時(shí)間：2023-05-29 17:59:39
開(kāi)篇：寫(xiě)作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇村民自治制度，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過(guò)程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
當(dāng)前學(xué)術(shù)界在討論村民自治或村級(jí)治理時(shí)，大都忽視了對(duì)村級(jí)治理類(lèi)型的區(qū)分。村民自治作為一種民主化的村級(jí)治理制度，在具體實(shí)施過(guò)程中，因?yàn)槊鎸?duì)制度環(huán)境的不同，而具備相當(dāng)不同的效果和表現(xiàn)，不能理解村民自治所面對(duì)的特殊環(huán)境，也就難以理解村民自治這樣一種民主化村級(jí)治理制度的實(shí)踐后果。村民自治制度是國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的一項(xiàng)制度，依據(jù)村民自治制度實(shí)施場(chǎng)域的村莊狀況的不同，這一制度安排的實(shí)踐后果會(huì)有不同。本文試圖依據(jù)村集體掌握經(jīng)濟(jì)資源的多少，將作為強(qiáng)制實(shí)施的村民自治制度實(shí)踐后果的民主化村級(jí)治理區(qū)分為動(dòng)員型村級(jí)治理和分配型村級(jí)治理。這兩種村級(jí)治理類(lèi)型因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源多少的不同，而在具體表現(xiàn)中具有相當(dāng)?shù)牟煌．?dāng)然，將民主化村級(jí)治理分為動(dòng)員型和分配型兩種類(lèi)型，還是一種理想類(lèi)型的分類(lèi)方法，實(shí)踐中兩種村級(jí)治理類(lèi)型交叉重合之處甚多，并不存在嚴(yán)格意義上的不同。
一、治理視角的村民自治
當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來(lái)研究村民自治制度實(shí)施的狀況及其后果，這種視角關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題是村民自治制度作為一種民主制度，在當(dāng)前村莊社會(huì)中的實(shí)施狀況及其對(duì)村民民主意識(shí)、民主觀念乃至民主技術(shù)的訓(xùn)練程度，這種視角的研究是當(dāng)前學(xué)術(shù)界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實(shí)施狀況及后果，特別是研究村民自治的實(shí)踐可能性，其關(guān)注的焦點(diǎn)是村民自治作為一種民主化的村級(jí)治理的具體過(guò)程、運(yùn)作基礎(chǔ)及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學(xué)術(shù)界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學(xué)術(shù)研究向政策基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究過(guò)渡的重要標(biāo)志。 從治理的視角來(lái)研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級(jí)治理制度，這種制度既不同于傳統(tǒng)的村莊自治，也不同于政權(quán)意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達(dá)了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會(huì)民主而非政治民主，則表達(dá)了后一種治理的含義。
從治理的角度來(lái)研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關(guān)。村民自治制度在廣西一些山區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的時(shí)候，就是為了應(yīng)對(duì)人民公社解體之后出現(xiàn)的社會(huì)失序現(xiàn)象[2]，自發(fā)產(chǎn)生的村委會(huì)引起國(guó)家的重視，既與當(dāng)時(shí)民主化的語(yǔ)境有關(guān)，也與當(dāng)時(shí)農(nóng)村治理面臨的困境有關(guān)。而在實(shí)踐中和《村委會(huì)組織法》的規(guī)定來(lái)看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應(yīng)是村民自治的核心要義。 民主化村級(jí)治理的關(guān)鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài)，這種狀態(tài)是通過(guò)四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來(lái)達(dá)到的。從治理角度研究村民自治，實(shí)質(zhì)上就是研究以民主的辦法來(lái)形成村莊內(nèi)生秩序，這些秩序包括經(jīng)濟(jì)的合作（如公共工程建設(shè)），抵御上級(jí)過(guò)度的提取，抗御地痞對(duì)村莊的騷擾，以及監(jiān)督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關(guān)注的問(wèn)題就是用民主的辦法來(lái)形成內(nèi)生村莊秩序時(shí)的過(guò)程、可能及特征。而正是因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來(lái)形成村莊秩序時(shí)的過(guò)程、可能、特征及其側(cè)重點(diǎn)上的不同，這種不同就是我們本文將要重點(diǎn)討論的民主化村級(jí)治理的分配型和動(dòng)員型類(lèi)型。我們將以村民代表會(huì)議的民主決策過(guò)程及村民代表能力來(lái)展開(kāi)討論。
二、民主化村級(jí)治理的理論過(guò)程
若理想化，民主化村級(jí)治理可以劃分為兩個(gè)相互聯(lián)系的部分，一個(gè)部分是用民主的辦法來(lái)決策村務(wù)，其內(nèi)容包括選舉村干部和村民代表，召開(kāi)村民會(huì)議表決，以村民代表會(huì)議的形式進(jìn)行村務(wù)決策和監(jiān)督；一個(gè)部分是用集中的辦法來(lái)辦理村務(wù)，即由村干部這些具體的村民推選出來(lái)的人將村民決策的村務(wù)辦理下去。
展開(kāi)以上兩個(gè)部分，第一個(gè)部分的實(shí)質(zhì)就是形成村務(wù)決策和推選出執(zhí)行這些村務(wù)決策的人員，從理想狀態(tài)來(lái)講，村民可以隨時(shí)罷免自己選出來(lái)的村干部及村民代表，實(shí)際上則因?yàn)榱T免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對(duì)脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對(duì)脫離村民的狀態(tài)，必然帶來(lái)民主化村級(jí)治理的第二個(gè)部分即用集中的辦法來(lái)辦理村務(wù)的后果。相對(duì)的脫離既為村干部創(chuàng)造了發(fā)揮個(gè)人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機(jī)會(huì)。
村民代表也是相對(duì)脫離于村民的，但一般來(lái)講，村民代表較村干部離村民更近，一是因?yàn)榇迕翊硎歉》秶迕裢七x出來(lái)的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務(wù)的權(quán)力，而只是決策和監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。因此，也可以將村民代表當(dāng)作村民的一個(gè)部分，而單獨(dú)將村干部作村務(wù)的辦理人，即集中的主體。
從村務(wù)決策的形成即村民意愿的角度，村級(jí)治理面對(duì)的首要問(wèn)題當(dāng)然是村集體公益的維護(hù)，或說(shuō)如何在村莊范圍內(nèi)獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護(hù)治安等具有強(qiáng)烈外部性的公共工程和公益事業(yè)，在不能依靠外部的國(guó)家和村內(nèi)個(gè)人提供的情況下，村集體辦理這些事業(yè)成為最佳選擇，這時(shí)候，村民都會(huì)有讓村集體來(lái)興建這些公共工程和公益事業(yè)的愿望和要求，村民也很容易通過(guò)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議的形式形成具體的村務(wù)決策。
問(wèn)題是，雖然每個(gè)村民都希望獲得公益的好處，但每個(gè)村民也會(huì)盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項(xiàng)公共工程和每一件公益事業(yè)的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無(wú)多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因?yàn)槭芤娌豢赡芫猓r有在每一件具體的公共工程和公益事業(yè)決策中一致同意的情況。少數(shù)人服從多數(shù)人正是實(shí)踐中運(yùn)行的民主制度的規(guī)則，大多數(shù)村民或村民代表可以作出村務(wù)的決策，但村務(wù)的辦理卻難以跨越這些具體村務(wù)決策中的少數(shù)反對(duì)派。
在辦理村務(wù)時(shí)，村干部缺乏制度上和組織上對(duì)付反對(duì)派的辦法，雖然這些反對(duì)派只是村中的少數(shù)派甚至只是個(gè)別村民，這時(shí)候，村干部可以調(diào)用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個(gè)人魅力。當(dāng)反對(duì)大多數(shù)村民的少數(shù)村民在村莊中處處感受到來(lái)自鄉(xiāng)鄰以道德評(píng)價(jià)為特征的輿論壓力時(shí)，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統(tǒng)社會(huì)的特征，涂爾干的“機(jī)械關(guān)聯(lián)”就是這個(gè)意思。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村因?yàn)榻?jīng)受巨大變革，“機(jī)械關(guān)聯(lián)”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數(shù)人對(duì)自身利益的尋求。個(gè)人魅力是村干部可以調(diào)用的另一種資源。一個(gè)善于說(shuō)理的人往往可以說(shuō)服那些不能忍受暫時(shí)受到利益損害村民去期待不久的利益回報(bào)，一個(gè)道德高尚的村干部可以讓村民提高對(duì)利益受損的忍受度，一個(gè)社會(huì)關(guān)系多的村干部可以帶來(lái)反對(duì)者的壓力，而一個(gè)性情暴燥、身體強(qiáng)健的村干部，則可以構(gòu)成對(duì)反對(duì)者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對(duì)村中少數(shù)反對(duì)派構(gòu)成壓力時(shí)，辦理村務(wù)的村干部的個(gè)人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現(xiàn)實(shí)中這種情況到處可見(jiàn)。
除以上兩種辦法以外，村集體經(jīng)濟(jì)成為村干部可以調(diào)用的另一種資源。擁有豐富村集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，大多數(shù)村民可以不顧少數(shù)人的反對(duì)而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來(lái)建立對(duì)村民的獎(jiǎng)罰機(jī)制，少數(shù)村民若反對(duì)大多數(shù)村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經(jīng)濟(jì)利益上可能受到的損害，從而不得不照應(yīng)多數(shù)人的愿望。況且村集體經(jīng)濟(jì)資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業(yè)。
麻煩出在村集體經(jīng)濟(jì)較少的村莊。較少的村集體經(jīng)濟(jì)決定了辦理村中公益事業(yè)，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業(yè)村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業(yè)上面標(biāo)語(yǔ)所表達(dá)的。而這種提取因?yàn)槿狈?qiáng)制手段（村級(jí)民主不是國(guó)家民主的一個(gè)部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數(shù)反對(duì)派拒絕出錢(qián)出力時(shí)，村干部無(wú)計(jì)可施。較少的村集體資源也減少了村干部強(qiáng)制村民順應(yīng)村中大多數(shù)人意愿或村中公益事業(yè)的能力。這樣一來(lái)，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業(yè)就可能成為每個(gè)村民都期待，但每一件公共工程或公益事業(yè)都因?yàn)槭艿缴贁?shù)村民的反對(duì)，而辦不下去的狀況，這種狀況會(huì)大大損害村民本來(lái)可能得到的好處，或?yàn)榱说玫竭@種好處，而不得不讓每個(gè)村民花費(fèi)更大代價(jià)（比如集體建供水設(shè)施和每戶(hù)打井）。辦理公共工程和公益事業(yè)的村民意愿是不成問(wèn)題，通過(guò)村民大會(huì)或代表會(huì)議形成村務(wù)決策也不成問(wèn)題，但在辦理村務(wù)時(shí)，村干部卻往往面對(duì)著無(wú)法逾越的少數(shù)反對(duì)者的反對(duì)，最終致使民主化的村級(jí)治理效果不佳。
關(guān)鍵詞村民自治民主國(guó)家市民社會(huì)
20世紀(jì)80年代初我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了村民自治，此后，它越來(lái)越引起研究者廣泛關(guān)注。村民自治研究不僅成為我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究的一個(gè)熱點(diǎn)，而且在當(dāng)代中國(guó)的政治研究領(lǐng)域也占有重要地位。
本文無(wú)意對(duì)所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關(guān)系到我國(guó)民主政治制度建設(shè)的內(nèi)容，并試圖通過(guò)對(duì)村民自治這一“標(biāo)本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過(guò)對(duì)當(dāng)前村民自治研究的“政治民主”和“國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系”兩大視野進(jìn)行區(qū)分，對(duì)當(dāng)前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢(shì)進(jìn)行探討和展望。
一、村民自治研究的“政治民主”視野
村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運(yùn)行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，并以此為出發(fā)點(diǎn)，討論我國(guó)的民主政治制度建設(shè)。持這種視野的研究又因其對(duì)“民主”理解的不同側(cè)重，大致分為兩種觀點(diǎn)。
一種觀點(diǎn)偏重村民自治中的民主實(shí)質(zhì)內(nèi)容對(duì)我國(guó)民主政治制度的作用，即認(rèn)為村民自治的民主是對(duì)村莊場(chǎng)域內(nèi)的公共資源的一種支配方式，而國(guó)家政治民主是對(duì)國(guó)家場(chǎng)域內(nèi)的政治資源的一種支配方式，兩者是同質(zhì)的；認(rèn)為村民自治是中國(guó)建設(shè)民主的試驗(yàn)點(diǎn)和突破口，把建設(shè)民主的試驗(yàn)點(diǎn)和突破口放在農(nóng)村，可以大大降低推進(jìn)社會(huì)主義民主的成本和風(fēng)險(xiǎn)，既可以推動(dòng)民主進(jìn)程，又可以保持全國(guó)的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點(diǎn)工作的成功為例，認(rèn)為這“標(biāo)志著中國(guó)的民主政治建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始由村民自治向更高層次的民主建設(shè)——基層政權(quán)建設(shè)邁進(jìn)”。
后一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治的民主對(duì)我國(guó)民主政治制度建設(shè)的示范意義主要是形式上的，村民自治產(chǎn)生的原因是農(nóng)村的承包制突破體制的國(guó)家外殼時(shí)，國(guó)家急于以一種替代性組織填補(bǔ)國(guó)家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過(guò)程中形成民主價(jià)值，作為“草根民主”的村民自治的民主價(jià)值是有限度的“，村民自治的形式示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)性”；“村民自治最重要的價(jià)值就是在民主進(jìn)程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過(guò)形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運(yùn)用民主方式爭(zhēng)取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實(shí)內(nèi)容”；“對(duì)于中國(guó)的民主化進(jìn)程來(lái)說(shuō)，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的民主形式實(shí)踐，通過(guò)在民主形式實(shí)踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實(shí)現(xiàn)由形式化民主到實(shí)體性民主的轉(zhuǎn)換。這便是村民自治給我們的啟示。”這可以看作是對(duì)村民自治的“民主”價(jià)值的一個(gè)總結(jié)。
上述兩類(lèi)觀點(diǎn)，前者認(rèn)為村民自治對(duì)我國(guó)民主政治制度建設(shè)有實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值，將社會(huì)民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會(huì)內(nèi)部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會(huì)范疇不自覺(jué)地轉(zhuǎn)到了某種意義上與之相平行的國(guó)家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會(huì)范疇，只是在必要的時(shí)候揭示其對(duì)我國(guó)民主政治制度建設(shè)的形式上的示范意義。當(dāng)然，前者的認(rèn)識(shí)也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”三個(gè)“自我”、四個(gè)“民主”基本上可以看作是正式法律文本對(duì)村民自治的性質(zhì)概括和定位。
有些研究者沒(méi)有區(qū)分這四個(gè)“民主”的程序和形式上的意義，以及三個(gè)“自我”所代表的村民自治的實(shí)質(zhì)上的內(nèi)涵，從而把社會(huì)民主和政治民主混為一談。從實(shí)際執(zhí)行情況看，村民自治機(jī)構(gòu)既是群眾自治的組織，又充當(dāng)著國(guó)家在農(nóng)村的“人”的角色，這使村民自治的社會(huì)獨(dú)立空間和政治體制內(nèi)的民主的末梢不能從實(shí)際上分別開(kāi)來(lái)，容易使人只看到兩者形式上的共同點(diǎn)而沒(méi)有看到其實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。羅伯特·達(dá)爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關(guān)心的是普通公民借以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行使相對(duì)強(qiáng)的控制的過(guò)程”④，而“獨(dú)立的社會(huì)組織在一個(gè)民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達(dá)爾這里前半句說(shuō)的是政治民主，后半句說(shuō)的是獨(dú)立社會(huì)組織對(duì)政治民主的作用，但獨(dú)立社會(huì)組織內(nèi)部也可以有民主形式，社會(huì)空間內(nèi)的民主形式使社會(huì)組織的運(yùn)作更公平有效，也就是說(shuō)，社會(huì)民主對(duì)政治民主的影響和推進(jìn)只是形式的或外部的，而不是實(shí)質(zhì)的與內(nèi)部的。
持“政治民主”視野的研究者一般都認(rèn)為村民自治制度具有“國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷”的性質(zhì)，認(rèn)為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點(diǎn)，但是大多數(shù)村民自治的相關(guān)制度都是由國(guó)家各級(jí)政府部門(mén)通過(guò)行政網(wǎng)絡(luò)推廣到全國(guó)各地的，而且在推廣這些制度的過(guò)程中對(duì)原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國(guó)的民主政治(包括社會(huì)民主和政治民主)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，認(rèn)為在中國(guó)民主政治制度變遷過(guò)程中，國(guó)家處于主動(dòng)的地位，中國(guó)的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會(huì)基礎(chǔ)，但是國(guó)家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，不從制度結(jié)構(gòu)上解決現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國(guó)家與鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界問(wèn)題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)了。正如這些研究者所說(shuō)：“雖然更高一級(jí)的基層民主制度知識(shí)是一種可以交流和學(xué)習(xí)的知識(shí)，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國(guó)村民自治制度向更高一級(jí)民主制度演進(jìn)面臨無(wú)法回避的困難。”雖然村民自治對(duì)我國(guó)民主政治的建設(shè)從形式上有示范意義，但是如果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的支撐，農(nóng)村社會(huì)范圍內(nèi)的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會(huì)民主沒(méi)有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學(xué)者認(rèn)為：“在國(guó)家民主和基層民主缺乏連接時(shí)，想不通過(guò)改革國(guó)家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的。”我們似乎可以進(jìn)一步認(rèn)為，試圖找出村民自治內(nèi)的社會(huì)民主對(duì)政治民主的直接而實(shí)際的作用是不現(xiàn)實(shí)的。
二、“國(guó)家與社會(huì)”視野下的村民自治
運(yùn)用“國(guó)家與社會(huì)”分析框架于中國(guó)市民社會(huì)研究，始于鄧正來(lái)和景躍進(jìn)在《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》1992年11月創(chuàng)刊號(hào)上發(fā)表的《建構(gòu)中國(guó)的市民社會(huì)》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會(huì)”為話語(yǔ)的研究。持“國(guó)家與社會(huì)”視野的研究者把國(guó)家與社會(huì)視為某種意義上的兩個(gè)平行體。正如鄧正來(lái)所說(shuō)，這些研究者是想尋找一個(gè)與國(guó)家的體制外對(duì)話的模式。
科勒爾(Kelliher)發(fā)現(xiàn)，在非組織的、個(gè)體分散的中國(guó)農(nóng)村，國(guó)家能夠影響社會(huì)的原因，在于兩者結(jié)構(gòu)上的同一性而非社會(huì)獨(dú)立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認(rèn)同這種觀點(diǎn)。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現(xiàn)困惑時(shí)，有研究者漸漸轉(zhuǎn)換了視野，從尋找村民自治與國(guó)家政治民主體制的“同”，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的“異”，試圖找出促進(jìn)民主政治制度建設(shè)的另一途徑。他們除了承認(rèn)國(guó)家對(duì)村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨(dú)立的力量，與國(guó)家進(jìn)行著一種獨(dú)立的對(duì)話和博弈。“農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革不僅突破了這一結(jié)構(gòu)性外殼，而且使億萬(wàn)農(nóng)民成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，國(guó)家的體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產(chǎn)生了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)空間。這個(gè)社會(huì)空間是由一個(gè)個(gè)獨(dú)立的利益主體組成的，同時(shí)也有公共事務(wù)、公共權(quán)力、群己的界限，有了個(gè)人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動(dòng)機(jī)”④。這里說(shuō)的“民主”是社會(huì)民主而不是政治民主。當(dāng)然，“政治民主”視野和“國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系”的視野有內(nèi)在的聯(lián)系，因?yàn)槊裰骺梢钥醋魇侨嗣袢罕妼?duì)國(guó)家政治的參與方式，是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)方面。
1998年“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”課題組“中國(guó)鄉(xiāng)村制度：歷史與現(xiàn)實(shí)”學(xué)術(shù)會(huì)議的召開(kāi)，標(biāo)志著對(duì)“國(guó)家與社會(huì)”視野形成共識(shí)。在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》試行十周年之際，《中國(guó)書(shū)評(píng)》5月號(hào)刊發(fā)了該次會(huì)議綜述和對(duì)徐勇教授專(zhuān)著《中國(guó)農(nóng)村村民自治》的主題書(shū)評(píng)。張小勁在《中國(guó)農(nóng)村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個(gè)視角是應(yīng)當(dāng)給予特別重視的，其中之一是所謂國(guó)家與社會(huì)之關(guān)系的研究視角，其二是社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的視角”。景躍進(jìn)說(shuō)：“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內(nèi)在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個(gè)基本的問(wèn)題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系問(wèn)題)”②。其實(shí)，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實(shí)現(xiàn)了“國(guó)家與農(nóng)民權(quán)力相互增強(qiáng)的績(jī)效”“，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一種相對(duì)和平而有序的民主化轉(zhuǎn)型過(guò)程是可能的，而國(guó)家的專(zhuān)制性權(quán)力在這過(guò)程中最終將被消解，其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力則得以保持甚至加強(qiáng)！”
持“國(guó)家與社會(huì)”視野的研究者認(rèn)為，解體以后，“國(guó)家仍試圖改造農(nóng)民傳統(tǒng)的生活理念卻無(wú)力安排村民的一切政治經(jīng)濟(jì)生活”，國(guó)家介入基層社會(huì)的成本過(guò)大，沒(méi)有必要。
而另一方面村莊借國(guó)家的力量合法地?cái)U(kuò)大自己的利益空間和與國(guó)家對(duì)話的實(shí)力：“村莊正在利用非均質(zhì)的國(guó)家來(lái)塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國(guó)家進(jìn)退與村莊建構(gòu)是同步的，村莊最終是與非均質(zhì)國(guó)家一起完成自我定位和自我構(gòu)造”。
那么，我國(guó)農(nóng)村形成的獨(dú)立的社會(huì)空間有多大?我國(guó)村莊的自治程度又如何?對(duì)此，鄭法援引達(dá)爾的話說(shuō)：“如果一個(gè)組織從事的活動(dòng)被另一個(gè)組織認(rèn)為是不當(dāng)?shù)模魏纹渌M織——包括國(guó)家的政府———都不能阻止，也不能通過(guò)提高其行動(dòng)的成本來(lái)阻止它這樣做，符合這兩個(gè)條件的組織才是相對(duì)自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會(huì)活動(dòng)空間的尺度：“農(nóng)民組織首先必須在組織上獨(dú)立：能夠以一個(gè)獨(dú)立組織的主體資格參與社會(huì)生活，自主處理有關(guān)事務(wù)”，而我國(guó)村民自治的許多相關(guān)制度和職能設(shè)置都是由政府代為設(shè)計(jì)和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會(huì)往往同時(shí)扮演村民的自治機(jī)構(gòu)和國(guó)家“人”的雙重角色，國(guó)家可以按自己的利益和意愿比較容易地調(diào)整農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力和活動(dòng)空間。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，我們的村莊社會(huì)的自治程度還是十分有限的。
由于“國(guó)家與社會(huì)”的研究視野主要注重國(guó)家與社會(huì)間的利益權(quán)衡關(guān)系，而國(guó)家在“利益權(quán)衡中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)決定了‘國(guó)家’可以隨時(shí)作出是否及多大程度上介入‘基層社會(huì)’的抉擇，國(guó)家一貫的利益取向也決定了并不因?yàn)榛鶎由鐣?huì)的自治空間的大小而改變‘國(guó)家’與‘基層社會(huì)’關(guān)系的性質(zhì)”，這樣“，國(guó)家與社會(huì)”的視野也就回到了前述“國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷”的困境。
三、村民自治研究的新進(jìn)展
以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數(shù)論者的研究中，這兩種視野并不表現(xiàn)得涇渭分明，這與村民委員會(huì)往往同時(shí)扮演村民自治機(jī)構(gòu)和國(guó)家“人”的雙重角色的現(xiàn)狀有關(guān)。兩種研究視野最終都把關(guān)懷點(diǎn)落在我國(guó)的民主政治(社會(huì)民主和政治民主)體制的建設(shè)上。有論者說(shuō)：“對(duì)于村民自治的政治價(jià)值和政治意義不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)，那樣可能反會(huì)損傷村民自治的實(shí)效與進(jìn)展”。也有論者說(shuō)：“現(xiàn)在不是擔(dān)心民主來(lái)得太慢而是擔(dān)心民主來(lái)得太快，知識(shí)界不能提供足夠的理論支援和制度構(gòu)造。”目前研究者基本上已取得的共識(shí)是，村民自治的實(shí)行是國(guó)家管理在某種意義上從社會(huì)的退出，同時(shí)村莊在村民自治中也為自身爭(zhēng)取了一定的“社會(huì)空間”。當(dāng)代西方市民社會(huì)理論大師泰勒說(shuō)：“就最低限度的含義來(lái)說(shuō)，只要存在不受制于國(guó)家權(quán)力支配的自由社團(tuán)，市民社會(huì)便存在了”。換句話說(shuō)，社會(huì)從國(guó)家那里爭(zhēng)得一個(gè)不能與國(guó)家相混淆或者不能為國(guó)家所淹沒(méi)的社會(huì)生活領(lǐng)域，這本身就是一個(gè)進(jìn)步。從現(xiàn)有的研究來(lái)看，雖然當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)村民自治的關(guān)注大多超越了村民自治本身，但無(wú)論持“政治民主”視野還是持“國(guó)家與社會(huì)”視野的研究者都認(rèn)為，當(dāng)前制約村民自治的主要障礙因素之一是國(guó)家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實(shí)施中隨意性過(guò)大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問(wèn)題。這些論者認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)家頒布法律制度應(yīng)強(qiáng)化制裁手段，對(duì)于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應(yīng)予以司法制裁，對(duì)于村民則應(yīng)提供法律救濟(jì)。對(duì)此賀雪峰評(píng)論說(shuō)：“在當(dāng)前的村民自治研究中，特別容易出現(xiàn)簡(jiǎn)單化和直觀化的判斷，不能科學(xué)分析表象背后的真實(shí)。更糟糕的是，在村民自治研究領(lǐng)域，有些學(xué)者并未真正理解問(wèn)題的復(fù)雜性即匆匆提出成套對(duì)策，由此嚴(yán)重?fù)p害了村民自治研究的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。對(duì)村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況。”
前面已經(jīng)提到，市民社會(huì)理論把重點(diǎn)放在“國(guó)家與社會(huì)”的關(guān)系上，是想在國(guó)家體制外的社會(huì)領(lǐng)域用功，這在某種意義上是轉(zhuǎn)移了研究的視線。當(dāng)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)因國(guó)家方面的動(dòng)作遲延而影響互動(dòng)效果甚至影響良性互動(dòng)的可能性時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家體制內(nèi)的變革。這樣說(shuō)并不是要回到“民主先導(dǎo)論”的作法上，而是指為使國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)健康持續(xù)地進(jìn)行，國(guó)家必須對(duì)社會(huì)作出某種程度的讓步，使社會(huì)擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導(dǎo)論”的不同之處是，它并不要求從結(jié)構(gòu)上對(duì)現(xiàn)有政治體制作根本性的變革。這一要求在國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的互動(dòng)中表現(xiàn)為：給農(nóng)民更多的經(jīng)營(yíng)自，給農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村社會(huì)擁有更多的資源同時(shí)更少地受政治權(quán)力的直接干預(yù)，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家對(duì)話的力量和主動(dòng)性，這樣就可以避免一味強(qiáng)調(diào)制度變遷的“國(guó)家主導(dǎo)型”的性質(zhì)。如果每一個(gè)具體情況都要有政策法規(guī)來(lái)規(guī)制的話，恰恰為國(guó)家過(guò)多地干預(yù)社會(huì)提供了機(jī)會(huì)，因此我們認(rèn)為應(yīng)給社會(huì)更多的原生性資源以實(shí)現(xiàn)更多的社會(huì)空間和與國(guó)家互動(dòng)中的主動(dòng)性，同時(shí)規(guī)范國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的汲取方式，減少?lài)?guó)家與社會(huì)互動(dòng)的隨意性。當(dāng)然，我們并不是說(shuō)不需要國(guó)家對(duì)社會(huì)的行為進(jìn)行規(guī)范，相反在社會(huì)獲得更多的資源以后，更有必要加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會(huì)的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預(yù)的借口。這一點(diǎn)正是法治社會(huì)的精髓所在。在村民自治研究領(lǐng)域，對(duì)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對(duì)孫村的研究是一個(gè)有益嘗試。在《孫村的路：“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系格局中的民間權(quán)威》一文中，吳重慶通過(guò)對(duì)孫村的道路建設(shè)過(guò)程中展現(xiàn)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行考察，提出了“‘合算’的國(guó)家”這一概念，并對(duì)國(guó)家與基層社會(huì)間的利益權(quán)衡關(guān)系進(jìn)行了個(gè)案說(shuō)明，但他“把‘國(guó)家’與‘基層社會(huì)’間的關(guān)系視為利益權(quán)衡關(guān)系，目的在于說(shuō)明利益權(quán)衡的動(dòng)態(tài)性決定了‘國(guó)家’可以隨時(shí)作出是否及多大程度介入‘基層社會(huì)’的抉擇，而國(guó)家一貫的利益取向也決定了并不因?yàn)榛鶎由鐣?huì)的自治空間的大小而改變‘國(guó)家’與‘基層社會(huì)’關(guān)系的性質(zhì)”。這表明他仍然沒(méi)有跳出“國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷”定勢(shì)的影響，所以還沒(méi)有試圖從擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)的自主性來(lái)解決村民自治發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。
蕭樓、王小軍認(rèn)為，在國(guó)家與社會(huì)視野的研究中，“關(guān)鍵路徑在以往的個(gè)案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系為視角，以權(quán)力問(wèn)題為核心，以權(quán)力運(yùn)行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對(duì)象的村民自治研究框架，強(qiáng)調(diào)要著力從個(gè)案中考察村莊與國(guó)家的復(fù)雜的權(quán)力博弈：“國(guó)家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國(guó)家”；“國(guó)家獨(dú)占意識(shí)形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經(jīng)打破，村莊最終與非均質(zhì)國(guó)家一起完成自我定位和自我構(gòu)造。”但是他們的研究也并沒(méi)有突破國(guó)家與社會(huì)之間的力量權(quán)衡的窠臼。
鄧正來(lái)在對(duì)北京三個(gè)民營(yíng)書(shū)店所作的案例分析中，對(duì)以前“國(guó)家與社會(huì)”分析框架中國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的理論進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。他吸取并改造了哈耶克關(guān)于“秩序原理”的社會(huì)理論，對(duì)其關(guān)于國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)中的完全“理性”的過(guò)程和結(jié)果提出質(zhì)疑，提出了國(guó)家與市民社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中及其結(jié)果的“未意圖擴(kuò)展”的概念，即“整個(gè)事態(tài)的發(fā)展過(guò)程及其結(jié)果是介入這一過(guò)程的各方抱持自己的意圖參與這一過(guò)程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預(yù)料和計(jì)劃的結(jié)果”。他發(fā)現(xiàn)，國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果是“理性”行為和“未意圖擴(kuò)展”的共同結(jié)果，“簡(jiǎn)單地‘自上而下’強(qiáng)調(diào)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)力量對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型的決定意義，或反過(guò)來(lái)，同樣簡(jiǎn)單地‘自下而上’地看待社會(huì)轉(zhuǎn)型的‘民間動(dòng)態(tài)’，都無(wú)法完整地覆蓋我們正在經(jīng)歷的力量變局。”鄧正來(lái)這項(xiàng)研究成果的最大貢獻(xiàn)在于突破了“國(guó)家主導(dǎo)論”，或者說(shuō)突破了“國(guó)家力量在與社會(huì)力量的相互作用的過(guò)程中總是處于主動(dòng)或主導(dǎo)的狀態(tài)”這樣一種粗放的結(jié)論。如果說(shuō)此前部分論者只是論證了國(guó)家退出某些社會(huì)空間、社會(huì)在某些領(lǐng)域內(nèi)保持獨(dú)立的可能性的話，鄧正來(lái)則論證了出現(xiàn)這種現(xiàn)象的必然性，因?yàn)閲?guó)家并不能完全控制它與社會(huì)互動(dòng)行為產(chǎn)生的結(jié)果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動(dòng)力是在政治之外，因而“國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國(guó)民主制度的建設(shè)提供了新的理論支援。
那么，“未意圖擴(kuò)展”在“國(guó)家與社會(huì)”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說(shuō)，村莊的社會(huì)權(quán)力與國(guó)家權(quán)力的博弈過(guò)程中是否也有鄧正來(lái)所說(shuō)的“未意圖擴(kuò)展”的結(jié)果、而不是國(guó)家和社會(huì)的完全理性的設(shè)計(jì)和行動(dòng)的結(jié)果?村民自治研究如何擺脫“國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認(rèn)識(shí)到，實(shí)際上已經(jīng)在試圖解答這個(gè)問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關(guān)的政治制度轉(zhuǎn)向以下其他相關(guān)制度，以此試圖在政治領(lǐng)域以外尋找政治發(fā)展的推動(dòng)力：其一，農(nóng)村土地制度。有論者認(rèn)為土地股份合作制是“農(nóng)村制度的可行選擇”，因?yàn)椤巴恋毓煞莺献髦萍确蠂?guó)家關(guān)于土地承包責(zé)任制的基本政策，又確保了國(guó)家、集體和個(gè)人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和提高土地的生產(chǎn)效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農(nóng)村問(wèn)題的解決帶來(lái)的效果是有限的；也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性嚴(yán)重不足，由此產(chǎn)生了權(quán)利主體缺位、產(chǎn)權(quán)邊際模糊、物權(quán)債權(quán)化等問(wèn)題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，但是村委會(huì)實(shí)際上是以政府人形象作為政權(quán)末梢而存在的，因而村有土地事實(shí)管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)“正是由于沒(méi)有上升為物權(quán)，土地承包權(quán)的內(nèi)容具有很大的隨意性，農(nóng)戶(hù)對(duì)抗他人的侵權(quán)行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整、處置土地、更改土地合同行為的權(quán)利效力隨之降低”，農(nóng)村土地所有制從多個(gè)層面影響了村民自治的績(jī)效。其二，農(nóng)村稅收制度。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村、農(nóng)民的一些權(quán)利保障可以通過(guò)建立合理的現(xiàn)代稅收制度確立起來(lái)，從而為村民自治爭(zhēng)取一個(gè)比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動(dòng)空間③；又有論者指出，要對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)制度進(jìn)行深入改革，要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，實(shí)行與城市相配套的現(xiàn)代稅收制度，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)④，從而給農(nóng)民更多的能與國(guó)家對(duì)話的穩(wěn)定的社會(huì)資源，進(jìn)而增大農(nóng)村在自身發(fā)展問(wèn)題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。
其三，村級(jí)集體資產(chǎn)、農(nóng)村財(cái)政體制等因素。
一、治理視角的村民自治
當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)村民自治的研究，包含著兩種十分不同的視角，一種視角主要從民主的方面來(lái)研究村民自治制度實(shí)施的狀況及其后果，這種視角關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題是村民自治制度作為一種民主制度，在當(dāng)前村莊社會(huì)中的實(shí)施狀況及其對(duì)村民民主意識(shí)、民主觀念乃至民主技術(shù)的訓(xùn)練程度，這種視角的研究是當(dāng)前學(xué)術(shù)界村民自治研究的主流；另一種視角是從治理的方面研究村民自治制度實(shí)施狀況及后果，特別是研究村民自治的實(shí)踐可能性，其關(guān)注的焦點(diǎn)是村民自治作為一種民主化的村級(jí)治理的具體過(guò)程、運(yùn)作基礎(chǔ)及其主要特征，這種視角的研究近年逐步受到學(xué)術(shù)界的重視，成為村民自治研究由政策性解釋學(xué)術(shù)研究向政策基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究過(guò)渡的重要標(biāo)志。 從治理的視角來(lái)研究村民自治，村民自治制度安排就變成為一種民主化的村級(jí)治理制度，這種制度既不同于傳統(tǒng)的村莊自治，也不同于政權(quán)意義上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”這一概念，表達(dá)了前一種治理的含義[1]，村民自治是一種社會(huì)民主而非政治民主，則表達(dá)了后一種治理的含義。
從治理的角度來(lái)研究村民自治，正好與村民自治制度的緣起相關(guān)。村民自治制度在廣西一些山區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的時(shí)候，就是為了應(yīng)對(duì)人民公社解體之后出現(xiàn)的社會(huì)失序現(xiàn)象[2]，自發(fā)產(chǎn)生的村委會(huì)引起國(guó)家的重視，既與當(dāng)時(shí)民主化的語(yǔ)境有關(guān)，也與當(dāng)時(shí)農(nóng)村治理面臨的困境有關(guān)。而在實(shí)踐中和《村委會(huì)組織法》的規(guī)定來(lái)看，村民自治在村莊（行政村）秩序保持中可以起到的作用，應(yīng)是村民自治的核心要義。 民主化村級(jí)治理的關(guān)鍵即村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊內(nèi)生秩序狀態(tài)，這種狀態(tài)是通過(guò)四種民主辦法即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來(lái)達(dá)到的。從治理角度研究村民自治，實(shí)質(zhì)上就是研究以民主的辦法來(lái)形成村莊內(nèi)生秩序，這些秩序包括經(jīng)濟(jì)的合作（如公共工程建設(shè)），抵御上級(jí)過(guò)度的提取，抗御地痞對(duì)村莊的騷擾，以及監(jiān)督村干部的行為等等，這樣，治理視角所關(guān)注的問(wèn)題就是用民主的辦法來(lái)形成內(nèi)生村莊秩序時(shí)的過(guò)程、可能及特征。而正是因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源狀況的不同，造成了用民主的辦法來(lái)形成村莊秩序時(shí)的過(guò)程、可能、特征及其側(cè)重點(diǎn)上的不同，這種不同就是我們本文將要重點(diǎn)討論的民主化村級(jí)治理的分配型和動(dòng)員型類(lèi)型。我們將以村民代表會(huì)議的民主決策過(guò)程及村民代表能力來(lái)展開(kāi)討論。
二、民主化村級(jí)治理的理論過(guò)程
若理想化，民主化村級(jí)治理可以劃分為兩個(gè)相互聯(lián)系的部分，一個(gè)部分是用民主的辦法來(lái)決策村務(wù)，其內(nèi)容包括選舉村干部和村民代表，召開(kāi)村民會(huì)議表決，以村民代表會(huì)議的形式進(jìn)行村務(wù)決策和監(jiān)督；一個(gè)部分是用集中的辦法來(lái)辦理村務(wù)，即由村干部這些具體的村民推選出來(lái)的人將村民決策的村務(wù)辦理下去。
展開(kāi)以上兩個(gè)部分，第一個(gè)部分的實(shí)質(zhì)就是形成村務(wù)決策和推選出執(zhí)行這些村務(wù)決策的人員，從理想狀態(tài)來(lái)講，村民可以隨時(shí)罷免自己選出來(lái)的村干部及村民代表，實(shí)際上則因?yàn)榱T免需要成本，就為村干部以及村民代表的行為相對(duì)脫離村民意愿提供了可能。村干部及村民代表這種相對(duì)脫離村民的狀態(tài)，必然帶來(lái)民主化村級(jí)治理的第二個(gè)部分即用集中的辦法來(lái)辦理村務(wù)的后果。相對(duì)的脫離既為村干部創(chuàng)造了發(fā)揮個(gè)人才干的空間，也為村干部提供了謀求私利的機(jī)會(huì)。
村民代表也是相對(duì)脫離于村民的，但一般來(lái)講，村民代表較村干部離村民更近，一是因?yàn)榇迕翊硎歉》秶迕裢七x出來(lái)的，更重要的是，村民代表并不掌握著村干部一樣辦理村務(wù)的權(quán)力，而只是決策和監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。因此，也可以將村民代表當(dāng)作村民的一個(gè)部分，而單獨(dú)將村干部作村務(wù)的辦理人，即集中的主體。
從村務(wù)決策的形成即村民意愿的角度，村級(jí)治理面對(duì)的首要問(wèn)題當(dāng)然是村集體公益的維護(hù)，或說(shuō)如何在村莊范圍內(nèi)獲得公益，減少外部性，這種村民意愿的典型是修路架橋和維護(hù)治安等具有強(qiáng)烈外部性的公共工程和公益事業(yè)，在不能依靠外部的國(guó)家和村內(nèi)個(gè)人提供的情況下，村集體辦理這些事業(yè)成為最佳選擇，這時(shí)候，村民都會(huì)有讓村集體來(lái)興建這些公共工程和公益事業(yè)的愿望和要求，村民也很容易通過(guò)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議的形式形成具體的村務(wù)決策。
問(wèn)題是，雖然每個(gè)村民都希望獲得公益的好處，但每個(gè)村民也會(huì)盡可能減少自己為獲益所付出的成本。每一項(xiàng)公共工程和每一件公益事業(yè)的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益無(wú)多甚至反受其害，這樣，雖然村民都期待村中公益，卻因?yàn)槭芤娌豢赡芫猓r有在每一件具體的公共工程和公益事業(yè)決策中一致同意的情況。少數(shù)人服從多數(shù)人正是實(shí)踐中運(yùn)行的民主制度的規(guī)則，大多數(shù)村民或村民代表可以作出村務(wù)的決策，但村務(wù)的辦理卻難以跨越這些具體村務(wù)決策中的少數(shù)反對(duì)派。
在辦理村務(wù)時(shí)，村干部缺乏制度上和組織上對(duì)付反對(duì)派的辦法，雖然這些反對(duì)派只是村中的少數(shù)派甚至只是個(gè)別村民，這時(shí)候，村干部可以調(diào)用兩種資源，一是村莊輿論壓力，一是個(gè)人魅力。當(dāng)反對(duì)大多數(shù)村民的少數(shù)村民在村莊中處處感受到來(lái)自鄉(xiāng)鄰以道德評(píng)價(jià)為特征的輿論壓力時(shí)，他們不得不隨大流，忍受自己的“苦難”。輿論壓力正是傳統(tǒng)社會(huì)的特征，涂爾干的“機(jī)械關(guān)聯(lián)”就是這個(gè)意思。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村因?yàn)榻?jīng)受巨大變革，“機(jī)械關(guān)聯(lián)”大都解體，村莊輿論壓力難以阻止少數(shù)人對(duì)自身利益的尋求。個(gè)人魅力是村干部可以調(diào)用的另一種資源。一個(gè)善于說(shuō)理的人往往可以說(shuō)服那些不能忍受暫時(shí)受到利益損害村民去期待不久的利益回報(bào)，一個(gè)道德高尚的村干部可以讓村民提高對(duì)利益受損的忍受度，一個(gè)社會(huì)關(guān)系多的村干部可以帶來(lái)反對(duì)者的壓力，而一個(gè)性情暴燥、身體強(qiáng)健的村干部，則可以構(gòu)成對(duì)反對(duì)者的身體威脅。總而言之，在村莊輿論不能對(duì)村中少數(shù)反對(duì)派構(gòu)成壓力時(shí)，辦理村務(wù)的村干部的個(gè)人魅力和能力，就成為一種可能的替代手段，現(xiàn)實(shí)中這種情況到處可見(jiàn)。
除以上兩種辦法以外，村集體經(jīng)濟(jì)成為村干部可以調(diào)用的另一種資源。擁有豐富村集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，大多數(shù)村民可以不顧少數(shù)人的反對(duì)而決定資源如何分配與使用，村干部也可以利用村集體資源來(lái)建立對(duì)村民的獎(jiǎng)罰機(jī)制，少數(shù)村民若反對(duì)大多數(shù)村民的愿望和決策，他們雖然可以不顧村莊的輿論壓力，卻不得不考慮經(jīng)濟(jì)利益上可能受到的損害，從而不得不照應(yīng)多數(shù)人的愿望。況且村集體經(jīng)濟(jì)資源的豐富，使得村干部可以不從村民那里抽取資源，就可以辦理好村中公益事業(yè)。
麻煩出在村集體經(jīng)濟(jì)較少的村莊。較少的村集體經(jīng)濟(jì)決定了辦理村中公益事業(yè)，需要從村民手中抽取資源，所謂“村民事業(yè)村民辦”這一可以套用在任何具體公共工程和公益事業(yè)上面標(biāo)語(yǔ)所表達(dá)的。而這種提取因?yàn)槿狈?qiáng)制手段（村級(jí)民主不是國(guó)家民主的一個(gè)部分，不具有暴力工具的后盾），而在少數(shù)反對(duì)派拒絕出錢(qián)出力時(shí)，村干部無(wú)計(jì)可施。較少的村集體資源也減少了村干部強(qiáng)制村民順應(yīng)村中大多數(shù)人意愿或村中公益事業(yè)的能力。這樣一來(lái)，在一些村集體資源較少的村莊，在既缺乏村莊輿論壓力，又缺少村莊能人的情況下，村莊中公益事業(yè)就可能成為每個(gè)村民都期待，但每一件公共工程或公益事業(yè)都因?yàn)槭艿缴贁?shù)村民的反對(duì)，而辦不下去的狀況，這種狀況會(huì)大大損害村民本來(lái)可能得到的好處，或?yàn)榱说玫竭@種好處，而不得不讓每個(gè)村民花費(fèi)更大代價(jià)（比如集體建供水設(shè)施和每戶(hù)打井）。辦理公共工程和公益事業(yè)的村民意愿是不成問(wèn)題，通過(guò)村民大會(huì)或代表會(huì)議形成村務(wù)決策也不成問(wèn)題，但在辦理村務(wù)時(shí)，村干部卻往往面對(duì)著無(wú)法逾越的少數(shù)反對(duì)者的反對(duì)，最終致使民主化的村級(jí)治理效果不佳。
這就是說(shuō)，從理論上看，決定民主化村級(jí)治理狀況的關(guān)鍵是村中可能出現(xiàn)的少數(shù)反對(duì)派能否被說(shuō)服成為合作者，或直接說(shuō)被壓服。如前所述，這取決于村干部的個(gè)人能力，村莊輿論壓力以及集體經(jīng)濟(jì)資源的多少。
村干部個(gè)人能力和村莊輿論與民主化的村級(jí)治理的互動(dòng)關(guān)系，我們已分別討論[3]，本文中，我們重點(diǎn)討論村集體經(jīng)濟(jì)資源對(duì)于民主化村級(jí)治理的影響。
三、集體資源與民主化村級(jí)治理的類(lèi)型
如前所述，村集體經(jīng)濟(jì)資源在兩個(gè)方面深刻地影響著民主化的村級(jí)治理，豐富的村集體經(jīng)濟(jì)資源增加了村干部說(shuō)服或壓服少數(shù)反對(duì)派的能力，同時(shí)，豐富的村集體資源使得民主化村級(jí)治理所面對(duì)的主要問(wèn)題，不是經(jīng)濟(jì)資源的提取，而是集體資源的分配，正是在這個(gè)意義上，民主化村級(jí)治理可以依據(jù)村集體資源的多少區(qū)分為兩種不同的類(lèi)型：動(dòng)員型村級(jí)治理和分配型村級(jí)治理。
在村集體經(jīng)濟(jì)貧乏的村莊，民主化村級(jí)治理包括以下兩個(gè)具體過(guò)程，一是相對(duì)容易達(dá)成的關(guān)于村莊秩序的決策，特別是修路架橋等公共工程和維護(hù)治安等公益事業(yè)的決策。而在這些決策達(dá)成以后，村干部就必須說(shuō)服村中的少數(shù)反對(duì)派以順利完成決策。因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源的貧乏，村中舉辦公共工程和公益事業(yè)所需要的人、財(cái)、物資源必須從村民中提取出來(lái)，這個(gè)從村民中提取人財(cái)物資源的過(guò)程，往往是公共工程和公益事業(yè)能否辦成的關(guān)鍵，若村中有少數(shù)村民拒絕這種人財(cái)物的提取，村干部缺乏對(duì)這些村民的強(qiáng)制手段，而只要村中有少數(shù)人可以拒絕這種提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事業(yè)，因?yàn)榇甯刹繜o(wú)法說(shuō)服少數(shù)反對(duì)者而最終流產(chǎn)，這種一再流產(chǎn)的好事，反過(guò)來(lái)會(huì)打擊村民對(duì)村集體的信心和合作辦理公益事業(yè)的信心，村民不再指望有公共的集體利益，而不得不付出更高的代價(jià)去追求自我的秩序。
村民不會(huì)滿(mǎn)足于每個(gè)人自己為政的狀況，而會(huì)越來(lái)越感受到集體合作的好處。河上架橋方便了每個(gè)村民的出行，泥濘的小路為每個(gè)村民帶來(lái)了麻煩，治安不良則造成了每個(gè)村民的不安全感。而因?yàn)楣补こ痰仁聵I(yè)的外部性，沒(méi)有哪一個(gè)單個(gè)的村民有能力提供這些每個(gè)村民都需要的秩序，村民懷念起人民公社時(shí)期的公共工程和公益事業(yè)來(lái)，村莊秩序成為村民的追求目標(biāo)。村莊公共秩序受到的破壞越嚴(yán)重，村民對(duì)公共工程的需要就越強(qiáng)烈，就會(huì)有越多的村莊公共輿論要求村干部為村民辦些實(shí)事，會(huì)有越多的村民愿意為獲得村莊公共秩序而犧牲一些個(gè)人暫時(shí)的利益，會(huì)有越多的對(duì)少數(shù)反對(duì)派的壓力，這種情況下，村莊中若有強(qiáng)人出來(lái)?yè)?dān)任村干部，他便可以借助這種輿論上的強(qiáng)勢(shì)，以自己的說(shuō)理能力或身體暴力來(lái)說(shuō)服或壓服村中少數(shù)反對(duì)派，村中公共工程最終建得越來(lái)越多，村莊秩序反過(guò)來(lái)以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)村民個(gè)人付出的程度回報(bào)每個(gè)村民，這個(gè)強(qiáng)人村干部因此威信更高，為村民提供公共秩序的能力更強(qiáng)，他達(dá)成了村集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊中汲取村中經(jīng)濟(jì)資源以維持村莊秩序這一村莊自治的目標(biāo)。
村莊自治不同于村民自治，以強(qiáng)人治村為特色的村莊自治，容易出現(xiàn)兩個(gè)引起村民不滿(mǎn)的問(wèn)題，一是強(qiáng)人治村時(shí)，他選擇的治理目標(biāo)可能會(huì)過(guò)于脫離村民愿望的實(shí)際，這種對(duì)實(shí)際的脫離，既可以包括上級(jí)安排下來(lái)的超出村莊實(shí)際需要的種種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，也可以包括他因?yàn)閭€(gè)人眼界的局限乃至私利考慮而決定下來(lái)的公共工程目標(biāo)。二是強(qiáng)人治村容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用，尤其是在辦理公共工程等公益事業(yè)中，為自己謀取私利，最終導(dǎo)致好的公共工程目標(biāo)成為村民支出的惡夢(mèng)，村民手中的資源是提取上去了，公共工程卻遙遙無(wú)期。村民因此而失望和憤怒。
村民自治作為一種民主化的村級(jí)治理辦法，正是要解決以上村莊自治中可能存在的弱點(diǎn)。一方面，民主化的村級(jí)治理通過(guò)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議的形式達(dá)成公共工程的決策，這就從理論上排除了村莊公共工程脫離村民意愿實(shí)際的可能。而在村干部辦理公共工程的過(guò)程中，村民不僅有通過(guò)村民代表會(huì)議等形式監(jiān)督村干部的制度，而且村民理論上可以通過(guò)選舉或罷免村干部來(lái)約束村干部的不良行為。正是通過(guò)以上兩個(gè)過(guò)程，民主化村級(jí)治理為村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊的村民提供了獲得村莊秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多籌辦公共工程的積極性，村干部也因此有更多舉辦公共工程的雄心和能力。
換句話說(shuō)，在村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊，村級(jí)治理或村莊公共秩序獲得的關(guān)鍵，是村干部提取經(jīng)濟(jì)資源的能力，民主化村級(jí)治理因?yàn)榻鉀Q了強(qiáng)人治村中容易引起村民不滿(mǎn)的因素，而提高了村民對(duì)公共工程的信心和支持力度，從而提高了村干部在辦理村莊公共工程時(shí)說(shuō)服少數(shù)反對(duì)者和動(dòng)員村莊資源的能力。顯然，集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村莊的民主化村級(jí)治理的核心，正是這種村莊資源動(dòng)員能力的提高，因此，可以將這種民主化的村級(jí)治理稱(chēng)之為動(dòng)員型村級(jí)治理。
與集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏村不同，掌握著大量村集體經(jīng)濟(jì)資源村莊的治理，因?yàn)閾碛写罅靠晒┲涞慕?jīng)濟(jì)資源，而具有很強(qiáng)的提供公共工程和公益事業(yè)的能力，村莊秩序在某種意義上是不成問(wèn)題的。但這并不是說(shuō)掌握有大量集體資源村莊的秩序不會(huì)遇到挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)同樣來(lái)自于村中的少數(shù)反對(duì)派。
既然掌握有大量經(jīng)濟(jì)資源，村干部便有使用這些經(jīng)濟(jì)資源的理由，而正是村集體經(jīng)濟(jì)資源的使用上面，不受監(jiān)督的村干部可能會(huì)謀取自己的私人好處，集體資源越多，村干部謀取私人好處的危險(xiǎn)性就越大。他們名義上是在建一座橋，但事實(shí)上這種橋只是方便了村中少數(shù)人的出行，而大多數(shù)村民獲益不多，甚至他們建橋之初，就是為了將工程承包到自己親友，以撈取個(gè)人好處。這樣，在擁有大量集體經(jīng)濟(jì)資源的村莊，民主化的村級(jí)治理可以監(jiān)督村干部的不良行為，防止村干部濫用村集體資源。不通過(guò)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議批準(zhǔn)的決策，是違反制度的決策，作出違反制度決策的村干部，不僅可能受到村民的責(zé)難，而且在決策出現(xiàn)失誤引起爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，村干部要承擔(dān)程序不合法的責(zé)任。
因此，集體資源豐富村莊的村干部們也樂(lè)于召開(kāi)村民大會(huì)和村民代表會(huì)議來(lái)討論如何使用村集體的資源。這時(shí)的村干部在召開(kāi)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議時(shí)，他們完全不同于集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊村干部召集村民開(kāi)會(huì)以提高對(duì)村莊資源動(dòng)員能力的動(dòng)機(jī)，他們更多的是需要一個(gè)名義上合法的程序，這樣在使用村集體經(jīng)濟(jì)的資源時(shí)，可以減少責(zé)任的承擔(dān)。這種民主化的村級(jí)治理，便構(gòu)成一種分配型的村級(jí)治理。
四、動(dòng)員型村級(jí)治理與分配型村級(jí)治理的比較
如上所述，因?yàn)榇迩f集體經(jīng)濟(jì)資源的不同，帶來(lái)村級(jí)治理具體過(guò)程和功能重點(diǎn)的不同，這種不同構(gòu)成了動(dòng)員型和分配型這樣兩種類(lèi)型的民主化村級(jí)治理機(jī)制。通過(guò)比較，可以增加對(duì)民主化村級(jí)治理類(lèi)型區(qū)分的認(rèn)識(shí)。
對(duì)于動(dòng)員型村級(jí)治理而言，既然村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏，村集體舉辦公共工程和公益事業(yè)，就需要從每個(gè)個(gè)體村民手中汲取人財(cái)物資源，在村級(jí)民主缺乏暴力強(qiáng)制的情況下，村干部缺乏強(qiáng)制提取村民資源的能力，他們便可以通過(guò)村民代表會(huì)議這種形式來(lái)討論村務(wù)，通過(guò)村民大會(huì)的形式來(lái)動(dòng)員村民，通過(guò)自己的身體力行和與村莊精英人物的個(gè)人關(guān)系來(lái)尋求村中的諸種支持。從民主的形式來(lái)看，動(dòng)員型村級(jí)治理關(guān)注的焦點(diǎn)不是規(guī)范的民主形式，而是這種民主辦法是否真正具有動(dòng)員村民的能力，或者說(shuō)動(dòng)員型的民主化村級(jí)治理，更側(cè)重于實(shí)質(zhì)民主的層面，若村中有若干具有權(quán)威影響的精英人物，村干部將這些精英人物請(qǐng)過(guò)來(lái)開(kāi)一個(gè)并不規(guī)范的村民議事會(huì)，這個(gè)議事會(huì)即可以作出一個(gè)有助于建設(shè)村莊公共工程和提高村干部工作能力的決策，這個(gè)決策可以減少村干部在辦理具體村務(wù)中受到反對(duì)的阻力，反過(guò)來(lái)，既然民主化村級(jí)治理側(cè)重于實(shí)質(zhì)民主的方面，有些時(shí)候，通過(guò)規(guī)范的民主形式比如召開(kāi)村民大會(huì)或由村民選舉的村民代表作出的決策，雖然具有多數(shù)人通過(guò)的結(jié)果，少數(shù)反對(duì)者卻并不一定認(rèn)可這個(gè)決策，他們具有足夠讓這個(gè)大多數(shù)人通過(guò)的決策擱置下來(lái)的能力，他們拒絕為諸如公共工程建設(shè)和公益事業(yè)投資提供他們應(yīng)該分?jǐn)偟姆蓊~。他們拒絕分?jǐn)偅阕阋栽斐蓜?dòng)員型村級(jí)治理的困境，這就引出動(dòng)員型村級(jí)治理的第二個(gè)特點(diǎn)，即其民主更多強(qiáng)調(diào)一致通過(guò)而不是少數(shù)服從多數(shù)，重大的村務(wù)決策多是妥協(xié)的結(jié)果，而不是表決的結(jié)果，舉凡表決，大都不會(huì)有好的治理效果。從這種意義上講，動(dòng)員型村級(jí)治理是一種少數(shù)人決定的民主治理制度，以村民代表會(huì)議決策重大村務(wù)的過(guò)程為例，動(dòng)員型村級(jí)治理一般較少采取表決的形式來(lái)通過(guò)決策，而較多充分討論以達(dá)成妥協(xié)，參加村民代表會(huì)議的人員不僅有正式選舉出來(lái)的村民代表，而且有受邀請(qǐng)而來(lái)的與決策村務(wù)有關(guān)的各方面頭面人物。
若在村民代表會(huì)議的討論中遇到堅(jiān)定的反對(duì)者，哪怕這些反對(duì)者只是極少數(shù)，且其反對(duì)的理由并不充分，這些極少數(shù)的反對(duì)派也往往有能力使村務(wù)決策半途而廢。這就構(gòu)成了動(dòng)員型村級(jí)治理中的少數(shù)人決定的后果。不僅如此，動(dòng)員型村級(jí)治理中的村民代表會(huì)議作出的決策，還需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足夠影響村民接受決策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不夠，村民代表會(huì)議通過(guò)的村務(wù)決策，同樣會(huì)在村干部具體辦理村務(wù)時(shí)，受到少數(shù)村民的反對(duì)，這種反對(duì)也有致使通過(guò)的村務(wù)決策流產(chǎn)的可能。
在動(dòng)員型村級(jí)治理中，若有一次諸如公共工程建設(shè)的決策被一致通過(guò)且順利實(shí)施，村民可以從中獲得好處，村民下一次就有通過(guò)更多如此決策的理由與可能，這樣一來(lái)，民主化的村級(jí)治理制度在村集體經(jīng)濟(jì)資源貧乏的村莊也可以得到有效運(yùn)作，村莊動(dòng)員能力日漸增強(qiáng)，而村莊秩序日漸獲得，在民主與村莊秩序之間，形成了良性循環(huán)，這構(gòu)成了一種增強(qiáng)型的動(dòng)員型村級(jí)治理類(lèi)型。不過(guò)，并非所有動(dòng)員型村級(jí)治理制度都具有增強(qiáng)型的特征。若有多次對(duì)全村公益十分重要卻因?yàn)樯贁?shù)村民的反對(duì)而不能達(dá)成決策的事情發(fā)生，就會(huì)影響村民對(duì)集體合作的信心，少數(shù)村民也更加敢于聲明個(gè)人利益而不顧村莊利益。這樣的少數(shù)總是存在，在每一件具體的村務(wù)中都會(huì)存在，這樣造成民主化村級(jí)治理的困境：村莊動(dòng)員能力下降，村莊日漸失序，在民主與村莊秩序之間形成了負(fù)反饋，這構(gòu)成了減弱型村級(jí)治理類(lèi)型。
對(duì)于分配型村級(jí)治理而言，因?yàn)榇寮w掌握著豐富的經(jīng)濟(jì)資源，其運(yùn)作特點(diǎn)便與動(dòng)員型村級(jí)治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村級(jí)治理因?yàn)殛P(guān)注的焦點(diǎn)不是從村民那里汲取資源，而是如何合法地使用村集體占有的資源，因此，這種民主更加注重其形式的層面，村務(wù)決策一般會(huì)有規(guī)范的程序，關(guān)注程序合法性，決策過(guò)程強(qiáng)調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，參與決策人應(yīng)具有合法的參與身份，非正式參與者沒(méi)有表決的資格等。以村民代表會(huì)議為例，在作出重大村務(wù)決策時(shí)，大多強(qiáng)調(diào)參加會(huì)議人員的合法身份，要有較為規(guī)范的會(huì)議記錄，參加會(huì)議的人員需要簽名以示自己對(duì)重大村務(wù)決策負(fù)擔(dān)責(zé)任，傾向于用表決的形式通過(guò)決策，村民代表的代表能力并不如動(dòng)員型村級(jí)治理村莊那么重要，只要是通過(guò)合法程序產(chǎn)生的，什么樣的人當(dāng)村民代表關(guān)系都不很大。與此相關(guān)，村民代表會(huì)議在決策村務(wù)時(shí)，少數(shù)反對(duì)者的聲音往往被大多數(shù)人所掩蓋，而顯得過(guò)于弱小，而通過(guò)的村務(wù)決策在村中即使遇到反對(duì)者，也不大會(huì)中途改變。從這種意義上說(shuō)，分配型村級(jí)治理是一種多數(shù)人決定的民主治理制度，在某些時(shí)候，多數(shù)人可能過(guò)于忽視村中少數(shù)派的聲音，而構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的多數(shù)人專(zhuān)制。
五、結(jié)語(yǔ)
以上簡(jiǎn)略地疏理了民主化村級(jí)治理兩種類(lèi)型的不同，這種疏理對(duì)于深化村級(jí)治理研究具有重要的意義。以當(dāng)前展開(kāi)實(shí)證研究的村級(jí)治理來(lái)講，學(xué)術(shù)界大多忽視了村級(jí)治理類(lèi)型不同所具有的不同意涵，而將動(dòng)員型村級(jí)治理與分配型村級(jí)治理混為一談。一般來(lái)講，在城郊農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)土地的增值，土地集體所有的產(chǎn)權(quán)安排，使得村集體往往可以從升值的土地中獲益甚多，村集體不僅掌握著大量升值的土地資源，而且掌握著土地征用款的使用權(quán)，這些集體擁有的資源，就為分配型村級(jí)治理提供了村莊前提。此外，那些村辦企業(yè)發(fā)展較好的富強(qiáng)村莊，也具有分配型村級(jí)治理類(lèi)型所具有的一應(yīng)特征。從當(dāng)前這些村集體占有大量經(jīng)濟(jì)資源的村莊數(shù)量來(lái)看，這類(lèi)村莊的數(shù)量無(wú)疑只是農(nóng)村的極少數(shù)，10%左右，但從學(xué)術(shù)界現(xiàn)有實(shí)際研究來(lái)看，只占少數(shù)的分配型村莊卻受到了多數(shù)學(xué)者的關(guān)懷，而占中國(guó)農(nóng)村90%的動(dòng)員型村級(jí)治理村莊，卻很少受到學(xué)者的關(guān)注。這顯然不是很正常的現(xiàn)象。換句話說(shuō)，通過(guò)民主化村級(jí)治理類(lèi)型區(qū)分，可以凸現(xiàn)分配型村級(jí)治理和動(dòng)員型村級(jí)治理所具有的理論意義及它們所代表村莊的實(shí)踐意義。
其次，作以上治理類(lèi)型的區(qū)分，有助于讓村級(jí)治理研究者特別是實(shí)證研究者明確自己研究村莊的類(lèi)型，從而避免以偏概念，防此在提出理論觀點(diǎn)，特別是政策建議時(shí)，有意無(wú)意忽略自己調(diào)查的個(gè)案背景，而作出一統(tǒng)中國(guó)農(nóng)村自己的研究結(jié)論。 再次，以上治理類(lèi)型的區(qū)分，還有助于理解學(xué)術(shù)界在鄉(xiāng)村研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)和政策爭(zhēng)論。當(dāng)前學(xué)術(shù)界的一些爭(zhēng)論，之所以公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理，并且都有實(shí)證研究的支持，往往是爭(zhēng)論雙方缺乏對(duì)鄉(xiāng)村治理類(lèi)型的把握，動(dòng)員型村級(jí)治理村莊的調(diào)查當(dāng)然把握不住分配型村級(jí)治理制度的特片，反之亦然。
我們以上所作的關(guān)于民主化村級(jí)治理的兩分，是關(guān)于村級(jí)治理研究的一個(gè)初步成果，拋磚引玉，希望有更多相關(guān)成果出現(xiàn)。
[1] 參見(jiàn)徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，45頁(yè)。
[關(guān)鍵詞]村民自治 自治體系 局限性 功能擴(kuò)展
[分類(lèi)號(hào)]D5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005－6505(2010)03－0008－03
村民自治是一種基層群眾自治形式，具有直接民主的特性，但直接民主并不意味著每個(gè)人都是具體事務(wù)的管理者；村民享有直接民利也并不等于每一個(gè)村民都有權(quán)直接參與和實(shí)施村內(nèi)的一切事務(wù)。因此，村民進(jìn)行自治活動(dòng)，需要借助于一定的組織來(lái)實(shí)施。我國(guó)農(nóng)村的村民自治制度，正是村民在國(guó)家法律和政策許可的范圍內(nèi)，通過(guò)自治組織依法辦理與村民利益密切相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)的一項(xiàng)基層民主制度。從當(dāng)前村民自治的實(shí)踐來(lái)看，由于受到諸多因素的影響，現(xiàn)有的村民自治組織有其自身的局限性，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，也難以充分滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民日益多樣化和專(zhuān)業(yè)化的需求，需要進(jìn)行組織體系創(chuàng)新。村民自治的治理功能提升，需要培育和豐富自治組織體系，著力培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互社會(huì)組織，構(gòu)建一個(gè)多元化的組織體系，完善社會(huì)自治功能。
一、偏離與無(wú)力：村民自治組織的局限
經(jīng)過(guò)30年的探索和發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村村民自治制度逐步形成了以競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)為工作機(jī)構(gòu)，以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為議事決策機(jī)構(gòu)，以村民監(jiān)督委員會(huì)和民主理財(cái)小組等為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以村民小組為聯(lián)系農(nóng)民群眾的具體機(jī)制的自治組織體系。在村民自治的組織體系中，居于核心地位的是村民委員會(huì)，它承擔(dān)著組織自治活動(dòng)、管理村莊事務(wù)的職能，是村民自治的主要組織載體，也是整個(gè)村民自治運(yùn)作的中樞。從當(dāng)前村民自治實(shí)踐來(lái)看，由于受其地位的弱小性、組織的單一性、資源的有限性以及行政干預(yù)等因素的限制，村民自治組織難以有效發(fā)揮其應(yīng)有的治理功能。
第一，組織的行政化。村民自治組織的行政化，是制約村民自治規(guī)范運(yùn)作的突出問(wèn)題。盡管隨著國(guó)家“三農(nóng)”政策的調(diào)整，村民自治的外部性環(huán)境大為改觀，村民自治組織面臨的行政壓力也相應(yīng)地有所減輕，但是，在落實(shí)國(guó)家的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略和推行惠農(nóng)政策的過(guò)程中，縣鄉(xiāng)基層政府仍然會(huì)依循“路徑依賴(lài)”的邏輯，以行政指令的形式施壓于村民自治組織來(lái)執(zhí)行政策。在完成新時(shí)期這些行政任務(wù)的過(guò)程中，村民自治組織仍難擺脫行政化的“宿命”。村民自治組織的行政化，擠壓了鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性空間，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治權(quán)利被“懸空”和“虛置”，不利于村民自治規(guī)范、有序地發(fā)展。
第二，職能的片面化。村民自治作為一種重塑鄉(xiāng)村秩序和重建國(guó)家政權(quán)合法性的國(guó)家制度安排，具有社會(huì)發(fā)育和國(guó)家建構(gòu)的雙重特性。作為國(guó)家構(gòu)建的制度文本的《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，村民委員的職能主要包括兩個(gè)方面：一是依法履行自治職能，辦理“村務(wù)”；二是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，協(xié)理“政務(wù)”。在壓力型體制下，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主控下的村民委員會(huì)往往將“政務(wù)”作為工作的重點(diǎn)，優(yōu)先選擇完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項(xiàng)“政務(wù)”而疏于“村務(wù)”，職能履行存在著片面化的傾向。
第三，管理的無(wú)力化。實(shí)現(xiàn)村務(wù)民主管理，是村民自治的重要內(nèi)容，也是村民委員會(huì)的主要職能。隨著農(nóng)業(yè)稅的免除和鄉(xiāng)村治理體制的變革，一方面造成農(nóng)村自治組織實(shí)現(xiàn)村務(wù)有效管理的人、財(cái)、物等資源處于相對(duì)缺乏的狀態(tài)；另一方面造成了基層政府對(duì)村莊權(quán)威的態(tài)度轉(zhuǎn)變(由支持轉(zhuǎn)化為監(jiān)督)，使還未完全實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換的自治組織在進(jìn)行村務(wù)管理時(shí)，既無(wú)法獲得自下而上賦予的權(quán)威，又失去了自上而下授予的權(quán)威。既無(wú)資源、又無(wú)權(quán)威的自治組織，在村務(wù)管理中日顯無(wú)力，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的有效管理。
第四，服務(wù)的缺位化。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)政策由汲取到減免再到補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變，理性算計(jì)的小農(nóng)的要求也開(kāi)始由“少收點(diǎn)錢(qián)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾c(diǎn)務(wù)”，需要自治組織能夠提供多樣化、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)。但自治組織在擺脫稅費(fèi)收繳任務(wù)的同時(shí)，也失去了農(nóng)村發(fā)展的財(cái)力來(lái)源，致使村民自治陷入了空殼化的境遇，不能及時(shí)、有效地提供相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，難以滿(mǎn)足農(nóng)民群眾日益多元化的需求。
二、支持與挑戰(zhàn)：社會(huì)組織的雙重特性
村民自治組織自身的局限性，制約了農(nóng)村村民自治的發(fā)展，也在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。單純依靠村民自治組織，難以有效地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，也難以充分滿(mǎn)足農(nóng)民群眾日益增加的多樣化、專(zhuān)業(yè)化需求。對(duì)此，徐勇教授曾指出，“如果將現(xiàn)有的村民委員會(huì)作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長(zhǎng)。”黨的十七屆三中全會(huì)《決定》明確提出要“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互社會(huì)組織，完善社會(huì)自治功能”。因此，我們有必要因應(yīng)這種新的形勢(shì)，打破僅僅依托村民委員會(huì)這一單一的自治組織的束縛，探索村民自治組織創(chuàng)新，培育和扶持農(nóng)村社會(huì)組織的成長(zhǎng)，豐富和完善農(nóng)村自治組織體系。
農(nóng)村社會(huì)組織是有限理性的小農(nóng)出于共同利益或價(jià)值需求，依靠傳統(tǒng)社會(huì)資本結(jié)成的農(nóng)民自組織，具有自發(fā)性、民間性和現(xiàn)代性等特點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家逐漸退出對(duì)社會(huì)生活的全面控制，社會(huì)越來(lái)越多元，人民享有越來(lái)越多的自由，中國(guó)人也開(kāi)始追求更加活躍的結(jié)社生活。農(nóng)村的社會(huì)組織獲得了“暴發(fā)式增長(zhǎng)”，大量的經(jīng)濟(jì)組織、監(jiān)督組織、文化組織開(kāi)始涌現(xiàn)。農(nóng)村社會(huì)組織是村莊治理重要的內(nèi)源性組織資源，現(xiàn)已成為農(nóng)村公民社會(huì)發(fā)展的重要載體。
徐勇教授認(rèn)為，社會(huì)組織“在村民委員會(huì)這一群眾自治制度平臺(tái)上開(kāi)展各種自治活動(dòng)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我保護(hù)”。俞可平曾指出，社會(huì)組織“從根本上改變著中國(guó)農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理狀況，從總體上推進(jìn)了農(nóng)村的民主和善治”。首先是自我管理的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織不僅依靠?jī)?nèi)部規(guī)則，規(guī)范和約束成員的行為；還為村民提供了溝通、交流的平臺(tái)，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。其次是自我教育的實(shí)現(xiàn)。林尚立等認(rèn)為，相較于村莊政治實(shí)踐的精英化、間斷性，農(nóng)民的社會(huì)參與更具大眾化、連續(xù)性，社會(huì)組織的“參與者在集體問(wèn)題的解決過(guò)程中，習(xí)得了溝通和交流的技巧，懂得了妥協(xié)與寬容，培養(yǎng)了互信與互助，學(xué)會(huì)了遵守約定和規(guī)范”。再次是自我服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。在公共資源投入有限的條件下，社會(huì)組織的發(fā)育化解了集體行動(dòng)的困境，擴(kuò)展了社區(qū)服務(wù)的來(lái)源。最后是自我保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織整合并表達(dá)了群眾的利益，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村莊公共權(quán)力的制衡，拓展了權(quán)利維護(hù)的渠道和途徑，通過(guò)組織的力量實(shí)現(xiàn)了村民的自
我保護(hù)。
社會(huì)組織在給村民自治注入活力的同時(shí)，也給原有的自治組織帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。社會(huì)組織的興起，深刻改變了農(nóng)村社會(huì)權(quán)力構(gòu)建的方式，使農(nóng)村原有的組織權(quán)力建構(gòu)體系面臨社會(huì)組織發(fā)育的挑戰(zhàn)，從而造成自治組織與社會(huì)組織的內(nèi)在緊張。首先是權(quán)力空間的擠占。由于社會(huì)組織與自治組織都發(fā)育于“草根”社會(huì)，因此兩者在權(quán)力實(shí)施空間存在很大的交集，甚至重合，從而造成了兩者之間權(quán)力獲取、實(shí)施空間的爭(zhēng)奪，分割自治組織在村莊治理中的體制性權(quán)力。其次是權(quán)力配置的挑戰(zhàn)。社會(huì)組織的發(fā)展依賴(lài)于資源的汲取，而資源的汲取來(lái)源于權(quán)力的獲得。村委會(huì)作為村莊最高的公共權(quán)威，是法定的村莊代表，掌握著支配、管理農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力。社會(huì)組織的發(fā)展必然要求村莊權(quán)力的重置，以獲得自身發(fā)展的資源，這也就必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有的權(quán)力持有者村委會(huì)提出挑戰(zhàn)。再次是權(quán)力合法性的擠壓。社會(huì)組織治理功能的發(fā)揮，使其具備了治理的合法性和權(quán)威性，反襯出已行政化的自治組織在村民自治中的無(wú)力和缺位，構(gòu)成了對(duì)村級(jí)自治組織權(quán)威的擠壓，進(jìn)而削弱了其在社會(huì)認(rèn)同上的合法性。
三、擴(kuò)展與重構(gòu)：村民自治功能的提升
徐勇教授曾指出：“農(nóng)民通過(guò)村民委員會(huì)實(shí)行自治，實(shí)際上也包含兩重含義：其一是參與影響執(zhí)掌村域公共權(quán)力的村委會(huì)活動(dòng)，其二是將村民委員會(huì)作為一個(gè)不同于縣鄉(xiāng)等地方行政區(qū)域的地域性自治平臺(tái)，是不同縣鄉(xiāng)地方行政體的村莊自治體。在這其中，農(nóng)民通過(guò)各種組織開(kāi)展自治活動(dòng)。”因此，今后我們應(yīng)著力加強(qiáng)村民自治的組織基礎(chǔ)建設(shè)，培育多元化的農(nóng)村自治組織，建立起以村民委員會(huì)為自治平臺(tái)的村民自治組織體系。當(dāng)然，在推進(jìn)村民自治組織體系建設(shè)的過(guò)程中，需要把握好以下幾個(gè)問(wèn)題：
第一，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，確保組織體系的自主性。自治組織發(fā)端于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，具有“草根性”的特點(diǎn)，是鄉(xiāng)村社會(huì)的自組織。在培育鄉(xiāng)村社會(huì)組織的過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮積極的作用，引導(dǎo)和扶持這類(lèi)組織的成長(zhǎng)，既要確保這類(lèi)組織沿著正確的方向發(fā)展，也要加大政府的扶持力度。但是，政府不僅要在資源上給予支持，還應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)，從體制上給予一定的自主性權(quán)力空間，避免政府的過(guò)度行政干預(yù)，確保組織的自主性。
第二，合理劃分服務(wù)范圍，確保組織體系的服務(wù)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，面對(duì)農(nóng)民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，政府不必要也不可能完全滿(mǎn)足社會(huì)性公共服務(wù)的需要，相當(dāng)部分社會(huì)公共服務(wù)職能，可以市場(chǎng)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)多元供給。以市場(chǎng)導(dǎo)向豐富服務(wù)供給，首先要對(duì)服務(wù)進(jìn)行合理劃分，有的服務(wù)政府必須肩負(fù)；有些服務(wù)可以政府出資，社會(huì)組織承接；還有一些服務(wù)完全可以由社會(huì)組織自行提供。新生的社會(huì)組織有益于滿(mǎn)足鄉(xiāng)村社會(huì)多元化的需求，有益于為鄉(xiāng)村社會(huì)提供服務(wù)。因此，在構(gòu)建組織體系的過(guò)程中，應(yīng)確保組織體系的服務(wù)性，注重各類(lèi)組織服務(wù)的創(chuàng)造功能和承接功能的培養(yǎng)。
第三，注重社會(huì)資本積累，確保組織體系的互。社會(huì)資本指的是普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范，其中的核心要素是互惠和信任關(guān)系的建立。農(nóng)民的互助是建立在“熟人社會(huì)”所特有的信任與互惠基礎(chǔ)之上的，鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化使村莊由“熟人社會(huì)”變?yōu)椤傲鲃?dòng)社會(huì)”，不利于農(nóng)民的組織和互助。而社會(huì)資本的積累，有助于增加村民和組織之間的信任和互助，推動(dòng)村莊治理的有效實(shí)現(xiàn)。因此，在培育自治組織、構(gòu)建組織體系時(shí)，應(yīng)注重個(gè)人和組織的社會(huì)資本的積累，確保組織體系的互。
第四，加強(qiáng)民主監(jiān)督建設(shè)，確保組織體系的公益性。阿克頓勛爵認(rèn)為，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”就村落社會(huì)而言，如果沒(méi)有廣大村民的民主監(jiān)督，村民自治就會(huì)蛻變?yōu)椤按逦瘯?huì)自治”，甚至是個(gè)別干部的“自治”。村民自治權(quán)也是一種公共權(quán)力，也需要必要的監(jiān)督以保障其公益性。因此，在培育自治組織、構(gòu)建自治體系的過(guò)程中，應(yīng)健全村級(jí)民主監(jiān)督制度，規(guī)制公共權(quán)力，從而確保組織體系的公益性，保障村民群眾的合法權(quán)益。
從過(guò)來(lái)的情況看，農(nóng)民謀求發(fā)展的愿望比較強(qiáng)烈，總體看，上級(jí)黨委政府的發(fā)展思路與農(nóng)民的發(fā)展愿望一致，全鎮(zhèn)上下形成了大干產(chǎn)業(yè)建設(shè)熱潮。可隨著產(chǎn)業(yè)建設(shè)和發(fā)展的不斷深入，一些不利發(fā)展的因素給發(fā)展前進(jìn)造成的阻力也不同程度顯現(xiàn)出來(lái)，歸納起來(lái)，主要存在以下幾個(gè)方面因素。
一、體制性障礙制約發(fā)展。
村級(jí)體制改革后，村民自治制度讓村民自我發(fā)展、自我管理給予村民自治權(quán)利的同時(shí)，由于邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，文化落后，社會(huì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，信息閉塞，瓶頸制約，村民的思想意識(shí)相對(duì)落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，資源開(kāi)發(fā)雖有潛力但成本過(guò)大等因素，農(nóng)村發(fā)展靠村民自治制度推進(jìn)有很大難度。一是村民整體素質(zhì)和能力與農(nóng)村發(fā)展需求不對(duì)稱(chēng)。研究發(fā)展，組織發(fā)展，自我發(fā)展能力不強(qiáng)，村兩委待遇過(guò)低，無(wú)法得到起碼生活保障，不能全身心投入工作，加之整體素質(zhì)偏低,組織領(lǐng)導(dǎo)能力相對(duì)較弱；二是村民自治制度造成了上級(jí)黨委政府在人力配備上的斷層。機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部無(wú)法調(diào)配到村民委員會(huì)任職，導(dǎo)致農(nóng)村缺乏高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，政府從指導(dǎo)的角度無(wú)形中削弱了組織力度，導(dǎo)致農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部人才困乏。
二、機(jī)制性障礙制約發(fā)展。
從組織結(jié)構(gòu)看，各種組織結(jié)構(gòu)相對(duì)健全，尤其是目前全市推行的“一體兩會(huì)”聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，從理論角度相互作用結(jié)合縝密，聯(lián)系實(shí)際，結(jié)構(gòu)合理。可在一些激勵(lì)機(jī)制上很多時(shí)候出現(xiàn)了政策制定出臺(tái)與政策兌現(xiàn)落實(shí)不相符不嚴(yán)肅的問(wèn)題。給基層在宣傳貫徹中造成了無(wú)法兌現(xiàn)落實(shí)的被動(dòng)，因諸多政策在兌現(xiàn)過(guò)程中與宣傳口徑不相符造成了政府失信于人民群眾，致黨委政府在人民群眾中威性不斷降低，促成工作步步被動(dòng)。
三、機(jī)關(guān)干部服務(wù)意識(shí)不到位制約發(fā)展。
機(jī)關(guān)干部尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部，其工作性質(zhì)決定了工作主要對(duì)象是面向農(nóng)村服務(wù)農(nóng)民，是將黨的路線、方針、政策傳遞到農(nóng)村的中心樞紐，是領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾建設(shè)小康，實(shí)現(xiàn)小康的主要骨干。基層干部隊(duì)伍素質(zhì)的高低，直接影響著農(nóng)村發(fā)展的速度和質(zhì)量。就目前情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)還存在著思想守舊，做事不力，創(chuàng)新不多，素質(zhì)不高，作風(fēng)不實(shí)，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)的干部群體。謀求發(fā)展的問(wèn)題不從解決干部的思想入手，不從強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)著手，發(fā)展必將成為一句空話。
四、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。
交通滯后、農(nóng)業(yè)水利化程度低、生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)成本過(guò)高導(dǎo)致產(chǎn)品產(chǎn)出率低，造成發(fā)展緩慢；
五、農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。
由于農(nóng)民收入只能保障自身基本生活，沒(méi)有生產(chǎn)要素積累，來(lái)自任何方面的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)他們都是致貧的因素，因病致貧、因自然災(zāi)害致貧或因市場(chǎng)波動(dòng)致貧的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因沒(méi)有抗御風(fēng)險(xiǎn)能力導(dǎo)致開(kāi)發(fā)創(chuàng)新思想意識(shí)保守，對(duì)市場(chǎng)分析缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)，遇有市場(chǎng)才“上馬”，產(chǎn)品總在疲軟后的現(xiàn)象比較突出，市場(chǎng)波動(dòng)形成了越怕風(fēng)險(xiǎn)越遇風(fēng)險(xiǎn)的不良循環(huán)，造成資金短缺與浪費(fèi)并存，成本短缺與昂貴并存，導(dǎo)致發(fā)展緩慢；
六、長(zhǎng)期形成的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成模式導(dǎo)致對(duì)當(dāng)前發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的期望值不高。
定式的收入模式造就了農(nóng)民的小富則安思想，對(duì)當(dāng)前發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)尤其是長(zhǎng)期內(nèi)才能見(jiàn)效的產(chǎn)業(yè)缺乏開(kāi)發(fā)意識(shí)和管護(hù)意識(shí)，只注重短、平、快而不注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不能形成以短養(yǎng)長(zhǎng)的有效機(jī)制，促成在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)才能見(jiàn)效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展被動(dòng)，重建輕管現(xiàn)象比較突出。
七、勞動(dòng)者素質(zhì)偏低導(dǎo)致接受科學(xué)技術(shù)能力不強(qiáng)。
很難形成用科學(xué)技術(shù)引領(lǐng)發(fā)展的良好局面，傳統(tǒng)發(fā)展方式固定了村民的思維，科技對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)率不高，造成發(fā)展緩慢；
八、大量勞務(wù)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移導(dǎo)致勞動(dòng)力斷層。
一、工作安排部署情況
我市以建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制為目標(biāo)，以完善農(nóng)村依法治理體系、加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)為重點(diǎn)，以實(shí)施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和提高村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力為主要內(nèi)容，進(jìn)一步規(guī)范完善村規(guī)民約、村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度，促進(jìn)幸福美麗新村和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。
二、工作推進(jìn)情況及取得成績(jī)
（一）基層民主自治穩(wěn)定推進(jìn)。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，全市各村（社區(qū)）進(jìn)一步完善了民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督等各項(xiàng)規(guī)章制度，通過(guò)建立健全《村民（村民代表）會(huì)議議事規(guī)則》、《民主理財(cái)制度》、《村務(wù)民主聽(tīng)證制度》、《村（社區(qū)）民情懇談制度》、《民主評(píng)議村干部制度》、《村務(wù)公開(kāi)制度》、《社區(qū)衛(wèi)生制度》、《社區(qū)治安制度》、《社區(qū)文化制度》、《社區(qū)學(xué)習(xí)制度》、《社區(qū)會(huì)議制度》、《社區(qū)財(cái)務(wù)制度》等制度，規(guī)范村（社區(qū)）干部和村（居）民的行為，做到依法建制、以制治村、按制辦事。目前我市村級(jí)事務(wù)大力推行“四議兩公開(kāi)”工作法，不斷深化農(nóng)村（社區(qū)）民主管理；各村（社區(qū)）已實(shí)行重大事項(xiàng)“一事一議”民主決策機(jī)制，落實(shí)重大事項(xiàng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府報(bào)告制度。
在民主自治中積極指導(dǎo)各村開(kāi)展工作，截止2018年市級(jí)模范村的創(chuàng)建達(dá)到全覆蓋。2018年全市共計(jì)創(chuàng)建21個(gè)州級(jí)村民自治模范村。2019年我市將繼續(xù)積極開(kāi)展村民自治模范村創(chuàng)建工作，擬申報(bào)創(chuàng)建市行政村33個(gè)。
（二）指導(dǎo)村規(guī)民約修訂完善。為進(jìn)一步規(guī)范完善村規(guī)民約（居民公約），印發(fā)了《市民政局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和完善村規(guī)民約（居民公約）的實(shí)施方案》，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)群眾關(guān)注重點(diǎn)，突出群眾主體地位，遵照合法性原則、民主性原則、實(shí)用性原則、時(shí)效性原則每年進(jìn)行修訂，目前我市十鄉(xiāng)三鎮(zhèn)共計(jì)94個(gè)村（社區(qū)）完成了村規(guī)民約修訂和完善，并將村規(guī)民約公示上墻，覆蓋率達(dá)到100%。修訂后的村規(guī)民約（居民公約）內(nèi)容“易記、易懂、易行”，形式上各村都將村規(guī)民約（居民公約）印于村活動(dòng)室或醒目之地，部分村還將村規(guī)民約及紅白理事印發(fā)到戶(hù)。
（三）村務(wù)監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)。2017年村（居）委會(huì)換屆選舉后，全市各村（社區(qū)）選舉了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村（社區(qū)）的重大事項(xiàng)全程參與監(jiān)督，體現(xiàn)在村財(cái)“民理鄉(xiāng)監(jiān)管”上，各村的財(cái)務(wù)支出必須經(jīng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)集體審核主任簽字，再由村兩委負(fù)責(zé)人審批簽字，會(huì)計(jì)審核記帳報(bào)鄉(xiāng)財(cái)政所入帳，按財(cái)務(wù)公開(kāi)程序?qū)嵤┕_(kāi)，有效防止了集體資產(chǎn)的流失；全市各村（社區(qū)）建立了村（居）務(wù)公開(kāi)欄，按時(shí)公開(kāi)黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)、事務(wù)，接受群眾監(jiān)督。市民政局不定期對(duì)全市的村務(wù)公開(kāi)工作進(jìn)行指導(dǎo)，在推動(dòng)農(nóng)村基層廉政建設(shè)的同時(shí)密切了干群關(guān)系，形成了依法建制、以制治村、民主管理、民主監(jiān)督的工作格局，大大增強(qiáng)了村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力。
三、存在問(wèn)題及原因
（一）村民自治方面，受文化程度、思維觀念等限制村（居）民參與自治積極性不高。
（二）村務(wù)監(jiān)督未落到實(shí)處，執(zhí)行不力。主要原因是受民族文化影響，在制度執(zhí)行時(shí)礙于情面，存在投鼠忌器的現(xiàn)象。
四、意見(jiàn)建議及下一步打算
（一）加強(qiáng)對(duì)村民的正確引導(dǎo)、村民閑暇時(shí)節(jié)加強(qiáng)夜校開(kāi)辦，印發(fā)宣傳冊(cè)使等方式增強(qiáng)村民自治能力。
泗陽(yáng)縣穿城鎮(zhèn)窯灣村自開(kāi)展“民主法制示范村”活動(dòng)以來(lái)，以“講政治、保穩(wěn)定、求發(fā)展”為工作思路，全力打基礎(chǔ)、用心抓落實(shí)，積極推進(jìn)了全村“民主法制示范村”創(chuàng)建活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了“發(fā)案少、秩序好、群眾滿(mǎn)意”的目標(biāo)，取得了可喜的成績(jī)，治安案件連年下降，連續(xù)3年無(wú)刑事案件發(fā)生，人民安居樂(lè)業(yè)。
提高認(rèn)識(shí)，健全機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化措施
創(chuàng)建民主法制示范村建設(shè)，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是發(fā)展農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)的重要保障，是全力維護(hù)基層穩(wěn)定的一項(xiàng)新舉措和有效途徑。窯灣村村兩委班子充分認(rèn)識(shí)到民主法制建設(shè)在三個(gè)文明建設(shè)中的重要作用：一是統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，做到思想認(rèn)識(shí)到位、宣傳發(fā)動(dòng)到位、措施落實(shí)到位，確保此項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。二是建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，村委會(huì)成立了以主任為組長(zhǎng)的“民主法制示范村”創(chuàng)建活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)19個(gè)活動(dòng)小組，做到一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。三是按照社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制的要求，村委會(huì)與19個(gè)自然莊簽訂了《社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)》，19個(gè)自然莊又與每戶(hù)簽訂責(zé)任書(shū)。同時(shí)村委會(huì)還對(duì)轄區(qū)內(nèi)的2名刑釋解教人員指定了幫教責(zé)任人，簽訂了幫教協(xié)議，按照幫教方案適時(shí)組織幫教，真正做到管好自己的人，看好自己的門(mén)，辦好自己的事，多年來(lái)村的刑釋解教人員無(wú)一例重新犯罪。
抓住“四民主兩公開(kāi)”
推進(jìn)基層民主政治建設(shè)
窯灣村借2012年5月村委換屆這一契機(jī)，加大宣傳力度，努力提高農(nóng)村干部群眾參與監(jiān)督意識(shí)。一是抓好民主選舉環(huán)節(jié)，加強(qiáng)組織建設(shè)，通過(guò)民主選舉優(yōu)化了村委干部結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)了基層村民自治組織建設(shè)。二是抓好民主決策環(huán)節(jié)，完善村民自治機(jī)制，村民委員會(huì)進(jìn)行決策時(shí)，充分發(fā)揚(yáng)民主，對(duì)涉及到群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題必經(jīng)村委研究，由村民會(huì)議討論通過(guò)。三是抓好民主管理環(huán)節(jié)，依法規(guī)范村民自治；村內(nèi)民主管理制度健全，制定并完善了村民自治章程。四是抓好民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，實(shí)行村務(wù)、財(cái)務(wù)兩公開(kāi)，實(shí)行村民自治后，民主管理、民主監(jiān)督逐步規(guī)范，每月向村民公布一次村內(nèi)財(cái)務(wù)及村務(wù)，做到給農(nóng)民群眾一個(gè)明白，還基層干部一個(gè)清白，推動(dòng)了農(nóng)村基層廉政建設(shè)，密切了干群關(guān)系，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的機(jī)制不斷優(yōu)化。村民自治制度的實(shí)施，激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的政治熱情，調(diào)動(dòng)了村民民主參與的積極性，為推進(jìn)基層民主法制建設(shè)起到了積極的作用。
深入開(kāi)展法制宣傳教育
開(kāi)展法制宣傳教育為“民主法治示范村”創(chuàng)建活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。窯灣村以創(chuàng)建“平安穿城”為契機(jī)，堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，以落實(shí)“四民主”、“兩公開(kāi)”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)）為重點(diǎn)，開(kāi)展依法治村、以德治村、村民自治工作。為保障農(nóng)民當(dāng)家作主，有的放矢的開(kāi)展法制宣傳教育，使普法工作與社會(huì)治安綜合治理相結(jié)合，與解決實(shí)際問(wèn)題相結(jié)合，在法制宣傳教育活動(dòng)中，村內(nèi)治安熱點(diǎn)問(wèn)題得到及時(shí)整治，各類(lèi)矛盾糾紛得到及時(shí)化解，違法青少年得到幫教。通過(guò)開(kāi)展“送法下鄉(xiāng)”、“法律進(jìn)村入戶(hù)”及廣播、法制文藝、召開(kāi)群眾會(huì)等宣傳活動(dòng)，提高了農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念，增強(qiáng)了民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的意識(shí)和能力，促進(jìn)和保障了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
充分發(fā)揮人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)作用
一是多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，收入渠道單一，盡管目前村級(jí)經(jīng)費(fèi)保障水平比稅改期有明顯提高，但與其所承擔(dān)工作的經(jīng)費(fèi)需求相比，收入仍然比較緊張，壓力普遍較大。據(jù)調(diào)查，2011年25個(gè)村級(jí)集體組織經(jīng)濟(jì)及其他收入村平僅2萬(wàn)元，其中有的村就是轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和附加，有的甚至是無(wú)集體財(cái)產(chǎn)、無(wú)集體資源、無(wú)集體企業(yè)、無(wú)集體收入的“四無(wú)”村和“空殼”村。在這種情況下，除了上級(jí)下達(dá)固定的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和附加外，村里無(wú)其它收入，導(dǎo)致村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難。
二是財(cái)力與事權(quán)不匹配，村級(jí)承擔(dān)事務(wù)過(guò)多。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，省財(cái)政雖然以?xún)啥惛郊友a(bǔ)助形式替代了稅改前用于村級(jí)的提留款，但是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是一個(gè)相對(duì)比較固定的數(shù)字，沒(méi)有建立相應(yīng)的增長(zhǎng)機(jī)制。而村級(jí)承擔(dān)的事務(wù)越來(lái)越多，諸如黨建、民生、低保、醫(yī)保、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、征地拆遷、防汛抗旱、公益事業(yè)等大量社會(huì)事務(wù)性工作，有的還有硬性標(biāo)準(zhǔn)。村級(jí)為了完成任務(wù)，花錢(qián)費(fèi)米，達(dá)標(biāo)迎檢，繁重的村級(jí)社會(huì)事務(wù)使有限的村級(jí)財(cái)力顯得襟見(jiàn)肘。
三是公益事業(yè)建設(shè)壓大，“一事一議”難落實(shí)。普遍反映目前除了類(lèi)似修路、建橋、文化體育場(chǎng)所等之類(lèi)的事還能通過(guò)“一事一議”籌資財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金落實(shí)外，其他大型水利建設(shè)如水庫(kù)維修、渠道疏通等工程不能用“一事一議”籌資財(cái)政資補(bǔ)資金來(lái)完成。因“一事一議”籌資，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金是有限度的，加之一些水利工程只能靠機(jī)械作業(yè)來(lái)完成。我鎮(zhèn)24個(gè)行政村2011年于防洪、抗旱、水利冬修支出就達(dá)60余萬(wàn)元，村平2.5萬(wàn)元。
四是村級(jí)債力壓力大，舊欠新債難消化。村級(jí)老的債權(quán)債務(wù)權(quán)責(zé)不對(duì)，按規(guī)定村民原欠行政村的債權(quán)無(wú)法清收，而村級(jí)債務(wù)則要償還，包括各種舊欠，稅改后村級(jí)收入得到規(guī)范，經(jīng)費(fèi)來(lái)源比較單一，債務(wù)難以消化；近年來(lái)村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展迅速，在一些地方村級(jí)建設(shè)性債務(wù)有上升趨勢(shì)。如我鎮(zhèn)的一個(gè)行政村去年修了4.5公里的通組公路，總投資14多萬(wàn)元，除上級(jí)補(bǔ)助6萬(wàn)元外，本村成功人士捐資6萬(wàn)元，還有2萬(wàn)元至今無(wú)著落。
五是集鎮(zhèn)社區(qū)一些事務(wù)未納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助范圍。社區(qū)由于不在農(nóng)村稅費(fèi)改革范圍，因此沒(méi)有稅改轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。但社區(qū)組織除承擔(dān)一般行政村相同的事務(wù)外，還承擔(dān)了更重的社區(qū)維穩(wěn)、衛(wèi)生防疫、社會(huì)保障等工作，理應(yīng)安排工作經(jīng)費(fèi)。
解決的辦法
一是進(jìn)一步落實(shí)、完善村民自治制度，確保村級(jí)財(cái)力與事權(quán)對(duì)等。《村民自治法》明確規(guī)定村委會(huì)是自治組織，當(dāng)前沒(méi)有完全落實(shí)好村民自治制度是目前村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)保障出現(xiàn)一系列問(wèn)題的重要原因之一。因此，有關(guān)部門(mén)在安排相關(guān)工作時(shí)，必須充分尊重村委會(huì)的自治權(quán)，嚴(yán)格按照其屬自治組織而非“下級(jí)政府”來(lái)對(duì)待；必須堅(jiān)持“誰(shuí)下派任務(wù)、誰(shuí)出錢(qián)”，凡是村民委員會(huì)自治要求之外的事務(wù)都應(yīng)有經(jīng)費(fèi)保障，嚴(yán)格制止隨意給村委會(huì)派工作、下任務(wù)、定標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，有關(guān)部門(mén)要結(jié)合村級(jí)相關(guān)工作實(shí)際，加大對(duì)村委會(huì)轉(zhuǎn)移支付力度，使村委會(huì)的工作義務(wù)與權(quán)利對(duì)等、財(cái)力與事權(quán)匹配。
二是獎(jiǎng)勵(lì)和扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)村級(jí)組織自我發(fā)展和自我保障能力。目前不沙農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，單靠轉(zhuǎn)移支付資金很難維持村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，要大力發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村級(jí)組織的自身“造血功能”，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，提高村級(jí)組織執(zhí)政能力。建議：第一，從新農(nóng)村建設(shè)資金中安排適當(dāng)比例資金，用于支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織因地制宜發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)；第二，制定扶持政策，優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；第三，鼓勵(lì)有條件的村及集鎮(zhèn)社區(qū)利用店面、工商用房等集體固定資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值；第四，盤(pán)活村集體資產(chǎn)、資源增加村集體收入。
三是進(jìn)一步完善“一事一議”籌資籌勞機(jī)制，推進(jìn)村民自治、村務(wù)公開(kāi)等基層民主政治建設(shè)。在堅(jiān)持“村民自愿，民主決策，量力而行，上限控制”的原則基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮“一事一議”在農(nóng)田水利建設(shè)、村級(jí)道路修建、改水改厠等集體公益事業(yè)建設(shè)中的重要作用。同時(shí)，針對(duì)目前“一事一議”存在的“事難議、議難決、決難行”的問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)要切實(shí)負(fù)起推動(dòng)責(zé)任，落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)不符合目前農(nóng)村實(shí)際的內(nèi)容進(jìn)行修改，積極推進(jìn)利村利民工作的順利開(kāi)展。
四是加大村級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度，建立與支出需求及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的村級(jí)補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助固定化，則是導(dǎo)致目前村級(jí)經(jīng)費(fèi)緊張的另一原因。為此，建議上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金逐年遞增。今后，各地要在確保村干部基本報(bào)酬的基礎(chǔ)上，按照上年度農(nóng)村農(nóng)動(dòng)力平均收入增幅給予遞增，并列入年度預(yù)算，建立科學(xué)合理的補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制。
[關(guān)鍵詞]社會(huì)主義新農(nóng)村 村民 政治意愿
[中圖分類(lèi)號(hào)]C912.82[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-5349(2010)04-0021-02
“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”,是黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體要求,“管理民主”構(gòu)成了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。它不僅是保持農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定的政治基礎(chǔ),更是促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的體制保障。另一方面,村民是新農(nóng)村建設(shè)的主體,他們能否參與民主管理,在日常的生產(chǎn)生活中能否正確享受權(quán)利、履行義務(wù),對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村的健康發(fā)展關(guān)系重大。自從上個(gè)世紀(jì)80年代推行“村民自治”以來(lái),廣大村民群眾的參與意識(shí)、熱情明顯提高,民主意識(shí)顯著增強(qiáng),村民群眾的各項(xiàng)民利得以保障,農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了極大的發(fā)展。然而,以“村民自治”為主要載體的新農(nóng)村民主政治建設(shè)最終要實(shí)現(xiàn)村民“自我管理”“自我教育”“自我服務(wù)”,必須要重視作為新農(nóng)村建設(shè)主體的村民的政治意愿,也就是在新農(nóng)村民主政治建設(shè)過(guò)程中,突出強(qiáng)調(diào)對(duì)村民政治心愿、政治態(tài)度、滿(mǎn)意度的把握,因?yàn)檫@往往能成為民主政治建設(shè)成功與否的晴雨表。
一、選舉公平
就社會(huì)主義新農(nóng)村民主政治建設(shè)來(lái)說(shuō),以村民委員會(huì)換屆選舉為中心的農(nóng)村民主選舉最受村民關(guān)注,村民對(duì)基層選舉議論最多。在對(duì)浙江省杭州市余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村、潘板橋村的調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)有83%的村民關(guān)注并積極參與本村村委會(huì)換屆選舉,15%的村民認(rèn)為村委會(huì)換屆選舉是形式上舉動(dòng),只有2%的村民認(rèn)為選舉與自己無(wú)關(guān)。在回答“你更加關(guān)注村民委員會(huì)換屆選舉的哪一步驟”時(shí),有77%的村民選擇了“選舉公平,公開(kāi)”,可見(jiàn),公平、公正、公開(kāi)的選舉不僅是任何選舉所必須遵循的原則,更是村民政治意愿中較為突出的表現(xiàn)。
“民主并不只是抽象的口號(hào),而是實(shí)實(shí)在在的選擇。它只有與民眾的利益訴求相契合,才能根植于人們的日常生活和心理解構(gòu)中”。村民自治開(kāi)展以來(lái),表面上全國(guó)絕大部分的地區(qū)都實(shí)現(xiàn)了村委會(huì)換屆選舉,并且選舉中的“投票率”“參選率”都達(dá)到了相當(dāng)高的水平,但是隨著由選舉帶來(lái)的利益驅(qū)使,各種干預(yù)選舉的行為開(kāi)始出現(xiàn),尤其是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū),選舉成為各種勢(shì)力角逐的舞臺(tái),選舉的公平性大大降低。
二、決策科學(xué)
由村民經(jīng)過(guò)民主選舉產(chǎn)生村民委員、村民代表會(huì)議等村民自治組織是民意的代表。他們代表廣大村民,經(jīng)過(guò)討論、投票等方式?jīng)Q定有關(guān)本村發(fā)展的事項(xiàng),這是村民自治制度的集中體現(xiàn),是人民當(dāng)家做主的主要形式。人民自主決定自己的事情,這是社會(huì)主義民主最大的優(yōu)越性。
經(jīng)過(guò)對(duì)徑山鎮(zhèn)基層民主政治建設(shè)展開(kāi)較好的部分村的調(diào)查,我們了解到,在民主政治搞的較好的地區(qū),村民民主意識(shí)強(qiáng),對(duì)村里的各項(xiàng)決策產(chǎn)生的方式,他們給予極大的關(guān)注,有很強(qiáng)的參與意識(shí)。有90%以上的村民認(rèn)為“重大事項(xiàng)一事一議制度”是必須的;有76%的村民認(rèn)為村級(jí)集體決策應(yīng)當(dāng)由全體村民或村民代表會(huì)議討論決定,只有少數(shù)人認(rèn)為村級(jí)決策與自己無(wú)關(guān)。與此同時(shí),我們對(duì)參與過(guò)民主決策的村民進(jìn)行了調(diào)查,有86%的村民對(duì)本村各項(xiàng)決策的產(chǎn)生方式表示滿(mǎn)意。
科學(xué)、民主的決策是民主政治建設(shè)的重要一環(huán),然而當(dāng)前在浙江“民主決策的實(shí)施機(jī)制還不很健全,既沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的制度,也尚未形成一個(gè)完整的體系。相關(guān)規(guī)定只是零星的散落在《浙江省村級(jí)組織工作(試行)》、《關(guān)于在我省農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》等制度文本中”,這就不難理解為何村民如此關(guān)注村級(jí)決策的產(chǎn)生方式,因?yàn)檫@關(guān)系到村民群眾的切身利益。
三、管理有序
如果說(shuō)選舉與決策是村民政治意愿的具體化要求,那么管理有序則是村民對(duì)農(nóng)村民主政治建設(shè)的體制化要求。雖然,在推進(jìn)民主政治發(fā)展的進(jìn)程中,浙江省做了比較多的工作,完善了村民自治章程、村務(wù)公開(kāi)制度、村規(guī)民約等制度性的規(guī)定,但調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)村民仍然對(duì)本村村級(jí)事務(wù)的管理不是十分滿(mǎn)意。在被調(diào)查的3個(gè)自然村、200位村民中,認(rèn)為本村各項(xiàng)規(guī)章制度相對(duì)完善的僅占37%,有48%村民對(duì)本村管理民主化不甚滿(mǎn)意,其余15%的村民更認(rèn)為村級(jí)管理是由上級(jí)政府說(shuō)了算。
此外,在一項(xiàng)對(duì)于各村村干部的調(diào)查中,有65%的村干部認(rèn)為其職責(zé)就是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定、落實(shí)上級(jí)政府的各項(xiàng)政策。有72%的村干部認(rèn)為村里的各項(xiàng)政策仍需完善,各級(jí)組織不夠穩(wěn)定,有序的政治管理有待實(shí)現(xiàn)。
民主政治建設(shè)的持續(xù)展開(kāi),離不開(kāi)穩(wěn)定的村級(jí)組織以及有序的管理。村莊治理是村民依法行使當(dāng)家做利的主要場(chǎng)所。村民之所以期待村莊事務(wù)的有序管理,一方面是因?yàn)樗麄冃枰粋€(gè)公開(kāi)、公平并有效的基層政權(quán),從更深層意義上來(lái)說(shuō),這是村民政治意識(shí)的覺(jué)醒。有序的管理應(yīng)該是既要有完善的制度保障、各項(xiàng)措施、政策以及村級(jí)組織職能、職務(wù)的發(fā)揮都必須遵循科學(xué)的程序,依照相應(yīng)的制度,同時(shí)滿(mǎn)足絕大多數(shù)村民的合理要求。
四、監(jiān)督有效
浙江省在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的過(guò)程中創(chuàng)新出許多鄉(xiāng)村治理模式,其中較為典型的就是在民主監(jiān)督這一階段要比其他省份做的好。無(wú)論是村務(wù)公開(kāi),還是村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督都取得了不錯(cuò)的成績(jī),極大地推進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治的進(jìn)程。
徑山鎮(zhèn)的大部分村莊在監(jiān)督這一環(huán)節(jié)也取得了理想的成績(jī)。在對(duì)200余戶(hù)村民的調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)九成以上的村民對(duì)村干部的工作態(tài)度做肯定評(píng)價(jià),86%的村民對(duì)村級(jí)村務(wù)公開(kāi)滿(mǎn)意。這說(shuō)明該地區(qū)村干部民主評(píng)價(jià)和村務(wù)公開(kāi)工作做得很好。但是,當(dāng)問(wèn)到“兩委關(guān)系”“賄選”等一些敏感的問(wèn)題時(shí),村民仍然表現(xiàn)出一些不滿(mǎn),這說(shuō)明監(jiān)督工作表面展開(kāi)較好,但實(shí)際有效的監(jiān)督并沒(méi)有在這地區(qū)實(shí)現(xiàn)。
“在村民自治的四項(xiàng)基本內(nèi)容民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中,民主監(jiān)督是保障性?xún)?nèi)容,離開(kāi)民主監(jiān)督的村民自治最終會(huì)流于形式而失敗”。缺乏有效的監(jiān)督、約束機(jī)制,各項(xiàng)違紀(jì)事件將嚴(yán)重威脅村民自治的成長(zhǎng)。從村民來(lái)說(shuō),他們希望能了解由他們選舉產(chǎn)生的代表如何代表自己的意愿,這是他們的權(quán)利。
五、小結(jié)
綜上所述,村民政治意愿與農(nóng)村政治發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān),與村民民主意識(shí)高低緊密相連,對(duì)村民政治意愿的掌握可以協(xié)助我們找到民主進(jìn)一步發(fā)展的路標(biāo)和方向。浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治建設(shè)都走在全國(guó)前列,村民民主素質(zhì)與參與意識(shí)明顯高于全國(guó)平均水平,對(duì)這一地區(qū)村民政治意愿的掌握有助于我們了解基層民主發(fā)展與村民自治的實(shí)際效果。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō),民主政治建設(shè)所取得的成果不能僅從“參選率”“投票率”“滿(mǎn)意率”這些形式化的數(shù)字出發(fā),而應(yīng)該切切實(shí)實(shí)地了解村民的各種想法、心愿等等,簡(jiǎn)而言之就是村民的政治意愿,了解他們對(duì)于本村民主政治的期望。
農(nóng)村是一個(gè)“熟人”社會(huì),村民的政治意愿不免受到干擾。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提下,出于利益考慮村民之間難免會(huì)存在利益上的沖突。這就導(dǎo)致村民政治意愿具有不穩(wěn)定性。但無(wú)論從村民政治參與的角度,還是從村民權(quán)利的保障來(lái)說(shuō),村民政治意愿無(wú)疑構(gòu)成了其必不可少的精神動(dòng)力。
村民作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的參與者,如何發(fā)揮其自覺(jué)性,發(fā)揮他們的積極性投身到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中,其中最重要的就是要尊重他們的意愿,在制定各項(xiàng)政策的時(shí)候考慮他們的想法。反映到村民自治中來(lái),村民自治要取得進(jìn)一步的發(fā)展,就必然要重視作為村民自治主體的村民政治意愿,使民主政治發(fā)展的成果由村民共享。
【參考文獻(xiàn)】
[1]徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003年12月.
農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，如何界定？農(nóng)民集資辦起了電廠，產(chǎn)權(quán)屬于誰(shuí)？屬于國(guó)家的電力總公司。農(nóng)民集資修了學(xué)校，產(chǎn)權(quán)屬于誰(shuí)？屬于代表國(guó)家的教育部門(mén)。農(nóng)民集資辦的廠，產(chǎn)權(quán)也屬于國(guó)家。農(nóng)民集資辦起了電話，產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)部。農(nóng)民集資辦的公路、橋梁、水利設(shè)施等等，產(chǎn)權(quán)都不屬于農(nóng)民。
可既然是農(nóng)民集資辦起來(lái)的產(chǎn)業(yè)，為什么農(nóng)民沒(méi)有產(chǎn)權(quán)呢？
1980年代鼓勵(lì)農(nóng)民辦糧食加工廠，一個(gè)加工廠要投資幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)。可到了1990年代，一個(gè)文件下來(lái)，不允許農(nóng)民經(jīng)營(yíng)糧食了，農(nóng)民損失慘重！地方政府不承擔(dān)任何責(zé)任。1980年代鼓勵(lì)農(nóng)民販豬、宰豬，1990年代，要“定點(diǎn)屠宰”，農(nóng)民辦起來(lái)的生豬“一條龍”全垮了，誰(shuí)也不賠！1980年代后期，允許農(nóng)民經(jīng)營(yíng)種子、農(nóng)藥、化肥，1990年代，供銷(xiāo)社重新專(zhuān)營(yíng)，把農(nóng)民害苦了。城里的企業(yè)破產(chǎn)了就破產(chǎn)了，農(nóng)民的企業(yè)破產(chǎn)了，錢(qián)還是要還的。《破產(chǎn)法》并不保護(hù)農(nóng)民！
農(nóng)村的土地，憲法規(guī)定是農(nóng)民集體所有，怎么經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是農(nóng)民的事情，可是地方政府主持發(fā)包，還規(guī)定多少年不變，增人不增地，減人不減地。農(nóng)民的土地，農(nóng)民不能在市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)，只能給國(guó)家征用，再由國(guó)家買(mǎi)賣(mài)。農(nóng)民在自己的地上建設(shè)，也要先給國(guó)家征用，再?gòu)膰?guó)家的手上買(mǎi)回來(lái)。農(nóng)民的土地更不能到銀行抵押貸款！
二、原因
多數(shù)人認(rèn)為，貧困的根本原因是集體所有的產(chǎn)權(quán)不清晰，認(rèn)為只要發(fā)給了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)證明，農(nóng)民就有了神圣不可侵犯的產(chǎn)權(quán)。
但僅有上述認(rèn)識(shí)是不夠的。農(nóng)民的房子產(chǎn)權(quán)是不是明確的？夠明確的了吧！但是，農(nóng)民的房產(chǎn)可以到中國(guó)的任何一家銀行抵押貸款嗎？可以到農(nóng)村信用社貸款嗎？不可以！城里人可以用身份證貸款買(mǎi)房，鄉(xiāng)下人不可以；城里人可以用房作抵押貸款，農(nóng)民的房子也是房子，可是銀行不承認(rèn)。這樣看來(lái)，即使農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)明晰了，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)并不一定能充分實(shí)現(xiàn)。
應(yīng)該說(shuō)農(nóng)民辦的糧食加工、生豬加工、生產(chǎn)資料經(jīng)營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)夠合法、明晰了，農(nóng)民集資辦的各項(xiàng)建設(shè)的產(chǎn)權(quán)也是清晰的，只是“國(guó)家”不承認(rèn)罷了。都說(shuō)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰，請(qǐng)問(wèn)甲村人去強(qiáng)占乙村人的土地可以嗎？不可以的；一個(gè)村內(nèi)，甲組人去強(qiáng)占乙組人的土地可以嗎？要打死人的！
所謂的產(chǎn)權(quán)不清晰，說(shuō)到底，盡管?chē)?guó)家規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，但相關(guān)法律實(shí)際上并沒(méi)有落實(shí)好土地集體所有權(quán)。
三、解決之道
那么，在這樣的情況下，如何實(shí)現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)呢？
第一，國(guó)家真正承認(rèn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)———建立以農(nóng)民土地銀行為核心的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)體系。
我在多篇文章中呼吁成立國(guó)家建立農(nóng)民土地銀行，村一級(jí)建立土地信用社。我認(rèn)為只有這樣，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)才真正得到落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)交易。
具體來(lái)說(shuō)，村級(jí)土地信用社可以以村民集體的土地權(quán)作抵押，在農(nóng)民土地銀行貸款；村民可以用自己的份額土地權(quán)作抵押在村土地信用社貸款。村級(jí)土地信用社由村民民主管理，利息收益用于村內(nèi)公共事業(yè)和補(bǔ)貼農(nóng)民社會(huì)保障；如果村民進(jìn)城，愿意放棄土地份額權(quán)，村土地信用社可以墊付資金收回他的份額地權(quán)，并將他名下的農(nóng)村社保余額轉(zhuǎn)入城市社保體系；村級(jí)土地信用社如果到期不償還土地銀行的貸款，土地銀行可以將土地在市場(chǎng)上拍賣(mài)，也可以將土地賣(mài)給政府土地儲(chǔ)備中心。如果國(guó)家搞建設(shè)需要占用土地，可以直接用土地儲(chǔ)備中心的土地，也可以用土地儲(chǔ)備中心的庫(kù)存土地置換城郊農(nóng)民土地建設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等等。
政府土地儲(chǔ)備中心和農(nóng)民土地銀行還可以開(kāi)展農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，促進(jìn)新鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)；政府土地儲(chǔ)備中心和農(nóng)民土地銀行可以參與新鄉(xiāng)村規(guī)劃，可以用政府土地儲(chǔ)備和農(nóng)民土地銀行庫(kù)存的土地，開(kāi)發(fā)農(nóng)民新居，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程；村級(jí)信用社也可以用土地抵押取得貸款，按照規(guī)劃對(duì)村民住房進(jìn)行統(tǒng)一改造；村民也可以在村土地信用社貸款建房；按照新鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的民居，可以在農(nóng)民土地銀行或村級(jí)土地信用社抵押貸款。
我以為，中國(guó)如果把農(nóng)民土地這個(gè)巨大的財(cái)富納入現(xiàn)代金融制度體系，至少有如下重大意義：一是不用20年就可以再翻兩番；二是可以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面小康；三是可以把中西部絕大部分農(nóng)村納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系；四是對(duì)降低金融壞賬率有積極的意義；五是可以理順農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。
我不是金融專(zhuān)家，不可能設(shè)計(jì)出完善的土地金融社保制度，但在我長(zhǎng)期對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的思考中，感覺(jué)土地金融社保制度對(duì)解決三農(nóng)問(wèn)題有十分重要的作用。我希望金融學(xué)者也將眼光投向這個(gè)新領(lǐng)域。
第二，全面清理農(nóng)村債權(quán)債務(wù)，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)收益。全國(guó)村級(jí)債務(wù)至少2500億以上，其中相當(dāng)大的部分是教育、電信、電力、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)欠下的。這些基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)在都是有收益的，都是優(yōu)良資產(chǎn)。應(yīng)該將本來(lái)屬于農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民，讓農(nóng)民分享所有者產(chǎn)權(quán)收益；也可以將村集體所欠的債務(wù)轉(zhuǎn)移給壟斷的教育部門(mén)、電信部門(mén)、電力部門(mén)、交通部門(mén)、水利部門(mén)等。
第三，理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善農(nóng)村制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度對(duì)接。
四、如何解決潛在土地產(chǎn)權(quán)糾紛
隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和糧食等農(nóng)場(chǎng)品大幅漲價(jià)，種1畝地的收入相對(duì)2000年增加了800元左右。由此誘發(fā)了一系列潛在土地產(chǎn)權(quán)糾紛：
一是過(guò)去種地不掙錢(qián)出現(xiàn)的拋荒地，由村委會(huì)轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶(hù)承包，現(xiàn)在拋荒外出的人回來(lái)要自己的土地，而占用土地的人以合同沒(méi)有到期為由不同意給地。
二是，1997年第二輪承包時(shí)，由于當(dāng)時(shí)種地收益微小或負(fù)值，所以很多地方?jīng)]有調(diào)整土地重新發(fā)包。20多年沒(méi)有調(diào)地的地方出現(xiàn)了土地占用嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)象。如貴州等地政府規(guī)定1980年代分地后不再調(diào)整土地，20多年過(guò)去了，20％的家庭是村集體成員，但幾乎沒(méi)有土地，20％的進(jìn)城家庭不是集體成員(有的成了國(guó)家干部)，不盡村民義務(wù)，卻成為了村里的地主。《憲法》和《土地承包法》規(guī)定土地屬于村民集體所有，現(xiàn)有法律條文無(wú)法解釋和處置農(nóng)村發(fā)生的社會(huì)實(shí)踐。
三是，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民種地不交錢(qián)了。那么，村民自治的財(cái)政基礎(chǔ)在哪里？村集體作為土地的所有者，其權(quán)益如何體現(xiàn)？土地是村民的共同共有的生產(chǎn)資料，村民作為集體成員，在處置共同產(chǎn)權(quán)方面如何體現(xiàn)權(quán)利？土地實(shí)際上還承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障，在國(guó)家沒(méi)有提供失地農(nóng)民社會(huì)保障的情況下，集體的土地有無(wú)必要承擔(dān)社會(huì)保障功能，該如何實(shí)現(xiàn)？農(nóng)村內(nèi)部的公益事業(yè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施怎么辦？這些問(wèn)題都不能回避。我建議：
1.取消農(nóng)業(yè)稅不如“稅轉(zhuǎn)租”，讓所有者權(quán)益回歸。隨著農(nóng)業(yè)稅取消，農(nóng)民種地再不要交任何負(fù)擔(dān)，這似乎成為學(xué)者專(zhuān)家的共識(shí)了。其實(shí)，取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民種地要不要交錢(qián)、要交多少錢(qián)應(yīng)該由農(nóng)民自己決定，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民集體所有的，應(yīng)該由所有者決定土地的租金。土地的租金主要用于：補(bǔ)償占地少或沒(méi)有土地的農(nóng)民；為村民自治提供財(cái)政基礎(chǔ)；為村民提供公共服務(wù)——水利、道路、技術(shù)服務(wù)、合作互助、發(fā)展基金、五保照顧等；農(nóng)民放棄土地的權(quán)益要進(jìn)城發(fā)展，必須要拿一筆錢(qián)加入城市社會(huì)保障體系，這筆錢(qián)從哪里來(lái)，應(yīng)該從地租中支付。
時(shí)下在減農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，要研究“稅轉(zhuǎn)租”的相關(guān)政策。種地的農(nóng)民一定要向村集體交納地租，租金收多少、怎么收、怎么管、怎么分配，以及未來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老制度、合作醫(yī)療制度、義務(wù)教育制度、村民自治制度、合作互助制度、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移制度等等，都必須加緊研究、統(tǒng)籌安排。
稅轉(zhuǎn)租后，民間會(huì)獲得很大的一塊經(jīng)濟(jì)資源———每年至少500億以上。用好這500億，就能解決聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制遺留的很多問(wèn)題。
2.修改《土地承包法》，還土地權(quán)益于民，讓村民成為自治組織的主人。對(duì)絕大多數(shù)中西部農(nóng)村來(lái)說(shuō)，土地是村民自治組織的惟一公共財(cái)產(chǎn)。如果村民自治組織對(duì)土地沒(méi)有任何的掌控權(quán)利，其自治功能就無(wú)法實(shí)現(xiàn)了。國(guó)家規(guī)定土地承包一定30年不變，像貴州等地本來(lái)就有20多年沒(méi)有變了，再來(lái)一個(gè)30年不變，就是50年不變了。貴州好多的村子現(xiàn)在就出現(xiàn)了這樣的情況，20％的家庭基本沒(méi)有地，20％的有地家庭進(jìn)了城，沒(méi)地的村民成了城里人的佃戶(hù)(一般每畝交300斤租子)，進(jìn)城者有些還是國(guó)家干部。進(jìn)城者既不參加村內(nèi)的公共事業(yè)建設(shè)，也不參與村民自治范圍內(nèi)的一切事務(wù)；20％的佃戶(hù)名義上是村民，但實(shí)際上不是村民———既不是土地的所有者，也不是法定的承包人。這種狀況下的村民自治組織要實(shí)現(xiàn)自治功能是不現(xiàn)實(shí)的。
問(wèn)題就出在《土地承包法》，這是一部有違憲嫌疑的法律，它剝奪了村民土地所有者的權(quán)利，也剝奪了村民自治權(quán)利，《憲法》、《村組法》和《土地承包法》這三部法律相互矛盾，必須統(tǒng)一到“土地集體所有———村民共同共有”和“自治組織成員是土地的主人”的原則上來(lái)。任何人一旦不履行村民義務(wù)，不再是村集體成員，其土地所有權(quán)應(yīng)有條件歸還村集體(可補(bǔ)償3－5年的土地收益)。
我認(rèn)為，模糊土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的恰恰是《土地承包法》。《土地承包法》實(shí)際上強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)土地權(quán)益的處分權(quán)，弱化了村民和村民自治組織的土地所有者權(quán)益。看來(lái)有必要修改《土地承包法》，還權(quán)于民。
3.農(nóng)民的社會(huì)保障靠政府更要靠土地，讓土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能。隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)三農(nóng)的傾斜，農(nóng)民的社會(huì)保障開(kāi)始納入議事日程。這當(dāng)然是好事，但靠政府財(cái)政建立覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)保障體系似乎也是難以實(shí)現(xiàn)的。比較現(xiàn)實(shí)的選擇是：主要靠農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)收益建立覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)保障體系，同時(shí)輔之以國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。土地產(chǎn)權(quán)的三大塊收益基本可以建立起覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)保障體系，一塊是農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地的增值收益(每年不少于1000億，拿出500億搞農(nóng)村社會(huì)保障)；二塊是農(nóng)村土地承包收益(按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的5％收取租金，每年也有500－700億，拿出200－300億搞農(nóng)村社會(huì)保障)；三塊是土地銀行和土地信用社的經(jīng)營(yíng)收益(每年不少于500億，拿出200億搞農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)該不成問(wèn)題)。這三筆加起來(lái)，每年可以用于農(nóng)民社會(huì)保障的資金是900－1000億，如果國(guó)家每年補(bǔ)貼500億，那就是1400－1500億。相當(dāng)于每個(gè)農(nóng)民每年約200元。如果重點(diǎn)解決養(yǎng)老保障問(wèn)題，人均年可用資金在600元以上。應(yīng)該說(shuō)用農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的社會(huì)保障功能是完全可以操作起來(lái)的。
4.農(nóng)村公共產(chǎn)品既靠政府埋單也要靠土地收益埋單，讓土地產(chǎn)權(quán)收益成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)的提供主要有兩個(gè)主體。一個(gè)是國(guó)家，如六小建設(shè)、教育和合作醫(yī)療補(bǔ)貼等；另一個(gè)是農(nóng)民集資———所謂的一事一議。國(guó)家增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本教育醫(yī)療的投入是必要的，但村內(nèi)的公共服務(wù)(道路、水利、文化、體育等建設(shè)及其維護(hù))，國(guó)家短期內(nèi)難以提供，必須依靠村民自己解決。
關(guān)鍵詞：吉林省 農(nóng)民 法律意識(shí) 調(diào)查
為了對(duì)吉林省農(nóng)民的法律意識(shí)現(xiàn)狀進(jìn)行分析總結(jié)，并提出一些建設(shè)性意見(jiàn)，以期對(duì)吉林省的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做出貢獻(xiàn)。我們以整個(gè)吉林省地區(qū)的農(nóng)村為調(diào)查對(duì)象，組織了近300名學(xué)生在2007年7―8月間進(jìn)行了調(diào)查問(wèn)卷的發(fā)放及回收工作，并利用“暑期三下鄉(xiāng)”機(jī)會(huì)在吉林省松原市光明鄉(xiāng)進(jìn)行了與農(nóng)民及村干部面對(duì)面的訪談。
一、調(diào)查方法
本次調(diào)查抽樣發(fā)放了調(diào)查問(wèn)卷800份，回收有效問(wèn)卷756份，回收有效率為94.5%。其中男性415人，女性341人；30歲以下人數(shù)為107人，31歲――40歲人數(shù)為213人，41――50歲人數(shù)為308人，51――60歲人數(shù)為96人，61歲以上人數(shù)為32人；文盲21人，初小543人，高中170人，大學(xué)（含大專(zhuān)）11人，大學(xué)以上11人。
我們共有28份訪談?dòng)涗洠L談對(duì)象主要包括農(nóng)民及村干部。訪談的內(nèi)容涉及到糾紛解決機(jī)制、村民自治、公民享有的權(quán)利及對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律的看法等。雖然訪談主要采取的是個(gè)案調(diào)查，并不具有普遍的代表性，然而，其真實(shí)性較強(qiáng)。
二、調(diào)查結(jié)果與分析
1.農(nóng)民對(duì)法律的總體認(rèn)識(shí)。我們?cè)O(shè)計(jì)了兩道選擇題并在訪談中進(jìn)行了必要的問(wèn)答。從選擇題的結(jié)果中我們發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為法律與他們的生活是息息相關(guān)的，是保護(hù)自己的武器。從訪談的問(wèn)答中我們也發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)自己享有的基本權(quán)利和義務(wù)以及國(guó)家現(xiàn)行的一些法律名稱(chēng)都較為了解。因此，我們得出這樣一個(gè)結(jié)論：當(dāng)前，吉林省農(nóng)民對(duì)我國(guó)法律的總體認(rèn)識(shí)是良好的。
2.了解法律的途徑。我們共設(shè)計(jì)了兩個(gè)問(wèn)題來(lái)調(diào)查農(nóng)民了解法律的途徑。在第一題中，我們對(duì)吉林省農(nóng)民了解法律的途徑進(jìn)行了調(diào)查，其中有67.6%的農(nóng)民是通過(guò)廣播、電視等媒體獲得的；有14%的農(nóng)民是通過(guò)普法宣傳獲得的；有11%的農(nóng)民是通過(guò)聽(tīng)別人說(shuō)獲得的；有4.2%的農(nóng)民是通過(guò)打官司獲得的；有4.1%的農(nóng)民是通過(guò)自己學(xué)習(xí)獲得的。從這個(gè)結(jié)果中，我們可以看出以下三個(gè)問(wèn)題：第一，媒體作為農(nóng)民了解法律的主要途徑，發(fā)揮著舉足輕重的作用，農(nóng)民可以通過(guò)媒體迅速的獲知國(guó)家的法律動(dòng)態(tài)。第二，普法宣傳近幾年來(lái)在農(nóng)村的開(kāi)展也收到了一定的成效，我們?cè)谑钇谌锣l(xiāng)中也開(kāi)展了普法宣傳活動(dòng)，從中也感受到了農(nóng)民們對(duì)法律知識(shí)的渴望。第三，農(nóng)民真正能從生活中了解到法律確實(shí)非常之少。
3.對(duì)糾紛的解決方式。我們共在調(diào)查問(wèn)卷中設(shè)計(jì)了三個(gè)問(wèn)題，并在訪談中有針對(duì)性地進(jìn)行了提問(wèn)。從第一個(gè)問(wèn)題中，我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民在和他人發(fā)生糾紛時(shí)會(huì)想到找鄉(xiāng)村干部（38%）及親朋好友（31%）幫助解決，而很少會(huì)找法院（16.9%）及律師（14.1%）來(lái)解決。在第二個(gè)問(wèn)題中更是有86%的農(nóng)民更希望通過(guò)鄉(xiāng)村干部或私了的方式來(lái)解決糾紛，而非來(lái)打官司。在被訪談?wù)咧形覀円擦私獾酱蠖鄶?shù)農(nóng)民希望能通過(guò)村干部來(lái)解決糾紛。第三個(gè)問(wèn)題主要是從側(cè)面來(lái)了解糾紛解決方式，也可以說(shuō)是農(nóng)民對(duì)司法公正的認(rèn)識(shí)，其中，有占76.2%的農(nóng)民認(rèn)為法官在處理糾紛時(shí)會(huì)受人情或輿論的影響，而只有23.8%的農(nóng)民認(rèn)為法官會(huì)依照法律秉公處理。從這三個(gè)問(wèn)題及訪談中我們發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)村民在遇到糾紛時(shí)會(huì)選擇一種比較溫和的方式，會(huì)選擇村委會(huì)干涉或請(qǐng)中間人出面進(jìn)行調(diào)解，不到萬(wàn)不得已絕不會(huì)采用訴訟的方式。究其原因，主要有兩點(diǎn)：第一，尤其是從第三個(gè)問(wèn)題中我們可以看出，多數(shù)農(nóng)民不相信訴訟能夠有效地幫助他們，他們相信拉關(guān)系，更相信權(quán)力的干涉力量。第二，是受中國(guó)人不愿訴訟的傳統(tǒng)思想所影響，怕訴訟會(huì)弄得魚(yú)死網(wǎng)破，傷害雙方感情等。
4.對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)。我們選擇了三個(gè)題目來(lái)調(diào)查吉林省農(nóng)民對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)，前兩個(gè)題目主要是了解村民自治的落實(shí)情況，讓我們欣慰的是，村民自治在絕大多數(shù)農(nóng)村已經(jīng)得到落實(shí)，村長(zhǎng)都是經(jīng)過(guò)村民們自己所選出來(lái)的，大多數(shù)村民都參加過(guò)村民大會(huì)。然而，在被問(wèn)及村民自治是怎么一回事時(shí)，有高達(dá)62.4%的農(nóng)民認(rèn)為“還是原來(lái)那一套，只是換個(gè)說(shuō)法”。這又讓我們產(chǎn)生了一個(gè)疑問(wèn)：我們的村民自治制度真的只是流于形式嗎？我們將在下一階段的調(diào)查中對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。
三、總體評(píng)價(jià)
可以看出，現(xiàn)在農(nóng)民的法律意識(shí)較之?dāng)?shù)年前已經(jīng)有了很大幅度的提高，農(nóng)民的法律意識(shí)正在不斷的發(fā)展，但是，農(nóng)民的法律意識(shí)離我們的期望還有一定的差距。造成這些差距的原因有很多，我們認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)方面：首先，是中華幾千年來(lái)權(quán)力至上觀念的影響。其次，農(nóng)民自身知識(shí)的欠缺。再次，從經(jīng)濟(jì)層面上來(lái)看，農(nóng)民缺少主動(dòng)接近法律的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)需求。最后，我國(guó)的法律體制也存在一些不足。
關(guān)鍵詞：村委會(huì) 保證人 村民自治
一、個(gè)案引發(fā)的理論問(wèn)題
[案例]河南省長(zhǎng)葛市坡胡鎮(zhèn)營(yíng)張村委會(huì)下屬的長(zhǎng)葛市興華化工廠因資金周轉(zhuǎn)欠張松海269140．44元，并轉(zhuǎn)移得到許昌市永利達(dá)催化劑廠欠張松海49200元的債務(wù)，合計(jì)欠張松海318340.44元。另外，長(zhǎng)葛市坡胡鎮(zhèn)營(yíng)張村委會(huì)又向張松海出具擔(dān)保書(shū)一份，表示興華化工廠到期不履行還款義務(wù)，愿承擔(dān)連帶償還責(zé)任，并在擔(dān)保書(shū)上加蓋了村委會(huì)公章。但許昌市中級(jí)人民法院在執(zhí)行中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行長(zhǎng)葛市支行與長(zhǎng)葛市興華化工廠借款抵押擔(dān)保合同糾紛一案時(shí)，將長(zhǎng)葛市興華化工廠的車(chē)間、辦公樓房產(chǎn)等予以查封并拍賣(mài)，把所得款全部交付中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行長(zhǎng)葛市支行所有以抵償債務(wù)。
本案經(jīng)兩級(jí)法院審理，均認(rèn)定坡胡鎮(zhèn)營(yíng)張村委會(huì)具有保證人資格，需要承擔(dān)連帶責(zé)任，但理由有所不同。一審法院認(rèn)為：村委會(huì)對(duì)外代表村，被告營(yíng)張村委會(huì)提供擔(dān)保雖需經(jīng)民主議定而未開(kāi)會(huì)投票，但不能對(duì)抗善意第三人，應(yīng)承擔(dān)連帶清償責(zé)任。二審法院認(rèn)為，村民委員會(huì)是依法成立的，有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，具有清償債務(wù)能力的基層群眾性自治組織，屬于最高人民法院《關(guān)于適用若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第四十條規(guī)定的“其他組織”，具有民事訴訟主體資格。村委會(huì)本身不僅擔(dān)負(fù)著服務(wù)管理村民的公益職能，還具有擁有集體土地、財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)使命。因此村委會(huì)不屬于《擔(dān)保法》第九條所規(guī)定的“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體”，可以作為保證人。營(yíng)張村委會(huì)出具的擔(dān)保書(shū)系其真實(shí)意思表示，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。另外，營(yíng)張村委會(huì)不服一審判決，提起上訴中提到村委會(huì)是群眾性自治組織，是公益性質(zhì)的法人，它不具備擔(dān)保人資格。同時(shí)本案中營(yíng)張村委會(huì)對(duì)外提供擔(dān)保沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論通過(guò)，因此擔(dān)保無(wú)效。
本案存在的爭(zhēng)議的問(wèn)題是，村委會(huì)是否可以對(duì)外提供擔(dān)保，并獨(dú)立承擔(dān)保證責(zé)任呢？這個(gè)問(wèn)題民事法律沒(méi)有明文規(guī)定，在學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐中也有不同的理解，因此需要我們明確立法目的，通過(guò)對(duì)法條的理解，運(yùn)用法理，探究保證人的資格要件和村委會(huì)的性質(zhì)來(lái)予以解決。
二、村委會(huì)不具備保證人資格
（一）、保證人的消極要件：非公益性組織
《擔(dān)保法》第八條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。該法第九條規(guī)定學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人。法律對(duì)保證人資格作出該限制性規(guī)定，其法理何在？
首先，國(guó)家機(jī)關(guān)原則上不得為保證人,這是因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)主要履行社會(huì)管理職能，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款，并主要用于符合其設(shè)立宗旨的公務(wù)活動(dòng)。如果允許國(guó)家機(jī)關(guān)從事保證活動(dòng)，那么一旦履行保證責(zé)任，勢(shì)必會(huì)以其公務(wù)活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的擔(dān)保責(zé)任，影響工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而影響其履行社會(huì)管理職能。
其次，以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也不得做保證人，因?yàn)檫@些機(jī)關(guān)不是營(yíng)利性組織，他們要靠國(guó)家預(yù)算撥款以維持正常的社會(huì)管理活動(dòng)，行使社會(huì)公共權(quán)力，故也不具備承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)。例如學(xué)校為某債權(quán)做了擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人失去清償能力，沒(méi)有可供償還的財(cái)產(chǎn)時(shí)，那么學(xué)校就應(yīng)當(dāng)以其所有的財(cái)產(chǎn)在保證范圍內(nèi)承擔(dān)保證責(zé)任。如果債權(quán)人申請(qǐng)執(zhí)行，法院查封了學(xué)校的教學(xué)樓和活動(dòng)資金、拍賣(mài)了教學(xué)設(shè)備，那么學(xué)校就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)資金投入到教學(xué)、科研活動(dòng)中，也不能保障學(xué)生的正常上課，甚至在校生將面臨失學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)，這就關(guān)乎社會(huì)公共利益。當(dāng)公眾利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，法律保護(hù)的是大多數(shù)人的利益。
由此可見(jiàn)，國(guó)家機(jī)關(guān)和公益性組織不得作為保證人的法理是相通的，兩者的職能都帶有公益性質(zhì)，活動(dòng)資金均是為了保障社會(huì)公共管理職能的履行而專(zhuān)款專(zhuān)用。為了維護(hù)大多數(shù)人的利益，法律將這兩類(lèi)主體排除在保證人的范圍之外。
（二）村委會(huì)不具備保證人的消極條件
通過(guò)對(duì)保證人資格的消極要件的剖析，筆者認(rèn)為村委會(huì)具有公益性質(zhì)，不具備保證人的消極要件，在民事活動(dòng)中不能對(duì)外作為保證人提供擔(dān)保。理由有以下幾點(diǎn)：
第一，村委會(huì)辦理具有公益性質(zhì)的事務(wù)，具有與國(guó)家機(jī)關(guān)、公益組織相類(lèi)似的性質(zhì)。村委會(huì)不僅辦理公共事務(wù)，還要辦理公益事業(yè)。公共事務(wù)就是為維護(hù)村民利益，辦理村民自治范圍的事項(xiàng)，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文化事項(xiàng)。公益事業(yè)就是村委會(huì)接受法律、法規(guī)的授權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的委托，辦理某些公共管理事務(wù)，其身份性質(zhì)相當(dāng)于政府人。當(dāng)村委會(huì)辦理公益事業(yè)時(shí)，履行的是政府職能，性質(zhì)類(lèi)似于國(guó)家機(jī)關(guān)、具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。若允許村委會(huì)充當(dāng)保證人，那么當(dāng)村委會(huì)履行保證責(zé)任時(shí)，勢(shì)必會(huì)以村集體的財(cái)產(chǎn)予以?xún)斶€債務(wù)，那么村民利益將受到損害，村委會(huì)也因缺少資金而無(wú)法開(kāi)展工作、履行其管理職能。
第二，村委會(huì)不能對(duì)外提供擔(dān)保，但村集體可以充當(dāng)保證人。村民會(huì)議是最高權(quán)力機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)，村委會(huì)是村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行村民大會(huì)的決議，只有村才具有獨(dú)立法律人格，才能夠以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。村民大會(huì)作出的決議是體現(xiàn)村集體的意志，并由村委會(huì)代為行使。《村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定，涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)。從該條規(guī)定來(lái)看，村集體作為一個(gè)獨(dú)立主體，有權(quán)處分自己的財(cái)產(chǎn)，因此其可以對(duì)外提供擔(dān)保，但涉及到村民利益的應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)村民大會(huì)討論才可決定。因此，在司法實(shí)踐中遇到村委會(huì)作為保證人的審判案例，許多審判人員正因理不清村委會(huì)與村集體的關(guān)系，認(rèn)為村委會(huì)具有保證人資格，而判令村委會(huì)承擔(dān)保證責(zé)任。筆者認(rèn)為審判人員對(duì)這一關(guān)系的認(rèn)定是不正確的，村委會(huì)在擔(dān)保責(zé)任書(shū)或擔(dān)保人處簽章是經(jīng)村民大會(huì)討論決定，代表村集體的意思，其保證責(zé)任主體實(shí)質(zhì)上是村集體，而不是村委會(huì)，村委會(huì)只是執(zhí)行村民大會(huì)決定，辦理?yè)?dān)保事項(xiàng)，并受委托代為參與訴訟，最后的法律責(zé)任則歸屬于全體村民。
綜上所述，村委會(huì)的公益性決定了其不具備保證人資格，宗旨是出于保護(hù)社會(huì)公共利益和債權(quán)人利益，順應(yīng)設(shè)立保證作為一種擔(dān)保的目的。如果因其擔(dān)任保證人而履行保證責(zé)任，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)公眾利益，故而這些主體不得為保證人。
三、村民委員會(huì)是社會(huì)公共行政組織
（一）村委會(huì)的性質(zhì)：村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)
《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。從法律規(guī)定來(lái)看，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，但對(duì)其性質(zhì)的定位并非十分明確，不同的學(xué)者在研究村委會(huì)的性質(zhì)上會(huì)產(chǎn)生不同的理解。對(duì)這一問(wèn)題的解答，我們從以下幾方面來(lái)把握。
首先，要明確村委會(huì)是否是村民自治中的自治主體。我國(guó)實(shí)行村民自治制度，對(duì)于村民自治主體是村民個(gè)人、村民委員會(huì)還是以村為單位的全體村民的總和這個(gè)問(wèn)題在學(xué)術(shù)上存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，村民自治的主體應(yīng)視為“村”，而非村民個(gè)人或者是村民委員會(huì)，只有將村民自治的主體定義為“村”,才能從整體上肯定村民自治的性質(zhì),從而有效地保護(hù)村民依法享有的自治權(quán)利。如果將村民自治的主體視為村民個(gè)人,那么在村民自治事務(wù)上產(chǎn)生的問(wèn)題就將是每個(gè)村民與基層政權(quán)組織之間的矛盾，這樣顯然不利于村民的自治權(quán)的行使；若將村民自治的主體確定為村民委員會(huì)，則與村委會(huì)的性質(zhì)不符,村民委員會(huì)只是由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生、并代表村民集體行使自治權(quán)利的一個(gè)組織，其主要職責(zé)是對(duì)外代表整個(gè)村集體，而非自治主體，真正的自治主體應(yīng)當(dāng)是村民集體。所以，村自治實(shí)質(zhì)上就是全體村民的自治，可以將其定義為農(nóng)村特定區(qū)域的全體村民,根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán),依照民主的方式建立自治機(jī)關(guān),確定行為規(guī)范,辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。
其次，要明確村委會(huì)與村民自治組織之間的關(guān)系。在理論上，村民自治組織應(yīng)當(dāng)包括村民委員會(huì)和村民大會(huì)，而村民委員會(huì)是村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)。對(duì)于這一觀點(diǎn)的理解，我們可以通過(guò)其與公司內(nèi)部組織的設(shè)立來(lái)相對(duì)比，村民會(huì)議與村民委員會(huì)的關(guān)系猶如股東大會(huì)與董事會(huì)的關(guān)系，董事會(huì)執(zhí)行股東大會(huì)的決策并對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行管理，村民委員會(huì)則執(zhí)行村民會(huì)議的決策并對(duì)具體村務(wù)進(jìn)行管理。董事會(huì)并沒(méi)有獨(dú)立法人主體資格，對(duì)外從事的活動(dòng)是代表公司的意思，其本身只是公司的職能部門(mén)，法律也明確規(guī)定企業(yè)法人的職能部門(mén)不得作為保證人。村民委員會(huì)作為村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)，也不具備獨(dú)立法人資格，對(duì)外代表村，其主要擔(dān)負(fù)著村民自治范圍內(nèi)各種日常事務(wù)，集中行使村民自治權(quán)力的代表。村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)只是自治組織的一個(gè)重要組織部分,村民會(huì)議是村里的最高權(quán)力機(jī)關(guān),村民委員會(huì)只是由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生、并代表村民集體行使自治權(quán)利的一個(gè)組織。
（二）村委會(huì)的職能：辦理公益事業(yè)，具有行政性
《村委會(huì)組織法》第二條第二款規(guī)定，村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。同時(shí)本法第二章明確了村民委員會(huì)所承擔(dān)的具體職能，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)職責(zé)和精神文明建設(shè)職責(zé)。該兩項(xiàng)職責(zé)是村委會(huì)辦理村內(nèi)的涉及村民利益的公共事務(wù)，除此之外，村委會(huì)還承擔(dān)了辦理公益事業(yè)的職責(zé)，即法律規(guī)定了村委會(huì)需協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。
村委會(huì)是一種群眾性自治組織，原本身既不享有管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力也不享受?chē)?guó)家財(cái)政撥款，但實(shí)踐中又往往受上級(jí)政府和黨委的委托并代表這些機(jī)關(guān)從事具有管理國(guó)家事務(wù)性質(zhì)的行為，協(xié)助行政機(jī)關(guān)傳達(dá)、貫徹黨和國(guó)家的方針政策，代行一些行政管理事務(wù)。比如村委會(huì)接受政府的委托，代替政府從事一定的行政管理事務(wù)(如管理計(jì)劃生育、發(fā)放救災(zāi)物、土地管理等)。當(dāng)村委會(huì)接受行政機(jī)關(guān)委托行使某項(xiàng)行政職權(quán)時(shí)，職能地位如同行政機(jī)關(guān)，在這種情況下，村委會(huì)根據(jù)委托行使一定的行政職權(quán)，具有行政機(jī)關(guān)一般的公益特性。從村委會(huì)從事行政管理事務(wù)上看，其承擔(dān)的職能具有準(zhǔn)行政性，與企業(yè)法人、經(jīng)濟(jì)組織的營(yíng)利性質(zhì)所不同。因此，在其為了村集體利益而開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)將村委會(huì)和一般的經(jīng)濟(jì)組織區(qū)別對(duì)待，而不可同日而語(yǔ)。
