時間：2023-05-30 09:58:18
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇農村土地市場，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關鍵詞：土地市場；流轉模式；農產品結構
中圖分類號：F713 文獻標識碼： A
目前，農村土地的經營模式造成廣大農民難以加人到高投人、高產出的產業結構調整行列，而另一方面，有經濟和技術實力的種養能手，卻苦于經營空間的限制，又難以形成規模經營、專業化生產的格局。因此，要擴大農業經營規模，促進農業結構調整，必須加快農村土地市場的流轉。
一、我國農村土地市場流轉的主要模式
土地流轉的模式是指土地流轉的方式，即采用什么方式將土地在土地的各種產權形態上進行轉移。土地權益人流轉土地的方式取決于特定時期、特定區域單位土地面積的邊際收益的變化趨勢。目前我國農村土地流轉的主要模式可以分為以下幾種：
1.租賃土地使用權
土地承包戶將承包土地以出租方式租給其他農戶或農業經營單位。土地出租后，雖然不再由原承包方耕種，但土地承包經營權的主體并沒有發生變化，承包關系并不是發包方與接包方的關系，而仍然是原承包方與發包方的關系。《土地承包法》規定，承包方可以在一定期限內將部分或全部土地承包經營權出租給第三方，承包方與發包方的承包關系不變。這就是說法律賦予了農戶出租承包地的權利。
2.土地使用權入股
土地作為農村最重要的生產資料，許多農民不愿輕易放棄土地使用權。隨著商品經濟的發展，從事非農產業的農民日益增多，鑒于擔心經營非農產業失利而留有從事農業后路的顧慮，既不愿轉讓土地，又難以精心地經營土地。于是，土地承包農戶將土地入股給龍頭企業或農業專業大戶，也有農戶自愿以土地合股組織各專業合作經濟組織，合作經營土地。農戶以土地使用權作價入股，按照自愿原則組成利益共享、風險共擔的股份合作制農業生產經營單位。由它來統一經營農民的土地，農民既可按土地使用權作價股分紅，又可在企業工作，按勞取酬。在股份的構成上，農民主要以土地使用權入股。在用人機制上，企業與農民實行雙向選擇，企業原則上優先錄用股民。這種土地流轉方式展示出了深化農村的方向，不僅有利于農業生產規模化、專業化和產業化經營，而且還是實現城鄉統籌發展的重要模式和主要途徑。
3.土地互換
在土地承包期內，主要是承包方之間為各自需要和便于耕種管理，交換其承包地塊的使用權。互換后原土地承包合同規定的權利義務有的仍由原承包者承擔，有的經發包方同意后隨互換而轉移。互換土地承包經營權，是農戶在自愿的基礎上，在同一集體經濟組織內部進行互換。互換一般是農戶自發流轉行為。
4.轉包土地
土地承包戶將其土地的使用權轉包給其他農戶或農業經營單位。承包方與發包方仍按原承包合同履行權利義務關系。該模式是新承包人向原承包人履行義務，原承包人再向發包人履行義務，由新承包人和原承包人共同承擔風險。這是農村土地流轉的主要方式，具體又有兩種方式：一是土地承包戶私下與新承包人協商，將承包土地轉包出去；二是土地承包戶委托有關組織進行轉包，即自愿將承包土地委托村委會轉包他人。該模式運作方便，對地方經濟發展水平沒有過高的要求，其主要特點是：從轉包主體看，多數是從事非農業生產，舉家入城但戶口未動的農戶，或是主要勞動力從事非農業生產如外出打工、經商等無力耕種承包地的農戶。從轉包的運作方式看，多為自行轉包，私下運作，口頭協商，無正規合同，不夠穩定。從轉包范圍看，多為合作經濟組織成員或鄰近的親朋好友。據有關土地流轉轉包不完全抽樣統計，在1998年到2007年10年之間，經過村委員會和私下運作這兩種情況轉包，全國有償轉包耕地由1997年的146.7萬畝上升到2004年的1065.7萬畝，到2007年，轉入戶共計支付轉包費就達76.3億元之多。
5.使用權拍賣
承包人把承包的土地，主要是“四荒”土地的使用權,一是通過集體經濟組織，一次性作價賣給他人。拍賣年限、價格及其他有關事宜協商確認并簽訂拍賣合同。早在1983年，山西省柳林縣龍門垣鄉村民李馬才，率先以1750元的價格買下了本村15.7畝“四荒”地的使用權，成為全國“四荒拍賣”的第一例。另一方面是承包人把承包的土地使用權私下拍賣其他經營戶。到2007年底，由于農村承包的土地的經營戶長期在外打工或已經在城鎮私人企業就業，根據調查，全國已有3700多萬農戶將自己經營的土地使用權放棄拍賣給他人經營。
二、農村土地市場流轉存在的主要問題
（1）土地成片流轉難，土地流轉過程中農民利益得不到保障。所屬土地位于成片流轉土地中間位置的個別農戶出于種種原因，就是不愿把承包的土地流轉出來，影響產業規模化經營政府的統一規劃。另外，土地流轉過程中農民利益也得不到保障。一是土地流轉價格比較低，與業主收入極不相稱，農民應得的流轉收益存在較大風險。二是部分流轉的土地期滿后，如數復耕困難，即使復耕后，也將影響耕地的質量，農民的長遠利益難以保障。由于土地作為農村居民一種最基本的生活來源保障，加之農戶深受傳統觀念的影響，土地在大部份農戶心中的基礎地位還是沒有改變。部份農戶在進行土地流轉時，只著眼于一時的利益，而對自己在土地流轉以后的基本生活考慮不夠充分，加上國家法律法規在這方面的空白，造成部分土地轉出農戶以后的生活得不到保障。
（2）土地流轉費用確定困難。目前，土地流轉的租金主要有兩種方式來確定：一是現金租金；二是實物租金。這里主要的問題就是現金租金，現金租金的確定沒有考慮到物價水平的漲落因素，這是引起糾紛的一個重要原因。
（3）土地的規模化經營中缺乏環境保護的制度和意識。在土地流轉過程中，政府對規模化經營業主的環境生態效益考慮較少，由于多數從事土地規模化經營的業主資金限制和無相關的制度約束。土地的規模化經營對周圍環境將造成巨大的破壞，影響到周邊群眾的生活。如養殖場的畜禽糞便，農家樂的生活污水等，大部分沒有經過處理而直接排放到周圍的河流、溝渠中，對水源造成了嚴重影響。土地的規模化經營中環境保護是當前我國農村土地流轉進行規模化經營過程中的一個突出而又被忽視的重要問題。
（4）相關法規、政策不配套、不協調。在農村土地流轉的實際操作過程中，政府感到相關法規、政策不配套不協調不具體。目前的《土地管理法》與《農村土地承包法》的有關條款就存在不協調的地方。《民法通則》關于土地承包經營權的相關條款過于籠統，實際過程中難以操作。在具體的土地管理規定中也沒有對土地流轉的相關條款說明。如《土地承包法》規定，到農民手中承包土地，不得改變土地的農業用途。然而，到底如何才算“農用”這個問題是不清楚的。這個問題不清楚，投資者改變土地用途的行為就難以受到法律的制約。另外，相關法規、政策不配套也造成土地被閑置。
（5）土地轉入方在其轉入土地上的基礎設施不符合相關法規。這個問題主要是指土地轉入方在獲得成片的土地以后，在其經營活動中在轉入土地上進行的基礎設施建設，沒有報請有關部門審批、核準。而這些設施的修建在土地流轉之前并未申明，協商，這種情況往往會變相改變轉入土地的用途，使土地以后的復耕可能減少，這也是目前農村土地流轉過程較突出的一個問題。
三、加快農村土地市場流轉，積極調整農村農產品結構
合理配置農村土地市場資源，促進農村土地的合理流轉，是調整農村農產品結構和提高農民收入的的關鍵。加快農村土地市場流轉，積極調整農村農產品結構的主要措施有：
（1）加強農村土地生產開發和經營的綜合規劃，統籌安排。結合制訂“十一五”規劃，要將土地流轉與農產品結構調整結合起來，納人到經濟社會發展規劃并進行統一管理。充分調動村社基層組織積極性，廣泛聽取群眾愈見，依法完善托管經營.積極促進農村土地的合理、合法流轉。在流轉目標上.依靠城鄉兩個市場發展優質高產高效農業，發展特色產品、生態農業產品和可持續農業，調整農村農產品結構，以不斷的滿足人們不斷增長的物質文化生活需要。
（2）根據我國農村的實際情況，結合我國農民生活社會保障制度建設的探索，政府應當對土地轉出農戶的社會保障制度進行積極試驗。如，可對土地轉出農戶進行基本生活養老保險，基本生活養老保險金可由流轉土地使用權租金大小或區域城鎮最低生活保障金的標準確定。
（3）建立土地流轉的市場體系。隨著經濟的不斷發展和農戶市場化意識的不斷增強，今后土地流轉通過市場來完成是不可避免的，因而應該建立土地流轉的市場體系。土地流轉的市場體系包括村、鄉鎮、縣市三級體系，即村一級的土地流轉服務站、鄉鎮一級的土地流轉交易中心、縣市一級的土地流轉交易管理局，依法推進土地的有序流轉，形成公平、公開、公正的交易市場環境。（1）依法進行土地流轉
（4）建立土地流轉的風險保證金制度。按照國家法律、法規，土地流轉受讓方搞規模經營不能損害農村生態環境，不能搞掠奪式經營，不得隨意改變土地的性質和用途。為此，政府應建立流轉土地的風險保證金制度，以保證土地按約使用、合理使用。風險保證金可以按業主每年收入的一個比例收取，每年提交給政府管理部門，由政府管理部門統一監督和使用。
（5）土地流轉必須依法進行。土地流轉必須依法進行，務求做到公開、公平、公正。應該盡快制定《農村土地流轉法》，從法律、法規上規范土地流轉的程序、流轉的方式、確認機構以及發生糾紛的處理方法等，在法律中明確土地流轉的條件、土地流轉費用等方面的條款，并對土地轉出方要督促其簽定流轉合同，形成穩定的流轉關系，特別是要對土地轉入方是否按規定使用土地進行監管；對其在土地上的基礎設施建設，必須要在流轉合同中確定說明，并不得有危害土地復種的行為。保證土地流轉的公開、公正、合法以及土地流轉雙方的合法權利。
作者單位：重慶工商大學
參考文獻：
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關鍵詞：農村土地銀行；風險分析；發展策略
中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）07-1392-04
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.049
Risk Analysis and Development Strategies for Rural Land Banks in China
REN Yuan1，CAI Sheng-cheng2
（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Broadcasting Corporation，Nanjing 210000，China）
Abstract： from the current situation of China rural land bank development，analyzes the main risks of current rural land bank is facing the lack of operating funds， land ownership is not complete，the rural social security system is not perfect， the loan of local identity fuzzy and weak awareness of farmers' capital. It puts forward the development of rural land banking，night land management mortgage system，broaden rural land bank financing，urban and rural land policy，and with the eyes of farmers and promote and implement capital “two rights” ten work to promote rural land bank anti stable development strategy.
Key words： rural land banks； risk analysis； development strategy
在推M“三農”發展和新農村建設的過程當中，土地作為最重要的資源與生產要素，一直受到政府與市場的廣泛重視。在城鄉土地制度二元化逐漸消弱以及多地區進行了土地銀行試點運行的背景下，嘗試建立中國的農村土地銀行體系，可以促進農民將自己無意耕種的土地存入土地銀行，定期收取存地利息；土地銀行對土地進行整合、平整、改良，進而將土地作為一種產業資本進行對外出租；種糧大戶或農副產品加工業的上游企業進行貸地活動，對現代農業產業上游企業展開貸地活動，以此實現土地集中使用、創造財富。政府可以通過土地銀行對第一產業的生產經營活動進行調整。由此構建起中國的土地銀行體系，進而推動土地市場的建設與發展、盤活農村經濟，推進市場全要素經濟發展[1]。然而，在土地銀行試點和發展過程中，如何有效控制風險，提升土地銀行的運行效率與經營效益，就成為當前農村土地銀行建設、運行中亟待解決的問題。
1 中國農村土地銀行發展概況
雖然中國是城鄉二元的土地所有制結構，但是為了確保經濟水平建設的進一步提高，人民銀行和銀監會在2009年了92號文件，文件指出：應進一步加大涉農的信貸投放，引導更多資金流向農村。有條件的地方可以探索土地經營權抵押貸款。這個文件從制度層面上來說是放松了對農村土地流轉的限制，但卻還不足以使農民將自己手上的土地承包經營權用來向銀行進行抵押貸款，雖然這與國外的農地銀行以及成熟的農村土地金融體系還有較大的差距，但也是一種農村土地銀行雛形的漸進式探索。當土地這一資本真正能夠在要素市場上流轉起來的時候，才能發揮土地真正的經濟作用――農民由于缺乏生產資金而用土地承包經營權作為抵押物向銀行貸款，可將貸來的資金用來購買農機和平整土地等來促進自身農業生產力水平的提高。
由于土地是在中國城鄉二元制度的背景中存在的，農村土地在過去長達幾十年的時間里都是作為種植業和養殖業的踐行地，權利主體不明確，流轉制度較混亂，所以建立合作社為主的土地銀行大多扮演中介服務組織的角色，設立的目標多為促進土地流轉和增加農民收入。雖然在中國有一些農村土地銀行的試點，但這些試點一般來說并沒有脫離中國銀行和銀監會92號文件規定的范疇：寧夏平羅縣的土地信用社成立于2006年，主要功能是經營土地承包經營權的流轉和將土地適度集中規模經營，在這個過程中并不開展土地抵押貸款和土地集中整理的業務，該土地銀行并不具備政策性金融機構的職能，它的身份是土地流轉的中介[2]；湖南永州伊塘的土地銀行成立于2010年，其運作模式是將農民閑置的土地集中起來然后租賃給種糧大戶，通過利息差進行持續運作，規范土地資源、增加農民收入。2009年浙江省寧波市江北區正式開始實行“兩權一房”的抵押貸款，將在農村擁有土地承包經營權的農戶劃定為服務對象，由市區信用合作社對江北區內的符合申請“兩權一房”貸款的申請人發放貸款，發放的資金將用作生產和經營；2008年重慶市成立了農村土地信用所，2年之后重慶在年度政府工作報告中提出，進一步開展和深化農村土地和林權等生產要素的抵押貸款工作，切實推進農村土地承包經營權抵押貸款的實質性進展。這一系列的舉措都直接表明了對農戶對土地處分權的尊重，為農村土地承包經營權的可抵押性提供了保障[3]。土地市場的可持續運作依靠土地產權制度的明晰界定、土地產權處分保障機制的完善以及土地權利流通市場的健全[4]。
從目前中國農村土地銀行試點發展的情況看，土地銀行的一般運行過程中的利益相關者主要有農村土地銀行、貸地方、農戶，三者之間的關系如圖1所示。這里面存在三對雙向關系，一支單向關系。單向關系是指外部監管部門對農村銀行的各項業務開展外部獨立監督，保證土地銀行體系運轉的公平、公正、公開。三對雙向關系里首先是農戶和土地銀行之間的關系。農戶將自己不愿意耕種的承包地的使用權在土地銀行進行登記，銀行根據農戶土地的大小、土地土壤的質量、土地的地理位置以及土地的存放時間長短等因素用統一的標準進行評估，根據價值評估的標準來確定土地存放的利息，并開具相關存地證明交給農戶；其次是土地銀行和貸地方之間的關系，土地銀行將收取的土地進行歸類整理、編號，并用統一的技術標準對收取的土地進行規范化整理，如土地平整、土壤質量改造、相鄰土地之間合并等。等貸地方來進行土地租賃洽談時就可以將整合好的土地以資本的形式來進行展示和建議，在這個過程中，必須明確貸地方的身份特征（是否具有政府認可的土地使用資歷、土地的用途、租地資產的審核等）。貸地方根據租地時間的長短、土地的質量等方面支付土地的利息給銀行，銀行的收益就是來自于由貸地方和農戶之間的利息差；最后一對關系是農戶和貸地方之間的關系，農戶可以作為應聘者去貸地方（大型種植園和農產品加工的上游單位）提供勞務，貸地方向農戶提供相應的薪酬，兩者建立起來一種勞動雇傭關系。土地作為一種活躍的資本在市場上進行流動時就可以創造大量的社會財富，拉動區域經濟增長，構建完善的農村土地金融體系。
2 農村土地銀行風險分析
2.1 缺乏配套充足的運行資金
國外的土地銀行資金來源是十分廣泛的，其背后絕大部分是政府財政支持，還有一部分是自身可以發行債券和股票，通過上市的方式來融聚資金，銀行是農戶和貸地方之間的紐帶，沒有大量穩定的資金是沒有辦法維持其高效運轉的。中國的農村土地銀行規模大都很小，一般都是地方政府財政撥款或者是集體出資，在這樣的情況下土地銀行很難擴大業務規模，所經營的業務也只能局限在農村的小塊土地交易中，從長遠來看很難在全國范圍內形成健全的土地金融市場。
2.2 尚未完成土地確權
中國農村土地是集體所有制，法律雖然規定土地是歸集體所有，但是并沒有明確是何主體可以支配土地的所有權，這個權利主體可以是村民自治組織也可以是村黨支部還可以是經濟合作社。這種權利主體的模糊性導致了產權界定的盲目性[5]。相較于西方資本主義國家的土地私有制，中國農民的土地權利是模糊的，這就直接導致了名義上的權利使用者開始有了尋租行為，進而產生了土地的腐敗問題。農村土地銀行利益相關者農民和銀行的關系是建立在農民土地確權的基礎之上，這樣農民和銀行之間才能進行利益的博弈。如果缺失了這一對關系，中國土地金融市場的建立無從談起。
2.3 農村社會保障制度尚不完善
在農民的傳統思想中，土地是自己最大的保障，至少可以保證家庭食物的供給，所以他們幾乎不會把自己手中的土地轉讓出去，土地是農民的依靠，至少在社會保障制度不完善的情況下是這樣的。醫療、養老、教育等方面在農村還沒有建立起完善的體系，在這樣的背景之下，農民土地流轉的意愿不夠強烈。即使是外出務工的農民也不愿意將自己手中的土地流轉出去，在他們的意識里“有地才有家”，他們在外務工的重要原因之一就是家里有地，待年老之后可以落葉歸根安度晚年。如果農民的生活可以不依賴于土地，那將會增強其土地流轉的意愿，因此完善社會保障也是當務之急。
2.4 貸地方身份的模糊性
在沒有明確的土地規章制度之下，貸地方的身份不會受到嚴格的審查，這就造成了許多農村地區土地被亂占亂用，耕地資源受到嚴重破壞，土地資源利用無法實現最大價值化。流轉了土地卻不能創造財富，愈發嚴重影響了農民的日常生活，并致使權力尋租的行為發生，最終導致了土地腐敗的問題[6]。中國農村土地的流轉和使用有嚴格的規定，但依然有些村集體和不規范的土地信用所借著土地流轉的名義對農村耕地資源造成了破壞。
2.5 農民的“資本意識”薄弱
農民市場意識薄弱，主要表現在農民參與市場的意識不足，或者說只知“市場化”之字，不知“市場化”之意。這種市場意識的嚴重缺乏導致了農民只是把土地作為養家糊口的“小糧庫”，它僅僅是為了滿足生存發展的一種存在。雖然部分地區存在著農村土地交易的小市場，但是這種市場的的交易主體一般是本村的小經營者或是親屬，僅通過一個簡單的書面契約就認為完成了一項交易的思想甚是常見。農村的社會保障機制雖然在近年來有了較大的改觀，但是放眼全國，這種“社會溫飽體系”很難從根本上為廣大農民建立起完善的保障體系。在以上的幾點綜合作用下，農村土地流轉體系呈現出從骨子里的孱弱，或者說是一種主觀意識的嚴重缺位導致的無力。農村銀行的建立過程中一旦缺乏了農民的支持和理解，那么農村金融體系的建立就是一紙空文。
3 中國農村土地銀行發展策略
3.1 拓展農村土地銀行的業務面
中國農村未來的經濟領域中，主要內容是建立起完善的土地金融w系，而土地銀行則是這個金融體系中至關重要的一環，中國農村金融市場構建成功的關鍵也在于此。土地銀行作為銀行的一種，其本身就具備融資的功能，土地在建國初期的主要身份是一種生產要素，伴隨著農村經濟的發展，土地也由生產要素逐漸轉化為一種吸納資本的工具，土地銀行應該逐漸將土地轉化為一種融資工具。農民將土地的使用權存入土地銀行本身就是解除了土地對農民自身的束縛。存地利息的獲得也使農民得到了更為豐富的遷移選擇和擇業空間，這為農民遷移、創業等提供了資金上的支持。生產合作社和大型種植戶也可以將獲得的資金用來購買農機、化肥等農資產品，促進農業的生產。為促使農村土地銀行經營的多元化，可以將土地納入債券業務，即把土地作為擔保物，將土地和資本進行有機結合，使農村的開發過程對社會資本產生更大的吸引力。農村經濟的增長離不開農村土地銀行業務的開展，多元化的經營業務不僅可以刺激農村土地銀行的創新力，而且作為可以吸收大量勞動力的服務型行業，土地銀行可以在一定程度上緩解社會就業難的現狀。農村土地銀行作為金融機構就決定了其業務的多元化，這也是土地資本化、土地融資的內在需求[7]。
3.2 完善土地經營權抵押貸款的配套資源體系
土地經營抵押權的配套資源包括法律法規、組織保障和產權制度。任何組織的建立都需要完備的法律體系作為支撐，土地銀行在中國尚處在萌芽階段，盡快完善土地銀行的實施準則，加快健全將土地銀行由試點推廣到全國的政策準備。根據實際要求盡快修訂《土地管理法》和《農村土地承包法》，只有真正公布和實施可操作性強的法律，農村土地市場才會按照秩序運行，降低農村土地市場的風險，降低各方違約的成本、減弱各利益方之間的博弈。在有法可依方面，市場健康運行的根本性保障由法律法規的完備性和可量化性決定。制定完備、明確、可操作性強的市場交易規則，將土地交易的自力交給農民。在有法必依法方面，嚴格保證相關法律法規的落實，使農地交易的過程陽光透明[8]。從執法必嚴層面上來說，政府相關部門要在土地流轉的過程中嚴格按制規章制度辦事，自覺接受監管部門的監督，成立土地專家小組對土地市場的運行狀況進行監測和預判，及時糾正由于市場調節帶來的問題。從違法必究的層面上來講，對“灰色的土地流轉”采取嚴厲措施進行控制，凈化土地流轉市場。農村土地市場的流轉還應該建立健全土地規劃體系，要制定鄉鎮級土地利用的總體規劃，對各類用地做出合理安排[9]。守住中國耕地的基本線，劃定基本農田保護區，正確處理好農用地和非農用地之間的關系，調整各個利益主體之間的關系，構建和諧土地市場。
良好的組織保障體系是農村銀行建立的根基，建立農村土地銀行可以以中國農業發展銀行和農村信用社為依托，與這兩者進行業務上的結合，聯合開展農村土地的存貸業務、土地使用權抵押貸款業務、土地流轉信息庫業務等[10]。還應該建立土地仲裁服務部門，由專業人員來處理土地流轉過程中可能產生的糾紛，保證土地流轉的公正、公平、公開。加快推進土地確權的步伐，對國家、集體和農民的土地所有權進行明確地界定，強化農民的土地所有權以及產權意識，建立多元化的產權制度。
各地應根據實際情況出臺相關法律法規，明確地界定土地到底歸誰所有，必須從當前的土地制度上進行細化改革。明確土地產權還包括土地的所有權和使用權主體、土地使用的年限，為農村土地市場建立一個穩定的交易環境。明確產權主體就是明確交易主體，只有安全可轉讓的土地使用權才能促進農民的收益，并且降低了收益的不確定性。放寬農村土地使用范圍的規定，放松土地交易對象和限制范圍，先構架區域性的土地交易平臺，進而構建全國性的土地交易平臺，使“看不見的手”發揮配置資源的最大功能，優化資源的每一次配置，使農民真正參與到市場經濟中，促進農村經濟發展。
3.3 拓寬農村土地銀行資金來源
加大政府的財政支持力度，拓展土地銀行資金來源，如發行土地銀行債券、土地銀行股票等。農村土地銀行一般來說只是提供農業性的貸款，這種貸款的時間一般都比較長、利息也比較低，這就使得農村土地銀行不能像其他商業銀行一樣通過吸收存款的方式來匯集資金。所以發行土地債券和依靠財政支持是十分重要的途徑。可以對農村信用社進行投資改造，拓展其業務渠道，這一項可以先在經濟發達的地區進行試點，在試點的過程中找出存在的問題，解決問題并推廣。
3.4 在包容性市場機制下統籌城鄉土地政策
建立包容性的市場要使市場信息透明化、建立寬松的競爭環境，降低農民參與市場的機會成本，有效的市場機制會更加有力地推動包容性市場的發展。建立包容性的土地流轉機制需要從市場價格、市場平臺、市場規劃、市場組織四個角度出發。首先需要劃定明確的土地流轉數量，使土地市場的需求和供給符合農村市場經濟發展的訴求。搭建農村土地交易合法平臺，拓寬農民進入市場的多元化渠道，實現農村土地的價值，不斷刺激和提高農民參與市場交易的積極性。地方政府和有關部門應該建立農村土地流轉體系的領導小組和中介組織，從農民的角度出發，切實提高農村土地的市場競爭力，維護農民的利益。在這個過程中還應該建立土地市場督查小組，對每項土地交易進行監管和核查，避免土地尋租行為，從源頭上杜絕土地腐敗。
3.5 加大農村現代化建設投入，培養資本農民
廣大農民群眾的思想意識水平現代化也是農村現代化建設的關鍵，可以通過專家講座的形式舉辦培訓班來強化農民的市場意識和維權意識，輸入市場經濟條件下的土地產權思想，這對農村土地制度的深化和健全農村土地流轉體系有重要的意義，有利于土地市場的形成和發育，提高土地資本的流轉效率，加強農地經濟在市場經濟中的競爭力。相對于單純的減免農業稅來說，強化農民現代化市場意識是提高農民收入、保障農民長遠利益的更為治本的方法。切實提高農民的市場意識，真正使其理解市場化的含義，在接受教育的基礎之上鼓勵農民摒棄過去簡易的土地交易行為，鼓勵其參與農村土地建設的新航道。從根本上來說，就是要提升農民的主體意識和市場意識，培養資本農民。
3.6 進一步推廣和落實“兩權”試點工作
黨的十八屆五中全會對深化農村經濟改革做出了重要部署，其中鼓勵銀行業金融機構積極探索、開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務，對于盤活農村資產，促進農村經濟發展都具有重要意義。賦予“兩權”抵押融資的功能，維護農民土地權益；推進農村金融產品和服務方式創新，加強農村金融服務；建立抵押物處置機制，做好風險保障；完善配套措施，提供基礎支撐；加大扶持和配合力度，增強試點效果。緊緊抓住“兩權”試點工作的機會，在工作過程中總結經驗，在失敗中不斷探索建立中國農村金融體系的路徑，抓住機遇激活農村土地市場，增強農村土地的資源效能，推進農村金融產品和服務方式的創新，促進農業現代化發展。
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1 強化農村用地規劃和管理土地利用總體規劃和年度計劃，是統籌城鄉發展、協調各業用地的重要依據，是調控用地總量、結構和布局的重要手段，也是支持社會主義新農村建設的基礎工作。國土資源部門應當爭取主動，加強協調，在縣級和鄉(鎮)土地利用總體規劃修編中進一步摸清農村用地現狀，明確農村居民點的數量、布局和規模，廣泛聽取農村群眾的意見和建議，充分尊重農民意愿，增強規劃的公開性和透明性，積極介入新農村建設的各類相關規劃，確保村莊和集鎮等規劃與土地利用總體規劃相銜接。并且應依據土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，立足現有基礎進行房屋和基礎設施改造，充分利用村內空閑地、閑置宅基地等存量建設用地，有條件的地方，要在充分尊重農民意愿的前提下，在依法依規的基礎上，引導農民集中建房，建新拆舊，積極推進廢棄地和宅基地土地整治，以集中促進農村土地節約集約，提高農村建設用地利用率，此外，要加大土地執法力度，堅決查處違反規劃侵占基本農田和耕地的違法用地行為；堅決制止用“以租代征”等形式擅自將農用地轉為建設用地。
2 嚴格保護耕地，嚴守耕地“紅線”耕地是農業最重要的生產資料和農民最基本的生活保障。嚴格保護耕地特別是基本農田，是提高糧食生產能力、保障農業生產的必然要求，是對新農村建設最大的支持。國土資源部門應進一步落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，嚴格落實地方政府對規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田行政負責制，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，嚴格落實耕地占補平衡制度，鼓勵被占用耕地表土剝離利用，新開墾的耕地要充分利用剝離的耕作層土壤，確保基本農田總量不減少、質量不降低，防止以新農村建設等名義盲目圈占、違法批占土地特別是農用地，切實保護好耕地尤其是基本農田。
3 推進土地整治，挖掘潛力農村中的邊角地和閑置宅基地等空閑地為土地整治提供了很好的機遇。土地出讓金用于農業土地開發的部分和新增建設用地土地有償使用費安排的土地開發整理項目，血向糧食主產區、基本農田保護區和土地整理重大項目工程傾斜，主要用于高標準基本農田建設，并將小型農田水利建設作為重要內容，推進田、水、路、林、村的綜合整治，努力提高耕地質量、增加有效耕地面積、增強耕地排灌能力、改善農業生產條件和生態環境。同時，切實加強對土地整理項目的指導和監督檢查，不斷規范和完善管理制度，確保資金專款專用、項目工程保質保量如期完成，為新農村建設服務。
4 嚴格農用地轉用和土地征收管理全面落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》及其他法律、法規關于征地改革和管理的各項政策措施，切實維護被征地農民的合法權益。在農用地轉用、土地征收的審查報批中，嚴格控制征地數量和范圍，進一步規范征地程序，認真執行征地告知、確認、聽證、公告、登記等規定程序，在經批準公布實施的征地統一年產值標準和區片綜合地價的基礎上，向村民公開征地補償標準、宅基地審批程序等，加強對征地補償標準、被征地農民安置措施的審核，維護被征地農民的知情權、參與權、監督權和申述權，接受群眾監督。對補償標準不合法、安置措施不落實，實行征地補償準備金制度等有效辦法，確保征地補償費用及時足額到位，在工作作風和方式方法上密切聯系群眾、嚴格規范征地拆遷、規范有序推進土地整治和置換掛鉤、加快農村集體土地確權登記頒證、認真做好嚴厲打擊損害群眾利益行為。
5 加強農村地質災害預防在地質災害易發多發自的農村，在科學調查、合理規劃的基礎上，及時提出地質災害防災避讓的意見和建議。按照“誰破壞、誰治理”的厲則，加強地質災害隱患點的治理，建立健全和完善地質災害群測群防體系，為新農村建設提供安全的地質條件。
6 明確和完善土地所有權即使在土地所有權和使用權分離時，也應保證土地所有權的完整性和穩定性，規范土地流轉市場，并使其所有權在經濟上得以合理的實現。首先，應明確土地所有權主體，應該在有關法律和規范上，明確規定農村土地除由國家另有特殊規定的以外均屬村一級的農民集體所有，其主體為基層社區合作經濟組織或暫為村民自治組織(在經濟不發達地區尚未實行政企分設時，可由村民委員會代行土地所有權)。其次，要明晰土地集體所有權的完整內容，使集體土地所有者依法可以對土地行使相應的占有、使用f經營1、收益和處分權。依法規和政策通過對土地的發包、轉讓、出租、抵押入股等形式，實現其所有權。其三、在法制上明確土地所有權的轉移應由國家管理和約束，規定土地所有權的車轉移只能在集體之間，集體和國家之間進行，以保證公有制土地的合理分配與高效利用。
7 健全農村土地市場運行機制
(1)價格機制。價格是市場的精髓，尤其是土地市場地域性、層次性明顯，只有合理的價格才能使不同層次及同一層次市場之間的關系協調化、比例化，并形成一個有機的整體，從而優化土地資源配置和土地市場的運行。在農村，所有權的流動需要一個適當的地價，保障農民的生存與發展，保證土地所有者的合法權益，包括平等交易和受尊重的權利，征地補償費不能同市場形成兩個價位，影響未來收益。使用權的流轉，如土地適度規模經營過程中，跨行政區的連片承包轉包，以土地聯營為條件獲得程金分成，股份合作制把土地的實物占有轉變為價值占有并且按股分紅等。同等條件的土地理論上要求它價格一致，實際操作過程中地價客觀上也必須一致，這樣就要建立一個公平、公開、公正的價格機制，規范農村土地市場。
(2)競爭機制。農村土地資源有效流轉的主要機制就是競爭機制，市場競爭是經濟發展的動力之一，土地市場的競爭機制不同于一般市場，土地供給數量有限且位置固定，土地的需求會隨著經濟的發展而不斷增加，導致土地競爭越來越強烈，通過競爭來優化配置土地資源，實現土地最大的經濟效益。
(3)中介機制。中介是相互溝通的橋梁，發達國家土地市場的中介機制較為完善，尤其是美國，形成了規范的地產經紀人制度。但在我國土地市場的中介機制還處于待完善或缺位狀態，為使土地市場的運行有序化、高效化，也是由于土地市場的地域性、層次性等特點，中介機制的建設必須跟上來或者超前。
(作者單位：164711黑龍江省拜泉縣興國鄉農經站)
一、農村土地流轉存在的問題
1.土地流轉機制不完善。土地流轉與土地市場二者相輔相成、互相促進，土地流轉可以促成土地市場的發育和完善，健全的土地市場能為土地流轉提供規范的交易場所，使土地流轉更趨合理化。但當前農村土地流轉市場化動作機制還沒有完全建立起來，更未形成統一規范的土地流轉市場，嚴重制約農村土地流轉的有序進行。土地流轉對象與范圍選擇余地小，往往出現農戶有轉讓土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現象，即使實現了土地流轉，也往往局限于村內甚至是組內或親朋之間，使土地效益得不到最大限度地發揮，在一定程度上影響了土地流轉的程度、規模和效益，限制了土地流轉的區域范圍。土地流轉監管機構不健全，鄉鎮農經機構管理體制不順，職責不明，隊伍不穩，無力對土地流轉合同進行指導和管理，一些鄉鎮沒有專人負責土地承包管理工作，對土地流轉放任自流，流轉行為無人監管，流轉糾紛無人受理，農民的合法權益受到損害。
2.土地流轉條件不成熟。在農村土地流轉過程中，受讓方往往要求地塊相對集中、面積足夠大，有流轉愿望的農戶所承包的土地往往面積少、地塊小，"插花田"多，要實現土地的集中連片，有賴于承包土地的農戶一致同意，而農戶間的情況千差萬別，有的愿轉出，有的不愿轉出；有的愿長期轉出，有的只愿短期轉出，意見很難統一，這些客觀因素使那些有流轉愿望的農戶難以實現其土地的流轉。
3.土地流轉進展不平衡。由于各鄉鎮地經濟發展水平、自然條件差異較大，土地流轉工作進展不平衡。經濟發展較快的地方，土地流轉的比重高于經濟較落后地方，城郊區土地流轉比邊遠鄉村多；集中連片，具有發展農業產業化、規模化的條件，土地流轉率相對較高；而地勢復雜、人均耕地數量不多、零星分散的地方，流轉率則低。
二、完善農村土地流轉的具體方法
土地既是農業的基本生產資料，又是農民的基本生活保障。農村土地流轉的目的是發揮土地最大限度的效益，為廣大農民增收創造條件。推進農村土地流轉必須在"依法自愿有償"的原則下，始終把農民利益放在首位，既不可強迫命令也不可無所作為，應針對土地流轉中存在的問題及未來發展趨勢，實事求是地依據各地實際情況循序漸進。
1.鼓勵創新。建立符合市場經濟要求的農村土地流轉機制，沒有固定的模式，應鼓勵各地從實際出發不斷創新。要建立和健全土地交易市場，推進土地經營權市場化，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地流轉價格。要建立健全土地流轉服務體系，培育和發展為土地流轉服務的各類中介組織，開展土地流轉供求登記、信息、土地評估、政策咨詢等服務工作，采用多種形式為雙方牽線搭橋。鄉鎮一級設立土地信托服務中轉站，村一級由村委會具體接受農民土地信托服務，突破土地流轉僅在有限區域內進行的制約，實行三級聯網，形成統一的土地流能市場。要建立健全土地流轉管理機制，由農業主管部門加強對農村土地流轉的監管，協調處理各方關系，積極引導和規范土地流轉。要鼓勵創新農村土地流轉形式，鄉鎮結合自己的實際，既可以采取轉包、轉讓、互換、出租和入股等多種形式進行土地流轉，也可以采取其他現行法律法規沒有明確禁止的形式進行流轉。
2.強化監管。為保障農村土地依法自愿有序流轉，各級政府應強化對土地流轉的監管，加大對借土地流轉之名侵害農民利益行為的督查力度，通過對土地流轉進行定期或不定期的查檢和監督，消除土地流轉中損害農民權益的現象，保證土地流轉合同的順利履行。要建立農村土地流轉糾紛仲裁委員會，給予一定工作經費，賦予一定的行政執法權力，并盡快程序開展工作，將土地流轉糾紛消除在萌芽狀態，保障土地流轉依法有序的進行，維護農村社會穩定。
3.資金扶持。要制定鼓勵土地流轉的相關優惠政策，為土地合理流轉提供法律保障和政策支持，對土地流出方和受讓方給予一定的資金扶持。要深化農村管理體制改革，大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為土地流轉創造條件；加大農村戶籍制度改革力度，改變農民的"戀土"觀念，減少農民對土地的直接依賴；加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，擴大農村社會保障的覆蓋面，弱化農村土地的社會保障功能，消除農民離土的后顧之憂。要加速農業產業化和農村城鎮化過程，依靠科技進步，積極主動地以國內外市場需求為導向，促進產業結構調整加快小城鎮建設步伐，促進農村勞動力向非農業和城鎮轉移，為土地流轉創造條件。要建立農村土地流轉的財政和金融支撐體系，加大對農村土地流轉的財政和金融支持力度，鼓勵農民專業合作社、種植大戶和農業產業化龍頭企業做大做強，對轉包農民土地較多，規模化經營強的農民專業合作社、種植大戶和龍頭企業，在項目、資金上給予專項扶持。
（作者單位：152100黑龍江省望奎縣通江鎮農村經濟管理服務中心）
作者：張毅 單位：新余學院
農村土地經營權流轉市場的建立，及農地的依法、自愿、有償的自由流轉，有助于農地的邊際產出在各農戶間趨于一致，從而達到土地資源的優化配置。目前，我國關于農村土地經營權流轉市場還沒有形成系統化的理論，學術研究僅處于探討階段，眾多的理論與實踐問題仍有待解決。
一、國外土地流轉的經驗與特點
美國農業是當今世界上最發達、最具有代表性的現代農業，在世界農業中占有十分重要的地位。家庭農場是美國土地生產經營的基本單位，它構成了美國農村土地經營制度的主要運行基礎與發展前提。美國政府采用信貸支持、政策引導、利息調節、價格補貼等經濟手段，通過各種優惠政策，鼓勵誘導家庭農場規模的適度擴大。英國的農業一直是以地主---佃農制為基礎。圈地運動之后，英國政府為擴大農場經營的規模，促進土地流轉，在政策上支持大農場，排擠小農場。在政府鼓勵、市場競爭、農業技術的改進等因素的共同作用下，英國的土地流轉順利進行，農場數量減少很快。法國政府為促進土地流轉進行了土地改組政策，措施有三：一是限制土地兼并,規定農場規模面積。二是建立“土地整治與農村安置公司”。這是一種不以贏利為目的、由國家代表實施監督的股份有限公司。其作用在于購買土地，經過整治后轉讓給需要土地的農民，便于發展中等類型的家庭農場。三是政府對中等規模的農場在土地購買、貸款和稅收上給予優惠。此外，法國政府采取對年老農民發放終生養老金的辦法，促使他們離開農業，讓出來的土地主要用于擴大農場規模。法國還規定私有土地一定用于農業，不準棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑。對于棄耕和劣耕者，國家有權征購，提高土地稅或讓其出租。規定土地轉讓不可分割，只準整體繼承或出讓。法國設有土地市場管理機構---土地事務所，并建有土地銀行。土地轉讓或租契必須經過管理機構，不獲其批準，轉讓無效。土地事務所對小塊土地有優先購買權，整治合并后賣給有經營前途的農民。土地銀行購買土地后再租賃給農民，并訂立長期租約，以刺激投資。對世界典型國家土地流轉的橫向比較看，土地流轉的發生具有以下共同的特點①土地流轉的目的和結果都是擴大土地規模經營，而且這種擴大都是基于經濟發展、農業技術進步、農村勞動力轉入非農產業的城市化推拉作用。②以小農戶經營為主的土地私有制國家，僅依靠市場的力量并不能完全實現土地的合理流動，土地私有權在一定條件下會成為土地流轉的障礙。
二、我國農村土地經營權流轉的現狀及制約因素
盡管中國農地流轉行為已經在全國各地出現，其形式包括轉包、出租、轉讓、互換、股份合作等多種多樣，但總體而言，存在以下問題：農地流轉速率低、農地流轉過程無序、農地集中度和集中率非常低、中介服務組織仍需完善。其中主要存在以下因素：1、農民的因素土地一直是農民賴以生存的財產，是農民的命根子，是保障其日后生活的基礎。雖然一些年輕的有能力的農民大批涌入城市，但他們不會輕易把自家土地流轉出去，有時請人代耕、代管，甚至不惜拋荒。這種寧愿霸占土地卻不精耕細作者隨處可見。理由主要有“四不”：不敢、不愿、不能、不知。2、市場的因素在良好的市場環境和機制下，資源的配置最終會達到一種最優狀態，即資源在不同主體、不同用途、不同行業間配置產生的邊際效應相等，資源的使用價值通過市場化配置得以合理利用，資源的價值得以充分實現。而目前農村土地流轉市場所要求的完全性競爭條件尚不具備。加之市場信息受阻，供需雙方交易的成本居高，從而降低了土地流轉的發生率和流轉數量。即使已經發生流轉，流轉價格偏低甚至負價格，對土地資源配置產生不利影響。3、地區經濟的因素通過調查我們發現，農村土地流轉較多發生在經濟較為發達的地區，或較為發達的縣鄉，這些地方都有一個共同的特點：人多地少。僅靠較少的土地養活較多的一家人，相當困難的。于是這些地方迫于生計外出打工，在城市嘗到甜頭后思想也跟著變化，最先把土地流轉出去專心在城里務工，同村人相繼模仿，反而帶活了當地經濟，促進了土地的流轉，盤活了土地資本。而一些人均土地較多的農戶，養尊處優，雖富不了，但卻餓不死，農民被捆綁在土地上，既不愿流轉出去，也不愿擴大規模，這樣自管自家三分地，經濟條件沒有大的進步。4、農業本身的風險性在市場經濟條件下，農業是兼有自然風險和市場風險的弱質產業，特別是我國農業基礎薄弱的情況下，表現特別明顯。兩種風險交織下，農民很難獲得社會平均利潤，有時甚至收不回成本，因此，土地有償流轉就會因巨大的經營風險而難以推行，即使推行也難以達到預期的目的。一些已經擁有數百畝土地的承包大戶對繼續經營信心不足，甚至想放棄。原因很簡單，糧食價格一直不太理想，農資卻在瘋長，農業本身望天收的窘境無人能改，一年辛苦下來土地的產出效益極低，這些都挫傷了農戶的積極性。5、供需不平衡有效需求不足是影響土地流轉的又一重要因素。如果地租足夠高，土地效益足夠大，一方面，農戶很樂意轉出土地，因為地租的收入比自己種田的收入高；另一方面，承租者產出高，效益高，就會擴大規模，愿出高價，兩者是一個良性循環的過程。現在的問題是土地流轉呈現出明顯的買方市場，只要土地流轉價格足夠高，土地的供給就遠遠超過土地的需求。承租者一定是理性的經濟人，獲得土地理想收益是其追求目標，但這一目標較難實現，所以承租人要承擔的風險太大而不敢租。結果供需不平衡，轉出農戶議價能力大大減弱，由此出現低價格、零價格，甚至負價格就會大大挫傷農戶轉出土地的積極性。
三、農村土地經營權流轉市場的建設路徑
毋庸置疑，土地市場是農村生產要素市場的核心，如何讓農村土地經營權有效流轉，建立健全經營權流轉市場需要眾多力量的共同努力。我們建設農地經營權流轉市場的目標是，激活土地能量，讓土地在最有能力的人手中經營，優化土地的配置，讓土地市場有序流轉。1、主體——思想解放的農民農村土地經營權流轉市場建設的主體是農戶，農戶的思想決定了土地供給的數量和意愿。土地流轉市場要建立起來，關鍵是要提高農民思想的覺悟，讓他們認識到小打小鬧終難成氣候，何不把土地交給有能力耕作的人或組織，獲得高出自己勞動所得的租金，還可以外出打工獲得另一部分收入，對己對人都是一件大好事。這需要村領導干部做好思想宣傳工作，讓農民看到效益，得到實惠。比如，村小組可以擬定一片實驗示范區，讓一部分先知先悟的農民帶頭示范。或者在村組里邊選擇一些有思想、有干勁、有號召力的農民代表外出考察，學習外地先進思想經驗，移植到本地土地流轉中來，徹底改變土地分散經營的模式，提高土地的整體效益。2、客體——有能力的大戶或組織問題的癥結在于流轉方面有支付能力的需求不足，現有需求水平所決定的流轉代價不足以調動起外出務工等農戶出讓其承包土地使用權的意愿。必須有一種能動的主體，可以使農場主，能夠發揮企業家作用的農戶，那么農村土地經營權流轉的需求一定會較快的增長起來，這種流轉和土地的規模經營也會較快發展起來。所以，要培養能和市場對接，能增加土地價值的能手、專業大戶、合作經濟組織或龍頭企業，把農業結構調優、調高、調精，大力發展高效農業、生態農業和規模農業。3、媒介——中介服務機構隨著土地流轉意識和規模的增加，迫切需要建立一個區域性的中介組織來溝通流轉渠道，處理流轉過程中的各種經濟關系，促進土地經營權在較大范圍內的高效有序流轉，以進一步完善土地經營權流轉市場。中介服務機構是連接農戶和農戶，農戶與企業或經濟合作組織的橋梁。中介服務機構首先要選擇相對穩定的交易場所，定期土地市場信息，以增加土地交易的透明度，其次要制定土地市場的交易規則，明確交易程序，規范交易行為，打擊非法交易，在此要建立包括咨詢、、仲裁、地價評估等機構及相關的制度。4、核心——合理價格機制隨著經濟社會的發展，強勁的農地市場化趨勢與土地價格機制的缺失形成了明顯反差。問題主要表現在兩方面：一是農村集體土地使用權流轉價格欠缺規范，且無正規的機構進行評估和市場監管，價格確定完全取決于當事人雙方協商，交易價格畸高畸低。二是由于農地沒有法定的價格標準，加之征用補償標準過低，征地成本與批租收益之間的巨大價格差異，客觀上鼓勵了政府征用農地的沖動，自然會激勵行政主體競相成為經營土地的牟利組織。要建立統一的價格法律體系，將農地價格納入《價格法》。建立地價信息定期公布制度，運用科學的方法確定于國有土地市場價格相協調的農地市場基準地價，由有關單位定期公布；建立農用土地價格評估體系，由具有評估資格的地價評估單位和部門評定低價，提高機體土地入市的透明度和可操作性；建立相應的法律規范，以加強對土地評估過程及結果的監督管理。5、外力——政府力量的介入土地流轉市場不可避免存在市場經濟的弊端，又受到資源的約束，單靠市場機制是無法實現資源有效配置的。因此，需要政府加強對土地市場的宏觀管理。政府要制定農地流轉促進方案，以推動農業的規模經營，培育有效率的專業市場；要建立專項資金，加大農業規模經營的財政扶持力度；要做好政策服務、流轉手續業務指導、農地流轉用途監督；切實根據有關法律法規，保障農地市場交易雙方的合法權益；要健全土地承包仲裁制度，使農地流轉盡早走上市場化、規范化、法制化的軌道。6、內力——加大農田基礎設施投入“農業是上帝與人類共同經營的弱勢產業”。黨的十七大報告指出：我國農業基礎薄弱，農村發展滯后的局面尚未改變。加強以農田水利為重點的農業基礎設施建設是強化農業基礎的緊迫任務。必須切實加大投入力度，加快建設步伐，努力提高農業綜合生產能力，盡快改變農業基礎設施長期薄弱的局面。
關鍵詞：城鄉統一；建設用地市場；農民；土地權益
中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0061-04
一、城鄉統一建設用地市場的概念分析
（一）建立城鄉統一的建設用地市場的實質
建立城鄉統一的建設用地市場不僅僅是要解決農村土地如何進入城鄉建設用地市場的問題，更主要的是要解決農村土地由誰賣、由誰受益的問題。農村土地變為建設用地須由國家通過征收、征用的方式從農民手中把土地出讓來，即買來，再通過土地的招拍掛，由國家把土地賣給土地的開發者。在這過程中，政府便有了很大的權限，政府侵害農民集體土地所有權的現象便經常發生，而且問題愈來愈嚴重。具體表現為：
1.政府受商業利益的影響，追求政府利益，推行土地財政，熱衷于征收農民集體土地，出讓國有土地使用權，也就是倒賣農民土地，成為對農民利益的最大侵害者。他們同商人結合起來，濫用土地征收權，致使大量的農民集體所有的土地變為了國有土地，造成大量農民失地。
2.由于土地征用需要經過批準，而且受用地指標的限制，有的政府則違法地采取以租代征的方式，強拆農民房屋，強占農民集體用地。
3.政府與投資商聯合，違背農民意愿，強行將農民集體土地流轉給資本企業。
4.政府以公權力強行變動集體財產屬性，強行干涉農民集體土地的經營自。
建立城鄉統一的建設用地，市場要求國家作為土地所有者、建筑物所有人作為土地所有者、農民作為土地所有者等三者的土地只要流通都應經過這個城鄉的統一土地市場進行，土地轉讓者和土地受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方，國家或政府不再參與其中。這就極大地削弱了政府的權力，防止了政府對于公權力的濫用，也讓政府打消其對政府利益的追求，不能從中漁利，從而使老百姓獲得更多的土地權益。
由此，我們可以看出，建立城鄉統一的建設用地市場的實質就是要剝奪政府的行政權力，賦予農民更多土地權益，限制公權力，擴大私權利。
（二）對建立城鄉統一的建設用地市場的深度理解
建立城鄉統一的建設用地市場不單純的是讓城市建設用地與集體的建設用地在同一個市場上交易，還是要讓農村集體建設用地享有與國有建設用地平等的權利，讓它可以平等的入市，同等對待，同權同價。也就是要建立國家土地所有制和集體土地所有制兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度。
（三）建立城鄉統一的建設用地市場應該注意哪些問題
首先，我們要考慮的就是在這個統一的建設用地市場的建立和運行中如何去保障農民的合法權益，尤其是對失去土地的農民權益的保障。農民失去了他們賴以生存的土地之后，他們要如何去再就業、靠什么來維持生計，這是我們要先行考慮到的，同時也是不得不考慮的。所以，我們首先要做到的就是要充分保護失地農民的權益。
其次，我們要注意的就是這樣的一個市場中政府究竟應該扮演一個什么樣的角色。其實，在前面我們已經提到了，在新的城鄉統一的建設用地市場中，政府不再參與在土地的交易雙方中間。在這個市場環境下，要求國家作為土地的所有者，建筑物所有人作為土地的所有者，農民作為土地的所有者等三者土地只要流通都經過城鄉統一的土地市場進行。土地的轉讓者與受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方。當然，這并不意味著政府在其中就無事可做，不發揮任何作用。政府在這個市場的作用就是做好土地規劃，規劃控制，土地監察，土地買賣登記管制，建設用地招拍掛，稅收管理等工作。政府還是要發揮其宏觀調控的職能的。所以，政府在城鄉統一建設用地市場中就像是一雙無形的手，它獨立于市場經濟之外，卻又在需要它的時候發揮著指導和調控的作用。
最后，我們要注意的就是在這個統一的市場環境下，城鄉建設用地雖然是自由交易，但并非是無限制的、隨心所欲的買賣。隨意的自由交易不但會擾亂我國的市場經濟，還會因為不合理的開發利用而導致土地資源的浪費。這其中，我們尤為重視的就是要注意對耕地資源的保護，我們一定要堅持農地農用原則，農戶和農村集體經濟組織不得非法出讓，出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何手段將農民集體所有土地變為國有，不允許出現土地使用粗放和閑置現象。堅持耕地占補平衡，占用多少耕地必須補充相等數量和相等質量的耕地[1]。
二、對我國現有的建設用地市場的利弊分析
（一）我國征地制度的利弊
1.征地制度的利
我國的征地制度將建設用地統一歸國家所有便于國家對其管理，同時避免了供地者之間的惡意競爭，壓低地價。
2.征地制度的弊端
（1）在現實的征地過程中，政府為了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范圍過廣、土地的征收規模失控，導致土地的資源配置效率低，造成浪費。（2）城市建設用地大幅度增加，人均土地明顯減少，大量占用耕地資源，不利于有效的保護農業的長期持續、穩定發展。另外，城市中的一些企業的占地規模過大，使城市的住宅面積減少，直接影響了城市的人口容納量，也阻礙了城市化的發展。（3）征地的補給標準過低，失地百姓得不到合理的補償，農民利益受損。我國現行土地征用補償標準是按土地的原用途給予補償。這個規定否認了農民對土地財產增值的利益，是一種制度上的剝奪。導致失地農民的社會保障低，想提高生活水平困難。而且，由于缺乏司法救濟途徑，爭議解決機制不健全，農民的合法權益又難得到伸張。
（二）建設用地使用權劃撥與出讓的利弊
我國建設單位的土地使用權的獲得方式主要有兩種：土地使用權的劃撥和土地使用權的出讓。土地使用權出讓是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權劃撥是指：縣級以上的人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償，安置等費用后將土地交付其使用，或者將土地使用權無償的交付給土地使用者的行為。
1.劃撥土地使用權的利
（1）國家來掌握城市建設用地的所有權也就掌握了城市土地的劃撥權，這樣有利于加強國家對策劃土地的宏觀調控，可以把土地劃撥到城市規劃重點發展的地方，可以利用劃撥的土地對土地的供需進行調節，以維護社會的經濟秩序。（2）劃撥土地使用權可以保證國家公共基礎設施用地的需要，如一些方便百姓活動的廣場，出行的道路的建設用地需要[2]。
2.劃撥土地使用權的弊端
（1）不利于土地資源的合理配置，一些官方用地會占用大量的較好的地皮，這就阻礙了一些較好的商業性企業的進入。不能利用土地的優勢來實現高的經濟效益，是土地利用結構不合理。（2）政府行政權力膨脹滋生腐敗，還有造成國有資產和耕地的流失，加劇土地供需矛盾。
3.出讓土地使用權的利
（1）土地有償的使用就會產生競爭，這就有利于發揮市場的機制，優化資源配置，讓土地能夠合理有效的被利用。（2）國家通過出讓土地來獲得土地出讓金，這也增加了國家的財政收入。
4.出讓土地使用權的弊端
（1）容易形成土地市場的惡意競爭，出現壟斷現象，影響整個國家的經濟發展。（2）人們在追求利益最大化的同時，很有可能會破壞資源、污染環境，影響我國的可持續發展戰略。
三、建立城鄉統一的建設用地市場面臨的難題
（一）城鄉二元結構是面臨的主要難題
城鄉二元土地所有制在國家土地用途管制下造成了城鄉建設用地使用制度二元結構。城市建設必須使用國有土地，農民集體土地不能隨意改變用途，不能直接進入城市建設用地市場。而且，農村集體用地只有農民村集體經濟組織內部成員才能取得農民集體建設用地，以外的任何單位和個人都無權使用。這就造成了城市和農村建設用市場的割裂，農村集體建設用地只能在本集體經濟組織內部使用，和進行流轉與城市建設用地市場格格不入。這就使得城鄉土地在土地產權、土地用途、土地市場、土地規劃、土地管理、土地價格等方面都呈現出二元的特征，給建立統一的城鄉建設用地市場帶來了重大的困難。
（二）征地制度導致集體建設用地所有權不明確
法律上明文規定農村土地歸農村集體所有，而最終支配權卻在國家（各級政府），但是國家又沒有法律地位，國家履行最終所有者職能不得不通過“征收、征用”等行政“執法”的方式來實現。“征收、征用”事實上已成為我國農村土地進入建設用地市場的基本形式。也就是說，國家一方面憑借其城市土地的所有權主體的身份對城市用地享有支配權，另一方面又通過征收、征用的方式間接地享有對農村集體土地的最終支配權。而農民僅僅只是土地的使用者，他們無權在土地市場上轉讓他們實際占有的土地。因此，我國農村土地進入土地市場的過程是在所有權主體缺位的情況下實現的，加上對國家和農民土地所有權地位的雙重誤解，農村土地轉讓的收益分配陷入了無規則、不規范的境況，政府獲得土地權益遭到非難，農民則得不到滿足的土地補嘗金，土地權益受到侵害。
由此，可以看出，征地制度致使我國土地產權制度名義與實際上存在差異，導致我國集體建設用地所有權不明確間接地引發諸多問題，致使現行的土地制度無法適應市場經濟配置資源的需要和城鄉統籌發展的要求。集體土地不能直接進入建設用地市場。
（三）建立城鄉統一的建設用地市場將為耕地保護帶來巨大壓力
隨著工業化和城市化的發展，我國將農村耕地變為城市建設用地的情況時有發生，致使我國耕地面積已經逼近了“十八億畝紅線”，農村耕地面臨著巨大的壓力。建立城鄉統一的建設用地市場可能會引發城市建設占用耕地，導致耕地數量下降，給我國的耕地保護工作帶來巨大的壓力。
（四）農村社會保障體系不完善，失地農民后續生活難保障
土地是農民的安身立命之本，在農村社會保障體系不完善的情況下，讓農村土地進入城鄉建設用地的市場，一旦農民失去了土地，喪失收入來源且又無法通過其他途徑來增加收入時，他們的溫飽將難以維持，后續生活將很難得到保障。這勢必會影響我國農村地區的社會穩定，給建立城鄉統一的建設用地市場帶來巨大的障礙。
四、城鄉統一的建設用地市場的構建
（一）城鄉統一的建設用地市場下的土地流轉方式
在新的建設用地的市場下，我們應采取多樣的土地流轉方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出讓、轉讓、轉租、聯營、互換或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租賃轉包的方式對農民土地承包使用權進行流轉。把農民的土地承包權作價入股，把農民土地使用權流轉給土地股份合作的經濟組織進行經營，然后把經營收入扣除必要的積累后，按照農民入股時的股份進行分配[3]。
（二）統一市場下的交易主體、交易方式、交易價格
在城鄉統一的建設用地市場下，不論是城市建設用地還是農村建設用地，市場的交易雙方均為土地的轉讓方與土地的受讓方。農村建設用地的實際占有者和使用者農民就是土地的轉出方主體，集體經濟組織是統一的建設用地的市場主體，他們在土地的一級市場與購買者直接交易。政府職能規范和管理不能直接參與。
交易的方式統一為易價交易，集體建設用地首次進入一級市場也不再采取掛牌的方式，也統一為易價交易。堅持城鄉建設用地同等權利，同等對待。至于土地的交易價格水平則由市場的供求關系自然決定，政府不過多地參與，只是在必要的時候發揮其宏觀調控的政府職能，維持建設用地市場秩序，保證市場經濟的平穩發展。
（三）統一建設用地市場下的收益分配原則
在這個城鄉統一的建設用地市場下，土地所有的出讓收入完全歸出讓主體。土地的流轉是土地所有者實現土地資本收益的渠道，是土地使用權的交易，屬于市場主體之間的行為。政府不再對土地流轉實行審批制，不參與土地流轉的收益分配。但是，政府依舊要在建設用地的交易過程中進行稅收管理，還是要正常的征收財產權稅。
（四）政府的監管與服務
建設用地使用權出租、出讓或作價入股出資的，建設用地的所有者和使用者應該持土地相關權屬證明、合同，按規定向市縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明。市縣人民政府土地行政主管部門應當依法辦理。政府在這過程中應以市場調節為主，充分發揮政府的管理、協調、引導服務職能，同時防止自身的權力膨脹。加強宣傳力度，加強農民對城鄉統一建設用地市場下的土地流轉政策的了解，完善土地流轉的服務機制。不能放任違法的土地交易行為，對土地進行嚴格監管。對那些建設用地閑置的，閑置狀況改正之前，暫停辦理其新增的建設用地審批手續；集體建設用地非法用于開發商品房地產項目和進行住宅建設，拒不改正的，責令其交還土地；不按規定實行公開交易的，政府不為其辦理產權變更的登記或者其他權利登記手續。防止在市場土地流轉中出現土地壟斷、土地濫用等現象。
五、失地農民利益的保障
（一）如何用法律保障土地流轉中農民的利益
農村土地流轉，實質上就是農村土地承包經營權的流轉，是指在農村土地流轉中，屬于用益物權性質的土地承包經營權在有效存在的前提下，在不改變農村土地集體所有制，不改變其主體種類與農業用途的基礎上，原有的家庭承包者通過合法的途徑將該土地承包經營權或者從該土地承包經營權中分離出來的部分權能轉移給他人后其他經濟組織的行為。
農村的土地流轉是對利益主體和利益關系進行的重新配置，農民會在這一過程中獲得諸多的利益。這些利益主要包括：（1）農民通過對土地的占有、使用和處分而獲取的利益。土地轉出獲得的轉讓費。（2）土地的受讓方獲得土地的同時得到的國家為扶持農業發展和關照農民所提供的各種政策性補助、補貼。比如，超過60歲以上農村老人的補助、糧補貼、油補貼（農用機動車輛農作耗油量的補助）等。（3）單位面積的農地產量出售后獲得的收入，農忙時的農地雇工收入，土地作價入股后分得的紅利，農民將土地轉讓后，擺脫土地的牽絆后進城務工所得的勞動收入等。
保護農民在土地流轉中的利益，需要實體法律與程序法律的雙重保障。
實體上，通過《物權法》確定土地所有權主體以及其他部分權利權屬的同時賦予農民更多的法律權益。在現階段，我國的土地承包經營權期限為30年，而在法律上土地的使用權是無期限限制的，如果將土地的使用權給農民，相對于承包經營權對于農民來說更為有益。
通過《土地承包經營法》從法律上賦予農民長期穩定的土地承包經營權保障，界定好土地承包經營的方式、種類等。土地承包經營權的流轉方式也應從單一化向多樣化發展。
盡快制定農村土地流轉方面的法律、法規和規章。對農村土地流轉的基本原則，具體規則，主體的限制，土地的類型，流轉方式，市場價格，監管機制，法律責任等諸多內容進行系統的規范，對農村土地流轉中的各主體之間權利義務關系進行明確規定。促使土地流轉中的各方當事人在法律、法規、規章規定的范圍內進行流轉。
程序上，通過完善《土地仲裁法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》來為土地流轉者們開創多條救濟途徑。農民在土地流轉的過程中若產生糾紛，可通過土地裁決部門及時、公正地解決；若是對裁決不滿，還可以提起行政訴訟。若是土地流轉主體（行政相對人）認為基層政府的監管與征收等具體行政行為侵害了其合法權益，可以對行政機關提起行政復議；若是對復議結果不滿意，還可以再提起行政訴訟，以此來實現對農民流轉利益的程序保障。
（二）農民失去土地后后續生活如何保障
1.改進土地流轉經濟補償制度
為了避免因為土地流轉后農民因為失去收入來源生活無法保障，我們應依據有關法律法規對其實施有效的經濟補償，征地的補償即便不能做到對失地損失的全部賠償至少要保證土地流轉后農民的日常生活和消費[4]。
目前，我國對土地征收后的補償范圍僅限于土地的補償費、安置費，土地的房屋補償或農作物的補償等，遠遠不能滿足農民的日常生活需要，加之補償的標準過高、補償費用偏低嚴重損害了農民的利益。筆者建議，在對征地進行補償的時候，應該在現有的補償標準基礎上適當考慮一下土地的潛在收益和隱性利用價值。
2.建立健全農村社會保障體系
首先，建立和完善最低生活保障制度，根據各個地方的實際生活水平制定最低生活保障線，確保那些人均家庭收入低于最低社會生活保障線的農民能夠得到最低生活保障救助，得到生活補貼避免生活溫飽出現問題。
其次，完善農村合作醫療制度，確保失地農民享有穩定的醫療保障。
最后，建立和完善農村基本養老保險制度。受我國計劃生育獨生子女政策的影響，我國更早地進入到了人口老齡化社會。一對成年男女婚后要養活至少4位老人，這給他們帶來了很大的壓力。在農村地區，多數青年勞動力進城務工留下孤寡老人無人照顧。農民對于養老問題產生恐慌，養老問題的日趨嚴重也阻礙了我國的經濟發展。所以，我們要建立和完善農村基本養老保險制度，由各地人民政府與農民共同出資為普通農民購買養老保險。政府獨自出資對失去土地的，上了年紀的農民購買養老保險[5]。
3.政府幫助失地農民再就業
政府可以給予接納失地農民的企業和單位獎勵，通過這種方式來為失地農民尋求再就業出路。
政府加大對公共基礎設施的修建，修建公路、廣場等基礎設施，以此來為失地農民創造就業機會。
對于一些年輕失地農民政府可以幫助他們進行就業技能培訓，上技術學校學習就業技能，讓其有一技之長，可以從事一些技術類的工作。
政府積極鼓勵失地農民自主創業并為其放寬相關政策。對于開展自主創業的失地農民可以適度降低貸款利息，失地農民自主創業后，在繳納個人所得稅時可以適當優惠，以減少失地農民創業初期的難度。
參考文獻：
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[3] 葉敏.論以原劃撥地作價入股的土地使用權性質[J].城市開發，1997，（2）：127-139.
“二元土地市場”的形成
隨著城鎮建設的加快，建設用地的不當擴張近年來也日益嚴重，大量農田耕地被低效率地占用，一些地方存在新一輪的“圈地”，引起社會廣泛關注。
土地既是人類生存的環境空間，也是重要的生產資料。既具有自然特性也具有經濟特性。因此現代社會中政府都對土地配置進行了廣泛的干預。我國政府也對土地的使用和配置進行了嚴格的管理，但與大多數國家政府對土地干預方式不同的是，我國政府對土地使用和配置的管理和干預是建立在土地資源城鄉“二元”分割的管理基礎之上的。
一方面，城鎮土地的所有權屬于國家，不可以流動、轉讓，但除了部分政府撥劃土地之外，城鎮土地的使用權則可以通過一定的方式轉讓和租售，形成城鎮土地使用權市場；另一方面，農村農用土地所有權則屬于農村集體組織，國家規定農村集體范圍內的農民都享有對農村土地的承包權，同時國家也鼓勵土地承包權的轉讓，從而形成農村土地承包權轉讓市場。按照國家土地法的規定，農村土地與城鎮建設用地之間是不可以自由轉化的，城鎮的土地使用權市場與農村的土地承包權轉讓市場是分割的。兩類土地之間的轉化需要經過政府土地管理部門的審批。
這種城鄉“二元”分割土地管理制度的形成，一方面是計劃經濟的產物，是歷史上形成的；另一方面也有現實的考量。其一，保持農村土地集體所有是對農民就業和社會保障的考量。我國是世界上人口最多的國家，在農村地區存在著大量的剩余勞動力，作為最重要的農業生產資料，農村土地的集體所有在一定意義上隱含著對農民勞動就業和基本生活權利的保障，國家希望通過農村土地的集體所有、農戶承包來緩解農村剩余勞動力轉移的壓力和減輕貧困農民基本生活保障的壓力。其二，城鄉土地市場“二元”管理也是國家糧食或農業安全的需要。我國屬于人口稠密的國家，可利用的土地、特別是可耕地少，人均耕地面積大大低于世界平均水平，為了保證國家糧食安全，也必須要保護可耕地面積。
“二元土地市場”利益級差
城鄉分割的“二元土地市場”，形成了城鎮建設用地與農村農用土地之間巨大的利益級差，特別是在城鄉結合部。“二元土地市場”的利益級差表現在如下方面：
（一）土地產出價值級差。農用土地與城鎮建設用地，在使用價值方面存在明顯的差別。農用土地的價值除了為農業生產提供空間外，更具有直接參與農業生產的作用，土地的肥力是決定農用土地產出的關鍵；而城鎮建設用地一般不能夠發揮直接的生產功能，位置是決定土地價值的關鍵。
盡管在土地上的投資都能增加土地的價值，但農用土地與城鎮建設用地，投資增值的方式和過程是不同的。農用土地上的肥力投資只能改善土地本身的肥力價值；而建設用地的投資則具有強烈的外部效應，由于工商業強烈的聚集效應，周圍土地上工商業建設投資的增加，會大大提升所在土地地塊的價值，所在地塊的投資也會大大提升周圍土地地塊的價值。
（二）土地社會功能負擔級差。土地不僅具有工農業生產功能，還承擔著一系列的社會功能。在我國城鄉分割的二元經濟中，城鎮建設用地與農村農用土地承擔著不同的社會功能。根據土地管理法，建設用地所承擔的社會功能就是保障城鎮工商業的繁榮和城鎮居民生活和居住；而農用地承擔著兩項重要的社會功能，即保障農村居民基本生活、就業權利與國家農業安全。在當前城鄉差別較大的情況下，很顯然兩類土地所擔負的社會功能也存在較大的級差。農村土地承擔了更多具有外部性的社會功能，正是因為農用地對農村剩余勞動力的粘附作用，才不至于對城鎮就業造成更大壓力，也正是農村穩定廉價的農業產品生產和銷售才保證了城鎮人口農產品消費不受威脅。
（三）土地稅費負擔級差。在農村地區，由于無法對農民家庭經營的實際產出進行評估，所以農業稅的征收多以農牧業生產的土地面積作為標準，并且加以固定，這就使得農業稅成為實際上的農用土地稅；而在農村地區，由于勞動力過剩，土地對于農業產出的貢獻極其微小甚至表現為負，所以對農用地哪怕是很輕微的稅收征繳也意味著極高的稅收負擔。
而對城鎮建設用地而言，土地上的產出是全部工商業活動，根據我國稅收制度，工商業活動所交納的增值稅、消費稅、營業稅等稅種的計稅方式都是按照產出或收入而不是按照土地使用面積進行的。所以這些稅收都與土地面積的使用無關。真正因為土地使用而負擔的，只有四種類型的稅費：土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和國有土地有償使用收入。而這四種稅的征收比率很低，而且更為重要的是，建設用地稅費屬于地方稅種，地方政府總傾向于執行更低的土地稅費標準。所以，從稅費負擔比較，可以很清晰地看出，兩類土地所承擔的稅費負擔不合理，農用地比城鎮建設用地承擔了過高的稅費負擔。
（四）土地利益分享級差。盡管土地管理法規定，城鎮用地的所有權屬于國家，農用地的所有權屬于農村集體，但是土地利益的分享并沒有與所有權的形式保持一致。
從土地負擔角度看，農村土地對農村勞動力的就業吸納和對糧食產出安全的貢獻都是針對國家總體利益的，不會或很少對農村集體或地方城鎮構成影響；但從稅費收入分享的角度看，盡管國家是城鎮土地的所有者，但是全部與建設用地有關的稅收都屬于地方稅種，由地方支配，建設用地帶來的土地上工商業繁榮的利益也是屬于地方城鎮的。在以gdp作為衡量地方官員政績的考核機制下，農用土地的使用很顯然對地方利益是一種負擔，而建設用地的使用對地方利益則是一種提升。
批轉租金與土地流失
農用土地承擔了過高的社會功能和稅收負擔，使得農用土地使用中的內部成本大大高于城鎮建設用地。
城鎮建設用地使用的內部收益高于農用土地的使用，這意味著農業用地向城鎮建設用地的轉化有利可圖，因為國家對建設用地與農用地實行二元管理方式，那么土地在兩種管理體制之間的轉換就形成了一個巨大的租金空間。
在我國的土地審批制度中，土地轉換審批管理權力是分散的。
根據土地管理法第44條、第45條，只有涉及省級和國家級的大型建設項目中農用地的轉用才由國務院審批，其他農用地轉用均可由各級地方政府審批。土地轉換租金空間的設置是保證全國就業市場穩定與農產品消費安全的需要。但是土地轉換租金的控制權卻屬于中央和地方共同享有，地方享有更大的租金控制權。各級地方政府代表的都是各級地方利益，這導致了各級地方政府在追求地方發展的過程中，都愿意擴大農用地向建設用地的轉化。更為嚴重的是，一些掌握土地審批權的官員，也盡可能地利用土地轉化的審批從地產開發企業手中撈取腐敗收入。
結論與對策
【關鍵詞】農村土地；股份制改革
土地，是人類生存的基礎。土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度集合，它既是一種經濟制度，也是一項法權制度。土地與人之間的矛盾一直是中國農村社會最突出的矛盾，人地關系緊張一直是中國農村經濟發展所面臨的最主要問題。隨著工業化、城市化以及新農村建設的快速推進，農民土地問題重新凸顯，各種糾紛、摩擦甚至沖突紛紛至來，農村土地問題再次成為社會關注的焦點。農村土地制度，這一維系農民利益和農村經濟繁榮的根本制度切實需要創新和變革。現階段中國農地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有，農民依法擁有土地承包經營權和使用權。這種制度在早期確實促進了中國農村經濟的發展，但隨著中國工業化的發展、市場化改革的深入，開始制約農村經濟的進一步發展。因此，實行農村土地制度創新、為農民收入穩定增長提供最基礎的制度保障是深化農村改革的關鍵。從當前的實踐來看，實行“土地股份制”是進一步完善農村土地制度的方向和最佳選擇。
一、目前農村土地制度面臨的問題
目前，我國實行的是，而是在特定歷史條件下為解放農村勞動生產力而自發實行的變革，是在保留集體所有制因素的條件下實現了農民對土地的直接經營權，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結果的一種制度安排。因此，這種特有的農村土地產權制度帶來了一系列的問題，如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農集體土地使用權的流轉問題及農民的權益問題等。
1.1農村土地產權不清晰。
現行農村土地實行集體所有制，而集體可以有鄉鎮、村、村民小組三個層次，正是由于集體的界定層次不同，導致了農村土地的所有權的缺失。農民只擁有土地的使用權，而不具有對土地的實際占有權、完全經營權、自由轉讓權、入股權、抵押權和繼承權。產權不完全導致的土地頻繁調整和有限的承包期限，容易造成農民經營土地行為的短期性，抑制了農民投資和經營的安全感與積極性，不利于農業生產的持續發展，影響農民收入的長期增長。
1.2農村土地制度不完善，土地市場化不充分。
完善的農村土地管理制度，健全的土地市場體系，是優化農村土地資源配置、促進農村經濟健康發展的重要條件。然而，由于我國與土地的相關法律還沒有完全成型，造成了集體土地管理相當薄弱，存在著嚴重的地方利益和意志傾向，有關部門也難以對集體土地實行全面有效的管理。集體土地使用權發生權屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。
1.3土地的社會保障功能過強。
我國是農業大國，目前農村人口約占總人口的60%，由于農村社會保障制度呈缺位狀態，對于大多數農民來講，承包土地不僅具有就業生存功能，而且具有社會保障福利功能。農民只要沒有一個穩定、長期的工作，一般不愿輕易放棄承包地。有些農民盡管找到一份較為穩定的工作，但因擔心未來政策的多變，也不愿意隨便脫離土地，隨著全國免征農業稅政策的相繼落實，農民更加看重自己的承包地。由此可見，農村土地過強的社會保障功能已明顯抑制了土地向種田能手集中，影響了農業規模經營的進程，對農業技術的大規模推廣極為不利，也不符合市場經濟條件下對農業和農村經濟發展的要求。
1.4農村土地與城市土地權利不平等。
依照現有法律，只有城市的國有土地才可以出讓其建設使用權，而農村集體農地必須經過政府征用，變成國有土地，才可以產生出建設使用權。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補償標準的制定者：二是交易當事者；三是強制交易合同執行的執法者。在這種制度框架內，農民幾乎沒有任何討價還價的余地。農地征用補償標準與國有土地建設使用權出讓價格之間的差額，被地方政府與工商企業分享了。這種不合理的農地產權制度與不公平的征地方式，讓農民在失去土地時無法獲得合理的補償。目前的土地制度把農民束縛在土地上，不利于農民人口流動，還嚴重影響了中國城市化和新農村建設的進程。
二、推進我國農村土地制度改革，積極實行土地股份制
土地股份合作制就是將股份合作制引入農地經營體制而形成的一種新型的產權結構和運行機制。我國要實現農村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的現代土地制度。現代土地制度至少包括四個方面的內容：一是要明確主體，真正讓農民成為土地的主人；二是要明晰產權，要界定集體與農民的土地產權關系，真正讓農民把土地當作自己的財產；三是要完善市場，盡快建立城鄉統一的土地市場體系；四是要健全法制，加快土地制度法制化進程，建立起中國特色農地產權法律制度。
農村土地實行股份合作是近年來農民在實踐中創造的一個新事物，盡管各地的做法不同，但主要有三種形式：(1)將村集體土地與村集體經營性資產一起折股量化，明確每個社員的股份，經營收益按股分紅。它的主要特點是，在村集體經營性資產折股量化的基礎上，將農戶承包的土地也折股量化，設置土地承包經營權股。(2)將農戶土地承包經營權股權化。它的主要特點是，將原社區集體經濟組織發包給農戶的承包地經營權作股，組建新的股份合作組織，對入股土地實行統一規劃、開發和經營。股份合作組織直接經營或者代表股東與企業簽定合同或進行租賃。(3)農戶以土地承包經營權參股。它的主要特點是農戶以承包地折價參股。
農村土地股份制是在堅持土地集體所有的前提下，把土地產權分解為土地股權、經營權和使用權，讓農民擁有土地資產的股權，集體經濟組織掌握土地經營權，土地租佃者享有土地使用權。這種權力制衡關系可實現土地股份制與土地經營租佃制的結合。土地量化為股權，均等分給農民，這樣，農民成了土地的所有者；集體經濟組織變成了經營者。所有權主體和經營權主體互相換位。過去集體所有、農戶經營的雙層體制被改良更新為農戶所有、集體經濟組織經營的新雙層體制。農民憑集體成員身份分享股權這一制度安排，使土地的社會保障(福利)功能與其生產要素功能分離開來。集體組織把土地作為資產來經營，適應了農村市場經濟的發展要求，也是農村土地市場得以發育、成熟的起點和基礎。這一新型的土地制度，具有產權清晰、利益直接、風險共擔、效益明顯、操作簡便等特點。因此，以股份制改造后的“集體”，不是對土地集體所有制的否定，而是“集體”的新生，是土地集體所有制在新的歷史條件下的實現形式。股份制改造后的土地集體所有制，顯著不同于迄今為止的土地集體所有制，因為農民的集體成員權益或者農民作為土地集體所有者的身份以股權的形式得到了明確表達和實現，集體的每一個成員都在價值形態上對集體土地享有可以辯認和流轉的份額。股份制改造后的土地集體所有制，實現了集體土地的社會保障功能與生產要素功能的分離，在“新生”的集體土地之上，我們完全可以以效率為原則，創設物權性質的農地使用權，這有利于土地流動和農業適度規模經營的發展。
三、促進農村土地產權股份制改革的對策
在中國農村建立現代土地制度，必須堅持因地制宜、一切從實際出發的方針。建立現代土地制度要有一個歷史過程，我們還要堅持循序漸進的原則，尊重民心民意，尊重群眾的創造，不斷深化配套完善農村。
3.1慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍，在社區集體組織內部按人口來界定和分配土地股份權，以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益。按照這種方法可以解決農村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農戶的土地承包合同的基礎上，去世的農村人口不再參加土地股權的分配，從而保證農村土地制度穩定性和收益分配的公平性。
3.2明晰土地產權關系，明確土地產權主體。以《憲法》和《土地管理法》為依據，將“集體”界定為鄉(鎮)、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系——土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。通過合同關系，將農村集體與農民的關系定格為市場的關系，以便更好適應以競爭為基礎的市場經濟環境。
3.3保護農村耕地，限制農業用地的用途，保證農業的持續、穩定、健康發展。股權化以后的農村農業用地原則上應以農業生產、開發為主。農地轉為非農用地的，必須由國務院統一規劃、批準，以確保農村土地的合理、合法用途。國家應不斷完善土地政策，通過修改《土地法》和《土地承包法》等，對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊，禁止城市房地產開發商進入農村圈地，建立對地方各級政府的監督體制，確保地方政府嚴格、有效執行國家的措施，杜絕基層機構腐敗現象的滋生。
3.4促使土地產權的價格化，建立現有農業土地產權的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學地確定農村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調資本本位，符合土地市場發展的趨勢。因此，實現土地產權的價格化實質上是土地產權資本化，通過價格評估確定土地產權股份的劃分和流轉，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環節中收益分配的問題。
1.1農村土地資源與城市化建設之間存在矛盾
在我國的城市化進程不斷加快的背景下，大量的農村人口涌入城市，城市建設用地的需求量呈現爆發式的增長，據統計，隨著我國城鎮化率提高百分之一，農村的耕地將減少675萬畝，甚至在建設過程中一部分基本農田被占用，國家提出的耕地紅線受到嚴峻的挑戰，我國土地的供需矛盾日益尖銳，當前可用于建設的農村用地已經十分有限，如何解決城市化發展與農村土地資源之間的矛盾，優化配置農村土地資源，成為國家和地方政府需要重點考慮的問題。
1.2農村土地經營模式落后
我國實行的在很大程度上促進了我國農業的發展，然而這種分散經營的模式導致土地利用效率極為低下，遠不能滿足我國建設農業現代化的需求，導致此種情況的原因有以下幾個方面：第一，我國的農村耕地分配過程中，未達到公平公正的要求，是按照人口、土地的肥沃程度以及距離遠近等因素進行搭配分配的，因此同一個家庭的不同地塊之間距離較大，較為分散，現代化的農業機械和設施很難得到大規模的推廣和應用，因此無法滿足現代農業規模生產、集約經營的要求；第二，當前農村土地分散經營的方式很難與市場形成良好的對接，由于過分追求產量也忽視了產品的質量，大量農藥和化肥的施用導致對大面積土地形成面源污染，使我國農村土地質量不斷退化。
2我國農村土地管理制度改革的建議
2.1不斷健全農村土地產權責任體系
在現行的農村土地管理體系中，由于農村土地產權不夠清晰導致地方政府、企業等鉆空子侵占土地的現象比比皆是，要想解決這樣的現實困境，就必須采取有效的措施，對農村土地資源進行保護。實際工作中，要不斷健全農村土地產權責任體系，包括以下幾點：第一，明確農村土地集體所有權，由村內所有農戶建立農戶集體組織，農村土地的變更等情況必須經由農戶集體組織商議通過后實施，這樣就可有效避免由地方政府或村委會對土地的擅自處置，有利于肅清農村土地管理的“灰色地帶”。第二，對土地的收益分配方面要做到透明化，包括程序、過程、方案的透明化，農民享有土地收益過程的知情權。第三，國家應當通過立法來約束地方政府在農村的征地行為，改變由于政府壟斷土地市場造成的土地收入不平等的局面，允許不同所有制的土地進入到土地市場，在法律的框架內減少審批環節，明確農民對土地產品的權利，通過多主體的土地供應來逐步消除城市和農村在土地收益分配方面的差距。
2.2農村土地所有權和使用權的改革
在我國，出于國家性質和國情方面的考慮，仿照國外將農村土地徹底私有化的做法并不具有可行性和可操作性，因此，為了提高農村土地利用效率、提高農戶生產投入的積極性，并使農村土地市場更有活力，可從土地所有權和使用權方面嘗試改革。具體來說，要延長農民對土地的使用權年限，除了國家在特殊情況下對公共用地的征用外，農民承包的耕地和農村宅基地的使用權可永久歸農戶所有，允許農村用地的使用權進行交易、出租、入股、抵押和出售等，不僅能夠形成農戶在農業生產中的長期行為，而且還可充分利用市場機制來促進農業生產產生規模效應，從而提高我國農村土地利用效率，為實現農業現代化奠定基礎。
2.3合理征收土地使用稅和房地產交易稅
在明確農村土地產權責任和延長土地使用權限后，地方政府的財政收入勢必受到影響，為穩定地方政府的收入來源，可通過征收土地使用稅和房地產交易稅的方式來代替從前土地出讓金等各種收費。在土地使用稅和房地產交易稅征收過程中，地方政府應當科學統籌，秉著公平、公正、保護弱勢群體的原則，采用高收入者多征，占地過多、房產面積過大者多征，低收入者少征的方式，既穩定了地方政府的財政收入，又有助于對農村土地資源的合理分配。
2.4實行城鄉一體化的土地管理制度
要消除城市土地和農村土地的收益差距，并協調好城市用地和農村用地之間的關系，就要在制度的層面逐步實行城鄉一體化的土地管理機制，充分發揮政府對土地資源的宏觀調控作用，將城市建設用地、農村建設用地、基本農田、工礦用地都納入到城鄉建設用地的統籌范圍之內，對用地規模實行總量控制和增量控制。具體來說，首先，要合理制定土地利用規劃，重大決策的實施必須經過法定程序，接受社會的監督；其次，明確不同區域土地的用途，建立城鄉一體的土地產權登記制度，設定紅線，未經批準不得隨意改變土地用途，對違法行為要加大處罰力度，確保基本農田等關乎國家糧食安全的用地。
3結束語
農業是制約我國經濟發展的瓶頸，而農村土地制度是影響我國農村經濟發展的關鍵因素。我國土地制度經歷了兩次重要的創新：第一次是1950年以后的，其主要貢獻是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有。第二次是在黨的以后,規定在不改變土地集體所有的前提下，實行土地家庭承包經營。多年的實踐證明，這種土地承包經營符合我國農村生產力發展的需要，符合廣大農民的心愿，使我國的農業擺脫了長期停滯、農產品長期嚴重短缺的困難局面。
隨著我國工業化和城市化進程的加快，農村土地資源被大量用于非農產業建設，已經嚴重影響到我國農業經濟的可持續發展。在農村土地征用的過程中，絕大多數農民的利益受損，嚴重地影響我國農村社會的安定。由于傳統土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農村剩余勞動力的永久轉移以及農業和農村產業結構調整。
農村改革的成功取決于土地問題的妥善解決,而農村土地使用權有償、合理的流轉必將給中國農民帶來巨大的變化。《農村土地承包法》正是的在上述這種歷史背景條件下出臺的。該法規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。《農村土地承包法》從法律層面體現了對于合法土地承包經營權的保護，該法對于維護農民的正當權益，進一步調動農民的積極性，促進農業和農村經濟的發展，維護農村社會的穩定，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。現階段通常所說的農村土地流轉，是指農地使用權和土地的經營權。土地使用權流轉的含義就是指擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織。
二、現階段我國農村土地流轉狀況的實證分析
1.總體流轉程度偏低，但不同省份流轉規模有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉比例均較低，四省平均流轉比例為9.1%；不同省份流轉規模的差異，主要表現為經濟發達地區，土地流轉規模要高于經濟落后地區，廣東省耕地流轉比例比安徽高出近10個百分點。主要是因為經濟發達地區城鎮化、工業化水平較高，第二三產業發展水平較高，農民非農就業渠道相對較高，對土地的依賴程度要低于經濟落后地區，因此，其土地流轉的積極性和動力較高，土地流轉的規模也相對較高。
2.傳統流轉形式比重偏大，短期化特征明顯。從下頁表1可以看出，四省土地流轉主要以轉包、轉讓等傳統的流轉方式為主。其中，湖南土地轉包比重達到65%，而一些新型土地流轉方式如土地入股流轉程度不高。目前，絕大多數省份此類流轉形式還只是剛剛起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重僅為3.5%。而廣東省由于經濟發達，其土地入股所占的比重相對較高，比重達到30.6%。究其原因，主要是受農村剩余勞動力無法永久轉移的影響，農民從事非農產業的不確定性導致農民客觀上需要土地來為其提供生存保障。
3.土地流轉主要在農戶與農戶之間進行，且流轉戶占承包戶比重偏低。從下頁表2可以看出，四省土地流轉也主要在農戶之間進行的。其中湖南省農戶間土地流轉比例達到85%，而農戶與企業流轉所占比重僅為15%，其他省份也基本類似。另外，從四省的流轉戶占承包戶的比重來看，最高的廣東省也只有25.3%。這充分說明我國農村土地市場還比較封閉，土地流轉市場還沒有真正發揮效應，還沒有完全按照市場機制的原則優化土地資源配置；同時也反映了農業的弱質性及農業投資回報率低，以至于缺乏對農業投資的積極性。
4.土地流轉引發的糾紛持續不斷。前些年，由于農民種田效益比較低，負擔重，農業生產條件差及部分農民外出務工等原因，農民棄田撂荒現象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負擔的稅費落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉包給他人耕種，并由其承擔稅費。但近年來隨著國家對“三農”優惠政策的出臺、農業生產效益的提高，外出農民紛紛回鄉要求獲得土地使用權。據對江蘇省52個鄉（鎮）部分鄉村干部的調查，由于無土地流轉協議、合同或土地流轉協議、合同規范以及土地流轉規模擴大等原因，在少數地區土地流轉糾紛仍在增加。
5.土地流轉過程中承包人改變土地用途，破壞性流轉突出。一些舉家外出戶為了不讓稻田拋荒，隨意把承包田轉讓出去讓人種植。調查中發現流轉的土地除大部分仍為種植業用地外，還有部分用在牧業、漁業、和二三產業中，特別是還出現了破壞性比較嚴重的非農土地流轉。湖南省寧遠縣舜陵鎮樂家村100多畝稻田流轉后全部變成了漁池。據溆浦農調隊反映的情況，該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個，共占良田300多畝。如雙井鎮大塘村磚廠，占良田面積達到70畝，涉及到該村的4、5、8、18組和寶塔村的6組，涉及農戶50多戶，雖然跟農戶簽訂了書面合同，并給予每畝800斤稻谷的補償（按當年市場價折幣），但磚瓦廠破壞性的取土，嚴重影響了良田的質量。這樣的例子各地都有發生。
三、影響我國農村土地流轉的思考
1.農村土地產權虛位是限制土地流轉的根本原因。從土地資本角度分析，馬克思在《資本論》中把土地分為“土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。無論是在產權制度安排上，還是在理論研究和實踐中，人們往往關注的只是土地本身的所有權，而忽視土地資本的所有權問題，導致土地資本所有權在立法上的長期缺位，產生農村土地價值偏低、農民土地資本在流轉和征用中得不到補償的現實問題。事實上，土地的市場價值是已經投入并融于所涉及地塊的勞動和資本，以及該地塊周圍地區所接納的經濟投入量。在市場經濟條件下，作為“經濟人”的農民，不僅需要增加對土地的投入以獲得更大的農業收益，而且需要通過行使土地資本所有權參與其他風險投資以獲得更多的非勞動收益。我國現行農村土地產權制度實際上是否認農民享有土地資本所有權，在一定程度上就是弱化農民的市場主體地位，削弱土地的商品屬性，使農民部分地喪失了在市場競爭中從事資源配置、產權組合等交易活動的“理性選擇”權利，失去對土地進行長期投資、提高土地生產能力的長效激勵，降低了土地流轉的供應和需求動力。
2.農村土地市場不完善導致土地流轉混亂。主要表現為:一是農村土地市場的法律法規相對滯后，致使農村土地流轉缺乏相應的法律保障；二是我國現階段還沒有專門從事農村土地流轉的中介組織，致使農村土地流轉因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進行，因而導致流轉成本較高，流轉效益較差；三是各級政府組織干涉農民承包經營的土地，使農村土地流轉缺乏市場機制的調節，農民的利益受到侵害，致使農村土地流轉糾紛增加。
3.農村社會保障制度嚴重滯后是制約土地流轉的重要原因。目前我國農村社會保障制度總體水平較低，絕大多數農村地區社會保障制度還處于完全空白。農村社會保障制度的嚴重滯后，極大地束縛了農村勞動力的流動，使農民長期依賴土地，從而限制了土地的流轉。而土地流轉受到限制，從而在一定程度上阻礙了農業、農村產業結構的調整，農村產業化的速度也相對緩慢，最終農民收入增長乏力，農業現代化進程也相對緩慢。
關鍵詞：土地流轉 原因 問題 對策
Abstract: the rural collective construction land use rights transfer is to promote the rational land use, improve the land utilization efficiency, improve the rural economy development condition, the construction socialism new countryside important aspects. Constructing collective construction land use rights transfer system, to promote the development of our country's land legislation, to protect farmers' interests, and ensure the stability of the rural society to have the important meaning.
Keywords: land circulation problems cause countermeasures
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：
盡管農村集體建設用地使用權流轉在法律上還存在一些障礙，但農村集體建設用地使用權轉讓、出租及抵押等現象已普遍存在，流轉的隱形市場已客觀形成。既然集體土地流轉是不爭的事實，問題的焦點就應該是探究其深層原因，流轉中存在的問題及如何規范以促進市場良性發展。
一、農村集體建設用地使用權流轉的原因
1、城市建設的步伐加快形成巨大的建設用地需求
近年來，我國工業化與城鎮化快速發展，城市基礎設施建設、小城鎮建設等用地需求量持續增加，而我國國有土地受數量的限制，已經不能滿足各種發展的用地需求。農村集體建設用地使用權的流轉作為土地供給的新途徑，無疑能夠很好地緩解土地市場的緊張局面，尤其能夠較好的避免征地糾紛，讓土地流轉主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。2、集體建設用地流轉可以更好的調節土地利用方式
由于長期的無償使用政策，農村集體建設用地的低效利用和閑置浪費問題嚴重。據調查，超過90%的鄉鎮企業散落在農村，用地布局分散，起點低，很多是重復建設。作為人均土地資源極其匱乏的國家，如何實現土地利用方式由粗放型向集約型的轉變，流轉市場無疑是最好的選擇。事實證明，活躍的流轉市場無疑對盤活存量農村集體建設用地產生重要促進作用，尤其在經濟較發達地區，土地資產價值凸顯，通過流轉市場實現土地的集約利用更具現實性和迫切性。
3、集體建設用地流轉可以開辟農民增收新途徑受各種因素影響，農村社會經濟發展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進農民的增收，如何維持農村社會長治久安，是黨和國家長期關注的重點。其中，解決好土地問題首當其沖，而土地流轉更是重中之重。允許農民集體在保留土地所有權基礎上的自主流轉，不僅能夠充分尊重農民的土地權益，而且有助于繞開征地環節中補償偏低和安置不到位等問題。據有關專家在部分流轉試點區域的調查，農村集體建設用地以轉讓形式流轉的，農民能夠獲得的流轉收益最低為20%，最高可達85%。
二、農村集體建設用地使用權流轉的主要問題
現行法律關于集體建設用地使用權流轉的規定和農村現階段集體建設用地流轉的現實情況發生明顯沖突，直接導致集體建設用地流轉過程中存在著重大問題。主要表現在：
1、集體建設用地自發無序流轉，導致政府調控土地市場能力被削弱，難以有效控制建設用地總量，沖擊土地利用總體規劃和城市規劃的有效實施，對國有土地市場形成一定沖擊 ，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴重干擾。
2、隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到沖擊。受流轉利益驅動，集體經濟組織和農民保護耕地的意識淡薄，未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設，或低價出讓轉讓和出租農村集體建設用地。
3、由于集體土地依法不允許出租，對集體建設用地流轉的條件、用途、權益等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記，加之流轉主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉程序缺乏規范，交易安全得不到保障。
4、由于缺乏依法監管與市場機制，集體土地市場價值和資產資源屬性在流轉中得不到充分體現，國家土地稅費流失嚴重，加上農村土地產權關系混亂，集體經濟組織機構不完善，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益亦難以得到法律的切實保障。
三、規范農村集體建設用地使用權流轉的對策
針對農村集體建設用地使用權流轉中出現的問題，建議從以下幾個方面加以規范：
1、完善相關法律、確立農村集體建設用地使用權流轉的法律地位
要放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應在有償使用基礎上，允許集體建設用地自由合法流轉。首先要完善流轉的法律內容，為合理界定流轉范圍、確定流轉形式、明確收益分配和強化規劃管理提供法律指導。其次，要明確集體土地產權的法律界限，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權力職能重疊。
2、明確集體建設用地使用權流轉的條件和程序
納入流轉的集體建設用地必須是符合土地利用總體規劃，已經依法批準為建設用地的農民集體所有土地，并滿足土地用途管制要求。集體土地流轉時，要按照程序流轉，一般要經過流轉備案審核或經所有者同意，地價評估，達成流轉協議，辦理土地權屬登記等步驟。
3、完善配套制度、規范有序地推進農村集體建設用地使用權流轉
加快建立農民應得土地收益和集體經濟組織土地收益的監督機制、收益管理辦法及農民社會保障措施等配套政策；建立相應的地價體系及評估體系，包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全農村集體建設用地使用權價格評估體系，建立農村集體建設用地使用權基準地價和最低價保護制度，以及土地街坊評估備案制度等。
4、建立集體建設用地使用權流轉的市場中介服務體系
逐步健全土地市場信息、土地評估以及土地使用權交易服務、機構服務規則，保證集體建設用地使用權流轉的有序、規范運作。
5、建立合理的農村集體建設用地使用權流轉收益分配機制
【關鍵詞】土地確權；土地制度改革；土地權利保障
改革開放以來，我國農村各個方面發生了巨大的變化，但是我們也應看到，由于農村各項制度改革不到位，“三農”問題仍沒有得到有效解決，其中，由于農村土地上各種權利的權利主體不明確，導致各種侵害農村土地權利的現象大量存在，嚴重侵害了農民的利益，阻礙了農村經濟的發展。下載通過開展確權工作，使農村集體經濟所有權及各種衍生權利的主體得以明確，為權利的維護創造條件；同時，土地權利歸屬明確后，為各種權利主體行使權利，充分發揮土地的功能實現土地這一生產要素的合理配置提供了前提條件；更重要的是確權為農村土地制度改革提供了鑒定的基礎。但是，如果我們把確權僅僅局限在各種土地權利的歸屬上，而不充實確權的內容，那么確權就不能從根本上解決農村土地制度的所有問題，更不能解決農村土地權利被侵害的現狀。那么，在現階段，農村土地確權的內容應該有哪些呢？
首先要確認國有土地所有權的平等性，從而實現黨的十七屆三中全會提出的“同地、同權、同價，建立城鄉統一的土地市場”的改革目標。長期以來，有一種錯誤的觀念指導著我們的實踐。該觀念認為國家所有權高于農村集體所有權。盡管我國憲法明確規定這兩種基于社會主義公有制基礎上的所有權都會得到法律的同等保護。但是憲法的這一原則在其他法律中并沒有得到切實的貫徹。其中最典型的是基于《土地管理法》設置的征地制度。在這種制度中，國有土地所有權和農村集體土地使用權處于完全不平等的地位。農村集體所有的土地無論屬性如何都不能進入土地市場進行交易。其結果就是大量的農村土地以非常低廉的價格被收歸國有，然后由政府以高出征地價格許多倍的價格出售，這種行為嚴重的侵害了農民的利益，進一步拉大了城鄉差距，引發了眾多的社會問題。在我國大力推進城鎮化的當下，如果我們不能從思想觀念到制度設計層面確認國家所有權與農村集體所有權的平權問題，城鎮化就會變成一場更瘋狂的征地活動，所謂人的城鎮化目標根本不可能實現。所以，為保證當下確權工作具有實際意義，就必須勇于改革，在改變觀念的基礎上修改與我國憲法相悖的各種土地法律制度。從而使黨的十七屆三中全會設定的“同地、同權、同價，建立統一的城鄉土地市場”的改革目標得到實現。
其次，確權應當明確農村土地集體所有權的主題。長期以來，我國農村集體土地使用權的主體是不明確的。《土地管理法》規定農村集體土地使用權的主體是農村集體經濟組織。但是農村改革以來，農村集體經濟組織具有不確定性。這就使得權利主體也具有不確定性。農村普遍存在的侵害農村集體土地使用權的現象與土地使用權主體的不明確有著直接的聯系。所以，目前開展的確權工作的內容之一就是從法律上明確農村集體所有權的主體。只有主體明確，才能真正實現對權利的有力保障。
再其次，確權應當明確土地承包經營權的性質與權能。土地承包經營權自設立以來，關于土地承包經營權的財產屬性是一個沒有得到清晰解決的問題，從現行的各項關于承包經營權的制度設計中觀察，土地承包經營權更多的是指經營者對土地的使用權，而土地承包經營權的財產屬性沒有得到體現。這導致土地承包經營權的權能極不完整。其結果是土地流轉不能實現，土地的功能不能充分發揮，農民的財產性收入無法實現。所以，確權就是要確認土地承包經營權的財產屬性，明確土地承包經營權是是經營者的一項財產權利，在這種財產權的基礎上能衍生出諸如流轉權，抵押權，租賃權等權利，這樣就使得承包經營權的權能實現完整。在此基礎上，土地流轉才能順暢，土地這一生產要素的合理配置才能實現，農民通過土地的流轉實現財產性收入才能成為可能，同時，土地的各種功能才能充分發揮。另外，在明確土地承包經營權的財產屬性和各項權能的基礎上，還必須明確各種土地流轉的途徑和程序。當我們確認土地承包經營權是一種財產權利后，能否構建有效的土地流轉途徑和合理的流轉程序直接關系到這種財產權能否實現，也關系到農民財產性收入能否實現。由于農村土地的類型主要有農業用地，建設用地和農民的宅基地。各類土地的用途不同，流轉的途徑和程序也應不同。所以為保障各類土地順暢流轉，就應當從制度設計上明確各類土地的流轉途徑和程序。這個問題在大力推進城鎮化建設和建設現代農業的背景下具有更為重大的現實意義。因為無論是城鎮化還是建設現代農業都會涉及到土地的大量流轉。如果不能明確推動流轉的途徑和程序不僅不能加快城鎮化的發展和建設現代農業的進程，農民權益的維護也不能實現，人的城鎮化的目標就會落空。
最后，確權的內容還應當明確各種土地的用途。在此基礎上設計各種土地的用途管制制度。我國是一個土地資源非常貧乏的國家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一個關系到經濟社會可持續發展和我國糧食安全的戰略性問題。所以在我國要建立嚴格的土地使用的管制制度。而這種制度建立的前提是要明確各類土地的用途。在農村土地確權工作中明確各類土地的用途就應當是確權的內容。
總之，農村土地的確權既關系到農民權益的維護，也關系到“三農”問題的解決，更關系到我國經濟社會的協調可持續發展，縮影我們應當切實做好這項工作。而明確確權的內容對于我們做好這項工作具有十分重要的意義。
【參考文獻】
[1]郭曉鳴.中國農村土地制度改革：需求、困境與發展態勢[J].中國農村經濟，2011（4）.
