時間：2023-05-30 09:48:19
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇法治環境，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
各地當前都在積極開展新環保法各種類型的宣傳和培訓。筆者認為,新法突出強調了政府、環保部門及相關部門監管職權和違法行為的法律責任。對政府部門工作人員的權力及責任等方面內容的解析應成為培訓的重點。
新環保法賦予各級政府和環保等部門嚴格的行政管理權利和嚴厲的行政處罰罰則。同時,也規定了各級政府和環保等部門必須履行的行政義務,尤其是當出現行政不作為或者作為不當甚至違法行政時,依法追責將更為嚴厲。
新環保法規定企業事業單位和其他生產經營者應當履行的法定義務14項,而規定各級政府應當履行的法定義務有23項,環保部門6項,教育和學校、新聞媒體、公民各1項。顯然,無論從法定義務條款的數量或者法定義務的要求看,政府及其相關部門對保護和改善環境的法律責任要大于企業事業單位和其他生產經營者。因此,對于因行政不作為或監管失職等違法行為,理應追究政府和相關部門的法律責任。
多年來,有不少地方持續發生老百姓阻撓、拒絕建設垃圾焚燒廠、填埋場或者高壓線路、PX項目等鄰避群體事件,對社會公共利益和公共秩序造成負面影響。究其原因,是因為公眾對這些建設項目的信息不甚了解或者一知半解,使個別事件轉化成公民申請行政信息公開未果而提起行政訴訟,嚴重的直接導致發生鄰避群體事件。而一些地方政府部門處理這些事件的方式方法,完全處于法外治理,容易引起公眾不滿。新環保法無疑為類似事件給出了法治方法和法制保障。例如,規定各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門,應當依法公開環境信息,環境影響報告書應當全文公開。對應當依法公開環境信息而未公開的追究直接負責的主管人員和其他責任人員的責任并予以處分。
新環保法中提到對涉嫌犯罪的懲治措施,無疑成為政府和環保等部門工作人員對于環境保護職責的履職警示底線。同時,新環保法還規定了上級人民政府及其環保部門應當加強對下級政府及其有關部門環境保護工作的監督,發現違法行為必須依法查處。對環境影響評價機構、環境監測機構的服務活動中發生的違法行為也做出了嚴厲的處罰、處分規定。
可以說,新環保法編制了一套相對嚴密的、符合當前客觀需求的環境法治之網,必然會對我國的環境保護和生態文明建設起到法治護航的歷史作用。
關鍵詞：法治化；營商環境；問題
中圖分類號：D64 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-0-01
一、當前我國法治化營商環境建設的成效
1.公開、透明、高效
隨著我國法治化營商環境建設的的不斷發展，建立法治政府和服務型政府的職能轉變，激發市場活力，著力打造高效便民的政務環境，更加有力地促進經濟平穩快速發展。立法方面完善了電子商務法律法規，使得國內外企業在經營過程匯總，有法可依，完善制定商品流通法，使得執法部門在行使職能時能夠做到依法行政，使得政府這只“有形的手”在市場失靈時起到輔助作用，而不是直接干預市場這只“無形的手”。
2.自由、平等、效率
在打造營商環境的過程中，政府逐步降低了市場準入門檻，使得更多的企業能夠參與進來，公平性變得更為明顯，建設自由、平等、效率的競爭環境。推動市場交易規范化進程，保障參與的公平，推進一系列的保障民生的的惠民政策能夠落到實處，積極推動相關制度改革，轉變人才培養模式，使得就業人才能夠平等的參與進來，促進人才自由流動。
3.開放、效率、包容
在營商環境國際化、法治化的建設過程中，加強對知識產權的保護，注重對知識產權的法律保障，禁止權力尋租，推進市場交易朝著更加規范化的方向進行發展，促進企業的轉型升級，相關部門完善行政管理水平，進而有利于開放、效率、包容的市場環境建立。
二、法治化營商環境建設方面存在的問題
1.立法方面，相關法規規章不健全
立法方面對于營商環境的保護不夠，立法監督、司法監督不到位，相關的法規規章未能達到統一標準，這在一定程度上造成了企業在市場經濟過程中處于不公平競爭的狀態。立法的制定過程中，沒能廣泛聽取社會、企業意見和建議，群眾的參與度不夠，對于群眾的意見沒能有效進行整理、分析和采用。
2.審批事項改革進展緩慢
行政審批程序繁瑣，審批事項種類繁多，行政權力下放等重點改革事項進展緩慢，相關法律制度沒能進行有效的銜接，各部門的責任邊界尚不明確，責任追究機制也尚不健全。
3.政務服務水平有待提高
政務相關部門在工作中，辦理流程復雜，審批環節繁瑣，審批時間較長，在審批效率和質量上有待于進一步提高。我國不同省份、不同地區在審批環節上標準也不統一，導致了在一些地區的工作流程在其他地區也不適用。這樣使得企業在拓展自身發展過程中遭受到很多束縛，需要了解當地的法規、規則和工作模式，使得效率大大降低。政府這只“有形的手”不能在市場這只“無形的手”失靈時提供有力的幫助和保障，反而起到了反作用。在加強政府績效管理，規范和健全首問責任制、限時辦結制、責任追究制等方面尚缺少制度設計，對行政服務行為缺少效能監察，在接受群眾監督和評價方面機制仍不健全。
4.社會活力未有效釋放
隨著經濟的高速發展，市場這只“無形的手”充分發揮自身的優勢，通過自身行業協會的發展來促進企業的聯動，更好地發揮行業自律的職能。政府這只“有形的手”需要放手，釋放市場活力，當前，政府職能部門與行業自律組織還沒能形成功能對接，能力互補，這就使得行業本身的社會組織沒能有效的發揮作用維護自身權益，同時政府職能部門的執法和監管力度又不夠，社會治理機制不健全，公眾在獲取相關信息時沒有有效的查詢和咨詢途徑。
三、法治化營商環境的完善
1.健立健全相關法律法規
立法方面要加強對營商環境的保護力度，加強立法監督、完善司法監督。
2.加快審批事項改革
政府應下大力氣精簡行政審批的事項，大力推動簡政放權，依托服務型政府的建設，逐步廢除相關行政審批項目。
3.提升政務服務水平
政府職能部門在執行政務工作中，需要簡化辦理流程，簡便審批環節，提升審批效率，縮短審批時間，提升服務質量。
4.釋放市場活力
法治化營商環境的建設，需要政府釋放市場活力，讓市場這只“無形的手”充分發揮其作用，積極推動市場經濟的發展，達成與行業自律組織的有效對接。政府這只“有形的手”只做市場的堅強后盾。
參考文獻：
現在越來越重要的就是企業家精神，而企業家精神靠什么？要靠的法治環境和文化環境。
1776年亞當?斯密發表國富論，社會經濟怎么發展，財富怎么增長？就是靠創新和技術進步，我們看人類的歷史就是通過創新和技術進步而不斷發展的歷史。創新和技術進步靠什么？是要分工，分工越細，技術進步越快，這個分工包括產業鏈條的分工，也包括地域的分工，不同的地區要做不同的事。分工取決于什么？取決于市場和市場規模。假如市場規模越大，分工越細，分工越細，技術進步越快，技術進步越快經濟增長越快，經濟增長越快收入越高，這樣就推動經濟增長。從這樣一個角度理解，大市場如何更有利于技術進步和經濟成長更有意義。那么這樣的一種循環靠什么啟動？這就是企業家。經濟成長怎么從規模變成一個分工、變成一個創新，靠我們的企業家。
第一，看市場規模，市場不是客觀存在的，市場是企業家發現的，市場有很多潛在因素，包括人口規模，但是真正的市場都是企業家發現的，在有企業家之前，這個市場是不存在的。比如上個世紀據說日本人最重要的發明有兩件東西，第一是方便面，第二是卡拉OK。這就是日本企業家發現的市場，所有人都在吃面，但是在的快速生活的時代，我們需要吃什么樣的面，就不是消費者可以想出來的，是企業家想出來的，日本人把方便面變成一個產業，實際上就是創造的一一個市場。谷歌創造了一個市場，facebook創造了一個市場，企業家最重要的工作就是在發現市場，必然要看到對方存在的需求、潛在的需求變成現實的需求,從而創造市場。
第二，分工。發現市場本身要變成一個分工，所以企業家做的與此相關的一個重要的工作是創造產業，他可能對原有的企業內部的分工變成一個孤立的企業行為，別人做的事,我能夠做得更好，這樣就變成了一條孤立的價值鏈。典型的例子是微軟，大家知道在比爾.蓋茨之前沒有軟件產業，是IBM連硬件和軟件一起做，比爾.蓋茨把軟件變成了一個產業，我們知道現在的軟件業已經是一個非常大的產業了，比爾.蓋茨的軟件產業創造的不僅僅是微軟，是現在千千萬萬的企業，微軟搭建了一個平臺，這個平臺上又有不同的新企業在進入。我們同樣知道蘋果，他創造的是一個產業，這個產業有好多供應商，一個偉大的企業家一定是創造產業的企業家。
第三，技術進步與創新。技術進步靠什么？要發現市場、創造產業，沒有技術進步、沒有創新是不可能的，我們以方便面為例，如果沒有技術的創造和傳統的搟面杖來搟面，有可能有方便面產業嗎？是不可能的，所以說它一定是連帶著生產方便面本身機械的生產和創新，才能導致方便面這個產業的產生。技術進步帶來經濟的成長之后，每個人變富有了，企業家在做什么？他們用新的財富變成新的市場，我相信這實際上是中國企業家現在面臨的一個巨大的挑戰，人民的生活水平變好之后，我們不可能再按照原來的消費需求格局，給他提供生產，如果是那樣，我們是不可能進步的，所以企業家在經濟成長階段的一個重要工作就是把不斷增加的財富變成新的市場。經濟增長。我們說的經濟轉型，實際上講的就是怎么在隨著收入提高的情況下，企業家創造出新的產業來，創造出新的產品來。而這方面，我想中國的企業家到目前為止，做得不是非常令人滿意。舉例來講，過去我們有很多電腦在生產，中國企業家還生產彩電，這是在西方已經創造的產業，但是中國經濟發展，僅僅靠目前的這些產品能滿足到消費群嗎？不能，我想下一個任務就是把財富變成新的市場。這就是我理解的一個國家、一個社會的經濟增長，企業家既占領中心的地位，無論是發現市場、創造產業、技術進步、收入變成新市場。
政府的作用在什么地方？就是為企業家創造市場、創造產業，為企業家創新提供一個良好的環境。現在越來越重要的就是企業家精神，而企業家精神靠什么？要靠的法治環境和文化環境。我要特別強調一下，不是靠我們的優惠政策，有些地方對企業家真是優惠，企業家到他們那里，坐飛機都不需要安檢，這樣的地方你敢投資嗎？它沒有規矩，所以對于企業家來講，最重要的是你的法治環境、文化環境，是不是使他感到安全，是不是只要使他感到白天不做虧心事，半夜不怕鬼敲門？很多政府亂敲門，他是不敢去投資的，我這里強調的是自由平等，意味著不是特權，而是人權，不是只有一部分人能做，而是所有的人都可以去做，我強調產權保護，提高的是企業家精神的安全，我要特別安全是以自由為前提的，沒有自由的安全是沒有意義的，比如說如果我們不考慮自由，最安全的人是坐在牢里的人，不怕人偷、不怕人搶，但是這樣的生活有什么意義呢？我們要求企業家，包括每個人都需要安全，所以要以自由為前提。只要不損害他人，我們有權利做我們認為對社會有貢獻，有權利做消費有利的事情。
現在企業家面臨的一個很大的麻煩就是政府換屆，因為企業家擔心到那里投資之后，政府換屆之后，新的政府上屆就不認原來的合同了，或者說不是不認但是一拖就是幾年，什么事都干不成。這是中國企業家在各地投資的時候面臨的一個很大的問題，他們為什么不愿意投資，為什么沒有信心呢？這與政府換屆有關。什么叫現代政府？政府是一個法人，法人是什么？法人是非人格化的，任何一屆政府所做的承諾，對所有之后的政府都有約束力。我們政府做的承諾，對下屆可能沒有約束力，我們的政府就不是現代政府，像古代的政府，他是某一個人的權力，他死了就沒有了，是他自己的，而不是國家的。我想我們要認識到，如果要真正為一個現代制國家，每一個政府、每一個官員只是站在這個位子上而已，我們的權力來自于這個職位，我們所做的所有事情都代表機構，都是有延續性的。
回過頭講，企業家最重要的就是做市場開發，政府就是為企業家創造一個好的環境，只要這一點做好了，我們的人民生活也會越來越好。（本文為張維迎教授在2012中國企業家論壇夏季高峰會上的演講，發表時略有刪節）
【關鍵詞】西部生態環境；可持續發；法治建設
中圖分類號：X3文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)02-093-01
隨著特色經濟的逐步發展，由于長期對自然資源非持續性、掠奪性的開采，西部地區的生態環境和自然資源破壞相當嚴重。當前，西部地區面臨著經濟高速發展和生態環境保護的雙重困難。
一、西部生態環境和自然資源破壞現狀
隨著全國經濟高速發展，非持續性、掠奪式開發自然資源在原本對自然資源開發利用就相當依賴的西部地區變得更為嚴重。使得西部成為了全國自然資源破壞最嚴重，生態環境最脆弱，環境承載能力較低的地區。主要表現為：1.原有植被破壞，土地荒漠化加劇。西北地區原有的50億畝草原90%出現了不同程度的退化。西南地區毀林開荒和林業資源過度開發，造成土地水涵養能力降低，致使大部分原被植被覆蓋的土地退化，變成荒漠；2.水土流失嚴重。西北地區是黃河，長江等河流的發源地，此地區的水土流失是這些河流泥沙的主要來源。大量的泥沙使河床抬高，水庫淤積，這也是我國南部地區洪水泛濫的一個原因。3.工業污染嚴重。礦產資源開采加工在西北地區經濟中占有舉足輕重的地位，但由于多年無序和掠奪性的開采，再加上開采條件惡劣，技術落后，致使資源浪費率高，工業“三廢”對環境污染嚴重。
二、西部生態環境保護對我國可持續發展的意義
西部地區處于我國地形三大階梯中的第一階梯和第二階梯，自然條件相對惡劣，但卻是中國生態的天然屏障。青藏高原占中國陸地總面積的四分之一，是長江，黃河，瀾滄江等河流的發源地，直接影響著三大水系和流域的生態環境。
西部地區有豐富的自然資源。在全國已探明的160種礦產資源中，西部地區就占了130種，并且儲量大，分布廣。由于地域寬廣，氣候多樣，西部地區的特別農業產業十分發達，棉花，耐寒農作物以及高原畜牧業都是西部民族地區的重要產業。水資源，林業資源和土地資源在西南地區十分豐富。同時，西部地區也是我國重要的自然能源產地和能源基地。
作為全國生態環境的天然屏障和戰略要地，保護和改善西部地區生態環境合理開發自然資源，對可持續發展的戰略目標具有重要意義。
三、西部地區環境法治建設所面臨的困難
造成西部自然環境惡劣的主要原因，除了天然的地理因素、人類活動外，法律文化的地域特殊性導致法律失調等原因起著更為直接的作用。西部地區環境法治建設面臨以下的問題：1.法律文化淡薄。西部地區地處偏遠，交通不便，信息閉塞，由于商業經濟活動范圍狹小，法律調整的范圍有限，法律規范對于自然資源的保護力度不夠。信息閉塞造成普法教育難以實施，對地方民眾造成的影響微弱，造成法律運行機制不暢。2.民族與文化的影響。西部地區自古以來就是少數民族聚居地和各宗教文化交融之地，每一個民族和宗教都是一個相對穩定和獨立的文化體系，因而造就了各民族、各宗教在文化、風俗習慣等多方面的差異。3.社會發展水平低，物質匱乏。西部地區處于我國經濟社會發展的邊緣地帶，發展水平較低，發展任務繁重。不利的自然因素，加上人口激增，人類活動頻繁，使得當地環境質量下降，人們為了拓展生存空間不惜犧牲環境，使得當地自然環境被進一步破壞，最終陷入一個惡性循環。4.國家立法尚不能適應西部地區發展的需要。西部地區同全國其他地方相比，經濟發展差距較大，客觀條件復雜多樣，忽略地方差異，統一實行現行的環境保護法，被證明是行不通的。當然，在強調地方差異的同時，也要注意生態環境和資源保護的完整性，防止地方保護主義傾向。
四、加強西部地區生態環境法治建設
西部地區生態環境法治建設必須順應中國法治現代化的步伐，在可持續發展的前提下，完善和改進國家和地區環境立法。
筆者針對西部地區生態環境法治建設所面臨的困難和問題，提出以下幾點解決途徑：1.國家加強對西部生態環境建設的支持。西部地區經濟落后，發展能力有限，大部分地區都過著自給自足的生活，能對生態環境保護的推入嚴重不足，特此應該得到國家多方面的支持。2.建立成熟的法律制度。當前實施的有效環境政策，可以立即立法，并明確相關部門的職責和義務，明確目標和實施辦法。3.著力改變當前以消耗環境為主的經濟發展情況，明確社會各部門對環境保護的責任，有效減少在經濟發展過程中對環境的破壞行為；相關法律部分應當負起責任，對破壞環境的企業或個人實施相應的查處，并讓其負擔相應的環境損失費用。加強領導問責制。
西部地區環境法治建設不僅是西部大開發的關鍵步驟，也對整個國家的可持續發展有著全局意義。生態環境保護和建設是實施西部地區大開發的根本和切入點，必須從立法和實施的角度給與高度重視。
參考文獻：
[1]呂忠梅.環境權力與權利的重構[J].法律科學,2000年第5期.
[2]史玉成.西部區域生態環境法治建設的現狀與未來——兼論我國環境立法的完善.2007.
Abstract: Looking at the current situation of ecological environment, the countries although put substantial funding to governance and protection in recent years, but the situation remains grim, and effectively protect and improve the ecological environment, and vigorously carry out the construction of ecological environment in the rule of law is imminent.
Keywords: ecological, environmental, legal construction
中圖分類號： B845.65文獻標識碼： A 文章編號：
一、我國當前環境法治建設存在的問題
改革開放20多年來，我國生態環境立法一直行駛在“快車道”上，幾乎年年出臺相關法律，甚至一年有幾部法律出臺。但是，就在生態環境立法最為迅速的年代里，我國的環境污染及自然資源破壞卻日趨嚴重。引起環境污染及自然資源破壞的原因固然很多，但在“摸著石頭過河”、“成熟一個制定一個”、“宜粗不宜細”的立法思想指導下，我國生態環境立法自身尚存在諸多缺陷，各項立法主要散見于一系列有關自然資源及生態環境保護的法律、法規、規章、規范性文件以及國家規劃、國際條約與協定中，至今沒有一部統一的有關生態環境建設的法律法規，生態環境法律制度仍不健全，法律保障機制仍不完善。
1、現行生態環境立法中法律規定互相沖突現象較突出
例如《環保法》第37條規定，“未經環保行政主管部門同意，擅自拆除或閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準的，由環境保護主管部門責令安裝使用，并處以罰款”。從該條文的表述來看，如果排污單位沒有擅自拆除或閑置防治污染的設施，其超標排放污染物行為并非違法。但是，依據《標準化法》及其《水污染防治法》的規定，環境保護的污染物排放標準屬于“強制性標準”，而“強制性標準，必須執行”④。因此，超標排放污染物行為無疑又是違法行為。這種法律規定之間互相沖突的情況，在我國的生態環境立法中不是個別的現象。由于立法上的沖突，實踐中常常讓人無所適從，法律的尊嚴也因此而被大打折扣。
2、缺乏科學完備的生態環境法律體系
實踐中，我國的生態環境立法基本上是針對單項污染防治和單項資源要素保護進行的，缺乏對污染的全面控制和資源整體保護，形成了分部門多頭管理的混亂局面，各部門之間協調困難重重。例如，按照現行生態環境法律、法規的規定，我國環境資源管理體制上人為地分割為土地、農牧、礦產、林業、水利等眾多產業部門和行政區劃，這些產業部門和行政區劃的第一職能并不是保護環境資源，而是通過開發利用自然資源創造經濟效益，因此必然與環保部門發生權力沖突。生態環境立法上如此政出多門、職責不清的后果往往是災難性的，很多部門經常從部門利益出發，對本部門有利可圖的，往往互相爭奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權限，鬧得不可開交，而無利可圖的則往往無人愿意負責，互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏洞，環保部門“統一監督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空，其職能根本無法落實，造成作為我國生態環境保護基本法的《環境保護法》地位尷尬，無法適應自然資源綜合性、整體性保護的要求。
3、缺乏一系列科學的法律保障機制
主要體現在：缺乏有效的生態環境建設規劃制度、缺乏有效的生態環境建設管理體制、缺乏有效的生態環境建設管理體制、缺乏有效的生態環境建設技術保障制度、缺乏有效的生態環境建設資金保障制度。
綜觀現有的生態環境建設法律法規的規定，足見現有的相關立法比較零散、不全面、適用性不強，缺乏對生態環境建設的基本原則、基本法律制度及主要法律措施系統而明確的規定，無法滿足當前生態環境建設的實際需要。
三、 我國生態環境法治建設的對策和建議
針對我國生態環境形勢嚴峻和當前生態環境法律建設問題較多的實際情況，結合本人的實際工作，提出以下幾點粗淺的對策和建議。
1、進一步加強法律制度建設
（1）確立可持續發展作為我國生態環境立法的目的和指導思想確立生態環境建設的指導思想是堅持從生態環境面臨的實際問題出發，遵循自然規律、經濟規律和生態經濟學原理，以科技為先導，運用系統工程的方法，以重點地區治理、開發為突破口，把生態環境建設與經濟發展有機結合起來，處理好當前與長遠、局部與全局的關系，促進生態效益、經濟效益與社會效益的協調統一，使生態環境惡化趨勢得到控制甚至好轉，基本實現自然資源的永續利用、生態的良性循環和經濟社會的可持續發展。確立生態環境建設遵循的基本原則是：自然生態規律和社會經濟規律原則；可持續發展原則；效益最大化、風險最小化原則；污染防治與生態環境建設并重原則；預防為主、治理與保護、建設與管理并舉原則；統籌規劃、集中領導、突出重點、分步實施原則；從實際出發、因地制宜、綜合治理原則；誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰使用誰補償原則；生態環境建設與經濟發展相結合原則；公眾參與原則；產業政策引導原則；市場導向與政府調控相結合原則。
在全國環境形勢嚴峻的今天，及時修正生態環境保護基本法的立法目的，確立可持續發展的指導思想，提升生態環境法的品性，使其具有價值合理性，無論對執法還是對人民群眾的守法及環境意識的提高都是十分必要的。
（2）制定一系列生態環境建設的基本法律制度
生態環境建設的基本法律制度，是指為保護、改善與合理利用生態環境、為實現生態環境建設的基本原則而確立的具有普遍作用的法律制度，是構成生態環境法治建設的基本內容，在生態環境法治建設中必須制定以下基本制度 ：第一，生態環境建設區劃制度，指在進行認真研究的基礎上，應用生態學、環境科學和生態經濟學等理論方法，對特定區域進行整合和分區，目的在于揭示不同單元的生態環境問題及其形成機制，為不同區域產業結構的合理布局、社會經濟的有序發展提供科學基礎。如《全國生態環境建設規劃》中將全國生態環境建設劃分為8個生態環境建設類型區。第二，生態環境建設規劃制度，是指導生態環境建設、促進生態系統良性循環、保障人與自然環境協調發展的重要依據，編制生態環境建設規劃要根據區域的特點、規律、目標、容量等綜合因素。第三，生態環境建設目標責任制度，是指地方各級人民政府對本行政區的生態環境建設負責，實行生態環境建設行政領導負責制，是一種以責任制為核心，以行政制約為機制，把權力和責任、權利和義務有機地結合在一起的一種制度。第第四，生態環境破壞事故防范與預警制度，是指在危機、災害來臨前，由事故責任者或有關行政主管部門事先采取預防或避免措施并發出警告或警報，以減少損失與災害的程度。
（3）整合現行環境資源立法
長期以來，我國的生態環境立法一直受到非理性思路的影響，在立法時容易就一時一事作出規定，缺乏深厚的理論基礎以及體系化的通盤考慮和綜合平衡，立法不同程度地存在諸如體系不完善、法律規定操作性不強、法律條文間互相沖突等問題，嚴重影響了法律的嚴肅性和實施的效果，造成了執法實踐中的種種困境。對法律來說，“法律將容忍事實上的困難，而不能容忍不一致性和邏輯的缺陷”，因此須對現行生態環境立法加以重新整合。⑤其一要注重環境法與自然資源法的融合，保持生態環境法律制度本身的和諧一致。到目前為止，雖然我國已制定了眾多的生態環境保護方面的法律、法規，但是卻沒有形成科學完備的生態環境法律體系，造成實踐中困難重重。針對實際問題，當務之急便是圍繞增加對自然資源保護的基礎原則、基本制度和監督機制等內容對現行的《環境保護法》重新進行修訂。其二要注重生態環境立法的現實性，提高其實際操作性。針對實際存在的問題，在整合現行生態環境立法時應注意對其中原則性的規定予以細化。在當前制定統一的環保程序法尚有困難的情況下，應針對環境資源法中實體性規定，通過在本法中或在其它實施細則中及時地補充相應的、完善的程序性規范，以確保實體性規范的實施。其三要消除現行生態環境立法中法律規定互相矛盾沖突的現象，以維護法律規定的統一性，便于法律的實施，進而維護法律的尊嚴。
（4）制定生態環境建設的科學保障措施
生態環境建設是一項系統工程，其內容相當廣泛，除上述事項外，還必須制定以下各項具體保障措施：其一是建立統一領導與部門分工相結合的管理體制，由市、縣（區）政府實施統一領導，由主管市、縣（區）長具體負責生態環境建設工作，通過市、縣（區）生態環境建設辦公室召集各有關部門研究生態環境建設工作，協調各有關部門，并實施監督檢查。其二是建立生態環境建設的技術保障措施，具體包括：一是從宣傳教育抓起，向全民普及生態環境建設方面的科學知識，加快培養生態環境建設方面的人才，千方百計提高科技人員待遇。二是發揮現有大專院校、科研單位的優勢，加強生態環境建設技術研究，為生態環境建設提供強有力的技術支持。三是推廣先進適用的生態環境建設技術。其三是建立生態環境建設的多元化資金保障措施，通過多種方式籌集生態環境建設資金，既要依靠國家投資，也要依靠其他渠道多方籌集，包括：實行資源有償使用、建立生態環境補償機制、引進外資、廣泛動員全社會的力量共同參與、財政援助、稅收支持等方式。其四是建立生態環境建設的信息保障措施，逐步規范生態環境建設行政主管部門、中介服務機構、建設單位的信息提供、交流職能，建立收集、匯編、傳遞、利用生態環境建設信息的交換中心與傳播網絡，為生態環境建設提供信息保障措施。
2、強化法律實施，提高公眾守法意識
制定一系列生態環境法律制度僅是生態環境法治的前提，實現了“有法可依”也僅是生態環境法治建設的第一步。“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”⑥，對我國生態環境法治來說，其最終實現的標志是“普遍守法”的形成，嚴格生態環境執法，不斷提高公眾環境守法意識是我國生態環境法治建設的核心要素。 （1）嚴格生態環境執法
嚴格生態環境執法是“普遍守法”的關鍵。當前我國生態環境執法方面存在著普遍不力的情況，一些地方政府和綜合經濟部門及其有關領導狹隘地從發展本地經濟的角度出發，沒有堅持“環境、經濟與社會協調、持續發展”的環境法基本原則，自覺或不自覺地走上了“重開發、輕保護”、“先污染、后治理”的傳統發展道路。“法治的基本原則必須是官方行為與法律一致，沒有這一原則，就等于什么也沒有”，生態態環境執法不力是造成當前嚴重環境問題的一個重要原因，其所帶來的不僅是環境污染和生態資源破環愈演愈烈的惡果，而且還嚴重損害了政府在人民群眾心目中的形象和地位，動搖了群眾對法律的信任。因此，各級政府部門要切實轉變觀念，去除那種將“發展就是硬道理”庸俗地理解為經濟增長就是發展的全部內涵，將經濟發展與生態環境保護對立起來的錯誤認識。同時，必須進一步完善各級權力機關、行政機關、各政黨、各人民團體以及廣大人民群眾對生態環境執法的監督機制，以切實保障環境執法依法進行。
（2）不斷提高公眾環境守法意識
學者梁治平先生在論述我國法律實施時指出，“中國固然制定了不少的法律，但人們實際上的價值觀念與現行法律是有差別的，而且，情況往往是，制度是現代化的或近于現代化的，意識則是傳統的或更近于傳統的。”⑦ 而由一群具有濃厚傳統意識的人來執行先進的法律，其后果誠如現代學者阿歷克斯.英格爾斯一針見血指出的那樣，“如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的，再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝，也會在一群傳統人手中變成廢紙一堆。”⑧我國生態環境法的實施現狀告訴我們，如果沒有公眾的普遍守法意識，如果公眾還繼續把生態環境法看作是可有可無的“軟法”，那么再完備的生態環境立法也僅僅是紙面上的東西，而絕不可能雋刻在公眾心里和落實到他們的自覺行動中。只有通過實體法上公民環境權的確立和程序法上類似“公民訴訟”制度的建立，才能有效地保護受害者的利益，進而保護社會公眾的利益以及保護包括受害者在內的公眾的過去、現在和將來的環境權益，使人們對切身利益的保護與改善同環境保護聯系起來，增進對環境問題的理解、關注和行動，進而將環境守法內化為一種自覺。
我國生態環境法治建設任重而道遠！
注釋：
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關鍵詞：海洋經濟 法治 海洋法治環境
海洋經濟作為國家市場經濟的有機組成部分，主要是通過優化配置和合理利用海洋漁業、海洋生物、海洋油氣、海洋可再生能源、海島資源和旅游文化資源等海洋資源，使之產生最大的經濟效益，增進社會財富，從而帶動整個社會發展進步。
海洋經濟屬于市場經濟，除了要求發揮市場在資源配置中的基礎性作用以外，還需要獨立的法人制度、有效的市場競爭、規范的政府職能、良好的社會信用體系以及健全的法治作為其配套運行機制。其中，健全的法治尤為重要，因為法律規定了法人制度、市場競爭、政府職能和社會信用的內容和規則體系，建立了市場主體準入和退出制度，是一切市場主體的“游戲規則”。離開了法治，市場難以做到公平公正，經濟難以實現健康有序，所以，法治是保障海洋經濟科學發展的根本路徑。
黨的十報告通篇流露出法治思想、法治精神和法治要求，充分體現了黨對法治的高度重視。在現實社會中，法治不等于靜止的規范體系（即法制），徒法不足以自行。法治的基本含義在于良好的法律獲得普遍遵守，包含了立法、司法、執法和守法的運行過程。在這個動態過程中，一方面，法實現了經濟發展和社會公民所追求的公平、自由、秩序、效益等價值，同時發揮了法律定紛止爭、規范指引、教育引導等功能；另一方面，政府、公民、社會團體等主體能夠做到自覺遵守法律、依法行政、依法辦事并產生預期的結果，違法行為能夠得到及時的矯正和追責，整個社會形成崇尚法律、信仰法律的法律意識和法治文化。
法的運行狀況、法律意識和法治文化共同構成了法治環境，法治環境在海洋經濟領域中的現狀就是海洋法治環境。海洋法治環境的優劣，代表了海洋法治水平，代表了海洋經濟發展階段。完善海洋法治環境，對于發展海洋經濟具有非常重要的意義。
1 維護開放、可持續的海洋市場離不開良好的海洋法治環境
海洋經濟除了具備市場經濟的共性特征以外，還具有典型的開放性、可持續性的特征和需要。開放性是指海洋經濟的發展需要具有統一的國內市場體系，同時也要求與國際市場接軌。既需要完善成熟的國內海洋法律體系和海洋資源開發政策體系，也需要國際海洋經濟法律體系，包括國際貿易習慣、貿易慣例，以及相關的國際條約、國際公約；既要求完善的國際國內立法體系，也要求與之相適應的涉外商事海事司法體系。可持續性是指海洋具備較強的可再生和自我修復的能力，在經濟開發和建設中提供的海洋資源和空間相對人類目前的需求來說是充足的、可循環的。但是在人類的海洋活動中，無序開發、違法開發、掠奪性開發海洋的行為，例如過度捕撈、非法排污、非法用島，以及海上事故如船舶碰撞、港口作業、鉆井平臺油品泄漏等導致的海洋污染，導致海洋資源的萎縮和枯竭，對海洋的自我修復能力帶來極大的傷害。要保護海洋、規范涉海活動、懲治非法開采行為，需要發揮法的評價功能和強制功能，建立起一套取之于海、用之于海的海洋保護法律體系。
2 改善和優化海洋投資環境離不開良好的海洋法治環境
法治是市場交易的準則，是海洋投資安全的保障。良好的海洋法治環境能夠給海洋投資者明確的行為預期，從而增強投資者的信心，是引進資金、技術和人才的信用保證，成為吸引眾多投資建設者來發展的一個重要因素。從這個意義上說，海洋法治環境本身就是重要的海洋投資環境。海洋法治環境的優劣，直接影響著海洋投資環境，影響著廣東整體形象。廣東海洋經濟綜合試驗區需要調整產業布局，建設一大批基礎設施，《廣東省發展臨海工作實施方案》等五個方案共提出175個重點建設項目，總投資近1萬億元。除了積極爭取國家資金支持、各級財政投入以外，將主要以企業投資和社會資金為主，財政性投入將主要用于公益性基礎設施建設和引導社會資金投入，因此利用民間資本和外資的比例較重。只有良好的海洋法治環境才能為各種投資提供安全的保障，提升廣東海洋經濟綜合試驗區的建設檔次和水平，促進海洋經濟健康有序發展。
3 建設珠三角現代國際航運物流中心離不開良好的海洋法治環境
建設珠江三角洲現代國際航運物流中心是《廣東海洋經濟綜合試驗區發展規劃》和《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的共同目標和重要任務，是廣東打造海洋經濟強省的重點環節。現代國際航運物流中心是指以國際航運為核心紐帶，具有航運樞紐港所必需的硬件設施和為航運業服務的軟件環境，聚集航運業、航運服務業和航運物流業等要素和資源的國際化港口和國際航運樞紐。其中，航運服務業包括了金融、保險、法律、政策等領域。良好的海洋法治環境，不僅只是起到保障和促進海洋經濟、航運經濟健康發展的作用，而且直接參與到現代國際航運物流中心的建設過程中。
4 培育海洋法治文化離不開良好的海洋法治環境
海洋經濟的發展規模和階段，與其所處的海洋法治文化密切相關，我省在海洋經濟開發取得巨大經濟效益的同時，也產生了諸如海洋生態惡化、漁業資源受損、海洋開發利用風險高等問題，最根本的原因在于海洋法治文化的缺席。主要表現有：一是部分沿海群眾依法用海的意識淡薄。“祖宗海”、“門前海”的觀念根深蒂固，形成了無償無證用海的習慣，特別是粵東地區建造“無船名、無船舶證書、無船籍”的“三無”船舶問題突出，影響了航運市場秩序；二是地方政府依法管海的意識有待提高。重審批、輕監管，重開發、輕保護，重速度、輕效益，重眼前、輕長遠等情況還有不同程度的存在；三是海上貿易誠信缺乏。海運欺詐、倒簽提單、無人提貨等現象層出不窮，破壞交易預期，給相關的市場主體造成嚴重經濟損失。解決這些問題根本的出路在于培育海洋法治文化，規范海洋開發和利用行為。培育海洋法治文化，增強海洋法治意識，需要建立健全海洋法律法規、開展海洋法治宣傳教育、改善海洋行政執法，這些措施與良好海洋法治環境密不可分。
5 預防和解決涉海矛盾糾紛離不開良好的海洋法治環境
首先，從宏觀上看，廣東海洋經濟綜合試驗區建設是國家戰略，是一項系統工程。但從微觀上看，每一個涉海項目的審批、每一個基礎設施的建設，都是屬于行政、民事行為。所以在建設過程中不可避免會產生行政糾紛、民事糾紛，涉及違法犯罪的，還要依法追究刑事責任。只有通過法律手段充分預防和及時化解涉海矛盾糾紛，打擊違法犯罪行為，才能為廣東海洋經濟綜合試驗區提供良好的建設環境。其次，海洋產業是高風險產業，自然災害、政府行為等不可抗力因素對各個建設項目和市場交易行為的影響巨大，涉海項目的投資者、收益與風險、損失的平衡，做到收益最大化、風險最小化。良好的海洋法治環境，可以提供持續穩定的交易預期，引導行業健康發展，指引企業依法經營，預防市場風險；良好的法治環境，在自然災害等風險發生后，可以通過分攤共同海損、民事賠償、海上保險等規則把風險造成的損失最小化。
關鍵詞:東北;老工業基地;法治環境
東北老工業基地的振興,是一項需全面調度,和諧并進,各要素互相促進,經濟政治文化共同發展的系統工程,如老工業基地改造中產業結構的調整,經濟實體的轉制,技術、資金、人才的引進,政策、制度、環境的保障,社會的穩定等。這些要素的綜合狀況如何,都將在一定程度上影響老工業基地改造的進展和成效,喪失或缺少其中的任何一個要素,都將產生不良的影響,制約或阻礙老工業基地改造的進程。其中,法治環境的保障是振興中不可缺少的條件,老工業基地振興需要與之相適應的法治環境。良好的法治環境既是老工業基地振興的標志性成果,也是振興過程中的基本保障。本文試圖就法治環境對老工業基地振興的影響、現實狀況對法治環境的迫切要求、加強法治環境建設應著力解決的相關問題等進行一定程度的探討。
一、 振興東北老工業基地離不開
良好的法治環境
在目前老工業基地改造的進程中,人們普遍重視產業結構的調整,資金和項目的引進,經濟指標的提高,卻往往忽略和輕視人文環境,法治環境,人的觀念、意識等軟環境的建設。而這些要素既能反映老工業基地振興的成果,又對老工業基地振興產生不可忽視的作用。社會的發展和進步是各種要素綜合作用的結果,盡管各種要素的作用程度可能有所不同,但是我們不能忽視任何一種要素的作用。這是社會全面、和諧發展的要求。從科學發展觀的要求來看,振興東北老工業基地是實現全國和諧發展的要求;在老工業基地振興的過程中,實現經濟、科技、人文、法治等的全面和諧發展,同樣是科學發展觀的要求。目前存在的一種傾向是,片面地認為振興老工業基地就是振興老工業基地的經濟,片面追求經濟指標,這是不可取的。
振興東北老工業基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工業基地要加快市場化進程,而營造良好的市場環境有賴于完備的法律、制度、政策體系,在經濟發展的過程中,法律、制度、政策的作用幾乎無所不在。
首先,國有企業改革涉及諸多法律問題。老工業基地的振興與國有企業的市場化改造關系密切。實踐表明,構造多元投資主體,改變國有企業股權結構,建立有效的公司治理結構,形成內部化的財務預算硬約束機制,是使企業成為獨立的市場主體的重要途徑。建立科學的現代企業制度,是當前國企改革的核心。這場偉大的制度創新,需要充分發揮法律的規范、引導、調節和保障功能。在加快國有企業改革,實行區域經濟民營化的同時,需要運用法律規范來調節政企關系。在國有資產運營、國有企業產權交易等方面,要盡快建立明確的法律制度,用法律手段保障國有資產保值增值,規范國有企業特別是小型國有企業的改制重組,制止化公為私、逃避銀行債務等現象出現,切實防止國有資產流失。
其次,政府職能的轉變需要法律的制約。政府職能轉變是東北老工業基地改造和振興中的關鍵一環,這個問題不解決,再好的方案也不可能取得好的效果。為此要切實解決政企不分,政府對經濟事務干預過多、過深,而公共服務又嚴重不足的狀況,把政府經濟工作的著力點轉到制定與市場經濟相適應的制度和法規、規章等方面上來,全面提高政府工作效率,給投資者、創業者以穩定預期。政府應該維護公平的市場競爭環境,為優勢企業的發展提供最大的空間。應進一步加快政府職能的轉變,深化行政審批制度改革,貫徹落實好《行政許可法》,完善重大問題的科學化、民主化、規范化決策程序,增強透明度和公眾參與度,提高辦事效率,減少對微觀經濟的干預,切實放開搞活企業,把政府的經濟管理職能切實轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來。各級政府制定的地方性法規、規章,其中有的不僅不能促進經濟發展,甚至妨礙經濟發展,妨礙振興,應及時加以改進。
第三,大力引進民營資本涉及諸多法律與制度問題。近年來,老工業基地各級黨委和政府不斷改善經濟發展軟環境,民營經濟發展很快,出現了總量和效益同步增長的可喜勢頭。但是與發達省份相比,老工業基地的民營經濟總量小、規模小、效益不高。事實表明,振興老工業基地商機無限,老工業基地的民營經濟發展空間很大;同時表明老工業基地的國企改革、經濟結構調整需要域外民營企業資本的參與。事實上,國家作出振興老工業基地的決策后,許多南方民營企業躍躍欲試,到東北考察咨詢,洽談投資,政府應予鼓勵、支持和引導,并制定和完善促進非公有制經濟發展的法律、法規、政策。在支持民營經濟健康發展的同時,隨著經濟形勢的變化和市場競爭的激烈,民營經濟進一步發展也面臨著一系列問題。大型民營企業沒有形成較強的核心競爭力,經營管理水平普遍較低,企業融資困難,缺少復合型人才等等,制約著民營企業進一步發展。而一些民營企業偷稅漏稅,產品質量不高,缺乏誠信,不正當競爭,勞資關系不協調等問題時有發生。這些問題的解決需要政府認真引導和規范民營企業的行為,運用相關的法律、法規,使民營企業步入良性發展的軌道。還應做到嚴格執法,遏止侵害民營企業權益的行為。
第四,健全就業制度和社會保障制度需法律制度的完善。老工業基地的就業問題不同于工業化過程中普遍的農村剩余勞動力就業問題,具有一定的特殊性, 因而需要特殊的制度與政策扶持。為解決就業再就業問題,國家已經制定出臺了許多切實可行的政策。一方面要用好普惠性政策,確保稅費減免、小額擔保貼息貸款、就業援助、社會保險補貼等優惠政策落到實處。同時,針對老工業基地的實際情況,落實好特殊政策。在研究制定政策時,要切實把著重點放在促進人的發展方面,放在就業和有利于人們安居樂業上,強化對就業再就業工作和社會保障體系建設的支持,把國家和地方的政策銜接配套起來,形成具有合力的政策制度體系。從促進社會發展、增加就業、提高居民生活水平和質量、增強消費動力出發,推動老工業基地改造。
第五,促進社會信用制度的建設需要法律與制度的完善。實行市場經濟以來,老工業基地在經濟發展過程中遇到了一系列困難,誠信的缺失就是目前所面臨的困難之一。某些領域出現的比較嚴重的誠信缺失已經成為市場經濟發展中迫切需要解決的現實問題,重新構建市場經濟條件下的誠信倫理是振興老工業基地的當務之急。重新構建誠信倫理,就必須建立市場經濟的誠信機制,完善失信的懲治機制,加大對失信行為的處罰力度,在全社會形成維護誠信的有效獎勵機制。為此,應構建全國性的信用管理體系;制定專門的信用管理的法律和法規。
綜上所述,振興老工業基地有不可缺少的各種要素和條件,加強法治,實現法律規范對社會關系的有效調整,依法振興,是加快實現老工業基地振興的基本條件之一。只有具備良好的法治環境,才能有效保障老工業基地的順利振興。法治環境對老工業基地振興的作用主要表現為以下三個方面。第一,保證穩定的經濟運行、經濟發展秩序。老工業基地振興中的經濟發展,可能有各種直接的影響因素,如經濟犯罪和其他各種形式的犯罪影響振興;違背市場規則和法律,侵害市場主體的各種民事權益影響振興;行政機關違法行政,以作為或不作為的形式侵害管理相對人的利益影響振興。解決這類問題有教育和管理的問題,但更重要的是法治,從某種意義上講,只有充分運用體現國家強制力的法律,才能排除影響老工業基地振興的各種違法犯罪因素的干擾。第二,維護公平、公正的競爭環境。市場經濟是競爭的經濟,也是法治的經濟。市場的競爭,應是市場主體在公平、公正環境下的競爭,只有公平和公正,才能使市場經濟健康有序地發展下去。假如沒有公平和公正,情況將會如何?坑蒙拐騙,欺行霸市,市場何以存在和發展?若要實現公平、公正的競爭環境,必須加強法治。第三,創新有效運行的機制和科學進步的制度。一方面,機制和制度的建設包括了法律運行機制和法律制度的建設;另一方面,一般意義上的機制和制度的建立和運行,離不開法治的規范和保障。
二、 現實狀況要求加快法治
環境建設
如何評價老工業基地的法治環境?筆者認為應當重點考察老工業基地的法治程度和水平是否與全國法治進步的程度相一致,是否與老工業基地振興的要求相適應,主要表現為以下六個方面:①地方性法規、規章的完善程度;②行政機關是否在行政管理活動中嚴格執法,在行使行政權力時遵守法律、法規、規章,服務群眾;③司法機關是否能準確、合法、及時、公正地適用法律,打擊違法犯罪行為,化解矛盾,解決糾紛;④各級國家機關、社會團體的公職人員是否能帶頭遵守法律,抑制特權,堅持法律面前人人平等;⑤廣大人民群眾是否能學法、知法、懂法、用法,既能依法維護自身的合法權益,又能進行法律監督,勇于同違法犯罪行為做斗爭;⑥通過法律對社會關系的實際調整,使社會主體的合法權益得到有效維護,違法犯罪行為受到應有懲治,社會關系和諧,經濟發展,政治穩定,文化繁榮。
為此,筆者專門調查了東北某市老工業基地改造中的上述相關問題,本文僅就其中的行政執法和司法狀況進行簡要評析,這可以從一個側面提示我們,在老工業基地振興的過程中加強法治環境建設,是我們必須重視和加強的。
1 行政執法的現狀分析
(1) 近年來該市行政執法的改進和取得的成績
在老工業基地改造過程中,該市各級行政執法部門正努力提高行政執法質量,消除和減少各種“低級執法”現象。近年來,在為“東北老工業基地振興”提供優質服務,創造良好執法環境的形勢下,各級行政部門在行政執法體制的改革和創新方面,進行了大膽探索和有益嘗試,并且取得了一定的成績。其中“同類權限”集中管轄的改革思路,取得了較好的效果。所謂“同類權限”集中管轄,是指將原來的兩個以上行政部門對某一行政事務均可行使管轄權的管理,歸口為一個部門管轄。其特點是:集中行使的處罰權范圍廣、項目多,執法重心下移;量化執法指標,執法行為程序化;機構精簡,執法效率提高。長期以來,我國行政執法領域存在執法機構多、處罰重復、職能交叉、多層多頭執法、執法隨意性大等弊端。從“同類權限”的集中管轄的特點可以看出,它能解決一些執法中的“頑疾”。
(2) 行政執法的問題和不足
由于歷史、人們思想觀念等多方面原因,一些行政機關和部門在行使執法權力和職能的過程中,出現各式各樣的偏差、漏洞甚至違規違法行為。它不但背離法治的主旨和精神,損害當事人的利益,引發執法糾紛,而且還影響法律的權威和尊嚴,傷害民眾對政府和法律的信任。主要表現為以下兩個方面。第一,執法程序“隨意化”。按照有關法律法規的規定,行政執法均有規范的程序,但長期以來,一些基層機關的執法人員違反法定程序、胡亂執法、口頭執法、以言代法的行為和隨意處罰的情形比較常見。當前行政執法糾紛的另一個熱點是,超越法律授權行使所謂的執法權,或者無限擴大法定的權限,嚴重偏離法治精神。第二,執法行為“利益化”。盡管行政執法機關財政基本實現收支兩條線,極大地遏制了以法謀“錢”的行為,然而由于其中大部分單位實行按比例返還或超過基數返還的辦法,即上繳的越多返還的也越多,行政執法機關的執法收入仍然與個人獎金息息相關,因此仍存在過度執法、亂執法、亂罰款等現象。還表現出在一些公共服務性、沒有經濟利益領域的“不作為”方面的問題。 2 司法現狀的分析
(1) 近年來該市司法改革取得的成績
在老工業基地改造的過程中,該市的各級司法部門正積極努力工作,圍繞“振興”的主題,把工作重點放在促進發展和振興上,努力為完善市場經濟體制、振興老工業基地營造和諧穩定的社會環境和公正高效的法治環境,司法改革已取得實質性進展,具體表現為:執行程序中的改革取得突破;審判監督中的責任體系形成;基層法院的基礎工作出現新局面。
(2) 司法實踐的不足和問題
一是審判質量和效率仍有較大差距,審判作風上的問題尤為突出。有的法院積案仍然較多,裁判錯誤、人為拖延、隱性超審限、消極不作為的問題仍明顯存在。出庭不準時,接待不守時,庭審不規范,精力不集中,對當事人語言粗魯,態度蠻橫,辦關系案、人情案的仍大有人在。
二是審判管理監督機制仍不完善,完整科學的工作質量考評體系還沒有真正形成。一些部門落實審判監督責任的規定不自覺、不認真、不敢負責任。監督體系不健全,導致質量評價參數不完整,有漏洞。
三是以人為本、優勝劣汰的競爭激勵機制仍需完善創新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重隊伍的思想政治建設,不注重對優秀人才的培養和使用,對部門和單位的消極落后現象乃至違法違紀人員不敢管。
四是基礎工作仍是影響法院整體水平和形象的主要問題。雖然多數基層法院的工作有了明顯的變化,但對有的法院,人大代表、政協委員仍然意見較多。其主要原因不是物質裝備條件差,而是領導班子的自身作用和管理水平比較低,審判的質量和隊伍的廉潔文明程度比較低,在率先垂范、求真務實、真抓實干方面有一定差距。
三、 加強法治環境建設應重視和
著力解決的幾個問題
法治環境的改善,是一項社會性的系統工程。不僅相關國家機關、職能部門要負起責任,全社會都應積極介入。在法治環境建設中要解決的問題,有的可直接服務于振興東北老工業基地,有的雖直觀看來沒有直接作用,但間接作用仍不可忽視。
1 努力做好地方立法工作
(1) 對于國家制定的法律法規,如果原則性較強,需要制定相應的地方性法規、規章才具備可操作性的,地方人大和政府應及時制定相配套的法規、規章。此項工作做得好,既有利于國家法律制度的完善,也有利于地方的法律適用。要全面準確地理解和把握國家法律法規的原則和精神;要結合地方實際制定地方性法規和規章;要及時出臺地方性法規和規章。
(2) 對于老工業基地改造振興中出現的特別的法律關系需地方立法調整的,應及時制定地方性法規和規章。如果國家法律已有原則性規定,應以已有規定為基礎,適應老工業基地改造的特殊要求,制定具體的法規和規章;如果尚無國家的相關法律規定,則應以憲法和其他法律精神為指導,制定出符合憲法精神和其他法律精神的地方性法規、規章。
(3) 對于國家目前尚未立法, 現實又迫切需要強制性規范來調整的, 深化改革過程中所出現的新的法律關系, 應加以研究, 適時制定出新的法規、規章。 這種做法不僅有利于及時調整新的法律關系, 解決矛盾和沖突, 做到有章可循, 還有利于為國家的立法進行有益的探索, 為制定全國性的法律奠定基礎。 當然,此類地方性法規、規章的制定具有一定的探索性, 應避免盲目性,既要探索, 又要穩妥; 要符合憲法精神和其他法律精神; 要緊密結合地方實際,具有實際操作的可行性。
2 努力建立執法、司法機關的良性工作機制
如前所述,行政機關的執法與司法機關的司法適應改革的要求,特別是為適應振興老工業基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相應的成績,同時仍存在不容忽視的問題,應采取切實可行的措施,使這些問題得到切實的解決。當前,在建立良性工作機制上,應重視解決如下問題。
(1) 關于行政執法“隨意化”、執法行為“利益化”的解決機制。目前行政執法領域存在的問題屬“低級執法”行為,完全脫離了現代行政管理的要求,其狀態的形成既有客觀環境的因素,也有執法者自身利益的因素,是一定社會歷史階段的特殊現象。如何解決此類問題?筆者認為主要從以下三個方面入手。
第一,要準確限定行政機關在執法過程中的自由裁量權。自由裁量空間過小,將限制行政執法行為,自由裁量空間偏大,將為隨意執法創造條件,適度的自由裁量空間的規范,應是努力追求的目標。當前的自由裁量權偏大仍是主要問題,其原因主要是法規規章自身的沖突、因利益驅使所作的利己解釋、長期形成的習慣影響等。
第二,要努力破除特權思想。執法機關運用權力、行使權力,較易形成特權思想,傳統觀念的影響也較易為特權思想尋找到根據。因此經常能看到,一些行政人員對已實施的法規、規章不嚴格落實,一些行政官員在不準公眾抽煙的場合隨意抽煙等。如果行政人員將自己作為法律的化身,那么在行政執法程序上的“隨意化”也就不足為怪了。
第三,要切實加強對行政執法行為的監督。當前針對行政行為常設的監督機構有審計部門、監察部門和各級政府法制辦。由于職責分工和隸屬關系等原因,目前其監督作用仍很有限。因此應進一步加強這些監督機構的作用;還應加強上級行政機關對下級行政機關的監督,以及人民法院的司法監督,從法定程序上,要充分重視行政復議和行政訴訟的作用。
(2) 關于執法、司法機關的獨立行使職權問題。法律賦予了執法、司法機關對行使職權的獨立性,任何其他機關、團體和個人都不得干預。執法、司法機關獨立行使職權是社會主義法治的標志,也是法治建設的基本要求。只有執法、司法機關獨立行使職權,才能使法律對社會關系的調整功能得到公平的實現,才能使行政、司法人員的執法、司法水平受到客觀的評價。但目前干擾因素較多,如上級機關對下級機關的干預,同級其他機關的干預,某一機關內部領導的干預、部門之間的干預、同志之間的干預等,都影響司法的獨立性。應當建立一種良性機制,排除干擾和不良影響。
(3) 關于對司法工作人員的責任追究問題。司法工作人員在辦案過程中出現的辦錯案的情況可能是由于各種原因,如主觀惡意的枉法裁判,因業務能力較低導致的對事實認定的錯誤和對法律理解、適用的錯誤等。無論何種原因,出現錯誤均應承擔相應的責任,只是視具體情況承擔的程度有所不同罷了。只有這樣,才能避免和減少錯案的發生,提高辦案的質量,增強社會公眾對司法公正的信心。目前盡管有責任追究的制度,但作用有限,效果有限,對錯案的抑制程度有限。應當建立更為嚴格的責任追究制度,產生足夠的威懾力,使司法人員謹慎從事,使他們認識到,如果出現錯誤,就將面對不利的后果,而不僅僅是扣發獎金了事。筆者認為,應當建立司法人員的流動機制,多渠道選拔司法人員,不稱職的、出錯較多的,應及時調離,轉到其他崗位。
(4) 關于節省訴訟成本、提高辦案效率問題。目前人們對超期羈押、超審限辦案的情況意見頗多。一方面,司法人員抱怨工作量大,無法按期辦案;另一方面,司法人員在工作時間進行各種應酬,不在崗位的現象大量存在。司法機關及其工作人員如何節省訴訟成本、提高辦案效率,是必須重視和解決的問題。而解決此類問題,重要的仍然是制度和機制的建設,解決的方式也很多。其中,解決法官超審限、提高審判效率問題的方法之一是建立法官當庭裁決的機制。即改變目前的開庭、休庭、擇期判決的狀況,由合議庭將多數案件庭審后當庭判決。其意義主要表現為:①當庭裁決明確了主審法官的責任,有利于建立過錯責任追究制度;②當庭裁決方式有利于防止人為干擾,增強裁決的公正性;③當庭裁決有利于提高審判效率,節省訴訟資源。
(5) 關于加大執行力度問題。人民法院對判決的執行難,是目前的一個普遍性問題。而如果判決得不到執行,將形成惡性循環,影響法院的威信,影響法律的尊嚴。雖然人民法院也采取了相應的措施,如在媒體上曝光、對當事人拘留等,但效果仍不明顯。解決執行難的問題,仍需加強制度和機制的建設。
3 進一步加強法治宣傳教育,增強公眾的法律意識
法治宣傳教育是一項長期任務,盡管近年來各級國家機關為此做了大量的工作,但還不能滿足于已有成就,面對現代化建設的要求和老工業基地改造振興的實際,法治教育仍需加強。首先,在對教育對象的法律認知程度的評估上,應堅持客觀和實事求是的態度。從總體上評價,廣大人民群眾的法律意識逐年增強,對法律的本質、功能和作用的理解逐漸深化,對法律的應用趨于理性。同時,不同主體的法律意識是不同的,法治教育應因人施教,突出重點。其次,在教育內容上,既要對有些法律進行重復性教育,又要注意對新頒布的法律的宣傳教育。曾經進行過的教育,如憲法、刑法、民法、婚姻法等,雖然曾是法治教育的重點,但由于教育對象的不同,教育時間較久而導致有效性弱化等,對于有些教育對象,仍有繼續教育的必要。對于新頒布的法律,或者修改后重新頒布的法律,應當有重點地選擇與教育對象和現實社會生活關系密切的法律作為宣傳教育的重點。
關鍵詞：煤炭資源開發；生態破壞；法治對策
中圖分類號：X171
文獻標識碼：A
文章編號：1005-913X（2017）04-0061-04
湖南省煤炭資源比較豐富，產量在全國排名第18位，但開發利用程度很低，缺乏對違反規劃開發法律責任的具體規定，導致現有的煤炭規劃形同虛設，同時缺乏有效煤炭規劃的約束指導，導致礦業權設置和交易不規范，資源的勘查開發秩序較亂，爭搶資源問題較為嚴重。并且湖南省煤炭資源開發利用不合理，資源回收率低，浪費和破壞嚴重，對生態環境造成了嚴重破壞。根據上述情況，結合湖南省實際，現通過對湖南省煤炭資源開發現狀進行分析及存在的問題，闡述煤炭資源開發對該省生態環境造成的破壞情況，并從法理的維度進行分析，為解決煤炭資源開發對生態環境造成的一系列問題提供更充分的理論依據，也為湖南省解決煤炭資源開發對生態環境破壞提出了幾點法治對策。
一、湖南省煤炭資源開發現狀
（一）煤炭在湖南省能源消費結構的重要地位
煤炭是湖南省能源消費在主要的能源消費中占70.2%，“十二五”期間煤炭產量每年產量達6600-8500萬t，有力支撐了國民經濟的高速發展。而煤炭企業的傳統發展模式在為人們提供能源的同時，也為社會帶來了諸多問題。加快發展循環經濟，是實現煤炭企業可持續發展，為經濟發展提供足夠資源和環境容量的重要舉措。目前，湖南省已探明的煤炭資源總量超過85億t，累計探明的煤炭量38.69億t。長期以來，湖南省資源產業一直是“大量生產、大量消費、大量廢棄”的單向直線開發模式，與之相對應的煤炭企業發展模式則是“快速建礦、強力開采、廢物排放、缺乏治理”，這種傳統的開發模式帶來了諸多問題。比如造成了資源的浪費嚴重，利用率低，廢棄物嚴重污染環境，生態平衡受到嚴重破壞。
當前煤炭資源開發的狀況仍然與現實的需求存在較大差距，部分地區和企業缺乏長遠眼光和社會責任，只注重短期利益，不注重煤炭資源的綜合利用和環境治理，導致我國煤炭工業仍處于盲目擴大規模、資源開發無序、大量浪費和粗放開發、低效率利用、環境污染等狀況下，資源優勢不能真正轉化為經濟優勢。
（二）湖南省煤炭資源開發中存在的問題
1.資源保障程度偏低、有效供給能力不足
湖南省雖然是產量并不多的煤炭生產省份，卻是煤炭消費大省，長期需要從外省調運，湖南省煤炭資源勘查程度低，特別是可供建井的詳查和精查程度低，可采儲量與煤炭儲量的比例低于全國平均水平，資源保障程度偏低，有效供給能力不足，經濟可采儲量少，人均占有量低，資源稟賦差。目前95%的煤礦屬于井工礦，開采條件居世界中下等，煤炭92%集中分布在湘中和湘東南的婁底：邵陽、衡陽、郴州地區，湖南地質構造復雜，煤層變化較大，礦點多，規模小，開采技術條件復雜，這些因素影響了資源的充分開發。
2.對煤炭資源的生產開發缺乏統一規劃
顧名思義，煤炭開發規劃是優化煤炭生產_局的基礎，而現行煤炭立法對煤炭規劃的相關要求都過于簡單且可操作性差，同時也缺乏對違反規劃法律責任的規定，導致現有的煤炭規劃形同虛設，也由于缺乏有效煤炭規劃的約束指導，造成了礦業權設置和交易亂，資源的勘查開發秩序亂，爭搶資源問題比較嚴重。
3.煤炭資源生產開發過程中的浪費十分嚴重
煤炭是不可再生資源，其作為湖南省的主要能源，則必須對其高度重視保護和合理開發利用。目前，湖南省煤炭資源開發利用不合理，資源回收率低，浪費和破壞嚴重，全省煤礦開采回采率平均只有35%左右，遠低于全國56%的要求。有的煤礦開采回采率甚至低至10%-15%，特別是厚煤層以及小煤礦回采率偏低，大量資源被浪費和遺棄。另外，對國民經濟具有重要價值的特殊和稀缺煤類也缺乏有效保護。煤炭開采經營的規模化和集約化程度低，產業結構不合理，生產發展方式不科學，以數量型和粗放型為主的經濟增長方式與以質量效益型和集約型的經濟增長方式還存在較大差距。
二、煤炭資源開發引起的生態環境惡化問題
（一）煤礦開采破壞植被和水土資源
1.井工開采導致土地塌陷嚴重，植被遭到較大破壞
土地耕作和植被生長也受到影響，土地利用率減少，地貌的改變引發土地沙漠化，而塌陷還會引起山地、丘陵發生泥石流，山體塌陷滑移，嚴重破壞礦區的植被資源、土地資源和生態環境。
2.露天開采直接挖損土地，破壞地表植被
這種采掘挖損多是毀滅性的，對植被和土地的破壞程度更大。
3.固體廢棄物壓占土地
煤礦開采產生的煤矸石是煤炭工業排放量最大的固體廢物，而諸如此類的固體廢棄物壓占了大部分的土地，植被也遭到嚴重破壞。
4.露天煤礦和井工煤礦抽排地下水，造成地下水位大幅下降
供水緊張，水土流失嚴峻，從而導致區域內的作物大面積減產，抗御災害能力下降，土地貧瘠，植被退化，嚴重危害農業生產，而未經完善凈化的礦井水、洗煤水和矸石淋污水等也被直接排放。
（二）煤炭資源開發對周圍環境的污染
近年來，湖南省煤炭開采給礦區周邊農戶及周邊環境帶來的影響越來越大。首先，開采引發的水均衡破壞及污染。煤炭開采伴生的地面沉降、塌陷，導致礦區地下水位下降，水土流失嚴重，使得當地農民人畜飲水困難，農田減少，農作物干枯，糧食減產；大量地下水資源因地層破壞而滲漏礦井并被排出，對礦區周邊環境形成新的污染。同時，污水的任意排放，對地下水、當地河流、水溝、農田造成一定的污染。其次，煤礦的擴能改造，煤矸石堆放場地不斷擴大，對土地資源造成了嚴重的破壞。礦區長期侵占土地并暴露于外的矸石山堆積，經風化和瓦解，在雨水淋濾作用下將有毒、有害物質滲入到土壤和水環境系統中，導致地表和地下水系嚴重污染、土壤貧瘠化、植被破壞，且復耕較為困難。加之對與煤炭資源共伴生資源的綜合開發生產和對煤礦礦井廢物的回收及循環利用水平比較低，進一步加劇了資源破壞的嚴重程度。再次，隨著煤礦開采量的逐漸加大，采空區不斷增多，造成了地表裂縫下陷、山體滑坡、危巖增多，導致了農民房屋拉裂，耕地受損。礦山遇淺層開采，井下放炮時帶來地面震動及噪聲，使地面房屋及房屋內人、畜安全受到嚴重影響。最后，井下抽風排放廢氣對周邊農戶和大氣環境的造成的污染及矸石山流動、煤矸石放熱、尾礦堆積、滑坡等造成的其他礦山地質災害，都給礦區周邊環境造成了嚴重影響。
三、煤炭資源開發對生態環境破壞的法治對策
（一）發展循環經濟
1.樹立可持續發展觀
采取防治結合的方針，開展礦山地質環境調查和研究工作，通過科學管理和工程技術手段開展積極有效的治理。目前，湖南省的礦山環境管理處于被動局面，在環境調查、治理手段等方面都落后于其他發達省份，因此要改變這種局面，就要加大科技投入力度，加強對地質環境保護的相關技術規范、標準的制定，如崩塌、滑坡、泥石流的勘查技術標準，礦山環境評價、恢復治理標準以及地面沉降檢測技術標準，使地質環境保護工作逐步實現法制化、規范化。
2.研究運用新的礦山開采技術和尾礦資源化利用途徑
湖南省礦產資源的開發技術相對落后，應推廣無公害的開發技術手段，禁止有害的生產工藝。對于礦山產生的大量尾礦和廢棄物，可作為再生資源加以利用，如某些企業的廢料又是其他企業的原料，這就需要加強企業之間的信息交流。為了便于企業之間的廢料交換，提高廢礦資源的利用率，可以建立廢礦和尾礦數據庫。同時發展新型金屬、新型非金屬及常規礦物原料的替代品，降低經濟社會對常規礦物原料的依賴程度。發展可再生能源和核電，擴大利用潔凈煤和煤層氣，減少直接燃煤比重。特別是我國進入重工業快速發展以后，能源消耗總量規模比歷史上任何一個工業化國家曾經達到的水平都要大，由于能源的巨大消耗，必將帶來礦產資源的大量開采，所以在提高煤炭資源供應能力的同時，要加強煤炭資源所在地環境的保護和治理，使資源、環境和發展的比例協調，這樣不僅能促進礦業市場的健康發展，更加保證了湖南省可持續發展的道路穩步進行。
（二）完善立法
1.完善生態補償的法律法規
健全公共財政體制是生態補償法律機制的首要特色，各地區應加大財政轉移支付力度。為節約資源，積極推行資源有償使用，全面征收礦產資源補償費、水資源費，建立礦山自然生態環境治理備用金制度，嚴格實行排污收費制度。對在煤炭開采過程中所造成的地面塌陷、水土流失、泥石流、森林草地及耕地破壞等納入補償范圍。同時在已有法律基礎上，緊密結合煤炭礦區環境特點，建立起符合湖南省的煤炭礦區環境保護法律法規體系，對新礦山項目的環境影評價、在采礦山的環境保護和報廢礦山的環境重建以及如何推進環境補償機制等方面，省有關部門應該通過舉行論證會、聽證會或其他形式，征求有關專家和公眾意見，盡快研究、制訂出煤炭礦山環境破壞補償的新辦法，使之法律規定明確化。
對環境保護而言，湖南省貫徹的是“誰開發，誰保護，誰破壞，誰恢復，誰使用，誰付費”的制度，這一制度不僅沒有得到很好貫徹，而且在制度設計上存在明顯缺陷，就是缺乏對生態環境建設的補償規定。
生態補償之要求補償的主體應有三類，一是對生態保護做出貢獻者給以補償，二是對生態破壞中的受損者給以補償，三是對減少生態破壞者給以補償。在煤炭資源開發過程中，對維護生態環境做出貢獻者給以補償，如對煤炭開采過程中的生態環境科學研究、生態信息等公共物品，通過補貼那些提供生態保護這種公共物品的單個的經濟主體，以激勵他們的積極性。同時，對因煤炭開采而遭受損失者給以補償，如因煤炭開采導致農民農田減少、農作物干枯、耕地受損、農民房屋拉裂等，對這些遭受損失的農民應予以補償。目前，煤炭開采對生態環境造成的破壞作用已不容置疑，加強對生態環境的治理已迫在眉睫。因此，在煤炭開采過程中也應該對減少生態破壞者給以補償。如上種種，都應該給以明確的法律規定。
2.加快煤炭立法步伐
（1）必須大力加強煤炭法治建設，實現“依法治煤”
遵守國家制定的《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》），在必要時制定相應行政法規以及部門規章，如制定《煤炭生產開發條例》。完善煤炭立法，有效促進煤炭生產開發法治建設，促進煤炭資源的保護和合理開發利用。同時要做好法治宣傳教育，提高人們的煤炭法治意識，嚴格加強日常監管執法，保證法律實施的穩定性，減少運動式的突擊性整治活動。在此過程中，特別是要建立健全對各種違反煤炭生產開發立法規定和政策要求行為的責任追究制度，即必須對違反煤炭生產開發有關規定和要求的行為設定責任，對政府機構及其工作人員、煤炭企業及其從業人員、中介機構及其工作人員的責任進行進一步明確，加大對各有關責任主體違法違規行為的懲處和打擊力度，切實保障相關立法規定和政策要求的貫徹實施。
（2）嚴格實行煤炭行業的市場準入制度
要實現煤炭資源的可持續發展，就必須建設高產高效集約化礦井，逐步取代小煤礦，減少煤炭資源浪費。這就要求建立煤炭勘探、開發準入制度，提高煤炭行業的市場準入門檻，對開辦煤炭企業條件的規定進一步完善。對于已有企業而言，要嚴格煤炭生產許可證的發放條件，根據煤炭資源賦予情況和開發要求，增加對企業年生產能力、回采率的要求，將不符合條件的組織、個人拒之門外。要借鑒相關省份立法經驗，有些地方立法已做出規定，山西省是我國第一大煤炭大省，該省非常重視立法工作，如《山西省煤炭資源管理條例》第十條規定，開辦煤炭企業年生產能力不得少于30萬噸，開采零星資源、極薄煤層及殘采、復采的礦井，年生產能力不得少于3萬噸；煤炭資源的采區回采率，開采薄煤層不得低于85%，開采中厚煤層不得低于80%，開采煤層不得低于75%，這具有很好的借鑒意義。人民政府印發關于進一步推進煤炭資源整合和有償使用實施辦法的通知[內政字[20051210（1）]指出：“到2007年底，通過依法淘汰關閉和整合重組措施，使全區煤礦總數由現在的1100余處減少到700余處，年產10萬噸以下的煤礦全部依法關閉退出市場，資源回采率達到60%以上，采煤機械化水平達70%以上；到2010年，全區煤礦總數降至600處之內，單井生產能力達到年產30萬噸以上，采煤機械化水平達90%以上；堅持新上煤礦單井產量最低達到年產120萬噸標準”。經過7年的實踐后，該區進一步加強了立法工作，如人民政府辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產工作的實施意見[2014]54號規定“四個嚴格.準人”即“嚴格煤礦安全準入”“嚴格煤礦建設項目核準和生產能力準人”“嚴格煤礦生產工藝和技術設備準人”“嚴格煤礦企業和管理人員準人”。其中“嚴格煤礦建設項目核準和生產能力準人”也規定了“完善自治區煤礦建設項目準人制度，嚴格依規依標組織煤礦生產能力核定。新建井工煤礦生產能力不得低于120萬噸/年、露天煤礦不得低于300萬噸，年，其中新建褐煤井工煤礦生產能力不低于300萬噸/年、露天煤礦不低于500萬噸/年”。這些也值得湖南省學習和借鑒。
3.完善有關生態環境保護立法
在對煤炭資源的開發過程中，對于煤炭開發造成的環境污染和生態破壞，應以預防為主。對煤炭建設項目實施嚴格的環境影響評價，并將其作為煤炭企業設立和發放采礦許可證、煤炭生產許可證的前置程序。我國已于2016年頒布了《中華人民共和國環境影響評價法》（2016年9月1日生效），在原來制定的《中華人民共和國礦產資源法》《煤炭法》中也應對其做出相應規定。湖南省環境保護管理部門應通過舉行論證會、聽證會或其他形式，征求有關專家和公眾的意見，以加強立法工作。2013年5月，湖南省修訂了《湖南省環境保護條例》，但有關規定依然過于籠統，操作性不強且效果不好，還需進一步修訂。2015年，湖南省人民政府辦公廳《關于加強環境監管執法實施意見》，對土地資源、水資源等都做了比較明確的保護性規定，起到了很好的作用。
（三）加強執法和建立監督機制
1.完善煤炭執法監督機制
煤炭執法是一項十分嚴肅的工作，但是當前煤炭執法存在較多的問題，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍有不同程度的存在。有些地方和部門以言代法、以權壓法、徇私枉法。因此，必須改善和加強對煤炭行政執法的管理與監督，依法打擊執法過程中的行政違法現象，提高行政執法水平，力求達到依法行政。建立一支精干高效、廉潔執法、熟悉法律的監察隊伍，嚴格執法，加強監督，杜絕執法中的腐敗行為。
嚴格煤炭執法還應實行保證金制度。在全省范圍內加快推廣煤礦生態環境恢復保證金制度，并完善配套措施，建立煤礦生態環境恢復保證金制度并加快推廣，認真執行與落實。各地區環保、國土資源部門應對煤礦區生態環境進行評估，并提出煤礦區生態環境恢復目標及要求，合理提出資金標準；各煤炭生產企業應根據上述要求，制訂礦山生態環境保護和綜合治理方案，并提出達到礦山環境治理及生態恢復目標的具體措施；并應加強對資金使用的有效監管，以保障煤礦生態環境恢復保證金的合理使用；建議構建煤礦區生態環境治理恢復評價體系，以評價各礦區是否達到礦山環境治理和生態恢復目標及要求。為提高煤炭回采率，減少浪費，可以讓煤炭開發企業交保證金，如果達到核定回采率，則退還。為了保護土地資源，《煤炭法》第三十二條規定：“因開采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損，由采礦者負責進行復墾，恢復到可供利用的狀態；造成他人損失的，應當依法給予補償。”為促使采礦者履行其義務，可以令其交納土地復墾保證金。如“美國的《露天開采控制與復田法》規定：煤礦主在開采前須交納復田保證金，保證金額必須足以支付預計的全部復田費用，具體由州環保局確定。復田由州環保局確定。復田保證金待復田后按一定程序歸還礦業主。對不按計劃復田者給予罰款或刑事處罰。”
2.健全和完善行政問責制度
目前，湖南省的行政問責制還存在很大缺陷，沒有明確的法律法規，各級政府及政府各部門之間有些職責不夠清楚、權限不夠明確，在追究責任時，相關部門相互推諉，出現誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；以至于在問責中，問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清，導致相關責任人逃脫了其應付的責任。湖南省大大小小的煤礦很多，尤其是一些不符合條件的小煤礦，一旦投入開發生產就會o生態環境造成嚴重影響，如產出的固體廢物隨意堆放，污水任意排放等。因此，不僅要使行政問責制真正制度化、法律化，還一定要把好煤炭行業市場準入這個關，明確各自的責任，對不符合條件的組織和個人拒之門外，對不依法行政、徇私枉法、者得到法律責任的追究，對相關負責人從政治責任、領導責任、管理責任、直接責任、間接責任，層層查下去。
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3.關閉生產能力在法定噸位以下的小煤礦
關鍵詞：生態環境；可持續發展；和諧
甘肅省地處中國西部黃河上游，曾是古絲綢之路必經的黃金路段，它地域廣闊，人口稀少，礦產資源豐富，可謂地大物博，但它地表貧瘠，植被稀少，且有些動植物正面臨滅絕，也因開發、濫墾使的西部植被退化，污染嚴重，生態環境惡化，成為一個地大物稀難以適應人類居住之地。
一、 剖析甘肅環境問題及產生原因
（一）水環境污染
水是生命之源，一切生命離開了水將難以生存。而甘肅不僅是一個缺水比較嚴重的地區，而且也是一個水污染比較嚴重的地區。為了使西部經濟得到快速發展、人民生活水平得到提高，國家決定把東部沿海地區的剩余經濟發展能力轉移到西部，確立了西部大開發的政策。隨著我國西部大開發的實施，西部企業迅速崛起，帶動了西部經濟發展水平，但水污染也有迅速加劇的趨勢，盡管各級環保部門在督促廠礦企業對污染源進行治理方面做了大量工作，但成效并不明顯 。綜其原因主要是人們的環保意識差，特別是一些依靠成本收益差來獲得利益的企業，他們寧愿支付環境污染稅費，而不愿在處理廢水、廢物中投入資金。這些企業就這樣運用自己的資金和政府政策把環境的惡果轉嫁給了社會，特別是生活在企業周邊的人們遭殃甚重，從而避免了對環境責任的承擔。另一方面，隨著我國對西部經濟、政策的支持，甘肅城市的基礎設施進一步完善，人們大量遷入城市，使城市人口更加集中，從而在人們日常生活中產生大量廢水，這些廢水包括人們浴室、廁所、洗滌房和廚房排出各種污水的混合液。這些混合液也是加劇水污染的重要來源。隨著人口的增加，糧食的供應量受到更大的挑戰，為使糧食得到豐收，科技工作者研究了各種各樣的化肥農藥，雖然這些化肥和農藥會被農作物吸收促進農作物生長，但農作物只能吸收少量，大部分都滲入到地表水形成水污染。這些水污染不僅使社會社會受到較大的經濟損失，而且嚴重威脅到人類的生存。
（二）嚴重的大氣污染
甘肅省大氣污染嚴重 ，尤其是在甘肅省蘭州市最為嚴重。究其原因主要由以下幾個方面，首先是地理原因，甘肅蘭州市是一狹長城市，地處干旱區，又在山的懷抱之中，冬季很少刮風，煙塵總是懸浮于空中難以消散。其次，眾所周知甘肅省蘭州主要以重工業發展為主，而且人口多密度相對較高，蘭州交通經常擁堵，致使汽車尾氣排放更加嚴重，再加上冬季焚燒煤炭取暖，大氣污染就更加嚴重。再次，蘭州市復雜地形地貌，又處在干旱地區，導致此地很少出現大量雨雪天氣，即使出現少量降水，也會因為太陽直射較強被迅速蒸發。隨著西部大開發，甘肅省跨越式發展，城市建設、新舊城改造興旺，由此引發的揚塵污染也越來越嚴重。而且這些建筑揚塵和原油燃燒 、 柴油車尾氣以及工業氣體排放，都成為PM2.5產生的主要來源。且此地雨雪天氣的較少出現，氣候干燥，空氣中的污染物更易侵害人們的健康。
（三）生物多樣化的破壞，濫殺野生動物和大量捕
近年來，隨著土地沙漠化的擴張，水土流失的加劇，黃河斷流的頻繁出現，使得西部一些動植物面臨滅頂之災。由于甘肅省地貌復雜且位于內陸，雨雪較少，太陽光照較強，水分蒸發快，導致水資源極為匱乏，突出表現在甘肅省一些縣、州、市的人們只能靠雨水維持基本生活，這嚴重危機了人類和動植物的生存，使一些動植物生存頻臨滅絕。且在當下，人們為了自己的需求大量砍伐樹木、開墾土地，并且為了獲取動物產品對動物亂捕濫殺毫無控制，這嚴重擾亂了生物鏈的構成，相生相克本來是一切事物維持相對平衡不可缺少的條件。當一種物種消失就會導致天敵的物種隨之消失。當然人類也是生物鏈上一部分，如果人類在毫無節制的砍伐森林、過度開墾、亂捕濫殺動物，那么總有一天人類會嘗到后果從這個生物鏈上消失，使人類走向滅亡。
二、改善環境問題的對策
（一）法律規定西部企業準入標準
國家決定西部大開發的是為了讓東部發達地區帶動西部欠發達地區的經濟發展，讓全國人民能夠共同走向富裕道路。但有些單位和個人卻把一些高能耗、高污染的企業轉移到西部，使西部本來就脆弱的環境受到嚴厲的打擊。為了使我國不走先污染后治理之路，我們必須立即制定企業入駐西部的法律標準。從以下方面入手，首先，衡量西部生態環境能夠承受多少企業入駐，什么類型的企業。需要經過深入地調查，然后把這些類型的企業寫入地方性法律法規。其次，看企業的排污量，設定不同標準。只有讓法律的調整對象深入到人與環境、企業與環境中，才能更好的保護環境。
（二）法律、法規要對政府部門的要求明確
首先，西部的發展離不開經濟的推動作用，因此我國確立了西部大開發政策，如何利用好這個契機，需要對西部地方政府進行法律法規約束。因為一些政府為了使地方更快發展，獲得更佳政績，不惜把能源消耗高、污染嚴重的企業引入本地，所以為了使地方政府樹立正確的發展觀，法律法規應當對引入高能耗、高污染的政府規定相應的處罰。
其次，面對嚴峻的缺水、水污染問題，政府宣傳部門應該采取積極行動，加大對法律保護生態環境的宣傳，利用高科技采用節水技術，植樹造林防止水土流失等措施，使水資源得到更加合理的利用和保護。
再次，西部有些政府為了能夠使企業在當地長期投資帶動當地GDP，不惜對污染嚴重的企業包庇縱容。使得企業的污染監控處于失控狀態。這讓本來就很脆弱的西部的生態環境承受了更大的打擊。當然企業治污成本高，也是導致水污染長治不愈原因。為了解決這種情況，筆者提出對策，首先行政法規或地方性法規，應當對地方政府的這種包庇態度規定處罰到責任人。其次政府治污除了以懲罰來達到目的外，還可以尋求一個雙贏之路，如與企業合作，因企業自己治理污水成本高且分散，政府可否建立統一的污水治理廠，然后向排污企業收納相關費用。當然費用的收取需要法律的規定。要想徹底治理水污染，最主要的是只有人們明白了環保的重要性，才有可能徹底治理污染。這樣才能達到人與自然的和諧相處。
（三）環境的可持續發展觀寫入法典
可持續發展最權威的定義即既滿足當代人的需要，有不對后代人的需要造成威脅，可持續發展觀體現了發展與環境、人與環境的有機統一關系，他改變了過去"人定勝天"的觀念，要求人類社會的發展要與生態環境保護相協調。因可持續發展關系到當代人和后代人的生存和發展，因此我們不僅要有環境法、行政法的協調保護，更要寫入刑法典和憲法典中。我國刑法雖然對環境保護有規定，但他僅以公共財產和人身傷亡為衡量標準。幾乎無視環境遭到的損害。為了更好地保護環境，我們需要把可持續發展觀寫入刑法典。當然憲法是一國的根本大法，因此將可持續發展觀寫入憲法典就能使生態環境中的動植物人性化權利得到普遍認可。才能建立一個完善的可持續發展觀的法律保護體系。如果憲法中確立了可持續發展的路線，就可以為可持續發展構架出完美框架。因此將可持續發展觀寫入憲法是社會和諧發展的必然要求。
綜上述所述，只有堅在法律的監督指導下，走可持續發展觀的道路，西部經濟才能得到更好地發展，生態環境才能得到更好地保護，西部社會才能得到更加和諧的發展。
參考文獻：
[1]劉書俊.可持續發展環境法律[j].化學工業出版社2007-1
一、領導重視，健全組織機構。
經局黨組研究，成立局法治環境建設組織機構，成立了由局黨組書記、局長任組長，局黨組成員副局長任副組長的局系統法治環境建設的領導小組，成員由局屬各科室的負責同志組成。形成了我局法治環境建設領導和工作網絡。為法治環境建設工作的開展提供了組織上的保障。
二、制定規劃，明確實施步驟。
根據省、市局和縣政法委關于法治環境建設的工作要求，結合我局系統的具體實際情況，我局認真制定了法治環境建設工作方案，方案中，在指導思想、目標任務、方法、實施步驟，保障措施等方面均提出了詳細的要求，我們的目標是：通過法治環境建設工作的開展，使系統的干部職工的法治觀念和法律素質普遍增強、明顯提高，全面提高系統法治化管理水平，提高依法決策，依法行政、依法管理的能力，實現嚴格、規范、秉公、文明執法，使質監系統的管理水平得到明顯提升。我們的具體任務是：建立健全法治宣傳教育工作機構，充實隊伍，制定規劃，征訂教材，培訓教員，抓好試點，完善保障措施，做好宣傳發動等項工作，為完成法治環境建設總目標任務打下堅實的基礎。我們的要求是：全體職工都要學習憲法和與工作相關的建設法律、法規知識和基本的法律制度，認真組織學習好“”普法干部讀本，努力使干部職工做到知法、守法、依法維護自身權益。同時對局領導、行政執法人員、專業技術人員還提出針對性要求。
三、建立臺帳，總結充實提高。
年初，我局立即著手在組織機構，規劃計劃，規章制度，培訓考核，經驗總結，照片資料，上級來文等方面建立了六本工作臺帳，分別是①上級文件；②本單位文件、計劃、總結；③普法試卷；④普法教材；⑤政務公開文件；⑥行政執法計劃、制度、總結。在具體的內容資料中，注意收集，隨著工作的逐項落實，內容逐漸充實完善。
四、加強宣傳、組織學習教育。
我們根據各單位的具體實際，結合方案，有針對性的組織開展一些專題培訓，以增強普法的效果。在系統各單位組織的各類學習中，與普法學習有關的占到了40%以上。同時為了檢測系統內行政執法人員的學習效果，局法規宣傳股還集中對全局行政執法人員進行2期法律知識考試，考試成績均合格。在學習上，我們還注重利用電化教育手段，抓好電教月的觀片學習活動。我們及時組織收看反腐倡廉的電視專題片。使學習活動既結合實際又不流于形式。此外，我們還積極鼓勵和支持職工參加繼續教育法律專業的學習，以增強系統職工總體的素質。
五、納入目標，加強考核力度。
為深入貫徹省、州依法治省、依法治州會議精神，我局召開專題學習會，由分管領導組織大家學習《依法治州實施綱要》、《依法治州2014年工作要點》和《省依法治旅綱要》等，及時傳達了省州相關會議精神。主要領導就對如何開展好、組織好、落實好依法治州工作，召開會議，提出了工作要求。為確保依法治州工作順利推進，我局成立了以局長為組長，副局長為副組長，各科室負責人為成員的依法治州工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在執法科，負責開展依法治州的具體工作，落實依法治州相關要求。
二、強化保障，落實責任
通過學習貫徹，全局上下充分認識到開展依法治州的重要性，在依法治州領導小組的領導下，各科室各司其職，密切協作，使活動得以順利開展。局機關為活動開展提供了人員、車輛、經費、時間、物質保障，確保依法治州工作真正落到實處。
三、多措并舉、扎實開展依法治州工作
《旅游法》自去年10月正式實施以來，我局緊緊圍繞《旅游法》大力開展宣傳活動，結合自身實際，利用綜合治理、專項整治、暗訪檢查、駐點檢查等多種方式切實開展依法治旅工作，貫徹落實依法治州的相關要求。
（一）多渠道加大宣傳力度
一是利用我局旅游執法網站設立政策法規專欄，加大對《中華人民共和國旅游法》、《旅行社條例》等法律法規的宣傳；二是利用“96927”旅游咨詢平臺向游客宣貫《旅游法》等法律法規；三是在市場檢查過程中，通過向旅行社、導游發放《告旅行社及導游書》、向游客發放《溫馨提示》等方式，加大依法治州、依法治旅及《旅游法》等相關內容；四是按照“誰執法、誰普法”原則由我局分管領導利用導游年審培訓的機會，向我州注冊的千余名對導游人員開展專題培訓《旅游法》，提高導游遵紀守法和規范合法執業的意識。五是利用請進來的方式加強宣傳。請景區、旅行社、賓館飯店、鄉村旅游、購物場所等涉旅企業代表和政協委員到我局召開座談會，共同探討《旅游法》實施后，我州旅游市場的新變化、新問題、新矛盾，共同商討應如何落實“依法治州”、“依法治旅”，維護我州旅游市場秩序。請專家講，請成都金塔律師事務所趙云華所長到我局講授提升法治思維和轉變法治觀念主題講座。講座結合關于依法治國的重要論述，就旅游執法工作者應當如何轉變法治思維、法治方式，如何做到干部清政、政府清廉、政治清明等進行了深入淺出，理論聯系時間的闡述。專題講座增加了干部職工法治意識，進一步提高了大家對依法治州、依法治旅的認識。
（二）扎實開展“法律進景區活動”
我局根據《法建辦關于進一步深化“法律進景區”活動的通知》要求，制定了《市場綜合執法局關于開展“法律進景區”活動方案》，一是圍繞建設國家旅游目的地，積極開展旅游環境治理法制宣傳活動。開展旅游環境保護、文明旅游等相關法律法規的宣傳教育，以先自己學習，后深入群眾，深入基層加強宣傳的形式開展。二是圍繞建設生態阿壩的目標，加大旅游資源保護的法制宣傳教育，大力宣傳《阿壩藏族羌族自治州實施<省旅游條例>的變通規定》、《中華人民共和國旅游法》等法律法規。三是大力推進景區依法治理進程。要求各景區以“法律進景區”活動為載體，不斷提高景區工作人員的法制意識和法律素質，確保景區走上持續、健康發展之路。同時加強對景區活動開展情況及管理情況的檢查工作，對檢查出的問題已通報形式發到景區管理局，要求進行整改。
（三）依法治旅，進一步規范旅游市場市場秩序。
我局以依法治州為契機，結合《旅游法》的頒布實施，從嚴治理旅游市場，出重拳、下猛藥，嚴厲打擊黑社、黑導、擅自改變行程、強制購物及參加自費等嚴重擾亂旅游市場秩序的行為。
一是今年確立了的綜合治理重點，在全州集中開展2項綜合整治和3項專項治理,一是按照《旅游法》的要求，開展“九黃線”零負團費經營行為綜合整治，重點治理團隊運行過程中可能產生不正當利益的各個環節，讓團隊價格回歸理性。二是按照“法律進景區”及“依法治旅”的要求，開展旅游景區及周邊環境綜合整治，重點治理景區及周邊各類違法違規經營行為和各類亂象，優化旅游環境。三是按照相關法律法規的要求對存在問題的旅行社導游市場、旅游購物市場、旅游運輸市場等依法開展專項治理，使旅游各環節突出問題得到有效解決，確保“依法治旅理念全面確立，旅游管理規則基本健全，旅游發展環境全面優化”的目標的實現，確保我州旅游健康有序發活動開展自查情況。
二是扎實開展旅行社、導游專項治理工作。截至目前我局已經在全州統一組織實施了兩次旅行社、導游專項治理集中行動。共計向游客發放《溫馨提示》7100多份，提醒游客理性消費，向導游發放《告旅行社及導游書》3500多份，告知旅行時和導游規范經營、執業行為，出動執法車輛207臺次，執法人員604人次，檢查旅游團隊2196個，導游人2201人次，查獲出團手續不齊、手續填寫不規范的導游59名，均批評教育后給予罰款50元的處罰。對未使用電子行程單的旅行社發出了整改通知書，集中行動共發出43份整改通知書。對成都悠長假期旅行社有限公司聘用未取得導游證人員從事導游活動的違法行為，按照《旅游法》相關規定，給予該公司罰款15000元的行政處罰；給予涉案無證從事導游活動人員罰款3000元的行政處罰。對涉嫌違規4家旅行社和4名導游，現正對涉案旅行社和相關人員進行立案調查。通過州縣通力合作，各部門大力支持，集中治理行動初見成效，無證帶團、兜售物品、旅行社使用無資質人員帶團等違法違規行為得到了初步遏制。
四、下半年工作計劃
為確保我局依法治州工作落到實處，確保我州旅游市場安全、有序、總體平穩，我局將結合省、州相關文件、會議精神，切實開展好依法治旅工作。
圍場滿族蒙古族自治縣就業服務局河北承德068450
摘要：隨著我國改革開放的穩步深入，法治精神和法治理念在我國已經有了極大的發展，對此，我們需要嚴格依照依法治國的基本方略，堅實有法可依、有法必依，嚴格按照法律辦事，從而促進社會公平正義的發展。然而，在各級機關使用法律武器的現實情況中，依法辦事和執法的執行能力仍然有很大的不足，對社會的公平和正義的維護產生了極為不利的影響，因此，必須要加強執法人員黨員干部的法治思維，適應社會法治化的要求。
關鍵詞 ：黨員干部；法治思維；依法辦事
1 培養黨員干部法治思維和依法辦事能力的重要性
1.1 培養黨員干部的法治思維和依法辦事能力是促進社會發展的客觀要求
近年來，隨著我國社會發展轉型的關鍵期的到來，社會中也出現了一些前所未有的發展問題，在面臨重要的決策和難題時，各個機關的黨員干部需要承擔起決策者和決定者的角色，所以他們政治素養視角的敏銳性對整個社會的發展走向甚至有可能產生關鍵的決定作用。因此，在社會轉型的這個關鍵時期，必須要加強黨員干部的法治思維的培養，提高他們對于問題的理性分析能力，提高他們的決策水平，促進社會健康發展和轉型。
1.2 培養黨員干部的法治思維和依法辦事能力是實現黨員干部提高自身工作水平的內在要求
在當前各機關的黨員干部工作機制中，黨員干部工作需要面臨調和社會利益矛盾，調整國家改革、發展、穩定等重要工作的任務，而黨員干部的工作水平和能力同樣也受到了各方面的考驗，需要不斷提高黨員干部的自身工作水平。法治思維最大的優勢就在于它以客觀、理性的角度透視社會發展中各方的利益關系和發展情況，對黨員干部工作大有裨益。同時，法治思維也能夠很好地制約黨員干部行使權力的界限，防止個人集權情況的出現，幫助黨員干部走出人權束縛的“牢籠”。
2 當前黨員干部運用法治思維存在的主要問題
2.1 人治思維影響嚴重，法治觀念淡薄
在中華文明五千多年的發展歷程中，封建時代占有其二分之一，傳統的“個人集權”、人治思想和人治觀念在我國的國家和社會管理中產生了根深蒂固的影響，這種思想更表現在我國執法機關的個別黨員干部的行政處理上，某些人由于過度迷戀個人權威而將憲法和法律拋諸腦后，將整個部門的權力都集中在自己的身上，個人集權、個人專斷的風氣影響到整個部門，造成了普通群眾的一些基本權利不能得到切實的保障。
2.2 社會法治環境有待優化
在我國行政、司法等部門的實際工作中，經常會出現小部分人為了實現自己的利益而突破法治，造成國家權力的濫用，對我國的法治環境產生了一些極其不利的影響。此外，由于公權的濫用而造成現今社會中出現了一批“仇富”、“仇官”的人或團體組織，他們一味將部分官員的不法行徑加諸到所有公務人員身上，造成了社會法治的混亂，對于我國的長期發展極為不利。
2.3 黨員干部選用機制不夠健全
現階段，我國的黨員干部選用機制主要包括了對黨員干部的考核、選拔和任用，在各個環節中，黨員干部的考核、選拔機制是黨員干部選用機制最基礎的環節，這主要是因為考核環節是否能夠體現出科學和公正，直接關系到干部的成長和黨的事業發展，然而，我國的黨員干部考核機制還存在著一些不足，主要表現在工作實踐中，對黨員干部的政績考核更多的是看經濟指標、社會穩定的維護等要素，從而造成不同地方、不同時期、不同程度存在重經濟、重穩定、輕法治的現象，一些黨員干部對改革、發展、穩定與法治的關系沒擺正，對各方的長期發展也沒有產生科學、系統的處理機制，造成考核機制不完善、不健全。
3 培養黨員干部法治思維的具體方式
3.1 加強黨員干部對憲法和法律的學習
憲法是我國的根本大法，是各項法律制定和執行所必須遵守的母法，機關的黨員干部要想加強自身的政治素養的法律道德意識，就首先必須要加強對憲法和相關法律的學習。黨員干部在學習法律時，要注重拓寬法律的學習思路，積極用法治思維思考律法中所體現出的法律精神和法律思想，從而加強對憲法的領悟和理解，以促進自身的法治思維和法治觀念的提高。其次，還要加大學習力度，深化對律法學習模式的創新和改革，鑒于此，可以采用培訓、專題講座等形式加強對黨員干部的法律觀念的學習和培養，以不斷提高黨員干部的學習效率和學習質量，從而深化法治思維在黨員干部工作時的影響力，提高其對法律運用的能力。再次，還要樹立社會主義法治信仰，要把對黨員干部的法治信仰教育放在法治思維培養的最前位，加強對廣大干部的理想信念、價值觀念等多方面的教育，堅持依法執政、憲法法律至上，加強黨員干部班子的建設。
3.2 優化黨員干部的法治環境
環境會對人產生潛移默化的影響，為了促進黨員干部班子內的法治化，就需要凈化法治環境，促進和帶動黨員干部法治思維的形成和持續。
首先，要加強內部程序建設，實現各個程序的規范化，做好政府的依法行政、社會管理創新、政務公開、行政監督和問責等項工作，避免出現部門或黨員干部權力集中的現象。
其次，還要加大新聞、媒體對社會法治的宣傳力度，提高人民群眾的法治觀念，促進社會法治環境的良好發展。
3.3 健全黨員干部選用機制
要通過創新途徑、創新機制等手段深化黨員干部法治實踐，實現黨員干部學法用法的常態化，并將這一過程擴展至黨員干部選拔考察、初任培訓、升職轉任等各個環節。要通過鼓勵、獎勵、晉職、晉級等激勵機制，引導黨員干部運用法治思維去思考和解決問題，重視提拔使用法治思維意識強、善于用法治方式解決問題、維護穩定、推動發展的優秀干部。
