發布時間：2022-07-24 09:57:05
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇農業政策性金融工作思考，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
我國糧食流通市場全面放開之后，農發行的改革與發展進入關鍵時期。農業政策性金融業務在市場經濟不斷深化的條件下面臨著糧食經營主體多元化、農業結構調整后農產品的多樣性、糧食產業化經營多層次的新情況。作為惟一的農業政策性金融機構的農業發展銀行，如何在履行好現有職能的同時，根據市場經濟的原則和建立現代銀行的客觀要求，抓住機遇，實施農業政策性金融業務的戰略調整，從廣度和深度上拓展信貸支農范圍，是目前不可回避的重大問題。
一、審慎擴展油料信貸業務，探索建立風險控制機制
為了及時防范和化解油料購銷中的信貸風險，農業發展銀行內蒙古巴彥淖爾市分行提出把握“三個關鍵”的貸款管理辦法。把握“三個關鍵”即：首先，嚴格把握風險準備金比例。其次，嚴格把握市場價格。第三，嚴格把握庫存監管環節。通過支持糧食企業擴大油料購銷活動，收到了四個效果：一是促進了農業產業結構的進一步調整。二是解決了農民的賣難問題，提高了農民擴大再生產的積極性和生活消費水平。三是促進了農工商聯合，糧食企業擴大了經營量，增加了效益。四是擴大了收貸收息來源。
隨著糧食流通體制改革的不斷深化，國家宏觀調控的主要手段將集中到運用國有大型糧食儲備方面。各個地方大批的中小國有糧食企業必然走向股份制和民營化，糧食市場的放開還會使更多的企業和民間資本從事糧食收購，農業發展銀行的信貸支持重點也應該隨之調整，決不能以所有制來確定支持重點，要以資金的效益性、流動性、安全性和市場規律選擇支持對象，將從事糧食收購、調銷和儲備的各類企業都列為平等的市場主體，在政策上對所有糧食企業做到一視同仁，對民營資本給予國民待遇，只要能夠符合信貸規定、接受信貸監管，農業發展銀行就應該給予信貸支持。
二、以支持糧食產業化經營為突破口，拓展農業發展銀行服務空間
一是積極支持原糧、油料的粗加工。選擇輻射能力強、帶動作用大、經濟效益好，具有一定規模的糧油加工龍頭企業作為直接支持對象，從橫向上延伸農業發展銀行收購資金的服務領域。通過支持龍頭企業，改變目前企業數量多、產品質量差、檔次低的局面，起到支持一個企業帶動一方經濟、富裕一方農民的作用。二是集中資金支持一批具有品牌效應的糧油深加工企業。將一些利用高新技術手段、市場占有率高的名牌糧油品種、飼料加工和糧食轉化的新興產業作為扶持對象，使農村涌現出一批檔次高、影響大、帶動力強的品牌企業，也為農業政策性金融的進一步發展探索新的經濟增長點。三是擇優支持經濟作物的收購和加工。隨著經濟作物在農產品中比重的增加，農業發展銀行要適應農業經濟的發展狀況，在收購資金使用范圍上逐步拓展。四是探索支持農產品基地建設的新路子。對于那些暢銷、高效、潛力大的農產品如優質小麥、油料、高油大豆、蕎麥等，應積極探索通過信貸扶持開展集約化經營建設現代農業園區，使其成為加工業可靠的原料基地。五是對轉化糧食、市場前景看好的大型養殖企業、畜牧加工企業給于必要的支持，特別是在內蒙古這樣一個農牧經濟類型地區，支持農業和牧業產業化，加大對弱質產業的扶持力度，對農業政策性金融的戰略調整更有深遠意義。公務員之家版權所有
三、以構建現代銀行為手段，增強農業發展銀行可持續發展能力
一是更新信貸管理手段。借鑒國內及發達國家成功的管理經驗，積極構建市場化、國際化、現代化的管理模式，運用最新的信息及通訊技術加強非現場的信貸監管，進一步提高防范和化解信貸風險的快速反應能力。二是最大限度地追求效益。既包括社會效益也包括自身經濟效益，二者不可偏廢，要積極尋求經濟效益和社會效益的最佳結合點。現代銀行必須以盈利作為經營的優秀目標，以追求最大效益為自身發展的驅動力。三是建立科學的利益激勵機制。走出一條具有農業發展銀行特色的現代農業政策性銀行的路子來
建設社會主義新農村需要大量的資金支持,盡管中央財政對農業項目的投入額度逐年增加,但因為國家財力等諸多因素的制約,投入總量和結構與建設新農村的需求有很多不相適應的地方。在金融支農資金方面,由于“三農”的投入風險大、比較效益低,受利潤最大化目標的驅動,各商業銀行的信貸多投向了效益較高的領域和金融生態環境較好的地區。農村信用社受歷史包袱沉重、規模偏小、商業性性質的制約,不可能滿足農業和農村經濟發展對農村金融的所有需求。
一、農業政策性金融支持社會主義新農村建設的必要性
農業政策性金融與商業性金融根據市場原理和比較效益原則配置金融資源、追求利潤最大化不同,它是為了彌補商業性金融不愿或不能涉足農業領域而設計的一種融資方式,是政策性金融的一種存在形式,既有利于矯正“市場失靈”,又有利于避免“政府失靈”。農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構,肩負著為農業產業化和農村經濟發展創造良好的外部條件的重任。
(一)有利于加快農業產業化步伐。
從近兩年國家有關部門、地方政府反映和陜西省農業發展銀行寶雞市分行調進情況看,商業銀行主要支持信用級別高但數量很少的大型產業化龍頭企業,尤其是國家和省級重點龍頭企業。多數農戶品加工轉化企業,不具備這樣的條件,卻能體現地區特色和發揮區域經濟、資源優勢。經過短期培育扶持,能夠形成較穩定的產業規模,帶動一批相關產業的發展。但是受科技含量低,經營規模小,抗風險能力弱,原始積累歷程短,流動資金和技改資金不足等因素的制約,很難從商業銀行獲得金融支持,以致陷入了投入嚴重不足,發展后勁乏力的困境。這就迫切需要政策性金融予以引導和扶持,為其提供靈活、多元的金融服務。
(二)有利于推進農業產業結構調整。
帶動農業產業化結構調整的新上項目在經營初期具有資金投入多、風險大、效益低等特點。而農業科技成果、重點優勢產業和特色產品的開發、推廣初期也存在著較大的風險。經考察,這些企業不僅缺乏項目開發初期的啟動資金和收購原材料的流動資金,而且加工、儲藏保鮮等基礎建設也嚴重滯后。這就需要農業政策性金融發揮示范引導作用,對比較效益低的農業產業化結構調整項目和農業科技成果轉化項目率先投入啟動資金,吸引商業性金融介入,引導社會資金向農業回流。
(三)有利于加強農村基礎設施建設。
農村基礎設施、農業生態環境建設屬于農村經濟和社會發展的基礎性項目,對糧棉油安全、農業可持續發展、加快新農村建設至關重要。長期以來,農村基礎設施建設和公共設施服務基本上靠農民自身積累,投入嚴重不足,使得城鄉在基礎設施建設、公共服務方面差距拉大。農業基礎設施建設和農業生態環境建設的重點是加快鄉村道路建設,發展農村通信,完善農村電網,積極發展適合農村特點的清潔能源等,預計要投入到農村建設的資金總量將超過6萬億人民幣。但這些項目投資大、周期長、見效慢、風險高,各級政府財力有限,農民無力投入。在許多發達國家,這些項目由農業政策性銀行來承擔,并且取得了成功,值得我們借鑒。
二、農業發展銀行在支持寶雞市新農村建設中取得的成效
中國農業發展銀行寶雞市分行自成立以來,一直致力于信貸支農。一是大力支持糧油收購。幾年來,認真執行政策,適時投放貸款,確保了糧油收購平穩進行,未出過任何問題和負面影響,贏得了政府、企業、農戶三滿意。二是積極落實糧油調控政策,維護了糧油價格穩定。三是支持國家和地方糧棉儲備體系建設,確保了中央、省、市、縣四級糧油增儲、輪換計劃順利實施。中央提出解決“三農”問題和建設社會主義新農村目標后,農業發展銀行抓住新業務拓展的有利時機,在保持傳統業務的基礎上,大力支持農業產業化經營項目,截至目前,共支持糧棉油產業化龍頭企業和加工企業13戶,發放貸款近3億元。2005年12月,寶雞市政府與農業發展銀行陜西省分行簽訂了農業政策性金融合作協議。根據協議,農發行在未來三年,將為寶雞市農業產業化提供50億元的政府信用額度。對于充分發揮政府行政組織優勢和促進農業產業優化升級,加快社會主義新農村建設具有重要意義。
三、農業發展銀行支持社會主義新農村建設的新方向
寶雞市農業發展銀行將在以下幾個方面進一步支持新農村建設:一是對依照國家有關規定取得糧棉油經營資格的各類流通企業,符合農發行有關規定的,可予以支持。二是對糧棉油物流建設。如糧食批發交易市場及糧食儲運、物流企業。三是繼續支持糧棉油產業化龍頭企業和加工企業,并將屬于大糧油范圍內特色農業資源(如辣椒油、湘蓮、核桃油)也作為貸款對象。四是支持過腹轉化為主的畜牧、乳品和水產養殖業等勞動密集型農業產業的發展,促進農業產業結構調整和發展。五是支持企業的糧食合同收購,以解決種糧農戶部分生產性資金。
目前我國農業政策性金融改革的必要性體現在以下幾點:
(一)彌補市場機制資源配置缺陷的需要從市場經濟的規律角度來考慮，普通的金融機構選擇投資的對象一般是風險小、收效快、回報高的項目。而農業作為我國的第一產業，特點是投資大、回報小、風險高、周期長，在客觀上處于不利的競爭地位，商業性金融機構幾乎退出農村市場。農業發展需要積累大量的時間，而且發展道路也很曲折。在這種情況下，需要一個強有力的后盾來支持其發展。從長遠發展的角度來看，政府機構的產出常常難于度量，而且政府機構幾乎沒有競爭對手，這在一定程度上彌補了農業競爭力不足的缺點。由此可見，要發展農村經濟，必須通過政府的推動和協調。有了政府對農業的支持、補貼和調節，才能減小投資風險，彌補市場資源配置的缺陷，通過政策性措施重新合理配置資源。因此，深化農業政策性金融改革是保證農村經濟有條不紊發展的前提。
(二)實施農業國內支持政策的需要與發達國家相比，中國農業存在著補貼措施少、國內支持總量小的問題。有關資料表明，我國大多數年份和某些農產品的農業國內支持總量目前仍然是個負數。特別是在農民收入問題上，國家補貼水平低，措施使用相當少，這與我國以人為本的宗旨相違背。我們要重視農民收入的補貼措施問題，加大政府的支持力度，完善我國農業國內支持措施。面對我國政策支持總量低、管理體制不完善的問題，我們應該繼續加大在農業科研、基礎設施建設等方面的支持力度，完善國內支持政策體制，讓錢用到實處，確保資金投放在農業有關部門和基建支出上。政府通過價格干預的手段調節農業市場，建立完善的農民收入支持體系，通過不斷調整農業結構，建立規模強大的農村信息網。從結構上調整和完善農業國內支持體系，加大農業政府性投資是今后中國農業金融性改革的發展方向。只有這樣，才能進一步縮小與發達國家農業之間的差距。目前中國的農產品計劃與調控的范圍和領域仍然具有很大的局限性，僅僅把目光放在沿海地區是不夠的，真正地實施農業國內支持政策還需要放在大范圍內才行。
(三)改變城鄉經濟二元結構的需要城鄉二元經濟結構是中國社會經濟發展過程中的突出特點。我國目前還是發展中國家，有著典型的二元經濟結構，二元經濟結構導致了農村和城市的兩極分化。和農村相比，城市占盡了天時地利人和。城市的各種金融機構完善，交通方便，有相當發達的二三產業等;而農村的二三產業是一個天然的弱勢產業，它的弱質性主要表現在:農業產業化經營水平低，抗災能力弱，銀行信貸機構少。與城市經濟相比，農村經濟發展有明顯的不平衡，因此，我們應該想辦法打破兩極分化局面，通過政府的支持，大力發展農村經濟。這也是實現全面建設小康、構建和諧社會的必要途徑，符合社會的可持續發展道路。打破城鄉分治，統籌城鄉發展，必須從改變城鄉二元經濟結構的體制做起。“三農”問題是困擾我國很久的難題，它是城鄉二元經濟結構的產物，多年來這個問題一直制約著社會主義經濟的全面發展。如何改變城鄉經濟二元結構?首先要改變中國長期推行城鄉不均衡發展戰略，使農業經濟不再處于被動地位。目前農民的主要收入來源是農業，由于條件和能力有限，農民的生活水平一直不高。在這個時候，需要政府出面適當地介入和干預“三農”問題，通過一系列政策性金融改革來保障農業經濟的可持續發展，促進農村的穩定發展，不斷提高農民的生活水平，最終實現城鄉經濟的一體化，改變目前經濟兩極分化的局面。
我國農業政策性金融存在的問題
商業性金融是現代金融市場體系的中堅力量，但我國農村商業性金融卻存在供給嚴重不足的狀況，大部分商業性金融退出農村，農業政策性金融最具影響力的只剩下中國農業發展銀行。農業作為弱勢產業，農業政策性金融究竟存在哪些問題呢?
(一)農村政策性金融的資金投入不足依據《巴塞爾協議》，金融機構最低資本充足率為8%。實際情況是，國家財政在農發行成立之初承諾將注入200億元資本金，實際到位的資金只有165．8億元。到2008年末，農發行通過將34億多元的未分配利潤轉增資本金后，資本金才達到200億元。但是，目前農發行商業性業務的資本充足率仍不足7%，與《巴塞爾協議》對金融機構最低資本充足率8%的要求仍存在較大差距。農發行資金來源包括財政撥付資本金、中央銀行借款及發行政策性金融債券，后兩者是其主要來源。但是中央銀行借款和發行政策性金融債券的資金來源成本都比較高，而農發行自身盈利能力不強，所以消化這些成本并非易事。同時，通過市場發行的金融債券期限一般在五年以下，所占比重達到了95%左右，這些都與農發行貸款運用的長期性要求不相適應。自上世紀90年代末以來，四大國有商業銀行開始了所謂的資源配置優化，1999年已經開始從貧困縣撤掉分支機構3萬多個，有些縣鄉機構雖然沒有被撤銷，但其大多也是只存不貸或多存少貸。到2003年，四大國有商業銀行在農村存款所占份額達到53．4%，而農村貸款中的份額卻很少，其中農業銀行占18%，僅占其全部貸款余額的10%，其他商業銀行在農村貸款中所占份額不到1%，占其各自貸款總額的比例更微乎其微。即便是覆蓋全國城鄉網點最廣的郵政儲蓄，在農村也是只存不貸。作為農民自己的金融機構的農村信用社，也表現出與商業銀行同樣的盈利動機，大量信貸資金非農化，大量農村資金在農村體外流動，被多渠道分流至城市客戶。金融是現代經濟的優秀，資金是經濟發展的“血液”。隨著經濟金融的全球化，金融業的良好運轉與一國乃至全球經濟的穩定與發展息息相關。當今社會科技不斷進步，現代農業逐漸取代傳統農業，資金已成為現代農業發展最關鍵的要素。所以加大資金要素的投入不僅是現代農業發展的重要條件，也是推動弱質農業從落后走向比較發達，并最終實現現代化的客觀要求。
(二)法制不健全，監管協調機制落后國外農業政策性金融機構基本都有專門的保護。如美國先后制定《聯邦農業信貸法》、《中間信貸法》和《農業信貸法》;日本1945年依據《農林漁業金融公庫法》成立農林漁業金融公庫，其貸款種類和條件由《山村振興法》等十余部法律明文規定。它們通過立法明確政策性金融機構與政府、中央銀行、商業銀行的關系，把農業政策性金融機構與其他商業金融機構區分開來，運用法律保護權利的同時接受監管。在我國，受農業經營者自身內生特性的影響，加之法律制度的缺失，導致農業信貸和農業保險中的道德風險較為嚴重，監督控制成本難以降低。而地域和個性的差異形成的逆選擇性，更使得農發行的貸款回收率較低。時至今日，我國沒有一項政策性銀行法律，自中國農業發展銀行建立以來，每次都是以政府文件的形式實施各種措施。農發行的法律地位至今沒有法律法規給予確立，僅有一個政策性銀行章程作為它存在和發展的依據。國外農業政策金融都有立法的保障，在支持農業發展上具有絕對的權威性。我國農發行少了法律的保障，立場始終受到質疑。因為沒有把法律手段作為改革的主要依靠手段，各項農村經濟決策的制定都缺乏規范性，同時造成市場的信息不對稱。最重要的是中國農業發展銀行在具體的經營方式和財政稅收方面沒有法律的規范，因此在信貸業務上沒有保障。農村經濟立法不完善是當前農業政策性金融體系存在的嚴重問題。
(三)農業政策性金融逐漸失去了在農村市場的主體地位中國農村的大變革和中國農村金融體系的建設過程中，僅僅依靠市場經濟的無形之手是不能實現優化資源配置的。在大銀行商業化的過程中，許多大銀行爭相從農村撤離，農村資金大量流入城市，而農村政策性金融功能不完善，業務單一，并呈現出萎縮的趨勢。這種趨勢嚴重影響著農業政策性金融在農村市場的主體地位，不利于調節農村市場結構。中國農業發展銀行成立之初并不是以盈利為目標，但隨著時間推移，由于其運營狀況欠佳，農發行陷入了一定程度的經營困境。中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構，幾乎完全不涉足農產品開發、農業產業化經營和農村基礎設施建設等支農事業，一定程度上制約了農村經濟的發展。目前的農村政策性金融機構僅僅從事農業政策性金融批發業務，十分不利于農村產業結構的調整和農民收入的增長。隨著棉糧市場的全面開放，部分外來經濟主體涌入農村，國有糧棉面臨著各種競爭對手。正因為如此，中國農業發展銀行不能再獨霸市場，并且隨著政府新政策出臺，定價收購的農副產品逐漸減少，中國農業發展銀行的收貸業務慢慢萎縮，支農業務越來越少。外來經濟力量的沖擊、農業政策性銀行實力的薄弱等因素使農業政策性金融逐漸失去了在農村市場的主體地位，而政府作為農業政策性金融的主力軍，在這種情況下卻不能充分發揮其宏觀調控職能。
(四)農村金融保障體系薄弱，與新農村建設分散風險的要求相距甚遠農業生產具有資本有機構成高、收益低、受自然環境影響大的特性。我國農戶由于弱小分散，在面對更為開放的市場時，其經營風險進一步加大。為了推進我國農業產業化，實現農業穩定持續發展，迫切需要金融保障體系的保駕護航。保險公司的商業化經營目的在于追求經濟效益的最大化，而農業保險賠付率高、回報率低，使得保險公司的農業保險業務日趨萎縮，農業保險方面的保費收入尚不足全國財險保費收入的1%。此外，我國的農產品期貨交易僅有12個品種，分布在3家期貨交易所，交易較活躍的只有7個品種，農產品期貨市場的價格發現、套期保值等經濟功能難以充分發揮。農村金融保障體系薄弱，不能滿足農村經濟發展和農業結構調整的需要。
我國農業政策性金融改革與發展的策略構想
近年來，隨著我國農業經濟發展水平不斷提高，農業政策性金融改革不斷深入推進，對資金的需求量也日益增長。由于受國家有限的財政資金投入、較高的農業信貸風險以及不完善的農村保險等因素的影響，現有的國家金融支持力度很難滿足農業經濟發展的資金需求。對于今后如何解決金融支持不足的問題，創造一個良好的融資環境，我們必須從農村經濟結構的角度出發，提出適合我國發展的農業政策性金融改革和發展的策略構想。
(一)加大農業政策性金融的資金投入由于我國是發展中的農業大國，并且農戶多，農民的經濟實力不是很強。盡管國家出臺了一系列措施促進農村經濟發展，可是這些政策性金融改革真正實行起來難度很大。僅僅靠農戶之間的互助是不夠的，在實行過程中還需要政府進行規范和扶持。而且針對我國農業經濟發展資金短缺，政策性支持金融的力度不夠，我們在農業生產的產業化經營或者發展優勢產業比如畜牧業、糧食種植的發展方面，政府應該認真研究它的需求特點，想辦法給予支持。有時候可以通過政策性金融機構給予農村農業服務，由政府承擔這些產業的前期成本，吸引其它投資。另外有一些產業的發展需要擔保，一方面可以獲得中央的貸款，政府通過政策性金融給予再擔保，或者建立政策性的農業保險，鼓勵商業性擔保機構開展農村政策性貸款的擔保業務等;另一方面，政府應該予以農村金融政策方面的支持，比如貼息、擔保、再擔保，為農村地區的經濟發展發揮作用。通過加大政府扶持力度，緩解農村經濟壓力，從而實現資金的投入。針對資金短缺問題，我們還可以利用國家財政支農和農發行信貸計劃相結合，解決資金問題。對于農發行資金不足問題，我們不能采取美國、法國等發達國家的財政融資模式，而應該采取信貸融資模式，以解決資金需求:其一，允許其資金依靠其它銀行借款;其二，少數項目貸款可以靠發行債券。另外，財政部門在核定農業政策性銀行的任務數時，以每年實際撥付給的資本金或補貼退稅額為依據，通過預算安排部分支農資金、扶貧資金幫助農發行發展，給農發行優惠政策，保證其政策性業務的正常運行，從而加強其發債能力，使資金回歸農村。同時，賦予政策性銀行一定的自主權，擴展其籌資渠道。從國際農業政策性金融的發展來看，為了降低對中央銀行再貸款的依賴及促進農業政策性金融功能的發揮，越來越多的國家農業政策性金融資金主要是通過金融市場上發行債券來獲得。在資金籌措方面，首先應該通過發行金融債券來籌集所需資金，其次應該多籌集成本較低的財政存款等。
(二)加強對農業政策性金融機構的法律保障長久以來，農業發展銀行僅僅依靠商業銀行的法律法規來運行。可是作為一家國家政策性銀行，沒有專門的法律法規保護，在經營管理權和財政稅收上處于十分不利的地位，道德風險和操作風險沒能得到較好控制。并且經常受地方政府和其他行政性組織的不合理干預，信貸資金常被企業擠占、挪用甚至逃廢，在信貸資產保全和維護自身合法利益上得不到法律的保障。所以我國必須加快立法進程，立法機關盡快建立保護農業政策性銀行的法律法規，如《中國農業發展銀行法》、《政策性銀行信貸法》等。通過立法來明確農業政策性銀行的地位、職責、經營原則、組織機構、監管體制、風險承擔、法律責任等基本制度，保護政策性發展銀行的合法權益，用法律的方式讓中國農業發展銀行確立其權威地位，對其信貸業務、法律性質、監管機制、運營機制等以法律的形式明確規定，規范農業發展銀行的具體經營。同時，制定《糧食法》，修訂《企業破產法》、《刑法》等相關法律，明確擠占、挪用、逃廢農業政策性信貸資金行為的法律責任，加大對企業擠占、挪用、逃廢農業政策性信貸資金的懲處力度，切實保護農業政策性銀行的合法權益。通過制定法律法規，農村市場的主體———農民的自身權益在一定程度上可以得到法律保障。加強對農業政策性金融機構的法律保障是維護農業政策性金融市場秩序的前提，有利于提高農村信貸效率和加強監管力度。
(三)強化農業政策性金融的市場主體地位市場機制調節影響金融資源有效配置，所以需要政府進行積極的協調和引導，強化農業政策性金融的市場主體地位，如信用社對農業科技貸款存在風險厭惡心理，政府可以建立風險分擔機制，解除信用社的風險壓力。眾所周知，農業政策性金融服務具有高風險、低收益的突出特征，我們必須在充分履行政策職能的同時，保障和提升政策性金融持續發展能力。除了加強政策扶持，關鍵是要貫徹市場化原則，讓政策性金融處于市場的主體地位，當然也要避免政府過度干預的影響。一是按照現代銀行的通行規則建立健全政策性銀行的治理結構、經營機制和管理體制。如對于農發行，必須增強其風險管理和內部控制能力。可以實行股份制改革，在堅持國家控股的前提下，引入擁有先進管理經驗、具有遠大目標的戰略投資者，擴充政策性金融的資本實力，增強服務的靈活性，不斷完善內部機制。二是允許政策性銀行在國家政策范圍內有充分的經營自主權，在經營范圍上避免對政策性金融機構的過分束縛，允許其參與合理的市場競爭，提高政策性銀行的市場競爭力，促進金融資源在城鄉之間的合理配置。三是充分調動和保護政策性銀行的積極性，提高可持續發展能力，強化農業政策性金融在農村市場的主體地位。
(四)構建與優化農村金融保障體系，降低農村金融的系統性風險農業的相對高風險且缺乏必要的風險管理，使得農村金融風險較大，農戶獲得金融支持的能力進一步減弱。為了農業的健康可持續發展，必須注重發展農業保險和農產品期貨，建設農村經濟信息應用系統，從而分散與降低農業生產的自然和市場風險。一是發展農業保險，構建完善的農業保險體系。建議國家成立農業風險基金，由國家、保險公司、農民共同承擔農業風險;或者國家設立中央和地方政府共同承擔農業風險的政策性保險公司，將農業保險從現行的保險公司中獨立出來;此外，可考慮成立以農民為主體的合作保險組織，形成由政府支持的合作保險模式。二是適度發展農產品期貨，建議在規范發展原有農產品交易品種的基礎上增加農產品期貨品種，取消部分行業資金的準入限制和投資者準入限制，引導相關企業利用期貨市場規避市場風險。三是國家在農村經濟信息應用系統建設中擴大期貨市場信息的傳播，使相關經營主體獲取農產品現貨與期貨市場的充分信息，形成現貨、期貨一體化的信息服務體系。
結語
本文從中國的國情出發，指出農業政策性金融改革的必要性，找出其存在的問題，并提出了建議。從市場資源配置、國內支持政策、改變城鄉二元經濟結構入手，詳細闡述了改革的必要性。針對農業政策性金融在發展中出現的問題，提出了相應的解決策略，希望為農業政策性金融的發展提供借鑒。
作者：陸舟單位：湖南農業大學經濟學院
內容摘要:本文通過中外農業政策性金融組織結構、制度、資金來源和運用、功能、市場環境和外部關系的比較，提出完善我國農業政策性金融體制、拓寬資金來源渠道、靈活資金運用、完善其功能和理順外部關系等對完善和發展我國農業政策性金融的啟示。
農業為人類的生存與發展提供食物和工業原料，它是國民經濟的基礎，但農業受自然風險和市場風險的雙重影響，投資期限長，盈利能力相對較低，因而一些農業生產經營項目難以得到商業性金融機構的支持。各國政府為了彌補金融市場的不足，普遍設立了農業政策性金融機構。我國于1994年設立了中國農業發展銀行(簡稱農發行)，專門從事農業政策性金融活動，但到目前為止，我國農發行的業務范圍較窄，經營虧損嚴重，因此很有必要通過中外農業政策性金融的比較分析，借鑒國外發展農業政策性金融的經驗，促進我國農業政策性金融的完善和發展。
一、中外農業政策性金融的比較
國外農業政策性金融各具特色，比較有代表性的有美國、日本、法國、泰國和印度等國家的農業政策性金融，現就這些國家及我國的農業政策性金融進行比較分析。
1、組織結構比較
各國農業政策性金融的組織結構主要可以歸納為以下兩種類型：第一類為單一結構，即只有一個金融機構，沒有或只有很少的分支機構。這種結構的農業政策性金融機構組織形式簡單、靈活，但因為沒有延伸到廣大城鄉地區的眾多分支機構，難以從事農業政策性金融的零售業務，因而往往只從事農業政策性金融的批發業務。這類農業政策性金融機構一般自己籌集資金，然后委托在廣大農村地區設有分支機構的其它金融機構發放農業政策性貸款等業務。印度國家農業和農村開發銀行屬于此種類型。第二類為復合結構，即該類農業政策性金融機構有許多遍布全國的分支機構，可以直接從事一部分或全部農業政策性金融的貸款等零售業務。由于農業政策性金融貸款對象為國內的廣大農業企業、農產品經營單位或普通農戶，而農業政策性金融機構要在全國各地遍設分支機構成本太高，所以大部分農業政策性金融機構除直接貸款外，還把一部分業務委托其他金融機構辦理。美國的農業信貸體系、日本的農林漁業金融公庫、法國的農業信貸銀行、泰國的農業和農業合作社銀行和我國的農發行都屬于復合結構類型。
2、制度和政策比較
從中外農業政策性金融的實踐活動來看，各國一般都有其相應的法規、制度來規范本國的農業政策性金融活動，如美國的《農業信貸法》、日本的《農林漁業金融公庫法》和中國的《中國農業發展銀行章程》等。美國、日本、泰國等國家的農業政策性金融機構的法規、制度和政策一般比較靈活，能夠隨農業生產經營活動的情況變化進行適當的調整。如美國的農民家計局成立之初是為了應付農業危機，幫助新創業的農民以及低收入農民家庭建立農場維持家計等融通資金。隨著美國農村經濟的發展，農民家計問題基本得到解決，該局業務重點逐步轉到支持農業生產，促進農村開發，配合政府農業政策的貫徹實施。日本農林漁業金融公庫信貸資金的投向根據農產品市場的變化而變化，從20世紀60年代以前支持糧食生產，到60-70年代支持糧食、果樹、蔬菜和畜產等多種生產經營建設的需要，發展到80年代以后，支持農業競爭力和可持續發展能力的提高。1994年農林漁業金融公庫創立了“強化農業經營基礎資金”，用于支持優秀農戶的發展。中國農業發展銀行也有一定的靈活性，能根據20世紀90年代后期糧食生產過剩的實際情況，從2000年開始退出部分品種糧食的保護價收購，減輕了財政負擔，促進了農業結構的調整。
3、資金來源比較
農業政策性金融機構資金來源主要有借入政府資金、發行金融債券、借入其他金融機構資金、吸收存款和國外借款等。但不同國家、不同時期、不同農業政策性金融機構的資金來源有所差異。美國農業信貸系統資金主要來源于發行金融債券，日本農林漁業金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險，金融改革后擬發行金融債券解決資金來源問題；法國農業信貸銀行資金來源于吸收存款和借入金融市場資金；中國農業發展銀行資金主要來源于中央銀行的再貸款。
4、資金運用比較
中國農業發展銀行類似美國的商品信貸公司，對糧食等主要農產品實行保護價政策和金融支持措施，但美國的保護價政策是和限耕政策配套實施的。當前，美、日、法、泰、印等國家農業政策性金融主要支持農業生產的多樣化和農業生產結構的調整，而我國農業政策性金融還主要是支持糧、棉、油等農產品的收購和配合執行糧食的保護價政策，在農業生產和服務領域的政策性金融支持比例還相當有限。
5、功能比較
農業政策性金融具有融資功能、彌補功能、扶持功能、倡導功能和服務功能這5項功能。從中外農業政策性金融活動的比較來看，美國、日本和泰國的農業政策性金融機構功能比較完善，不僅具有融資、彌補、扶持和倡導功能，而且具有服務功能，即除了提供貸款外，還提供一些技術和信息服務，以確保所發放貸款的使用效益和效率。而我國的農業發展銀行的功能主要體現在扶持功能和彌補功能上，融資、倡導和服務功能尚未能較好發揮。6、市場環境比較
美國、法國、日本都是發達國家，金融市場發達，資金比較充裕，農業政策性金融機構在金融市場上發行債券、拆借資金相對容易，比較容易籌集低成本資金從事農業政策性金融服務；而泰國、印度和中國都是發展中國家，國內自有資金比較短缺，金融市場相對落后，農業政策性金融機構不容易籌集低成本資金從事農業政策性金融服務。而且，中國等發展中國家財政實力較弱，農業人口較多，不可能象美國、日本那樣投入巨額財政資金扶持農業，因而客觀上要求發展中國家的農業政策性金融機構必須切實提高經營管理水平，在實現農業扶持目標的同時實現保本微利的目標，減輕政府財政負擔。
7、外部關系比較
農業政策性金融機構的外部關系主要有以下幾個方面：第一、與政府的關系。美國、法國農業政策性金融機構與政府的關系較為松散，自主性較強；而日本、泰國、印度和中國的農業政策性金融機構一般都或多或少受到財政的扶持，農業政策性金融活動中貼息貸款的貼息一般來源于財政。第二、與中央銀行的關系。有些國家的農業政策性金融機構受中央銀行的領導或監管，如印度的國家農業和農村開發銀行附屬于印度儲備銀行(中央銀行)；有些國家的農業政策性金融機構與中央銀行發生借貸關系，如中國農業發展銀行。第三、與其它金融機構的關系。一些國家的農業政策性金融機構還向其它金融機構借入資金或者委托它們農業政策性金融業務。第四、與農業生產經營者的關系。農業政策性金融機構除了與農業生產經營者發生借貸關系外，還向他們提供一些技術、信息服務等。
二、中外農業政策性金融比較對我國的啟示
1、完善農業政策性金融的體制
美國、日本、泰國等國家的農業政策性金融體制比較靈活，能根據農業生產和供求情況及時調整金融服務的范圍和領域，很值得我國借鑒。我國農業政策性金融體制中存在的問題集中體現在政策性太強以至農業政策性金融機構在經營管理上缺乏應有的靈活性，難以發揮農發行作為金融機構的功能，因而農業政策性金融的體制必須加以完善。具體措施如下：第一、要明確農發行的企業法人地位(企業管理經濟的效率優于行政、事業單位)。農發行所有權屬于國家，但法人財產權授權企業法人代表(總行行長)經營管理，總行行長然后再逐級授權給各分支行行長以適當的經營管理權限，政府財政部門對所委托的財政金融有一定的監督權限，但不得隨意干預。第二、農業政策性金融業務由農發行統一管理比較合適。農業政策性金融與商業金融的職能定位和經營目標都不同，如果由同一個金融機構(如中國農業銀行)管理，容易產生不協調問題。1998年5月，國務院為了更好地進行糧食流通體制改革，把農業開發和扶貧等貸款劃給中國農業銀行管理。這應該是權宜之計。一方面，中國農業銀行作為一家商業銀行，追求的目標是自身經濟效益最大化，要求盡可能地提高資金的盈利能力。而農業開發貸款、扶貧貸款的目標是經濟、社會、生態效益的最大化，貸款人一般要求能得到低息貸款的支持，這與中國農業銀行追求自身利潤最大化的目標是相違背的。另一方面，把政策性業務劃給中國農業銀行經營，將引起其總資產盈利水平的降低，不利于其商業化經營和應付金融市場的競爭。因此，在糧食經營體制改革取得一定進展、農發行的經營管理水平有一定的提高，并能騰出部分人、財、物、力從事其它農業政策性金融活動時，還是應該把農業開發和扶貧貸款等政策性金融業務劃歸農發行統一管理，在農發行保本微利的經營目標下，將更有利于保證其對農業的扶持。但是，農發行的分支機構只設至縣一級，農業政策性金融由其統一管理后，對一部分離農發行機構較遠的鄉、鎮、村的農業政策性金融業務可以由商業性或合作性金融機構，有利于提高信貸工作的質量和效率；而對于農發行機構所在的周邊地區的農業政策性金融業務，由農發行機構自行辦理。第三、農發行作為金融企業，應該歸中國人民銀行管理更有效率，更有利于中央銀行的監管，更有利于督促農發行按保本微利的原則進行金融企業的經營管理。而國務院作為政府行政部門，并不適宜直接管理金融企業；財政部門作為財政金融(如貼息)的委托方，有監督權但也不適宜直接管理金融企業。
2、拓寬農業政策性金融的資金來源
從國際農業政策性金融的發展趨勢來看，越來越多的國家農業政策性金融資金主要來源于金融市場上發行的債券，而我國農發行從1994年成立以來，資金80％以上都來源于向中央銀行借款，到1999年底，長期債券余額只占總資產的5.98％。一方面資金期限短、成本高，另一方面給中央銀行貨幣發行增加壓力，因此很有必要拓寬籌資渠道，減少對中央銀行再貸款的依賴，促進農業政策性金融功能的發揮。在籌資上，首先應該主要靠發行金融債券來籌集所需資金，其次應該多籌集一些成本較低的財政存款等。此外，政府應該不斷充實農發行的資本金，降低其資金成本，擴大政策性金融的服務范圍，提高其金融服務的能力。
3、隨市場變化靈活調整農業政策性金融的資金運用
中國的農業政策性金融機構與日本、泰國等國家的農業政策性金融機構相比則顯得不夠靈活，主要還是支持糧、棉、油收購和一小部分的扶貧、開發貸款。近幾年，中國農產品市場已經從糧食短缺市場發展為糧食生產過剩的市場，隨著農業生產科學技術水平的提高，單位面積的農產品產量還將不斷上升，而且，從國際市場來看，美國、巴西等國家都有大面積的耕地休耕，國際市場糧食價格比國內市場還低，在世界相對和平的環境下，中國可以進口較多的糧食，而不會引起國際糧食價格太大的波動。從20世紀90年代末，中國提出了農業結構調整的發展策略，這是順應農產品市場變化需要的明智抉擇。2000年開始，國務院決定退出部分糧食品種的保護價收購政策。農發行除了繼續支持其它糧食品種保護價收購資金的需求外，還支持糧食企業商業性收購資金的需求，但卻沒有支持農業結構調整的資金需求。因而中國農業政策性金融機構很有必要學習國外經驗，隨市場變化調整農業政策性金融服務的內容，在縮減糧食收購資金金融支持的同時轉而支持農業生產結構的調整，較大比例地提高對農業開發、生產、產業化服務等的貸款比重，對經濟與生態能協調發展的農、林、漁業等一些獲利能力較低的生產經營項目給予低息貸款的支持，提高農民的收入水平，促進生態環境的改善與農業的可持續發展。
農業政策性金融工作的戰略調整
我國糧食流通市場全面放開之后，農發行的改革與發展進入關鍵時期。農業政策性金融業務在市場經濟不斷深化的條件下面臨著糧食經營主體多元化、農業結構調整后農產品的多樣性、糧食產業化經營多層次的新情況。作為惟一的農業政策性金融機構的農業發展銀行，如何在履行好現有職能的同時，根據市場經濟的原則和建立現代銀行的客觀要求，抓住機遇，實施農業政策性金融業務的戰略調整，從廣度和深度上拓展信貸支農范圍，是目前不可回避的重大問題。
一、審慎擴展油料信貸業務，探索建立風險控制機制
為了及時防范和化解油料購銷中的信貸風險，農業發展銀行內蒙古巴彥淖爾市分行提出把握“三個關鍵”的貸款管理辦法。把握“三個關鍵”即：首先，嚴格把握風險準備金比例。其次，嚴格把握市場價格。第三，嚴格把握庫存監管環節。通過支持糧食企業擴大油料購銷活動，收到了四個效果：一是促進了農業產業結構的進一步調整。二是解決了農民的賣難問題，提高了農民擴大再生產的積極性和生活消費水平。三是促進了農工商聯合，糧食企業擴大了經營量，增加了效益。四是擴大了收貸收息來源。
隨著糧食流通體制改革的不斷深化，國家宏觀調控的主要手段將集中到運用國有大型糧食儲備方面。各個地方大批的中小國有糧食企業必然走向股份制和民營化，糧食市場的放開還會使更多的企業和民間資本從事糧食收購，農業發展銀行的信貸支持重點也應該隨之調整，決不能以所有制來確定支持重點，要以資金的效益性、流動性、安全性和市場規律選擇支持對象，將從事糧食收購、調銷和儲備的各類企業都列為平等的市場主體，在政策上對所有糧食企業做到一視同仁，對民營資本給予國民待遇，只要能夠符合信貸規定、接受信貸監管，農業發展銀行就應該給予信貸支持。
二、以支持糧食產業化經營為突破口，拓展農業發展銀行服務空間
一是積極支持原糧、油料的粗加工。選擇輻射能力強、帶動作用大、經濟效益好，具有一定規模的糧油加工龍頭企業作為直接支持對象，從橫向上延伸農業發展銀行收購資金的服務領域。通過支持龍頭企業，改變目前企業數量多、產品質量差、檔次低的局面，起到支持一個企業帶動一方經濟、富裕一方農民的作用。二是集中資金支持一批具有品牌效應的糧油深加工企業。將一些利用高新技術手段、市場占有率高的名牌糧油品種、飼料加工和糧食>文秘站:
三、以構建現代銀行為手段，增強農業發展銀行可持續發展能力
一是更新信貸管理手段。借鑒國內及發達國家成功的管理經驗，積極構建市場化、國際化、現代化的管理模式，運用最新的信息及通訊技術加強非現場的信貸監管，進一步提高防范和化解信貸風險的快速反應能力。二是最大限度地追求效益。既包括社會效益也包括自身經濟效益，二者不可偏廢，要積極尋求經濟效益和社會效益的最佳結合點。現代銀行必須以盈利作為經營的優秀目標，以追求最大效益為自身發展的驅動力。三是建立科學的利益激勵機制。走出一條具有農業發展銀行特色的現代農業政策性銀行的路子來
