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開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共產品理論，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
中圖分類號：C93文獻標識碼A文章編號1006-0278（2013）06-040-01
財政學萌芽到成熟足足經歷了300多年的磨練與沉淀，逐步形成了比較完善的理論體系。文章按照階段的劃分介紹了公共產品理論的發展過程，并介紹了各階段中重要代表人物的觀點，并在文章最后引出了目前公共產品供給的最新理論――多元主體互動供給論。
一、思想的萌芽階段
最早的代表人物就是英國著名的政治學家和思想家――霍布斯，他在1646年創作了《利維坦》（亦稱為《教會和公民國家的內容形式和權力》）。在書中的第二部分“論國家”中，霍布斯從人性需求和契約的角度出發，論述了自己的公共觀。休謨舉出了“公共草地排水的”案例來加以論述搭便車現象。。亞當?斯密則主要是從政府職能的角度論述了自己對公共產品的觀點，他在1776年發表了《國富論》。他一方面認為市場應當遵從“看不見的手”的自由主義，另外一方面則認為在公共支出方面，市場是無效率的。在斯密看來，政府應當是“廉價政府”或“夜警國家”，但是也具有三大職能，其中之一就是提供某些公共機構和公共工程。
二、公共產品理論破土而出的階段
“公共產品”一詞最早出現在1936年。意大利學者馬爾科的《公共財政學基本原理》在美國翻譯出版時，書中首先使用了“公共產品”這個說法。在他看來，公共產品應當由政府來提供，因為人們向政府納稅就相當于支付了公共產品的價格。
瑞典學派在奧意學派以后進一步完善了公共產品理論，他們創立了著名的維克塞爾―林達爾機制。該機制有兩個假設：1.每一個社會成員都參與到政治表決程序中來，而且每一個人的政治權利是平等的，即滿足一人一票制。這也就是指每一個人都能夠按照自己獲得的公共產品的邊際效益的大小來分擔提供公共產品所需要的費用；2.信息成本為零。在這些假設下，根據“一致同意”原則，該機制可以保證帕累托最優的實現，此時，公共產品的供給可以達到最佳水平。
三、公共產品理論成長階段
薩繆爾森給出了公共產品的經典定義和公共產品最有供給的一般均衡條件。他提出了公共產品具有非競爭性的特征。在公共產品供給方面，他引入了序數效用論和無差異曲線等經濟學工具，建立了純公共物品模型。該模型假定，人們能夠明確的表達自己消費公共產品所獲得的邊際效用，也愿意支付相應價格，其實這些價格也就是稅收，這就表明了人們的納稅額是與政府提供公共產品的成本相對應。在虛假的需求曲線分析下，得出了公共產品定價的原則是：社會邊際效用等于社會邊際成本，也等于所有消費者的個人邊際效用的總和。除此之外，薩繆爾森還提出了關于公共產品最優供給的一般均衡條件：消費者在私人產品和公共產品之間的邊際替代率之和等于私人產品與公共產品生產的邊際轉換率。而且他認為在公共產品市場中，市場配置資源會無效，因而政府應當成為變成這個市場的主要配置者。
四、公共產品理論的繁茂階段
馬斯格雷夫第一次正式引入了“公共經濟學”的概念，并指出了公共產品具有非排他性的特征，同時明確了混合產品的存在，他認為世界上只存在私人產品和公共產品的這種假設是不合實際的，從事實上來講，現實中絕大數為混合產品或者是“限制性定性公共產品”。
布坎南是公共產品理論的偉大貢獻者之一，他的主要貢獻在于他將政治決策的分析與經濟學理論相結合，將經濟學中每個人都是追逐自身利益最大化的概念移植到了政治決策的領域中。同時他的觀點，了學術界中兩大學術流派所珍視的觀念，一是依據福利經濟學政府是能夠實現公共利益的，二是各利益集團之間的多元化競爭將會為公眾謀得利益。他不僅提出了“俱樂部的經濟理論”，還創立了“公共選擇理論”。
五、新枝芽――新制度經濟學
1937年科斯發表了《企業的性質》，這標志這新制度經濟學的興起，后來經過威廉姆森，康芒斯、克萊因和張五常等學者的努力得以逐步完善。他們認為經濟學的核心問題是資源的分配和使用做出選擇的問題。而制度安排對人們的交易會產生不同的激勵作用，從而應引導資源的有效配置。新制度經濟學在公共產品供給上并沒有給出確定的供給模式，而是將交易理論引入到公共產品供給上，認為公共產品應當有交易費用較低的一方來提供，同時明確了政府應當建立起完善的產權制度，從而解決外部性問題。
六、公共產品理論的最新成果
公共產品的供給經歷雙主體參與論、三元主體合作供給論和多元主體互動供給論三個階段。其中三元主體主要是指政府部門，私人部門和第三部門。目前，多元主體互動供給論是作為一種最新的供給方式，引起了理論界的探討。主要的代表人是斯蒂福斯和丹哈特夫婦。
與傳統的政府提供或者政府與私人部門共同提供的方式不同，他們認為，社會真正的主人是全體公民，政府是公民授權形成的，因而應當服務于公民。在公共物品供給上，單純的政府供給無法滿足公民的需求，因而政府不能夠只是保證提供公共物品，還應當建立一個機制，使得公民能夠充分表達自己的價值觀和自己對公共物品的需求。除此之外，政府還必須充當“中介人”，將公共物品的多元供給主體都集中在一起，進行磋商和談判，從而建立政府、私人部門和第三部門的戰略同盟，在面對公共需求時，三方部門共同協商，以公民利益的最大化為目標解決公民的需求。
參考文獻：
[1]大衛?休謨.人性論[M].北京：商務印書館，1983.
【關鍵詞】公共產品 城市公共交通 南京市
【中圖分類號】F571 【文獻標識碼】A
公共產品與城市公共交通
公共產品一般具有兩大特性：非排他性和非競爭性。非排他性，是指某人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產品及其從中獲得效用；非競爭性，指某人在消費一種公共物品時，不能排除其他人消費這一物品。這使得“政府機制更適宜于從事公共產品的配置，而市場機制則更適宜從事私人產品的配置”① 。因而公共產品理論運用于政府管理領域，則劃分了政府與市場的界限，進一步明確了政府的職責和功能。
城市公共交通是隨著工業革命的開始慢慢展開，現在已成為城市中關乎國計民生的重要行業。由于城市道路的供給速度遠遠小于私人交通工具的增長，因而就帶來了私人交通效益邊際遞減的現象。按照公共產品理論中關于公共產品的內涵與外延的定義，城市公共交通可以作為公共產品。所以，國內外城市公共交通大多都是由地方政府來提供的。然而不同的城市基于其市民的基本需求、城市的綜合發展水平的差異，各城市和地區都在積極探索適合本地的公共交通發展模式。
本文以南京市為例，從公共產品的供給機制、運行機制、評價激勵機制來分析南京市公共交通現狀，探尋城市公共交通的發展。
南京市公共交通發展的現狀分析
南京公共交通的供給機制。南京市確立了公交優先發展政策，即城市公共交通系統優先發展。1990年，南京市規劃局開始編制《南京城市總體規劃（1991～2010）》，1995年經國務院批準實施，隨后在2001年進行調整。2009年，為了適應新的經濟、社會發展趨勢，新一輪《南京市城市總體規劃（2011～2030年）》（以下簡稱“新規劃”）也開始進入修編。新規劃中提出了南京都市區的概念，新南京都市由主城，東山、仙林、江北（浦口+大廠）3個副城組成，總面積約4738平方公里。長期以來，南京市城市規模不斷擴張，城市中心地區與城郊地區之間的發展差距持續增加，這是城市中心功能區的過度集中造成的。由于歷史的原因，無論是教育、醫療、交通資源都高度聚集在中心城區，新建城區因缺乏基礎設施及公共服務，難以吸引人口遷入。為此，南京市也在積極進行城市的功能新布局：一是，改造老城區，疏散中心城市功能和人口。二是，注重新老城區間的交通連接功能，扶持新城區生活服務業的發展。南京公交的設施建設，除了落實公共交通基礎設施建設以外，更加強調在交通工程范圍內，公共交通工具在路權上的優先，另外還包括公共交通場站以及樞紐、換乘設施的建設和優化。
發展以專用空間為路權保障的公共交通。專用空間是一種在時間、空間上完全獨占的交通工具，如地鐵、高架的輕軌、高架的快速公交。南京市先運行南北、東西走向的一號、二號兩條地鐵線路，三號、十號地鐵線路在建中，根據規劃，未來南京將擁有14條地鐵線路（總長480km），覆蓋南京主城區各交通軸線，同時連接南京各大新城。地鐵的大運量、高效率運營將很大程度緩解南京市未來的交通壓力。
有選擇性地發展以專用通道為路權保障的公共交通。專用通道通常發生在公共交通工具與其他交通工具存在平面交叉時，通過設置專用通道，保證公共交通在范圍內享有全部路權，其他車輛不得占用，具有較強的排他性。南京市目前交通壓力普遍較高，在已有道路上開辟專用車道困難重重，尤其是老城區內更是幾乎不可能。因此，南京市交通運輸局決定，只在麒麟、河西新城規劃有軌電車的建設，作為BRT的替代品，市區內暫無建設快速交通系統的計劃。
重點關注以部分專用為路權保障的公共交通。部分專用是指空間、時間上的部分專用，主要形式是公交專用車道（bus lane），是在特定的路段，通過標識來提供一條或多條車道給公交車輛專用，其他車輛不得占用。通常情況下，公交專用車道有使用時間，在規定時間外，其他行車可以照常使用該車道。近年來，為了加快公共交通的行車速度，提高運行效率，南京市每年都進行一定程度的道路改造，并設置公交專用車道。到2015年，南京市計劃在主干道新增至少36公里的公交專用車道。
規劃上的缺點主要是交通規劃前瞻性不足，難以滿足城市快速發展的需要；在公共交通建設上，公共交通樞紐設施的建設較少，來自公眾的訴求很多，南京市目前尚未推出具體的公交換乘的優惠設施。另外，在公共交通的樞紐站點，也缺乏綜合的公交換乘樞紐，公交換乘率和服務效率有待提高。在公交場站的建設方面，南京市的公交場站建設現由南京公交場站有限公司承擔負責，已有的場站包括隨家倉站、集慶門站、光華路站等共12個已有場站，以及在建中的岱山西路站。總體來說基本滿足了南京市公交車停車、保養、整流、調度等需求。雖然南京市的公交場站有場站公司負責籌資建設，但由于土地價格上漲，場站建設依然面臨很大資金壓力和挑戰。
從公共交通的供給上來看，南京市確立公交優先發展的政策，體現了政府自身在公共交通供給上的主體性。無論從公共交通的規劃、設施的建設、交通工具的配備上，政府都發揮著主體作用。供給的范圍上，則形成面向全社會、多層次，集公交車、地鐵、輕軌、出租車與一體的公共交通產品，覆蓋范圍廣，形式多樣。供給機制上，雖然公共交通是公共產品，但不是絕對意義上的純公共產品，有些類似布坎南眼中的“俱樂部產品”。所以在公共交通的具體供給方式上，市場發揮著主導作用。比如規劃、建設和交通工具的配備上采用市場化購買或市場承包的方式。在地鐵2號線的建設上，南京市一改傳統的政府全盤投入建造模式，變為政府給予地鐵公司政策優惠，建地鐵時再給予相關資源支持（包括得到沿線地塊、物業管理權和商業設施），允許地鐵公司以市場化手段，取得政府給予相關收益權，允許社會資本參與進來。這樣既發揮了政府的宏觀管理的優勢，又發揮了民間微觀靈活的長處。在公共交通供給上，南京市面臨的問題是資本的籌集困難、老城區與新城區的無縫對接還欠缺、更加科學合理長遠的規劃有待改進、道路資源的有限與人口需求過大造成的緊張。
公共交通的管理與運營。南京市公交管理采取“城市公共交通委員會―公交行政管理部門（南京市交通運輸局）―交通運輸管理部門（南京市客運交通運輸管理處）―公交企業”四級管理模式。城市公共交通委員會負責研究制定全市“公交都市”建設規劃、計劃，出臺相關重大政策、扶持措施，建立市、區和部門聯動綜合保障機制，統籌協調解決城市公共交通發展過程中的重大問題。日常的管理工作由南京市交通運輸局承擔。2011年，由南京客運交通運輸管理處成立了南京市公共交通乘客委員會，主要負責對公交管理、運行等進行社會評價和監督等。可以說，這樣的體系統籌了政府、部門、企業和社會的力量，形成“多中心”對公共交通進行立體式管理。然而在實際的管理過程中，也會面臨管理機構多而復雜、部門間職能不清、相互扯皮的現象，特別是南京市公共交通乘客委員會的地位與作用的發揮有待改善。
公共交通運營主要是市場主導，企業化運營、政府補貼、公私合作。公交公司（地鐵公司）是企業化的運作模式，打破了以前政企不分的狀態。一方面，民間資本的引入減輕了政府的財政壓力，為政府發展公共交通積累了經驗；另一方面，部分私營公交企業得到投資機會，獲得了一定的經濟效益。
公共交通的服務評價。從2012年開始，南京市政府進行了公交收歸國有的改革，城市公交企業從最多時的11家，減少到目前南京公交集團統領下的三家運營子公司，各自負責主城區、江北地區及江寧地區的公交服務。雖然南京的公共交通營運面臨著巨大的虧損壓力，但是南京市公共交通的服務水平和質量近幾年則取得顯著的進步。首先，市民卡的普及應用，提高了公共交通的智能化水平，公眾乘坐公交、地鐵更加便捷；第二，各公交公司提高了公交車的質量，提高了車輛的性能，同時更加注重公交車的節能環保，并在主城區覆蓋空調用車，增強了公共交通乘坐的舒適性。第三，為公交車安裝GPS定位，由公交公司終端負責監督和合理調度，提高了南京市公共交通的準點率和信息化水平。然而在公共交通的社會服務中，政府、公共部門、公交公司應更加注重所提供的公交服務快捷、舒適、人性化，嚴格規范公交車輛和司乘人員的服務準則和要求，同時，加強公共交通的安全保障。
南京市公共交通的改進建議
擴大公共交通產品的供給。政府應加強南京城市發展規劃研究，多征求市民意見，多咨詢專業機構的建議。完善公共交通規劃，進行立體式公共交通建設。特別是在地鐵和城市輕軌等現代軌道交通的規劃建設上，一定要與現有的城市公交進行無縫連接，多建設綜合的公交換乘樞紐。注重新城區老城區的公共交通的無縫連接。
政府要轉變融資思路，拓寬融資渠道，建立多元化的投資、融資格局。鼓勵公交企業以股權融資、發行股票或企業債券等方式籌集資金，改變公交行業市場投入資金不足的現狀。同時，鼓勵銀行向公交企業發放專項貸款，構建公交領域內的金融組織體系。政府可以組建非營利性的擔保機構，完善信用擔保體系，對一些投資規模較大、見效較慢的建設項目，可以在已有政策允許的前提下，由政府協助公交企業申請國際貸款或國內政策性貸款。
政府要適當加大對公交企業的財政補貼力度。由于公共交通的性質很難完全盈利，需要政府的適當補貼。一般來說，政府對公共交通提供的財政補貼分為三塊：第一，針對政策性虧損提供的財政補貼。由于公共交通的公益性，要求公交票價長期穩定在較低的水平，尤其在社會弱勢群體的優惠政策方面，都會給公交企業帶來經營的負擔。為此，政府需要視情況予以合理的經濟補償。第二，針對經營性虧損所提供的財政補貼。主要是指包括油價在內的成本上漲，以及地鐵的運營對常規公交的影響等。在這種情況下，需要政府依據市場的行情變化給予補貼，幫助公交企業渡過難關。第三，城市公共交通的基礎設施建設過程中，政府可以根據具體情況提供一定的財政補貼，尤其是新城區的公共交通建設，由于涉及范圍廣、建設工程量大，對資金的需求度較大，需要政府給予相應補貼。
優化運行管理。完善公私合作模式。在公交基礎設施建設方面，政府引導規劃、嚴格把好質量、評審關，具體的建設則有選擇地交由私營部門承擔。這種運營機制的市場化和政府的管理相結合，是南京市公共交通改革的重要經驗。
提升乘客委員會的地位。將乘客委員會并入南京城市公共交通委員會，成為組成部分。這樣可以避免機構冗余、溝通的不暢，同時有助于乘客委員會更直接將公眾的訴求傳達至公共交通委員會，發揮民主監督、獻言獻策的作用。
公交運營商需要引進、創新一些更為先進的管理理念和管理模式。如，P+R模式，即停車換乘，是專門針對小汽車的車主推廣公共交通的模式。由于城區擁堵，小汽車的行駛速度甚至還不如公共交通來得快。因此，南京市可以在新城區進入主城中心區的要道上，或是用地條件允許的居住區向城市商務辦公區的銜接處建設P+R停車場。以鼓勵更多的小汽車車主選擇公共交通，緩解市區交通擁堵。
健全行業規制。行業規則既是保證公交服務質量的標準，也是公交服務評價的準則。健全南京公共交通行業規則包括以下：準入規制。通過特許經營的方式，南京市公交市場形成了嚴格的準入壁壘，嚴格限制了其他企業進入南京公交服務市場。這一格局保證了國有資產控股，國有資產在公交領域占有主導地位，有助于確保公共交通的“公益性”基礎，避免市場失靈、競爭不當帶來的負面影響。同時，公交資源整合有助于對市場上運營的公交企業進行有效管理，幫助公交企業進行更為高效的運營。鑒于南京市公共交通大規模資源整合行動，公共交通行業內部正處于一個較為穩定時期，短期內準許新的公交企業進入南京公交市場的可能性較小。筆者認為，在特定時期內，仍然可以適當開放包括線路運營、設施建設在內的競爭性招標，在公交行業內部產生競爭機制，促進各公交運營單位改善所提供的公交服務。
價格規制。價格是公共交通發展的基本保障，是政府進行宏觀調控的重要手段，也是公眾最為關心的問題。“公交票價的指定，基本出發點是公交的運營成本、城市的物價水平、居民的消費水平以及乘客的可承受能力之間的平衡。”②中國的公共交通普遍存在“低價―虧損―高額補貼”的怪圈，雖然政府堅持低票價政策，以爭取公共交通對公眾的吸引力，但是由于公交企業的運營成本大幅增長，低票價水平已經難以滿足其運營的需要。在這樣的情況下，需要在資源合理配置的前提下兼顧到公交企業的合理盈利，按照保本微利的原則，保護公交企業得到最低報酬。
質量規制。完善《南京市公共客運管理條例》，通過剛性規定，規范公共客運市場秩序，提高服務質量。細化服務要求和水平設定，尤其要照顧到社會弱勢群體。著重強調安全管理，嚴格要求公交經營者落實生產安全責任制，并探索在公共交通事故中的責任追究和賠償機制研究。鼓勵公交企業不斷加強科技創新，結合乘客的切身需求改善乘車條件和乘車環境。提高公共交通的智能化水平，繼續普及“市民卡”的使用，將公交價格調整與“市民卡”緊密結合。推廣使用全球定位系統，進行準確的定位數據采集，提高公交的準點率，優化公交調度系統。
總之，城市公共交通的發展應堅持公共產品的公平性與效率性的統一，加強政府與市場間的合作，同時尋求來自社會的支持。在經營管理方式方面，筆者認為公私合營機制更加適合當前的南京市公共交通，公私合營過程中應深化投融資體制改革，加大政府對公交企業的扶持力度。充分發揮南京市政府的引導和監督作用，保障公共交通的良性運作；而對于公交企業來說，一方面需要不斷自我完善、自我發展，另一方面要維護公交市場的有序競爭，各企業間在競爭的同時應當更加注重合作機制的建立和完善，共同為提供南京市公共交通而努力；當然，公共交通的發展也離不開公眾的支持，社會組織積極聯合群眾，做好政府、市場、社會間的橋梁，保證各方聲音的及時有效傳達，而作為普通的南京市民，也應根據自身情況，優先選擇公共交通工具，尤其在交通擁堵區域、地段。
（作者為南京工程學院人文與社會科學學院副教授）
【注釋】
①毛連程：“公共產品理論與公共選擇理論關系之辨析”，《財政研究》，2003 年第5 期，第13～14頁。
公共物品供給第三部門
第三部門的出現是對傳統的政府與市場二分法的一種超越。因為在公共物品的供給方面存在著政府的有形之手和市場的無形之手同時失靈的情況， 而將政府與市場之外的“第三只手”―第三部門引人公共物品的供給之中， 則是對這種雙重失靈的積極回應。
一、第三部門提供公共物品的理論基礎
（一）市場失靈： 公共職能的擴張。
被稱為現代經濟學鼻祖的亞當?斯密于1776年發表了《國富論》一書， 論證了在充分競爭的條件下， 通過市場這只“看不見的手”， 個人在追逐個人利益的同時， 也能實現公共利益的最大化。但后來的諸多事實證明， 自由放任的市場競爭決不像自由主義經典教科書所描述的那樣， 充滿的全部是優美的邏輯與和諧， 也存在自身無法或暫時難以克服的缺陷， 出現“失靈”問題， 其主要表現之一就是公共物品的供給不足， 產生效率損失， 從而無法實現公共利益的最大化。
為了實現公共物品的有效配置， 經濟學理論提出了通過政府解決公共物品的辦法， 希望依靠政府的“有形之手”，實現社會資源的帕累托最優配置， 確保公共物品的有效供給， 因為“政府有強迫人們出資（通過稅收）的權力”。 這也是二戰以后， 主張政府干預的“凱恩斯主義”興起， 公共職能不斷擴張，“全能政府”、“巨人政府”出現的主要原因之一。
（二）政府失靈： 新公共管理運動的興起。
“市場失靈”的問題不可能在市場體制內找到解決的辦法，必須到經濟領域之外去尋求幫助。這樣， 國家作為市場失靈的糾錯者就應運而生。但是， 人們很快發現，政府在提供公共物品時并沒有如期望的那樣出色， 在克服“市場失靈”的過程中， 其自身在一定程度上也存在“失靈”問題。
（三）第三部門生產公共物品：對雙重失靈的回應。
如果說“市場失靈”是政府職能擴張， 提供公共物品以矯正市場制度缺陷的理由， 那么“政府失靈”則合乎邏輯地促使人們去尋找矯正政府失靈的方法。這些方法在公共選擇理論中被概括為“重新創造市場” 以及實現政府角色從統治到治理、政府體制從集權到分權、政府職能從“劃槳”到“掌舵”的三大轉變。有一些公共物品可能： （1）往往無利可圖。（2） 需要更多地投人個性化的服務。（3） 需要一種奉獻精神。
二、第三部門對于公共產品供給的作用
第三部門提供公共產品，可以在一定方面彌補政府失靈以及市場失靈，主要體現在一下幾個方面：
（一）非凡的工作效率
1、外部的壓力。第三部門資金來源于個人、企業或私人基金會的捐款和無息低息的貸款，他們必須靠協商、說服和提供良好服務的方式去贏得自己生存的權利。因此，必須努力做出成績才能吸引更多的資金。競爭壓力迫使他們具有比政府組織更高的工作效率。
2、組織成員間的工作氛圍。由于第三部門通常是由具有共同公益性目標的人們志愿地以相當松散的方式結合在一起的。所以，一般來說，第三部門的工作人員較為團結、謙虛和具有奉獻精神，官僚化習氣較少。當一個組織內部成員的工作積極性、主動性和工作熱情、愉悅感被調動起來時，其工作效率可想而知。
3、組織內部的體制原因。第三部門內部采取的是非等級的、分權的網絡式組織體制，組織成員之間是平等地、自愿地結合在一起的，組織的活動是通過民主的和非強制的方式開展的。這樣一種平等、自治和自主開展活動的組織網絡特點，使得它在信息的收集、加工及信息的交流和分配上具有一定的優勢。這種體制有利于充分發揮各個基層組織的力量，讓他們根據當地具體情況自下而上地開展工作和活動；有利于他們在必要的時候匯合起整個組織網絡的力量，如全國或國際會議上參與發展決策過程。這使得該組織可以最低的成本、最快的速度解決最關鍵的問題。
（二） 市場的衛士
1、解決市場信息不對稱問題。由于信息不對稱而導致市場逆向選擇的根本原因在于人的道德風險問題，即人是利己的，當自己的利益與他人、社會的利益相沖突時，他傾向于“損人利己”。而非政府組織恰恰是“利他”的，如此，在市場交易之中，它可以作為一個有充分信譽的、大家都信任的市場的裁判、公正的見證人，它可以為那些質量好品質好的市場交易方提供擔保，從而制止逆向選擇的發生。另外，作為組織，它可以通過集體的力量去搜集信息，這比單個人獲取信息要容易的多，成本也要低得多，許多行業組織和消費者協會就是在這種情況下產生的。同時他們也可以依靠團體的力量和擁有較多信息的一方進行談判，以遏制其不合理的要求，以及無償的、低成本的向信息不足的交易方提供信息支持。
2、有利于促進“囚徒困境”的解決。當面臨的“囚徒困境”不存在“占優策略”，即只要存在“合作博弈”的可能性時，第三部門是可以有效促進雙方的合作以達到最優均衡的。當第三部門成為“囚徒困境”中的一方時，因第三部門的特性，向對方發送信息一我是“利他”的，以社會總體利益的最大化為目的，無論你怎么選擇，我都會選擇合作。于是，在不存在“占優策略”的情況下，對方作為“理性經濟人”，也必然會選擇合作，市場交易達到最優均衡。
公共產品的供給和消費水平是居民生活綜合質量水平和現代化程度的主要標志。目前，城鄉居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正趨于縮小，而在公共產品消費，尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在拉大，公共產品的嚴重短缺，已嚴重制約了我國農村居民生活綜合質量的提高，生存、發展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足，甚至在不少地區，“行路難、就醫難、上學難”等問題依然存在，一些地方因缺少基礎設施，仍不能消費現代家用電器，使用現代通訊手段，享受現代文明帶來的新生活。在我國農村溫飽問題基本解決，許多地區基本達到初步“小康”的情況下，農村居民消費需求結構正由低層次向高層次轉變，因而增加公共產品的供給就成為新階段“小康”建設所面臨的一項主要任務。
增加農村公共產品供給，是新階段促進農民增收與減負的迫切要求。當前，農民收入雖呈現恢復性增長，但增速緩慢，城鄉居民收入差距越來越大。由于農業和農村經濟發展在很大程度上受到基礎設施等公共產品落后的制約，相應地農民收入增長也就受到一定制約。“路”與“富”的簡單關系，足以說明農村公共產品供給與農民增收的關系。可見，只有增加其供給，才能為新階段農民增收提供有力支持。
增加農村公共產品供給，是新階段促進農業和農村經濟進一步發展的必然選擇。加入WTO后，農業面臨越來越大的國際競爭壓力，基礎和戰略地位面臨新的挑戰，國家糧食安全系數期待加強，迫切需要通過公共產品供給的增加，從根本上改變農業的弱質狀況，形成新質的物質技術基礎。目前，公共產品供給的不足，已成為農業農村增強自身“體質”和“體能”，實現進一步發展的主要制約“短板”。因此，加快公共產品的供給，是農業農村經濟發展新階段的客觀要求和必然選擇
增加農村公共產品供給，是新階段在農村貫徹落實“三個代表”重要思想的主要內容和重要體現。黨和政府的領導、管理、方針政策也具有“公共產品”的性質。“為官一任，造福一方”，多為農民“辦實事、辦好事”，其內涵主要是指要多為農民創造、提供有效的公共產品。可見，增加其供給，體現“三個代表”的要求，有利于提高黨和政府在廣大農民中的形象，體現新階段黨的農村工作的新重點。
增加農村公共產品供給的制度創新
公共產品的規定性、內在要求和發展規律,決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。制度安排合理與否,對其有效供給和達到結構優化會起到重要影響。從實際看，造成農村公共產品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因，也有現實的原因；既有農村自身的原因，也有農村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國的公共產品供給制度和相關體制這種“公共產品”存在著不合理性。因此，增加農村公共產品的關鍵在于制度和體制的改革、完善與創新。
公共產品基本供給制度的不合理性與創新。在我國過去“二元化”發展模式和體制下，由于實行的是“以農補工”、“重城輕農”，優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策，因而形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度，以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制和基本制度。這種供給制度主要表現為：城市所需的公共產品由政府包攬供給，所需資金主要由財政預算安排，而農村所需的公共產品政府提供較少，許多方面主要由農村基層負責提供，所需資金主要通過籌措方式解決，成本支出主要由農村居民來承擔。并且，政府承擔提供公共產品的責任及其界限不明確，本應完全由政府提供的一些公共產品，如義務教育等，由于受財力限制，政府并未提供或未完全提供。這就使得在各級政府財力一定和有限的情況下，重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給，而對農村公共產品供給的投入嚴重不足，從而造成了城鄉公共產品供給的嚴重失衡，形成了很大的歷史欠賬。因此，要增加農村公共產品的供給，必須首先加快推進城鄉分割的“二元”宏觀體制及公共產品供給基本制度的改革與創新。一是要進一步調整現有的國民收入和利益分配格局，從根本上破除城鄉分割的“二元”公共產品供給基本制度和模式，加快推進公共產品供給體制和制度的改革與完善，逐步建立起適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例，城鄉統一、均衡、公平、公正、平等的新型現代公共產品供給體制和制度。二是以實現兩種供給制度的并軌為目標，以堅持城鄉供給的統籌為原則，對城鄉供給逐步實行統一籌劃、統一政策、統一標準、統一待遇。三是要按照公共產品的類別、層次，確定城鄉各類公共產品的供給主體，科學合理地劃分各級政府提供公共產品的職能邊界、職責和義務范圍，明確界定各級政府應提供哪些公共產品，尤其是農村公共產品。四是要明確區分政府與農民各自承擔供給責任的公共產品類別、范圍，合理劃分二者在公共產品成本支出上的責任界限，把應由政府承擔供給責任的公共產品，劃歸政府承擔，所需資金、費用納入規范的財政預算體系。五是要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現公共產品供給的城鄉平衡、平等。
公共產品供給的財政體制的不合理性與創新。我國過去的財政體制，是一種向城市傾斜的財政體系和體制，在財政預算支出中，用于城市建設、發展和公共產品供給的資金偏重，而用于農村的偏輕，甚至過少，并常常出現“擠農補城、保城”的現象。并且，由于財政轉移支付制度欠缺、不規范，從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。要增加農村公共產品供給，必須進一步推進財政體制改革的深化和創新。要徹底破除傳統的財政體制和政策，加快新型現代公共財政體系及其框架下公共產品供給新體制和新制度的構建與完善，實現由“重城輕鄉”的傳統型公共產品財政供給體制和制度，向統籌城鄉發展、城鄉協調平衡、公平合理的現代公共產品財政供給新體制和新制度的根本轉變。其中，一是要通過進一步調整和理順各級政府的財政分配關系，合理劃分、科學確定其事權和財權，尤其是農村公共產品供給上的事權和財權，使兩者相對稱、相統一。二是要加快有利于增加農村公共產品供給的財政分配政策的制定和完善，調整支出結構和資金使用方向，使資金支出更多地向農業農村傾斜，確實實現投入向以農村為重點的轉移。三是要進一步健全財政轉移支付制度，加大向農村轉移支付力度，深化農村基層財政體制改革，理順、完善農村財政體系。
公共產品供給的農村稅費制度的不合理性與創新。土地經營制度改革后，我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民繳稅可以看作是農民為消費政府提供的公共產品所負擔的成本，稅外向農民收取各種費用，可以看作是為向農民提供一定公共產品而實行的一種政策性、準制度性籌資手段，而農民交費可以看作是農民為消費一定公共產品所承擔的成本支出。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。這種稅費并存的、不合理的公共產品供給籌資制度安排，既是造成農民負擔過重的主要原因，也是農村公共產品供給短缺問題的癥結和根源所在。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成，尤其是不該由農民來負擔而由農民來負擔的問題仍未解決。推進農村稅費制度改革的深化與創新，一是要加快城鄉統一稅制的步伐，合理確定農村稅收，逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制；二是要進一步對農村稅費體系進行合理重構，盡快建立起新的有利于增加農村公共產品供給的籌資制度，及早實現一些公共產品由政策性提供為制度提供，其成本由農民負擔為政府負擔的轉變，從而最終實現其城鄉統一的、單一的政府制度提供；三是要使稅費改革既符合國際通行的做法，又讓農民真正在公共產品和利益分配上享受平等的國民待遇。
此外，還必須創新農村公共產品供給投資體制、融資體制、公共決策制度，徹底消除不適應農村公共產品供給發展要求的體制和制度性因素與障礙，建立有利于促進其發展的新的體制、制度和機制，從而為增加其供給奠定體制基礎，提供制度保障和動力。
增加農村公共產品供給的政策支持和理論支撐
增加農村公共產品供給，除了推進制度性改革，進行體制和制度系統創新，構建新的供給體制和制度外，還必須進一步轉變政府職能，提供更多的政策支持和理論支撐。
關鍵詞:地方政府;農村公共產品供給;決策機制
中圖分類號:D63文獻標識碼:A 文章編號:1003-949X(2007)-12-0029-03
從行政學發展歷史來看,行政決策機制的選擇有兩種基本取向,一是以威爾遜為代表的傳統公共行政的規則取向,二是以新公共管理為代表的現代公共管理的績效取向｡當前地方政府農村公共產品供給決策機制有明顯的規則取向特征,它在現實運行中存在諸多問題｡本文嘗試以現代公共管理理論為基礎,探討地方政府農村公共產品供給決策機制創新,以期拋磚引玉,受教于同仁｡
1.現行地方政府農村公共產品供給決策機制存在的主要問題
現行地方政府農村公共產品供給決策機制是一種自上而下的行政命令式決策機制,有濃厚的規則取向,其主要理論
淵源是以韋伯官僚制組織理論和威爾遜行政理論為核心內容的傳統公共行政理論｡這種決策機制強調決策規則與程序的核心地位,強調決策規則與程序和決策效率之間的密切聯系,要求行政決策的制定和執行都必須遵循嚴格的規則與程序｡正如韋伯和威爾遜理論從誕生之日起就存在爭議一樣,建立在以韋伯和威爾遜理論為核心內容的傳統公共行政理論基礎之上的現行地方政府農村公共產品供給決策機制也是飽受非議,它在運行中至少存在下面幾個主要問題:
1.1官僚制決策的效率悖論
效率是地方政府農村公共產品供給決策的內在價值追求｡現行地方政府農村公共產品供給決策機制,強調決策規則與程序和決策效率之間的關系,把決策者對決策規則和程序的服從作為實現決策效率最主要的手段,這本質上是對官僚制決策效率的推崇｡官僚制決策是否必然是有效率的?這種決策效率是否是我們所追求的?有關研究對此表示了質疑｡威廉姆?尼斯坎南認為,官僚總是“力圖使其自由決定的預算最大化”[1],而且這種預算最大化追求與公共利益無關,“對于任何一位官僚來說,因為他的信息的有限性和其他人的利益沖突,無論他個人動機如何,都不可能按照公共利益來行動”[2]｡韋伯在認可官僚制在精確性､穩定性､可靠性和紀律嚴明方面的優勢的同時,也對官僚制擴張對自由價值的威脅表示出擔憂,他寫道,“面對勢不可擋的官僚制化趨勢,究竟如何才能保存個人行動自由呢?”[3]戴維?畢瑟姆更是認為,“官僚制固有的信息和組織能力通過保密和自我封閉,變成為一種反民主力量的過程,以及促使官僚制沿著這一方向發展的特定壓力｡”[4]眾多研究都表明,以官僚制決策為核心的行政決策機制并非必然是有效率的,而是面臨一種效率悖論:一方面官僚制決策具有速度､統一和嚴格的服從等效率優勢;另一方面官僚制的自我擴張又很容易損害決策效率,并且強大的官僚制權力會對自由和民主等價值構成了威脅｡現行地方政府農村公共產品供給決策機制也同樣面臨這樣的效率悖論,一方面地方政府以行政命令式的決策方式供給農村公共產品具有速度快,執行容易的特點,另一方面卻存在農民參與不足和所供非所需等問題｡
1.2公共精神的淪喪
地方政府農村公共產品供給決策是地方政府公共行政的重要組成部分,而公共行政有別于私人行政的關鍵特征是它的公共性｡公共性要求公共行政權力來源于公共授權,其運行要處于公共監督之下,并且行使公共行政權力的行政人員要具有為公眾服務的公共精神｡以傳統公共行政理論為基礎的現行地方政府農村公共產品供給決策機制特別強調決策者對決策規則和程序的服從,它在相當程度上使決策者成為了決策規則與程序的附庸,忽視了決策者的公共精神對于地方政府農村公共產品供給決策的積極價值｡它把對決策規則與程序的遵循作為評價決策的標準,而沒有把決策者是否在決策過程中秉承公共精神納入評價標準,把遵守規則置于價值選擇的首位,而忽視追求公共利益的公共精神｡
1.3公眾價值的邊緣化
農村公共產品供給的服務對象和受益對象是農村公眾｡公眾性是農村公共產品公共性的具體體現,它要求地方政府農村公共產品供給決策強調公眾參與性,強調公眾價值,而現行地方政府農村公共產品供給決策機制卻很容易導致公眾價值邊緣化｡現行地方政府農村公共產品供給決策機制只重視來自政治方面的輸入,如中央政策等,而忽視公眾的反饋,忽視管理過程中的公眾參與｡事實上,“許多公共服務的用戶本身就是實際上的協作生產者”,[5]公共產品供給離不開公眾的參與,以農村教育產品供給為例,沒有家長和學生的配合,教師根本就無法有效教學｡因此,在這個意義上,現行地方政府農村公共產品供給決策機制忽視了管理過程中的公眾參與,使公眾價值被邊緣化｡
2.地方政府農村公共產品供給決策機制創新的基本原則
與以威爾遜為代表的傳統公共行政不同,以新公共管理為代表的現代公共管理更傾向于建立績效導向的地方政府農村公共產品供給決策機制,要求決策者以結果為導向,向決策績效負責,而不僅僅是向決策規則和程序負責｡鑒于現行地方政府農村公共產品供給決策機制所存在的各種問題,我們認為建立績效導向的決策機制是地方政府農村公共產品供給決策機制創新的目標選擇,它必須遵循以下幾個新公共管理的基本原則｡
2.1績效標準
現代公共管理理論對傳統公共行政理論的行政效率標準提出了質疑,尤其是威爾遜的行政效率標準｡在威爾遜看來,“良好行政的規則”就是行政效率的體現,文森特?奧斯特羅姆把威爾遜的行政效率觀概括為“等級制組織的完善會使效率最大化,在此效率尺度為花費最少的錢和做最少的努力”｡[6]現代公共管理理論則認為,等級制組織的完善并不必然意味著行政效率的提高,“花費最少的錢和做最少的努力”也并不意味著正確的行政效率｡效率只是一個簡單的投入產出比,它并不能體現政府公共事業管理的所有價值追求｡現代公共管理理論用“績效”這一概念取代了“效率”,地方政府農村公共產品供給決策的績效標準不僅要求“花費最少的錢和做少的努力”得到最大的產出,還要求這些產出是有效的,也就是說不僅要有效率,還要有效果｡因此,地方政府農村公共產品供給決策機制創新要遵循績效標準｡
2.2自由與責任對等
傳統公共行政強調規則與程序對于行政效率的重要性,在一定程度上導致了決策者成為了決策規則與程序的附庸｡現代公共管理更注重決策者主動性的發揮,要求把決策者從“繁文縟節”中解脫出來,使他們成為具有“企業家精神”的管理者｡它有兩條核心原則:一是通過放寬對工作資源使用的管制來“讓管理者可以管理”;二是通過明確說明對管理者的期望,并對照這些期望來衡量他們的成績,從而“使管理者愿意管理”｡如果管理者沒有管理上的自由,要求他們對績效負責是不合理的;而如果管理者的表現無足輕重,那么給予他們工作上的自就會顯得不夠謹慎｡[7]正如法學強調權利與義務的對等一樣,現代公共管理理論強調自由與責任的對等,它一方面主張決策放權,給予決策者以決策自由,以發揮決策者的主觀能動性,另一方面,又強調決策者的責任,也即決策者必須對的決策的結果(績效)負責｡因此,地方政府農村公共產品決策機制創新要遵循自由與責任對等的原則｡
2.3公眾參與的民主價值
在傳統公共行政中,公眾參與主要是在政治領域,也就是通過選舉來表明公眾的政策偏好和彰顯公眾參與的民主價值｡現代公共管理理論,把政府管理過程視為一種公共服務的提供過程,認為地方政府應該充當更積極的角色,因為“地方政府離客戶更近,能針對當地的需求和利益對服務進行調整”,[8]并且有利于公眾參與到公共服務過程中來｡在現代公共管理中公民參與的民主價值得到了更充分的重視,他們不僅僅被看成是公共服務的消費者､協作生產者,而且被認為是管理過程的重要參與者｡現代公共管理認為公眾參與政府管理,不僅僅是一種改善績效的手段,它本身就是一種績效的體現,因為民主是政府管理績效的內在價值訴求,而公眾參與政府管理過程本身就是民主價值的具體體現｡因此,地方政府農村公共產品決策機制創新要對農民參與給予更多的關注｡
3.地方政府農村公共產品供給決策機制創新的主要途徑
通過對現行地方政府農村公共產品供給決策機制運行中存在問題及其創新所應遵循的基本原則的分析,我們認為當前應著重從以下幾個方面著手構建績效導向的地方政府農村公共產品供給決策機制｡
3.1建立健全地方政府農村公共產品供給決策績效評估機制｡
績效導向的地方政府農村公共產品供給決策機制的一個重要的特征,就是把績效作為衡量地方政府農村公共產品供給決策的核心標準,把績效作為激勵和約束決策者的重要手段,因此建立健全地方政府農村公共產品供給決策績效評估機制就成為首要的任務｡
地方政府農村公共產品供給決策績效評估機制是評估指標體系､評估主體､評估程序和評估申訴等要素之間相互關系的總和｡建立健全地方政府農村公共產品供給決策績效評估機制也就是要優化各要素以及各要素的組合,具體可以從以下幾個方面著手:一是要構建科學的評估指標體系｡要根據具體農村公共產品供給的客觀屬性構建科學可行的地方政府農村公共產品供給決策績效評估指標體系,把定性指標和定量指標有機地結合起來｡二是要構建多元主體評估機制｡把上級評估和下級評估､內部評估和外部評估､綜合評估和專業評估有機地結合起來｡三是要對評估程序進行合理的制度安排｡程序是否規范直接影響著績效評估的質量,[9]因此,必須在對地方政府農村公共產品供給決策程序進行科學設計的基礎上,對評估程序進行科學的制度安排,以制度的形式把評估程序規范下來｡四是要建立評估結果申訴機制｡由于評估過程的復雜性,評估并非總是準確的,而評估的結果又往往與評估對象的利益密切相關,因此必須建立評估結果申訴機制,允許評估對象在對評估結果的不認可的情況下向上級部門提請申訴,以維護評估對象的正當權利,保證評估的公正性｡
3.2建立健全地方政府農村公共產品供給決策績效問責機制｡
根據自由與責任對等的原則,績效導向的地方政府農村公共產品供給決策機制要求決策者承擔相應的決策責任,這就需要建立健全地方政府農村公共產品供給決策績效問責機制｡
地方政府農村公共產品供給決策績效問責機制涉及到“由誰來問責”､“就什么問責”､“如何問責”和“問責的效果如何”四個方面｡“由誰來問責”是問責主體的問題,在問責主體的選擇上要堅持主體的權威性和多元性,權威性是問責力度的保障,而多元性是問責合法性的保障,因此,要把人大問責､上級問責､社會問責和市場問責結合起來｡“就什么問責”指的是問責的事項,績效導向的地方政府農村公共產品供給決策責任機制所涉及的問責事項主要是決策的績效｡“如何問責”指的是問責的程序問題,沒有一套科學可行的問責程序,問責就無法有序地進行,因此,要建立健全地方政府農村公共產品供給決策績效問責機制就必須制定一套科學可行的問責程序｡“問責的效果如何”指的是問責的結果問題,如果僅僅是“問責”,而不就責任的履行情況進行獎勵與懲罰,問責就失去了其應有的激勵與約束作用,因此,建立健全地方政府農村公共產品供給決策績效問責機制就必須建立一套科學的獎罰機制｡
3.3建立健全地方政府農村公共產品供給決策公眾參與機制｡
在現代公共管理理論框架中,公眾參與是手段和目的的有機統一｡一方面,農村公眾作為農村公共產品供給的協作生產者,把農村公眾吸收到農村公共產品供給決策過程中來,有利于提高決策的科學性和管理的有效性;另一方面,農村公眾直接參與公共產品供給決策過程也是民主的一種重要形式,是一種超越傳統選舉民主的新型參與民主,具有重要的民主價值｡托克維爾曾說過,“個人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”,[10]農村公眾作為農村公共產品的最終消費者,對于農村公共產品供給決策績效擁有最權威的發言權,因此,建立健全地方政府農村公共產品供給決策公眾參與機制,讓農村公眾以各種形式參與到地方政府農村公共產品供給決策的各個環節中來,把公眾滿意度作為最重要的績效指標是構建績效導向的地方政府農村公共產品供給決策責任機制的必然要求｡具體而言,一方面要做好決策信息公開,保障農民的知情權,另一方面則要建立各種靈活的機制使農村能有效地參與農村公共產品供給決策｡
參考資料:
[1] [2] [美]威廉姆?尼斯坎南.官僚制與公共經濟學[M].王浦劬等譯.北京:中國青年出版社,2004:275,038.
[3] Weber, M.(1978)Economy and Society, 2 vols. Berkeley, CA： University of California Press. Especially pp.1403
[4] [英]戴維?畢瑟姆.官僚制.韓志明,張毅譯.吉林：吉林人民出版,2005:116.
[5] Whitaker, Gordon P.(1980).”Coproduction： Citizen Participation in Service Delivery.“Public Administration Review 40(May-June)： 240-246.
[6] 文森特?奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機[M].毛壽龍 譯.上海:三聯書店,1999,P36.
[7] 經濟合作與發展組織.分散化的公共治理[M].北京：中信出版社,2004:40.
[9] 彭國甫.地方政府公共事業管理績效評價研究[M].湖南：湖南人民出版社,2004:30-31.
[8] 彭國甫.地方政府績效評估程序的制度安排[J].求索,2004,(10).
【關鍵詞】新農村；公共產品供給；機制建設
公共產品供給是經濟社會進步的重要標志，其提供數量的多少和產品質量的高低，由一個國家的經濟發展水平和惠民政策在整個國民經濟發展中所處的地位決定，其分配決策則體現了國家的安全戰略和社會的公平正義。同時，公共產品供給對經濟和社會的發展與進步起著巨大的推動作用，對促進社會和諧、安定起著定海神針的功效。當前農村公共產品供給由于受其歷史沿革和發展現狀制約，供給機制很不完善，如何從機制上創新，是一個值得我們思索的課題。
1.對農村公共產品供給理論的反思
當前農村公共產品供給機制架構是城鄉二元供應體系，其構建基礎是城鄉二元經濟結構。隨著經濟的發展和社會的進步，城鄉二元經濟結構正逐步被城鄉一體化所取代，但是在體制上并未完全打破。在此背景下，要突破二元供應體系去構建一種全新的農村公共產品供給機制，就缺乏成熟的理論基礎和必要的前提條件。
由二元經濟結構理論衍生出的公共產品二元供應體系，從理論上講和社會主義生產關系理論背道而馳，其實質就是通過戶籍制度，把大部分農業人口禁錮在農村，用極其廉價的勞動力創造出農產品，源源不斷輸入城市，成為城市工業發展和居民消費的重要支撐。在工業化浪潮和城市化進程的推動下，政府又以低價買入（征地）、高價賣出（出讓）農村土地方式，通過地價“剪刀差”，為城市建設積累大量資金。而隨著農村重要勞動力大批流入城市，農村勞動力資源接近枯竭，為農業、農村發展埋下了重大隱患。由此可見，在整個中國經濟發展進程中，農村始終在源源不斷地向城市輸送著當時最需要的經濟和勞動力資源。因此城鄉二元經濟結構，是長期以來由于歷史和政策的雙重影響，形成的建立在不平等基礎上的分配理論，是在社會產品和資源供應嚴重不足情況下的歷史產物，其產生有必然性，但是隨著中國經濟社會發展的不斷提速，二元經濟結構已經成為阻礙國民經濟均衡發展和實現社會公平正義的體制障礙，成為城鄉經濟一體化進程中不得不打破的最大桎梏。
因此，增加對三農的投入，大幅提升農村公共產品供給水平，不僅是經濟發展的需要，同時也是政府大力倡導社會公平正義的行動體現，是社會進步的必然要求。農村公共產品的有效供給是新農村建設的財力保障，要建立全新的農村公共產品供給體制，必須有一種全新的理論體系支撐，這套理論體系就是城鄉一體化，就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村村民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。對農村公共產品供給的研究和實踐不能只把眼光放在三農問題上，必須在城鄉一體化理論的指導下，全方位予以謀劃。既要照顧局部，又要考慮全局；既要照顧農村，又要照顧城市；既要維護三農權益，又要考慮城鄉協調發展。
2.農村公共產品供給機制建設
農村公共產品供給要在城鄉一體化框架下，通過政策引領和科學的產品供給機制來實現，首先在政策上要形成體系，防止碎片化；其次在實踐中要防止盲目性，決不能頭痛醫頭，腳痛醫腳，也要避免修修補補，缺乏長遠規劃，更不能為完成任務而拆東補西。機制構成要具備以下幾個要件：一是確立需求導向；二是確定供給渠道；二是產品的使用和管理；四是績效考核。
廣義上講，農村公共產品也是一種社會資源，對于任何資源的使用都會涉及到一個核心問題―效益，包括經濟效益和社會效益。因此我們在重新構建農村公共產品供給機制時，必須圍繞著效益（主要是社會效益）這個核心來設計，實現效益最大化關鍵就在于如何在確定了供給規模的前提下實現最優配置。
2.1建立需求導向
首先，提供的產品必須是農村所需要的，這是首要條件。長期以來，我國農村公共產品的供給機制，基本上是通過行政命令來進行的。這種供給機制容易導致農村居民對公共產品需求與政府供給間的偏差甚至結構失調。公共產品不能由上級政府部門決策者以任期政績為目的來安排，搞“面子工程”、“形象工程”，勞民傷財，不符合農村實際需要。
當前看，涉及三農最切身利益的農村公共產品，主要是社會保障、教育、農業設施特別是水利基礎設施等。除了公路、通訊網絡、電力設施等部分純公共產品以外，其他以及大部分準公共產品如教育、醫療、水利設施等都會產生需求的差異和在產品使用者之間的分配問題。因此對這些產品的供給必須建立以需求為導向的指導思想。
就教育來說，廣大農村雖然都面臨著教育資源缺乏的問題，但各地具體情況千差萬別，即使在同一個縣、鄉范圍內，現有教育資源的配置情況也不一樣，因此對教育公共產品的需求并不均等，在此情況下，如果不作深入全面的調查研究，不樹立一盤棋思想，很可能加劇農村教育資源分配的不均衡局面。同時，在教育資源有限的情況下，還要考慮城鄉分配的均衡發展問題，基本指導思想是，在城鄉一體化框架下，統籌規劃、合理布局，逐步縮小城鄉差別。
就醫療來講，醫療保險制度涉及到城鄉每一位居民的切身利益，公眾的訴求基本上是均等的，主要醫療資源集中在城市，只要解決好醫藥費報銷問題，農村居民即使跑到城市看病，目前看基本上不會產生大的問題和矛盾，對城市居民應享用的醫療資源不會產生大的影響，其他方面則不具備這樣的條件。
關鍵詞：城市生活；BOT；公共產品
一、理論簡介
公共產品是當代財政學最基本的理論之一。眾所周知，公共產品，相對于私人產品，有兩個基本本質特征：非排他性（non-excludability）和非競爭性(non-rivalry)（Musgrave,1969）。從之衍生出了純公共產品，俱樂部產品，混合產品。然而現實世界與理論總是處在著出入，許多現實中的產品與服務，并不能單純的被定義為公共產品。比如經典的教育、醫療、住房等公共產品的定義判別問題。理論界存在另一種定義：“我們將所有那些其供給不是由個人的市場需求而是由集體的政治選擇決定的物品，即把任何有政府決定免費或以低費用供給給其使用者的物品和服務，看作公共物品。”（休?史卓頓、萊昂內爾?奧查德，《公共物品、公共企業和公共選擇》，2000）
理論界存在的新的理論框架：權益－倫理型公共產品（馮俏彬，賈康）。權益－倫理型公共產品是一種極為特殊的產品，具有雙重特征：從政治理論上出發，按政治原則分配，它具有公共產品的屬性；從產品屬性理論出發，按經濟原則生產，它是私人產品。馮俏彬教授指出:“微觀、直觀形態上不具‘兩性’而宏觀、綜合形態上則具有一定‘兩性’的權益－倫理型公共產品。”它體現了公共部門與私人部門的合作關系機制（PPP,public-private-partnership），在實踐運用中存在很多模式，如DB（design－build）BOO（build—own—operate）BT(build－transfer)BOT(build—operate—transfer)等。另外，權益－倫理型公共產品也體現的公共產品的邊界漂移理論，即公共產品、準公共產品和私人產品在一種范圍、條件下屬性是能轉換的。
生活垃圾處理，屬于環保范疇，在很大程度上都被定義為純公共物品，政府部門通過財政投入，建設生活垃圾收集－集中－轉移－處理環節鏈，來確保城市衛生和居民生活環境的改善。垃圾具有典型的負外部性(negative externality),城市垃圾處理系統曾是典型的純公共產品，然而，與許多純公共物品一樣，政府部門在提供這類產品時，存在的許多問題：財政投入大，財政投入、項目建設周期長，政府直接財政投入監督機制弱、缺乏效率。對一個大群體，如城市居民而言，純公共產品是通過公共部門預算來提供的。 生活垃圾處理治理即為純公共產品的一個例子，供方只是代表公共利益的政府。環保公共產品的缺失映射出公共產品補償機制的缺位。所以，在這里PPP機制至關重要。
二、重慶生活垃圾處理BOT淺析
2009年7月，重慶市首個民間資本投資的城市垃圾處理項目——榮昌縣生活垃圾處理廠BOT項目進入運行。榮昌垃圾處理廠總投資的5800萬元中，60%系政府出的國債資金，重慶財信集團投資40%也就是2500萬元，負責工程建設和15年的經營，15年后垃圾處理場最終移交政府。在15年間，榮昌縣政府負責收取主城的垃圾處置費，每年交由財信公司，作為財信公司的收入。收費標準是按重慶市2004年修正的《重慶市城市生活垃圾處置費征收管理辦法》實行，城市居民按照每戶每月8元錢繳納。
以上例子，體現了城市生活垃圾收集－集中－轉移－處理環節鏈這一系統。筆者認為，城市生活垃圾處理BOT屬于權益—倫理型公共產品。首先，從公共產品屬性宏觀上講，一個城市，其環境衛生的清潔維護具有正外部性，是一個整體，具有非排他性和非競爭性，這是顯而易見的，如同公園，路燈（忽略congestible point）一樣，基于政治分配原則，它應該體現公平原則，每一個公民都應當享有美好的環境。然而從圍觀角度上講，生活垃圾處理BOT又具有排他性，它的消費收益主體和程度能識別，排他技術處理簡單，成本低，具備收費的條件。舉一個例子，一個小區有50戶居民，假設每天產生生活垃圾50袋，生活垃圾處理BOT模式后，經營該項目的公司每天將到小區，每戶上門收集處理這批垃圾。（筆者在重慶生活情況來講，每戶都把垃圾袋裝密封，放置門口）按收費標準是按重慶市2004年修正的《重慶市城市生活垃圾處置費征收管理辦法》實行，城市居民按照每戶每月8元錢繳納給該公司。這8元的收費便是排他性的體現。假如A戶不愿意交費，垃圾收集工便不會上門收集，這樣A戶有如下兩種選擇：1，自行將垃圾放入小區垃圾房內，8元便成了自己的機會成本；2，照樣把垃圾放置于家門口，這樣會造成許多麻煩，如鄰居投訴，影響住房環境和社會和諧。然而8元的垃圾處置費，對于重慶居民來說，情愿交這筆費，給自己省下麻煩。
生活垃圾處理BOT帶來了很多各方面的好處。
私人部門方面，第一，參與項目建設，擴大了公司的經營范圍，開辟了新的市場以及新的融資途徑，保證了新的利潤的獲得；第二，投資方通過BOT,帶動了其他硬件設備的使用，擴大了設備銷路。比如垃圾轉移環節中的垃圾車和處理環節中，垃圾填埋場中的垃圾壓縮機和焚燒發電廠中的焚燒爐，發電機等。
社會外部性方面，第一，改善了人民的生活品質，改善了城市居住環境，對市民健康帶來好處。第二，通過城市公用基礎設施市場化這一方式，維持了經濟可持續房展，垃圾焚燒發電處理對垃圾資源化的利用，節約了資源又創造了電能。第三，提高城市基礎公共設施的利用效率，BOT后，由于全過程的透明化，為獲得高利潤，私人部門必然為了利潤而加強生產管理，提高效率，這解決了曾經的效率地下問題。（作者單位：西南財經大學財稅學院）
參考文獻：
［1］ 哈維羅森，《財政學》( 第四版)。中國人民大學出版社，2000 年版，第59 頁。
內容摘要：區域產業集群品牌具有“產業集群社區俱樂部產品”屬性，其產權類型表現為“產業集群社區共有產權”，呈現主體多元化、內部非排他性和外部排他性、不可分割性、不可讓渡性、模糊性特征。
關鍵詞：集群品牌 集群社區 俱樂部產品 產權
研究背景
產業集群是特定區域內大量關聯企業（供應商、成品商、客商）及支撐機構（中介服務機構、規制管理機構）相互作用，所形成的類似生物有機體的產業群落。關于“區域產業集群整體/集體品牌”現象，國外學者多采用“集群聲譽”概念術語稱之，中國學者多采用“區域品牌”、“集群品牌”等概念術語描述和研究，其科學、嚴謹的規范術語應為“區域產業集群品牌”（簡稱“集群品牌”）（吳傳清，劉宏偉，2008），它是特定區域的特定產業集群發展到成熟階段所累積的產業知名度、美譽度、忠誠度以及產品市場占有率等“三度一率”聲譽，一般采用“地名＋產品通用名”詞組表述（如“瀏陽花炮”、“金華火腿”、“龍口粉絲”等）。“區域產業集群品牌”是中國學者開創的一個產業集群研究新領域和前沿理論論題，也是產業集群發展實踐中的熱點問題。目前學術界關于區域產業集群品牌的公共產品、產權等經濟屬性特征的研究成果，多側重于一般性的界定、描述，尚缺乏學理上的分析、闡釋。
區域產業集群品牌的公共產品屬性特征
關于區域產業集群品牌的公共產品屬性特征，學術界眾說紛紜，代表性的觀點主要有以下三種：
“公共產品（public goods）”說。中國學者普遍強調區域產業集群品牌是一種“公共產品”，具有非排他性和非競爭性。夏曾玉等（2003）最早探討了區域產業集群發展所形成的“區域品牌”所具有的“公共物品”經濟屬性特征。此種觀點在學術界流傳最廣。
“準公共產品（quasi-public goods）”說。首倡“產業集群”（Industrial Cluster）概念的美國學者波特（1998）強調產業集群發展累積的集群聲譽是一種“準公共產品”。宋永高等（2008）將“集群品牌”的公共產品屬性折衷地表述為“集群品牌是一種公共或準公共產品”、“集群品牌是（準）公共產品”。
“地方性公共產品”說。周云峰（2010）認為 “區域產業組織的整體品牌”（區域品牌）是“公共品牌”，對區域產業組織內的任何成員而言，在消費上具有非排他性和非競爭性；“區域品牌”存在“私有性”元素，對區域產業組織之外的其他組織而言，在消費上具有排他性和競爭性；區域品牌是其所屬集團的“私人產品”，從收益覆蓋范圍而言，屬“區域的公共產品”、“地方性公共產品”。
此外，還有部分學者將“集群品牌”或“區域品牌”的公共產品屬性表述為“公共資源”、“公共資產”等等。
根據公共經濟學的公共產品分類理論，上述表述均顯籠統、失之準確。
公共經濟學根據產品是否具有消費的排他性和競爭性標準，將產品分為四類（表1）。與“私人產品”（private goods）對應的“公共產品”（public goods）分為“純公共產品”和“準公共產品”兩類，“準公共產品”又分為“公共資源”（common resources）和“俱樂部產品”（club goods）。“俱樂部產品”是一種介于私人產品和純公共產品之間的“準公共產品”。俱樂部是由一定數量的成員組成，其成員必須具備某種資格，且遵守俱樂部規則。俱樂部產品僅供俱樂部成員共享，具有消費上的非排他性和非競爭性；排斥非俱樂部成員共享，具有消費上的排他性。
“產業集群社區”（簡稱“集群社區”）是產業集群研究者借鑒社會學視域中的“社區”概念（“社區”是指地域相對較小、社會經濟文化活動比較相似、社會功能相對完整的“共同體”）而倡導的一個新概念。鄭廣和陳雪梅（2006）根據日本發展經濟學家速水佑次郎關于“社區是在加強人際關系和相互信任基礎上引導社區成員進行自愿合作的組織”的論述，倡導將產業集群視為一種社區的“集群社區”概念。馬斌和徐越倩（2006）采用“社區性產業集群”概念分析研究了民間商會組織在產業集群治理中的作用機制。陳文華（2007）從產業集群治理視角提出了“產業集群：一個具有經濟功能和社會功能的跨行政區劃的產業社區”命題。產業集群社區理論強調，產業集群區域是相關聯的集群企業組織、中介組織及居民（具有相關技能的勞動者等）所組成的地域性生產、生活共同體，集群企業之間的合作激勵既是基于市場交易下的利益性互惠合作，也是源于地緣、血緣、業緣等因素以及習俗、信任、承諾等非正式制度安排。
根據公共經濟學的公共產品分類理論以及產業集群理論視域中的產業集群社區理論，可將區域產業集群品牌的公共產品屬性特征進一步準確地表述為“產業集群社區俱樂部產品”（簡稱“集群社區俱樂部產品”）。這種表述的優點表現在：一是精準地揭示了區域產業集群品牌的“公共產品”屬性特征―“準公共產品”之中的“俱樂部產品”屬性特征；二是精準地揭示了區域產業集群品牌收益覆蓋范圍的空間特征―“產業集群社區”。
獲得產業集群社區俱樂部成員資格的集群企業均可平等共享區域產業集群品牌，任何成員企業無法排斥其他成員企業享用，具有消費上的非排他性特征。盡管集群企業之間存在著競爭關系，但某一成員企業對集群品牌的使用并不影響或減少其他成員企業的享用，具有消費上的非競爭性特征。產業集群區域內未獲得俱樂部成員資格的集群企業、產業集群區域外的非集群企業均為非集群社區俱樂部成員，無權共享集群品牌，具有消費上的排他性特征。
區域產業集群品牌的產權屬性特征
（一）代表性觀點
與企業品牌的產權歸屬單一主體―企業所有不同，區域產業集群品牌的產權歸屬多元化的集群成員所有。學術界關于區域產業集群品牌的產權特征存有兩種代表性的觀點：
1.產權模糊說。張屈征等（2003）最早探討了由某一地區廠商共享的“區享品牌”所具有的“產權模糊性”和“利益共享性”特征，強調為品牌所在地共有的“區享品牌”無明確的權利主體，共享企業不得獨占，政府也無權注冊。熊愛華（2009）借鑒上述“區享品牌的產權模糊”論表述，從區域產業集群視角探討了“區域品牌”的產權特點，強調“區域品牌”為區域“公共權利”，產權模糊，區域內相關企業可免費共享品牌使用權和品牌收益，企業不可獨占，政府也不可能擁有。從學理的嚴謹性視角而言，上述“產權模糊說”僅揭示了區域產業集群品牌產權的部分特征。
2.產權分類說。劉紅艷和何慧爽（2009）借鑒產權理論，根據品牌主體性質的不同，將區域產業集群發展所形成的“區域品牌”產權分為政府產權（區域政府和行業協會為主體的區域品牌）、社團產權（若干企業聯盟組建的區域品牌）和私人產權（龍頭企業主導的區域品牌）三類。實際上，后兩類“區域品牌”實為企業聯盟所形成的企業共同品牌，而非區域產業集群整體品牌；“政府產權（區域政府和行業協會為主體的區域品牌）”的表述也不盡科學、嚴謹。
新制度經濟學的產權理論是分析研究區域產業集群品牌產權特征的重要理論基礎。新制度經濟學的產權理論認為，產權是一種包含所有權（歸屬權）、占有權、支配權（處置權）、使用權等內容的“權利束”；產權根據歸屬主體不同分為“私有產權”和“共有產權”兩類（表2）；產權的屬性特征分析涉及排他性、可分割性、可讓渡性和清晰性等方面。
（二）顯著特征分析
基于區域產業集群品牌的“產業集群社區俱樂部產品”屬性，區域產業集群品牌在產權類型上表現為“產業集群社區共有產權”，產權由集群社區共享共有，其“共有”邊界僅限于產業集群區域，排斥產業集群區域外的經濟主體共享。因此，區域產業集群品牌產權具有一定的“私有性”，是一種“產業集群社區私有產權”，是一種“相對不完全的共有產權”。
區域產業集群品牌產權的顯著特征主要表現在以下五個方面：
產權主體的多元性。區域產業集群品牌產權歸屬產業集群區域內的地方政府、行業協會、集群社區俱樂部成員企業及其它利益相關者等多元化集群成員。
產權的內部非排他性和外部排他性。區域產業集群品牌是一種集群社區集體性專用權，僅供集群社區俱樂部成員企業平等共享，彼此不具排他性，但排斥集群社區內不符合集群社區俱樂部相關準入條件的集群成員企業（非集群社區俱樂部成員）以及產業集群區域外的經濟主體（政府、行業協會、企業）共享。
產權占有的不可分割性。區域產業集群品牌是一種集群社區共享的集體產權，產權專屬集群社區俱樂部成員組成的產業集群集體而不屬于單個集群成員，符合集群社區俱樂部相關準入條件的集群企業均可享用集群品牌,但均無權獨占、分割集群品牌產權；產權的不可讓渡性。區域產業集群品牌不能脫離特定區域的特定產業而獨立存在，具有極強的地域根植性和產業依附性，其產權既不能在地域間進行品牌資產交易，也不能在產業間進行品牌資產讓渡。
產權的模糊性。盡管區域產業集群品牌產權的歸屬主體是確定的，但又是多元的，并非唯一，因而產權主體具有模糊性。
結論
概稱區域產業集群發展所積累而成的“區域產業集群整體品牌”現象，最為科學、嚴謹的規范術語應為“區域產業集群品牌”，可簡稱“區域集群品牌”或“集群品牌”。將區域產業集群品牌的公共產品屬性特征表述為“公共產品”、“準公共產品”、“地方性公共產品”、“公共資源”、“公共資產”等，均失之精準。借鑒公共產品理論、產業集群社區理論，科學、嚴謹的表述應為“產業集群社區俱樂部產品”， 可簡稱“集群社區俱樂部產品”。借鑒產權理論，可將區域產業集群品牌的產權屬性表述為“產業集群社區共有產權”，其具有主體多元化、內部非排他性和外部排他性、不可分割性、不可讓渡性、模糊性五大特征。
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關鍵詞：公共交通 公共產品 競爭機制 公私合作制
問題的提出
改革開放以來，我國城市公共交通建設取得突出成就，特別是開始于20世紀90年代的全國范圍的城市公共交通市場化改革， 包括明晰產權關系、強化激勵機制、推進財務獨立、改革補貼制度等。這些措施效果顯著，城市公共交通服務的供應數量和質量都有大大增加。
然而從2003-2004年起，在全國范圍內，再次興起城市公共交通國有化的趨勢，這是因為政府在1993年起開始推行市場化改革，過度依靠市場機制作用，導致私人企業的追求利潤最大化的本質與城市公共交通所具有公益性的功能出現巨大的矛盾，引發了公眾對城市公共交通過度市場化的不滿。但是回歸到“國有國營”模式，即意味著而回到改革開放前的舊有循環中，無法避免地出現國企壟斷、效率低下、政府投入增加，導致財政負擔沉重的惡性循環中。
在這種形勢下，推行公共交通特許經營，并且在更廣的范圍內探索和發展PPP模式，應當是城市公共交通行業協調市場化和公益性的主要模式。這不僅可以改善公共交通發展的資金短缺﹑提高公共交通服務水平，還能確保公共交通行業的長期有序發展。
城市公共交通的公共經濟學理論界定
（一）公共產品理論
根據公共產品理論，社會產品可以分為三類：純公共產品、準公共產品和私人產品（見表1）。表1區分了各自的不同特點。
薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中認為，一種產品，如果能夠被認為是公共產品的話，它必須同時滿足非排他性和非競爭性這兩個條件。然而隨著理論研究的深入，公共產品的非排他性和非競爭性受到了人們的質疑。即使是一般被認為是純公共產品的國防，學者對它的“消費的非競爭性” 和“消費的非排他性” 也提出了質疑。史蒂文斯認為：“大概現實中沒有哪種物品會滿足純公共產品的嚴格定義，甚至國防和制止犯罪也不是誰都可以同等得到的（公共產品）。邊遠的阿拉斯加村民并不能得到華盛頓特區或奧馬哈同等的防務”。因此學術界認為純私人產品和純公共產品更多地只是理論概念，依據薩繆爾森的定義，根本不存在公共產品。
隨著理論的發展，人們從公共產品的自身屬性上可以明顯地看出，私人部門通過一系列的制度安排是可以參與到公共產品的供給。例如只具有消費的非競爭性而不具有非排他性的物品—高速公路，通過適當地收費是有可能盈利的，在現實中完全可以通過市場機制來有效供給，其供給效率與一般的私人產品沒有區別。
（二）公共選擇理論
關于公共產品的供給與“搭便車”行為，公共選擇理論假定認為，就私人物品而言，消費者對其偏好的顯示，體現為在一定時期的市場價格水平下對它的認可度，這可以從消費量上得到體現。也就是說，根據誰受益誰支付的基本原則，私人物品的偏好顯示是極為明顯的。
然而，就公共產品的消費者偏好顯示問題而言，情況會變得復雜。公共產品本身的特性極易導致搭便車行為的產生，從而引起公共產品的消費者偏好顯示的扭曲。公共產品本身所具有的非排他性和非競爭性的特點，導致了公共產品消費過程中的“搭便車”問題。由于消費者無論對公共產品的供給是否做出支付，他都可以消費公共產品，這就可能產生兩種結果：一即消費者會力圖使他對公共產品的貢獻小于他從公共產品中獲得的利益；二即消費者會力圖隱瞞他對公共產品的真實偏好。于是，公共選擇理論認為，如果由市場來組織公共產品的生產，公共產品不是供給過剩就是供給短缺。因而公共產品應當通過集體行動做出選擇。但是，公共選擇理論又認為，公共部門的組織效率是劣于私人部門的，公共企業雖然承擔公共產品的供給的任務，但其效率是低下的。
（三）城市公共交通的屬性界定
根據公共產品理論的定義，城市公共交通可以確定為一種準公共產品：一方面，在一般情況下，增加一個乘客不會提高城市公共交通的運營成本，也不會影響其他個體消費所獲得的效用。但是，當使用城市公共交通方式的消費者超過一定承載量時，新消費者的加入將使得其他乘客無法舒適地甚至安全地享受公共交通服務，因而其消費服務具有不完全競爭性。另一方面，城市公共交通對所有人提供相同數量和相同質量的服務，但當乘客越來越多的時候，會產生擁擠問題，乘客所得的消費利益將會下降。而通過售票準入的方式排除一些人的消費，只讓那些買票的人上車，而且不用花很大的成本。然而城市公共交通方式的票價彈性較小，漲價會帶來收入的增加，但是不能通過隨意提高票價的方式，來排除大部分人對城市公共交通的消費。因此城市公共交通具有不完全非排他性。
同時，城市公共交通又具有準公共產品的顯著特征即具有利益外溢性，即在私人交通擁堵嚴重的大城市，公民乘坐公共交通在享有其帶來的利益的同時，降低了如果人們使用私人交通工具而給城市正常運行造成的社會成本、環境成本。
而針對準公共產品的供給問題，公共選擇理論所開出的處方就是在準公共產品供給領域引入私人部門競爭。城市公共交通的準公共產品屬性決定了其不可能完全通過市場來提供，而若完全由政府來提供也會在效率上造成損失。所以，在城市公共交通供給中引進私人部門投資，既保證了公共產品提供的公平又改善了供給的效率。而公私合作制（PPP模式）即是公平與效率的結合，是我國城市公共交通引入競爭機制的一種全新的探索。
PPP模式及在我國城市公共交通供給領域應用的優勢
（一）PPP模式的介紹
PPP模式即公共部門與私營部門的合作（Public-private partnerships）。它包含兩層含義，其一是為滿足公共產品需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系，其二是為滿足公共產品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。薩瓦斯（2002）認為，PPP模式是公共部門和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任意組織形式。通過這種合作模式，合作各方可以得到比單獨行動更有利的結果。這種合作關系主要是通過一套協議和計劃來進行，合作雙方共同承擔投資風險、責任以及分享回報。PPP存在的基礎是合同、特許權協議和所有權的歸屬，PPP在城市公共品領域中是多種模式的變體和再組合。
（二）優勢分析
1.有助于緩解城市公共交通供給的融資狀況。長期以來，我國城市公共交通供給都是由政府財政投資建設，資金匱乏是制約城市公共交通發展的重要原因之一。因此，很有必要引入市場競爭機制，拓寬融資渠道和發展多元化的投資主體，使私人資本參與城市公共交通的供給，從而有效地緩解資金不足的矛盾。另外，為緩解政府的財政負擔，提高城市公共交通的供給效率和質量，降低運營風險，也迫切需要引進私人資本。因此，城市公共交通供給融資渠道的多元化，有利于緩解我國的城市公共交通供給困難的現狀。
2.有利于提高城市公共交通供給的數量和質量。私有資本的效率往往高于公有資本，PPP模式應用于城市公共交通供給領域。其顯著特點在于通過引入私營部門，將市場中的競爭機制引入城市公共交通供給中，以便更有效地提供公共服務。如公共部門和私人部門共同參與項目，保證了項目在技術和經濟上的可行性、使項目的建設周期縮短、成本節約。所以，PPP模式將有助于城市公共交通以更低的成本、在更短的時間內提供高質量、更有效的服務，從而提高公眾的社會福利。
3.有利于促進政府轉變職能，推動社會主義市場機制的進一步完善。在PPP模式中，政府作為公共部門仍然是提供城市公共交通的責任者，但不再是直接的經營者，城市公共交通項目的投資、建設和運營主要由特許經營公司負責。公共部門與特許經營公司簽訂系列合作、租賃和特許經營等協議，明確各方在公共交通項目投資、建設、運營各環節中的權利和義務，通過這些協議，公共部門成為標準的制定者和公共交通服務質量的監管者。同時，將特許經營公司定位為市場競爭主體，有利于建設公開、公平、公正的社會主義市場經濟環境。
我國城市公共交通供給中應用PPP模式應注意的問題
法律法規有待完善，應該建立清晰完善的法規保障和政策支撐體系。中國城市公共交通行業的法規體系存在不足之處，導致了政府在對市場監管過程中，缺乏必要的法律支持，主體不明，權責不清，行為不規范，監管不到位。同時PPP模式的運作是一項復雜的系統工程，涉及面廣，參與部門多，法律關系錯綜復雜，需要系統的法律法規對其加以規范。因此，運作PPP模式需要在法律層面上，對公私兩部門在合作中所需要承擔的責任、義務和風險進行明確規定，從而能夠保護雙方利益。
正確處理好開放度與競爭度，適度競爭。在城市公共交通領域打破壟斷，引入競爭機制，采用PPP模式，是促進公共交通行業提高效率的外在動力。但是由于公共交通行業自身的特殊屬性，若使公共交通行業實行完全自由競爭，會出現盈利領域經營者過多，運力過剩；而虧損領域無人愿意經營的現象，資源得不到有效配置，造成企業經營效益和行業服務整體水平不高。過多的企業也將增加政府監管成本。因此，政府在引入競爭機制上，要正確處理好開放度和競爭度。在監管前提下適度開放，鼓勵有序競爭，逐步優化市場結構，實現投資來源多元化和投資管理高度集中化相結合的局面。
提高運營效率，注意選擇合作伙伴。由于現在過于強調公共品本身的特性，公共交通項目的前期確認、可行性分析等工作基本上都是由公共部門單獨完成，因此容易受到政府機構諸如效率低下等弊端的影響，影響效率，所以提高效率是發展PPP模式的重點。因此政府在選擇私人合作伙伴時，要堅持兩個原則：一是市場化，要通過公開、公平、公正的方式招標；二是規范化，明確合作伙伴的基本條件，要求合作伙伴具備一定的經濟實力和專業水平，以達到既引進資金又引進先進技術和機制的目的。
加強對公共交通市場的監管.保障運營效率。運作PPP模式能否成功的關鍵是政府的監管。政府監管必須確定一種承諾機制，監管企業的財務狀況，保證企業資產安全性和生產或運營的可持續性，降低融資成本，并保證企業回收固定成本，為其提供投資的激勵。保證企業可以回收成本并獲得合理利潤的前提下，效率是政府監管的最重要目標。
參考文獻：
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作者簡介：
關鍵詞：農村公共產品 制度變遷 農民負擔
關于農村公共產品供給的研究成為近年來理論研究的熱點。筆者檢索到有關農村公共產品供給的專著有5部，論文657篇，碩博士學位論文142篇，本文擬對其中具有代表性的觀點進行梳理。
關于農村公共產品供給的研究內容，主要集中于以下幾方面：農村公共產品的內涵、制度變遷、供給現狀、問題及對策：農村公共產品供給與農民負擔相關性分析。
一、農村公共產品的內涵
(一)公共產品的概念、特征及分類
關于公共產品的概念及特征，國內學者大多贊同薩繆爾森的定義：每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費減少的產品。薩繆爾森對于公共產品的特征描述有三個：非排他性、非競爭性、外部性。而消費上的外部性與消費上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學界通常認為公共產品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。
關于公共產品的分類，則根據不同標準，分為不同種類，根據公共產品的非競爭性和非排他性的強弱程度，可分為純公共產品和準公共產品。劉千賀(2006)還認為：根據公共產品的受益范圍來看，可以分為全國公共產品和地方公共產品：城市公共產品和農村公共產品：家庭公共產品、社區公共產品、地方性公共產品、全國性公共產品和全球性公共產品。
(二)農村公共產品的概念及分類
農村公共產品則是根據公共產品的受益范圍來分類的。農村公共產品即是在農村中相對于私人產品，具有非排他性和非競爭性的產品。
在農村公共產品中，根據其非競爭性和非排他性的強弱程度，又可分為純公共產品和準公共產品。按農村公共產品受益的范圍可分為全國性農村公共產品和地方性農村公共產品。
按農村公共產品的功能可分為，一是維持農村基層政權正常運轉的公共產品，二是有助于農業生產和農村經濟發展的公共產品。
二、關于農村公共產品供給制度變遷的研究
胡洪曙(2007)通過時期和責任制時期農村公共產品供給的需求表達機制、決策機制比較、籌資機制、生產和管理機制特征的比較，說明農民在公共產品供給過程中的主體地位在逐步增強。
謝好(2006)通過分析傳統農業社會時期、民國時期、時期、家庭承包制時期、稅費改革后的農村公共產品供給制度。分析了國家和農民的互動。
曲延春(2008)通過分析農村公共產品供給在不同歷史時期的演變，揭示了農村公共產品供給體制變遷的實質就是城鄉利益、工農利益特別是國家與農民的利益關系不斷調整的過程。
從以上文獻可以看出，學者們主要是從國家和社會關系的角度來考察農村公共產品供給制度變遷的。
三、農村公共產品供給中存在的問題及其形成的原因
(一)當前農村公共產品供給中存在的問題
第一，供給總量不足與部分產品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認為，供給總量不足主要體現在兩方面，一方面是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足。另一方面是社會事業類公共產品供給嚴重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎設施、社會保障方面、農技服務方面的現實狀況分析了公共產品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農業支出的規模和從地方財政對農村的支出規模來看的下降趨勢得出農村公共產品供給總量不足的結論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農村公共產品供給總量不足的現狀。
劉保平、秦國民(2003)認為，與農民急需的一些公共產品供給不足的狀況相反，在許多農村地區，一些農民不需要或者需求較少的公共產品或公共服務供給卻大量過剩。如貧困地區大量修建農貿市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。
第二，農村公共產品供給結構不合理。雎黨臣(2007)認為當前農村公共產品供給結構不合理體現為：農民急需的公共產品供給不足，農民不需要的公共產品供給過剩：重大中型水利設施建設，輕一般農業基礎設施建設：重生產性基礎設施建設，輕教育醫療衛生事業發展：重農村科學教育文化事業發展，輕農村醫療衛生事業發展。
何菊芳、虞拱辰(2005)認為，農村公共產品供給結構不合理主要表現是：一是農民急需的公共產品供給嚴重不足。二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。三是較少需求的公共產品供給過剩。四是部分公共產品的提供損害農民利益。
第三，公共產品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認為，我國農村公共產品供給的不公平性，主要表現在城鄉之間的供給不公平和農村地區間的供給不公平兩方面。
(二)農村公共產品供給問題的原因
第一，取消農業稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認為，伴隨著取消農業稅政策的實施，農村鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農村公共產品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內不可能承擔農村公共產品供給的全部投入。所以，取消農業稅將使農村公共產品供給面臨嚴峻的挑戰。
于奎(2005)認為，取消農業稅政策對農村公共產品供給造成了制度約束，具體體現為：收入上移，農村公共產品供給缺乏基層財政保障：鄉鎮政府財權與事權不對稱，農村公共產品供給失衡；轉移支付力度小、制度不規范導致農村公共產品供給的不平等；鄉鎮政府改革滯后，社會管理和公共服務職能缺乏。
第二，供給主體的單一，導致農村公共產品供給失衡，偏離農民迫切需求。劉千賀(2006)認為，目前我國農村公共產品的供給渠道仍是沿襲農村改革前的格局，農民對公共產品的需求只寄希望于政府，而政府因財力緊張無法生產更多的農村公共產品，不能滿足農民的實際需要。
邊洪強(2007)認為，農村公共產品供給中，存在政府壟斷現象。其主要特征表現為：政策決策、政府投資、政府生產。
第三，各利益主體的博弈。邊洪強(2007)認為，在農村公共產品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農民的關系，從而影響到農村公共產品供給的效率。
第四，自上而下的公共產品供給決策機制的影響。劉千賀(2006)認為：自上而下的公共產品供給決策機制也是導致農村公共產品供給不足的一個重要原因。
劉保平、秦國民(2003)認為，農民無法在公共產品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產品供給決策程序。
第五，長期實行“城鄉分治”的管理制度形成的城鄉二元經濟結構的影響。黃雪萍(2006)認為，“城鄉分
治”、“重城市輕農村”的管理制度造成了城鄉分割的二元戶籍制度和以此為基礎的城鄉有別的公共產品籌資制度。
四、農村公共產品供給改進的對策
(一)完善公共財政體系，建立多元化的農村公共產品籌資體系
于奎(2005)主張：政府是要強化公共財政理念，堅持“有所為，有所不為”；二是加強財政投資的主導作用，促進多元化投資格局的形成：三是考慮開征農村公共產品稅收，如開征具有專項使用目的的治理環境污染稅種：四是積極引導民間資金和外資。
劉千賀(2006)認為，農村公共產品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉移支付；私人、企業和銀行的資金投入；農民交納的“一事一議”籌資和費用：強制保險收入：慈善來源。
(二)實現供給主體的多元化
張穎舉(2008)主張，繼續加大政府投入：進一步引入市場供給；引導非營利組織參與；鼓勵農民自我供給：實行大村莊制，改善農村公共產品供給。
王俊(2006)認為，可以參與農村公共產品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農村社區組織、企業、個人等。根據公共產品的不同性質和受益范圍，由相應的主體來提供。
吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農村社區、非盈利性社會服務機構和組織、私人和企業提供農村公共產品的范圍。
(三)改變“自上而下”的供給決策機制
吳友群、廖信林(2007)認為。應完善農村公共產品供給機制，建立農民需求表達機制，實現決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉變。
劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結合的供給方式。
(四)保證各利益主體之間的協作關系
劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責，優化供給方式；其次要確認收費合法地位，吸引其它供給主體加入：同時要明晰產權，法律制度雙重保障其它供給主體利益。
(五)借鑒國外農村公共產品供給的成功經驗
廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農村公共產品供給狀況的基礎上，指出我國應當借鑒國外的經驗。
楊勇、黎振強、羅能生(2008)在分析韓國、日本經驗的基礎上，指出發達國家對我國農村公共產品供給的啟示為：通過各種補貼發展農村各項基礎建設事業：政府構筑農村社會保障網：引導和扶持農村發展各項社會事業：逐步減少對農民的各種政府管制。
五、農村公共產品與農民負擔的相關性分析
(一)農村公共產品供給增加農民負擔的主要原因
1 城鄉公共產品供給制度差異加重了農民負擔王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，城鄉公共產品供給制度差異加重了農民的負擔。劉雅佳(2008)認為，二元結構造成農民的不公平的成本分攤。
2 中央和地方政府在農村公共產品供給中職責劃分不清，加重了農民負擔。王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，中央和地方政府在農村公共產品供給上的錯位、缺位加重了農民負擔。
3 農村公共產品供給過程中監督機制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認為，缺乏對農村公共產品有效的監督機制導致了農民負擔。甘霞(2005)認為，乏力的監督機制造成公共收入使用混亂。
(二)基于減負考慮的農村公共產品供給制度設計
1 建立城鄉一體化的公共產品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應為主體提供城鄉統一的公共財政制度，具體體現為：提供均等化公共服務，實現城鄉財政分配的公平和公正；建立城鄉統一稅制，取得農村成本分擔的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產品供給體制。
2 明確區分中央和地方政府在農村公共產品供給中的職責。劉雅佳(2008)提出，一方面要合理劃分中央與地方的事權；另一方面要明確地方政府職能，重構基層政府職能：省、市、縣政府負責的農村公共品主要應包括耗資大、影響社會發展時間長的公共產品以及跨地區交叉供給的公共產品的補助。農村公共產品的提供直接需要鄉鎮政府的服務。
3 加強對農村公共產品使用的監督和管理。劉雅佳(2008)主張通過以下途徑加強對農村公共產品使用的監督和管理：制度公開。全民監督：完善鄉鎮基層政府在農村公共品供給中的決策與監督職責：建立獨立于政府機構外的監督體系。
從當前農村公共產品供給研究現狀不難發現：關于農村公共產品供給的理論研究較為充分，實證研究卻相對薄弱：對于農村公共產品供給中的主體關系較少論述。這將是今后研究的難點和重點。
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一、地方公債的基礎
1.公共產品理論公共產品有純公共產品與混合公共產品之分，純公共產品必須同時具有三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。典型的純公共產品是國防。但是大多數公共產品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共產品和私人產品之間，因而只能稱作混合公共產品。如、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于混合公共產品。從理論上而言，對純公共產品的供給，政府財政應全額負擔，不能依靠市場機制的解決，而對于混合性公共產品的供給，則應該采取政府和市場共同分擔的原則。因此，無論純公共產品的供給還是混合公共產品的供給，政府都有責任承擔。下面考慮政府部門對公共產品的支出。政府部門的支出可分為經常性支出和資本性支出，在一定時期的政府支出中，經常性支出直接形成當年的消費利益，而資本性支出所產生的利益不直接發生在當年，而是同時在今后的若干年內發揮作用。根據這樣的劃分，政府對公共產品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書館等混合公共產品以及國防、照明等純公共產品，他們將在以后很長的時期內為整個社會提供利益，其建造成本不能全部視作當年提供的公共產品的成本，而應該分攤到今后的收益年份中去。只有一部分純公共產品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經常性支出，這些支出直接形成當年公共產品的成本，它與社會當年受到的公共服務利益直接相關。政府可以通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務資金來支付公共產品的支出。在由稅費提供的公共產品中，受益者和成本負擔者是一致的；而由舉債獲得的債務資金提供公共產品則把公共產品的受益與成本負擔分割為兩個不同的時期，使受益者和成本負擔者有可能變得不一致，因為現在的社會成員免費享用了公共產品所帶來的效益，而未來的社會成員則要承擔以往公共產品的供給成本。因此，政府部門的經常性支出應由稅費等財政資金承擔，如果以舉債收入來承擔當年的經常性支出，意味著讓現在的人無償享受公共產品的利益，而讓以后的人來承擔償還債務的責任。這種情況下，公共產品的受益與成本承擔者分主了，舉債籌資會使公共產品的提供規模超過有效率的提供水平，難以使公共產品的提供達到有效配置的目標。而對于政府的資本性支出則不應以籌集稅費等財政資金作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分攤到以后的各個受益期，將有助于社會選擇比較符合效率要求的公共產品提供水平。因為如果當年用稅費等財政資金來承擔全部資本性支出，就意味著讓現在的人承擔公共產品的全部成本，而讓以后的人免費享受它所產生的效益，從資源配置的角度看，這會使公共產品的提供規模低于有效的水平。另一方面，雖然資本性支出提供的公共產品可以通過項目自身的收益彌補成本，但是由于項目的收益產生在若干期之后，在收益形成之前，公共產品的供給成本仍應以債務收入彌補，而待項目產生收益后再用收費或稅收償還債務。于是可以得出結論，政府部門的經常性支出由稅費等財政資金支持，而資本性支出則由大部分債務資金支持是符合效率要求的。由于政府對部分純公共產品的支出和對部分混合公共產品的支出都屬于資本性支出，所以政府對相當部分公共產品的支出，都可以用舉債籌集的債務資金來支持。2.財政分權下的地方公債理論從層次上看，由于公共產品的收益廣度和范圍不同，因而它在全國性和區域性公共產品之分。受益范圍局限于某一個特定區域內的公共產品，就屬于區域性公共產品（亦稱地方性公共產品），如果受益范圍是跨區域的，則就是全國性公共產品。從理論上說，中央政府也可以提供區域性公共產品。然而不同地區之間的居民對一定的區域性公共產品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是不同的，地方政府在了解本地居民的偏好方面處于較佳地位，這會有助于地方政府更好地執行地方性政策和提供地域性公共產品。相比之下，中央政府幾乎無法將來自某一地區的稅收與該地區的利益切實結合起來，因此很容易造成某一地區居民的公共產品偏好與實際受益之間的差異，甚至有可能大相徑庭。正是區域性公共產品的存在，才使財政分權成為必然。地方政府提供區域性公共產品的模式與一般性的公共產品理論基本一致（如前所述）。但在人口及生產要素存在流動性的情況下，地方政府提供公共產品將受到制約。根據提布特(tiebout)模型，如果每個地方政府分別提供不同的公共產品，那么對居民來說，哪個地方提供的公共產品最適合于它的需求偏好，他就會選擇去哪個地方居住。通過這種“以足投票”，居民表明了對某種公共產品的消費偏好，從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產品。由于存在著居民的“以足投票”，地方政府難以通過稅收對流動性要素征稅，從而削弱了地方資源的可征稅性和地方政府的征稅能力，較低層次的地方政府更是如此，這其實也是低層次地方政府以財產稅作為征稅依據的一個重要原因。同樣，在地方政府提供地方公共產品時，如果通過稅收籌資，不但違背了“受益原則”，而且由于受益與負擔成本的分離，現在的居民承擔了以后居民的成本，會使居民通過地區間的流動表達不滿，結果并不能有效的提供公共產品。而通過舉債支出則可以有效地避免這種副作用的出現，這就是財政分權下的地方公債理論。
二、發行地方公債的幾個發行地方公債還必須解決幾個重要的問題是：1.發行地方公債的目的究竟是什么？由于現在地方財政存在大量隱性赤字，通過發行地方公債似乎可以順理成章的解決這一問題，但是實際上這是不可行的。地方財政赤字的存在原因是多方面的，既有財政舉債過度的問題，又有財政包袱過重而導致的欠撥支出掛帳等問題。用地方公債彌補赤字無疑相當于承認了這些問題存在的合理性，這不但不能解決地方財政支出結構不合理和地方政府職能不到位的問題，反而會因為公債資金不能獲得收益而導致償債危機，所以是不可取的。實際上，發行地方公債的目的主要就是通過規范地方財政收支體系，為地方政府提供一種財政補償機制，使其繼續承擔相應的職能，一方面為經濟提供必要的公共產品，另一方面也通過公債資金的有償性、規范性，解決地方政府預算的軟約束，降低其對市場的過度干預，增強其經濟建設支出的效益。2.地方公債的發行可否減輕中央政府的債務壓力？事實上，中央政府發行的國債中已經為地方政府代為發行了一部分債務。一般來說，中央政府發行公債應該用于全國性的、經濟效益外溢明顯的大型基礎設施的建設項目，如果中央代為發行地方公債，其實已經說明這部分資金的使用項目具有地域性。既然這部分資金使用于地方性公共產品的提供，當然應該由地方政府發行公債籌集更為合理，從這個角度講，地方公債的發行的確可以減輕中央政府的債務壓力。但是如果考慮到地方財政風險的存在，這一問題就變得復雜了，具體在下面第四個提出的問題中論述。3.地方公債能否用于支持落后地區，是否可以用于西部大開發？必須認識到，地方公債屬于一種非常規范的財政籌資方式，必須有規范的籌資與償付機制配套才能發揮作用。但是，當前我國的地方財政卻是這樣一種現狀，越是貧窮落后的地區、財政越是緊張、財源越是枯竭，如果貿然使用公債資金，很可能無法收到預期的收益，因而很難承受還本付息的負擔。而發達地區正相反，越是發達的地區非規范的收入越多，從建立規范的地方財政收支體系出發，發行地方公債可以降低非規范收入數額；并且發達地區財源充足，也有助于降低財政的償債壓力。至于通過發行地方公債支持西部大開發，則不能一概而論。如果僅僅是帶有扶貧性質，則并不可取；如果是建設地方性的基礎設施，為經濟發展減輕瓶頸約束，也是值得考慮的一種籌資方式。4.地方公債在現階段能否起到防范財政風險的作用？雖然地方公債提上議事日程與地方財政風險有關，但是發行地方公債是否可以起到減輕甚至是防范財政風險的作用，則還需要深入探討。地方政府通過債務籌資提供與經濟發展有關的公共基礎設施等公共產品，在發達國家也普遍。因此發行地方政府公債從理論上而言，確實可以解決我國地方政府的財政風險問題。但是如果深入思考就會發現，地方公債這一規范的財政籌資方式是與發達市場經濟相適應的，而我國現在的市場經濟體制還遠不能說完善。在過渡經濟時期，地方政府作為相對獨立的利益主體，追求壟斷租金的最大化，只要是能使其最大化利益，什么樣的方式都是可以采用的，地方財政風險的一個根源也在于此。本文第二部分在介紹美國及日本發行地方公債時，就已經提到了監管的重要性，實際上，現階段我國發行地方公債的關鍵不在于能不能發，而在于相應的監管機制能否建立。如果不能建立有效的監管體系，地方政府對于資金的需求就是無底洞，發行地方公債也不可能起到規范收入、防范風險的目的，甚至會加重地方財政的風險程度。5.地方公債的定位。地方公債到底采取什么樣的形式也是值得思考的。雖然《預算法》已經規定：除和國務院機構規定外，地方政府不得發行地方債券。但是在現實中，地方基礎設施建設資金短缺的壓力也使一些地方政府采取規避措施，繞開《預算法》的限制，主要是通過一些同地方政府有密切聯系的，或本身就是政府下屬的來發行企業債券，籌集資金用于市政建設，由項目收益償還借款，但仍然列為企業債券。例如，1999年2月，上海市城市建設投資開發總公司發行5億元浦東建設債券，籌資資金用于上海地鐵二號線一期工程；1999年4～5月，濟南市自來水公司發行1.5億元供水建設債券，為城市供水調蓄水庫工程籌資。但是由于發行企業債券要依據《企業債券管理條例》，而許多公用事業項目不符合企業債券的要求，從而不能利用債務融資，所以并不能從根本上解決地方基礎設施建設資金短缺的問題。不過從形式上看，這些企業債券大體相當于美國市政債券中的收入債券，即能夠以項目產生的收益償還所借債務。這種收入債券由于不會給財政帶來很大的償債壓力，因而很適合我國地方政府借鑒使用；而一般責任債券由于要以政府無限的稅收收入作為擔保，在我國地方稅體系沒有建立起來、地方稅主體稅種不明確的情況下，是不適合采取的。因此中國的地方公債在發行初期，可以定位于大中城市的市政建設公債。在經濟發達的大中城市，對地方基礎設施的需求較高，并且信用評級制度也有一定的發展，可以作為市政建設公債的試點，待時機成熟后，再加以推廣并發展其他形式的地方公債。
三、結論：地方公債發行的可行性經過本文以上的，可以得出這樣的結論：地方公債是公共財政的有機組成部分，也是財政分權的客觀要求，因而是規范的財政收支體系的必然要求。但是由于體制轉軌的，當前我國地方財政隱含著相當程度的財政風險，發行地方公債一方面可以規范地方政府財政收支、化解財政風險，另一方面如果監管體系不能相應建立并發揮作用，地方公債則反而有可能引起更嚴重的財政風險。所以地方公債的發行應該謹慎從事，可以選擇發達地區的大中城市，進行市政建設公債的發行試點，待積累足夠的經驗且時機成熟后，再擴大發行范圍。
長期以來，公共產品的供給制度存在著誤解：公共產品應當完全由政府供給。由于公共產品“免費搭車”的理的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產量，將不能彌補生產的成本，使得由市場機制決定的公共產品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求。
而純粹由政府供給或純粹由市場供給的理論，都是建立在各自嚴格的假定條件基礎上，是相對于各自效率滿足條件而言的。事實上，在公共產品的供給中，政府與市場、公共部門與私人部門，既存在著與其效率滿足程度相適應的職能，又存在著與其效率不能滿足下的失敗。政府與其公共部門壟斷公共產品的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共產品的供給，都不會有效率最大化的結果。理性的制度安排，應當根據各公共產品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚長避短，建立政府與市場混合，公共部門與私人部門職能互補的制度框架。
在論述公共產品的具體供給方式之前，本文首先提出的觀點是：“生產”和“提供”是有區別的。“生產”指的是公共產品由誰來建造，制成；“提供”指的是由哪個主體付費購買公共產品，從而把它提供給消費者。
生產者必須是能夠做出決策的主體,這樣的主體只有三個：政府、企業和個人。企業和個人的性質是一樣的，統稱私人。也就是說，對于產品的生產來講，主題只有兩個：政府和私人。而對于商品的提供，主體有三個：政府、私人和集團。集團就是消費某一公共產品的所有消費者的集合。“集團”這一概念是指聯合提供的問題，只有在關于產品的提供時才有意義。在關于商品的生產時是沒有意義的，因為他不是獨立的決策單位。
這樣，公共產品生產與提供的方式搭配有以下六種：
（1）人在利他主義的情況下會供給公共產品。即私人生產，私人提供。
（2）私人生產，集團提供。公共產品可以由集團來付費，委托私人生產。如社區內的各種私人辦的公園，健身場所等。
（3）私人生產，政府提供。當公共產品必須由政府統一提供時，如果此產品的生產是可分割的，那么就存在政府委托私人部分地生產此產品的可能。比如國防設施。這種方式包括政府向私營企業采購和與私人企業簽訂合同出租或合同承包的情形。
（4）政府生產，私人提供的情況，如一件公共產品由私人捐贈給國家，由國家的公共部門生產的情況。
（5）政府生產，集團提供。指政府為某個特定人群建造一定的設施或提供一定的服務，然后向設施的使用者或服務的對象收取費用的形式。比如政府建造高級公路，然后向過往車輛收費。
（6）政府生產，政府提供則是最容易理解的傳統供給方式。
以上概述了公共產品的幾種供給方式，其指導思想是政府與市場各盡其職，相互配合。
2我國公共產品供給制度的實踐與發展
我國的經濟體制經歷了從計劃經濟到市場經濟的過渡，公共產品的供給制度也因此發生著變革。
在計劃向市場過渡階段，計劃與市場并重的指導思想下，公共產品的供給仍是單一的公共生產和提供，但開始考慮成本的補償。如1989至1992年的鐵路運輸提價，雖尚未達到市場化的要求，已反映了人們在觀念上的改變。
隨著社會主義市場經濟向縱深發展，市場經濟目標的確立和私人利益的凸現，以及國家財力的相對緊缺，人們開始考慮市場與政府的關系問題，并開始重新界定市場經濟條件下的政府職能。國家財政開始向“公共財政”的方向努力，力求改變長期以來“全能政府”的觀念，打破事無巨細，包攬一切的財政支出格局，向“公共政府”邁進。財政以“滿足社會公共需要”為任，“以市場失靈”為界行使其職能，在公共產品的供給制度上則表現為政府與私人供給的結合。對于公共產品，特別是具有混合性質的準公共產品，因其具有私人提供的可能性，當允許和鼓勵私人投資的成分，這在另一方面也解放了國家的財力，政府可以集中財力加強重要、關鍵產品的宏觀調控。
3現階段我國公共產品供給制度存在的問題
3.1供給總量不足，結構不合理，效率低下，質量低劣
近年來我國公共產品的供給總量仍是不足的，低于世界平均水平，甚至低于一些發展國家，與我國的經濟發展水平是不相稱的。
此外，我國公共產品供給制度的安排，主要存在政府及其公共部門過度壟斷的問題。并且由此造成規模過大，公共資源配置和使用效率低下，產品與服務質量低劣。在公共產品的供給上，我國國有經濟占絕對的主導地位，在國有經濟高度壟斷的基礎上存在行政壟斷，行業的經營者和管理者是融為一體的，造成企業缺乏競爭活力，運行效率低下。
在我國，電信、電力、郵政、醫療衛生等服務價格不菲但服務質量不高。如高校中機構冗雜，人員眾多，效率低下；而美國日本等國家的郵政雖為盈利性行業，服務質量遠高出我國。我國鐵路基本上由國家壟斷，鐵路服務質量低劣、供給與需求不協調。
3.2國有國營供給制度的主導形式阻礙公共產品提供的優化
我國長期以來實行的單一的國家所有、國家經營的供給制度，使私人資本幾乎無法進入公共品生產領域。具體來說，鐵路基本為國家壟斷，而僅有廣深鐵路為股份有限公司，是混合型企業，其產品供給和服務質量遠高于一般的鐵路運輸；教育行業盡管允許私人投資，但由于公私教育政策上的不合理，私人投資的積極性不高；公路及電力的BOT項目僅允許特定的外資進入；醫療衛生行業盡管要求私人付費，但行業外的資金很難進入。公共產品供給的國家壟斷，造成投資主體的單一，加之國家財力不足，使供需缺口長期存在國有經濟高度壟斷基礎上的行政壟斷，政府既是管制政策的制定者和監督者，又是具體的經營者。這使得公共部門企業不僅可以利用經濟性反競爭手段阻止進入者，而且可以無限制地利用超經濟手段建立壁壘，維護壟斷地位。雙重壟斷造成無競爭狀態下人浮于事，效率低下。
4改進我國公共產品供給制度的建議
4.1管理與經營權分離，打破行政壟斷
我國公共產品的供給長期以來“政企合一”的模式使其缺乏活力，效率低下。要改革，首先要打破這種行政壟斷，給各種經濟成分公平競爭的條件，才能從根本上促使公共產品經營效率的提高。
4.2投資主體多元化，鼓勵私人投資
政府應允許各種經濟成分投資于公共產品行業，對于可市場化競爭行業實行開放競爭。比如為提高城市基礎設施建設的水平，可充分發揮市場機制在資源配置方面的基礎性作用，采取政府產權管理，間接調控和市場運作相結合的方式，以經濟效率為目標，改變以往城市建設完全有政府投資的方式，廣納資金，將部分城市資源適度商業化，創造可持續融資機制，實現城市基礎設施建設資金的良性循環。在公共產品各個行業領域允許和鼓勵私人資本的進入，可以彌補國家財力的不足，提高相應產品的供給數量和質量,有利于解決我國長期以來公共產品供給總量偏低的問題。
4.3生產與提供模式多樣化
我們前面已經從理論上介紹了公共產品及其供給方式，明確了純粹的公共產品在現實中其實少之又少，大多數公共產品是準公共產品，具有混合性質，而供給方式也應該因此而靈活多樣，打破以往單一的政府壟斷的傳統模式。我們應該根據不同準公共產品的特點實施適合的供給方式。
許多準公共產品可以一定程度地市場化，如前所述，在生產與提供之間實現政府與私人的合作。地區性、社區性的準公共產品顯然有更多靈活的選擇，就全國性大型準公共產品的供給來講，電信業可以進入市場作為競爭性業務，我國電信目前的南北分拆的狀況，是引進競爭的表現，今后可以允許外資和私人資本進入，將競爭范圍擴大；鐵路運輸業，由于鐵路基礎設施的生產具有自然壟斷的特征，為保持鐵路網的完整和統一性，應建立全國統一的鐵路網絡公司，而客貨運輸業務則可以開展適度的競爭，按地區設立若干鐵路運輸公司；教育，特別是高等教育也可私人和政府混合供給，鼓勵競爭，等等。這些都是靈活組織公共產品供給的方式。
事實上，除少數涉及國家安全、經濟與社會穩定的公共品，由政府直接
生產提供外，原則上政府應當放開公共品生產市場，允許私人部門和外國資本進入，政府的主要職責是：運用招標、投標等方式，簽訂公共產品生產合同，指定相關質量技術等標準并做好監督工作，促進和維護公共品分配和消費的社會公平等。
當然，在逐步改變公共產品供給機制的同時，政府一方面要做好宏觀上的管制，另一方面要加強相關的法律建設，使改革有法可依，從法律上保護各種成分對公共產品投資經營的合法性。
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