時間：2023-05-29 17:38:20
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇設施農用地，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、基本原則
（一）設施農用地必須符合國家法律法規和相關政策規定。項目用地應盡量利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，盡可能不占或少占耕地。
（二）用地選址要依據農業發展規劃和土地利用總體規劃，規劃布局符合城鄉規劃及其他專項規劃，不得侵占基本農田，不得破壞耕地。用地選址不得在飲用水水源地保護區、風景名勝旅游度假區、海岸線保護帶、文物保護區等禁止區域。
（三）用地規模符合設施農用地政策規定標準，項目布局科學合理，體現節約集約用地的原則。
（四）遇國家重點工程、城市建設、村鎮基礎設施、公共建筑等建設需要征收設施農用地時，項目單位須無條件服從。
二、規范使用
（一）簽訂協議。設施農用地使用前，經營者應擬定設施建設方案，并與鎮政府（街道辦事處）、農村集體經濟組織協商有關土地使用條件。協商一致后，建設方案和土地使用條件通過鎮政府（街道辦事處）、村（社區）政務公開等形式向社會予以公告，公告時間不少于10天；公告期滿無異議的，鎮政府（街道辦事處）、農村集體經濟組織和經營者三方應簽訂設施農用地用地協議書。協議書應包括以下內容：1.項目名稱；2.建設地點；3.設施類型和用途；4.數量、地類和規模；5.經營年限；6.土地復墾要求、完成時限及履約保證措施；7.土地交還時間；8.土地違法責任等。
（二）協議備案。用地協議簽訂后，鎮政府（街道辦事處）應按要求及時將用地協議與設施建設方案報區國土、農業、畜牧、海漁等相關部門備案，不符合設施農用地有關規定的不得開工建設。
（三）年度變更。區國土部門將年內審批并備案的設施農用地，納入年度變更，未納入備案的不得變更。變更前，進行現場勘查，對符合要求的納入變更，有改變用途或安排非農業建設的，不得按設施農用地變更。
三、控制要求
（一）種植和養殖要求
1.農業種植。主要指花卉苗木、瓜果蔬菜、經濟作物等種植，需使用耕地的，必須確保農用地性質不變、土地承包關系不變，且不破壞基本耕作層。
2.畜禽養殖。主要指豬、牛、羊等家畜和雞、鴨、鵝等家禽養殖。其用地規模必須嚴格按照畜牧部門關于規模化畜禽養殖的定額標準進行核定。其布局和選址不得占用基本農田，鼓勵利用村莊空閑地、廢棄工礦用地、荒灘、荒地等，盡可能不占或少占耕地。確需占用耕地的，需將耕作層土壤剝離并單獨堆放，以用于項目結束后的土地復耕。
3.水產養殖。主要指淺水、綜合、立體等水產品養殖。原則上應利用原有的坑塘水面，不得借機擴占周邊耕地。屬于綜合養殖或立體養殖的，不得突破原有的水域范圍，不得占用耕地建設非農業生產用房；屬于淺水養殖的，要盡量利用原有的低洼地，確需進行耕地降土的，耕作層的土壤要實行集中堆放，用于項目結束后的復墾，且與周邊落差不得超過1米，淺水養殖池底不得固化。
（二）建設施工要求
設施農用地項目原則上不得修建永久性建筑物，只能建簡易用房。簡易用房按以下標準執行：
1.鼓勵使用活動用房，嚴禁使用鋼筋混凝土，不得破壞地面耕作層，更不得固化地面。
2.圍墻應盡量采用簡易圍網搭建（根據防疫需要，畜禽養殖用地可建實體圍墻），嚴禁使用鋼筋混凝土。
3.種植類的每個大棚最多配套建設一個看護管理房，看護管理房面積不得超過20平方米；畜禽養殖場的圈舍及設施用房應按相關規范建設，檐高原則上不超過3米；海水養殖、池塘養殖等的看護房和倉儲房面積均不得超過40平方米，工廠化建設大棚進行育苗養殖的，行政辦公、生活設施等占地面積不得超過所在廠區面積的7％。具體建設標準由相應主管部門負責審核，作為設施農用地的備案依據。
四、相關措施
（一）保證措施。項目實施前，項目單位須簽署《設施農用地復耕合同書》并按合同約定進行項目建設；項目終止后，項目單位須按合同約定，及時拆除地上所有建（構）筑物等設施，同時將原耕作層土壤覆蓋在項目用地地塊上，恢復耕種。
（二）驗收。項目終止后，區國土部門會同區農業、畜牧、海洋漁業、林業等相關部門，按照相關規定對項目用地復耕等情況進行檢查驗收。達到驗收標準的，退還土地復耕保證金；達不到驗收標準的，不予退還土地復耕保證金，并根據復耕難易程度收取一定數額的耕地開墾費。
（三）監管。各鎮政府（街道辦事處）按照屬地管理原則，全面負責本轄區內設施農用地的管理，并納入年度目標考核。各鎮政府（街道辦事處）要制定具體的管理措施，加大監管力度，加強批前、批中和批后全程動態監管。對擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設的，依法依規嚴肅查處；涉及違法的，由區綜合行政執法部門依法立案查處。
五、各大功能區范圍內設施農用地管理，參照本意見辦理
為適應現代農業發展需要，促進設施農業健康有序發展，完善設施農用地管理，根據國土資源部、農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔〕155號）規定，結合我市實際，提出如下意見。
一、界定設施農用地范圍
依據《土地利用現狀分類》，設施農用地是指：直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。根據設施農用地特點，從有利于規范管理出發，設施農用地具體分為生產設施用地和附屬設施用地。
（一）生產設施用地是指在農業項目區域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：
1．工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等（花卉、苗圃、溫室蔬菜大棚等）；
2．規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；
3．水產養殖池塘、工廠化養殖、進排水渠道等水產養殖的生產設施用地；
4．育種育苗場所、簡易的生產看護房用地等。
（二）附屬設施用地是指農業項目區域內,直接輔助農產品生產的設施用地。包括：
1．管理和生活用房用地：指設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控、辦公生活等設施用地；
2．倉庫用地：指存放農產品、農資、飼料、農機農具和農產品分揀包裝等必要的場所用地；
3．硬化晾曬場、生物質肥料生產場地、符合“農村道路”規定的道路等用地。
二、嚴格設施農用地管理
（一）明確設施農用地管理方式。生產設施用地和附屬設施用地直接用于或者服務于農業生產，其性質不同于非農業建設項目用地，依據《土地利用現狀分類》，按農用地管理。
興建農業設施的，經營者應擬定設施建設方案，并與所在地農村集體經濟組織簽訂用地協議，用地協議簽訂需經村民代表會議通過、鎮政府（街道辦事處，開發區、南海新區、埠口港管委，下同）審查。涉及土地承包經營權流轉的，應先行依法簽訂土地流轉合同。興建農業設施占用農用地的，不需辦理農用地轉用審批手續，其中，生產設施占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕，不計入耕地減少考核，按照規定收取土地復墾保證金；附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”原則先補后占，不能落實耕地占補平衡的，按規定收取耕地開墾費。
（二）合理控制設施農用地用地規模。本著從嚴控制設施農用地規模，減少對耕地占用和破壞的原則，對各類生產設施和附屬設施用地采取指標控制。按照省國土資源廳、省畜牧獸醫局《關于規范禽畜養殖用地管理的意見》規定，控制規模化畜禽養殖用地中生產設施用地規模。對附屬設施用地規模實行指標控制。進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝；進行規模化種植的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模3%以內，但最多不超過20畝；規模化畜禽養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內（其中規模化養牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝；水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。
（三）控制設施農用地范圍。在以農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理。確需建設的，必須符合土地利用規劃，依法辦理建設用地審批手續。
在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，因設施農業項目發展需要，申請按建設用地使用土地的，按照建設用地管理，并依法辦理建設審批手續。
（四）引導設施農業合理選址。根據農業發展規劃和土地利用規劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，積極引導設施農業發展。設施建設應盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田。確需占用耕地的，也應盡量占用劣質耕地，避免濫占優質耕地，同時通過工程、技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞。
三、規范設施農用地審批
設施農用地審批采取經營者申請，鎮政府申報，農業、國土部門審查，市政府審批的方式。具體按以下程序和要求辦理：
（一）用地申請。經營主體申請設施農用地的，經土地所有集體經濟組織同意后，持擬定設施建設方案、用地協議、擬申請用地平面布置圖等材料向所在鎮政府提出用地申請。
設施農用地建設方案內容應包括項目名稱、建設地點、用地面積，擬建設施類型、數量、標準和用地規模等；用地協議應包括土地使用年限、土地用途、交還和違約責任等內容；涉及土地承包經營權流轉的，經營者應依法先行與集體經濟組織和承包戶簽訂土地承包經營權流轉合同。
（二）鎮政府申報。鎮政府受理后，對經營者提交的設施建設方案、用地協議等進行審查，主要審查用地申請條件、用途、規模、選址和用地協議簽訂的合法性。符合要求的，出具審查意見，報市發改、環保、畜牧獸醫、海洋漁業等相關主管部門立項、備案，報市農業局審核。
（三）農業部門審核。市農業局受理后，主要審核承包合同內容是否齊全，是否符合國家有關法律法規及政策規定，承包程序是否規范。涉及土地使用權流轉的，還需審核土地承包經營權權屬是否明晰，流轉期限是否超過承包剩余期限，是否經發包方同意及備案等。審核同意后轉市國土資源局辦理。
（四）國土資源部門審查報批。根據鎮政府和相關主管部門的審查意見，市國土資源局對設施農用地的選址位置、用地規模、權屬情況、耕作層保護措施、耕地占補措施等進行審查，與經營者簽訂土地復墾整治協議，收繳土地復墾保證金。涉及附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”原則先補后占，不能落實耕地占補平衡的按規定收取耕地開墾費。審查符合規定要求的，報市政府審批。
國有農場的農業設施用地，由農場提出申請，經農場主管部門初審后，送市國土資源局審核，報市政府審批。
四、加強設施農用地監督管理
（一）設施農用地要堅持農地農用的原則，實行用途管制。設施農用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設；不得超過用地標準，禁止擅自擴大設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模；不得改變直接從事或服務于農業生產的設施性質，禁止擅自將設施用于其他經營。市國土資源部門和農業部門根據職責分工，切實加強監管。
[關鍵詞] 城市建設用地;農用地;省際差異;結論
[中圖分類號] F420 [文獻標識碼] A
China Urban Construction Land and Farmland Development Research
CHANG Yu， QIN Changcai
Abstract： Analyzing the total of China urban construction land and farmland， development and changes of each component， and the provincial difference by means of Chinese provincial data from 2003 to 2013， results show that the differences in terms of the total land area of provinces and cities， natural geography， urban population conditions， and social and economic development， lead to the provincial difference of construction land scale development. And the natural resources endowment and the differences in ecological environment and industrial structure of provinces and cities lead to the provincial difference of farmland scale development.
Key words： urban construction land， agricultural land， provincial difference， conclusion
引言
隨著我國國民經濟的不斷發展，城市化進程在不斷加快，城市建設用地和農用地的用地面積出現的顯著變化。地區的土地利用主要受制于其自然地理和社會經濟條件兩方面因素，一般而言，農用地主要受制于當地的自然地理因素，而城市建設用地則主要取決于該地區社會經濟發展的狀態。城市建設用地分為居民點及工礦用地、交通建設用地和水利設施建設用地。農用地則分為林草地和園林土地。城市建設用地是生活場所、操作空間和工程的載體。城市建設用地在某種程度上與農用地相互排斥且可逆性差，城市建設用地用地面積的增加往往伴隨著農用地面積的減少。雖然城市建設用地可以產生更高的經濟效益，但是它在地域上選擇性很強。
城市建設用地面積的增加無疑會使農用地面積減少，這種發展趨勢是否符合中國當前的人多地少國情，對我國經濟會產生怎樣的影響。深入分析中國城市建設用地以及農用地規模及其變化的影響因素，對于正確認識中國土地利用中存在的問題及其發展創新方向具有深遠意義。文中所研究的數據為各省市的建設用地及農用地土地利用面積值，分析的數據來源于2003-2013年《中國統計年鑒》。
一、城市建設用地及農用地描述性分析
（一）城市建設用地分析
我們從兩方面來看建設用地。第一，從城市建設用地的面積上，城市建設用地面積2003年為3106.47萬公頃，13年為3745.6萬公頃。其中山東省的城市建設用地面積最高，為276.4萬公頃。省卻僅13.8萬公頃。第二，從城市建設用地增長的趨勢上看，各省市總體上呈上升狀態。其中全國2013年的城市建設用地增長率達13.3%，且增長率的變化幅度也在增加。省的年增長率一直在2%左右，13年才出現明顯變化。這表明，近幾年的經濟、城市、人口都有了很大的發展，城市建設用地面積才有了明顯的增加。山東省的城市建設用地的面積總量雖然居首位，但是山東省2003-2008年的年增長率并未有明顯變化，而這并不是山東省的經濟出現停滯現象。相反，城市的經濟水平、城區規劃能力等發展到一定程度時，該省市的發展速度會降低，保持著較穩定發展態勢。增長率低的原因，則是該省市的經濟發展速度較慢和城市外來人口增加少。經過上述的數據對比，城市建設用地面積值存在差異的原因并不僅是各省市土地面積總量的不同，還受著自然地理因素、城市人口條件、社會經濟發展等多方面影響。
圖1 城市建設用地個別省市的折線圖
（二）交通建設用地分析
從交通用地占地的面積上來看，我們可以發現雖然城市的發展需要合理、龐大的交通網絡，但是交通建設用地的面積占城市建設用地面積的比重并不大。全國交通建設用地面積到2013年為334.5萬公頃。但從交通用地占比面積增長的趨勢來看，各省市都處在增加狀態，但增長速度各不一致。04年全國交通建設用地增長率為4.1%，08年增長率甚至下降至2.12%，直到13年才出現明顯的增加。以四川省為例，它近幾年的增長率的變化可以發現，四川省的增長率的數值一直偏小，在各省市平均增長率中最低，除了2004年的增長率在3%，之后各年均在1%左右。各省市的交通用地面積的大小同該省市的城市建設用地面積有著很大的關系。不僅如此，省市的經濟發展水平、科技發展水平也制約著交通用地面積的增長。地勢高、地形崎嶇等自然原因及施工難度大、資金不足、科技水平低等社會經濟原因使得交通面積值低，交通的不便進一步導致了城市經濟發展速度慢。
圖2 交通建設用地個別省的折線圖
（三）水利設施用地分析
2013年全國水利設施用地面積為350.4萬公頃。湖北省的水利設施面積居首位。從水利設施用地面積的增長幅度上來看，即使2013年全國水利設施用地面積較2003年有所下降，但是在2004-2008年期間，水利設施的面積一直呈增長狀態。各省市水利設施用地面積的大小很大程度上取決于該省市的地形地貌，水力情況。四川省、湖北省等位于我國南部地區，有豐富的水力資源，且地勢起伏較大，水能豐富。
水利設施的建設屬于社會公共服務，一般由政府出資修建，受國家地區政策影響較大。省、寧夏省等不易于修建水利設施的地區，并且政府未出臺相關政策。所以，這些地區水利設施一直沒有大幅度增加，基本上保持在一個水平線上。
（四）居民點及工礦用地分析
居民點擊工礦用地是城市建設用地的重要組成部分。全國居民點及工礦用地面積2013年為3060.7萬公頃。全國居民點及工礦用地面積2004-2008年的增長都在1%左右。
居民點及工礦用地的占城市建設用地面積比重較大，一直保持著穩定的發展趨勢。居民點及工礦用地是人們居住、生活和生產的基本場所。通過數據比較可以看出，經濟發達的省市居民點及工礦用地占地面積大，而、甘肅等落后地區居民點及工礦用地面積偏小。還有一部分影響因素是人口的流動及第二產業的發展。人口一般向東部地區遷入，為東部發達省市帶來了豐富的勞動力及優秀的人才資源，欠發達地區人口流動，人才流失造成城市發展動力不足，進而經濟發展速度慢。人才的流失使欠發達地區的第二產業發展動力低，發展速度慢，所以導致工礦用地面積低。
圖4 居民地及工礦用地個別省得折線圖
（五）農用地分析
從各省市農用地的面積值的差距上看，全國各省市農用地面積之間差距較大。全國農用地面積從2003年的65706.14萬公頃下降至2013年的64616.8萬公頃。根據2013年的數據，省農用地面積最高，上海市的農用地面積最低。從各省市農用地面積的逐年變化的趨勢上看，各省市的變化有所不同。全國農用地面積逐漸減小，但基本上保持著水平的趨勢。
我們可以發現，部分省較為重視農業發展，有著良好的生態環境，并且以第一產業為主來發展經濟。而部分省市由于經濟高速發展，第二、三產業所占的比重高，農用地面積小。較發達的省市的農用地面積僅是因為城市建設用地的擴建而有所減少。而如、甘肅等以農業為主的省市，由于政策的引導及農業的發展，為滿足廣大人民的糧食需求，農用地有所增加。
二、城市建設用地及農用地差異分析
（一）城市建設用地
首先，由于我國經濟的持續發展，城市化步伐明顯加快，城市建設用地擴展迅速，城市建設用地面面積在不斷的增加。城市建設用地規模的大小經常被作為衡量城鎮發展水平的主要依據。山東省從03年占全國8%到13年占全國7%，河北省卻從03年占全國5%到13年占全國6%。城鎮發展水平高的地區，城市建設用地面積所占比重較大。其次，城市建設用地面積的增加與各省市的地形地貌有著很大的關系。如甘肅等地，由于地勢高、地形崎嶇，城市建設用地的面積在全國所占的比重一直很低，甚至不到1%。而地勢、地形均影響省市的經濟發展速度和城鎮發展水平。各城市經濟發展水平不同導致城市建設用所占比重也有很大的差異。
圖6 2013年城市建設用地各省所占比重餅狀圖
（二）交通用地
由于城市建設用地面積增加，各省市的交通用地面積隨著不斷的上升。我們通過各省市所占的比重可以看出，發達省市所占的比重均較大，而西部較落后地區所占的比重較小。并且各省市的交通建設用地之比同各省市土地面積之比有著很大差異。山東省2013年占全國6%，青海省、省各占全國1%。發達省市的交通用地面積占比重高的原因：1、發達的省市一般均位于東部地勢較低平地區，施工難度小。2、各發達的省市經濟發展水平較高，可用資金充足。3、科技水平高，人才資源豐富。4、勞動力多且廉價。而欠發達地區之所以所占比重小，一是自然地理環境使施工的難度加大，二是沒有充足的資金和高水平的技術。各省市的交通建設用地之比同各省市土地面積之比有著很大差異。
圖7 2013年交通建設用地各省所占比重餅狀圖
（三）居民點及工礦用地土地利用情況
首先，由于我國經濟的持續發展，各省市的居民點土地利用面積差異較大。如13年江西省13年占全國的3%;云南省占全國的2%。其次，居民點土地利用面積的增加與各省市的經濟發展、人口的機械增加、工業的擴大有著很大的關系。2013年山東省在全國比重都在7%以上，而、甘肅等省僅占1%以下。大部分省市所占比重小的原因都是勞動力不足進而導致經濟的發展慢，第二產業發展緩慢。不論各省市的經濟發展水平差距有多大，都應做出正確的解決方針，來提高本省的經濟發展，以便進一步城市化。
圖8 2013年居民地級工礦用地面積所占比重餅狀圖
（四）水利設施用地
第一，水利設施用地屬于城市建設用地的一部分。各省市水利設施土地利用面積由于各省市較大的地理環境差異、社會經濟水平的高低、勞動力資源的不同以及地區政策引導，均使各省市其土地面積所占比重有著很大的不同。新疆的水利設施面積在13年占7%，湖北省2013年占全國8%。第二，各省所占比重與該省的自然地理環境有很大的原因。如湖北省位于南部地區，水力資源豐富，在全國所占的比重最大。而、寧夏等省水力資源貧瘠，其水利設施土地利用面積所占比重較小。這說明造成各省市水利設施用地面積差異的原因有自然地理環境、社會經濟發展水平、勞動力的數量及政策的支持和引導。
圖9 2013年水利設施用地各省所占比重餅狀圖
（五）農用地
現今是我國城鎮化、工業化、市場化、國際化快速發展的時期。同時我國的城市建設用地正在不斷增加，它的擴展大大擠占了農用地的占地面積。如四川省農用地2003年占全國6%，2013年占全國7%。內蒙古農用地2003年占全國14%，2013年占全國13%。出現各省市農用地占地面積差距大的原因，一般是由于各省市經濟發展水平不同，產業結構不同。
其次，各省市的經濟發展狀態不同，部分以農業為主的省市2003-2013年未出現明顯變化特點，如黑龍江省。部分以工業，第三產業為主的省市2003-2013年農用地所占比重再不斷減小，如上海市。各省市產業結構的發展類型和城市城市化水平高低對農用地面積都有很大的影響。
圖10 2013年農用地各省所占比重餅狀圖
三、結論
基于2003年到2013年的中國城市建設用地和農用地的調查數據及社會經濟統計數據，采用描述性分析方法，尤其是對2003年到2013年中國建設用地規模變化同社會經濟因素的相關關系進行了分析。結果發現，2003年至2013年的中國建設用地規模的發展變化有許多因素。經濟的高速發展加快了中國城市化的進程，從而導致了城市建設用地面積急劇增加。中國城市建設用地規模的變化這一結果表明，各省市存在差異的原因并不僅是土地總面積的差異，還有自然地理環境、城市人口條件、社會經濟發展等多個因素影響。建設用地規模增加的主要源于地政府對土地財政的依賴和中國的快速城鎮化，并且產業發展和經濟增長過快會導致經濟社會發展的失調，這不利于中國社會經濟的可持續發展。建設用地在某種程度上與農用地相互排斥，城市建設用地面積的增加會導致農用地面積的減少。并且農用地要變為建設用地較為容易，建設用地變為農用地卻較為困難。從長遠來看，我們在發展社會經濟，提高城鎮化程度的同時，更應該注重可持續發展，考慮各省市的自然、經濟、人口、交通等多方面因素。
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為進一步加強全縣土地資源管理，根據上級有關文件規定和《縣制止違法違規用地共同監管辦法》要求，結合我縣實際，現就進一步加強土地管理、規范用地行為通知如下：
一、嚴格土地用途管制
建設項目用地必須符合土地利用總體規劃。對不符合土地利用總體規劃、未納入年度土地利用計劃、未取得用地預審的項目不得辦理建設規劃許可證、項目審批、核準（備案）、環評等手續；禁止擅自占用耕地搞非農業建設；農用地轉為建設用地必須依法辦理農用地轉用審批手續，未經批準不得擅自將農用地轉為建設用地；嚴禁借流轉、增減掛鉤之名擅自擴大建設用地規模；嚴禁通過“以租代征”方式非法使用農民集體所有土地進行非農業項目建設。
二、嚴格項目用地監管
（一）嚴格工業項目用地管理。按照“三個集中”的原則，工業項目必須向園區集中，限制區外選址。園區用地必須納入國土資源部門統一管理，未取得用地手續的工業項目，不得開工建設。區外新建的資源型、農副產品初加工、手工業、無污染的輕工業等項目，由發改、規劃、國土、住建、環保等部門聯合審核認定后，優先使用農村集體建設用地。嚴格項目用地預審，新建工業項目要嚴格按照《工業項目建設用地控制指標》要求，必須同時符合“四項指標”（投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地標準）。新用地工業項目在《國有建設用地使用權出讓合同》中要約定建設項目投資強度、開工和竣工時間、容積率、建筑密度等規劃設計條件，并按約定事項進行監管。對不按約定事項使用土地的，依照約定追究相應責任；擅自改變土地用途等重大違約的，無償收回土地。對使用農村集體建設用地的項目，在管理方式上參照上述方式執行。分期建設的工業項目分期供地，當期實際投資額和建設進度未達到有關約定條件的，不安排后期用地。
（二）嚴格經營性項目用地管理。對以招標、拍賣、掛牌方式取得國有建設用地使用權的經營性用地，任何單位和個人不得擅自更改規劃設計條件。因非企業原因確需調整的，在與建設用地使用權人協商達成一致的基礎上，規劃管理部門出具新的《規劃設計條件通知書》，國土資源部門按規定重新進行招標、拍賣、掛牌出讓；如不能與建設用地使用權人協商一致的，必須依據《城鄉規劃法》規定的公開程序進行。規劃部門在設定出讓地塊規劃設計條件時必須按照規定明確項目建設容積率的上下限值。
（三）嚴格農業結構調整項目用地管理。農業結構調整涉及農用地結構調整的，必須符合土地利用總體規劃。科學界定設施農用地的范圍，即直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。設施用地須按照相關規定辦理用地手續，占用耕地的須占補平衡。在以農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等建筑項目的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續。進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝；進行規模化種植的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模3%以內，但最多不超過10畝；規模化畜禽養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內（其中，規模化養牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝；水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。
合理選址設施農業用地，盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田；設施用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設；不得超過用地標準，禁止擅自擴大設施用地規模或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模；不得改變直接從事或服務于農業生產的設施性質，禁止擅自將設施用于其他經營。
三、規范推進農村土地管理改革工作
（一）規范實施城鄉建設用地增減掛鉤項目。土地綜合整治項目的實施，堅持先立項后實施的原則，對拆舊區的農村建設用地必須及時進行復耕用于農業生產。引導農民參與集體建設用地流轉，依法流轉的集體建設用地，不得用于商品住宅開發。
（二）嚴格農村住房用地的管理。農村住房建設必須按照“三個集中”的原則進行規劃選址，嚴格按照農民建房用地規定的條件、標準和審批程序辦理用地手續。建立宅基地全員實名登記管理制度，嚴格一戶一宅、法定面積等制度。對出租、出賣住房再申請宅基地的不予受理用地報批手續。
四、加強土地執法監管
（一）嚴禁違法用地。嚴禁未批先建、未供即用行為，堅決杜絕借觀光農業、旅游農業、設施農用地等名目圈占土地，甚至建私人會所等行為；新建項目要嚴格按照《縣新增建設用地指標使用管理暫行辦法》和縣政府關于申報建設用地指標的有關要求進行預申請。各鄉鎮是耕地保護的第一責任主體，必須切實履行耕地保護職責。
土地分為農用地、建設用地和未利用地。
農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；
建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；（包括農村宅基地和集體建設性用地，比如農村的廣場等）
未利用地是指農用地和建設用地以外的土地，比如四荒地。（荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）
基本農田是指根據一定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及對建設用地的預測而確定的長期不得占用的和基本農田保護區規劃期內不得占用的耕地。
耕地與基本農田的主要區別在于：基本農田只是耕地的其中一部分，而且主要是高產優質的那部分耕地，并不是所有的耕地都是基本農田。一般而言，只有那些劃入基本農田保護區內的耕地，才視為基本農田。
（來源：文章屋網 ）
關鍵詞：農用地；分等；定級；密云縣；土地評價；土地開發整理
收稿日期：2008-02-18
基金項目：北京市農用地分等定級估價（項目編號：200602）。
作者簡介：劉 穎（1982―），女，北京人，碩士研究生，主要從事生態環境工程研究。
郭建斌（1962―），男，博士，副教授，主要從事生態環境工程、林業生態工程及水土保持研究。
中圖分類號：［S-9］ 文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)02-0013-04
1 農用地分等定級研究進展
農用土地分等定級是在特定的用途下，對農用土地質量特別是耕地質量進行評定和等級劃分。開展農用土地分等定級工作的主要目的是為依法、科學、合理、統一管理農用土地，為深化農村土地使用制度改革和土地市場的培育，提供完整科學的土地等級和土地價格體系標準。1989年，原國家土地管理局在分析研究國內外已有的農用地評價理論與實踐的基礎上，制定了《農用地分等定級規程》［1］(征求意見稿)，并在河北省欒城縣、黑龍江省肇州縣等6個地區開展了“農用地分等定級”試點工作。1999年，農用地分等定級被列入國土資源大調查土地資源監測與調查工程一級項目，并在浙江等省開展了農用地分等定級項目，取得了顯著的成效。
隨著市場經濟體制的建立和社會經濟的迅速發展，建立完善的土地價格體系、建設用地征用補償、耕地占補平衡、農用地流轉及土地管理工作［2］等均需以農用地等級和價格為依據。因此，開展這項工作是社會經濟發展的需要，也是科學進行土地管理的必然要求。
對土地進行評價需從土地的自然屬性和經濟屬性兩方面進行。農用地等別反映不同質量的農用地在不同利用水平和經濟水平下的收益差異。農用地分等定級是在特定的用途下，對農用地的自然屬性和經濟屬性兩方面進行綜合評定下等級劃分，它是將農用地利用要求與土地質量進行比較的結果，并非土地類型研究的簡單重復。農用地分等是對由于土地肥沃程度和區位差異，等量資本投在相同面積不同地塊上而產生的超額利潤的評價。我國多數學者認為，是依據構成土地質量穩定的自然條件和經濟條件，以及在經濟活動中的地位和作用進行的農用地的質量差異綜合評定并劃分等級的。它側重于反映因農用地潛在的(理論上的)區域自然質量、平均利用水平和平均效益水平不同而造成的農用地生產力水平差異。
綜上所述，國內研究狀況［4］可歸納為三點：一是農用地分等定級工作是一項重要的基礎工作，已引起國家和多家研究部門的重視，并投人了大量人力物力；二是該項工作經歷了由粗到細，由定性到定量的逐步科學深入的過程；三是至今尚未形成一個國內外所公認的中國土地資源評價理論體系與完整方案。新編《農用地分等定級規程》試圖在理論方法體系上有所突破，希望在前人研究的基礎上提出較為完整的方案，為國土資源管理服務。
2 研究區概況
密云縣位于北京市東北部，華北平原的北緣，地理坐標介于東經116°37′―117°34′、北緯40°14′―40°37′之間。西鄰懷柔，南靠順義、平谷，東部、北部分別與河北省的興隆縣、承德縣、灤平縣接壤，版圖略似三角形，東西最長處約69 km，南北最寬處約64 km，總面積2229.45 hm2，受地形地貌的影響，在土地利用上，耕地主要分布在西南部，山地以林地利用為主，中部為密云水庫。密云縣有18個鄉鎮，347個行政村，近幾年全縣以設施農業、籽種農業、精品農業、創匯農業、加工農業、觀光農業為主的農業得到了較快的發展，社會經濟條件良好。
3 分等研究方法和技術路線
2006、2007年北京市農用地分等定級全面展開，在國土資源部土地整理中心的組織協調下，我們承擔了密云縣農用地分等定級工作的調查。自2006年2月17日起，歷時近2年的時間，通過對密云縣18個鄉鎮，347個行政村，939個地塊進行野外調查及內業分析，我們對密云縣農用地的等別進行了劃分。
針對耕地人均數量少，總體質量水平低，后備資源開發利用難度大，并隨著人口的增加和工業化、城市化進程的加快，人地矛盾將日趨尖銳等問題，采取農用地分等定級制度管理土地和保護耕地具有極其重要的意義。
農用地分等是根據構成土地質量相對穩定的自然屬性和經濟屬性，對農用地的質量優劣進行綜合評定并劃分等別。根據《農用地分等規程》，密云縣農用地分等的總體技術路線如圖 1。具體步驟如下 ：
（1）以村為工作單元，以1∶1萬土地利用現狀圖為工作底圖，以土地利用現狀圖斑為基礎。做好工作準備 ；
（2）按照《農用地分等規程》統一制定的規范和要求，全面調查和收集農用地自然質量 、利用狀況、投入―產出狀況等方面資料；
（3）以密云縣傳統的耕作制度及調查所得數據，確定密云縣標準耕作制度，確定分等因素，劃分分等單元；
（4）采用“因素法”作為農用地分等的方法；
（5）計算土地利用系數和土地經濟系數。劃分土地利用系數和土地經濟系數等值區；
（6）計算農用地自然質量分、自然質量等指數、利用等指數、農用地等指數；
（7）劃分農用地自然質量等別、農用地利用等別、農用地等別，并進行分等成果圖件的編繪；
（8）按村進行分等成果匯總，編制密云縣農用地分等成果圖。
4 農用地分等成果分析
農用地分等定級是從不同角度對農用地質量的評定和量化，農用地分等著重評定由長期穩定的光、溫、水、土、社會經濟條件所決定的、以土地的自然質量所反映的土地生產能力的差異，農用地定級是在農用地的自然質量差異的基礎上，著重對土地利用水平的差異進行評定。
密云縣農用地等別涵蓋了3至l6個等別如表1。總體來看，農用地等別主要集中在4至7
等，此部分耕地占全部農用地的比例為 80．93%如圖2。
5 農用地分等定級成果的應用
(1)為落實嚴格的基本農田保護制度，實現“分級管理”提供技術基礎。長期以來，密云縣基本農田實際劃定過程中隨意性較大，只從經濟建設的需
求考慮，而忽視耕地的質量要求，普遍存在“劃遠不劃近、劃劣不劃優”的現象。農用地分等定級工作的開展，使耕地質量狀況定量化，為基本農田保護區劃定的質量要求，以及實行“分級管理”提供了基礎和依據［5］。對于基本農田的劃定，可根據行政區內各等別耕地面積從高到低進行累加，累計面積超過總面積的一定比例的，在扣除建設發展必需的耕地外，首先劃為基本農田保護面積，這樣可保證高等別耕地優先劃為基本農田，實現耕地數量保護與質量保護的統一，同時也實現了不同等別耕地采取不同保護措施的分級保護制度。通過在農用地自然質量等別圖上標注基本農田，可以掌握基本農田的空間布局，確保基本農田分布與耕地等別分布相一致，為基本農田的保護和管理提供依據。
(2)為落實嚴格的耕地占補平衡制度，實現“按等折算”提供技術依據。在1998年新修訂的《土地管理法》中明確規定了國家實行占用耕地補償制度，農用地分等定級工作的開展，為耕地占補平衡由單純數量平衡向數量和質量綜合平衡升級提供了契機。具體應用體現在：①農用地分等旨在建立一套以農用地質量等別指數為基礎的、全國可比的農用地質量等別序列，這項成果將為實現異地占補平衡換算［6］提供基礎。②運用農用地分等定級成果可以合理地評價，且可以檢驗新增耕地在不同時期的質量變化。可以及時有效地防止由于開墾不當造成的生態惡化，及時地采取補救措施，從而保證生態環境的可持續發展。
(3)為落實嚴格的征地補償制度，維護農民合法權益提供技術思路。農用土地的存在對農民具有社會保障作用，農民失去了土地就失去了賴以生存的物質基礎，因此征地補償不僅考慮農用地本身的質量價格，還要考慮農用土地社會保障價值［7］。近幾年來北京市建設發展迅速，全市每年農地征用面積較多，正確、合理地確定農地征用的補償標準，是征地過程中的矛盾焦點。結合農用地分等定級成果，依據土地估價方法制定了征地區片綜合價，即在密云縣范圍內對不同征用區片，按照不同用途，分別評估確定的農用地價格和社會保障價格平均水平。通過制定和實行征地片價，一方面適當提高了征地補償標準，另一方面解決了過去同一地段或地塊因子土地用途不同而征地補償標準不統一的問題，實現了農用地征用價格水平的宏觀控制，為推進征地制度改革、依法保障農民合法權益奠定了基礎。
(4)為加強土地開發整理項目設計、實施、驗收等環節的質量管理提供依據。如何評價土地整理的效果，衡量土地整理前后耕地質量是否提高，一直以來都缺乏定量的衡量標準。農用地分等定級估價成果能夠對密云縣縣域內土地開發整理前后的耕地質量狀況進行對比分析，研究建立土地開發整理中耕地質量評價的指標體系、技術方法和工作程序等，農用地分等定級成果可在土地開發整理規劃編制、土地開發整理項目耕地質量評價和土地整理效益分析以及土地開發整理項目規范化管理等方面應用。比如，農用地分等定級成果包括等指數、定級指數等反映農用地質量的信息，對這些成果的系統分析，有助于合理確定土地開發整理重點區域、區域土地開發整理潛力［8］以及應采取的措施等，提高土地開發整理規劃編制的科學性。通過比較土地開發整理前后項目區土地的等級可對整理前后土地質量變化做出定量分析，有助于提高土地整理項目的經濟效益。在土地開發整理項目規范管理方面，應增加對耕地質量 進行評定的環節，以提高補充耕地的等級。可考慮對土地開發整理項目初步設計規范進行修訂完善，增加在項目的初步設計階段對補充耕地等級進行評定的有關內容，土地開發整理項目初步設計完成后須評定補充耕地應達到的等級，在項目竣工后，應對項目土地等級進行測評和驗收，認定補充耕地的等級。
6 建 議
從農用地分等結果分析，此次研究工作自然及社會經濟資料充分，外業調查詳實可靠，后期內業計算采用方法準確，研究結果可信。但此次分等研究環節過程中，指標區劃分以鄉鎮行政區劃作為劃分依據誤差較大，致使部分地塊在分等后，結果與地域規律出現偏差。建議在今后工作中，按照自然環境情況對指標區的劃分效果會更好。
參考文獻：
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Analysis、 Application and Research on Production of AgriculturalLand Classification in Miyun county
Liu Ying，Guo Jianbin
(Department of Soil and Water Conservation of Beijing Forestry University，Beijing 100083，China)
土地規劃環境影響
1我國土地規劃利用現狀
我國土地利用可分為農用地和非農用地，兩者是此消彼長的關系。隨著經濟、教育、科學技術的發展，農村人口大量涌向城鎮，農用地規模縮小，而用以城鎮建設的土地必然增加。其主要表現在：1優質農用地數量驟減：自上個世紀八十年代中期以來，在農業發展措施上，不宜耕作的土地退耕還林還牧，而一些適宜耕種的地區卻在經濟利益的驅動下，大規模進行農業結構調整，占用耕地種果植桑、養魚飼畜，或者是農民大量流入外地打工而荒廢了肥沃農田。同時在大城市周邊地區，農用地成為城市建設和市場經濟發展的犧牲品。 2非農建設用地規模盲目擴張。非農建設用地主要包括居民點及獨立工礦用地、交通設施用地和水里設施用地。隨著城鄉統籌發展、城鎮化過程加快使我國城鎮數量顯著增長，政府為了短期經濟利益而把土地作為一種資產迅速流入市場，缺乏整體規劃思路，造成土地資源的浪費和對社會環境的破壞。
2土地利用規劃對社會環境的影響
2.1土地利用規劃對自然環境的影響
2.1.1耕地數量減少
隨著我國市場經濟的發展和城鎮化進程的加快，全國大大小小城鎮數量驟增，有些地方政府為標榜績效，快速發展本城鎮經濟，大規模征收農用地用以房地產開發或者交通運輸建設，直接造成耕地數量的減少。而圍繞在大城市周邊的城郊地區，本能被好好利用作農用地，為城市發展提供糧食需要，卻由于農村人口的大量涌入城市，城市規模向周邊的城郊地區擴散，也造成耕地被建設用地占據或由于城市建設而遭到破壞。
2.1.2土壤功能轉變或喪失
一方面，由于城市用地迅速擴張，大量農用地被新建住宅、廠房、道路、休閑和娛樂設施占用，成為城市建設的支撐基礎，喪失原有的種植功能。另一方面，為供應城市建設所需建材，在城市周邊地區采掘砂礫和取土制磚，土壤失去原有的生產力功能。
2.2土地利用規劃對人文環境的影響
近年來我國經濟發展迅猛，政府提倡改善民生，開發農村市場，大力建設新農村或村落城鎮化，使大量土著住房拆遷，城鎮或者部落的原來相對開放的布局被現代化高層鋼筋水泥建筑替代。同時被建房布局改變的是傳統居民之間的鄉鄰感情，共同居住在一堵墻下的城市居民成為陌生人，不同區域的民族特色也逐漸趨于同一風格。這些歷史留下的珍貴遺跡，是研究環境變遷和人類文明進化的“示蹤元素”，一旦遭到破壞就是永恒性的，無法彌補。
2.3土地利用規劃對生態系統的影響
現代化建設是在土地資源的基礎上對自然資源開發利用，必然會改變周邊的生態環境。工業化過程中，化工廠數量增多規模越來越密集，生產過程中排放的廢氣廢水廢渣等有害物質大量富集，超出環境自凈能力的界限，水土質量破壞，大量水土生物適應不了這種有毒環境而滅絕或瀕臨滅絕，造成生物種群的單一化。同時城市日常生活排放的垃圾堆放在城郊而未能及時有效處理，又滋養出許多新型怪異物種或病菌，給人類綠色生活埋下極大隱患。
3面對土地規劃對環境破壞的解決策略
3.1土地統籌利用規劃
土地統籌利用即在特定區域內遵照一定指導原則和方法，統籌兼顧，統籌區域內社會經濟發展與土地資源優化配置和合理利用，實現區域內經濟可持續發展。主要包括兩個方面的統籌：一，統籌城鄉用地，限制城鎮用地盲目擴張，保護農地是實現社會可持續發展的重要前提；二，統籌用地結構和用地方式，規定土地利用和排除不當利用行為，保護和改善環境從而提高人們生活質量。
3.2土地利用專項規劃
土地利用專項規劃是為最大限度提高土地產出率與利用率。包括兩方面的專項規劃：一，基本農田保護區規劃。嚴格土地規劃審批和用途管制，建立目標責任制，加強對基本農田的保護宣傳和質量監測；二，土地開發整理復墾規劃。對于人為破壞還具有一定土地肥沃力或較好土地結構和利用條件的土地，采用生物技術、工程技術進行整治，使土地恢復到可利用狀態。
3.3強化對耕地和優質農用地的保護
國家糧食要安全，社會要長期穩定平衡發展，必須保證耕地在數量、質量、規劃布局上的安全。強化基本農田保護，建立旱澇保收糧食穩產高產基地，開展農田標準化建設，控制建設占用基本農田，同時保護適量優質園地、草地、林地和養殖水面，用以提高農用地的利用率和經濟效益。在農村集體所有的土地上，嚴格宅基地指標批準，防止村民隨意占據耕地建設房屋。
3.4土地資源生態規劃
對土地資源進行生態規劃管理是可持續發展理念的必然執行。土地資源生態規劃對人們的土地利用行為進行調整、控制和引導，不僅追求土地自然狀況的生態化，還應該保持自然環境、經濟環境和社會環境的和諧統一，要求人們在土地上進行的一切活動要遵照土地利用的生態規律，保持水土生態系統結構和功能的可持續性，真正滿足公共健康與安全的需要。
3.5土地保護區規劃
土地保護區規劃實質就是對一些重要卻容易遭到破壞的區域進行專項規劃管理，按照土地用途區分，可以建設基本農田保護區、名特優新農產品保護區、風景旅游區和自然保護區，防止土地使用者由于缺乏一個全局的政策引導而人為破壞土地生態系統。以風景旅游區的建設來說，旅游區一項基礎設施的建設對山體和植被的破壞往往是其基本建筑面積的幾倍甚至幾十倍。這就要求土地規劃者協調經營者的經濟利益和維持土地生態系統的生態整合性關系，開發建設與景觀破壞的關系，以及合理規劃景點、服務設施的空間分布和建設。
4結語
人多地少是當下我國社會發展面對的一個重大問題，如何正視和突破這個瓶頸，關系到我國自然、經濟和社會的發展是否可持續。政府作為土地的管理者，其每一個政策的出臺與變化，都會引導人們如何讓去行動，所以政府對土地利用必須有一個合理科學的規劃，同時人們在活動時也要落實合理利用和有效保護有限土地資源的意識。全民行動，社會發展必定更加全面更加和諧。
參考文獻：
[1]張正峰.土地資源管理學[I].中國人名大學出版社，2008.
（一）土地利用空間布局不合理
由于聯產承包責任制的推行，農用地按照人口平均分配到各家各戶。在分配的過程中，考慮到了土地的質量、好壞搭配均勻，這種做法具有一定的公平性，然而分配的結果是整塊的土地被分割，農用地呈現零散不集中、單位面積狹小的局面。
（二）耕地的面積銳減、質量下降且污染嚴重
近年來，農村耕地面積大量減少。同時，在土地開發的過程中，過度追求耕地的產量、盲目開發和過渡墾殖等，造成大量水土流失，出現了土地沙化、鹽堿化和荒漠化現象，導致耕地質量下降，且耕地退化嚴重。在土地耕作的過程中，過多地使用化肥和農藥對耕地和農業生態環境的影響非常明顯，造成了嚴重的耕地污染。
（三）農用地閑置拋荒嚴重，土地利用效率低下
農民對土地的投入熱情漸漸降低，將目光更多地投向正在高速發展中的第二、三產業，對土地的投資減少，粗放經營乃至棄耕撂荒。現階段，農村青壯勞動力外出務工經商的現象已經屢見不鮮，有的鄉村村民甚至舉家外出，丟下責任田不管，使土地長期處于粗放和低效利用的經營狀態，拋荒面積不斷擴大。
（四）建設用地基礎配套設施不完善
農村基礎設施建設存在著規模小、投資分散的特點，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基層組織去落實。
（五）農村征地問題重重
土地征用補償安置機制不健全，當前的征地普遍采用的是年產值倍數法的補償方式，存在著補償標準偏低的問題。農村征地過程中，存在著一些村干部利用職權“低征高出”、土地征用后圈而不用的現象。
二、新農村土地利用的規劃
（一）建立土地利用分區，合理布局
鄉村土地利用規劃必須從用地的合理布局入手。為避免不同功能用地之間的混雜而相互干擾，協調用地的矛盾，保護農用地，限制不當土地使用和開發行為，應進行合理的土地利用分區，將農業區與農村建設用地區有效地分隔開來，并進行相應的用途管制。
（二）保護農用地控制建設用地規模
應合理地控制農用地數量的減少和質量的下降，注重對建設用地的規模控制，要加強土地的用途管制，加強對新增建設用地的審批，在法律上嚴格控制建設用地的供應量，對農村建設用地的基礎配套設施的投入，加大對基礎設施的投資力度，提高農村建設用地的集約利用程度。
（三）提高鄉村土地的節約和集約利用程度
在鄉村土地利用規劃中，要對土地利用實施嚴格的用途管制，加大對閑置拋荒的懲罰力度。適當地提高農產品的價格，提高農民對農業生產的積極性，用市場的手段來調節供給。同時，要將新農村建設與舊村改造相結合，充分利用閑置的宅基地、荒雜地、空閑地，進行新的土地利用和建設;嚴格控制新區啟用所需的耕地。
（四）加強公眾參與，廣泛聽取意見
制訂鄉村土地利用總體規劃，要轉變傳統的土地利用規劃思維，建立和完善土地利用規劃的公眾參與制度。土地利用規劃的起草和編制均應建立在廣泛的群眾參與基礎上，經村委會充分論證以后確定，土地利用規劃編制后應上交縣、鄉級主管部門，并及時公布，以接受村民的監督。公眾參與對于鄉村土地利用總體規劃的科學性、合理性、可行性和可操作性的提高有著十分重要的意義。
（五）加強鄉村土地利用規劃的技術支持和法律支持
加強鄉村土地利用規劃的技術支持，實行規劃的信息化、科學化，可以及時了解各種土地信息的變化情況，并及時、適當地進行宏觀調控和管理，使規劃達到實時與高效。鄉村土地利用規劃的執行要做到執法必嚴、違法必究。在鄉村土地利用總體規劃中，必須強化執法概念，這在目前土地規劃體系的法制還不是很健全的條件下尤其顯得必要。
三、規劃實施的保障措施
在對新農村土地進行合理有效的規劃之后，應該對土地的規劃進行的實施，而實施的有效性，主要依靠相關的保障措施來保證。土地利用規劃實施保障措施是確保土地利用規劃全面有效實施而制訂的可操作性強的法律、行政、經濟、社會、科技等綜合手段和配套措施。
（一）法律保障
村土地利用除嚴格遵循村級規劃外， 還應符合國家其它法律、行政法規及有關強制性標準的規定;嚴格按《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》等法規實施規劃。
（二）行政保障
加強領導， 建立和完善規劃管理制度;以規劃為依據， 對農用地和非農建設用地實行嚴格的土地用途管制;耕地、基本農田、建設用地等硬性指標管理目標責任化， 建立規劃公示、聽證制度。
（三）經濟保障
深化農村土地使用制度的改革， 繼續推進農村集體土地有償使用， 培育完善的農村土地流轉市場，保護耕地， 集約利用土地;重建農用地經營價值和用途轉移價值核算體系， 顯化農用地經濟效益， 保護農民利益;多渠道融資， 讓企業參與土地整理。
土地制度的基本矛盾
在中國現行的土地制度中，土地交易至少有三類不同的價格：一種是土地“農轉非”時政府支付給農民的價格；另一種是商業用地，包括商業、服務、金融、旅游等建設用地通過“招標、拍賣或掛牌出讓”(簡稱“招拍掛”)形成的價格；還有一種是非經營用地(包括工業、倉儲、交通等用地)通過“協議出讓”的價格。三種價格有天壤之別，沒有統一的土地市場可言。
土地價格的嚴重扭曲必然導致土地資源配置的嚴重扭曲。更重要的是，在法治不健全的情況下，土地“農轉非”給相關政府部門帶來的巨大利益必然引致腐敗，甚至出現強制農民出賣土地的現象。這嚴重影響了政府形象和社會穩定，也加劇了資源配置和產業結構的扭曲。
如果取消“協議出讓”，對非農用地統一實行“招拍掛”制度，則同地區同時間內的非農地價格可以統一，服務業和制造業之間的產業格局扭曲也就可以消除。然而這還不夠，還應當消除或減小政府征用農用地所支付的價格與轉讓非農用地所收取的價格之間的巨大差異。但這比消除各種非農用地之間的價格差要難得多。
困難的根源，在于土地所有制的特別安排以及農業和農用地的特殊地位。現有土地制度賦予農民特定的土地使用權(耕種權)，政府則保留土地所有權，這賦予政府耕種權以外的其他權利。在補償農民耕種權的前提下，政府有權征用土地以做它用，也可以限制農民將土地轉為它用。
因此，改革土地制度時，我們面臨一個基本矛盾：一方面，政府征用農用地所支付的價格與轉讓非農用地所收取的價格之間存在巨大差異，因而不能形成統一的土地市場，土地資源配置存在嚴重扭曲，土地資源分配中的腐敗泛濫；另一方面，政府擔心，如果簡單地通過將土地所有權劃歸農民來統一土地市場、讓農民有自由買賣土地的權利，就會有過多的農用地轉為它用，農業和農用地的特殊地位就不能得到保證，同時也減少了政府的財政收入，影響政府投入基礎設施的積極性。
物業稅可解制度難題
對非農用地征收物業稅是解決上述矛盾的有效方法。物業稅是根據土地的使用價值來征稅，其中兩種比較常見：一種是根據不動產的市場價值征稅，另一種是根據不動產的租金收入征收。很多經濟學家認為，根據不動產的市場價值征收物業稅經濟效益較高，且實施中的問題較少。
實施物業稅以后，不動產所有者需要付出兩種代價：一種是購買時一次性支付的價格，另一種是購買后每年應繳的物業稅。當業主將未來的物業稅考慮在內時，愿意支付的一次性購買價和沒有物業稅時相比就降低了。業主行為會通過地產商影響土地市場，從而降低非農用土地價格。如果不對農用地征物業稅，則物業稅對農用地價格影響不大，因而縮小政府征用農用地所支付的價格與轉讓非農用地所收取的價格差。這將減少土地資源分配中的腐敗以及土地資源配置中的扭曲。
物業稅的實施也有利于土地所有制的改革，從而促進統一土地市場的形成。物業稅和政府對土地農轉非的控制，都是政府土地所有權的體現形式，它們之間有一定的替代關系。如果物業稅率足夠高，農用地和非農用地之間的價差將足夠低，這時改革土地所有制的負面影響會較低。
當然，物業稅實施過程中也可能有腐敗現象，但同一不動產每年應繳物業稅的數額和沒有物業稅情況下一次性的地價相比，要小得多；因而，其中的腐敗問題會比現有制度下的腐敗問題小得多。
物業稅除了可以降低現有制度下土地市場的缺陷所帶來的成本，還可以保持甚至強化現有土地制度的一些優點：
――它仍然可以保護農業和農用地的特殊地位：如物業稅只對非農用地征收，現有制度在土地資源的分配中對農用地的傾斜在物業稅制度中得到體現；
――由于物業稅和土地的價值掛鉤，地方政府可以從非農用土地(包括已出售土地)的不斷升值中得益，他們投入基礎設施建設的積極性會更有持續性；
――地方政府出售土地的收入周期性很強，而物業稅是一種更穩定、有持續性的財政來源。它更可以有效地抑制地方政府“寅吃卯糧”等短視行為，對降低宏觀經濟周期的嚴重性、增強宏觀經濟的穩定性也有助益。
物業稅抑制地產泡沫
物業稅的實施對解決房地產市場中的投機盛行、中低收入消費者買不起住房等問題，對維持宏觀經濟穩定特別是金融系統的穩定，也有重要意義。
首先，物業稅所引起的一次性房價降低，有利于中低收入消費者購房。在一般情況下，未來的物業稅額和到時消費者的支付能力正相關，所以消費者支付物業稅也不應成為問題：經濟狀況好時，房地產價格會較高，在稅率不變的情況下，物業稅額也比較高，消費者收入和支付能力也相應提高；經濟狀況較差時，盡管消費者支付能力較低，但房價會因經濟較差而不會太高，所以物業稅額也相應下降。
綜合這兩個因素，物業稅的實施有益于中低收入的消費者。因為中低收入消費者購房能力增強，房地產開發商將把注意力轉移到為他們提供自住房，中低收入消費者的直接競爭以及開發商注意力的轉移對房地產投機者是不利的。最后，即便未來房地產價格大幅上漲，物業稅也會隨著大幅上漲，投機者所得的投機利潤將受到抑制。
當中低收入消費者購買自住房相對增加而投機性購房相對減少時，房地產市場和宏觀經濟的穩定性都會相應提高。首先房地產的空置率會下降，而過高的空置率是影響房地產市場穩定的重要因素；其次是消費者對自住房的需求比較穩定，而投機需求則受很多外在因素影響(比如境外投機者對匯率的預期)并波動很大。
物業稅帶來房地產消費者支付形式的變化，也會有助于金融系統的穩定。物業稅的直接效果是將消費者的支付從很高的一次性支付，變為較低的一次性支付加上未來的多次較小額支付。如果消費者從銀行貸款，物業稅使消費者的支付從每月較高的按揭付款變為每月較低的按揭付款加上物業稅款。在后一種付款方式下，消費者面臨付款困難的可能性較小，從而減少消費者拖欠按揭付款或停止按揭付款的可能性，減少金融系統的不穩定性。
在蘋果產業后整理推進會上的發言
各位領導、同志們：
做大做強蘋果產業是事關我縣農業農村長足發展，農民致富增收的大事。蘋果產業后整理這一重要舉措的提出，必將為我縣蘋果產業的大力發展，為全縣農民增收脫貧致富、助推鄉村振興起到極大的推動作用。堅決貫徹落實好縣委、縣政府重大決策部署，是我們自然資源部門義不容辭的責任。為此，我局將緊緊圍繞全縣蘋果產業后整理工作總體思路和目標任務，積極主動服務、嚴格規范管理，為蘋果產業后整理工作提供強有力的用地保障。全力做好以下三方面工作。
一是超前謀劃提前介入，確保蘋果產業后整理項目順利落地。
全縣蘋果產業后整理任務確定后，我局抓早動快、超前服務，及時調整規劃，主動與省、市自然資源部門溝通協調，全力爭取建設用地計劃指標。并積極對接用地企業，確保企業用地選址，土地預審、組件報批等前期工作順利推進。截止目前已經為美域高、延剛果業、頂端果業、陜果集團、延美果業等企業提供了用地服務。
二是用足用活土地政策，為蘋果產業后整理提供用地服務保障。
我們將通過以下四項措施來保證用地需求。一是通過上報省政府審批農用地轉用土地征收，以招拍掛方式供地，為龍頭企業提供國有出讓土地，為企業辦理不動產登記，解決企業融資問題；二是通過上報市政府審批農用地轉用集體建設用地，為鄉鎮企業、農村專業合作社提供集體建設用地；三是通過盤活存量低效閑置土地，為企業、村級集體經濟組織提供原有建設用地；四是通過設施農用地備案方式，為工廠化培育蘋果苗木、果畜結合、觀光休閑采摘等提供設施農用地備案服務。確保蘋果分選、冷藏、物流、深加工、休閑觀光等后整理項目多層次的用地需求。
三是開辟不動產登記綠色通道，為企業提供便利的融資貸款服務。
進一步優化不動產登記營商環境，安排專人主動對接蘋果產業后整理企業，開辟蘋果產業后整理企業辦理不動產登記綠色通道，對企業辦理不動產登記實行電話預約，預約后提前介入、主動服務，一次性告知申請材料，優先安排蘋果產業后整理企業辦理登記。同時持續壓縮登記時限，將企業辦理首次登記、抵押登記工作時限壓減2個工作日和1個工作日，確保為企業提供最優質、最快捷的不動產登記服務。
蘋果產業后整理工作事關全縣經濟社會發展大局。自然資源部門堅決按照本次會議精神，努力化解保護資源與保障發展的矛盾，進一步瞄準目標、鼓勁加壓，發揮職能、突出服務，以更大的力度、更高的效率、更嚴的要求、更強的措施，為蘋果產業后整理工作高質量發展提供強有力的資源保障。
根據國土資源部《土地利用年度計劃管理辦法》（部第37號令）和《*省土地利用年度計劃管理實施辦法》的有關規定，按照國土資源部《關于下達〈20*年全國土地利用計劃〉（草案）的通知》要求，依據各地區經濟發展情況、土地資源現狀、土地利用總體規劃實施和土地集約利用及使用效益等情況，經測算和綜合平衡，并報經省政府同意，現就20*年我省土地利用計劃分解有關問題通知如下：
一、國土資源部下達我省20*年度土地利用計劃
國土資源部下達我省20*年土地利用計劃為：
1、新增建設用地總量24.675萬畝，其中新增建設占用農用地17.25萬畝，新增建設占用耕地14.805萬畝。新增建設占用耕地中，省級及以下獨立選址重點項目建設占用耕地4.2萬畝。
報經國務院及國家發改委等有關部門審批、核準并由國務院審批農用地轉用的獨立選址建設項目用地計劃，按需向國土資源部申請，由國土資源部另行安排。
2、土地整理復墾開發補充耕地計劃為25.05萬畝，其中土地整理復墾補充耕地計劃為11.4萬畝，土地開發補充耕地計劃13.65萬畝。
二、全省20*年度土地利用計劃分配方案
按照計劃分配原則，對省級及以下獨立選址建設項目占用新增建設用地規模包括農用地、耕地轉用計劃不予分配；在省預留少量城鎮村建設機動計劃外，其余城鎮村新增建設用地計劃13.675萬畝，其中農用地轉用計劃9.35萬畝、耕地轉用計劃7.905萬畝根據測算并經綜合平衡后分配到各市。同時，根據城鎮村建設計劃的分配方案，結合各地可補充耕地的土地復墾整理開發后備資源和各地土地復墾整理開發申報項目庫等情況，對土地開發整理復墾補充耕地計劃予以分解下達（具體方案見附件）。
三、20*年度土地利用計劃使用要求
(一)科學合理地安排土地利用計劃。20*年度全省土地利用計劃分解下達到各設區市后，各設區市應根據“區別對待，有保有壓，精打細算，統籌安排”的原則，盡快將計劃分解下達到所轄縣（市、區），并抄報省國土資源廳備案。南京、無錫、徐州、常州和蘇州等五市應將中心城市的規劃建設用地范圍內應報國務院審批用地的新增建設用地計劃以及農用地轉用計劃和耕地轉用計劃單獨列出，報省廳匯總后上報國土資源部，作為部審查農用地批次轉用的依據。各市要統籌安排好土地利用計劃，區分輕重緩急，計劃分配要適度向縣（市、區）傾斜，優先保障重大項目建設用地需要。各設區市可參照省的做法對重大項目用地實行計劃點供，提高土地利用計劃的使用效益。
(二)嚴格執行土地利用年度計劃。各市要加強年度計劃的臺賬管理，強化對計劃執行情況的監督檢查，不斷提高計劃使用的效率和土地利用的集約節約水平。根據國土資源部的統一部署和要求，省廳將開展2007年度全省土地利用計劃執行情況考核工作，對超計劃批地或超計劃用地嚴重的，相應扣減計劃指標；對計劃執行較好、推進集約節約用地突出的，相應給予計劃指標獎勵，屆時根據實際考核情況相應調整各市有關計劃分配指標。
關鍵詞：GIS系統；特點；體系結構；功能模塊；成果校驗
中圖分類號：O353.5文獻標識碼：A
0引言
目前，我國正在進行土地普查，而在土地普查中涉及的大量的數據需要進行處理、統計和分析，整個過程需要大量的人力、物力和財力，還需要耗費大量的時間，其中做好農用地的定級估價就是一項重要的任務。因為做好農用地定級估價不僅可以為農用地進行科學、合理的管理，還可以為科學量化農用地的數量和質量，無論是實施區域耕地占補政策還是使用征地制度都可以作為重要的參考依據。所以采用先進的計算機技術、GIS技術和數據庫技術勢在必行，這為在建立農用土地定級估價信息系統，提高工作效率、工作質量和科技含量中做出了重大貢獻，為在今后的土地定級估計調整、更新以及廣泛的應用提供了信息平臺和工作基礎。
1 GIS系統的特點
農用土地定級估價信息系統的工作目標就是采用GIS技術，建立圖文一體化的農用土地定級估價基礎信息數據庫，實現多種統計、分析和制圖的計算機處理，將土地定級與基準地價評估和更新、地價信息的管理及系統的維護等集成在一起，進而利用人機交互的良好操作界面全面從而實現土地分等、定級、基準地價評估以及地價管理的規范化、標準化、自動化和智能化[2]，為了實現這個目標，可以選擇MAPGIS平臺。MAPGIS平臺已經連續四年在全國國產地理信息系統測評中奪得第一名，并且技術達到了國際上先進的水平，特別是在網絡分析、大數據轉換、Buffer分析和圖庫檢索等方面已經遠遠的領先于國內外的同類軟件，它是一個集圖形、圖像、地質、地理、遙感、測繪、人工智能、計算機科學為一體的GIS軟件系統。
2 GIS的體系結構
“開封市農用土地定級估價信息系統”對分等、定級、估價分別建立自己的基礎信息庫，并對各專題數據統一管理，具有統一的信息分類與編碼標準。系統對各類空間數據提供完善的查詢、分析及屬性條件檢索等基本功能；并建立標準樣地屬性數據庫，實現對農用土地的動態監測[3]。系統具有標準的數據變換格式及系統安全機制，可滿足對數據資料進行統一管理的需要。本系統屬初始農用土地分等、定級和基準地價評估，但充分考慮了今后土地分等、定級與基準地價的更新的數據要求，進行系統的總體功能設計。農用土地定級估價信息系統由以下子系統構成:基礎數據處理子系統、土地分等子系統、土地定級子系統、基準地價評估子系統組成[4]。系統總體構成如圖一所示：
3 GIS系統的功能模塊
3.1開封市農用地定級模塊
土地定級模塊主要完成：
因素因子權重的確定，根據因子的類型，自動計算出因子作用分值；因子可以自動生成因素，而因素又可以自動生成總分值，進而生成總分頻率圖，最終確定出土地的級別。最后就是要對土地級別圖以及各項定級因素作用分等值線圖繪制出來，為用戶提供交互式修正級別數據界面。
3.2開封市農用地基準地價評估模塊
本模塊以規程為依據，根據“先定級后估價，級別控制地價，地價檢驗級別”的總體思路，以土地定級為基礎，以土地收益資料為主要依據評估土地基準地價。主要功能有：
對收益樣點的計算進行檢驗；開發程度影響因素修正，如果出現異樣樣點要剔除，最后是確定級別基準地價，編制出宗地地價修正體系。
3.3開封市農用地征地價格模塊
首先是對征地區的數據進行錄入，按照社會保障價格進行計算，再對征地價格計算。
3.4開封市農用地數據處理模塊
該模塊主要提供數據輸入、輸出和編輯查詢的功能，包含以下部分：
完成ARC/INFO、MAPINFO、AUTOCAD等空間數據和XLS、DBF、MDB等屬性數據的導出和導入[5]；實現點、線、面的圖形和屬性數據的編輯功能；實現圖層數據的空間和條件查詢；實現圖層數據的屬性統計。
4 GIS系統成果校驗分析
以上面的設計為基本原則，借助于GIS的強大功能，輸入對開封市農用地采集到的樣點數據，得到了開封市農用地面積統計表和空間分布圖。
表一 開封市修正法定級等內級別耕地面積及農用地面積統計表
4.1定級成果數量分布分析
開封市參與定級的農用地總面積為433315.62公頃。全市最終共分為9個級別，即從九等一級級地到六等一級地，各級別農用地面積所占全市總農用地的比例不等，全市低級別農用地面積相對較大，高級別農用地面積小，其數量結構總體為偏態分布。其中以八等三級地所占農用地面積比例最大，達29.51%，七等二級地和八等二級地為次，分別為26.70%和18.74%，農用地面積比例最小的是七等三級地和九等一級地，依次為0.94%和1.32%。
4.2定級成果空間分布分析
農用地級別的分布規律和其所在的區域自然條件的相似性非常大，開封市農用地利用修正法，以分等成果中的農地等成果作控制，采用等內劃級，全市級別的分布規律總體上與等別相似。
區內級別較高的九等一級、九等二級、八等一級、八等二級地主要位于轄區內南部及中部的糧棉菜畜禽集約經營開發利用區，屬開封市最大農業種植區；該區域土地主要分布在黃河河沖積平原決口扇前緣及扇間低平地，主要包括尉氏縣、通許縣大部分，杞縣、開封縣的一部分及蘭考縣的小部分，區內地勢廣闊平緩，土質肥沃，水源豐富，具有發展高產穩產農田的良好地貌條件，同時，區域內位置優越，交通便利，其內農業基礎設施配套較好，市場前景廣闊，區內農產品集散地眾多，整個區域具備優勢的區位和豐富的自然資源條件，屬區內糧食高產、主產區。級別較低的八等三級、七等一級、七等二級、七等三級、六等一級地位于北部及中部黃河決口扇中、上部地區，區內多為沙質土壤；該區域包括開封市區、開封縣西部、蘭考縣大部分、杞縣大部分、尉氏縣北部及通許縣北部地區，由于土壤的沙質化程度較高，保水保肥能力相對較差，故耕作成本相對高于上述高級別區。
從整個區內的地級平面分布總體的規律來看，影響土壤條件的最為主要的因素是黃河口改道形成的地貌，這樣地貌的分布規律從整體上就決定了區內農用地級別分布情況。
4.3定級成果級別突變分析
在開封市農用地定級估價中，采用了修正法，以分等成果中的農地等成果作控制，采用等內劃級，全市級別的分布規律總體上與等別相似。在農用地級別空間分布中，一些地區會出現級別突變的現象，出現這樣的因素主要有兩個：一個等別突變造成了級別的突變；二是定級指數的突變引起的級別的突變。
5 結束語
總之，由于對農用地進行定級估價的內容不一樣，所以可以采取的方法有許多種，但是在同一區域的農用地質量的評估中應該保持大體一致的變化趨勢，要在方法、結果和應用上都相互銜接，并且突出各自的特點，這是目前應該深入研究的課題。最后就是由于
農用地定級估價工作，涉及的數據比較復雜，所以采取GIS系統中需要在實踐中不斷完善其功能、并且人性化操作，只有這樣才能使得工作更有效率。
參考文獻：
[1]黃賢金.土地經濟學[M].北京：科學出版社，2009.35.
[2]黃瑞.地理信息系統[M]. 武漢：測繪出版社，2010.138.
[3] 畢碩本.地理信息系統軟件工程的原理與方法[M].北京：清華大學出版社，2003.19.
[4] 趙自勝.土地定級估價信息系統的設計與應用[J].開封：河南大學學報，2008（2）.37.
[5] 錢能.VC++6.0[M].北京：清華大學出版社， 2007.4.
