明確的規定；⑵現有監管方式的內容規定過于原則，實體性規定較多，程序性內容缺乏，導致監管部門在實際操作中缺乏具體的行為準則。
（二）公用事業特許監管制度法制化的滯后性
從公用事業特許市場化改革的實踐來看，我國政府依舊沿襲“先改革后立法”的傳統，相關法律制度的制定嚴重滯后。總體來說，現階段我國公用事業特許經營立法依舊處于“少、慢、差”的狀態，存在著立法位階低、形式合法性缺失等問題。已有立法中只有1部部門規章、9部地方性法規、14部地方政府規章，其余多為地方政府規范性文件，且現行立法多偏重于實體法而忽略程序法的規定。［10］通過對公用事業特許經營立法文本特別是對原建設部規章和9個地方性法規的解讀，結合相關法律、法規、規章和政策的規定，可以歸納出當下我國公用事業特許監管立法中存在的諸多不足之處。
第一，市場準入機制不健全。一是特許經營申請者范圍設置過窄。原建設部《辦法》規定，特許經營權的申請主體應當是依法注冊的企業法人，杭州等地的特許經營條例中也作了相同規定，但北京和貴州等地的特許經營條例則把特許經營申請主體的范圍界定為法人和其他經濟組織；新疆的特許經營條例更是把自然人納入到特許經營申請主體的范圍之中。在這里，特許經營申請主體與特許經營主體的混同是造成各地規定不一的主要原因。《招投標法》把投標者的資格界定為法人和其他組織，并且規定兩個以上法人或其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。實踐中，公用事業特許經營的投標者多是由幾個法人或組織組成的聯合體。中標后，聯合體各方投資組建專門的項目公司，并同政府簽訂特許經營協議，進而開始特許經營項目的建設或運營。因此，現行立法僅把企業法人作為特許經營申請主體的做法是不科學的，不僅與現行法律規定相脫節，也違背了國家對投資體制進行改革的初衷。二是準入方式規定混亂。《行政許可法》規定，涉及公用事業的行政許可，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式做出決定。原建設部《辦法》也強調必須通過招標的形式選擇特許經營者，在這之后的政策性文件都把招標作為強制性要求，這顯示出政府對市場普遍存在的不規范操作的顧慮，但卻有矯枉過正之嫌。現行《招投標法》主要是針對工程建設項目招投標的實際需要制定的，《拍賣法》則主要是針對傳統物品或財產權利的拍賣制定的，把這些法律適用于公用事業特許經營權的出讓存在很大問題。以《招投標法》的適用為例，特許經營項目的招標屬于法人招標的范疇，并且特許經營項目具有高投資、經營周期長等特點，合格的特許經營者往往很少，時常會發生投標者少于3人的情況。如果固守工程招標的規則，往往會導致反復招標或流標，造成人力、物力和時間上的極大浪費。
第二，審批制度設計不盡合理。從地方性法規的規定來看，特許經營項目從立項到建設運營階段開始之前需要經過兩次審批。第一次審批是立項與實施方案審批，辦理審批的主體通常是行業主管部門，參與審批的部門涉及規劃、土地、建設、環保、財政、價格、國資委等有關行政主管部門。第二次審批是在特許經營協議簽訂后，以特許經營者（大多數情況下是由中標者投資組建的項目公司）為主體辦理相關手續，負責審查的主體仍是上述各行政主管部門。但是，按照《行政許可法》的規定，特許經營項目經政府批準并賦予特許經營者特許經營權后，不需要再辦理審批手續。國務院《決定》明確指出：對于企業不使用政府投資建設的項目一律不再實行審批制，而是區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護公共利益角度進行核準。企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。從效力上來說，國務院《決定》僅是規范性文件。但由于我國目前市場經濟法制并不健全，國務院在經濟體制改革中需要根據實踐的要求適時出臺相關文件，以指導全國的經濟體制改革，其決定在全國范圍內同樣具有適用力。由于公用事業涉及公共利益，由特許經營者投資的項目應該實行核準制，地方立法規定不應與中央政府改革現有行政審批制度的政策相悖。但是，地方立法之所以規定兩次審批程序主要基于如下的考慮：特許經營項目的可行性研究和實施方案雖然得到了各行政主管部門的批準，但是各行政主管部門并未參與項目招標、評標的過程，特許經營協議的內容很難保證與實施方案的內容相一致，再次進行審批是為了防范建設、運營階段出現問題。地方立法的初衷本無可厚非，但這會使中標結果充滿不確定性。如果相關部門提出的審查意見與特許經營協議存在根本性沖突，就會導致特許經營項目實施的中斷，投資者和政府之前付出的成本也將付之東流。特許經營者辦理審批手續有其必要性，但從簡化程序和降低項目不確定性因素的要求來看，特許經營者辦理審批手續則成為該制度設計的瑕疵。
第三，監管方式的規范化程度低。原建設部《意見》和《監管意見》對政府監管手段作了較為全面的列舉，包括價格監管、安全監管、績效評估、應急接管等，但現行立法規定并未對這些監管方式作出詳盡的規定，大多只是作了原則性的規定，缺乏明確性和可操作性。以價格監管為例，公用事業價格在定價上遵循“成本加合理利潤”的原則，國家發展和改革委員會的《政府制定價格成本監審辦法》和原建設部的規范性文件都要求建立公用事業成本績效評價機制，但現行立法在成本監管方面還沒有形成系統的監督、監測、績效考核體系，在企業利潤核算標準等方面的規定也是一片空白，不利于對價格的準確核算和有效監管。此外，在價格調整的申請主體方面，地方立法的規定與《價格法》的規定也不一致。《價格法》規定：消費者、經營者可以對政府指導價、政府定價提出調整建議，而深圳和湖南等地的特許經營條例則規定：特許經營者、消費者組織、公眾監督委員會、行業協會或者公用事業主管部門可以用書面形式向價格主管部門提出制定或調整市政公共產品、服務價格的申請，也可以由有定價權的部門依法直接提出定價、調價方案。法律、法規及規章不同條款之間的沖突使公用事業價格制定和調整機制難以有效運轉。
第四，公眾參與機制缺失。“如果不把行政置換于公眾——它從其中產生并且其活動亦是面向它們——之中，就不可能了解行政”。［11］公用事業關系公眾的切身利益，公眾參與應是公用事業特許監管的題中應有之義。但是，目前我國尚沒有關于公用事業特許經營公眾參與監管的特別立法，現有關于公用事業特許經營的立法僅對公眾參與監管作了原則性規定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監管的行為存在形式上的合法性危機。
二、行政過程視角下的公用事業特許
監管體系之建構
政府從傳統管制領域中逐漸淡出意味著國家、社會、個人之間的責任范圍及其相應主體間關系結構的調整，但并不一定意味著監管強度的減低；相反，政府在放松管制，逐步淡出的同時，可以通過其他替代性的管制方法，加大監管力度。激勵、自律、合作等管理方式由此應運而生，相伴而生。［12］對于行政法學以及管制理論專家而言，面對諸多管制工具，最為重要的是去了解和研究各管制工具的用途和局限，從而在確定政府施政目標的前提下根據目標來選擇最佳的管制工具。［13］公用事業特許經營權從授予到收回往往需要很長時間，經歷不同的階段，因此，政府監管應當貫穿于公用事業特許項目運營的全過程，即需要系統的“過程性監管”。政府的過程性監管按時間要素可分為事前監管、事中監管和事后監管。對應于公用事業特許政府監管的方式，事前監管主要包括風險評估、市場準入和特許協議制度，事中監管主要包括價格監管、安全監管、績效評估和臨時接管應急處理制度，事后監管主要包括市場退出制度等。本文主要遵循“政府主導、市場調控、企業運作和公眾參與”的原則，［14］以公用事業特許監管中的市場準入、特許協議、價格監管、績效評估和市場退出等5項核心制度為著眼點進行探討。
（一）市場準入制度
公用事業具有自然壟斷的特性，所謂的引入競爭，并不是真正在經營過程中的競爭，而是事前競爭，是為贏得市場而競爭。作為特許經營監管首要環節的市場準入制度如果缺乏競爭性，公眾利益就會受到損害。因此，必須制定科學的標準和嚴格的操作程序，把好市場準入關。
第一，市場準入方式。從前述立法規定和實踐可知，我國公用事業特許中的市場準入方式主要包括招標、拍賣、招募、競爭性談判、直接委托、有償轉讓等。招標方式因其公開、公平、公正的內在特質，具有其它方式所不可比擬的優勢，成為立法和實踐中的首選，在市場準入方式中居于主導地位。直接委托和有償轉讓方式由于缺乏內在的競爭性，與市場準入制度的精神內核相悖，不宜作為市場準入方式。拍賣雖然是一種競爭性的方式，但其將價格作為競買者勝出的唯一標準，缺乏對特許經營申請者的全面考察，內藏巨大風險。相比之下，招募和競爭性談判兩種方式不僅具有競爭性，而且具有可操作性和靈活性，可以作為輔助的市場準入方式。
第二，市場準入條件。市場準入條件的設定直接決定了未來特許經營者所應具備的資質，只有適格的特許經營者才能保證特許經營項目的順利進行。一個合格的申請者必須符合以下幾個方面的要求：⑴申請主體要求。為了擴大投資主體范圍，鼓勵民營資本進入公用事業領域，并保證特許經營項目的順利進行，申請主體可確定為法人和經濟組織，并允許兩個以上法人或者經濟組織組成聯合體進行競標，在此排除了自然人和非經濟組織的投資主體資格。同時，為了打破地方投資壁壘，這里的法人和經濟組織不應僅限為在本地區注冊或登記的法人和經濟組織，還應包括在國內外其他地區注冊或登記的法人和經濟組織。⑵財務實力要求。良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債及抵御風險的能力是一個合格的申請者所須具備的條件。為此，政府可根據特許項目所需資金額度對申請者的注冊資金、凈資產、資產負債率提出明確的要求，并要求其提供銀行資信證明。如果是聯合體，聯合體每一成員的資產總額或凈資產乘以其在聯合體內所占股份比例之和應滿足相應要求。⑶專業能力要求。申請者（或聯合體中的一方）應當有相應數量的技術、財務、經營等關鍵崗位的人員和切實可行的經營方案。⑷相關業績要求。申請者（或聯合體中的一方）須具有按特許經營方式實施市政基礎類工程或其他工程項目的經驗與業績，或者擁有有效證明，證明其具有組織建設類似項目與管理運營類似規模項目的能力。⑸社會信譽要求。申請者（或聯合體中的一方）應具有良好的社會信譽，近三年內無違約等不法行為，未發生重大安全事故等。⑹其他要求。各地方政府可以根據地方特色和項目具體情況規定一些特殊的條件。
第三，市場準入程序。具體來說，市場準入程序應包括以下步驟：⑴前期準備。主管部門在特許經營項目立項后，應委托專業的招標機構協助其編制招標文件。主管部門在招標文件編制完成后應送交政府審查，在沒有異議的情況下，政府批準招標文件。⑵招標公告。主管部門可通過報刊、政府公報、網站、電視、廣播等多種形式公告，但至少要在一種全國發行的報紙上公告。公告的內容應包括特許項目的概要、建設資金和建設計劃的安排設想、對申請者的資格要求、政府對意向申請者所提方案的評估程序及評估標準等。公告的期限應當不少于30日。⑶意向登記和資格預審。在公告規定的期限內，對特許經營項目感興趣的投資者應當向主管部門進行意向登記，提交預審文件。公告期滿后，主管部門應依法組建資格評審委員會負責資格預審。該委員會由政府牽頭組織，由主管部門、相關部門以及經濟、技術、法律顧問和消費者代表組成，其中相關專家代表比例不得低于二分之一，與該項目的申請者有血緣關系、利益關系或其他足以影響其作出公正決定的委員應主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監督部門發現后，應當立即停止其參與評審活動。該委員會根據招標文件的要求進行資格預審，主要對申請者進行法律審查、能力審查和經驗審查，以確定邀請參加正式投標的候選人名單，列入候選名單的被邀請者一般不少于3個，不多于6個。①⑷遞交投標書。投標候選人應當在規定的期限內遞交投標書，政府應該留出充分的時間讓投標人了解情況，準備投標，必要時可以召集投標人舉辦競標疑問解答會。投標書的內容應包括項目的可行性研究報告、建議的各類收費標準、投標保證金等。⑸評標、定標。政府組織評標委員會進行評審。該委員會主要由招標人代表和相關專家組成，專家代表人數不得少于三分之二，與投標人有血緣關系、利益關系或其他足以影響其作出公正決定的委員應主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監督部門發現后，應當立即停止其參與評審活動。評標委員會應本著公平、公正、科學和擇優的原則，對投標書內容的可行性及存在的風險進行評估，并經過必要的質詢和公開答辯程序。評標因素除了價格因素外，還應綜合考慮非價格因素，如報價人資質、業績、能力等方面的因素，競標結果也將完全取決于各投標人在價格因素和非價格因素兩方面的綜合評定。⑹公布中標結果，接受公眾異議。中標者最終確定后，政府應在新聞、報紙、網站等媒體上公布中標結果，公示時間不得少于20日。在公示期間，相關組織或公眾可通過電話、信件、網站等渠道對中標結果表示異議。政府部門在收到相關異議后應立即進行審查，異議不成立的，應向公眾說明理由；異議成立的，應立即組織調查，必要時可組織聽證會，并將結果向公眾公布。⑺授予特許經營權，簽訂特許經營協議并備案。公示期滿，對中標者沒有異議，或相關異議經調查已經消除，政府應授予中標者特許經營權，并在30日內與中標者簽訂特許經營協議，協議簽訂后應送交相關部門備案。
（二）特許協議制度
“在一個混合行政的時代，在一個對公權力和私權力的創造性互相作用及其依賴的時代，合同乃行政法之核心。”［15］特許協議是特許經營制度中的重要內容，協議的目的在于約束和規范協議雙方的行為，明確協議雙方各自的權利義務、收益和風險，以保證特許經營活動順利進行。特許協議不單是一種靜態的文本制度，從協議運行的整個過程來看，其更是一種充滿活力的動態調控制度。
第一，協議的談判。政府主管部門和特許經營者是協議談判的雙方主體，協議的成立基于雙方的合意，雙方在談判過程中需秉持契約自由及誠信原則，消除信息不對稱和有限理性等不利因素，在維護公共利益的基礎上達成滿意的條款。總體來說，談判過程是雙方力量博弈的過程，也是主管部門代表的公共利益與特許經營者利益不斷權衡和妥協的過程。協議的談判過程涉及一系列的權衡，包括成本和質量之間的權衡、成本和速度之間的權衡、成本和風險之間的權衡等。［16］在建立協議關系時，主管部門應有意識地考慮“天下沒有免費的午餐”，不進行這些權衡，就很難知道正在建立的關系對公眾來說是好還是壞。
第二，協議的設計。特許協議是以政府特許權為中心，對政府和對方當事人實施政府特許所產生的權利義務和爭議的處理作出的書面規定。它是雙方在整個項目過程中處理互相關系的基本準則。［17］作為政府規制風險的一種手段，特許協議應包含穩定預期及分配風險的內容。由于所在城市、涉及領域、規制目標的不同，其內容很難用一種固定的協議模式或者固定的協議條款來確定，但以下幾項內容應是任何特許協議中不可或缺的：⑴權利義務條款。我國相關立法和原建設部的“特許協議示范文本”①已經對權利義務條款做了較為詳細的規定，實踐中應根據相關規定結合特許項目的具體特點對雙方的權利義務作出明確詳細的規定。⑵投資回報條款。特許項目中存在著許多不確定的風險因素，特許經營者從事特許項目的最終目的和內在動力是為了獲得投資回報，即追求較高的經濟利益，若沒有充分的回報，就不會吸引民間資金和外資的進入。一般來說，投資回報主要有三種模式：自負盈虧模式、固定比例模式、彈性比例模式。［18］自負盈虧模式將所有風險轉移給特許經營者，不符合風險分擔原則的內在精神，不利于特許項目的順利進行。固定比例模式因其缺乏靈活性，容易與實踐相脫離，使政府承擔過大的風險，已被相關法規政策所禁止。①彈性比例模式則為一種較好的模式，不僅能夠合理分配風險，還內含激勵機制，有利于保障各方利益。⑶補貼條款。特許經營者在特許經營過程中不僅承擔了一些政策性義務，還有可能在履約過程中遇到出乎締約雙方意料之外、不可預見的實際困難，因此應建立富有成效的政府補貼機制，給予特許經營者適當的補償。補貼不僅限于積極的給付性補貼，還包括減免性補貼，如免除一般的稅費負擔。協議雙方應在法律允許的范圍內商定補貼的具體情形及支付方式。⑷責任條款。公用事業特許經營相關立法及“特許經營示范文本”都對特許經營者的違約和違規行為設定了罰則，但未對主管部門和監管部門的違約和違法失職行為所應承擔的責任作出明確的規定。特許協議中當事人雙方權利義務應基本對等，監管部門享有維護公共利益所必需的特權，對此需要對其特權施加必要的限制，應對其違約責任作出明確的規定。⑸爭端解決條款。當前，在公用事業特許經營領域適用傳統的行政復議、行政訴訟和仲裁手段還存在一定的制度性障礙，也不是最有效的爭端解決方式，因而有必要在協議中規定更為合法、靈活、有效的爭端解決機制。特許經營是一種公私合作的方式，溝通協商是雙方合作的基礎，因此友好協商方式應成為解決爭議的首選機制，當雙方出現爭端時，可根據特許協議進行充分討論，以徹底消除雙方的隔閡和矛盾。
第三，協議的履行。合同政策改革的重要目標之一是強調規避風險，建立一種積極有效的工作關系。特許經營協議的履行期限一般都比較長，這就需要協議雙方保持協作關系，在遵循誠實信用原則、尊重現行慣例的基礎上認真履行合同內容，并在管理上采取開放的方式，用激勵性管制代替消極的管制，用市場導向管制取代政府導向管制，用對稱管制和公平管制取代非對稱管制和歧視性管制。
第四，協議的變更。協議變更主要包括兩種類型：一是政府基于公共利益的需要對協議條款進行單方變更。政府單方變更權的行使須基于公共利益，不得變更原始協議的基礎結構，須完整補償相對人的損失。政府在單方變更協議條款時需書面告知特許經營者并聽取其意見，若協議變更對特許經營者利益造成了重大影響，特許經營者可要求開啟聽證程序，由各方利益主體對協議變更的必要性、變更的程度及相應的補償內容等進行充分的公開辯論。二是特許經營者由于客觀情況的變化而導致自身經營出現問題時可以向政府申請對協議相關條款進行變更。此種情況下政府需要對特許經營者所描述的問題進行調查，以確定是否存在對協議進行變更的問題。政府經調查發現確實存在需要對協議進行變更的情況，則允許協議雙方就需要修改的條款進行協商談判，如果協議變更可能對消費者造成不利影響，政府需要召開聽證會，廣泛聽取各方意見，在此基礎上對協議的內容進行相應的修改。
第五，協議的解除。協議的解除主要包括兩種類型：一是政府為了公共利益需要單方解除協議。政府基于政策等客觀因素的重大變化或特許經營者嚴重違約而單方解除協議時，將會給特許經營者利益造成不利影響，進而導致信賴利益受損，同時，協議的解除也會給受益人帶來相當大的影響。因此，政府在解除協議時應給特許經營者提供相應的程序性保護和補償性保護。在協議解除過程中，政府應以書面形式告知特許經營者并召開一定形式的聽證會，以充分聽取特許經營者和消費者的意見，同時應充分考慮特許經營者的合理利益。當政府因政策等客觀因素的改變而解除協議，對特許經營者預期利益造成嚴重影響時，特許經營者可以向政府提出補償申請，并獲得相應補償。［19］二是特許經營者因能力不足、投資不足、管理不力或者破產等因素向政府申請解除協議。特許協議的解除涉及公共利益，對此政府應通過法定程序審慎對待。具體來說，政府應召開聽證會，對特許經營者退出的理由進行質證、辯論，充分聽取各方利益主體的意見，必要時政府可對相關問題進行調查核實。若特許經營者還具有繼續經營的能力并且愿意繼續經營，政府可給予必要的扶助以幫助其渡過難關；若特許經營者不具備繼續經營的能力，政府則需解除協議，但在特許權移交給政府或新的特許經營者之前，原特許經營者應繼續提供服務，不得隨意中斷。
（三）價格規制制度
作為經濟性規制方式的價格規制與公用事業終端消費者的即期利益最為密切，是一種比較有效的政府監管方式。在特許監管過程中，克服諸多制約因素，實現有效的價格規制，離不開清晰明確的定價目標和原則，更離不開系統的制度創新與程序設計。
第一，價格規制主體。公用事業的自然壟斷性和公益性決定了公用事業產品或服務的價格不可能通過市場競爭自由決定，政府是公用事業價格的決定者，并擁有一套獨特的定價機制。我國《價格法》和相關公用事業立法授權政府價格主管部門作為價格規制的主要部門，行使和承擔相應的職權和職責。問題在于價格主管部門并未全程參與公用事業特許過程，對特許項目缺乏詳細的了解，加之信息的不全面和內外部監督機制的缺乏，很難獨自制定和實施一套有效的價格規制制度。因此，有必要對價格規制主體進行擴充，形成以價格主管部門主導、公用事業監管部門和公眾參與監管委員會協助、特許經營者和相關消費者組織或個人廣泛參與的多元復合規制主體，以便在價格主管部門、特許經營者、消費者之間建立相互制衡的約束機制和信息溝通機制，實現價格規制的最優目標。
第二，價格規制模式。目前，世界上存在兩種最具典型意義的價格規制模式，即以美國為代表的投資回報率規制模式和以英國為代表的最高限價規制模式。當前，我國公用事業特許立法明確規定了公用產品或服務價格應根據社會平均成本、經營者合理收益、社會承受能力等因素予以確定。但實踐卻與此相背離，采取的是以個別成本為依據的定價方式，這種傳統的具有實報實銷特征的成本加成模式是激勵強度最弱的價格規制機制，使得企業發生的任何成本都可以轉嫁到消費者身上。相比之下，最高限價模式更具激勵性，但是我國尚不具備有效的信息溝通機制及完整的會計和審計體系，監管機構也缺乏必要的能力和經驗，導致無法完全推行該種模式。在現階段，投資回報率模式和最高限價模式相結合的綜合規制模式將成為我國最有效的價格規制模式，①國家和地方立法可以根據具體情況確立其作為過渡方式，以指導實踐。當然，在條件成熟的地方可優先推行最高限價規制模式。
第三，價格制定和調整。我國《價格法》及相關的公用事業特許立法都明確規定公用產品或服務價格的制定和調整應當通過正式的聽證程序來確定，國家發展和改革委員會也制定和了《政府制定價格聽證辦法》（以下簡稱《聽證辦法》）。然而，價格聽證制度在實踐中則暴露了各種各樣的問題，甚至還出現了諸多異化現象，［20］這與現行公用事業特許立法缺乏詳細的程序規定有關。因此，應在現有規定的基礎上，結合公用事業特許的特點，對其價格制定和調整程序作出更為系統的規定：⑴啟動。根據提起主體的不同可分為兩種情形：一是公用事業價格主管部門依職權主動啟動。價格主管部門在特許項目開始運行時和運行過程中因公用企業成本和其他經濟、政治環境發生變動時根據價格法有關規定直接提出定價或調價方案；二是公用事業價格主管部門依特許經營者、消費者組織、公眾監督委員會、行業協會或市政公用事業主管部門書面申請啟動。價格主管部門在收到申請后應當對申請材料進行調查、核實并聽取申請者的意見，申請材料不齊備的，應當要求申請人限期補齊，審核后，價格主管部門認為申請符合價格制定或調整條件的應當予以受理，若申請不符合條件，則不予受理，但應向申請者送達書面決定書并說明理由。⑵成本監審。成本監審由價格主管部門內設的成本調查機構根據相關規定組織實施，特許經營企業上報的有關成本資料必須由獨立的審計機構進行審核，同時聘請相關專家對資料的合理性、合法性進行審查，并根據所有被監審的經營者的成本核定表核算定價成本，向價格主管部門遞交成本監審報告。⑶聽證前的準備。價格主管部門應當在作出受理決定之日起3個月內舉行聽證會，在舉行聽證前應進行社會承受能力的調查，廣泛聽取公眾意見，以確定價格聽證涉及的主要群體及社會的總體承受能力，并在聽證會舉行前30日通過政府網站、新聞媒體向社會公眾公告聽證會參加人員、旁聽人員、新聞媒體的名額，產生方式及具體報名辦法。⑷聽證。在聽證會舉行前15日，價格主管部門應當通過政府網站、新聞媒體向社會公告聽證會舉行的時間、地點、定價聽證方案要點、聽證會參加人員名單，并向聽證會參加人送達定價聽證方案、成本監審報告等聽證材料，必要時價格主管部門可舉行聽證預備會，就聽證中涉及到的專業問題，由經營者或相關專家進行解答，以保證聽證代表的有效參與。在聽證會進行過程中，應充分保障聽證代表特別是消費者和持不同意見代表的話語權，聽證代表對申請人提出的定價方案可進行質證和辯論。此外，聽證會應設旁聽席，旁聽人員由價格主管部門根據公民、法人或者其他組織報名情況，按報名順序選取或隨機抽取，旁聽人員沒有提問和發言權，但可于聽證會結束后通過電話、網絡或信件向價格主管部門提交意見。⑸決策。聽證會只是政府機關決策前的一種征求意見的程序，聽證會本身并不決策，聽證代表所發表的意見能否為價格決策機關真正聽取，作為記載聽證會代表意見陳述的重要法律文件——聽證筆錄能否作為價格決策機關最終定價的重要依據甚至唯一依據，將直接關系到價格聽證制度根本目的的實現。然而，《聽證辦法》及公用事業特許立法僅規定定價機關作出決定時應當充分考慮聽證會意見，并未對聽證筆錄的效力作出明確的規定。“如果行政機關的裁決不以案卷為根據，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實際意義。”［21］因此，在定價決策中應引入聽證案卷排他的規則，將聽證案卷所記載的意見作為價格決策部門定價的主要依據，在聽證會代表不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應當協調申請人調整方案，必要時應由政府價格主管部門組織再次聽證。⑹批準和公布。價格主管部門對定價或調價方案進行修改、作出最終決定后，應在7日內將定價或調價方案、聽證會紀要、聽證會筆錄和有關材料一并提交政府進行審核。政府批準定價或調價方案后，價格主管部門應通過新聞媒體、網絡等向社會公布并組織實施。
第四，價格保障機制。任何有效的監管都不是單獨依靠某一種制度來發揮作用的，而是需要相應配套制度的支撐，綜合性價格規制模式的實現至少還需確立以下配套制度：⑴定期審價制度。公用事業產品或服務價格受多種因素的影響，不可能一成不變。價格主管部門應當建立定期審價制度，設立成本數據資料庫，形成有效的成本約束機制，改變定價過程中政府與公用企業信息不對稱的現狀，并根據公用企業成本的變化對價格作出相應的調整，一般來說定期審價的間隔時限最短不得少于1年。⑵價格調節準備金制度。美國將公用事業價格調節基金作為價格規制的一種常用方法，［22］我國部分地方公用事業特許立法也確立了此種制度，專項用于公用事業價格和利潤的調控。①當特許經營者的實際利潤率水平高于規定利潤率水平時，高出部分產生的利潤進入價格調節準備金。當公用事業成本費用增加幅度不大時，可以用價格調節準備金來調節，先不調整價格，以保持公用事業價格的穩定；只有當價格調節準備金不足以彌補公用事業運營成本的增加時，才考慮調整價格。⑶價格違法責任制度。一是特許經營者的價格違法責任。在特許經營者違反相應價格規定時應對其進行相應的處罰。國務院頒布的《價格違法行為行政處罰規定》明確要求價格主管部門可據此對特許經營者的價格違法行為進行處罰。二是價格主管部門的價格違法責任。我國價格主管部門的監管行為尚未受到政府和社會公眾的有效監督和制約，相關法律和政策并未對其價格違法責任作出明確的規定，今后立法應對此作出回應。
（四）績效評估制度
績效評估是指在實現某種行政管理目標的過程中，通過定量、定性等方式對比分析一個機構或組織相關活動的投入、產出和結果，進而綜合衡量該機構或組織所具有的特定能力的效率、效益的活動。績效評估作為政府管制手段的優勢表現在它為社會各階層提供了一個直接參與項目管理的平臺，為明晰并落實各方主體的法律責任及社會責任提供了一個長效機制。我國公用事業特許經營相關立法大都確立了績效評估制度，但并未對此制度作出明確的規定，缺乏可操作性，此項制度大多處于“冷藏”狀態。因此，立法應著重就績效評估的主體、內容、程序、方式和結果處理等作出詳細的規定。
第一，評估主體。現行立法大都將公用事業主管部門作為績效評估的實施部門，筆者認為這一規定不盡合理，應將獨立于公用事業主管部門的第三方機構作為績效評估的實施主體。其理由如下：一是績效評估包含了對特許協議履行情況的評估，主管部門作為協議一方的當事人，評估內容不可避免地會涉及到主管部門的履約情況，由主管部門進行評估不僅違背了正當法律程序的要求，而且還會摻雜主管部門過多的主觀因素，使評估結果的可信度大打折扣；而獨立的第三方機構可客觀中立地行使職權，得出公正的結論，同時通過評估可以有效監督和制約主管部門的規制行為。二是績效評估是一項專業性很強的規制手段，需要大量的專家、技術人員的參與，主管部門作為執法機關尚不具備相應的條件，而且實踐中主管部門并不是自己獨立進行評估，大多是委托獨立的第三方中介機構進行績效評估。①
第二，評估內容。“在今天的新公共管理中，確定績效標準面臨的一個挑戰是如何將顧客滿意標準和內部產生的目標以及政府選擇的基準整合起來。一種整合的方法是把一些績效衡量標準結合起來，這些標準可以通過在一個可比較的項目中建立基于績效的基準來加以確立，可以使合同組織中的人員通過可接受的限制范圍建立 他們自己的標準來加以確立，也可以通過客戶調查獲得外部輸入來加以確立。”［23］可見，績效標準是一個開放、不斷發展的動態標準，是由評估主體組織相關專家、行政機關、行業協會、特許經營企業以及消費者共同制定和實施的一套多維立體的指標體系。績效標準評價體系主要包括兩方面的內容，即分別對特許經營協議和特許經營企業的評估。其中，對特許經營協議的分析主要包括協議的合規性分析、責權分配與風險管理、協議的動態適應性分析等。對特許經營企業的評估主要包括對產品質量、服務質量、建設與改造、運營管理、財務狀況、安全保障與應急、公司治理與文化以及其他事項的評估等。在確立這些基本評估指標后，可采用自上而下的層次分析方法，在一級指標的基礎上逐漸細化，分別建立二級和三級指標，逐級構建指標體系。
第三，評估程序和方式。具體來說，績效評估制度主要包括以下幾個步驟：⑴評估啟動。績效評估的首次啟動應在授予經營者特許經營權1年之后。評估主體應根據特許項目的具體特點，確定績效評估的對象、范圍、目標和評價方法，據此制訂績效評估計劃，然后向政府遞交評估申請，經政府審核通過后開始實施。績效評估的再次啟動應按照立法規定的期限進行，評估周期一般不得低于2年，特殊情況下可以實施年度評估。⑵評估準備。這一階段主要是搜集和整理有關績效評估的資料，包括公用事業主管部門和有關部門在日常監管中所搜集保存的有關資料和特許經營企業自身經營情況的資料數據。其中公用事業主管部門和有關部門需要提交的資料包括：特許經營企業提交的日常經營數據和自評報告、監管機構定期的考核報告和評估報告、監管機構日常的監管資料等；特許經營企業需要提交的資料包括：財務狀況、成本控制、日常管理、質量和安全標準、對突發事件的處理情況、企業人員管理等資料。當評估資料不完整時，評估主體可通過市場調查、實地調研等渠道，聽取相關機構和人員的意見獲取相關資料數據。⑶評估進行。評估主體根據監管機構和特許經營企業提交的資料及自身調查搜集的資料對特許經營協議履行情況和特許經營企業的績效作專業性的定量分析，以確定風險事故發生率、風險事故損失程度、風險管理成本收益、協議內容履行程度等指標，必要時評估主體可委托有資質的獨立中介機構協助其完成此項任務。另外，評估主體應進行民意調查和民意測驗，因為社會公眾是公用產品和服務的直接體驗者，具有很大的話語權，通過公眾參與，可以掌握評估特許項目產生社會效益的情況。⑷評估結果的作出及其公布。評估主體可以在績效評估指標體系的基礎上依據評分細則對各項指標進行打分，以此獲得綜合評價分，從而將績效評估結果劃分為優、良、中、低、差等幾個層次。評估主體作出評估報告后，應分別向政府、公用事業監管部門、特許經營企業送交評估報告，同時將評估報告在政府網站、新聞媒體上公開，接受公眾監督。
第四，評估結果的處理。作為一種網羅信息的有效手段，績效評估制度的落腳點并不在于搜集信息，而在于通過解決評估信息所反映出的制度運作問題，實現提升特許運營績效和降低特許運營風險的目標。因此，應賦予評估報告一定的法律效力，防止評估流于形式。一方面，公用事業主管部門應根據評估許協議履行狀況，在同特許經營者協商的基礎上對特許經營協議作出必要的修正，并根據評估報告的建議改進自身的規制手段。另一方面，應根據評估結果確立相應的激勵機制：當特許經營者獲得優秀或良好評價時，可給予其一定的精神或物質獎勵，或在某些方面給予優惠；當特許經營企業獲得較好、一般評價時，可對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經營企業獲得不合格評價時，可視情況給予警告并進行相應的金錢或物質上的懲罰，如提取履約保函，同時對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經營企業對其存在的問題拒不改正或連續兩年考核不達標時，可以取消其特許經營權。
（五）市場退出制度
作為公用事業特許監管的最后環節，市場退出應當是一種“備而慎用”的管制手段。對特許經營者的退出規制是以保障消費者權利為導向的社會性規制，其核心并非讓公共服務更有效率地提供給消費者，而是防止以不可欲的方式分配財富或機會，防止消費者無法獲得最低限度的、持續的公用事業服務。［24］我國公用事業特許相關立法明確規定，特許經營者應當優先保證公共利益不受損害，確保提供持續、安全、方便、優質、高效、公平和價格合理的普遍服務，未經直轄市、市、縣人民政府批準，獲得特許經營權的企業不得擅自停業、歇業。基于憲法、法律和契約的要求，從行政法學和規制理論出發，特許經營者退出營業的自由應受到一定的限制。
第一，事先批準。特許經營者的退出主要存在兩種情況：一是特許項目因特許期滿而退出，即正常的市場退出；二是特許項目在期滿前因違約或其他原因而退出，即非正常的市場退出。在第二種情況下，行政主體并不必然做出批準退出申請的決定，應以調查所獲得的信息為基礎，對申請人的運營狀況、申請人所提供服務的可替代性、消費者對申請人提供服務的依賴度等相關因素加以考慮，作出批準或不批準退出的決定。同時，退出決定的作出應有明確的時限要求，一般來說，行政主體應當自收到特許經營者退出申請的3個月內做出答復，并就相關決定說明理由。
第二，聽證。程序的意義就在于限制恣意的行政，保證理性的選擇，具有“作繭自縛”的效應，對討論、決定過程的反思性整合。［25］公用事業牽涉各方主體的利益，而政府對特許經營者的市場退出擁有較大的自由裁量權，通過程序控制可以增強政府決策的合法性和合理性。聽證程序為各方利益主體提供了參與的渠道和機會，并為現行立法所確認，但現行立法規定聽證只是一種可選擇的、被動的程序。①筆者認為，公用事業事關重大的公共利益，作為公正裁決基礎的聽證程序應作為決策的必經程序，而不是可選擇的程序。公用事業主管部門在做出撤銷或收回特許經營權決定之前或特許經營者提交解除特許經營協議的書面申請后，應當在一定期限內組織聽證。
第三，終期評估。終期評估制度是指特許經營期屆滿之前或特許經營協議終止時，行政主體對特許經營者的協議履行情況進行審議，對特許經營設施、設備等進行資產評估的制度。目前，我國尚未建立完整的終期評估制度，僅是部分地方性立法對此做出了簡單的規定。①筆者認為，終期評估主體應為獨立于主管部門的第三方。評估內容主要包括對特許經營協議履行情況的評估和對特許經營企業的評估，其中對特許經營企業的評估主要是對特許經營者財務審計、特許經營設施和設備等資產進行的評估。公用事業主管部門應根據評估結果做出不同的處理決定：對特許經營者完整地履行了特許協議內容并且特許經營設施、設備保存完好的，公用事業主管部門可給予其一定的精神或物質獎勵，或在某些方面給予優惠；對特許經營者未完整地履行協議或特許經營者對應當更新和維修的設備設施不予更換和維修的，特許經營者須承擔違約責任，公用事業主管部門可提取履約保函或給予特許經營者相應的處罰。
第四，補貼。特許協議終止之后，特許經營者如何將特許項目轉移給政府，現行立法規定不一。例如《貴州省市政公用事業特許經營管理條例》第9條規定：特許經營者按照城市規劃投資建設的市政公用設施，在特許經營期滿或特許經營權終止后，無償移交給政府。但杭州、深圳、淮南等地的公用事業特許經營立法則規定：特許經營者應當按照城市規劃和特許經營協議的約定及時建設和更新市政公用設施，特許經營權被收回或終止后，該市政公用設施歸政府所有，需要補償的，根據特許協議的約定給予特許經營者合理補償。如果特許經營者承擔項目資產的技術改造和維護任務且項目轉讓是無償的，由于特許經營者擔心維護投資在特許經營期滿前無法全部收回，其對項目的技術改造和維護投資將會盡量壓減，項目資產的技術改造和維護就可能無法正常進行；如果公用事業主管部門承擔項目資產的技術改造和維護任務，就會影響市場力量的作用范圍，而且投資決策和經營決策的分離必然會影響兩者的協調性，在出現產品和服務質量問題時，很難劃清責任。［26］因此，筆者認為，應在市場退出制度中建立合理的激勵補償機制，以保證特許經營者承擔所有要求的投資而又不會使其過分投資。根據各國政府進行基礎設施特許經營的經驗，其常用的補償方法有以下五種：政府根據資產狀況給予原經營者適當的財政補償；補償金額由新一輪投標決定，新經營者支付補償金；在新一輪招投標中設定有利于原經營者的條款；要求經營者向政府繳納資產質量保證金；采用期限較長的特許期限。［27］上述方法已在我國公用事業特許實踐中得到了不同程度的運用，①但是在當前立法缺乏明確規定的情況下，解決補償問題較為可行的方法是由特許經營者和公用事業主管部門在不違背現行法律規定的前提下于特許協議中對補償制度事先做出明確的約定。
在現代社會中，國家權力僅僅停留在市民社會的外緣是不允許的，而必須以各種方式積極地參與到市民社會之中去，這已經成了時代的要求。［28］“政府的基本職責之一是提供一種我們可以用以修改規則的途徑，調解我們在規則含義上存在的分歧以及強制少數不遵守游戲規則的人遵守規則。”［29］這實際上表明了政府的核心服務是制度的生產。公共服務的市場化運營是我國政府改革的主導方向，特許經營作為一種有效的制度安排發揮了其不可替代的作用。然而，我國公用事業特許是在缺乏一般性的法律、政府角色不明確以及監管體系不健全等背景下產生的。現行公用事業特許經營立法顯然無法對公用事業特許活動提供有效的規范與指引，因此，完善公用事業特許經營立法，真正明確公用事業特許制度的核心法律地位，并圍繞它形成一整套詳盡的法律制度體系，已成為當下我國公用事業特許實踐中急需解決的問題。
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