時間：2023-05-29 18:03:08
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇全口徑預算，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
近年來，黃浦區人大及其常委會在開展預、決算審查監督的同時，積極探索全口徑預算體系的建立，取得了一些成效。2011年區人大常委會修訂了本區《加強本級預算審查監督的決定》，從制度上進一步明確了延伸財政預、決算監督的內容。
1、從一般預算監督向綜合預算監督延伸。2011年后，在原有審查批準本級預算的基礎上，加強了對預算執行情況及預算外資金的監督，邁出了對綜合預算監督的第一步。明確超預算部分、實際收入超原總預算額5%（含5%）及支出調整方案須經人大常委會審查批準；超原總預算額3%-5%（含3%），超收部分使用方案須向主任會議報告，并向人大常委會備案。對不同預算科目之間資金調劑，教育、科技等法定增長項目調減，須報常委會審查批準；其他科目年初預算與年底執行有差異的，也須報人大常委會財經工委備查。要求政府財政一般性轉移支付納入總體預算編報，財政部門在每年的人代會、常委會擴大會議上向常委會委員、代表報告相關執行情況。
2、從本級預算向部門預算全覆蓋延伸。為推進人大對政府全口徑預算監督，延伸了對部門預算審查監督。變原來的一般審查部門預算撥款數為對部門綜合預算和執行情況的檢查監督，并且將各預算單位動用歷年沉淀資金、各條線專項轉移支付資金情況列入檢查監督范圍，明確要求各預算單位，除財政撥款外，動用歷年沉淀資金、條線專項轉移支付資金等須統一納入預算管理，沒有批準的不得使用資金。同時，加大部門預算的公開力度，監督政府實行部門預算的全公開，包括“三公”經費在內，所有部門的預算都通過網絡向全社會公開，主動接受監督。
3、從公共財政預算向政府性基金、國資經營預算延伸。改變政府性基金預算、國有資本經營預算游離于人大監督之外現狀，區人大在做好公共財政預算監督的同時將政府性基金收支情況納入預、決算管理，作為預算報告的重要組成部分，每年向人代會、常委會報告收入、支出及收支平衡情況。一是土地使用權出讓金部分，要求政府在工作報告、計劃報告中明示計劃年度動遷地塊量、收尾土地量及相應的情況，對土地的招、掛、拍全過程進行動態跟蹤監督，對土地使用權出讓金實施有效的人大監督。二是督促政府相關部門制定國資經營預算、收益收繳管理、預算支出管理三個試行管理辦法，并在每年的主任會議專題聽取國資經營預算試編情況報告，提出意見和建議，為常委會聽取和審議此項工作做好充分準備。目前，本區的國有主體企業已全部實行國資經營預算，并納入財政預算管理，接受人大監督。
二、加強全口徑預算審查監督遇到的問題
從公共財政預算審查監督到全口徑預算審查監督不僅是工作對象和范圍的變化，更是觀念和制度安排的變化，是預算制度方面一場深刻的改革。以下是在制度推進中遇到的問題。
1、預算管理的完整性、統一性還不健全。一是目前政府一般公共預算體系，寬泛授權財政部門設立的財政專戶資金和歷年結余的各類資金尚未編制預算報人大，科目調劑不需人大批準，部門預算也未納入人大審查批準范圍，政府的融資平臺舉債資金的安排使用等，都沒有納入人大的審議范圍。二是全面、完整地反映政府現有的四本賬的財務信息欠缺。如，國有資本經營預算只有對國資委集中管理的國有企業分紅收益收繳財政后進行監督的收支記錄，沒有匯總全部的國有資本經營財務報告。政府性基金中資金量比較大的還有土地征收成本和出讓金收入等，沒有全過程資金運行情況的反映。
2、預算報告披露政府會計信息不全面。目前提交人大的是財政報告，還不是政府報告；披露的財政資金僅有功能分類，缺乏經濟分類，沒有反映部門預算產生的大量沉淀資金及具體項目的經濟運行情況；部分反映國有資本運行及政府各類基金運行的相關信息，缺乏政府負債詳細資料。人大監督缺乏真實、完整、規范的政府會計信息依據，在一定程度上弱化對政府監督的范圍和力度，人大及其常委會對政府預算審議只能停留在一般程序監督上。
3、全口徑預算管理中財權與事權還不匹配。有些財權在上，事權在下，政府性資金的分配與再分配，很難在財政預算和決算編制中找到一個事權與財權最恰當匹配的結合點，在財力的安排上缺少對項目資金的總量反映，不同程度地存在該辦的事多，而匹配的資金少，隱性地增加了地方政府舉債，給全方位的績效評估帶來困難。另外，上級條塊的專項轉移支付資金支出，有時直接下撥給下屬部門，不經過本級財政部門。這些情況都影響了實行全口徑預算管理執行監督和效果。
4、人大審批財政預、決算報告的佐證依據不夠。人大審議的主要依據之一是政府審計機關提供的審計報告。我國目前實行的審計體制是政府審計，屬于內部審計監督性質，以此作為人大審議的佐證依據，缺乏法理上的客觀性和公正性。根據審計法，本級審計機關只對本級預算執行情況審計，人大對決算的審議批準缺乏審計依據，只能根據本級政府預算執行的內部審計報告作參考來對政府的決算作決議，形式意義大于實質意義。
5、目前的人大審議模式還不適應對全口徑預算的審查監督。主要表現在機構設置、力量配備、制度安排上。我市區縣一級人大沒有設預算工委，承擔預算審查監督具體工作的財經工委不僅人手少且專業人員嚴重不足，也沒有借助社會專業力量，于是對預算審查監督往往僅能確保履行法定程序，沒有能力對區縣財政盤子動輒幾十億上百億規模的資金運用履行實質性審查和監督。此外，人大對政府財政一年兩審（預算和決算）的模式過于寬泛，尚無對哪類項目多少資金額必須提交人大審議的明細規定。政府預算大類上可分為經濟類和功能類，審議又可從政策與科目、整體與局部、合法與合理等不同角度展開，人大對政府預算從不同的類別或角度展開審議，其結果將會呈現很大反差。
三、推動全口徑預算管理體制的建立
根據上述調研情況，課題組對發揮地方人大的監督作用，推動全口徑預算管理體制的建立提出如下建議。
1、把推動全口徑預算管理體制的建立作為人大履行職責的著力點。建立全口徑預算管理體制是政府治理方面重大的改革舉措，最終目標是實現人大對同級政府所有政府性收支行為的法定控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于人大和全社會的監督之下。所有政府收支只有取得立法機構的授權，政府的活動及其相應的收支才具備合法性。由此可見，“全口徑預算管理”包含授權和行政兩個層面。兩個層面互為依托、彼此關聯。由行政層面的“全口徑預算管理”到授權層面的“全口徑預算管理”，再到“公開透明規范完整”的預算體制的建立，是地方政府預算體制改革的方向。地方人大在全口徑預算體制建立的過程中應當發揮審查、監督主體的推動作用，最終確立“公開透明規范完整”的科學的全口徑預算管理體制。
2、建立和完善人大預算審查監督的工作規范，為全口徑預算管理體制的建立打好基礎。全口徑預算管理是一項復雜的系統工程，需要方方面面的合力推進，當務之急是加強相關法律、法規和政策的配套，這是人大依法監督的基礎。要制定有關預算編制審查和預算執行、決算監督的工作規范，推進政府預算信息的公開透明和可比性，改進和強化預算監督的法律基礎。要督促政府建立和健全政府財務報告體系，內容覆蓋公共財政、政府性基金、國有資本經營和社會保障等方面的預算信息，全面反映政府的財務狀況和營運業績的受托責任，增加會計信息的透明度和審議的可比性。要強化人大對政府和部門預算編制的審議工作，明確人大審議政府預算的范疇，規范政策審與科目審、全面審與局部審、合法審與合理審之間的關系。督促政府執行收支分類改革的要求，將預算按功能分類和經濟分類報人大審議。
建德：“全口徑”預算監督，全方位有底氣
“確保政府全口徑預算的完整，政府債務資金收支就應該納入年度的政府預算收支范圍。”“建德2015年預算支出編制公開內容太籠統。”……在建德市十五屆人大四次會議上，18名來自各領域的人大代表首次對全市財政預算開展專題審議。
“以往人代會上我們審議政府預算，往往是大會報到后收到一本預算材料，在短短兩天時間內既要審議其他報告又要審議財政預算，時間緊，預算監督如蜻蜓點水般浮于表面。”有著法律專業背景的邵愛秀代表曾經很無奈。
2014年來，這種情況發生了改變。2013年底，建德市人大制訂出臺了《預算審查監督暫行辦法》，首次提出“全口徑預算”概念并明確范圍，將社會保險基金預算和國有資本經營預算納入預決算監督范圍；對預算編制時間、內容和細化程度設置了具體要求。
“財經工委每年都以‘專題預算初審會’的形式，請專家暫時脫離本職工作，封閉起來、沉下心來解剖重點選取的部門預算，形成共性、個性問題列表，通過建議書在編制過程中及時反饋市財政局及相關部門處理。”財經工委的同志向記者介紹，建德人大根據暫行辦法規定，圍繞搭建全口徑預算監督體系，選優配強組建了專家隊伍，借力“外腦”發揮參謀作用，全程參與監督環節，通過座談會、調研等做實做細預算審查監督。
“現在，會前一個月人大辦公室召集代表開展新預算法業務培訓，提前將預算電子稿發給我們審閱。而且，有四本預算，預算支出很細，真正做到讓我們這些非專業代表也能看得懂。”邵愛秀表示，“人代會審議發言時越來越有底氣了。”
“杭黃鐵路站前廣場作為配套項目，是否有必要直接將估概算總投資從8000萬元擴大為19600萬元？”2016年8月，建德市政府擬提交市人大常委會審議并投票表決的杭黃鐵路站前廣場一期工程，因前期工作不夠充分，尚不具備開工條件，而被要求暫時不提交常委會票決，待前期工作完善后再次提交。
隨著政府投資力度不斷加大，建德人大把做好政府重大投資項目監督作為加強全口徑預算監督的關鍵一環。《預算審查監督暫行辦法》明確：“市政府應在人代會舉行的三十日前，提交當年擬新建投資2000萬元以上的政府投資項目預算草案。”
2013年12月，醞釀多時的《建德市人大常委會關于政府重大投資項目監督暫行辦法》正式提交十五屆人大常委會第十四次會議審議通過，將政府重大項目投資納入人大全口徑預算監督范疇，針對項目概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”行為作了細化規定。
做好預算審查，管好重大投資的同時，建德市人大也注重摸清“家底”。“政府依靠舉債取得的資金、國有公司的融資最終都需要地方財政兜底，只是時間上作了延遲，本質上都是地方財政的錢。按照全口徑預算監督的要求，也應該納入人大監督的范圍。”建德市人大常委會副主任童文揚在多個會上發表了該觀點。
2014年底，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》文件出臺后，建德人大以此為契機，主動介入，召集全市部門單位開工作動員會，要求“認真清查、應報盡報、如實反映”。經過多個月的共同努力，建德市地方債務規模的“家底”終于摸清，這為后續全市整個債務管理機制大調整做了鋪墊。至此，建德人大將債務收支計劃情況納入每年常委會聽取和審議的議題。
此外，作為全口徑預算的一個重要部分，建德人大對國有資本經營預算的監督從未間斷，探索創新之路也一直在延續。
上城區：讓“參與式預算”落戶杭城
“是人大的參與式預算監督，幫我們厘清了預算，完善了制度，規范了財務管理，我們是發自內心地叫好和擁護！”在今年7月的上城區人大常委會第105次主任會議上，區文廣新局作為2015年度接受參與式預算監督的單位，由衷表示嘗到了甜頭。
2012年伊始，隨著區十四屆人大常委會履新，區人大常委會主任丁曉芳下定決心，開始探索為人民管好“錢袋子”有效監督方法。
在以往的監督實踐中，受困于人代會會期安排時間短等因素，人大代表往往對財政預算報告的關注度有限、審查不夠充分，致使預算審查始終存在著“形式大于內容”“程序重于實效”的問題。
“這樣下去不行，必須在法治的框架下另辟蹊徑，找出一套科學、合理的方法破題。”于是，丁曉芳帶隊二次到參與式預算發源地溫嶺調研，求取真經。
同年9月，上城區的“參與式預算監督工作”正式啟動。在充分調研基礎上，區人大常委會財經工委結合區財政預算特點，及時制定了《關于開展2013年參與式預算監督工作的實施方案》，明確了當年參與式監督工作的范圍、方式和步驟。整個參與式預算監督過程歷經22個月，跨度3年，主要分成預算編制、預算執行、決算審查三個階段。
第一，謀劃準備階段。從第一年9月開始，由財經工委牽頭，確定納入參與式預算監督的單位，組成預算編制審查小組，并進行審前培訓。12月初，常委會組織召開民主懇談會。財政部門和預算單位在會上解答并吸收合理建議，對有關預算編制計劃和績效目標進行調整。
第二，跟蹤監督階段。通過日常的預算執行監督，及時了解部門預算執行進度，并在當年10月的人大常委會主任會議上，專題聽取參與式預算單位1―9月部門預算執行情況匯報，審議當年預算執行情況。
第三，決算審查階段。首先由區政府審計部門對參與式預算單位的部門決算情況進行審計，在此基礎上，在7月的常委會上，作為審查批準財政決算的補充，審議參與式預算單位部門決算報告，直到審查通過。
“通過組織人大代表、選民代表與財政部門和預算單位就部門預算編制進行民主懇談的方式，促進了預算編制過程更加公開、民主、科學、合理。”區人大財經工委主任許強，是參與式預算監督工作的“主操盤手”，5年的探索、實踐，尤其是被監督者們的“獲得感”，讓他有了監督的感悟與底氣，他對整個監督過程的把控更是如數家珍，“在部門預算參與式監督中，我們重點是把好‘四關’”。
“2013年民主墾談會上，對于區民政局計劃列支10萬元安裝1000塊太陽能門牌項目，代表認為安排不合理、沒必要，建議取消。財政部門聽取代表意見后，取消了該項目預算安排，節約了財政資金。”許強表示，這也就要求首先要把好預算編制關，汲取懇談意見。
“同時，也要把好預算審查關，提高審議質量。”許強指出，為了解決人代會期間代表對預算報告審議時間短、效果差的問題，在2014年初的人代會上增加了財政預算專題審議會環節，“由6個代表團各推選2―3名代表與財政預算審查委員會組成人員共同進行審議，財政、審計部門負責人到會聽取意見”。
效果顯而易見，通過專題審議，代表們提出了要保障民生支出、規范預算管理，加強政府性債務管理，提高財政資金使用效益等建議，得到了政府的高度重視，較好提高了預算審查質量。
(一)認識不到位
一些審計人員仍然習慣將“預算執行審計”簡單理解為“財政審計”,而“財政+稅務+部門+專項”的預算執行審計模式固化為財政審計的基本格局,沒有認識到到財政審計全覆蓋是對審計工作定位、目標、內容、實現方式等的全方位的根本性變革。
(二)財政審計的范圍和內容需要清晰界定
當前,財政審計監督的重點仍然側重于公共財政預算資金,對其他財政資金的監督仍然不夠,對全口徑政府預算決算的審計監督也缺乏實踐;側重于分配與管理,對資金籌集和使用環節的延伸和跟蹤仍然不夠;注重一級預算單位審計,對二、三級單位和資金項目延伸審計不夠。總體來看,對財政資金運行流程的監控缺乏力度,與“財政資金運用到哪里,審計就跟進到哪里”的要求仍然存在差距。
(三)財政審計的組織模式需要重新建構
從目前各地審計機關財政審計實踐情況看,一般均由財政審計部門牽頭組織實施。實際上,深化財政發展,不僅僅是財政審計部門,而應是全局性的統一工作,財政審計部門作為審計業務部門,在審計項目立項、審計實施管理、審計部門之間組織協調等方面不可避免存在不足。
二、深化財政審計發展的路徑思考
(一)以財政資金運行流程為主線,建立覆蓋全口徑政府預算決算的財政審計監督體系
新形勢的發展,財政審計如果僅僅局限于公共財政預算等傳統范圍和一個個獨立的審計項目,必將囿于困境。財政審計要逐步將全部財政資金納入審計監督的范疇,涵蓋政府為履行職責依靠國家法律、法規、行政手段以及契約手段等籌集取得,并由政府來管理和支配的全部資金和資源。十要求加強全口徑政府預算決算管理,相應的,財政審計的發展就是要建立橫向涵蓋包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算、政府債務預算的完整的政府預算體系,縱向以財政資金籌集、分配、使用、管理全過程為主線,實現“全程式預算跟蹤”和全覆蓋的財政審計監督體系。以此為基礎,統籌開展好各專業審計,包括財政部門組織預算執行情況的審計,稅務部門組織預算收入的審計,農業、教育、科技、文化、醫療衛生、社會保障、資源環保等重點支出審計,地方政府債務審計,部門預算執行審計,政府性投資審計以及國有資本經營管理和國有資產保值增值審計等。
(二)以財政聯網跟蹤審計為依托,構建財政審計數據平臺,建設財政資金運行實時監控體系
建立以在線審計、實時審計為特征的聯網審計系統和財政審計信息數據的共享管理平臺,實現事后監督向事中監督的轉變,實時監控財政資金運行流程,提高財政審計的系統性和整體性。當前,一是通過開發建設財政聯網審計系統,依托網絡平臺,定期取得財政部門指標賬、國庫集中支付、總預算、財政專戶資金等電子數據,以財政預算指標為主線,實現“預算—指標—支付—總會計”的縱向穿透查詢和分析,動態監控財政預算執行情況。二是逐步將各預算單位財務核算系統納入聯網審計系統,實現對各預算單位預算執行情況的動態審計監督,適時開展與社保、稅務等部門的金保、金稅等系統聯網,拓展聯網審計覆蓋面。
(三)以效益審計為抓手,建立和完善財政資金效益評價體系,提升財政審計的層次和水平
審計要服務中心,在宏觀經濟管理領域發揮作用,就必須要推進財政資金效益審計,通過審計為各級黨委和政府提出建設性的意見和建議,當好領導參謀和經濟衛士,滿足各級黨委、政府對審計的要求。因此,在財政審計的發展中,要牢牢把握和突出效益審計的方向。效益審計的關鍵和難點在于評價指標體系的建立,當前,審計機關要探索建立以財政資金效益審計評價辦法為核心、各專業審計指導性評價指標,包括財政支出效益評價指標、部門預算效益審計評價指標、政府性投資效益評價指標等為主體,以及根據具體審計內容和審計項目建立的定量與定性相結合、可操作性具體審計評價指標等共同構成的效益審計評價指標體系。
關鍵詞：全面預算管理監督制度；全口徑；全組織；全過程；政府收支分類改革
預算管理監督是財政監督機制建立的核心內容，是政府預算管理中的重要環節，而建立“全口徑、全組織、全過程的全面預算管理監督制度”，對于保障穩定長效財政監督機制的實現具有重要的意義。所謂“全口徑”，是指將預算監督的口徑覆蓋包括非稅收入在內的全部財政資金的管理過程；“全組織”是指構建由立法機關、司法機關和行政機關實施的國家監督和由社會中介機構組織、其他黨派、社會團體、單位財務會計、社會輿論實施的社會監督相結合，外部控制和內部控制并舉的預算監督網絡體系；“全過程”，是指將監督工作寓于財政資金預算管理的全過程，包括預算的編制、執行和調整、決算等環節。
政府收支分類科目是編制政府預決算、組織預算執行以及預算單位進行會計明細核算的重要依據。隨著公共財政體制的逐步建立和各項財政改革的深入，我國原政府預算科目體系的不適應性和弊端日益突出，財政部決定自2007年1月1日起全面實施政府收支分類改革，建立一套包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類在內的完整規范的政府收支分類體系。這一改革必將對我國建立全面預算監督制度產生深遠的影響。
一、預算監督的理論依據
(一)委托一理論：經濟學視角
在某種程度上，政府可以看作是一個國家或社會的機構，承擔著公共受托的責任，同時，公民需要向政府納稅、繳費，以此來彌補公共產品的供給成本。這樣，政府預算就體現為公民、政府和政府內部職能機構就政府活動和方向所形成的一種委托關系。委托一理論認為，在委托人和人之間存在著明顯的信息不對稱，在此前提下，委托人總要面臨“成本”問題。大量研究表明，解決這一問題的總體思路有兩條：一是設計激勵機制，二是建立監督機制。但是由于“所有者缺位”和“激勵不足”等問題，在很大程度上減弱了激勵的內在動力。只有依靠建立和加強監督機制，才能最大限度地緩解公民、政府和政府組織內部的信息不對稱問題。同時，由于政府預算體現出來的是一種多層次的委托關系，包括社會公眾對立法機構、立法機構對政府、政府對政府職能機構、上級機構對下級機構、各機構對機構工作人員的長長的委托鏈條。利益沖突和權力不匹配等問題不可避免地會帶來預算資金管理的混亂和無效率。而加強預算監督，構建全口徑、全組織、全過程的全面預算管理監督制度就成為確保財政資金使用合規高效的必然選擇。
(二)分權學說：政治學視角
分權學說，又稱為“三權分立”學說，是西方憲制理論的核心，其根本出發點是為了防止公共權力的濫用，保障公民權利。概括起來，其基本內核主要包括以下三點：一是公共權力應當分立；二是公共權力之間應當相互制衡；三是人民享有最高權力，并由代議機構負責具體行使。分權學說的合理成分對于我國預算管理制度的改革具有一定的借鑒意義。預算管理權力是一個國家經濟權利的核心之一，預算資金分配和管理往往是政府利益矛盾最為集中的地方。因此，構建完善的預算管理監督機制需要注意以下幾個方面的問題：第一，在形成各組織共同監督預算的同時還必須使預算權力在立法機關與行政機關之間進行合理分配，權力邊界要科學明晰。第二，形成相互制衡和協調的機制，這既包括政府預算各體系之間的制衡，也包括各體系內部各職能部門之間的制衡。第三，要充分體現人民對預算監督的最高權力。
二、我國當前預算監督中存在的主要問題
(一)法律建設明顯滯后
這突出表現在以下三個方面：第一，迄今為止，我國尚未出臺一部系統而權威的預算監督的法律法規。第二，我國現有的預算監督方面的規定大多散見于《預算法》、《會計法》、《審計法》、《稅收征管法》、《注冊會計師法》、《關于違反財政法規處罰暫行規定》等相關法律法規中，既不系統，也不權威。第三，現行的部分法律法規由于制定已久，沒有根據經濟環境的變化及時更新，已經不能為當前經濟領域中出現的新情況、新問題提供法律支持。
(二)權力邊界模糊不清
從目前的情況來看，我國對預算監督機構監督職責(權力邊界)的規定比較籠統，監督力度強弱不一，影響了整體效能的有效發揮。目前，各級人大對政府預算的審查尚不夠嚴格和細致，對預算編制、預算執行等環節的監督相對來說較弱。行政機關的預算監督力度相對較強，但是在行政機關內部，財政、稅務、審計、監察、金融等部門的職責分工還不甚明確。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結論上不能相互利用，在“多龍治水”式的監督實踐中經常發生“撞車事故”。
(三)覆蓋范圍不夠全面
預算監督的覆蓋范圍不夠全面。首先，未實施對全口徑預算的有效監督。財政預算未全面反映政府各項收支活動，不包括應納入政府收支范圍的預算外收支和社會保險基金收支等。而非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財政資金的范疇，理應納入統一的預算管理體系，對其資金實行統籌安排。社會保險基金雖然由各方共同籌資，但因作為社會管理者的政府承擔了組織和兜底責任，在預算管理上要求建立相應的社會保障預算。其次，未能實現全過程預算監督。目前的預算管理監督主要采取事后的、專項的、突擊式的檢查方式或者是一般意義上的表面審查，主要停滯在年度結束后的賬面核對與事后檢查方面，不僅沒有體現過程監督的功效，還易引發一系列協調上的問題。
(四)方式、方法有待改進
首先，人大對預算的審查監督力度有待加強。目前，人大享有的預算監督權力在很大程度上仍處于一種虛置的狀態。不僅財政年度與立法審批時間不一致，而且人大代表沒有比較充分的時間熟悉和審議預算草案，在審查方式上往往采取等待匯報的形式，缺乏主動的檢查監督，很難發現實際編制和執行中的問題。其次，審計監督的模式也有待改進。目前采取的預算執行審計方法屬于較為簡單的合規性審計方法，它注重的是對照審查財政收支執行情況是否違背了年初預算的規定，是否存在擠占挪用、虛列支出等問題，與更高層次上的合法性和效益性審計方法相比還有一定差距。再次，預算監督手段落后。有效的預算監督信息支持系統和監督決策輔助系統基本沒有建立起來。
三、政府收支分類改革對構建全面預算監督制度的影響
我國政府自1999年底開始研究政府收支分類改革工作，
并在2005年初選定了幾個中央部門以及河北、天津、湖北、湖南、海南5個省市開始了模擬試點工作，2006年制定了《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》，全面開始了政府收支分類改革工作，2007年政府預算收支全部按照新的科目進行了編制。2007年財政部頒布的收入支出分類科目是我國政府基于公共產品和服務提供理論，根據近年來政府職能變化情況制定的，建立了包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類在內的政府收支分類體系。政府收支分類改革的背景之一就是財政預算管理和監督職能的弱化，雖然財政部在《政府收支分類改革方案》中確定暫不改變現有預算管理模式，但實行新的政府收支分類必然有利于綜合預算體系的建立，也為構建全面預算監督制度打下了基礎。
(一)為建立全口徑預算管理監督制度作好鋪墊
部門預算改革已經不斷推進，部門的各項收入來源以及相關支出均已列入部門預算，但在實行政府收支分類改革以前，上報人大審批的政府預算一般只包括一般預算收支和政府性基金收支(部分省市還包括債務收支安排情況)，納入財政專戶管理的預算外資金以及社會保險基金仍未進入財政預算管理的視野。新的政府收入分類將預算外收入、社會保險基金收入等應屬于政府收入范疇的各項收入納入進來，在新的支出功能分類中，預算外支出也被涵蓋到政府預算體系中，淡出了“預算外資金”概念，硬化了預算約束，使得企圖通過預算外資金來進行權力尋租的行為受到限制，有利于完善非稅收入管理制度，有利于加強對社會保險基金的監管。這與建立全口徑預算管理監督制度的基礎性要求是完全一致的，也即是為建立全口徑預算管理監督制度做好了鋪墊。
(二)為建立全組織預算監督制度形成前提保障
我國原有的預算支出科目主要是按所謂的“經費”性質進行分類，把各項支出劃分為一般行政費、事業費、專項支出等。這種分類方法以政府機構為中心，容易使各類支出固定化，政府究竟提供了什么公共產品和服務在政府預算上看不出來，只能看出各個部門的財政支出數量。很多政府的重點工作支出如農業、教育、科技等都分散在各類科目中，形不成一個完整的概念。由于科目不透明、不清晰，導致政府預算“外行看不懂，內行說不清”。各組織監督預算的積極性自然受到打擊。由于無法確切了解各項支出所提供的公共產品和服務狀況、種類等，當然也無法對其供給狀況進行績效評價，這種預算劃分方式往往最終成為對既得利益的認可，最終也難具有充分依據進行調整。
新的支出功能分類則從根本上作了改變，不再按經費性質設置科目，而是按政府的職能和活動設置科目，將政府支出按功能分為十七大類，這實際上也代表了相應數量的公共產品和服務。包括一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、社會保險基金支出、醫療衛生、環境保護、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、工業商業金融等事務、其他支出、轉移性支出等。支出功能分類中的類級科目反映政府的某一項職能，款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面工作，項級科目反映某一方面工作的具體支出。比如教育是類級科目，普通教育是款級科目，普通教育下的小學教育就是項級科目。這樣政府各項支出究竟做了什么事，就能直接從科目上看出來。
新的支出經濟分類體系，全面、規范、明細地反映政府各項支出的具體用途。如果說功能分類是反映政府支出提供了什么樣的公共產品和服務情況，經濟分類則是反映了這種公共服務是怎樣提供的，是對功能分類的細化和補充。比如，以小學義務教育公共服務提供為例，政府小學教育支出，究竟是蓋了校舍、買了設備，還是發了工資，可通過經濟分類來反映。我國2001年以前只設有12個反映支出經濟性質、具體用途的支出目級科目。2002年以后有關具體科目雖然細化、擴展到了30多個，但仍存在不夠完整、不夠明晰的問題，比如，一些資本性支出就無法得到明細反映。新的支出經濟分類設類、款兩級，款級科目達90多個，可以更加全面、清晰地反映政府支出情況。比如原目級科目中的公務費，在新分類中就被細化成辦公費、差旅費、郵電費等多個款級科目，老百姓一眼就可看出政府的錢用到哪里去了。這樣，不管是對于預算的合法性、真實性還是效益性，人大、審計部門、社會民眾的監督都會更加有的放矢。
(三)為建立全過程預算監督管理夯實基礎
首先，有利于加強對預算編制方法和事項合理性的監督。我國目前預算編制的方法主要是基于條目預算和增量預算相結合的傳統預算編制方法，它的特點是對一個支出部門仔細審查其支出項目的增減，對預算合理性判斷側重于投入一價格一數量關系的有效性。由于缺乏支出經濟分類，項目支出預算細化也缺乏統一的資金用途劃分體系以及支出標準，項目支出預算安排的科學性和合理性根本無從談起。新的支出功能分類和支出經濟分類為我國預算編制方法向績效預算編制方法的轉變奠定了基礎。預算績效評價的核心內容即是預測和模擬項目信息、描繪項目信息、評價項目信息、優化項目信息，這些都是建立在完善的政府支出分類基礎之上的。通過對應不同的政府功能分類中的公共支出情況，我們可以對公共資金的融通情況進行財務分析，了解整個公共產品和服務的供給情況。通過公共支出的經濟分類，我們可以對于每項公共產品和服務中的具體資源消耗情況、執行績效進行分析，采取措施提高某項公共產品和服務供給效率和水平。
其次，有利于加強對預算執行和調整環節的監督。預算執行和調整環節的監督重點是預算支出，其中業務管理機構要審核資金撥付申請的合理性與合規性。實行政府收支分類改革后，行政事業單位有關會計核算、財務管理等方面的制度會隨之做相應調整，財政資金用款計劃、審核、批復、資金支付、會計帳務處理、預算執行報表以及資金支付的監控都要按新的科目進行，而更為科學、規范、明細的收支科目劃分必然會對確保資金撥付申請的合理性與合規性帶來積極的影響。
最后，有利于增強對決算環節的監督效果。支出功能分類和支出經濟分類相配合，可以形成一個相對穩定的、既反映政府職能活動又反映支出性質、既有總括反映又有明細反映的支出分類框架，將為全方位的政府支出分析創造有利條件。通過對事后的績效監督，可以全方位地揭示影響收支效果的主要因素，為以后的預算編制、國庫集中支付和優化支出結構等提供依據，也有利于向被檢查單位提出更為科學合理的意見和建議。
四、構建我國全面預算監督管理制度的具體建議
在構建“全口徑、全組織、全過程”預算監督管理機制的過程中，總體上應遵循這樣一些基本原則：首先，全口徑預算管理監督制度應著重加強對非稅收入和社會保險基金收支的監督管理；其次，全組織預算管理監督制度的監督權力應合理配置、結構平衡、分工明確、相互制衡，特別是要強化各級人大
對預算的審查監督職責；再次，全過程預算監督制度是由各監督機構分工協作共同進行和完成的，要在完善機制的基礎上積極探索實施績效預算監督。具體而言，構建全面預算監督制度可以從以下幾個方面著手：
(一)為全面預算監督創造良好的法律環境
公共財政框架下，預算監督應發揮更大的職能。而預算監督職能的實現，則需要通過完善的立法來明確預算監督的法律地位，統一和規范預算監督行為，使預算監督有法可依，不受其他部門的干擾和阻礙。一方面，要對預算監督的內容、方式、程序、地位和作用等作出詳細的規定，對預算監督的職能與權限以及各監督主體之間的分工協作、相互制衡的關系加以科學界定，對現行預算管理法律法規中不適應形勢發展、操作性差的部分加以修改和補充。另一方面，必須嚴格執法，規范程序，加大執紀執法力度。強化預算編制、執行中的法律責任，增強各種處罰措施的可操作性，各預算監督部門要與紀檢監察及司法部門建立起正常的案件移送聯系制度，把處理事件與處理相關責任人緊密結合起來，不斷提高預算監督的權威性和威懾力。
(二)分步驟實現全口徑預算監督
盡管在實行政府收支分類改革后非稅收入已納入預算管理的范疇，但鑒于非稅收入數額的龐大，而且觸及到較為廣泛的部門既得利益，故在改革后也是采取過渡性措施，不改變非稅收入原有的預算管理方式，可以繼續分別編制政府一般預算、政府性基金預算，這類資金仍然是專款專用。從長遠來看，應借鑒國際慣例把所有財政資金統籌安排，真正在實行綜合預算的基礎上實現全口徑的預算監督。
(三)促進全組織預算監督制度的構建
1、科學劃定預算監督的權力邊界。我國目前應改革這種以行政監督為主的預算監督機制，逐步構建立法監督和行政監督相結合、并輔之以社會監督的復合型預算監督體系。特別針對目前財政監察與審計監督沖突不斷、內耗嚴重的突出問題，可以考慮由財政序列的各業務管理機構、國庫支付機構和專門監督機構負責對預算的運行情況實施全過程、全方位的日常、動態監督。而將審計機關從行政序列中獨立出來，向立法型審計轉變，將各級審計機關劃入各級人大序列，由人大委托審計機關對公共權力的執行人――政府的經濟活動進行外部監督，由人大及其常務委員會代表人民履行最高監督職責。同時，由社會輿論實施全面的輔助監督。四個層次的預算監督各有側重且相互制衡。
2、注重財政資金效益審計。審計監督應逐步把財政收支效益作為檢查的重點。我國《審計法實施條例》實際上已經將政府財政收支的效益列為審計監督對象，但是對此沒有做出更為詳細的規定。為與公共財政的要求相適應，應對現行的審計方法加以改進，可以在合規性審計的基礎上加強運用部門預算、決算審計方法和財政收支效益審計方法。
3、切實加強財政內部監督。財政內部監督，是指由各級財政部門內設的財政監督檢查機構派出的檢查組或人員，對財政部門內設各職能機構的財政財務會計管理、預算編制執行、內部制約制度以及直屬單位的財務收支和會計信息質量情況實施的監督。財政部門對外組織的專項檢查，都由財政監督機構牽頭，各業務處配合。各業務處既要負責所分管預算部門(單位)的預算編制和預算執行，還負責日常的監督工作。要大幅度降低財政部門內部財政支出的隨意性，加強各專門監督機構對預算支出特別是國債專項資金、糧食風險基金、社會保障資金、扶貧救災專項資金等重點資金的監督檢查力度。加強對預算收入征收機關各項收入情況和及時入庫、劃分、留解、退付等環節的監督。
4、充分發揮社會監督的作用。首先，將行政聽證制度引入到預算決策當中。政府預算決策聽證制度的關鍵在于聽證陳述人的確定過程要體現公正、公平、合理的原則，需要做到既保證公眾的廣泛參與，又防止聽證制度成為少數人控制政府預算的工具。其次，以強化透明度為準則，完善預算信息公告制度。在互聯網上提供有效的接口，使群眾能及時、全面地收集和反饋相關的監督信息。最后，正確分析群眾監督信息，正確對待匿名的舉報信息，充分披露對群眾監督信息的處理結果。
(四)促進全過程預算監督管理制度的構建
1、強化人大對預算全過程的監督制約。在預算編制環節，應加強人大對預算草案的審查，保證預算審查機構提前三個月以上介入預算編制過程。在預算審批過程中建立辯論、聽證和質詢制度，規定初審機構的法定職責和審查程序。推行分項預算審批制度，將預算草案按照部門和資金性質分解為若干個預算議案，分別進行審議，有利于拓展預算審批監督的范圍和深度。
在預算執行和調整環節，應逐步建立預算資金績效評價制度，可以借助審計的專業性、技術，調整相關政策執行情況、資金收支及其效益情況，以便更好地進行監督決策。長期以來，人大常委會對財政預算執行情況的日常監督，主要是靠財政部門報送的月報表，一般月報表反映的是各項支出的大數，具體支出項目并不清楚。在政府分類科目細化和規范以后，財政部門必須逐步將預算公開，公開到每一個項目。在監督方式上，人大也要從等待匯報向主動檢查轉變，積極發現實際執行中的問題，對政府經濟活動形成真正的監督。
一、本單位基本情況。
二、本單位項目經費使用總體情況。
上級財政補助資金及本級財政補助資金分配、使用情況（分項目列出收入支出結余情況）
三、資金管理績效評價情況
（一）項目執行總體情況。
(二)項目完成情況，取得的成果、成效等。
（三）說明項目經費是否納入單位財務統一管理、是否單獨核算，單位內部項目資金管理制度情況，具體說明保障審批權限和程序。
（四）根據結余情況，對經費賬面結余的金額進行原因分析并提出財務處理意見和項目執行項目執行期間經費使用和管理中存在的問題、采取的措施及相關意見。
四、部門預算的情況
2018年部門預算基本情況說明，部門預算收支情況說明，經費使用情況，經費使用效益，對經費預算管理的建議。
附件2：
單位
2018年財政資金總額
上級財政補助資金
已下達上級財政補助資金
2018年師本級專項資金總額
已下達師本級專項資金
自籌資金
資金結余
附件3：
部門預算績效管理工作推進情況表
一、基礎工作（截止2018年第工作情況）
類別
項目
內容
備注
工作推進
部門本級是否已開展預算績效管理
部門所屬下級（二級）預算單位數量⑴（個））
其中：已開展預算績效管理的單位數量（個）
占本部門全部二級預算單位的比重（%））
部門所屬下級（三級）及以下預算單位數量（個）
其中：已開展預算績效管理的單位數量（個）
占本部門全部三級及以下預算單位的比重（%）
組織機構
本部門預算績效管理主管處室（科室）名稱
編制人數（人）
實際從事預算績效管理工作人數（人）
是否成立正式預算績效管理工作領導小組（是/否）
小組組長
小組成員
規章制度
已出臺的部門預算績效管理頂層制度⑵數量（個）
已出臺的部門預算績效管理具體辦法⑶數量（個）
已出臺的部門預算績效管理操作細則⑷數量（個）
智庫建設
是否建立部門專家學者庫（是/否）
在庫專家學者人數（人）
是否建立部門中介機構庫（是/否）
在庫中介機構家屬（個）
指標體系
是否建立本部門績效指標體系（是/否）
績效指標體系數量（項）
宣傳培訓
部門當年發表的預算績效管理宣傳文章、報道等數量（篇）
部門當年開展的預算績效管理培訓次數（次）
培訓對象
培訓人次（人）
部門當年上報兵團財務局的預算績效管理信息、動態等（篇）
本表的“部門”至兵團預算單位，包括各師、各部門、各單位。下同。
注：⑴所屬下級預算單位 是指部門所屬的獨立編制預算并批復預算的下屬單位
⑵頂層制度 是指具有全面規范作用的指導意見 工作規劃等宏觀性 綜合性文件
⑶管理辦法 是指對績效管理某個環節的具體規定 如績效目標管理辦法 績效評價管理辦法等
⑷操作細則 是指對預算績效管理具體操作事項作出的規定 如工作規程 格式范本等
部門預算績效管理工作推進情況統計表
二、績效目標管理（2018年績效目標管理情況）
類別
項目
內容
全口徑⑴
財政支出⑵
預算
年度預算支出總額（萬元）
其中：年度項目支出總額（萬元）
項目支出績效目標管理
績效目標管理所覆蓋的預算單位級次
部門納入績效目標管理的項目資金（萬元）
占本部門支出總額的比重（%）
占本部門項目支出總額的比重（%）
部門（單位）
整體支出績效
目標管理
是否填報本部門整體支出績效目標（是/否）
是否組織下屬單位填報整體支出績效目標
涉及下屬二級單位數量（個）
占全部二級單位數量的比重（%）
情況說明
注:⑴本表統計數據，均指一般公共預算績效管理工作開展情況。政府性基金預算、國有資本經營預算績效管理工作情況，請參照本表內容，以附件的形式予以說明。
為加強對政府預算的審查監督，長春市人大常委會預算工作委員會于2010年開始對長春市直屬單位部門預算進行審查。三年來共審查了27個市直單位和3個開發區的部門預算。通過對部門預算進行審查，逐漸摸清了財政部門編制部門預算的基本方法，發現了當前部門預算存在的主要問題。這為進一步深入審查政府預算、決算提供了基礎信息，同時也為下一步加強對政府全口徑預算、決算的審查監督奠定了基礎。
在審查過程中，長春市人大常委會預算工作委員會對部門預算審查的重點內容和審查方法進行了嘗試性地探索和研究，取得了很好的效果。
部門預算審查主要從四個方面進行：
（一）部門預算的完整性審查。主要審查部門預算的編制是否完整，是否將部門的全部收入和支出都編入到部門預算當中。它分為收入完整性審查和支出完整性審查。收入完整性審查是指檢查部門預算的收入編制是否完整，主要通過對比上年決算中的收入項目，審查是否有上級財政或對口部門撥付的固定補助項目、國有資產經營收入等其他收入項目未編入預算；支出完整性審查是指檢查部門預算的支出編制是否完整，可以從了解部門的各項職能入手，判斷部門可能發生的支出方面，再比照上年實際支出項目，審查是否有重大項目支出未編入部門預算，而是通過預算追加的方式支出，同時，應關注部門上年結余資金安排的支出是否編入本年預算。通過部門預算的完整性審查，就是要把部門的收入和支出全都納入到人大的監督范疇，它是實現對政府全口徑預算、決算進行審查監督的基礎。
（二）部門預算的細化程度審查。主要審查部門預算的編制是否精細，是否列出了支出的具體項目及用途。細化程度審查主要是針對支出項目進行的審查，分為基本支出細化程度審查和項目支出細化程度審查。基本支出細化程度審查是指檢查基本支出中是否列出了具體項目明細，進行該項審查時，通過檢查支出預算是否按照基本支出定額標準進行核定，各項支出是否真實有效，是否有在預算中列非定額支出安排基本支出缺口的情況。項目支出細化程度審查是指檢查支出項目是否明確，是否細化了支出的具體用途，進行該項審查時，通過對逐個項目進行詳細審查，檢查是否存在項目資金打捆編制，項目內容不細化的情況。通過部門預算的細化程度審查，進一步推進了部門預算的審查深度，是人大開展實質性監督的關鍵一步。
（三）部門預算的科學性審查。主要審查部門預算的編制是否科學合理，是否符合實際情況，是否具備可執行性。收入的科學性審查主要是檢查收入預算的編制是否科學合理。收入預算要參照以前年度部門預算執行情況和當年的收入預測進行編制。收入預算的編制一定要根據當年的實際情況，不能編制得過大導致支出存在缺口，也不能編制得過小造成預算編制不完整，只有收入編制得恰到好處才能體現預算的科學性。因此，進行該項審查時，主要比照上年決算收入的規模和類別，以及本年的特殊政策，檢查本年收入的科學性和合理性。支出的科學性審查分為基本支出的科學性審查和項目支出的科學性審查。基本支出的科學性審查主要檢查基本支出定額體系是否完整，定額標準是否科學合理，是否能夠滿足部門基本支出需要，人員經費是否充分保障，公用經費是否存在硬缺口。進行該項審查時，主要關注部門的經費追加，如果每年都存在一定額度的基本支出經費追加，則表明基本支出預算編制不科學。項目支出的科學性審查主要檢查項目支出的確定是否經過了充分的論證，項目支出的內容是否可行，項目預算是否充足。進行該項審查時，首先審查該單位是否建立了項目庫，是否從項目庫中篩選項目；其次，檢查以前年度已經執行的項目，審查是否存在項目內容雷同的重復申報項目；最后，檢查項目的具體內容，分析項目的真實性和可執行性。部門預算的科學性審查，將部門預算審查推向了更高的審查層次，是人大開展實質性監督的有力法寶。
（四）部門預算的跟蹤執行審查。主要通過審查部門預算的執行情況來反證部門預算編制中存在的問題。這一階段可通過兩種途徑完成，一是在半年和全年的預決算審查前，對部門預算執行情況進行跟蹤審查；二是借助審計部門每年開展的同級審計工作，將人大每年抽審的部門預算審查單位委托審計部門進行預算執行情況審計，并將審計結果報告人大。不論采用哪種途徑，審查時應重點關注三方面內容：一是審查預算執行的進度是否符合年度序時進度，是否存在預算收入任務未完成或收入撥付不到位的情況，預算支出是否完成年度序時進度等；二是部門追加預算的資金來源和支出用途，部門追加預算過大是當前部門預算執行中普遍存在的問題，通過對追加預算的審查，重點發現部門預算編制不完整、不科學等方面的問題；三是部門結余資金的管理和使用情況，由于部門預算按年度編制，財政部門主要編制當年安排部門使用的資金，因此，部門跨年度結余資金往往容易被忽視，導致大量資金在部門常年結轉。對結余資金進行審查，要分清結余資金的性質，是基本支出結余還是項目支出結余，對于基本支出結余要審查是否編入下一年的部門預算當中，應通過削減下一年的基本支出預算來使用該項結余資金；對于項目支出結余要追查資金結余的原因，分析項目支出的預算安排是否科學合理，是否由于項目內容不切實際而未執行，是否由于項目重復安排而無支出需要，是否由于項目完工但未結算導致資金常年結余，是否屬于項目完結的資金凈結余。要區分不同的結余資金性質來清理項目資金結余，對于項目完工的資金凈結余應收回財政或下年申報其他項目，對于項目內容不切實際或重復申報等資金結余應收回財政，對于無正當理由連續結轉兩年以上的項目資金都應收回財政或重新申報其他項目。通過對結余資金進行審查，增強部門編制預算的科學性和有效性，提高財政資金的使用效益。部門預算的跟蹤執行審查真正將人大的法定監督落到實處，是人大開展對政府全口徑預算、決算有效監督的有效保障。
（作者單位：長春市人大常委會預算工作委員會）
隨著競爭壓力加劇，企業在費用成本上可謂是毫厘必爭，財務、管理、經營“三費”成為企業關注焦點，隨著“人口紅利”效用遞減，人工成本預算管理作為成本控制的重要手段呼之欲出，此舉也將倒逼企業重視“人”這一重要經濟增長極的價值回歸，真正釋放“人才紅利”。
關鍵詞：
ERP思想;線性回歸;“SMART”原則
一、人工成本預算內涵
人工費用由工資總額、社會保險費、職工福利費、職工教育費、勞動保護費等費用組成，人工成本預算是反映企業未來一段時期內全部人力資源管理活動中人工費用的財務計劃。
二、人工成本預算管理的必要性、重要性
原有的企業人工成本“事后核算”，是“用多少算多少”，對于人工成本開支沒有計劃、合理安排，費用控制較為粗放。隨著競爭的加劇，人工成本對企業的壓力越來越大（據不完全統計人工成本一般占企業總成本8-20%），企業想要輕裝前行，就不得不收緊錢袋子，實施人工成本“事前預算”，逐步建立“算多少用多少”的人工成本預算模式。
三、用ERP的思想來構思人工費用預算管理
ERP的思想要求預算以數據的搜集、使用、分析為出發點，將各崗、各類人事費用作為數據發生端口，最終鏈接到人工成本預算管理核心處理器中來，參與核算、分析、監控。還沒有E-HR的企業，可以通過EXCEL表按以上思路建立模型鏈接，由此讓數據準確、動態、全面、符合企業需求。充分將財務數據采集、統計分析、人力資源管理優化和信息化的精髓進行集成，綜合加以利用。
四、人工成本預算編制操作流程
1.明確企業的統計指標口徑：數據來源于財務賬目，但是用于人事決策
財務根據《會計準則》做賬，與人工成本預算要求歸類方式差別很大，所以，首先需要摸清人事或財務口徑下各類人工成本指標歸類方式，不同口徑下的數據科目逐一對標。怎樣的人工成本費用控制目的，決定了怎樣的人工成本統計指標口徑，統計口徑設計時應符合預算監控目的，并便于數據提取、分析。
2.編制預算表
通過財務報表、生產、銷售記錄等，核算歷史各時期人工成本各指標值，并對下一階段人工成本做預算。人工費用預算指標編制方法可以固定預算與彈性預算結合進行。固定預算，通常針對僅與用工人數掛鉤，收入相對固定部分的人工費用預算，須在企業定編基礎上，結合各職位等級薪酬標準測算；彈性預算，通常針對與企業或崗位業績掛鉤的浮動部分人工費用預算，可采用按勞動定額的方式正方向推算或通過利潤總額、成本總額逆方向進行增量預算或零基預算。運行較為成熟的企業，在歷史數據支撐基礎上，可選取敏感指標做線性回歸模型，模型可設定為：Y=A+BX+CZ（Y:人工成本總額、A：人工成本固定部分、X：銷售額或產值、Z：利潤、B、C分別為相關系數），其中，A、B、C分別為常數及變量系數，需要通過相關度分析測得，工資總額數學模型在進行擬合檢驗后，即可被作為本企業的人工成本預算模型。
3.做好人工成本監控指標體系的建立，實時調控
根據產業、行業、職類為縱軸，各類性質預算監控指標為橫軸，縱橫交錯網定各崗位收入水平，立體監控職位、部門、各業務系統乃至全企業的人工費用使用情況。筆者從宏觀到微觀、從靜態到動態，將預算監控指標劃分為總量指標、結構指標、比率指標。總量指標（反映規模）：含人工成本總額、銷售收入、企業增加值、利潤總額等；結構指標（反映比重）：含人事費用率、勞動分配率、人工成本總占比等；比率指標（反映趨勢）：含工資總額增長率、企業利潤增長率、人均人工成本增長率等。
4.對企業“體檢”后，需要進行人工成本使用情況的認定
“體檢報告”一般有幾種情況：一是基本符合人工成本預算使用進度。此種情況視為預算與實際相符，企業按預算計劃開支人工費用，預算不僅合理，且企業控費效果較好。二是超過預算使用進度。此種情況一般為企業的控費措施不力，導致人工成本透支，須分析費用激增點在哪里，如：生產線上員工加班費陡增，是否是員工的工作效率降低導致；績效獎金增幅太大，是否為績效掛鉤方案不合理導致等，須采取有效措施進行干預。三是預算額未按進度用完。此種情況可能是預算額制定太寬松，或企業工業技改、組織變革、員工勞動效率提高所致，當然也不排除企業的市場萎縮、產能下降等因素。一般來說，預算執行偏差不可以超過5%，否則認定為預算或預算的執行存在問題，需要及時調整改進。
5.預算執行獎懲
對于預算計劃執行超額或節余的企業應予以及時獎懲，獎懲方案具體為：團隊獎懲，超額或節余預算直接按比例獎勵被考核企業，由企業自行二次分配；對企業負責人獎懲，將預算完成指標與企業負責人的目標獎掛鉤，按比例賞罰；遵循預算使用效果的遞延原則，預算超出或節余部分核減或增加至下一年的預算中，增加預算作為企業擴大生產規模或提高員工福利待遇等費用自行靈活支配使用。
6.預算執行改進
一是企業費控問題。預算是企業人工成本費用控制的初衷和目的，預算執行有問題，首先從管理上徹查原因。二是企業預算調整。預算的制定是在企業特定歷史時期中、經營環境下及財務數據基礎上推算出來的，若與實際不符，分析是否有預算數據采集、歸類、計算有誤等問題。
五、人工成本預算的兩個關鍵點
1.人工成本預算指標的選擇遵循“SMART”原則
S（Specific）：預算指標必須是具體或有代表性的，能充分體現行業、企業、崗位的價值特征。M（Measurable）：指標必須是可以衡量的。即通過財務報表或演算等可以獲得直接、間接的一、二手資料，以確保數據的可信度和有效性。A（Attainable）：指標設定合理。即指標不可定的太緊或太松，既符合實際情況，但又要有一定實現難度，以此不斷刺激企業挖掘勞動者剩余，提升組織效率。R(Realistic)：指標是現實的。即指標根據正常的經營環境及人力資源市場情況的變化，具有合理的浮動空間。T（Time-bound）：指標的時效性。即根據企業的發展階段及市場競爭情況，指標類型或指標值需要進行階段性的調整。
2.根據“兩低于”、“兩同步”原則審視預算指標的合理性
人工成本預算提倡遵循“兩低于”的原則，即工資總額增長幅度低于企業經濟效益增長幅度；職工平均工資增長幅度低于企業勞動生產率增長幅度。但如果將企業的發展放置在相當長或國內外人力資源市場當中，就不能僵化理解“兩低于”原則。因企業規模化發展過程中，勢必會大量戰略儲備人力資源，可能會階段性的超標，所以只要5年、10年中長期內人工費用與企業效益指標能融合，也應視為合理，結合遵循“兩同步”原則，即：人工費用總額增長和企業經濟發展同步，員工勞動報酬水平增長和勞動生產率提高同步的原則。
六、結束語
作為企業的HR不僅需要建立一套契合企業發展需要的人工成本預算模型和方法，還要通過多種配套機制，引導企業形成內部有序競爭，讓資金追逐優質資源，為企業釋放“人才紅利”，對企業戰略發展起到核心帶動作用。本文意在對企業人工成本預算工作進行梳理，引導讀者建立一種集成化的人工成本預算思想，通過不同角度的解構、分析，引發讀者對人工成本預算管理技術運用的關注和興趣。
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隨著裝置投產運營，A公司建立了全口徑人工成本管控體系，將各部門、各生產單位、各類用工、各項人工成本費用全部納入人工成本管理，實現人工成本管控全覆蓋。
完善人工成本歸口管控制度
建立和推行全口徑人工成本管控得有完善的制度體系，規范人工成本統計范圍和口徑，進行過程監控并及時做好統計分析。
按照分級管理、分類調控的原則，明確人工成本管理職責。
明確各相關部門對人工成本管控的職責和工作要求，建立人工成本預算、分析和考核評價機制。人力資源部門負責人工成本歸口管理，配備專職人員，研究制定人工成本管控制度，y籌和協調人工成本管控工作，編制工資總額、社會保險、公積金、教育經費以及勞務費等年度預算；財務部門研究制定福利費用及非貨幣利的開支項目、控制標準和規范管控制度；安全環保部門研究制定勞動保護費用的開支項目、控制標準和規范管控制度；黨群部門編制有關福利費用預算和執行工會經費有關規定，并對工會經費執行情況進行統計分析。
規范人工成本管控范圍，增強統計數據的統一性和真實性。
人工成本管控范圍包括單位范圍、人員范圍和項目范圍。單位范圍與財務決算范圍一致；項目范圍依據國家有關規定和企業會計準則有關“職工薪酬”組成項目確定；人員范圍主要包括單位從業人員、離開本崗位仍保留勞動關系人員、勞務派遣用工、離退休（退職）人員。
強化人工成本管控程序，增強人工成本管控的自覺性和主動性。
人工成本管控程序分為年度預算、統計分析、監控預警、年度考核4個環節。
年度預算：在原則上與財務預算同步進行，按人工成本項目細化，執行時根據有關變化因素適時調整。人工成本預算編制以上年實際發生額度為基礎，結合公司工資增長率、社保基數及比例以及其他費用調整內容推算。
統計分析：實行月度統計，季度分析。人工成本月度統計報表由人力資源部門負責，季度分析情況由人力資源部和財務部門共同完成。
監控預警：對人工成本執行情況實行動態跟蹤、過程監督。每月跟蹤各項目信息及異常情況，分析人工成本狀況并預測其變動趨勢，對進度不匹配的項目做出預警，對關注預警項目及時調整，對警示預警項目分析原因并及時反饋結果，對整改預警項目制訂具體的調整和控制措施，以適應外部環境的變化。
年度考核：對違反規定、超控制指標列支的，扣減相關主管部門考核得分。
規范人工成本管控內容，實現全口徑人工成本管控，就要做到專項費用分類調控，完善人工成本管理流程和控制點，提高人工成本投入產出效率。
人工成本項目包括職工薪酬和其他人工成本兩部分。企業為獲得員工提供的服務而給予各種形式的報酬以及其他相關支出列入職工薪酬，包括為員工在職期間和離職后提供的全部貨幣性薪酬和非貨幣利。其他人工成本是除以上項目外的其他支出，包括未納入公司工資總額的其他從業人員勞動報酬。
工資總額是計提其他相關費用的基礎，實行專項管理，形成“事前有預算、事中有控制、事后有考核”的管理流程，按照“應付職工薪酬―工資”的貸方實際發生額核算，實際發放給員工的所有工資性收入均納入工資總額統計范圍。
社會保險費按照國家和地方政府規定的繳費基數和比例提取。企業年金和補充醫療保險等其他保險費根據有關規定和公司效益狀況提取。住房公積金按照國家住房和城鄉建設部、財政部、國稅總局的有關規定執行。按規定由公司發放的各種住房補貼（包括租房費用、租房差價補貼等）支出的住房費用據實列支。
福利費用和非貨幣利按照國家規定的開支范圍，不得在規定項目以外變相發放工資性收入，主要包括職工工作餐補貼、喪葬補助費、撫恤費、探親假路費、療養補貼、體檢費、困難補助及救濟費等。非貨幣利主要是公司發放外購商品給職工作為福利。教育經費、工會經費均按照不超過當期工資總額的一定比例控制使用。辭退福利按照企業會計準則規定據實列支，包括解除勞動合同經濟補償金、終止勞動合同經濟補償金和解除勞動關系相關費用，不包括為解除或終止勞動合同人員補發欠發的勞動報酬、補繳欠繳的保險金等費用。離退休人員費用是公司在社會統籌養老金以外，實際支付給本公司離退休（退職）人員的節假日慰問金、醫療費補貼、體檢等費用。
規范勞務費用統計范圍和口徑，根據勞務派遣協議結算，并支付給社會勞務派遣公司的全部費用據實列支、專項管理。包括勞務用工的勞動報酬、社會保險、教育培訓等費用，以及支付勞務派遣公司的管理費、稅費等，其他費用不得列支勞務費。對倉儲、運輸裝卸、管道巡線、基建土建等非核心業務和勞動密集型業務，逐步實行業務（服務）外包，不再歸集到公司人工成本統計。屬于對外承包業務性質的費用，均通過與承包單位規范訂立工作合同或協議，按照雙方約定的工作量結算，并直接列支公司生產（經營）成本費用，不得計入“勞務費用”統計。
按照國家和公司有關安全生產、職業防護、勞動保護等政策規定，勞動保護費在年度預算指標內據實列支。以配置勞保實物為主，除按照公司規定發放的防暑降溫費（高溫費）外，不得以現金形式變相發放工資性收入，不得違規配置勞動保護以外的物品。為勞務派遣用工配置的勞保用品等費用直接列支公司勞動保護費用。
以信息化建設推動全過程管控
為增強人工成本實時監控，A公司加快推進人力資源統計信息化建設和信息化統計隊伍建設。
一是建設人力資源管理工作平臺，整合優化報表制度，突破狹義統計概念，規范人力資源統計數據口徑及統計指標，細化表內表間關系、取數條件、校驗邏輯等，簡化統計報表提取工作流程，實現平臺的四大功能（見圖1），突出人工成本各項目的過程管理，動態在線監控、查詢分析等。加強數據利用和分析預測，挖掘變化趨勢，把握公司人力資源發展方向，構建綜合統計和專項分析結合的新格局。
二是建設一支以關鍵用戶和統計人員為主體、各類業務骨干和最終用戶為補充，擁有較寬業務知識、較高信息化水平和統計專業知識的統計隊伍。
建立人工成本分析評價模型
為了更全面準確地反映人工成本水平，A公司將人工成本分析評價分成兩步操作：
一是建立了包括人工成本項目執行依據和變動情況、年度預算執行進度情況、與上年同期比較及同行業優秀水平對比等為內容的人工成本分析模型。引入人工成本利潤率、人工成本含量、勞動分配率、人事費用率、勞動分配率等分析指標，建立人工成本投入產出指標評價體系（見表1）。
二是建立人工成本對標評價模型，將勞動分配率、人事費用率、人工成本利潤率、人工成本含量4項指標的權重分別設為X1、X2、X3、X4，其中，X1+X2+X3+X4=1，比例可根據“高人均人工成本，低人工成本含量，高人工成本投入產出系數”理論調整（見表2）。經過橫向對比（與同行業內優秀公司近3年人工成本單項指標對比）和縱向對比（與公司上年人工成本指標綜合計分對比），找到投入的邊際人工成本和獲得的邊際效益的均衡點，做好人工成本支出適度水平測算，使人工成本增長和公司效益增長相匹配。
關鍵詞：財政政策；國民收入分配；效應
中圖分類號：F124.7 文獻標識碼：A文章編號:1003－9031(2011)10－0006－05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.10.02
一、引言
近年來，我國國民收入分配結構中存在“向政府和企業傾斜、居民最終分配比重不斷下降”的不平衡現象，已經成為一個值得高度關注的經濟發展戰略問題，因為這意味著居民對經濟發展成果的分享程度越來越低，勢必會影響我國經濟增長模式從出口和投資拉動到依靠消費、投資和出口均衡增長的轉變。從國民收入兩次分配結構看，政府、企業收入所占比重上升較快，而居民部門收入比重逐年下降。2000―2008年，政府、企業在國民收入初次分配中所占分額提高了0.8個和6.4個百分點，居民所占份額下降了7.2個百分點；在再分配中居民部門的再分配收入比重下降7.7個百分點，政府、企業再分配收入比重分別上升1.8和6.1個百分點；并且從初次分配到再分配，居民部門的收入普遍由上升轉為下降或無明顯變化，而政府部門收入則上升2～3個百分點。
本文認為，財政政策有效制度供給不足的問題與國民收入“向政府和企業傾斜”的關聯是不可忽視的，因為包括稅收在內的財政制度安排與調控經濟的方式手段讓政府、企業分配占比雙增的形式更多分享了各類經濟紅利。近年來，我國稅收等財政收入的高增長，特別是超GDP增速的連續高增長，首先就表現為國民收入分配中政府占比的增長趨勢；其次，我國的納稅人目前以企業、組織為主，稅收持續高增長，也反映出企業、組織行為的活躍以及收益的增加，傳遞到國民收入分配格局，自然表現為企業部門的強勢。
二、我國國民收入分配格局特征
（一）政府收入：宏觀稅負偏高
宏觀稅負是指一國納稅人在一定時期因政府課稅而減少的私人部門資源總量，表明納稅人對于國家課稅的承受狀況。衡量宏觀稅負一般有三種口徑：小口徑的宏觀稅負（稅收收入占GDP比重）、中口徑宏觀稅負（一般預算收入占GDP比重）、大口徑宏觀稅負（政府全部收入占GDP的比重）。其中，大口徑宏觀稅負真實地反映了政府集中財力的程度和由于政府運作給企業和居民所帶來的實際負擔。按照上述的收入口徑，可以得到我國各口徑的收入規模（見表1）和宏觀稅負水平（見表2）。1999―2009年，我國小、中、大口徑的稅收收入規模分別從1.06萬億元、1.14萬億元和1.95萬億元增加至5.95萬億元、6.85萬億元和10.79萬億元，年均增長率分別為18.1%、19%和18.3%。2009年小、中、大口徑宏觀稅負分別為17.5%、20.1%和31.4%，分別比2000年上升4.8、6.6和8.8個百分點。
與國際比較來看，在國外大多數國家中，政府收入的絕大部分或大部分來自于稅收，因此稅收占GDP的比重大體能反映政府支配財力的水平。2007年扣除社保資金后我國宏觀稅負為27.9%，而工業化國家稅收占GDP比重平均為29.9%，發展中國家稅收占GDP的比重 20.8%，我國宏觀稅負高于發展中國家，且與工業化國家差不多①。在沒有對宏觀稅負進行科學設定的情況下，財政收入平穩增長機制在實踐中逐步演化為“政府收入自我擴張機制”，財政超常增長在一定程度上扭曲了國民收入分配關系以及投資和消費比例等宏觀經濟總量平衡關系[1]。
（二）企業收入：企業利潤增長
近些年我國企業的利潤收入大幅度增長，2001―2007年，規模以上工業企業利潤占GDP的比重從4.3%上升至10.2%，上升了近6個百分點；國有及國有控股企業利潤占GDP的比重從2.2%上升到4.1%，2008年后有所下降。企業利潤的上漲導致企業可支配收入和企業儲蓄的上升。企業利潤增長的原因既有企業本身效率提高和勞動生產率進步的內因，也有壟斷尋租和資源尋租等外部條件，本文主要來看外部條件的原因。
壟斷尋租，主要表現在國企特別是央企的高利潤與其壟斷性和資源獨占性呈顯著的正相關關系。1990―2007年，實現利潤最多的6個行業如石油和天然氣開采、黑色金屬冶煉及壓延加工、電力等創造的利潤占當年全部工業企業利潤總額的50%左右。工業利潤向少數行業集中，而且擁有不少國有的壟斷性企業，一個重要原因是這些行業集中度較高。這些壟斷性企業憑借自身的市場壟斷地位獲取了較高的利潤，擴大了不同行業、不同企業之間的收入差距，企業收入差距擴大又導致居民收入差距的擴大，因此其高額利潤的獲得在很大程度上是以犧牲消費者福利為代價。
資源尋租，主要表現為資源能源價格上漲以及資源收益征繳少導致企業利潤上升。2000年之后，我國的一些傳統產業，比如采礦、石油冶煉、鋼鐵等，行業利潤上升非常快。除生產率的提高外，導致利潤上漲的一個重要因素就是各種資源和能源的價格在世界范圍內大幅度的上漲。從1990年以來的年度數據來看，資源收入占比（企業盈余在收入法GDP中的占比）與國際商品價格指數成明顯的正向變動關系，相關系數為0.87[2]。而這種大幅度上漲的資源都變成了企業大幅度上漲的利潤，因為對于資源行業我國一直都沒有改變企業既不繳納開采資源的特許權費用，也不和國家分享資源溢價收入的制度，因此，資源溢價收入基本上都歸企業所有。
（三）居民收入：勞動要素成本、投資收益和轉移收入低
我國居民收入占國民收入比重下降主要表現在勞動要素成本、投資收益和轉移收入低三個方面，具體來看：
一是勞動要素成本低。長期以來，我國實行的是低工資高就業政策，使勞動者在初次分配中處于劣勢；1990年我國勞動者報酬占GDP的比重達到54%左右，但是此后一直不斷呈現下降趨勢，到2007年下降至39.7%，2009年有所提高。
二是居民的投資收益及財產性收入較少。1992―2007年，我國居民可支配收入中來自投資收益（包括利息、利潤等）的部分不到6.5%，1994年最高時也僅為8.9%，而2005年降為4.2%。這主要是因為我國居民還不是生產要素（除勞動以外）的主要擁有者，大多數企業的所有權并不由居民直接或間接（通過機構投資者和養老基金的方式）掌握。
三是政府對居民的轉移性支付較低。由于我國提供轉移支付（社會保障、醫療、養老及救濟等）的責任沒有及時地從國有企業轉移到政府，因而使居民的實際所得占GDP的比重進一步下降。從資金流量表上看，政府并沒有將轉移收入充分地轉移給居民，最終的結果是政府擴大了可支配收入，政府經常轉移收支①的差額從2001年的2746億元擴大至2008年的12582億元，增長了3.58倍[3]。
三、國民收入分配不平衡格局的財政政策制度供給
（一）稅制結構中對于間接稅依賴過重，稅收調節力度有限
1．間接稅的收入功能導致政府收入占比高。作為生產經營環節征收的流轉稅，由于是對流轉額或交易額征稅，它將政府財政收入的主要基礎從企業利潤轉向企業的銷售收入，使與企業盈虧無關的流轉稅成為國家財政收入的主要來源，這符合我國政府籌集財政收入并提高“兩個比重”的要求，因此分稅制時被確立為主體稅種，目前我國流轉稅的比重超過了50%。但以流轉稅為主的稅制結構是我國國民收入分配格局中政府占比升高趨勢的一個重要原因。1994―2007年，初次分配階段政府部門收入平均占比達到17%，其中生產稅凈額占比超過90%，而生產稅凈額主要包括流轉稅；再分配階段，政府部門收入平均占比為19.71%，其中收入稅只占其中的20%以下，對政府收入占比上升的影響較小。
2．間接稅的累退性導致大規模稅負轉嫁給居民。累退性質的間接稅通過兩個媒介對收入分配產生重大影響。一是大規模稅負轉嫁的存在，使得稅收增長表面上是企業承擔，實際為居民承擔。一方面，在勞動力供給彈性小的情況下，流轉稅稅負可以向后轉嫁給勞動者，使得居民勞動報酬降低；另一方面，流轉稅可以通過提高消費品價格向前轉嫁給居民消費者，降低了他們的實際收入。二是營業稅和增值稅重復征稅機制造成稅負不公平。重復征稅是指只要產品發生不同企業間的流轉，就會有稅收產生，稅收負擔隨流轉環節增加而增加。如果把勞務、無形資產視為產品，營業稅所包含的重復征稅因素和過去的產品稅是一致的，而如交通運輸、建筑業和銷售不動產與居民的住和行都密切相關，需求彈性低，進一步強化了稅收的累退性，稅負更容易轉嫁到居民。
3．直接稅調節作用未有效發揮。一是個人所得稅分類計征的政策不利于合理調節收入分配。由于分類所得課稅模式容易使納稅人分解收入，多次扣除費用，使獲得多份收入的人費用扣除增多，造成所得來源多、綜合收入高的納稅人反而不要繳稅或繳較少的稅；而所得來源少、收入相對集中的人卻要多繳稅的現象。二是財產稅等稅制尚欠完善。在許多中高收入者擁有了住房等財產、并且隨財產的增值不斷拉大與低收入者的收入分配差距的情況下，對居民擁有的不動產仍繼續免征物業稅、贈與稅、遺產稅等財產稅，對存量財富無法調節，顯得愈加不合理。目前我國20%的高收入者擁有70%～80%的財富情況下，稅收制度對財富積累和積累過快的調節作用無法發揮出來，使政府可做、應做的調節收入分配之事，沒有相應工具。
（二）非稅收入引發政府收入膨脹，提供公共產品效率低
1．非稅收入自生機制逐步形成。2000―2009年，我國非稅收入從0.7萬億元上升至3.3萬億元，占全國政府收入（扣除社保收入）比重平均為38%，而非稅收入的大幅增長是導致我國政府收入膨脹、宏觀稅負上升的一個重要原因。從非稅收入的歷史沿革中可以看到，非稅收入不僅有其生存的土壤，而且形成了自生機制。1993年國有企業折舊基金和稅收留用資金不再作為預算外資金管理后，地方政府通過國有企業收費的渠道受到阻礙，于是通過各個部門來收費，政府性基金和行政事業性收費成為新的預算外資金的主要來源。1996年，當國家繼續采取措施規范行政事業性收費和基金管理后，各地又有了新的生財之道，轉向出賣國有資產、土地和其他資源以獲取預算外收入。2003年后，土地出讓金成為地方政府謀取預算外資金的最主要的來源。非稅收入的快速增長，給政府帶來大量的資本性收入（如土地收益），這必然大幅提升政府收入在國民收入中的占比①。
2．非稅收入大部分沒有投入到公共物品上。由于非稅收入的增長很大一部分是依靠預算外收入和土地收入來實現的，但這些非預算管理的收入卻并沒有像預算內收入那樣用于基本的公共物品提供。預算外收入主要用在基建（1996年前）和行政支出方面（1996年后）（見表3）。而土地收入很大一部分則投入到城市建設中，2009年土地開發支出、城市建設支出占土地支出的10.7%和27.1%。地方政府預算外支出的職能與預算內財政明顯不同，意味著借助于“預算外”這種較“軟”的預算約束條件，越來越多的公共資源被分配到約束較小的預算外財政管理機構，加重了地方居民的財政負擔，同時也使提供公共物品的效率相對較低[4]。
（三）政府讓渡國有資產收益，國有資產分配長期向企業傾斜
1．國有資本經營收益征繳制度缺失。1994年稅制改革時為了平衡和國有企業的利益關系，暫時下放作為國有資產所有者對于企業利潤的分配權利，把國有資本收益全部讓利于企業。由于國有企業不向國家股東進行分紅，將大量的利潤留存，類似于無償使用國有資產，成為我國國有企業重要的資金來源。2007年雖然試行了國有資本經營預算制度（中央本級），但國有資本經營預算的收入收繳卻較小。2007―2009年，共收取中央企業國有資本收益1572.2億元，而2009年中央企業（包括中央管理企業和部門所屬企業）利潤高達9445.4億元。也就是說，中央級次國企利潤收繳三年集中到政府收入中的尚不足一年利潤的20%[5]。
2．資源收益征收力度小。目前，我國企業上繳的資源租項目有礦區使用費、資源稅、礦業權有償使用費、石油特別收益，盡管稅費種類不少，但征收的力度普遍偏小，多數稅費實行從量定額征收，這就導致了資源利用效率的降低，國民收入的流失或者低估，也導致了收入分配的不公。以礦業企業為例，根據不完全統計，在15萬個礦業企業中，通過市場機制有償取得礦業權的僅有2萬個，其余13萬個礦業企業是通過行政劃撥的無償方式取得的。再以采礦權為例，目前全國采礦權約為12.6萬個，而無償占有屬于國家出資探明礦產地的采礦權大約有7萬個；同時，在礦產資源開采環節上，向礦業企業征繳的稅費標準過低，我國各種礦產資源稅水平僅為發達國家的1/3～1/2，2000―2008年，全國資源稅只占稅收總收入的0.56%。
（四）財政再分配調節功能未有效發揮，公共支出欠賬較多
1．轉移支付的不完善使得政府沒有將收入充分用于民生。我國轉移支付由于結構性的問題導致政府在獲得龐大收入的同時沒有充分將這些資源轉移給居民。一是由于需要保證地方的既得利益，增值稅、消費稅和所得稅雖然屬于中央與地方“共享收入”，但納入了中央對地方補質的“稅收返還”，加劇了不公平性。二是專項補助的項目和內容是由中央和上級設定的，它不可回避地體現了利益和“政績”訴求，與基層的實際需求往往脫節，加之有些專項還需要地方政府層層配套，更加劇了基層財政困難。三是財力性轉移支付多為短期解決新冒出的問題而設立但一直延留下來，或是為了填充財政缺口的縫縫補補舉措，真正具有均等化效應的均衡性轉移支付份額較小（2009年僅占轉移支付總額13.72%）。
2．公共支出不足。在財政資源有限的約束條件下，長期以“增收”為目標的財政激勵機制扭曲了地方政府的支出意愿，追求短期增長和財政收入使得地方政府對公共產品和服務支出的意愿下降，忽視了社會公共服務對長期經濟增長的促進作用，同時，各級政府和部門借口市場化改革，盡量向其他層級政府和社會轉移支出責任成了各級政府的一種理性選擇。反映在財政支出上，地方政府把大量支出用于在基礎設施建設等競爭性領域和行政管理方面，而對教育和醫療等公共支出地方政府則采取了“甩包袱”的做法，公共服務支出不足成了各級政府財政支出的普遍現象。20世紀90年代以來，我國政府在提供公共產品①方面的財政支出比例沒有發生多大的變化，這一比例基本在50%以下（見表4）。基本公共產品的欠缺和過度不均衡影響了居民尤其是低收入居民通過公共服務體系完成人力資本積累。
四、以理順收入分配關系為目標推進財政政策調整
黨的十六屆六中全會和黨的十七大，相繼對深化我國收入分配制度改革提出了一系列新要求，集中到一點就是要改過去的效率為主兼顧公平為謀求效率與公平的均衡，從而使我國收入分配制度改革進入一個嶄新的歷史性發展階段。財政政策也需要適應社會發展的大方向進行有針對性的調整，重點是調節差異，注重公平，妥善處理經濟增長和收入分配、發展效率和社會公平的關系。
（一）以“公平”取代“效率”導向，調整完善稅制結構
適當降低一般流轉稅（如增值稅和營業稅）并相應提高選擇性流轉稅（如消費稅）占流轉稅收入的比重，逐步推行營業稅并入增值稅的稅制優化改革，進一步消除營業稅“重復征稅”的問題；逐步增加直接稅，擇機征收財產稅以結束財產保有層面的無稅狀態，調節貧富差距，引導地方政府關心投資環境、基本公共服務的改進而不是投資本身，通過轄區不動產增值實現財政增收；實行綜合和分類相結合的個人所得稅制，校正逆向調節分配效應，提高工資薪金收入占居民可支配收入比重等，應當成為下一步稅制改革進程中占據突出位置的改革措施。
（二）變“準預算管理”為“全口徑預算”，改革政府收入體系
建立全口徑政府預算，摸清政府收入的真正規模，統籌安排政府收入。結合部門預算改革，將目前的全部非稅收支分期分批地納入預算管理，編制綜合預算，并在部門預算中得到完全反映，逐步將專戶資金直接納入國庫單一賬戶核算。結合績效管理重新考慮設計合理、規范的激勵機制，逐步切斷非稅收支與部門的利益瓜葛，真正形成可由財政統籌安排的綜合財力，最終實現全口徑預算管理。
（三）從“無償使用”到“有償征繳”，理順企業參與收入分配的行為
一是以稅利分流為基礎全面建立國有企業經營利潤上繳制度，確保國家作為國有資本出資人收益分配權的行使。具體做法可以優先從壟斷性行業特別是國資委直接管理的中央企業開始實行紅利上繳，待時機成熟，再面向全部國企收繳紅利。二是實行租、稅、費分設，為國家行使資源所有者權益提供制度保障。規范探礦權、采礦權有償取得制度；改革資源稅制度，擴大資源稅征收范圍，健全資源稅計稅依據，將原油、天然氣、煤炭的計征辦法變為從價定率計征，這樣既可以防止資源占有者和使用者獲得額外的高收益，又可以促進資源節約和環境保護。
（四）由“全能財政”轉向“民生財政”，加大對公共產品的轉移支付和支出力度
一是建立以均等化為主要目標的轉移支付體系，做到“一般補助講公平，專項補助講效率，慎用有條件專項補助”，使之更具再分配的功能。二是調整公共服務財政投入的內容和結構，投入的重點是絕大多數人們直接獲益的基本公共服務，如教育、醫療、社會保障與就業、“三農”、自主創新、環境保護等。三是調整城鄉之間的公共服務投入結構，改變重城輕鄉的投入體制，加大對農村及困難地區的基本公共服務財政投入。四是建立健全各級政府共同參與的基本公共服務責任共享與支出分擔機制，將公共服務的支出重心適當向省和中央上移，讓省級政府在提供公共服務中發揮更大的作用，適當減少縣鄉級政府的事權和支出責任。
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財稅體制改革所要解決的問題，實際上也是影響人大預算審查監督效果的癥結所在
長期以來，為了提高人大預算審查監督效果，各地做了很多的努力和探索，取得了一定的效果，但人大代表和社會各界對預算的滿意度還不是很高。
從預算的流程來看，預算編制還不夠統一完整，內容不夠細化，年初到位率不高，全口徑預算管理建設的任務還很重；預算執行還不夠嚴格規范，先有預算，后有支出的原則沒有得到很好貫徹，隨意追加、調劑以及擠占和挪用等現象較為普遍；預算監督的嚴肅有效性不足，程序性監督多，有實質性內容的少，人大批準的預算剛性不足；財政政策和預算信息還沒有全部公開和透明；財政運行的質量不夠高，防控風險的壓力加重。
從預算的政策效應來看，財政支出“越位”和“缺位”問題同時存在。在一些市場競爭充分的領域，財政介入的程度呈強化的趨勢，而一些基本的民生支出保障程度不高，導致一些財政資金在政府責任和市場責任之間“錯配”。政府間事權不清晰，財力與支出責任不匹配，造成中央包攬過多，效率不高，資源環境難以承載，地方政府債務不堪重負。
從預算法律規范來看，預算法修改滯后，政府間事權劃分及支出責任、全口徑預算管理、預算公開、預算超收以及預算法律責任等缺少法律規范。稅收立法層次低，權威性不足。稅制不健全，政府收費缺乏法律規范，一些地方費多稅少，征管秩序混亂。預算支出政出多門，硬性規定增長比例和資金配套，預算的統一性嚴重肢解。
這些情況表明，人大預算工作不只是一個技術問題，很多深層次的矛盾，要從財稅體制改革中去尋找解決的答案。
深化財稅體制改革，實施全面規范、公開透明的預算制度，將極大地夯實人大預算審查監督的基礎
決定對建立現代財政制度作了較為詳盡的闡述，即“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”。財稅體制改革的核心內容是稅收制度、預算制度和政府間財政關系等方面的制度安排。
如果從財稅運行的內在邏輯和人大預算審查監督的重點來考察，財稅體制改革很大程度上是圍繞“錢”來展開的，而運行的主要載體便是預算。
錢從哪里來？即稅收（也包括其他政府收入）如何取得。稅收是國家預算收入的主要來源，也是聯結國家和納稅人之間的重要紐帶。決定明確，要改革稅制，穩定稅負，優化稅收結構和完善稅種設置，清理規范稅收優惠政策，完善地方稅體系。這樣，將有利于明晰中央和地方的收入來源，提高收入質量，理順征納關系，確保預算收入持續穩定。
錢由誰來花？即政府間財政關系如何確定、支出責任如何劃分。1993年分稅制之后，這個問題一直爭論不休。因為，這不但關系一個地方花錢的多少，而且關系錢由誰、也就是哪一級政府來花。這個問題一直懸而未決，造成政府間事權與支出責任不匹配，地方財政過度依賴中央轉移支付，政府不好編制預算，人大不好審查預算，轉移支付資金分配和監管也成為眾矢之的。決定規定“事權與支出責任相適應”，將有利于把政府間財政關系引導到誰辦事、誰花錢、誰擔責上面來。
錢怎么花如何確定？即政府通過什么形式來安排支出？這個形式就是預算。如果沒有預算，政府收支將會是一堆雜亂無章的報賬單。我國法律規定，預算草案由政府編制，由人大審查和批準。但是，預算編制和審查都面臨諸多困難。決定提出，要改進預算管理制度，預算要全面規范、公開透明。政府編制預算和人大審查預算的外部環境有望得到極大改善。
錢如何管理？即財政的錢怎么存，資金流入流出及余額如何管理，怎樣來監督等。這涉及國庫集中支付和金庫管理以及政府現金管理，直接影響到國庫庫款是否安全，財政資金運行是否高效，人大批準的預算能不能嚴格執行。
錢的使用結果如何反映？錢的使用結果要通過財政決算來反映。目前，政府決算制度還不能全面真實地反映政府收支的全貌、資產負債和投資收益等情況，游離于“國家賬本”之外。決定關于建立權責發生制的政府綜合財務報告的規定，找到了解決這一問題的根本辦法，政府花錢的情況將全面真實地反映出來，這也極大地拓展了人大預算審查監督的視野。
由此可見，人大預算工作與財稅體制改革息息相關。財稅體制順了，人大預算審查監督的基礎也就牢固了，一些長期困擾的難題解決起來也就容易得多。
以財稅體制改革目標為指引，積極發揮人大預算審查監督職能作用
決定以“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安”的高度謀劃財稅體制改革，立意高遠，視野寬闊，內涵豐富，系統性強。人大預算審查監督工作既要著眼長遠，對決定所提目標要求進行分類梳理，整體推進，又要立足當前，重點突破工作中存在的突出問題。
一、以支出預算和跨年度預算平衡為重點，著力提高人大預算審查的科學性。一直以來，人大預算審查的重點，一個是注重收入審查，財政收入增長速度、財政收入占GDP的比重等成為關注的重點；另外一個是看預算收支是否平衡。強調中央預算要控制赤字規模，地方預算則不得出現赤字，必須保持年度預算收支平衡、略有結余。這也是人大審查政府預算的一條“鐵律”。但這樣做的結果是完成收入預算成了硬任務，否則，預算就難以平衡，就不能完成人大批準的預算任務。在完成收入任務這根指揮棒下面，財稅部門在經濟發展快、稅源寬松時，往往傾向于少收；在經濟下行、稅源偏緊時，往往傾向于多收。這種情況，被稱作為稅收對經濟的“順周期”調節，不利于發揮財稅政策對宏觀經濟的調控作用。
因此，決定明確提出：“審核預算的重點由財政收支平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。”在預算審查以支出為重點之后，主要任務將是落實政府支出責任，稅收不再是一種硬任務，而是一種預期，財政收入依法征收，有多少就收多少，即我們通常所說的依率計征、應收盡收。
年度預算審核重點由收支平衡轉到支出政策上，收入預算從任務改為預期，預算確定的收支平衡狀態在執行中如果被打破怎么辦？這就需要建立跨年度預算平衡機制，以確保財政的可持續性。一方面是建立跨年度彌補超預算赤字的機制，或以豐補歉，或舉借債務；另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制，對一些重大項目不能一年一定政策，要有長遠考慮，通過實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。所以，把預算審點轉到支出預算和跨年度預算平衡上來，是人大預算工作面臨的全新課題。
二、以國有資本經營預算為重點，加強對國有資產的監督管理。國有資產屬于全民所有。各級人大應當切實履行職責，代表全體人民監督好全部國有資產，真正從“全民所有”到“全民所用”，讓全體人民更多地直接分享到改革發展成果。
建立國有資本經營預算制度，是完善國有資本管理的一項重要措施。決定要求加強人大“國有資產監督職能”，同時明確“以管理資本為主加強國有資產監督”。其中一個重要的內容，就是國家要以所有者的身份依法取得國有資本收益，所取得的收益要編制預算進行分配和管理，并接受人大的審查和監督。
目前，這項工作從中央到地方，進度不一，深度也不一樣，特別是很多地方還沒有正式啟動，一些地方國有資本經營預算編制還只停留在政府層面，還沒有由人大審查和批準。當務之急，就是要完善制度，全面推行。一是在編制范圍上要全覆蓋，不能有特殊企業。二是利潤上繳比例要科學合理，逐年提高。相對于法國、德國、新西蘭、韓國等國家最高百分之八十至百分之九十的上繳比例，我國國企上繳的國有資本收益比例明顯偏低。三是要合理安排和使用好國有資本經營預算支出，一部分用于支持國企改革和發展，一部分用于保障和改善民生，而且要按照決定的要求逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例，確保到2020年達到百分之三十。
三、以建立權責發生制的政府綜合財務報告制度為重點，強化對政府債務的監督。政府債務問題首先是法律缺失。按照我國現行法律規定，除中央政府外，地方不得舉借債務。但實際上，很多地方都采取組建各種融資平臺和財政提供擔保和BT等方式，千方百計籌集資金加快當地經濟社會發展，使企業行為演變為政府行為，政府行為進而演變為財政責任。其次是底數難清。多年來，關于政府債務數額一直有不同看法。據有關專家預計，至2012年底，地方政府債務規模或將達到20萬億元。如果再加上中央國債余額等，全國政府債務總規模將超過30萬億，逼近國際上公認的政府債務警戒線。再次是游離于預算之外，政府債務完全脫離了人大的審查和監督，一些地方甚至連人大也被捆到了一起，不得不為政府舉債行為提供擔保。
決定為了理順政府債務作了一系列的制度安排，如“允許地方政府通過發行債券等各種方式拓寬城市建設融資渠道”“建立規范合理的中央和地方政府債券管理及風險預警機制”。這些規定，為地方政府發債開了“前門”，把地方政府債務狀況擺到了明處，將促使政府開展債務風險評估，提高政府債務市場化程度。站在人大的角度考量，解決政府債務管理的問題，一個關鍵的措施，就是要督促建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。在此基礎上，人大應當每年專題聽取政府的綜合財務報告，最終實現現行政府決算與政府綜合財務報告并軌。
四、以完善財稅法律制度為重點，全面提升人大預算審查監督水平。決定把完善立法作為確保財稅體制改革的保障措施，要求人大落實稅收法定原則，同時還明確了完善地方稅體系和增值稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅等稅種的改革方向。
要實現這些目標，人大立法的任務非常繁重。在國家層面，要加快財政法制建設，盡快修改預算法，建立包括公共財政預算、國有資本經營預算、社保預算等在內的法律制度；對政府間事權劃分、支出責任、財權管理與監督等作出法律規范；制定稅收基本法；將國務院關于稅收方面的暫行條例盡快上升為法律，增強稅法的權威性、規范性和穩定性；清理和規范各類政府收費，推進費改稅立法步伐。在地方層面，要提前謀劃，與國家財稅體制改革主動對接，做好地方財稅立法的相關前期工作。
人大對政府預算的審查和監督，實質上是要讓政府的預算權力限制在法律規定的范圍之內。所以，決定以“法”字當頭，把“完善立法”作為深化財稅體制改革，建立現代財政制度的保障措施。如果分稅制財政體制、政府間事權劃分、全口徑預算體系以及稅收基本法等真正有法可依，那么，人大預算審查和監督工作就會收到事半功倍的效果。
摘 要 隨著我國城鎮醫療和新農村合作醫療制度的確立，醫療服務市場更加趨向于開放式的管理。在我國，醫院多屬于國家或地方事業性的單位，全面自負盈虧的醫院為數很少。內外醫療環境的巨大變化要求醫院必須要進行全系統成本的核算，但成本核算在很多醫院中并未建立完整的制度體系，也沒有針對性的指導原則。醫院的成本核算項目要如何處置才能滿足需求呢？
關鍵詞 醫院 成本核算 問題 改進措施
隨著我國經濟發展水平的不斷提高，社會醫療模式已經初步建立起來。在這種模式的影響下，醫院的成本核算更加傾向于市場化的操作模式。在新時期，規范醫院系統的成本核算模式與管理體系就顯得尤為重要。只有這樣，醫院才能夠不斷地提高自身的管理水平和服務水平，才能適應社會市場操作模式的需求。
一、財務職能組織架構的合理化設置與成本預算項目的導向性設置
隨著改革放開的深入發展，醫療組織機構的職能設置及項目安排也應當堅持市場化的原則。傳統習慣中，醫院財務組織架構簡單分為財務室、核算室等。在市場化操作的前提下，醫院系統的財務架構理應增添市場策劃部門、成本核算管理部門、財務調度部門和審計部門。這是一個新體系性的職能構建，其工作的導向就是市場化的醫院成本預算和決算。
如此一來，醫院體系就完善了以市場方向為導向的財務預算、審批、執行和審計工作。僅僅做這樣的機構設置還不夠，我們還要對其進行針對性的管理，并允許其進入醫院的經營管理決策部門。自然，醫院系統的成本核算管理都要以其完整功能的體現為前提。
基于這樣的現實情況，醫院的經營管理者要設定一個精細化協同配合的布局，要將成本預算作為財務管理的導向安排。再根據醫院進一步的成本內容規劃和設計做具體的執行要素安排，各個環節要在整體的目標框架下達成一致的成本規劃。當然，在這樣的組織架構設定中，醫院系統的管理者要從全局的安排進行目標管理。
二、財務報表中涉及成本、費用、預算方案的規范化設置與管理
在當前我國財務制度的管理中，財務報表一般由收入、支出和結余三部分來組成，而一般的核算僅僅是各項數據的累加，并沒有系統的子目錄設置和規劃。更有甚者，將成本與費用進行混合的處理。顯然，這是不符合成本預算管理的優先安排的。除此之外，目前醫院成本核算中的收益處置、費用管理、績效支出、基礎材料和能源的消耗以及各個財務職能部門之間的協調組織等環節存在的問題都非常突出。
眾所周知，各個職能部門的協調只是良好的外部環境，問題的關鍵還是具體執行人員的素質技能安排。這就是我們經常提倡的財務報表中成本、費用、預算方案的規范化設置與管理。
三、醫院財務管理的重復性、逆向性構置與成本核算的創新化管理
在醫院系統的財務管理中，成本核算內容的重復性、逆向性構置比例非常高。當然，并不是說這樣的財務內容是不合理的或者錯誤的，而是由醫院系統特殊的成本預算內容所決定的。對于這樣的工作內容規劃，我們要如何處理呢？
根據國家財務制度的管理規定以及醫院具體的工作內容安排，我們必須要進行成本核算的創新化管理。這個創新化管理，既有綜合性的考慮，也有微觀的目標支出。也就是說，在醫院的成本核算中，我們要根據具體的工作要求來設定高效、快捷、方便的管理方式。
四、成本核算中的收益性支出和資本性支出的有效設置
醫院成本預算的收益性支出和資本性支出是一個比較寬泛的概念，包括成本核算的規劃性支出、過程性支出和目的達成性支出。對于成本核算來說，這樣的核算管理既不完整也不準確，往往使得成本核算的結果沒有實際的效能。甚至，這樣的核算還不如“流水賬”的目標管理。
基于這樣的原因，優秀的成本核算應該有一個分系統、分子目錄、總分類賬相結合的模式。什么樣的支出屬于收益性支出，什么樣的支出屬于資本性支出。二者之間相同的因素是什么，不同的要素有哪些。這樣一來，成本核算就有了有效的執行設置。
五、成本核算項目的適應范圍和管理口徑
在很多醫院中，成本核算的適應范圍和管理口徑趨向于多元化的內容管理操作，而且成本核算項目也不盡相同。因而在費用的管理方面就出現了差異，很多費用項目不屬于成本核算的項目卻被統計，而在目標范圍的卻從來沒有統計過。此外，還有同類項目的頻繁變更情況。針對這樣的成本核算項目，我們必須要規劃好適應范圍，并做好口徑的管理。
對于成本核算的這一范圍界定，我們要考慮三方面的因素。醫院的經營管理者、醫院的財務人員和上級財務管理部門。只有三者之間的共同界定，才能達到最佳化的設置。
結束語：
醫院成本預算管理的最終目的就是為了適應醫療服務市場的規范化管理、導向性管理和創新化管理。加強醫院體系的成本核算有利于提高其社會效益水平和醫院的管理水平，也有利于提高醫院系統的業務素質水平。在市場經濟條件下，這是提升醫療系統服務水平、管理水平、競爭力水平和資源利用率水平的根本性選擇。
參考文獻：
[1]王莉.醫院全成本核算精細化管理模式的探討.第四軍醫大學.2009年.
【關鍵詞】固定資產；生命周期；管理
一、什么是資產全生命周期管理
資產全生命周期管理（Life Cycle Asset Management，LCAM）是由全周期成本管理（Life Cycle Cost，LCC）發展而來，資產全生命周期管理本質上是系統工程理論在資產管理上的應用。它以資產為管理對象，以實現企業總體目標為宗旨，以建立一體化的信息平臺為主要手段，統籌考慮、系統優化資產生命周期內各個環節，即：規劃、設計、采購、建設、運行、檢修、技改、報廢的全過程，在滿足安全、效能的前提下追求資產全生命周期內可靠性和經濟性的最優結合，從而實現企業價值最大化。相對于一般企業而言，供電企業固定資產管理有以下特征：資產數量大，種類多，分布廣；管理部門眾多，且其實物管理和價值管理相分離；從固定資產投產、改造，到損毀、報廢，資產的變化非常頻繁；其壽命周期一般都比較長，一般都長達數十年之久，無論是初期投資，還是后期的維護支出，涉及到的資金都比較大，固定資產的來源渠道非常廣泛，這給資產管理帶來了難度，影響到資產全生命周期管理理念的貫徹和實施的效果。
二、當前固定資產管理存在的問題
（一）管理部門權責分工不明，部門間溝通不暢，導致條塊分割程度較重，未形成全局統一的固定資產管理體系。
長期以來供電企業對其所屬單位一直實行收支兩條線的管理體制，即各基層單位的售電收入直接上繳上級公司財務部，財務部按照各單位的資金需求下撥生產經費。對各基層單位的資金支出一直實行切塊管理，即財務管理部下達生產成本計劃、生產部下達大修理計劃，更新改造計劃，營銷用電部下達營銷費用計劃。這種管理方式使得預算編制難度大、準確性差，且各基層單位始終處于計劃經濟體制下的管理方式，市場意識淡薄，難以樹立預算管理的觀念。
（二）資產實物變動與記錄脫節
電力生產企業屬于資本密集型企業，基建投資動輒數十億，固定資產價值巨大，固定資產的業務類型十分豐富，囊括了外購、自行建造、融資租賃、債務重組、非貨幣交易、無償調撥、接受捐贈、盤盈、投資等會計準則和制度上所述的全部變化形式，從而導致管理工作量大與業務處理流程復雜。電力系統的固定資產不斷在發生變化，比如變電站的新建、改擴建，線路的遷移、改道，電纜人地等等。實物部門所進行的技術改造、資產報廢等業務記錄只有在其流轉至財務部門時才能得以反映，而這種記錄的傳遞存在著相當的滯后，對資產登記以批量為主，對登記數據不完善，沒有對管理進一步細化。同時，管理部門各自為政，資產管理難以到位。由于資產生命周期長、管理鏈條長，傳統管理模式下缺乏立足于價值管理高度的統一協調機制，條塊分割的管理模式導致資產與設備的管理口徑不一致，實物管理與價值管理脫節，賬、卡、物一致率低，造成不同職能部門職責脫節、缺失、模糊、沖突。
（三）管理責任難于劃分
電力單位沒有產品庫存，其日常經營活動就是對設備的維護、監控等管理活動，管理實踐中運行、檢修、生技、計劃、財務等部門都賦有固定資產管理的職責。但缺乏對資產集中管理的歸口部門，從而導致業務流程不清晰。關鍵節點無人控制、各行其是。而缺乏整體協調性。對資產管理常常是事后管理，固定資產的新增、變動和減少缺乏預算的統領，沒有建立嚴格的固定資產定期盤點制度，清產核資容易形成清了又亂，亂了又清的局面。資產管理意識淡薄，基礎管理薄弱，家底不清。資產管理權責不清，目標不一致，缺乏基礎數據和管理信息的積累。
（四）固定資產信息化不夠完善，資產管理的技術信息與價值信息相互割裂，未能實現有效集成，無法足資產全生命周期管理的要求
由于歷史原因，目前供電企業的規劃、工程、設備、物流、財務等信息管理系統大多在不同時期由不同的軟件商開發應用，相互之間獨立運行，部門間只關注本環節職，能而忽視上、下環節的溝通的現象，造成部分資產管理信息重復、部門間信息不能共享、數據編碼不統一，信息不規范，信息系統建設滯后等問題。
三、推進固定資產全生命周期管理的實施
（一）樹立固定資產全員、全過程、全方位管理的觀念
執行價值管理的財務人員需要了解企業固定資產的構建、生產、技術維修等方面基本知識和特點，以便更準確的進行固定資產相關費用的核算，確定固定資產折舊方式、折舊年限和殘值。而其他實物管理部門的工作人員則要通過相關的培訓了解資產核算和成本管理相關知識。各部門相互配合，多角度、全方位綜合管理，是固定資產的價值管理和實物管理相互滲透、相互促進。
（二）加強固定資產生命周期中各環節的內部控制
固定資產全生命周期管理以優化資產的流程管理為主線，梳理資產從規劃、設計、構建、使用、更新、維修及報廢等各個環節，建立流程信息管控機制，將固定資產全生命周期管理落到實處。為此，電力企業應建立實物管理部門和財務部門統一的固定資產審核標準，以國網公司重新修訂《固定資產目錄》（初稿）為藍本。將清查結果按規范固定資產的名稱與計量口徑統一到《固定資產目錄》的系列中，為日后規范管理奠定基礎。由于電力企業的固定資產規模龐大，種類繁多，必須強化管理工作的電算化，即建立起包括計劃管理和核算管理等功能齊備的信息系統，將同定資產的購建、決算、處置、報廢、核算等各項業務全部通過系統加以反映，并設置相應的系統管理權限，與文件審批流程同步，實現固定資產的電子化管理與實時監控。從而，梳理與固定資產相關的業務流程有大修支出流程、采購與付款流程、工程項目建設流程、固定資產增減流程等。并將流程繪制成圖，編制出表，明確部門責任人，加強部門間內部協作和控制。
（三）加強預算固定資產管理與預算管理的結合
目前各大電力企業實行全面預算管理，形成了公司的全面預算體系，其主要由財務預算、業務預算、資本預算、籌資預算共同構成。各預算管理功能劃分明確，職能各異，通過分工細化，將企業預算管理不斷深化并鞏固。財務部門成為企業預算管理的核心，根據固定資產的成本構成特點來設計固定資產的采購、建造、維修、更新等預算內容，細化成本和造價，安排資金的投入與支出并適時對固定資產進行動態追蹤，通過實際情況和預算執行情況進行比較，阻止不合理支出。
（四）改善固定資產核算方式
電力企業現有的固定資產核算方式，能提供的管理及決策支持信息較少，為獲取固定資產全生命周期的成本信息，需要改善現有的固定資產核算方式。一要清理現有固定資產的賬、卡、物，盡量做到一物一卡，并在卡片中增設固定資產的地理信息。二要在固定資產核算系統之外，分項目建立固定資產動態臺賬，將可能發生的所有業務按其性質分門別類，改善費用支出審報單，明確與固定資產相關的費用支出，進行編號和分類，按編號匯總每項固定資產的支出總額。三要設立專崗負責制度。專崗人員按固定資產單項編號、原始價值、折舊方法、維修支出、生命期內資金流入流出等信息，對固定資產的價值進行評估；專崗人員還負責使用一系列的財務指標描述固定資產的狀態，揭示固定資產的使用和變動情況等。四要建立固定資產管理的溝通、反饋機制，對各部門進行協調管理。供電企業應以建立健全以市場為導向的電力固定資產核算控制模式，通過第三級固定資產組織機構的構建，強化電力營銷的計劃、控制和考核，增強固定資產人員的服務意識，從而實現公司效益和效率的最大化。
（五）建立固定資產全生命周期指標分析體系
固定資產全生命周期管理離不開量化的指標分析，這些指標包括固定資產投資和購入分析、使用情況分析、利用效率分析和報廢分析等。供電企業應根據企業戰略發展規劃，利用長期決策指標對固定資產進行投資回收、凈現值、報酬率等分析，確定資金的投入與采購。對購入固定資產進行驗收，正確核算固定資產的入賬價值。項目投產后要根據資金流向，進行投資指標分析，對無效投資及時采取必要措施，避免更大損失。由于利用效率與銷售收入原值成正比，與平均固定資產凈值成反比，所以要合理調整兩者比例，注意加強組織管理，促進資產利用。還要對在使用年限的固定資產報廢進行技術鑒定，其報廢需要嚴格進行價值評估，經審批后執行。
（六）建立公司資產全生命周期管理信息系統，加強信息網絡模塊化建設
建立財務資料與固定資產運營資料一對一信息無縫連接，保證固定資產全生命周期內各環節產生的數據指標串聯起來。可以利用已有的信息化平臺實現全生命周期管理，在進行企業資產管理信息系統建設時，最好利用企業資產管理信息系統產品成熟的平臺及工具，在此基礎上進行定制或二次開發，強化對資產的全生命周期管理模式，并適應供電企業不斷發展變化的業務需求。一方面要進行信息系統的改進，形成從設備投運開始就建立設備與固定資產的對應關系，解決投產到結算這段時間資產的管理，增加對設備評估價值的管理，弱化歸口部門在設備投產時管理職責，加入類別字段以利于領導決策、控制和核算。另一方面新增原系統未涵蓋的流程，如：資產報廢流程、殘值處理流程、固定資產索賠流程、出租流程、設備移交使用流程等。對資產進行在線動態管理，形成對設備申購到報廢的全程管理。
四、結論
綜上所述，由于固定資產的獨特性、復雜性、重要性，我國固定資產全生命周期管理尚處于起步階段，供電企業要切實資產全生命周期管理，其難度就在于要根據本國情、本行業、本企業的固定資產使用狀況，結合當前先進的全生命周期管理模式，進行企業的自主創新和改革，有關理論和方法仍有較強探索性，需要通過進一步的實踐來驗證其科學性，并在實踐中不斷完善和深入，循序漸進從而最終達到資產經營效益最大化。
參考文獻
