時間：2023-05-29 17:38:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇城鎮戶籍，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
要了解小城鎮對周圍農村發展的作用，了解小城鎮的人口容量，就必須研究小城鎮的人口問題。也只有對小城鎮的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮的戶籍制度改革有清楚的認識。
一、小城鎮戶籍制度改革進程回顧
農村改革后大量的農民進城謀生。因此1984年國務院發出《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧到縣城以下的集鎮入戶居住，發給《自理口糧戶口簿》。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現這種情況的原因可能是小城鎮的經濟缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業人口中，從事工業的占26.7%、商業的占23.2%、服務業的占17.7%、建筑業的占10.7%、交通運輸業的占6.1%、其他的占15.6%，從這個結構可以看出為小城鎮自身經濟服務的就業人口占半數以上。讓農民自理口糧到城鎮，而小城鎮給農民的機會有限，因此吸引力也有限。
1992年公安部出臺的《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，決定實行當地有效城鎮戶口制度，范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區等，對象是外商親屬、投資者、被征地的農民。在這一基礎上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍印戶口”這種更加機動的戶籍政策。藍印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍色而得名。擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經過若干年后才能夠轉變為正式戶口。最早采用藍印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮也實行藍印戶口。藍印戶口的條件和價值與城鎮的地位是緊密聯系在一起的，城鎮地位越高，得到藍印戶口的條件也越高。
1997年在全國近400個小城鎮進行戶籍改革試點。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮戶籍。在這方面，中西部地區開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮進行試點，在貴州省公安廳的《小城鎮戶籍改革試點方案》中規定，在小城鎮中有合法穩定的非農職業或者穩定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮的常住戶口，并且不允許收取城鎮增容費。
2000年中央和國務院出臺了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定對縣級市市區及以下的城鎮，只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。在這一政策的推動下，各地對小城鎮戶籍的開放速度也相應加速。2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮的戶籍改革進一步放寬，至此絕大多數小城鎮的戶籍基本上對農民開放了。
在開放小城鎮戶籍這場改革中，對開放戶籍促進城鎮化寄予了太多的希望。其實從1997年開始小城鎮的戶籍試點改革到現在，小城鎮對農民的吸引力并沒有明顯的增強，沒有出現大量農民遷入小城鎮的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮戶籍以每個600元的價格攤派出售[2]。河南省小城鎮的戶籍開放后，對農民的吸引力不大，在一些改革試點小城鎮竟然沒有一個人申報[3]。為什么小城鎮的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮人口狀況可以得到有益的啟示。
二、小城鎮人口狀況
關于小城鎮的人口統計比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統計口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮人口的身份至少有兩種類型，農業人口與非農業人口，在一些鎮中則可能還有“自理口糧人口”、“藍印戶口”、“地方城鎮戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續與沒有辦理的兩類。按行政區劃來劃分鎮人口，時常會產生誤導。因為大多數小城鎮的管轄范圍都比較大，包含了大量的農村，容易夸大小城鎮的人口規模。目前小城鎮的范圍界定也有待完善，因為在一些地方，隨著小城鎮的發展、城鎮人口規模的擴大、農村工業的發展，鎮與周邊農村在地理上已經連成一片，如果用原來的行政區域來計算小城鎮的人口規模則容易縮小其實際的人口數量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。
表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個鎮的數據，占當年全部城鎮數量的10%。如果比較兩張表的數據，可以看出兩者之間在平均人口規模上有比較大的差異，而在平均非農業人口規模上的差異比較小，導致這種差異的原因是統計范圍的不同，前者是用鎮行政區劃統計，因此規模偏大，后者用建成區，因此規模偏小。由于農業人口大部分居住在鎮的建成區外，用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距比較大。又因為非農業人口主要集中在鎮的建成區內，所以用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區統計的資料更加符合實際情況。
表1部分年份小城鎮基本情況
附圖
資料來源：[1]《中國統計年鑒》（相關年份），中國統計出版社.
[2]《中國人口統計年鑒》（2000年），中國統計出版社，2000年.
[3]《中國人口年鑒》(1985)，中國社會科學出版社，1985年.
根據表2中的數據，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小城鎮在數量和人口規模上長期處于停滯狀態。改革開放以后，小城鎮的數量從1980年不足3000增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為10.5%；人口規模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為10.5%。雖然近年來小城鎮有較大的發展，但是分析一下卻可以看出小城鎮發展有兩個問題。第一個是作為小城鎮主體的非農業人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有2.8%，扣除了人口的自然增長因素，小城鎮的非農業人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮有1.5萬的非農業人口，到1999年平均每個小城鎮的非農業人口不到4000人。小城鎮非農業人口規模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規模大的小城鎮發展為小城市，二是新增加的小城鎮的人口規模小，三是因為戶籍制度的限制，大量在小城鎮從事非農業生產經營活動的“農業人口”沒有被承認是非農業人口。
表21999年各地帶小城鎮人口情況人／個
地帶平均人口平均非農業人口平均勞動力人數平均企業人員數
東部5842241531551516
中部511923782489857
西部331214601676505
全國5009216926121077
說明：①共17260個鎮資料，根據這些鎮的資料計算，下同。
②此表的人口指的是鎮區的人口。
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
前幾年大量的縣城轉變為城市，導致剩下的小城鎮人口規模普遍不大，全國大約70%的小城鎮的人口規模不到5000人，非農業人口規模不到2000人。小城鎮人口規模超過2萬，或非農業人口規模超過1萬的小城鎮，占全部城鎮的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮的人口規模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮平均人口規模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮平均非農業人口規模比西部高65.4%。根據17260個鎮的資料，在人口規模最小的2000個鎮中，約50%在西部地區。
表31999年各地帶小城鎮人口規模分布%
附圖
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
表41999年各地帶小城鎮非農業人口規模分布%
附圖
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
由于大部分小城鎮人口規模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮人口倍增，由此帶來生活環境惡化，就業機會減少等問題，因此短期內大多數小城鎮人口增長的空間不大。
三、小城鎮人口中實際非農業人口估算
在前面談到小城鎮發展過程中，大量從事非農業生產經營的“農業人口”得不到承認為合法的非農業身份，這部分人在目前的城鎮人口中占相當大的一部分。同時在部分小城鎮中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮中，有1226個鎮的企業中的就業人數超過有當地戶籍的勞動力人數，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非農業工作者的身份得到確認，對城鎮戶籍管理有益，這些城鎮將是戶籍制度改革的最大受益者。
表5企業人數超過鎮勞動力總數的城鎮分布
地區數量（個）比重(%)
東部65053.0
其中：江蘇14311.7
廣東14812.1
中部27022.0
西部30625.0
其中：重慶13511.0
全國1226100.0
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
到底小城鎮中有多少人口應該屬于非農業人口，這是無法準確回答的問題，因為在小城鎮中，有些家庭內部的成員可以分別從事農業與非農業工作，也有相當一部分人是同時兼職農業與非農業。不過還是可以對目前小城鎮中實際非農業人口規模作一大略估計，下面是估計的公式：
期望城鎮非農業人口＝1.8×（企業人員數＋勞動力人數×0.1）
這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮的實際情況，每個非農業勞動力供養1.8人（包括勞動力本人在內）；第二，在一個鎮內部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛生、商業和服務業，應該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮非農業人口規模，本文稱為期望城鎮非農業人口。表6是根據公式計算的結果，從中可知全國小城鎮中，實際屬于非農業的人口要比統計數多50%左右，其中東部地區大約多70%，中西部則在30%左右。要強調的是這些期望可在小城鎮增加的非農業人口中，70%以上在東部地區。
從期望可增加的小城鎮非農業人口數量上看，除了局部地區之外，小城鎮非農業人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮就業條件的限制。除了少數以交通、旅游、集市貿易為主要產業的小城鎮之外，大部分小城鎮人口增長在很大程度上受到其企業發展的制約，只要沒有一定數量和規模的企業存在，讓小城鎮人口大發展是空中樓閣。根據表2中的數據，全國平均每個小城鎮只有大約1000人的企業員工。東部地區多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數據中可知，全國接近40%的小城鎮中，企業員工數量不足250人，在西部地區這一比重是接近60%。從企業情況看，目前大部分小城鎮容納大量人口就業的前景并不樂觀。
表61999年各地帶小城鎮非農業人口增長潛力萬人，%
地帶實際非農業人口期望可增加期望可增加非
非農業人口①農業人口比重②
東部1935130967.6
中部118933428.9
西部62017728.5
全國3744182048.6
注：①期望可增加非農業人口＝A類城鎮的期望非農業人口-A類城鎮的實際非農業人口
A類城鎮指的是：期望非農業人口＞實際非農業人口的小城鎮
B類城鎮指的是：期望非農業人口＜實際非農業人口的小城鎮
②期望可增加非農業人口比重＝期望可增加非農業人口／實際非農業人口
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
表71999年各地帶小城鎮企業員工人數規模分布%
附圖
資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。
從期望城鎮非農業人口和小城鎮企業規模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實際上已經在小城鎮工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮人口的作法在東部地區可以比較有效，在中西
部地區的效果不大
四、關于小城鎮人口與小城鎮戶籍制度改革的幾點討論
在對小城鎮人口狀況有一定了解的基礎上，可以從人口的角度對小城鎮戶籍制度改革作一點討論。
首先，小城鎮的人口規模普遍太小，對大多數服務行業來說，根本達不到許多服務業所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮中，要依靠企業中就業人口的大量增加，拉動服務業人口的增加才可能發展。其實從“自理口糧”人口對小城鎮發展起的作用有限這一事實，也可以看到開放小城鎮戶籍對大部分小城鎮的發展幫助有限。
其次，在市場經濟體制下，人口的流動主要是受到勞動力市場的影響，從目前小城鎮的人口狀況看，大多數小城鎮的勞動力市場潛力有限。大部分企業規模小，容納勞動力的能力極有限。根據《中國農村鄉鎮統計概要2000》中數據計算，在小城鎮中平均每個企業的規模12人，其中東部地區平均16人，中部地區平均9人，西部地區平均7人，可以說相當部分企業是處于小作坊的水平。沒有就業機會，白給農民一個小城鎮戶籍對農民沒有實質意義。
第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮，大多數小城市的戶籍已經相當開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮相比，城市的吸引力遠大得多，而且對石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮的就業機會無法超過城市，那么小城鎮的戶籍吸引力就有限。
第四，小城鎮戶籍改革的實質是什么，目的是什么。根據目前小城鎮人口現狀，小城鎮戶籍改革的實質是承認大批在小城鎮工作、生活的人口，他們的身份已經不是農民，其目的應該是方便人口管理。如果把小城鎮戶籍制度改革的目的定位在促進農村城鎮化上，從前面的分析看，很可能要失望的。
第五，小城鎮戶籍改革的效果存在地區差距。在東部地區小城鎮的發展水平比較高，在珠江三角洲地區、長江三角洲地區、特大城市的郊區，戶籍改革對小城鎮規模的發展會有相當大的促進作用。相反在廣大的中西部地區，簡單通過開放小城鎮戶籍，甚至是開放城市戶籍，對城鎮化的促進作用依然有限。
收稿日期：2002-1-21；修訂日期：2002-4-3
【參考文獻】
[1]中華人民共和國全國分縣市人口統計資料（1990年度與1993年度）.北京：群眾出版社，1991、1993.
關鍵詞：城鎮化 戶籍制度 一元制改革
一、 我國戶籍制度的變遷及特征
（一） 建國后我國戶籍管理制度的變遷
當今中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農村人口流入城市的規定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規定。這個條例以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉分離的“二元經濟模式”因此而生成。
經過演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內容和具體的社會功能，但其基本的社會功能概括起來主要有四項：證明公民身份；維護社會治安；控制城鎮人口的機械增長；戶籍部門掌握著準確的戶口資料。
（二）現行戶籍制度的特征
戶籍制度理論上的基本職能只有兩項，一是證明公民身份；二是為政府制定國民經濟和社會發展規劃，配置勞動力資源等行政管理提供人口數據及相關的基礎性資料。由于我國現行的戶籍制度產生于特殊歷史時期，戶籍制度應有的功能逐步被異化，使戶籍制度帶有明顯的等級身份印記。其特征表現為：一是城鄉“二元”結構；二是戶口成了終身身份和世襲身份；三是戶口與經濟和福利掛鉤。
二、 戶籍制度存在的問題及對當前城鎮化的影響
隨著社會結構變遷與社會經濟發展，尤其是我國城鎮化進程的加快，戶籍制度在實施中所引發的問題與弊端逐漸顯現出來。
（一）現行戶籍制度制約了大城市擴張和小城鎮發展
在我國城市化道路上，基本的改革方向是推進小城鎮建設。但是，隨著一系列改革政策的實施，其實際結果卻沒有取得人們所期盼的成效。一方面，農民進城門檻多，受城鎮中二、三產業發展環境壓力的影響過大。另一方面，二、三產業收費項目越來越多，導致進城從事個體經營的農民難以承受各種費用而放棄在城鎮的機會。
（二）現行戶籍制度導致農村人口無法享受平等的待遇
由于戶籍制度的影響，農村人口進入城市，卻享受不了城市的待遇。
第一，就業機會。由于歧視性的就業政策及主觀條件的限制，農村流動人口在就業機會的競爭中處于劣勢。
第二，社會保障。各個地區由地方財政支持的社會福利保障體系，一些流動人口進城后因無法獲得合法身份，被排斥在城市保障體系之外。
第三，進程農民子女受教育的權利。中國的農村勞動力持續流動到現在，第二代移民（即民工子女）的教育問題越顯突出。
（三） 戶籍制度導致大量勞動力滯留在農村，剩余勞動力轉移受阻
第一，農村剩余勞動力轉移受阻。通過嚴格的戶籍制度來干預勞動力的遷移和流動是這項政策的基本初衷。在戶籍制度的約束下，我國農村剩余勞動力長期得不到有效的轉移，而被束縛在土地上，形成隱形失業者。
第二，制約了農民生活方式的現代化。由于農村教育資源相對匱乏，基礎不扎實，農民的科學文化知識水平低，農產品商品化程度不高、社會信息反應靈敏度不高，導致農產品價格下跌、農民收入增長緩慢、城鄉收入差距不斷擴大，潛在的消費需求不能轉化為現實的有收入支撐的消費需求。
三、我國戶籍制度改革方略
在各種改革方案中，從理性分類的角度看，主要有兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農業戶口、非農業戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉統一的中華人民共和國戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯系。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過設置高低不等的門檻條件（經濟、人口素質等）來控制農村人口的流向、流量和流速。
（一）一元制改革和二元制方案比較分析
第一，從公民權益的維度來看，一元制優于二元制。
1、遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容。一元制實行統一的戶籍制度，其特點之一就是實行遷徙自由。相對于傳統的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進步，但它只能使一小部分有經濟基礎、素質基礎的優勢群體獲益。
2、社會主義社會追求人們權利與義務的平等，但二元制在一定程度上維持了傳統戶籍制度造成的事實上的不平等。
第二，從經濟發展的維度來看，一元制優于二元制。
1、一切經濟發展的關鍵因素在于人，最重要的資源是人力資源。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養和流動。
2、二元制一方面阻礙了城鎮化的進程，另一方面也制約了農業和農村的發展。
3、二元制設置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地區間發展的不平衡狀態。
第三，從社會穩定的維度來看，二元制則優于一元制。
1、 二元制有利于抑制不穩定因素的產生。傳統戶籍制的長期實行，已經形成了一種心理定勢。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群體――市民必然一時無法理解，從而產生不穩定因素。
2、 二元制尤其有利于維護城市的穩定。按照一元制，不對人口流動進行有序化引導，勢必造成大量人口涌入城市，使城市中出現就業困難、環境污染、住房緊張、交通擁擠、公用基礎設施不足等現象。
當然，二元制的穩定作用也不是絕對的。在一定條件下二元制也存在不利于社會穩定的因素。
經過以上分析，可以看到，在不同的價值取向上，一元制和二元制各有利弊。戶籍制度的改革，必須走一條穩定、漸進的道路。當二元制改革方略施行到一定程度的時候，勢必需要突破其本身的局限，向一元戶籍制過渡。
（二） 關于我國戶籍制度改革的幾點建議
1、創造條件，把握時機，循序漸進推進戶籍制度最終走向一元化。首先，在堅持傳統的二元戶籍的前提下，采取“嚴格控制大城市，適當發展中等城市，積極發展小城市”的遷移政策。一方面，逐步降低人口遷移的門檻條件，促進人才的適量、合理的流動，把戶籍制度對經濟發展的制約減到最小。另一方面，加強小城鎮改革，讓小城鎮向農民打開門戶，積極發展小城鎮，再逐步開放中等、大城市，呈階梯狀向前逐步推進。
2、大城市的發展必須更加自由。大城市具有特殊的規模效益和聚集功能，在發展水平、層次及其所具有的科技、文化、信息化程度以及提供的就業崗位數量上具有很強的吸納和輻射能力。但是在轉移的過程中大城市的戶籍門檻只能逐步放開，不能一蹴而就。
3、提高小城鎮建設的速度和質量。小城鎮是實現城市化的重要路徑。我國多數小城鎮現有人口規模小、經濟發展空間較大、吸納就業能力較強、農民進城成本低，可以為農村剩余勞動力轉移提供現實基礎。其次，小城鎮具有與農村聯系緊密的區位優勢，便于直接發揮輻射和帶動功能，促進水利、道路、環保、農電和通訊等農業和農村基礎設施建設。
【關鍵詞】戶籍改革 成本分析 制度聯動
戶籍制度對城鎮化的健康發展意義重大
中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，積極引導城鎮化健康發展。要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。長期以來，戶籍制度是我國城鄉二元結構的基礎，目前的戶籍制度已從30余年前降低工業化、城市化代價的舉措變成增加代價的因素。從戶籍制度上破題，是推動城鎮化健康發展的必然要求。
現行戶籍制度造成我國城鎮化率虛高及城鎮化質量不高。1978～2012年間，我國的城鎮化率增長34.7個百分點，年均提高1.02個百分點。但應看到，一方面，城鎮化率虛高。2012年我國戶籍人口城鎮化率是35.29%，而城鎮化率為52.6%，說明我國的城鎮化率被高估17%以上。1978～2012年間，我國城鎮化率增長34.7個百分點，其中城鎮農業戶口人口貢獻18.1個百分點，實際上城鎮化率僅提高16.6個百分點，每年真實提高只有0.48個百分點。①
另一方面，這些常住在城鎮的農業轉移人口雖被計入城鎮化率，但由于戶籍制度的原因，他們在就業、教育、社保等方面并未享受和戶籍居民同等的待遇，其市民化進程嚴重滯后。根據國家發改委城市和小城鎮中心對廣東的調查顯示，在教育、就業服務、醫療衛生、社會保障、保障性住房等5大類17項公共服務和福利方面，本地居民均可完全享受，而外來人口則有10項為“不可享受”，7項為“部分享受”或“少量享受”。②
戶籍改革是實現城鎮化健康發展的必要舉措。城鎮化水平的高低是衡量一個國家經濟發展水平的重要標志。隨著生產要素向城鎮聚集，促進專業化分工和資源的優化配置；而農村人口向城市轉移，在帶動農民增收的同時，逐步縮小城鄉和地區發展差距，進一步提高經濟增長的效率。城鎮化將釋放出巨大的改革紅利，成為可持續發展的強大動力。
現行戶籍制度與城鎮化之間的矛盾日漸突出。土地的城鎮化快于人口的城鎮化，嚴重抑制了城鎮的消費，危及整個經濟的健康發展。在城市內部形成了因為戶籍制度而造成的公共服務差異，非戶籍人口與城市的醫療、教育等福利待遇無緣，很少能夠參與這一輪消費結構的升級，這既不利于經濟發展方式轉變和擴大內需，也不利于區域協調發展和“三農”問題的解決，嚴重影響了社會和諧穩定。
當前中國有2.36億外出流動人口，其中1.63億為外出農民工，還有7000多萬城鎮間流動人口。預計到2020年，中國城鎮人口將達8億，流動人口將達3億多，2030年將有近4億。如果再不著手解決城市外來人口的身份轉換問題，將對經濟發展形成制約和阻礙。城市里有將近三分之一的居民同城不同待遇，引起巨大的心理落差，形成龐大的邊緣群體，這極不利于整個社會的健康發展。調查顯示，全國59.14%的用人單位對求職者有明確的戶籍和地域要求。這就迫使農村勞動力處于就業機會少、就業層次低的尷尬境地，不利于打通向上流動的社會通道。建立在戶籍壁壘上的城鄉二元經濟結構，產生欠城市化的“農村病”和“農民工問題”。通過戶籍制度改革，不僅可以穩定勞動力供給以延緩人口紅利的消失，更可以縮小城鄉差距改善收入分配，進而達到擴大消費需求和城鎮化健康發展。
城鎮化的未來是人的城鎮化，需要通過戶籍制度改革實現身份市民化和待遇同等化。農民工作為新的人力資本，為城鎮化提供更為穩定的生產要素。以人為核心的城鎮化，就是以農民工市民化為核心的城鎮化。人的城鎮化沒有同步將嚴重影響城鎮化質量，如何實現農民工公平分享城市化紅利，不但影響著農民工進城就業、生活的質量，也是衡量城鎮化進程水平高低的一個重要指標。如果這些紅利不能公平分享，城鎮化的吸引力就會減弱，經濟的發展就會受到影響，進而引發新的就業難題和社會問題。城鄉分割、地區隔離的戶籍制度，最終導致社會利益結構嚴重失衡，出現“留守兒童”、“流動兒童”等一系列社會問題。
當前，我國處于經濟轉型期，市場經濟要求自由，要求各種生產要素能夠自由流動。人是最重要的生產要素，勞動力資源的合理定價和優化配置，需要以人口的遷徙自由來保證。應根據城市綜合承載能力和轉移人口情況，分類推進戶籍制度改革，在住房、教育、醫療、社保等方面實現基本公共服務均等化，使人力資本在城鄉之間、農業和非農產業之間實現均等分配，有序推進農業轉移人口市民化。改革戶籍制度，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導勞動力在城鄉間的流動，建立城鄉一體的勞動力市場，形成城鄉人口有序流動的機制，創造自由流動的良好就業環境。
以科學的戶籍制度推進健康的城鎮化進程。目前一些地方簡單地希望通過以戶籍身份的改變來追求城鎮化率，這是不科學的，因為戶籍背后蘊含著公共服務，這不是單純解決戶口的問題，如果不能解決公共服務均等化，就會產生很多問題。因此要通過戶籍制度改革，實現公共服務均等化，有利于促使城鎮化和城鄉經濟持續健康發展，要以科學的戶籍制度來推進健康的城鎮化進程，而不是僅僅追求城鎮化指標的提高。科學的戶籍制度要與當地經濟發展水平、城市功能拓展、城市規劃和承載能力和社會管理體制相適應。通過戶籍制度改革，解決流動人口與本地人口的對立，使對城市發展作出貢獻的所有群體都能享受到現代化成果。通過戶籍制度改革，不斷增加城鎮人口、減少農業人口，實現農均占有耕地等農業資源和經濟收益倍增。通過勞動力在城鄉之間的自然流動實現城鄉一體化。
當前，農業轉移人口市民化是提升城鎮化質量的核心，而加快戶籍制度改革則是推進農業轉移人口市民化的前提。應通過基本公共服務與福利均等化來解決“人的城鎮化”問題，使“戶籍人口”城鎮化與“常住人口”城鎮化之間的差距逐步縮小并最終消失。③
戶籍制度改革的成本分析
盡管各地對戶籍制度改革都進行了有益探索，但從現實經驗來看，這些探索依然存在一些現實困境。由于在現行財稅體制下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。戶籍制度直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤，對政府而言，農民進城入戶前期需要支付大筆費用，這很可能成為一種沉重的負擔。城市承載能力、社會保險制度、公共衛生服務、教育資源配套、地方財政可持續支付能力等諸多方面，正是戶籍改革真正的難點和代價。
地方政府對戶籍改革的成本問題缺乏客觀細致的前瞻性戰略分析，主要是因為擔心現階段無法承受制度改革帶來的成本，即流動人口永久性遷移的社會成本。目前一些省市區在進行戶籍改革時，或少有提及入城成本，或成本估算不準確，導致戶改后社會問題激增，以至于不得不大幅度調整，甚至中止，因此必須高度重視戶籍改革的成本分析。客觀細致地計算流動人口入城需要所需的基本公共服務成本，作為是否設立入戶的條件（門檻），按什么標準設立條件的基礎。總體來看，大城市在戶籍改革中要承擔的成本更高，越是大城市，城市資源越是稀缺。中小城市在戶籍改革中的成本相對較少，因而較大程度地放開戶籍，可以緩解大城市的壓力。因此，必須根據不同城市的資源稀缺程度設定進入標準，以防超載，決不能搞戶籍“”，盲目追求城鎮化率。
面對戶籍制度改革的成本，地方政府在戶籍制度改革中的引力與動力不足，阻力較大，這與目前體制機制問題有很大的關系。在頂層設計方面，中央政府對戶籍改革的推動力不夠。目前各地的戶籍改革多未考慮跨省流動農民工入戶的問題，其原因不僅是社保不能跨省接續，更重要的是與農民進城后的土地處置和教育、衛生等資源跨省配置缺乏制度安排有關。一旦先對本轄區之外“放開戶籍”，則必然形成福利洼地，給本地區造成難以承受的壓力。
在財稅體制方面，自分稅制改革后，地方政府的財政支出遠大于收入。2010年，地方政府支出和收入的差距達30%，事權和財力不匹配的財政體制也抑制了地方政府為外來人口提供公共福利的動力。沒有形成戶籍改革的成本負擔機制，用于公共服務的轉移支付是與當地的戶籍人口規模相配套的。一旦放開戶籍，短期會有大批農民取得城鎮居民身份，城市資源與政府財力必將面臨巨大壓力。如果不能保證足夠的資金投入，城市的教育、衛生、公共設施等資源的質量必將直線下降，引發城市原住民與新市民之間的矛盾沖突。
在土地制度方面，二元的土地制度和地方政府對土地的壟斷使得農民的土地不能自由流動、自由轉讓，農民缺乏進城落戶的原始積累，不能帶財產進城。在金融體制方面，地方政府缺乏有效的融資渠道來化解放開戶籍后為居民提供公共服務的相應成本。地方政府熱衷于造城運動，以土地為抵押建立地方融資平臺，獲得融資進行項目建設，將土地和金融捆綁在一起，將國家信用作為“土地財政”的最后擔保，影子銀行大行其道，這都增加了經濟金融的風險。
推進戶籍制度改革需要政策調適
明確推進戶籍制度改革的基本思路。戶籍制度改革基本思路是，通過戶籍制度改革，剝離戶籍上附著的社會福利，消除公共服務的城鄉差距，實現社會公共服務均等化、社會公共福利分配一體化，使人口空間分布既符合生態文明理念和可持續發展的要求，又有利于社會公平。④為此，應按照“有序推進、統籌配套”的思路，加快推進戶籍制度及相關制度的聯動改革，為積極穩妥推進城鎮化創造良好條件。
要在清楚界定城市政府為本地戶籍居民所應提供的基本公共服務的基礎上，通過改革將這些公共服務逐步擴展到那些從農村遷移到城市的人口。具體而言，在明確戶籍制度改革的三個主要內容（最低生活保障、子女平等就學、保障性住房）的基礎上，漸進地把基本公共服務提供給那些以城市為主要收入來源和生活地的農村流動人口。可先解決舉家遷徙或長期在城務工人員的社會保障和隨遷子女就學問題，加快推進養老保險關系跨地區轉移接續。對重點人群的改革，可根據不同規模的城市、外來人口所占的比重設置落戶條件。
漸進賦予權利，合理引導農業人口有序轉移。通過認真研究當地的資源環境承載力、人口吸納能力以及交通、教育、衛生等公共設施容量，根據地方政府的財力合理調控城市化的速度和節奏，制定科學的發展規劃，合理引導農業人口有序轉移。地方政府需要針對城市常住外來人口的具體需求，以漸進的方式使他們在城市中獲得社會福利，打通他們向上流動的制度通道，有利于社會整體的和諧穩定和實現公平正義。
首先，正確評估大城市的承載能力。鑒于大城市的投入成本較大，入戶大城市，目前必須設置條件。應重點解決那些常年在城里打工，有穩定工作、繳納5年以上社保和有固定住所的人口。對在本地沒有工作的，應要求購房入戶和穩定的生活來源，至少要求子女有贍養老人的經濟實力。其次，對于中小城市和小城鎮，只要求有穩定的收入與固定的住所，以吸引更多農民就近創業、就業，分流大城市的人口壓力。各級政府要大力發展小城鎮，加大對小城鎮的財政補貼力度，將基本建設投資重點向縣、鎮的交通、通信、自來水、電網、燃氣、住房、金融、保險等軟硬設施傾斜，積極促進產業和人口集聚，增強小城鎮的吸引力。
建立多元化成本分擔機制。根據社科院的城市藍皮書，到2020年前和2030年前，中國需要市民化的農業轉移人口總量將分別達到3.0億和3.9億。因此，需建立由政府、企業、社會等共同參與的多元化成本分擔機制。在國家層面，應建立社會保障體系的普惠制度和城鄉統籌、促進跨區域土地流轉、財政補貼機制。合理確定中央與地方、政府與企業和個人分擔比例及方式，理順勞動力輸出地與輸入地關系。按照財力和事權相匹配的原則，明確中央、省、市、縣鄉在戶籍改革成本上的支出責任，對于事關公民素質的基本公共服務，要逐漸上移事權，公共服務的轉移支付應與常住人口規模相匹配。調整現行土地增值收益分配結構，將其主要用于解決轉移人口城鎮化問題。
加快推進制度聯動創新。目前，與戶籍掛鉤的各項權利和福利達20多項，因此，戶籍制度改革要與土地、財政、金融等制度聯動創新。
首先，應深化農村土地制度改革。土地制度改革的核心思路是通過對存量土地的整合和再利用，賦予集體土地參與城鎮建設同等的開發權。盤活農村土地資產，要在保證耕地用途的前提下，實現土地的快速流轉。要加快農村產權制度改革，對農村承包地、林地、宅基地等全面頒證賦權，并允許抵押、轉讓和繼承，使農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權實現市場化變現。制定集體經濟組織成員身份認定的辦法，對轉移為城鎮居民的農民，在享有城鎮居民社會保障和公共服務的前提下，探索其享有村集體經濟組織利益分配的途徑和辦法。按照產權明晰和利益共享的原則，探索農村集體經濟股份制改造，將集體經營性資產折股量化給農民，讓農民持股進城。
其次，財稅體制改革方面，稅收結構應向著流轉稅和直接稅并重的結構轉變，改革分稅制，提升社保統籌等級，給地方更多的財稅權利，以使地方政府通過提高城市的聚集、競爭力等方式獲得收益，改變過度依賴土地財政的行為。中央應該把資源配置向中小城市和小城鎮傾斜，賦予發展產業的用地指標，并支持它們改善基礎設施，為產業發展和外來人口就業、定居創造條件。
最后，改革城市基礎設施投融資體制。在前面戶籍改革的成本計算中，公共服務的基礎設施建設占有很大的比重，因而資金支持應全方位、多元化。一是在當前中央政府嚴控地方政府融資平臺的背景下，應建立長效、可持續的融資機制。通過發行地方債，使地方政府債務顯性、透明。二是打破地方政府對城鎮市政公用事業運營的壟斷，吸引外資和民間資本參與，通過市場競爭，提高運營效率。三是金融創新，借鑒引入新的金融工具，探索投融資市場化創新。
（作者為西南財經大學博士研究生、四川省直機關黨校副教授；本文系成都市2013年社科規劃項目“深化城鄉統一戶籍制度改革的成本分析與政策調適”和四川省黨校系統調研課題“關于四川省戶籍制度改革的調研”的成果）
【注釋】
①魏后凱：“加快戶籍制度改革的思路和措施”，《中國發展觀察》，2013年5月30日。
②“3億流動人口真正城鎮化是戶籍改革的難點和核心”，《南方都市報》，2013年7月12日。
③“成本分攤機制：戶籍改革關鍵”，中國網，2013年8月2日。
夏建軍
1992年1月1日，國務院《道路交通事故處理辦法》開始實施。《道路交通事故處理辦法》的出臺不僅使“交通事故損害賠償”糾紛的處理有法可依；而且，也使司法審判實踐中處理其他類型人身損害賠償爭議有法可供參照。
《道路交通事故處理辦法》第48條（二）項依據受害人的戶籍類別，將受害人分為 “非農業人口”和“農業人口”；據此適用不同的標準進行賠償。受此規定影響，在此以后受害人的戶籍類別成為對受害人分類并適用不同標準進行賠償的依據。
2004年5月1日，最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《司法解釋》”）的實施，取代了《道路交通事故處理辦法》，從而成為審理各類人身損害賠償案件的法律依據。《司法解釋》第25條、第28條、第29條、第30條在規定中將受害人分類為“城鎮居民”和“農村居民”，據此適用不同的標準進行賠償。
《司法解釋》的實施至今已一年余。從司法審判實踐看，目前絕大多數人民法院仍將《司法解釋》中的“城鎮居民”理解為“非農業人口”、將“農村居民”理解為“農業人口”，并據此適用相應的標準進行賠償，從而造成司法審判實踐中的不公。
將“城鎮居民”、“農村居民”認定并等同于“非農業人口”、“農業人口”戶口人員是對《司法解釋》所作規定認識和理解的錯誤。WWW.133229.cOM“城鎮居民”雖然包含“非農業人口”戶口人員，但是并不僅僅局限于“非農業人口”戶口人員，其內涵比“非農業人口”戶口人員要廣得多；而“農村居民”也僅僅是“農業人口”戶口人員中很少的一部分人員。
一、現行的最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對原《道路交通事故處理辦法》關于受害人的分類及分類所依據的標準做了重大改變。
原《道路交通事故處理辦法》第48條(二)項將受害人分類為“農業人口”和“非農業人口”，據此適用不同的賠償標準；這是與當時的戶籍制度實行非農業人口戶口和農業人口戶口二元制戶口管理結構相適應的。因此，《道路交通事故處理辦法》就受害人分類其所依據的標準是受害人的戶口類別。
二元制戶口管理結構的戶籍制度形成于我國五十年代初期開始實行的統購統銷及供應城鎮居民定量糧的糧油政策和我國的第一部戶籍管理法規――《中華人民共和國戶口登記條例》。幾十年來，隨著社會和經濟的發展，隨著社會人口的流動，隨著城市的發展和城市化進程的加速，二元制的戶口管理結構已遠遠不能適應現實社會發展和公安機關戶籍管理工作的需要。現實表明，二元制的戶口管理結構存在著諸多弊端，戶籍制度改革勢在必行。因此，《司法解釋》在就受害人分類時未再依據戶口類別采取“非農業人口”和“農業人口”的分類方法，而是以“城鎮居民”和“農村居民”作分類依據，據此適用不同的標準賠償。
從《道路交通事故處理辦法》規定的“非農業人口”、“農業人口”到《司法解釋》規定的“城鎮居民”、“農村居民”，新舊規定之間就受害人的分類類別及其依據的標準均已發生了變化。
其一，《道路交通事故處理辦法》將受害人分類為“非農業人口”和“農業人口”，其依據的是受害人的戶口或戶籍；而《司法解釋》將受害人分類為“城鎮居民”和“農村居民”，其依據的是受害人的生活、工作、居住的環境和地域。兩者之間不僅分類所依據的標準也不同，而且分類后的名稱和概念也完全不同。
其二，某某戶口或戶籍是法律概念；而某某“居民”已是社會學概念或邊緣學科的概念而非完全意義上的法律概念。因此，兩者分類所依據標準的性質也不同。
其三、某某戶口或戶籍與某某“居民”其內涵更不同。某某戶口或戶籍是指公民在公安機關戶籍登記管理上的記載，表示的是一種居住地身份或出生地身份；而某某“居民”是指一定社會制度下，在一定時間里、一定地域內，居住的相對穩定的且其經濟收入和生活與居住相聯系的有生命的人。所以，某某“居民”已經不局限于以戶口或戶籍為標志，較之于某某戶口其內涵更為豐富、對象更為廣泛。
所以，“城鎮居民”、“農村居民”與“非農業人口”、“農業人口”兩者已經不是同一層次上的概念。無論是名稱、概念，還是各自的內涵均不相同。
因此，《司法解釋》實際上已對《道路交通事故處理辦法》受害人的分類及分類標準作了重大的改變和修正。此節，《司法解釋》第25條、第28條、第29條、第30條表述的十分明確。
二、“城鎮居民”、“農村居民”并不等同于“非農業人口”、“農業人口”人員。
“城鎮居民”實際上是指城鎮常住人口。即在城鎮有固定的居所在城鎮居住，在城鎮有固定的職業和穩定的收入及生活來源并且戶口落戶在城鎮的人員；或者戶口雖然未在城鎮落戶，但是其已經在城鎮居住、工作、生活并且達到一定期限的人員。所以，只要符合以上條件的人員均應認定為“城鎮居民”。因此，是否屬于“城鎮居民”并不以或并不僅僅以戶口或戶籍為標志。
“城鎮居民”不僅包括戶口登記為“非農業人口”的并且居住在城鎮的人員；而且包括居住在城市或小城鎮的，戶口登記為“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“地方城鎮居民戶口”的人員以及戶口雖然尚未在城鎮落戶，但是其已在城鎮居住、工作、生活并且已經達到一定期限的人員。“城鎮居民”所包含的主體比“非農業人口”要廣的多。因為：
1、“非農業人口”戶口人員，其居住、工作、生活均在城鎮并且其戶籍也落戶在城鎮，其戶籍與居住、工作、生活的環境和地域是統一的；“非農業人口”自然應當認定為“城鎮居民”。對這一點，無論是理論上，還是司法審判實踐中是沒有爭議的。
2、登記為“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“地方城鎮居民戶口”等戶口的人員也應定性為“城鎮居民”。
其一、這幾種戶口是“農業人口”戶口的演化；其雖然發源于“農業人口”戶口，是“農業人口”戶口的發展，但其已不同于“農業人口”戶口。其是已經進城在城鎮居住、工作、生活的農民，或因在城鎮有固定的自有房屋，或因有穩定的職業和收入來源，并且均因此生活在城鎮，從而因為符合公安機關戶口管理所規定的一定的條件，其戶口遷至所居住的城鎮后在公安機關登記的戶口類別。此時，他們的戶口在戶籍管理類別上已不再是“農業人口”，而是城鎮“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“地方城鎮居民戶口”等類別。
其二、在客觀上，持此類戶口的人員進城后已經不同于農村居民，他們已遠離土地和農村，既不以土地為生產資料，也不以土地耕作為收入來源，并且不在農村居住和生活。他們在城鎮已經有了自己固定的住所，居住在城鎮、工作在城鎮、生活在城鎮；盡管在公安機關戶籍管理類別上其戶口是“自理口糧戶口”、“藍印戶口”或“地方城鎮居民戶口”等戶口，還不是“非農業人口”戶口，但事實上他們已經融入城市或城鎮，已經是城鎮常住人口。
其三、國務院批轉的公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》第二條規定：“小城鎮戶籍管理改革的實施范圍是縣級市市區、縣級人民政府駐地鎮及其他建制鎮。凡是在上述范圍內有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。已在小城
鎮辦理的籃印戶口、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統一登記為城鎮常住戶口。”因此，根據國務院批轉的公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》的規定，“自理口糧戶口”、“藍印戶口”、“地方城鎮居民戶口”等戶口均應登記為城鎮常住居民戶口，持以上戶口的人員均應認定為“城鎮居民”。
3、《司法解釋》第25條規定的“殘疾賠償金”在理論上依據“勞動能力喪失說”而設定，是根據因傷致殘的受害人喪失勞動能力的具體情況，來計算受害人未來的收入損失；同時，并考慮職業因素對受害人未來收入的影響。《司法解釋》第29條規定的“死亡賠償金”在理論上采取“繼承喪失說”而設定，并確認“死亡賠償金”的性質是對受害人未來收入損失的賠償。因而，《司法解釋》第25條、第29條規定的“殘疾賠償金”、“死亡賠償金”均是對受害人未來收入損失、財產損失的賠償；而未來收入損失和財產損失的大小往往與受害人當時的居住、工作（職業）、生活的環境和地域休戚相關的。
戶口仍在農村尚未遷至城鎮，但其已“人戶分離”由農村進入城鎮，在城鎮工作、生活、居住并且達到一定期限的人員，其已融入城鎮，職業環境、居住環境、生活環境以及收入和消費標準均發生了變化。如果作為人身損害賠償的受害人，其遭受的收入損失和財產損失等實際損失完全不同于在其進城以前作為農村居民所遭受的損失。前者后者相比，前者的損失要大的多。
因此，參照最高人民法院《關于適用＜民事訴訟法＞若干問題的意見》第5條“公民的經常居住地是指公民離開住所地至起訴時已連續居住一年以上的地方”的規定，對雖然是“農業人口”戶口，但“人戶分離”到城鎮連續工作、居住、生活達一年以上，而且其經濟收入、生活來源已與農村和農業生產相分離的人員，也應作為城鎮常住人口，將其視作“城鎮居民”。
因而，“農村居民”也僅指系“農業人口”戶口且在農村居住、生活并以農業生產為自己生活來源的人員，即農村常住人口。
所以，將“城鎮居民”、“農村居民”等同于“非農業人口”、“農業人口”戶口人員的理解是片面的，自然也是不正確的。
對受害人的分類，從過去以戶口或戶籍為標志劃分為“非農業人口”、“農業人口”到現在以職業、居住、生活的地域和時間為標志劃分為“城鎮居民”、“農村居民”，這是人身損害賠償立法的一個進步；但是，這一分類仍未打破和消除城鄉之間的差別，以致司法審判實踐中出現了“生命價值”不等的爭論并引起社會較為強烈的反響。隨著社會經濟的發展，隨著城鄉一體化進程的加速，隨著戶籍制度改革的進一步加深和《戶籍法》的出臺，城鄉戶籍差別一定會消除，城鄉居民人身損害賠償在法律上一定會實現平等和統一！
談到中國社保，社會各界擔憂的主要是社保基金日漸擴大的收支缺口、沉重的繳費負擔、區域間收支結余的不均衡以及社保屬地化管理帶來的區域市場分割。因此而衍生的降低社保費率、延遲退休年齡、養老全國統籌、劃撥國有股到社保等政策討論，無一不是輿論關注的焦點。大眾對社保的覆蓋面關注得較少，也很難判斷成就的大小。
中國社保的基本保障按“條”可以劃分為機關事業單位、城鎮職工、城鎮居民和農村居民四個層次。近幾年的社保改革逐漸將機關事業向城鎮職工的標準并軌，將城鄉居民合并。以2014年數據計算，有3.7億人參加機關事業與城鎮職工基本養老、0.93億人享受待遇，5億人參加城鄉居民基本養老、1.4億人享受待遇;醫保中，有2.83億人參加城鎮職工基本醫保、3.15億人參加城鎮居民基本醫保、7.4億農村居民參加新農合。從覆蓋率來評價，中國的社保體系獲得ISSA的表彰可謂實至名歸。
但覆蓋面只是社保的一個維度，中國社保高覆蓋率背后的隱憂不少，其中因戶籍產生的福利歧視、政府補貼的不平等現象，嚴重影響了社保的再分配功能。 非戶籍職工補貼戶籍職工
中國社保主要由職工養老和職工醫療構成，兩項保險的收支占社保總收支的95%。制度設計之初，社保被定位為保險，主要體現了受益原則（繳費與受益對應）、指定用途（保險分類繳費、專款專用）和激勵原則（個人賬戶完全積累，統籌賬戶多繳多得），并兼顧再分配。
但職工養老與醫療的繳費中，統籌占比過大，再則個人賬戶長期空賬運行，資金已經被統籌使用，現收現付主導了基本養老與醫療保險，形成在職職工繳費為退休職工發放養老金的格局，具有很強的代際間再分配的性質。
當前退休職工主要是在本市退休的戶籍人口，繳費人群相對多元，2014年職工養老有2.55億人繳費，有0.55億農民工。具體到上海，969萬職工養老繳費人群中，非戶籍的超過400萬人，其中有347萬農民工，也就是說非戶籍職工繳費給戶籍退休職工發養老金。
當基本養老體制在全國范圍內可以自由轉移接續時，非戶籍養戶籍的問題也沒那么大，因為他們仍然未來也可以享受待遇。但自2009年國家推出職工養老和醫療關系跨省轉移接續政策后，職工跨省流動辦理社保關系的轉移接續并不方便。2014年上海的農民工及其單位至少繳納了364億元養老保險，但關系轉入轉出僅有7.63萬人次，人均轉移基金2.2萬元，考慮到農民工及其他非戶籍人口的流動性比較大，養老關系跨省轉移的難度可見一斑。
在大城市控制人口規模的背景下，社保關系轉移接續甚至出現了倒退。2009年，國家規定各地不得以戶籍等限制城鄉各類流動就業人員按照現行規定轉移接續城鎮職工基本醫療保險等，但到了2015年，落戶成為城鄉基本醫保關系接續的前提條件。
非戶籍職工權利與義務不對稱的現狀，讓地方政府意識到非戶籍職工繳納社保是對城市的貢獻，各地不僅強制要求非戶籍職工繳納社保，而且還對他們的就業、居住、買房、落戶和子女入學層層設限，以連續繳滿若干年社保為前提條件。
多數城市的社保體制中還有強制非戶籍職工向戶籍職工補貼的現象，如強制非戶籍職工繳納失業保險費，但只有戶籍職工才能享受待遇。上海的城鎮居民醫保主要由戶籍人口參保，但其醫保基金的資金來源中有30%左右來自于職工醫保的撥款。這些強調非戶籍職工繳費義務，但漠視其享受待遇權利的政策，意味著相當部分的非戶籍職工的社保繳費其實是在補貼戶籍職工。 高覆蓋率背后的保障水平鴻溝
社保覆蓋率高固然可喜，但我們應該關注覆蓋率背后的保障水平。
統計顯示，2014年中國60歲及以上的老人有2.12億，考慮到女性55歲退休的情況，應該享受退休待遇的人員超過2.3億，包括9300萬的職工和機關事業退休人員和1.4億領取城鄉居民養老保險待遇的老人。后者在2014年共領取了1571億元養老金，即超過60%的退休年齡人員領取每人每月91元的養老金。
據筆者測算，養老保障水平最高的是機關事業退休人員，月退休金為4317元，城鎮退休職工為2110元。機關事業的養老待遇是城鎮職工的2倍，是城鄉居民的47倍。即使是城鎮職工這個類別內，機關事業性質的職工，其退休金也比企業職工要高25%。
現行較高的養老保障覆蓋率是包含了1.4億領取待遇的老人及未來有同樣待遇的3.6億城鄉居民，每個月領取的91元離解決溫飽相去甚遠，是中國社會保障的短板，這種覆蓋率就算是100%也毫無意義。扣除這部分人口，養老保險覆蓋的僅有3.7億人（城鎮職工與機關事業），占全部人口四分之一，覆蓋率并不高。
唯一值得稱贊的是基本醫保。醫保主要分為城鎮職工、城鎮居民和新農合三類，覆蓋了95%的境內公民，并呈現籌資水平與保障水平對應的局面。
職工醫保籌資標準高、大多數來自職工及單位的繳費，人均年籌資2841元（2014年，以下同），保障水平高，報銷比例達81%，住院統籌次均支付6522元。城居醫保和新農合則是低籌資水平，人均年籌資四五百元，80%是政府補貼，保障水平相對較低，保證基本需求，報銷比例在60%左右，住院統籌次均支付不足職工的一半，就診醫院也有一定的限制。 社保再分配加劇貧富差距
一般認為，城鄉居民老人領取的待遇較低源自他們大多沒有繳過保險費，主要靠政府補貼，而城鎮職工及其單位的高繳費標準支撐了較高的保障水平，這并無問題。
一些官員、專家也強調，社會保障以保基本為優選目標，防止高福利傾向，要防止脫離經濟社會發展和社會結構的實際情況，超出財政承受能力，避免重蹈一些國家陷入“高福利陷阱”的覆轍。
盡管中國還不是高福利國家，但社會保障支出也不低。2015年全國決算支出19019億元，比2011年增長了71%，占同期財政總決算的比重也從2011年的10.2%上升到2015年的10.8%。正常理解，這些支出應該補短板，向貧困人群傾斜。
事實恰恰相反。2014年全國財政決算顯示，財政針對機關事業、城鎮職工和城鄉居民的養老金補貼分別為3668億元、3295億元和1349億元，合每人每月4317元（退休金由財政全額支付）、320元和79元，人數最少、工資水平較高的機關事業享受了最多的人均補貼，而最貧困、待遇最差的城鄉居民獲得的人均補貼僅有機關事業的2%。
財政對城鎮職工的補貼力度也很大，占到城鎮職工養老基金收入的20%左右，考慮到現有城鎮退休職工大多是1998年以前的國企職工，原本就是制度的受益者，生活質量和福利水平遠遠高于農民及城市非正規就業人員。政府在社保領域的再分配行為不僅不去彌補這一差距，反而補貼制度的受益者。
國務院辦公廳日前印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。《方案》指出，到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小兩個百分點以上。
推動1億非戶籍人口在城市落戶，這是一個宏偉的計劃，也是中國城鎮化進程的一個標志性事件。但數量巨大的新市民群體在城市中的生活質量卻不盡如人意。隨著中國城鎮化的提速，如何讓農民放心進城并安居樂業成為一個關鍵問題。
2016年2月，國務院《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，意見指出，要圍繞加快提高戶籍人口城鎮化率，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。這次的方案可謂這一“意見”的落實。
毫無疑問，要落實好國務院深入推進新型城鎮化建設的意見，關鍵是要盡可能拔掉農民進城的障礙，消除農民的后顧之憂。
從上述角度審視，方案亮點頗多。“除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件”“大中城市均不得采取購買房屋、投資納稅等方式設置落戶限制。城區常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式。大城市落戶條件中對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年”，類似規定的針對性極強，因為購房落戶、投資納稅等正是過去一些城市為外來人口落戶所設置的人為障礙。
讓農民進城沒有后顧之憂也刻不容緩。方案中提出，“建立進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的維護和自愿有償退出機制”，這意味著是否退出“三權”并不是農民進城落戶的前提條件，此前國務院關于推進戶籍制度改革的意見中也曾經強調，“土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利”，類似表述對打消農民的疑慮頗為有效。在城市生活還充滿各種不確定性的時候，“三權”會不會因進城而動搖，這一點對農民來說堪稱至關重要。
對進入城市的農民來說，獲得市民身份并不足以保證安居。讓1億非戶籍人口在城市落戶，戶籍變更其實是相對簡單的事情，更復雜的問題還在進城以后。
面對農民進城之后的擔憂，眾所周知只有一個辦法，即徹底清理以往城鄉壁壘所留下的遺跡，讓每一個居民享受均等的基本公共服務。但解決這個問題并不容易，媒體以安徽為例時透露，“一份資料顯示，安徽城鄉居民的社保差距在5：1以上”。如此大的差距，如何順利對接無疑是一個難題。
推動城鎮化可以提振內需，地方政府對規模宏偉的非戶籍人口落戶計劃應該是樂觀其成，但是要實現人的城鎮化卻需要城市掏錢。據專家測算，一個農民工市民化，政府若要確保基本公共服務質量不下降，相應需要增加支出12.9萬元。“推動1億非戶籍人口在城市落戶”，即將張開懷抱歡迎農業轉移人口的城市是否做好了準備？
關鍵詞：農民工；戶籍轉移；對策
本文為2012年河北省人力資源和社會保障廳課題《農民工戶籍轉移的現狀及對策研究》結項論文（課題編號：JRS-2012-7021）
中圖分類號：D631.42 文獻標識碼：A
原標題：政府視角下農民工戶籍轉移的對策探討
收錄日期：2012年10月30日
當前，大量農民工涌入城市，他們對推動城市的建設和發展做出了積極貢獻；但是，其生存狀況卻令人堪憂，諸如農民工居住條件簡陋、子女教育條件受限制、缺乏良好的就業環境、民利不能得到很好的保障、難以真正融入城市社會等問題。這些問題深深地困擾著農民工，也困擾著政府和社會有識之士。而這些問題的真正解決與農民工戶籍有著根本的聯系，戶籍制度問題已成為新時期城鄉矛盾的集中體現。
一、農民工戶籍轉移的意義
戶籍問題是農民工融入城市的重要阻滯因素，農民工戶口轉移的順利進行具有重要的現實意義和長遠價值。
（一）有利于加快城鎮化進程，促進城鎮化健康發展。農民工戶籍的穩定有序轉移，一方面吸納了農村剩余勞動力，緩解了農村人地緊張的突出矛盾，促進城鎮產業結構的調整和資源的優化配置；另一方面越來越多的公民獲得社會保障、教育、醫療等公共服務，共享改革發展的成果，增進城鎮化的健康發展，促進了社會的良性運行。
（二）有利于縮小城鄉差距，實現共同富裕。農民工戶籍轉移，使得農民的人均資源占有量增加，有利于實現農村的規模種植，提高農村勞動生產率，提高農民收入，從而縮小城鄉差距，有利于共同富裕的實現。
（三）有利于緩解社會矛盾，構建和諧社會。農民工現象的長期存在，導致一些社會問題的產生，如農村的空巢老人、留守兒童、年輕夫妻長期兩地分居等問題，這些社會問題已成為社會各界廣泛關注的熱點問題。農民工戶籍轉移有利于上述問題的解決，從而緩解社會矛盾。
二、農民工戶籍轉移的基本原則
（一）根據各地區具體情況，遵循漸進轉移的原則。由于我國城市教育、醫療、住房等資源配置相對有限，加之目前我國正處在經濟、政治、社會變革的關鍵時期，戶籍制度改革又滲透到社會的方方面面，因此，應以社會穩定為改革目標。有計劃、有步驟地區分不同發達程度的城市、不同人群，漸進有梯度地進行農民工戶籍轉移；另外，還要根據不同發達程度城鎮的實際容納能力和承受能力來確定農民工戶籍轉移的政策，對于有穩定收入、固定住所、學歷高的人群優先實現戶籍轉移，這樣可以實現人口遷移的科學化、合理化和規范化。
（二）堅持以人為本，尊重自愿原則。在農民工戶籍轉移、退地等各個環節應充分尊重群眾意愿，在自愿的基礎上依法辦理，這既防止因農民工在城鎮根基不牢的情況下，宅基地和承包地退出損害農民利益，出現農民流離失所的狀況，又有效防止在宅基地和承包地退出后，在城鎮無穩定職業、無固定合法住所，從而出現“城市貧民窟”的現象。
（三）堅持公平正義原則。構建社會主義和諧社會的目標是實現公平正義。由于城鄉戶籍 “二元”結構的制約，本來收入并不高的農民工，不得不支付大量隱性成本，比如每年往返老家的交通費、房租費等。我國傳統的戶籍制度使得農村人口在公民權利行使方面實際上處于弱勢與虛置狀態，導致農民工與城鎮居民社會待遇不對等，農民工自然不可能產生什么歸屬感。美國政治學家、倫理學家羅爾斯在其名著《正義論》中曾指出，正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不追求正義，就必須加以改造或者廢除。因此，農民工戶籍轉移應在社會公正的價值目標下，充分尊重個人權利，實現每個人發展的機會均等。
三、農民工戶籍轉移對策探討
農民工戶籍轉移是一項系統工程，需要政府發揮主導作用。因此，政府應在農民工戶籍轉移前、轉移中、轉移后不同階段采取相關對策。
（一）戶籍轉移前農民工狀況的核查。政府應通過實地走訪、問卷調查等方式，掌握農民工的基本狀況，如戶籍轉移的意愿、工作狀況、收入狀況、居住狀況、戶籍對農民工的制約、希望政府提供的服務等等。在對農民工基本狀況廣泛深入調研的基礎上，了解農民工戶籍轉移的意愿，對愿意轉移的農民工根據其工作年限、工作及收入狀況、有無合法固定住所等來確定農民工戶籍轉移的先后順序。如石家莊市對于優秀農民工，可不受“有無合法固定住所”的限制，允許本人及其配偶和未成年子女在該市落戶。優秀農民工是指：具有市級以上勞動模范稱號、在系統內連續3年被評為年度先進工作者、為石家莊經濟建設做出突出貢獻并得到市級以上政府表彰的或具有國家承認的高級技工、技師資格的農民工。事實上，有相當一部分農民是非常理性的，尤其是大中城市周邊郊縣的農民，考慮到就業、住房及生活成本問題、對家鄉土地增值的預期、城市公共政策的保障以及自身生存退路等問題，他們沒有將戶籍轉移到城市，存在事實上的人戶分離，并未徹底移居城市。
（二）戶籍轉移中改革成本的分擔。由于我國實行城鄉分隔的社會管理體制，城鄉社會保障水平等方面存在較大差別，如根據2008年的數據，城鎮居民養老保險和醫療保險的人均保費分別為3，476元和920元，而農村試點地區居民的這兩項保費是66元和30～50元。農民工戶籍轉移所帶來的資金缺口如何解決，為此應積極探索農民工市民化過程中中央政府、農民工輸入地（城市）、來源地（鄉村）、企業和農民工自身五個主體的成本分擔機制。從國家角度講，應加大農民工子女教育、公共衛生、就業幫助以及住房保障等方面的財政補貼與支出。并且要以常住人口而不是以戶籍人口作為財政轉移支付的依據，完善相關的財政轉移支付制度。從“誰受益、誰承擔”的經濟學角度出發，基于城市公共服務均等化發展目標實現的考量，政府特別是流入地政府在成本分擔中應扮演最重要的角色。城市為居民包括新增城市人口提供基本的公共資源，如基本的教育、醫療、養老、基本住房等基本社會資源，而對于優質公共資源如更高的養老、醫療服務則由個人進行商業支付。此外，對于農民流出地來講，土地的收益仍歸流出地所有，同時對流入地來說又有失公平。因此，既可通過二者之間的土地置換，也可以由農民流出地支付一定的經濟補償的方法來協調農民流出地和農民工輸入地之間的利益關系，化解二者之間的矛盾。
（三）政府要著力思考和解決戶籍轉移后公共服務的跟進、城市管理的完善等多方面問題
1、積極探索農民進城后，自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等相關政策。對于有穩定就業崗位、穩定收入和固定居所的農民，在其自愿的基礎上，鼓勵其退出宅基地和承包地，為了解決進城農民初期可能面臨的不確定風險以及對其退出的宅基地和承包地給予一定補償的考慮，可使進城農民繼續擁有退出土地10年或更長時間的土地收益。對于那些沒有穩定就業崗位和穩定收入來源的進城落戶農民，又不愿退出土地承包的，應嚴厲禁止強迫他們退出其所承包的土地和宅基地。針對這部分土地資源，可采用土地出租或有條件轉讓的方式，實現土地一定程度的規模經營，提供農村勞動生產率，這樣，既使進城農民得到一定的經濟補償，又防止土地資源的閑置和非法改變用途。
2、大力增加公共資源配置，加大公共服務。農民工大量涌入城市給城市管理帶來就業、教育、住房、能源、交通、醫療保險、社會福利等各方面的壓力，這就要求城市增加公共資源配置，加大公共服務。具體為：第一，要加強基礎設施建設。尤其要解決好交通、垃圾處理、環境保護、供電與供水等基礎設施；第二，要發展和完善教育、文化、衛生、公共娛樂等社會性公共服務設施；第三，要完善城鎮公共服務體系，推進公共服務均等化，使農民工在就業、社會保障、就醫等方面享受與城鎮居民同等的待遇。
另外，在城市公共資源供給方面，政府是主導，但可吸引民間資本的進入，建立政府供給為主導、民間力量供給為輔的格局，從而緩解城市人口增加與城市公共資源供給不足之間的矛盾。
3、創新城市社會管理方式、方法。隨著人口流動和城市化的快速推進，大量農民工涌入城鎮，給城市社會管理帶來諸多挑戰。如調解外來人口與本地人的矛盾，為新增城市人口提供有效的公共服務，使新增城市人口積極有序地參與城市社會管理，這就要求創新城市社會管理方式方法，形成政府主導、社會組織作用充分發揮、公眾積極參與的格局。第一，政府要廣泛地宣傳并有效地教育農民工和廣大城鎮居民“人人平等”的觀念，使農民工深刻認識到自己天生具有的尊嚴和擁有的平等權利，也使城鎮居民以尊重的心理、平等的心態接納和對待農民工，根除對農民工的歧視，更要消除對農民工的排斥；第二，政府應出臺提高農民工文化素養的相關制度，提高農民工的文化素養，使其更快地融入城市。這就要求：應將提高農民工文化素養相關計劃納入城鎮發展的總體規劃，并成立專門機構，設立專項經費，確保農民工真正融入城鎮文化；第三，政府要充分發揮居委會作用，廣泛建立社區服務中心，為社會居民提供便民利民服務，協調新增城市人口與原住民的人際關系，從而起到社會穩定的積極作用。
農民工這一龐大的社會群體，是我國經濟社會發展的重要力量。當前出現的農民工問題，從長遠來看，不僅是農民工個人的問題，更是關系到社會公平、正義，關系到如何讓社會發展的成果惠及農民工，關系到如何解決城鄉二元化的社會格局等重大社會問題。而這些問題又集中體現在農民工的戶籍問題上，因而研究農民工戶籍轉移的對策，對于應對當前的農民工問題有著十分重要的意義。當然，農民工戶籍轉移只是解決農民工問題的重要一環，還需要政府制定系統的政策和措施，使得農民工能夠真正融入城市。總之，當前研究農民工戶籍轉移的對策，意義重大，必將有利于社會矛盾的解決和整個社會的發展。
主要參考文獻：
【關鍵詞】農民工市民化 戶籍 住房
一、引言
隨著中國城鎮化的推進，農民工城市化問題也受到多方關注，也強調我國新型城鎮化建設首要解決的是農民工市民化問題。農民工要想市民化需要從括生存職業、自身素質、社會身份以及意識行為四個方面有所改變，而其中又需要歷經農村退出、城市進入與城市融合三個階段。當前，農民工從農村退出已無實質阻礙，進入城市務工也不算有太多阻力，但要真正融入城市成為城市居民卻還有很長的路要走。
二、農民工市民化進程中的戶籍問題
戶籍制度衍生的“國民待遇”非均等化造成了城鄉二元結構的存在，同時導致了農民工不能與城市居民享有平等的待遇，@是農民工市民化最主要障礙。黨的十指出：要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。反映出戶籍制度是農民工市民化的關鍵。
（一）農民工市民化存在“戶籍墻”問題
由圖1可以看出，農民若想進入城市，需沖破戶籍制度來解決住房和子女教育的問題。而對比若對戶籍制度進行改革則農民要想市民化不再過多的受到戶籍制度的影響，可更快地達到效果。而現今的戶籍制度就像一面難以翻越的墻一樣堵在農民工面前，可以形象地稱為“戶籍墻”。
農民工市民化過程中面臨的戶籍制度及其抑制功能形象地稱之為“戶籍墻”問題，雖然戶籍制度抑制鄉-城勞動力流動的功能有減弱，但確一直從不同方式和程度上影響著勞動力流入城市。“戶籍墻“問題的存在，使得農民工成為城市戶口的門檻升高，在戶籍制度改革過程中只有極少部分對城市有特殊貢獻的農民工在城市落了戶，對于大部分農民工來講，將戶籍遷入城市還是困難重重。基于問題的存在，需要在改革戶籍制度時突出解決“戶籍墻”問題。
（二）農民工市民化中戶籍相關問題
1.戶籍管理分權問題嚴重，政府監管能力不夠。改革開放后，中央政府將戶籍管理職能下放到地方政府，戶籍政策也是地方政府自主制定。各省制定省內各地市戶籍制度，下發到各地市政府，各地市政府依照國家政策的總方針和原則因地適宜的進行戶籍管理。在一定意義上，盡管民眾對戶籍改革的熱情很高，但是政府在戶籍管理上的分權現象過于嚴重，導致政府不能在監管力度上有所提高。
2.成本阻礙戶籍制度改革。預計到2030年，中國的城鎮化率將達到68%，這意味著約3.9億農民工需要在城市落戶，而落戶過程中產生的巨大公共成本需要政府提供。大量人口流入城市后，基于戶籍制度建立的醫療、教育和社會保障體系就需要相應改變，戶籍制度改革成本加上醫療、教育和社會保障體系的改革成本給我國的財政帶來很大壓力，也就是說，巨大的公共成本對政府的供給能力提出了巨大挑戰。
3.農民工市民化戶籍制度改革相關建議。
第一，遷徙自由化。在西方，政府只對人口進行統計，在戶籍制度上沒有硬性要求，遵循著人民自由原則，而在中國以戶籍制度為要求，限制了公民的自由。中國要想在戶籍制度改革上取得成效，需要貫徹遷徙自由化原則，只有公民的自由不被束縛，戶籍改革制度才能得到民眾的認同。因此，要使農民工成為市民，從戶籍制度的方面考慮，首要的是將自由遷徙權還給農民工，再者是消除戶籍制度的粘附性，剝離“戶籍墻”存在的載體。
第二，落實政府戶籍制度管理。由于戶籍管理上出現嚴重的分權現象，不利于城市流動勞動力的落戶，針對這一問題需要各地政府落實戶籍制度管理，不能只從當地利益出發，為高學歷、高資產的群體提供戶籍，也應從大局出發允許農民工落戶當地，有效監管戶籍改革中的落實問題，將分權現象減弱到最小，為農民工市民化做出激勵機制。
第三，建立公共成本分擔機制。政府在戶籍改革成本中承受著財務上的巨大壓力，作為受益者，企業及公民在享受便利的同時，理應為政府分擔公共成本，這就需要建立完善的公共成本分擔機制，即以政府財政為主，企業及公民分擔為輔，這樣一來政府在財政上的壓力減輕，戶籍制度改革中醫療、教育和社會保障體系的改革也能順利的進行，既可推進城鎮化的進程也有利于農民工市民化。另外，戶籍制度改革也會為當地帶來投資機會，為當地的經濟發展帶來機會。
三、農民工市民化過程中住房相關問題
黨的十八屆五中全會提出了我國“十三五”規劃的目標要求，其中一條就是要推進農民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮化率和高度重視和認真研究解決農民工市民化進程中的住房問題。2016年為了消除一、二線城市的庫存，房地產行業也經歷了波動的一年，各地政府相繼出臺了各種限購政策，限制非城市戶口居民的購房權利，對于城市流動勞動力來說房價和限制權利成為了不能買房的兩大原因，作為基本的生活需求，解決農民工住房問題是一個重大問題。
（一）農民工市民化住房現狀
中央政府近年來出臺了一系列政策對房價進行調控，但迄今為止，住房價格仍然使普通工薪階層難以接受，對農民工而言更是難以承受。2016年1～10月中國商品房平均銷售單價為7602元/平方米，盡管農民進城務工所賺的收入要遠高于務農收入，但以農民工目前的工資水平根本無法在城市購買住房，如表1。
由表一可以看出，全國農民工2015年生活消費支出均高于2014年，在消費支出中，住房支出也有所增長，占生活消費支出的近一半，這表明，好多農民工將所掙的工資近一半用來租房或者付貸款。由于城市的房價遠高于農民工的承受能力，絕大多數農民工只能租房，而租房的支出也占據了一大部分。這就暴露出農民工市民化進程中住房問題的存在。
（二）農民工市民化中住房問題相關建議
1.建立政府保障與市場保障相結合的住房制度。城鎮住房問題是基本的民生問題，也是世界性難題。中國建國六十多年的實踐證明，解決城鎮住房問題，必須建立政府保障和市場保障相結合的住房制度。解決農民工市民化進程中的住房問題，其基本原則應該是建立在個人為主、政府給予支持的基礎上。
2.探索農民工市民化進程中的公共租賃住房政策。公共租賃住房是城鎮基本住房保障的主體，對于符合條件的農民工應考慮與城鎮居民一樣享有公共租賃住房政策，并允許其先租后買，或實行共有產權直至最終擁有完全個人產權。
3.增強農民工解決住房問題的支付能力。為了增強農民工解決住房問題的支付能力，首先是要研究將其原有的農村土地等資產權益帶進城市；其次是要研究提高農民工的工資性收入，并將其納入住房公積金制度；再就是要研究對農民工在城市購買首套住房的貸款優惠政策，降低首付款的比例。如果近期農村土地等資產權益不能馬上變現，則應允許農民工以農村集體土地或宅基地之權益用于銀行住房借貸的抵押。
四、總結
在“十三五”規劃中推進城鎮化，要把促進常住人口中有能力在城市中穩定生活的公民實現市民化作為首要任務。2016年社會經濟發展主要是抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務（“三去一降一補”），對于社會普遍關注的房地產去庫存，報告提出，農民工市民化是消化住宅庫存的關鍵環節和成敗所在。而農民工市民化又主要面臨戶籍、住房這兩大大問題，因此在有效的政策指導下，做好這兩大問題的解決方案是“十三五”中經濟發展的重要任務，也為農民工們謀取成為城市的主人的福利，真正實現人的城鎮化。
參考文獻
[1]趙立新.城市農民工市民化問題研究[J].人口學刊，2006，（4）.
[2]高峰.蘇南地區外來農民工市民化長效機制的構建[J].城市發展研究，2006，（4）.
[3]鄭杭生.農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題[J].甘肅社會學，2005，（4）.
[4]陸益龍.超越戶口―解讀中國戶籍制度[M].北京.中國社會科學出版社，2004
[5]黃錕.中國農民工市民化制度分析[M].北京：中國人民出版社，2011.6：187
[6]楊靜.我國戶籍制度改革的重大意x及實現路徑文[J].求職，2009（4）
關鍵詞：新生代農民工；城市融入；戶籍制度；“共同體”理論
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.09.057
改革開放以來，隨著我國經濟的飛速發展和國家政策的不斷變化，一大批農民紛紛涌入大中城市尋求發展，他們為城市的現代化發展做出了不可磨滅的貢獻。城鎮化經過數十年的發展，以80、90后為主力軍的新一代農民工開始活躍于我國城鎮化發展進程中。他們是推動城市全面發展的重要功臣，但是我國現行的城鄉二元戶籍制度卻是農民工融入城市的巨大障礙。城市一面享受著農民工艱辛的勞動成果，一面卻將其阻隔在外，使其成為城市的“邊緣人”。
1 新生代農民工城市融入現狀
截至2014年，中國的農民工總量約為2.7億人，比重超過60%的80后、90后新生面孔成為新一代的農民工主體。進入21世紀，80、90后新生代農民工開始涌入城市。他們對農村老一輩的“安土重遷”觀念已經淡薄，不再希望生活于農村，相比于傳統的農民工，其具有更為強烈的“入城”動機。新生代農民工大多數人受教育程度相對較高，注重物質生活質量，追求精神享受。但是目前新生代農民工城市融入進程依然困難重重。“經濟吸納，制度拒入”是當前農民工城市融入問題最尷尬的現狀。他們平時在城市生活工作，在農忙或逢年過節時回鄉村進行農業生產或休息，成為了游離于城市和鄉村邊緣的“候鳥群”。
我國城鄉二元結構體制對城鄉實行兩種不同的資源配置方式。而以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，導致新生代農民工在進入城市尋求生活之時就業受歧視、薪資被拖欠、利益不被保障、子女享受教育難等種種問題相繼出現。戶籍制度把人分為兩種不同的社會身份，這兩種身份背后的差別實則是各種資源、福利待遇等的不平等分配。城市雖然無限吸納農民工進城，但制度卻將他們推至城市的邊緣。而新生代農民工不但希望在地域上實現向城市的遷移，更希望從心理上獲得城市的歸屬感。目前，城鄉二元結構對我國經濟社會發展的嚴重阻礙，已經成為一種共識。
2 一種“共同體”理論
共同體是人類自然而然聯結的最初的生活方式，是家庭、村落、城鎮在共同善或共同情感的聯結下形成的持久的真正的共同生活，存在著“我們”或“我們感”意識。德國著名社會學家滕斐迪南?滕尼斯認為，共同體的發展可分為三個階段：血緣共同體（親屬之間），是以出生伴隨的、不可剝離的血緣關系為聯結紐帶而形成的共同體，是人類最初、最基礎的天然聯系。隨著活動范圍的延伸和行為的分離，血緣共同體發展為地緣共同體（鄰里之間），是以共同生活、居住在一起為基本條件的。鄰里之間相互幫助，友愛互信，最終建立互相依賴的關系網絡，發展為精神共同體（友誼之間）。
共同體成員之間由一種共同體意識維系著，可以稱之為“共同理解”或“默認一致”，這是一種促使人們作為一個有機整體而團結在一起的特殊力量。這種“共同體”意識包含三個要素：一是自我意識，共同體成員基于共同善的追求而產生的“我們感”；二是身份意識，自己在共同體中尋求自己的責任、位置、角色的認識；三是歸屬意識，共同體成為自己不可或缺的條件，包括物質和精神依賴。
3 基于“共同體”理論對新生代農民工城市融入的戶籍障礙分析
農民是附地而生的，因此最初的村落可以說是一種共同體的生活。在共同的村落里，他們基于親緣關系、土地、淳樸的鄰里之間以及“重土”的歸屬觀念而深深的扎根于此，生活的方方面面都受到血緣、地緣和親緣的保護。一旦他們離開了最熟悉的土地和村落進入到城市，便開始失去這三種共同體的保護，雖然我國已經放寬了農民工“入城”的限制條件，但是長期存在的戶籍體制依然將農民工排除在社會保障、就業擇業、子女教育等公共福利之外。
3.1 市民的“準入門檻”
我國的戶籍制度實質是人口居住權的城鄉分割。戶籍制度已經成了城鄉居民“身份”的標志。改革開放以來，為大力推進城市建設，許多城市紛紛對農民工降低“準入門檻”，以吸引更多的農村剩余勞動力。雖然這些改革的確吸引了大量農民工進城，但是大多是以達到附帶條件為前提才能拿到城市居民的身份。而這些附帶條件諸如最低學歷要求，最低投資條件，“需在城鎮中購買住房”等，表面上是放寬了“入城條件”，從政策上接納了農民工，但是實際上對于新生代農民工來說這些條件過于苛刻，使農民工沒法跨入市民身份的“門檻”。
3.2 政策的“分配傾斜”
我國城鄉二元結構體制將各種政策、資源分配、設施建設等都優先傾向分配給城市，導致城鄉在經濟社會發展各方面均產生了巨大差異，政策不公正的傾斜由來已久。在長期的二元戶籍制度下，政策上的公平性缺失長期伴隨著新生代農民工的自由流動，使其無法公平地追求和享有城市發展所帶來的共同利益和待遇，觸摸不到的各種城市制度性資源內化為不同身份的心理落差，缺乏安全感和生活壓力促使他們從心理上對城市沒有歸屬感和認同感。
3.3 戶籍的“福利捆綁”
城鄉二元戶籍制度把農村人與城市人口分為兩個層次。由于農民工出生在農村，因此被貼上“鄉下人”的標簽，即使他們為城市的發展做出了巨大的貢獻，但是依然得不到城市的接納和認同。而戶籍制度背后隱藏的多種福利，更加劇了城市居民與農民工身份的差距。雖然新生代農民工長久地居住和工作在城市中，生活習慣、價值觀念等與城里人無異，卻依然無法享有與城市居民對等地福利待遇、社會公共資源，特別是就業和獲得教育方面面臨著更大的阻力和困難，“利益化”的戶籍身份始終橫亙在城市人和農村人之間。
3.4 身份的“心理隔離”
“個人必須在抽象體系所提供的策略和選擇中找到他和她的身份認同”，新生代農民工所熱切追求的城市歸屬感不僅僅來源于在地域層面的融入，更重要的是社會心理層面的接納。而“城里人”由于先天的區位優勢和戶籍制度，充分享受到城市經濟發展和土地增值所帶來的巨大收益，由此獲得強烈的優越感，他們排斥甚至是敵對“鄉下人”共同分享公共資源和服務。新生代農民工因身份所造成的“心理隔離”，導致新生代農民工無法從城市生活中得到想要的認同感和依賴感。
4 “共同體”理論思維下的深化戶籍改革的措施
2014年，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。《意見》提出要實現城鎮化模式由城鄉分割向城鄉融合的轉變，更加注重打破城鄉二元制度結構，實現城鎮化發展與城鄉一體化的有機結合。當然，單純對戶籍制度進行改革不足以解決農民工融入城市的深層次問題，深化戶籍改革意味要對與就業、社會保障、醫療、教育、住房等政策方面進行制度創新，這些工作復雜且需要付出極大的社會成本。因此深化戶籍改革具有長期性和復雜性的特點，必須立足當前，穩步推進。
4.1 推動中小城鎮“共同體”建設，實現城鄉戶籍登記一體化
由于大部分的公共資源配置都傾斜于我國的東部城市，大多數新生代農民工不斷涌入到北、上、廣等一線城市。但是要剝離一線城市的戶籍附加功能和身份融入是需要巨大的社會成本的。因此，應大力發展中小城鎮，通過擴大財政資金投入，完善中小城鎮基礎設施，吸引新生代農民工向中小城鎮合理回流，建立適合中小城鎮發展的地緣共同體和親緣共同體。一部分中小城鎮嘗試城鄉戶籍登記一體化，再逐步在中小城鎮全面取消戶籍制度，因地制宜地采取穩妥的漸進式推進，逐步實現新生代農民工的城鎮化。
4.2 剝離戶籍與公共服務掛鉤，還原戶籍信息統計管理職能
由于歷史發展的原因，戶籍與福利形成捆綁，戶籍決定了人口的身份地位，決定了是否有權利享受和獲取公共資源，并衍生出在社會保障、教育、就業、住房等方面的差別對待，加劇了社會的不平等。應將戶籍與公共服務剝離，僅僅作為信息統計和管理的依據，而不應是福利分配的標準。確保“鄉下人”與“城里人”一樣，能夠享受同等的福利待遇。在享受和追求共同利益中逐漸形成“我們感”意識，并且要進行漸進式逐步開放，不同的地區其開放腳步可根據當地的經濟發展狀態而進行。
4.3 淡化身份差別化的戶籍觀念，形成融入城市的精神歸屬感
深化戶籍制度改革，本質上就是要破除城鄉二元結構體制對我國經濟和社會發展的嚴重阻礙，打破戶籍制度背后的各種壁壘，推進城鄉一體化發展。在住房、教育、就業、醫療等方面城市居民和農民工一視同仁，真正平等享受城市優越感和優厚待遇，才能逐步淡化戶籍在人們心中根深蒂固的觀念，不再對其頂禮膜拜。新生代農民工對戶籍產生的自卑心理來源于身份上的差別，身份感和自我意識感薄弱，只有淡化身份差別，才能讓新生代農民工更順利融入城市，從而獲得精神上的歸屬感。
4.4 健全相關配套制度改革，發揮戶籍改革的最大化效應
要破除戶籍制度壁壘，必須對就業、社會保障、住房、教育等相關制度進行改革，才能從根本上解決新生代農民工的城市融入問題。在就業制度方面，大多數農民工工作技術含量低，因此就業薪資起點低、福利差，權益維護困難；在社會保障制度方面，醫療、教育等公共服務的缺失使新生代農民工對城市缺乏歸屬感和安全感，只有解決好生活的基本福利保障，才能促使他們安心扎根于城市；在住房制度方面，城市高昂的房價加大了新生代農民工城市融入的生活成本，而目前最緊迫的是將新生代農民工納入城市住房保障體系中，以減輕城市生活壓力。只有在就業門檻、福利待遇、合法權利等方面得到相應法律保障和權益維護，才能促使新生代農民工立足于城市，相對穩定的工作收益使得新生代農民工在心理上和事實上感受到城市對他們的認可。
參考文獻
[1]Ferdinand Tonnies，translated edited by Charles P.Loomis. Community and Society[M].New York：Michigan State University Press，1957：33-35.
[2]Maclver M Robert.Society―Its Structure and Changes[M].New York：Rlong &&RR.Smith，1931：61-63.
[3]王慧啡.新生代農民工市民化的制度障礙――以臺州市為例[D].蘭州：西北師范大學，2012：25.
[4]安東尼?吉登斯.現代性的后果[M].南京：譯林出版社，2011：108-109.
[5]孫天龍.推進人口城鎮化的政策與體制創新[N].光明日報，2013-06-08.
一、改革戶籍制度，破除身份困境，消除市民化首要障礙
為促使農民進城落戶，濟源早在2007年就取消了城鄉農業、非農業戶口劃分，實行一元化的戶籍管理；2011年實行了外來人口居住證管理制度，憑證可享有就業創業、子女就學、社會保障、醫療衛生等權利待遇；2012年起再次放寬城鎮落戶限制，只要在城鎮租房居住、有穩定生活來源、繳納城鎮基本養老保險的濟源戶籍人員，均準予其在租住地落戶，并享有城鎮居民權利待遇。
雖然濟源持續深化戶籍改革、促進農民進城落戶，但 “人口城鎮化”的任務依然繁重而艱巨。城鎮戶籍人口并未增加，逆城鎮化開始出現；戶籍改革并未取得實質突破。因此，從戶籍制度改革入手，破除二元發展體制，是當前推進“人的城鎮化”的首要任務。
（一）探索推行“戶地分離”
在推進農村集體建設用地、宅基地、承包地、林地等土地確權頒證的基礎上，可推進農村集體資產股份制改革，變村民為股民，剝離附著在戶籍上的農村權益，讓農民帶著農村“產權證、股民證”放心進城，解除其進城的后顧之憂。
（二）調整戶口遷移政策
全面放開遷移落戶限制，只要在城鎮有合法穩定住所（含租賃住房），或在城鎮繳納了城鎮職工養老保險金，就準予其在實際居住地落戶，逐步建立戶口登記與經常居住地相統一、城鄉居民自由遷徙的戶籍管理制度。
（三）強化城市社區管理創新
在城市集體經濟組織股份制改革、城市社區網格化管理、農民轉移落戶機制等方面大膽探索，破解進城農民落戶難、融入城市社區難問題。
（四）擴大城鎮公共服務容量
在增擴城鎮中小學校容量、強化城鎮社區醫療服務、規模化建設公租房、調整城鎮靈活就業人員住房公積金政策、完善進城農民的城鎮社保補貼政策、加大進城農民技能培訓補貼、扶持進城農民創業等方面，全面加大城鎮政府民生方面的財政預算支出，實現農業轉移人口與城鎮居民享有同等待遇的“市民夢”。
二、擴大城鎮就業，培育人力資本，實現可持續的市民化
（一）多渠道擴大城鎮就業
在發展文化旅游產業、引進勞動密集型企業、扶持小微企業發展等方面，謀劃一批能創造大量就業機會和崗位的重大項目，注重發展產業經濟，增加城鎮工業、新興產業、現代服務業就業崗位，保證農業轉移人口市民化后能夠實現更高質量的就業。特別是中小微企業創業成本低、就業門檻低，且通常是勞動密集型產業，提供了80%的新增就業崗位，政府應在財政稅收和產業政策方面給予更多傾斜。
（二）促進農業轉移勞動者穩定就業
一是應加強社會保障服務網絡建設，將農業轉移人口納入所落戶城鎮的公共就業和創業服務體系，建立與所在城鎮戶籍居民統一、平等競爭的人力資源市場，共同享有公共就業服務和創業扶持；增加公共就業服務投入，改善公共就業服務薄弱的局面；建立跨城鄉、跨區域的就業信息交換平臺，實現公共就業服務信息資源的交換與共享。二是應規范勞動關系，提高用人單位與農業轉移勞動者的勞動合同簽訂率，減少企業任意解雇職工的行為，保障好農業轉移人口的就業權益，促使其穩定就業。三是應充分發揮公共財政作用，積極為農業轉移人口中的困難家庭、特殊家庭購買公益性就業崗位，確保這些家庭能夠有人就業，有基本穩定的生活經濟來源。
（三）提高農業轉移勞動者的就業技能
應大幅增加政府對農業轉移勞動者培訓的投入，提高培訓補貼標準，擴大培訓覆蓋面；統籌人社、農業、扶貧等部門的農村勞動者轉移培訓工程的各種資源，完善培訓補貼管理方式；區分好政府與市場之間的關系，重視發揮民辦培訓機構作用，公辦培訓機構逐步退出；降低農業轉移勞動者參加職業技能鑒定費用，鼓勵參加培訓的勞動者經過考核鑒定獲得資格證書等。
（四）有選擇地發展小城鎮
在提升中心城市綜合承載功能的同時，不可忽視小城鎮在吸納就業方面的“蓄水池”作用。但又不能以鄉鎮為單位全面推進小城鎮建設，導致因產業配套、基礎服務不到位造成的小城鎮“空心化”。一是有選擇地發展山區小城鎮，二是有重點地發展平原小城鎮。
三、擴大公共服務，賦予權利資本，促進新市民融入城市
（一）保障隨遷子女平等享有受教育權利
在城市住宅區、中心小城鎮、農業轉移勞動者聚集區新建、改建和擴建一批普惠性幼兒園和小學、初中，擴大城區中小學教育資源；采取政府出資購買公共服務的方式引導各類民辦幼兒園、集體幼兒園提供普惠。堅持“兩為主”政策，將農業轉移勞動者子女義務教育經費納入城鎮政府的財政保障范疇，并對已接受農業轉移勞動者隨遷子女為主的民辦學校給予相應補貼。支持城市中職學校、濟源職技學院降低門檻，招收農業轉移勞動者子女接受高中階段教育。
（二）把有條件的農業轉移勞動者納入住房保障范圍
將在城鎮穩定就業、有一定經濟能力的農業轉移勞動者納入城市住房保障體系，比照城市居民收入標準提供廉租房、公租房等，也可采取發放租賃補貼方式，鼓勵其租賃城市居民住房，促進其改善居住條件。可比照廉租房政策，在產業集聚區、城中村、城鄉接合部等建設單元型或宿舍型公共租賃住房，鼓勵農民工數量較多的企業在符合規定標準的用地范圍內建設農民工集體宿舍。允許城鎮集體經濟組織利用集體建設用地建設公租房性質的農民工公寓。提高在企業務工的農業轉移勞動者的住房公積金覆蓋率，允許他們以城鎮靈活就業者身份參加住房公積金，申請住房公積金貸款。
（三）擴大農業轉移人口的城鎮社會保險覆蓋面
依法將在城鎮企業務工的農業轉移勞動者納入城鎮“五險”覆蓋范圍，是法律賦予農民的權利，也是城鎮政府的義務。一是擴大城鎮養老保險覆蓋面，適時適當降低養老保險繳費基數；允許農業轉移勞動者以靈活就業身份參加城鎮職工養老保險，政府可給予一定期限的社保補貼。二是依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加城鎮居民基本醫療保險。強化企業繳費責任，擴大農民工參加城鎮職工工傷、失業、生育保險比例。三是應完善社保關系轉移接續政策，盡快實現農村參加的養老、醫保規范接入城鎮社保體系；整合城鄉居民醫保制度，方便農民參保接續。
（四）改善農村轉移勞動者的醫療衛生條件
落實好輸入地政府的責任，根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源，將社區衛生服務中心等綜合性公共衛生機構延伸至農業轉移人口聚居區，并逐步提高農業轉移人口人均服務經費標準；將農民工及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系， 建立健康檔案，與當地居民享有同等服務，免費提供健康教育、婦幼保健、預防接種、傳染病防控、計劃生育等公共衛生服務。
四、深化農村改革，增加物資資本，讓農民帶著資本進城
物資資本最直接的表現形式是收入和固定資產。相應地，物質資本的占有程度是由農業轉移人口的總收入和固定資產的擁有狀況所決定的。當前，較低水平的總收入和土地、宅基地等固定資產的弱流動性及其價值的不確定性都加重了農業轉移人口的物質資本困境，導致他們缺乏加快實現市民化的物質基礎。
具體地說，一是進城農民在農村的集體土地、宅基地以及房屋、林地等資產，由于缺乏暢通的交易機制，長期閑置死滯，不能轉化為農民進城的資本。二是進城農民缺少經營性收入，農村集體經濟十分薄弱，農民集體資產收益較少；農村宅基地、承包地、林地等產權歸屬不清，難以培育現代農業、生態旅游業的市場主體。三是資本市場發展滯后，主要在于農村產權抵押物嚴重不足、流轉交易機制不暢，農民財產的變現功能差。四是戶籍與土地權益密切相連，戶籍難以回歸“實際居住地證明”本質，愿意放棄農村土地權益而將戶籍遷移到城鎮的農民較少。以上問題的根源，均在于農村產權歸屬的不清晰、產權流轉交易的不順暢、戶籍與土地利益的不分離、農村市場主體培育不到位等。因此，推行農村產權制度改革勢在必行。
為維護好進城農民的農村資產收益權，讓廣大農民帶著資產進城，從2007年起，濟源就開始積極推進農村的體制改革和機制創新。目前，全市通過土地入股、村企聯姻、大戶帶動、荒坡開發、基地+農戶等方式，累計完成土地流轉41萬畝，整村實現土地流轉53個，蔬菜、養殖、林果、苗木等產業基地超過20萬畝；已完成了134萬畝集體林地的產權明晰任務，辦理林權抵押630萬元；農村集體土地所有權確權頒證率超過70%，小農水工程確權率達95%以上，開始了承包土地確權試點。
黨的十以后，濟源按照“加快完成城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換”的要求，選擇了5個試點鎮開始農村產權制度改革實驗。具體在4個方面推進：一是全面開展農村產權的確權登記，二是推行農村集體資產的股份制改造，三是推行集體建設用地使用權流轉， 四是建設農村產權綜合交易平臺。
城鎮化過程是人地關系調整的過程。在這個過程中，人的生產和生活方式由農民逐漸市民化，土地則由農用地變更為城鎮建設用地。因此，城鎮化包括人口城鎮化和土地城鎮化。為全面認識我國的城鎮化狀況，本文結合我國31個省（自治區、直轄市）的人口、土地（城鎮建成區；規劃區建設用地）等數據，比較分析城鎮化狀況。
一、我國及其四大經濟區域人口城鎮化狀況統計
人口城鎮化可以分別從常住人口和戶籍人口的口徑進行統計。按照國家統計局的標準劃分我國包含東部（含北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東和海南）、中部（含河南、江西、山西、湖南、湖北和安徽）、東北（含黑龍江、吉林和遼寧）和西部（陜西、寧夏、青海、甘肅、新疆、四川、重慶、貴州、云南、、廣西和內蒙古）四大經濟區域。全國及其四大經濟區域2006-2012年常住人口城鎮化率（常住人口占總人口的比重）和戶籍人口城鎮化率（戶籍人口占總人口的比重）的計算結果如表1所示。
為更直觀體現人口城鎮化率的狀況，將表1中的平均值做圖，如圖1所示。
由表1和圖1可知，2006-2012年， 全國及其四大經濟區域中，1）常住人口城鎮化率均高于戶籍人口城鎮化率，且這二者的差值逐年擴大；2）與全國的常住人口城鎮化率平均值（47.79%）相比，東部地區（62.52%）和東北地區（56.47%）高于全國平均水平，而中部地區（42.53%）和西部地區（39.42%）則低于全國平均值；3）與全國戶籍人口城鎮化率平均值（33.59%）相比，東部地區（49.71%）、東北地區（48.03%）更高，西部地區（27.81%）和中部地區（27.24%）則更低；4）平均來看，全國的常住人口城鎮化率高于戶籍人口城鎮化率14.66%，四大經濟區域中二者的差異由高到低依次是中部地區（15.97%）、東部地區（12.92%）、西部地區（11.96%）和東北部地區（8.56%）。
二、我國及其四大經濟區域土地城鎮化狀況統計
土地城鎮化可以分別從建成區土地面積和規劃區土地面積的口徑進行統計。全國及其四大經濟區域2006-2012年建成區土地城鎮化率（各省區市城鎮建成區土地面積占各省區市行政區面積的比重）和規劃區土地城鎮化率（各省區市規劃期建設用地面積占各省區市行政區面積的比重）的計算結果如表2所示。
為更直觀體現土地城鎮化率的狀況，將表2中的平均值做圖，如圖2所示。
由表2和圖2可知，2006-2012年， 全國及其四大經濟區域中，①規劃區土地城鎮化率均高于建成區土地城鎮化率；②與全國的建成區城鎮化率平均值和規劃區城鎮化率平均值（0.91%/3.62%）相比，東部地區（4.04%/12.33%）、中部地區（2.07%/8.59%）和東北地區（1.07%/5.26%）高于全國平均水平，而西部地區（0.29%/1.53%）則低于全國平均值；③平均來看，全國的規劃區土地城鎮化率高于建成區土地城鎮化率2.71%，四大經濟區域中二者的差異由高到低依次是東部地區（8.30%）、中部地區（6.52%）、東北部地區（4.19%）和西部地區（1.24%）。
關于城鎮化支撐房地產市場的邏輯并不復雜。首先，從現有的存量看，過去五年我國年均城鎮化率為1.5%，每年約2000萬農村居民進城。1998年-2013年，城鎮化率從33.6%上升到53.7%，新增大約7000萬個城鎮家庭。這些家庭或租房或買房，都有居住需求。根據國家統計局公布的房地產竣工面積，1998年-2013年房地產竣工總面積為106億平方米，扣除約30億平方米左右的拆遷面積，城鎮地區約新增70多億平方米的住房，也就是7000多萬套住房，與新增城鎮家庭的數目相當，房地產市場供需看起來大致是平衡的。
從潛在增量看，2013年我國的城鎮化率53.7%，與發達國家75%-80%的城鎮化率相比還有很大提升空間。以它們為目標進行估算，未來還有2.5億以上的農村人口將轉移到城鎮地區。
因此，未來房地產市場還有巨大的發展潛力。事實上，城鎮化已經是政府、業界和廣大老百姓普遍認為的未來房地產市場最重要的推動力。據了解，中央及各級政府和許多房地產開發商也廣泛參考相關的城鎮化數據進行土地和房產的開發和規劃。 被誤解的城鎮化
值得重視的是，對城鎮化的理解普遍存在誤區，這使得城鎮化帶來的住房需求被大幅度高估了。在城鎮化進程中，農村家庭進入城鎮地區生活，成為城鎮地區常住人口，一般都認為他們會背井離鄉，“扛包進城”。
但這個理解是有偏差的。事實上，中國的城鎮化包含兩種形式：一種是主動進城的農村家庭，即我們一般理解的進城農民工家庭。他們在城鎮地區沒有住房，因此有剛性的住房需求。
另一種是農村家庭“被進城”，這些農村家庭并沒有離開居住地，其農業戶籍和社會保障也未發生變化。但由于其居住地的城鄉分類碼發生了改變，由農村變成了城鎮，在統計意義上他們變成了城鎮常住居民，被納入了城鎮地區的統計范圍。
根據國家統計局公布的統計用區劃代碼和城鄉劃分代碼，截至2013年8月，全國共69.4664萬個社區。其中，29.5%的社區為城鎮社區（居委會），70.5%為農村社區（村委會）。另外，國家統計局從2009年起，每年公布各社區的分類碼。從分類碼的變化中，可以看到，2009年-2013年全國共有3.5%的社區由農村社區變為了城鎮社區。居住在這些社區的農村戶籍居民也就變成了城鎮居民，他們就是我們所說的“被進城”部分。
這部分人的數量有多少統計局并沒有公布。根據中國家庭金融調查的數據，常住城鎮地區的農村戶籍家庭中，57%其戶籍所在地與常住地一致，也就是“被進城”。另外43%的常住城鎮地區的農業戶籍家庭的戶籍所在地與常住地不一致，為主動進城，“被進城”農村戶籍家庭比例顯著高于主動進城的農村戶籍家庭。 虛高的住房需求
“被進城”家庭與主動進城家庭有很大的差別，其中最重要的差別是“被進城”家庭在常住地的住房擁有率高達90%，遠高于主動進城家庭；人均居住面積達36.1平方米，顯著高于主動進城家庭的22.2平方米。“被進城”家庭的住房以自建房為主，占比達67%，商品房占比僅為14%。
事實上，“被進城”家庭的住房情況，包括在現有房屋的居住年限及人均居住面積，與農村家庭非常接近。他們本來就是農村家庭，只是因為地區編碼變化而被人為歸類為城鎮家庭。
盡管如此，我們不能因為住房的特點接近于農村住房而認為這些住房不是城鎮住房。首先，這些住房解決了“被進城”的城鎮常住居民的住房需求，應納入城鎮住房的分析之中。另外，根據中國家庭金融調查2013年的數據，13.5%的“被進城”的家庭將其住房出租，部分解決了外來人口在城鎮地區的住房需求。因此，這部分住房是不能從城鎮住房中直接剔除的。
為了進一步研究各類家庭的住房需求，必須對剛需和改善型需求有清晰定義。中國家庭金融調查將住房剛需定義為常住地無房或有分家需求，將改善型需求定義為在現有住房居住20年以上家庭或人均居住面積小于當地中位數的家庭。
依此計算，“被進城”家庭中有剛性住房需求的比例為19.5%，與城鎮戶籍家庭相當，顯著低于主動進城家庭的39.6%。“被進城”家庭改善型需求為16%，與城鎮戶籍家庭的14.6%接近，但顯著高于主動進城家庭8個百分點。
當然，不是所有的剛需或改善型需求的家庭都能有足夠的經濟實力滿足其需求。結合家庭收入與常住地房價，按家庭還貸能力，我們估算了當前可實現住房需求。有剛需的“被進城”家庭中，目前可實現的比例僅為57%，高于有剛需的主動進城家庭可實現比例的36.9%。有改善型需求的“被進城”家庭中，當前可實現比例僅為34%，略高于主動進城家庭的30%。 消除“被進城”的影響
總體看來，在認識城鎮化進程上，忽視“被進城”現象至少在兩方面影響了房地產市場。首先，“被進城”家庭在常住地擁有住房的比例非常高，因此這些家庭目前的剛需遠低于主動進城家庭。由于“被進城”家庭的比例高于主動進城的家庭比例，因此將“被進城”家庭誤認為主動進城家庭，就會嚴重高估當前城鎮地區的住房需求。這種高估恐怕是當前房地產市場過度過快開發的一個重要原因。
“被進城”帶來的直接后果就是房地產市場的錯配現象：一方面是新建的大量商品房空置，房地產市場的過度開發以及在各地區的不均衡發展，導致供給遠大于真實的住房需求。另一方面是許多“被進城”家庭的自有住房陳舊，產權不清，意味著長期上對住房有潛在的需求。只是由于現階段的購買力限制等，而暫時沒有短期內的住房需求。
